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N

2268
______

ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION

DU

4

OCTOBRE

1958
QUATORZIME

LGISLATURE

Enregistr


la

Prsidence

de

l'Assemble

nationale

le 9 octobre 2014
RAPPORT DINFORMATION
FAIT
en application de larticle 145 du Rglement
AU NOM DE LA MISSION DINFORMATION SUR
la simplification lgislative
(1)


Prsidente,
MME LAURE DE LA RAUDIRE,
Rapporteur,
M. REGIS JUANICO,
Dputs.
____

(1) La composition de cette mission figure au verso de la prsente page.


La mission dinformation sur la simplification lgislative est compose
de : Mme Laure de La Raudire, prsidente ; M. Rgis Juanico, rapporteur ;
M. tienne Blanc, Mme Estelle Grelier et M. Philippe Gosselin, vice-prsidents ;
Mme Marietta Karamanli, M. Franois de Rugy, Mme Ccile Untermaier et
M. Michel Zumkeller, secrtaires ; MM. Marc Dolez, Daniel Fasquelle, Hugues
Fourage, Pierre-Yves Le Borgn, Pierre Morel-A-LHuissier et Alain Tourret.

3
SOMMAIRE
___
Pages
AVANT-PROPOS DE LA PRSIDENTE ............................................................. 9
INTRODUCTION ........................................................................................................... 11
PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME EN AMONT
DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 15
I. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS
INDPENDANTE .......................................................................................................... 17
A. LLABORATION DES TUDES DIMPACT EN FRANCE : UN
PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES. ........................................................................... 18
1. Lobligation constitutionnelle dassortir de nombreux projets de loi dune
tude dimpact est rcente. ..................................................................................... 18
a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration dune tude
dimpact ntait quune facult au regard des exigences de la Constitution. ......... 18
i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les responsabilits et
lorganisation de ltat ....................................................................................... 18
ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 ............. 19
b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration dune tude
dimpact est une obligation constitutionnelle dont le non-respect na cependant
pas encore t sanctionn par le Conseil constitutionnel. ..................................... 21
i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le Gouvernement
assortir la plupart des projets de loi dune tude dimpact. ....................................... 22
ii. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale na jamais us de la
possibilit qui lui est reconnue de sopposer linscription lordre du jour de
lAssemble nationale dun projet de loi dont ltude dimpact prsente de graves
insuffisances. .................................................................................................... 25
2. La culture de lvaluation de limpact commence se dvelopper au sein des
administrations. ...................................................................................................... 30
a. La mthodologie dlaboration des tudes dimpact est dtaille dans le guide
de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ........................... 30
b. Un manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation a t
tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement ............................................... 32
i. Description du modle des cots standards ( standard cost model ) .......................... 33
4
ii. Description du modle OSCAR ........................................................................ 36
c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques. ............... 38
3. Lvaluation ex ante de limpact des normes est encore ingale et
structurellement oriente. ....................................................................................... 40
a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des tudes
dimpact. ............................................................................................................ 40
b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu ......................................... 44
c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi ................................................... 45
i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests entreprises,
collectivits locales et usagers de ladministration ............................................... 46
ii. Amliorer lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des
consquences socitales des mesures envisages .................................................... 47
iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures transitoires et des
dates dentre en vigueur retenues ....................................................................... 48
iv. Intgrer lexigence de quantification des charges administratives supprimes en
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out )
aujourdhui circonscrite aux textes rglementaires ................................................. 49
v. Mieux identifier les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post des mesures .... 51
B. LLABORATION DES TUDES DIMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS
VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CONTRLE DUN
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT ...................... 52
1. Aller plus loin que le modle europen de l Impact Assessment Board qui
distingue lorgane charg de llaboration de ltude dimpact de celui charg
de lvaluation de sa qualit, sans recueillir un point de vue extrieur celui de
ladministration. ..................................................................................................... 53
a. La Commission europenne et le Parlement europen sefforcent dobjectiver le
processus de production des tudes dimpact ................................................... 53
i. Le comit danalyse dimpact de la Commission europenne ..................................... 53
ii. Lunit dvaluation ex ante de limpact du Parlement europen ................................ 54
b. mais celui-ci reste interne aux services des institutions europennes. ............... 56
2. Sinspirer des modles britannique et allemand qui confient des personnalits
extrieures ladministration le soin de se prononcer sur la qualit de ltude
dimpact. ................................................................................................................. 57
a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC ) ................... 57
i. Cration et composition ......................................................................................... 57
ii. Rle du RPC dans le processus britannique dlaboration des tudes dimpact ....... 58
b. Le conseil allemand de contrle des normes ......................................................... 63
i. Cration et composition ......................................................................................... 63
ii. Rle du NKR dans le processus allemand dlaboration des tudes dimpact .......... 64
5
C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
DLABORATION DES TUDES DIMPACT MIEUX MME DE
GARANTIR LEUR QUALIT. ................................................................................ 69
1. Confrer une autorit de contrexpertise un ancrage organique et lgislatif, sur
les modles belge et allemand ................................................................................ 71
2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre l'autorit de
contrexpertise, dune part, et, dautre part, le conseil de la simplification pour
les entreprises et le conseil national dvaluation des normes applicables aux
collectivits territoriales ......................................................................................... 72
II. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS
SYSTMATIQUE .......................................................................................................... 76
A. LE CARACTRE FACULTATIF DES TUDES DIMPACT POUR LES
PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES. .......................... 76
1. La ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi nest pas une
obligation............................................................................................................ 76
a. Les propositions de loi nont pas tre assorties dtudes dimpact mais
peuvent tre soumises, pour avis, au Conseil dtat. ............................................ 76
b. Un exemple de proposition de loi adopte la suite dune valuation. .................. 78
2. La ralisation dune tude dimpact est galement une facult pour la majorit
des ordonnances. .................................................................................................... 79
a. Si les projets de loi dhabilitation prendre des mesures lgislatives par
ordonnance doivent tre assortis dune tude dimpact au contenu allg... ......... 79
b. les ordonnances elles-mmes ne sont soumises aucune obligation
dvaluation de leur impact lorsquelles ne concernent ni les entreprises ni les
collectivits territoriales. ..................................................................................... 80
B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES
LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUJOURDHUI
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
DACTES RGLEMENTAIRES. ........................................................................... 81
1. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les propositions de
loi............................................................................................................................ 81
2. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ....... 83
C. AMLIORER LVALUATION EX ANTE DE LIMPACT EN
DVELOPPANT LE RECOURS LEXPRIMENTATION............................. 84
DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS
DE LA PROCDURE LGISLATIVE .................................................................... 87
I. DVELOPPER LVALUATION DE LIMPACT AU COURS DE LA
PROCDURE LGISLATIVE .................................................................................... 87
A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE
LA PARTIE DE LAVIS DU CONSEIL DTAT SUR LES TUDES
DIMPACT ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI. ........................................ 87
1. Une confidentialit presquunanimement critique ................................................ 88
2. Une ncessaire publicit ......................................................................................... 89
6
B. LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE
CONTRLE DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES
DIMPACT ................................................................................................................. 90
C. TENDRE LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUX
AMENDEMENTS SUBSTANTIELS ............................................................... 94
1. La ralisation dune tude dimpact pour les amendements est une facult qui
na jamais t exerce. ........................................................................................... 94
a. Le Rglement de lAssemble nationale permet au comit dvaluation et de
contrle de raliser lvaluation pralable de certains amendements. ................... 94
b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du Rglement
de lAssemble nationale .................................................................................... 95
2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en matire
dvaluation de limpact des amendements. .......................................................... 98
a. Les pratiques du Parlement europen ................................................................... 98
b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais .......................................... 100
3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise ...................... 102
II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA
QUALIT DE LA NORME ........................................................................................... 104
A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES
AMENDEMENTS. ................................................................................................... 104
1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement ........................ 104
2. Modifier la procdure acclre pour prserver un temps minimal dexamen
parlementaire .......................................................................................................... 107
3. Repenser lorganisation des dbats budgtaires en les recentrant sur la loi de
rglement. ............................................................................................................... 109
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES. ............................................................. 111
1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et ncessaire. ...... 112
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double corbeille ). .............. 115
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives. ........................ 117
a. Placer ltude dimpact au cur des ngociations des textes europens et en
analyser les implications au niveau national ........................................................ 117
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions................................................. 121
TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE
SON ADOPTION ........................................................................................................... 124
I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE LVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES .................................................................................................................. 124
A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS
TOUJOURS ORGANISE. .................................................................................... 124
1. Ce que fait le Parlement .......................................................................................... 125
7
a. Les rapports dapplication des lois adoptes ......................................................... 125
b. Les commissions denqute, missions dinformation des commissions
permanentes et missions dinformation de la Confrence des Prsidents .............. 126
c. Loffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et
technologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires ................. 126
d. La mission dvaluation et de contrle (MEC) ..................................................... 127
e. La mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la scurit
sociale (MECSS) ................................................................................................ 128
f. Le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC) .................. 128
g. La commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois .................... 129
2. Ce que font les juridictions ..................................................................................... 131
a. Les rapports de la Cour de cassation ..................................................................... 131
b. Les rapports du Conseil dtat ............................................................................. 132
3. Ce que fait la Cour des comptes ............................................................................. 132
4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental .............................. 133
5. Ce que font les services et les corps dinspection de lexcutif .............................. 134
a. Les corps dinspection ......................................................................................... 134
b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective ..................................... 136
c. Le secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique ......................... 137
B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE. .... 137
II. RENDRE LVALUATION EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE .. 139
A. DVELOPPER LINSERTION DE CLAUSES DE RVISION DANS
CERTAINS TYPES DE LOI. .................................................................................. 139
1. La pratique franaise des clauses de rvision ......................................................... 140
2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de rvision ............................. 140
a. Les clauses de rvision et de caducit au Royaume-Uni ....................................... 140
b. Les clauses de rvision en Allemagne .................................................................. 141
B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA
JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES
DCRETS DAPPLICATION. ................................................................................ 142
1. De nets efforts ..................................................................................................... 142
2. qui mritent dtre poursuivis. ........................................................................... 144
C. MIEUX ORDONNER LES MISSIONS DVALUATION DU PARLEMENT ... 148
CONCLUSION ................................................................................................................ 151
EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION ..................................................... 153
SYNTHSE DES PROPOSITIONS ........................................................................ 165
CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA MISSION ................................... 169
ANNEXES ........................................................................................................................ 177
9
AVANT-PROPOS DE LA PRSIDENTE


Depuis plus de vingt ans, les rapports se succdent qui tiennent un
discours vertueux sur llaboration de la norme et dnoncent linflation normative,
la dgradation de la qualit de la loi et linscurit juridique. Ces maux
continueront pourtant de progresser tant que lallgement du stock des normes
ne saccompagnera pas dune rationalisation de leur flux .
Cest la raison pour laquelle la Confrence des prsidents a dcid, le
26 novembre 2013, linitiative du Prsident de lAssemble nationale, M. Claude
Bartolone, de crer une mission sur la simplification lgislative, que jai eu
lhonneur de prsider.
Cette mission a men pendant neuf mois des travaux qui ont t nourris
par une vingtaine dauditions et quatre dplacements en Belgique, au Royaume-
Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas.
Nous avons en effet souhait explorer, laune des bonnes pratiques
adoptes par nos voisins, les pistes concrtes qui sont en mesure de provoquer un
changement de culture normative dans notre pays. Laudition duniversitaires
spcialiss en droit priv, droit public et droit europen, a galement permis
douvrir des perspectives que nous n'aurions pas spontanment envisages. Nous
avons ensuite eu loccasion de soumettre les ides inspires de ces bonnes
pratiques trangres et des travaux universitaires aux nombreux acteurs que nous
avons entendus, quil sagisse des lus ayant abondamment rflchi aux enjeux de
la rationalisation et de la simplification des normes ou des reprsentants des
institutions et administrations concernes par notre sujet (Conseil dtat, Cour des
comptes, secrtariat gnral du Gouvernement, secrtariat gnral des Affaires
europennes, Institut national de la statistique et des tudes conomiques, etc.).
Jai men tous ces travaux en bonne intelligence avec les deux rapporteurs
successifs de la mission, M. Rgis Juanico ayant succd en juin dernier
M. Thierry Mandon, nomm secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg
de la rforme de ltat et de la simplification. Le caractre transpartisan de la
mission, dont la composition refltait la configuration politique de lAssemble
nationale, a favoris une approche constructive et consensuelle.
titre personnel et non pas au nom du groupe UMP, qui na pas t
consult en tant que tel, je souscris dailleurs aux quinze propositions qui ont t
adoptes lunanimit le mardi 7 octobre 2014.
10
La mission nignore pas que la rforme constitutionnelle adopte en 2008,
sous la prcdente lgislature, a profondment modifi le fonctionnement de notre
Parlement. Ses potentialits mritent dtre encore davantage exploites.
Certaines des quinze propositions formules par le prsent rapport sont
ambitieuses, dans la mesure o elles appellent une rvision constitutionnelle. Elles
ne me semblent cependant pas de nature remettre en cause lesprit de la
Constitution du 4 octobre 1958. Cest donc dans le respect des institutions de la
V
e
Rpublique quil a t propos de mettre en uvre des moyens propres
amliorer la fabrique de la loi.






11

MESDAMES, MESSIEURS,
Sous la XIII
e
lgislature, 266 textes de loi (507 si lon compte ceux qui
autorisent la ratification dun trait ou lapprobation dun accord international) ont
t dfinitivement adopts. Sous la prsente lgislature, le Parlement a
dfinitivement adopt 122 textes de loi (198 avec ceux autorisant la ratification
dun trait ou lapprobation dun accord international) entre le 26 juin 2012 et le
31 aot 2014.
On ne compte plus les rapports qui, depuis plus de vingt ans, dnoncent
cette inflation normative
( 1 )
. Pourtant, malgr llaboration dun droit de la
norme, cest--dire un droit portant sur lart de lgifrer, [] dans le but de
rguler le flux normatif [] on dplore toujours limportance de linscurit
juridique
(2)
.
Nos concitoyens ne supportent plus une inflation normative qui, en plus de
dvaloriser lacte de lgifrer en faisant perdre la loi son caractre sacr, les
touffe au quotidien. Notre conomie ne peut davantage se satisfaire dun droit
complexe, illisible et instable qui entrave son dploiement
(3)
.
Lactuelle majorit la bien compris, elle qui, depuis deux ans, a engag,
au niveau de lexcutif, une vaste entreprise de rduction du stock normatif.
Dans le cadre du choc de simplification annonc par le Prsident de la

(1) Voir notamment : Conseil dtat, Rapport public 1991, De la scurit juridique et 2006, Scurit
juridique et complexit du droit ; OCDE, Mieux lgifrer en Europe : France , 2010 ; rapport
dinformation n 317 (session 2010-2011) sur les normes applicables aux collectivits territoriales, fait au
nom de la dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation, par le snateur Claude Belot ;
rapport de la mission de lutte contre linflation normative, tabli par MM. Alain Lambert et Jean-Claude
Boulard, et remis au Premier ministre le 26 mars 2013.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Selon le rapport sur la comptitivit mondiale 2013-2014 tablie par le Forum conomique mondial, le
poids des normes lgislatives et rglementaires place la France au 130
e
rang, parmi les 148 pays tudis.
Selon une tude mene en 2011 par la chambre de commerce et dindustrie de Paris (CCIP), 57 % des
entrepreneurs consults considraient que limpact de la rglementation nationale en vigueur sur leur
activit tait ngatif, tandis que seuls 14 % dentre eux le jugeaient positif. Dans lordre de ce qui leur
semblait alors prioritaire pour une simplification, les chefs dentreprise citaient plus particulirement le
droit du travail et de la protection sociale (80 %), la fiscalit (58 %), les dispositifs daides publiques aux
entreprises (36 %), le droit des marchs publics (34 %), le droit pnal (14 %), le droit de lenvironnement
(13%) et le droit commercial (10 %) (M. Laurent, Simplifier lenvironnement rglementaire des
entreprises : une urgence pour la croissance franaise , CCIP, 17 mars 2011, p. 89). En 2006, le Conseil
dtat soulignait dj que lexcellence des infrastructures de transport, de communication et dnergie,
ainsi que le fort potentiel scientifique et technique de la France, reconnus par lOCDE et par la Banque
mondiale, ne peuvent faire oublier que nombre dentreprises candidates une implantation en France sont
parfois dcourages par la lourdeur des procdures administratives et surtout par linstabilit du droit. []
Le cot de la complexit des normes et des procdures est valu, pour les pays de lOCDE, une somme
reprsentant, en 2000, entre trois et quatre points de PIB selon les pays (Conseil dtat, Rapport public
annuel 2006 : Scurit juridique et complexit du droit, La Documentation franaise, p. 277).
12
Rpublique le 14 mai 2013, le Gouvernement a t linitiative de cinq textes de
simplification
(1)
.
200 mesures de simplification, susceptibles davoir un impact sur la vie
quotidienne des Franais, ont t dcides lors du comit interministriel pour la
modernisation de laction publique (CIMAP) du 17 juillet 2013. Trois autres
CIMAP runis les 18 dcembre 2012, 2 avril 2013 et 18 dcembre 2013 ont
conduit ladoption des principes :
de suppression dune norme rglementaire pour toute cration dune
nouvelle norme de la mme nature (principe inspir de la pratique britannique du
one-in, one-out , dsormais one-in, two-out ) ;
de transposition a minima des directives europennes ;
de rduction des nombreuses donnes comptables ou sociales
aujourdhui demandes aux entreprises (programme Dites-le nous une fois ,
inspir du dispositif britannique Say once , qui permettra lhorizon 2017
quune entreprise nait quun identifiant fournir plutt que de multiples donnes
didentification).
Afin dimpulser et danimer le chantier de la simplification, un conseil de
la simplification pour les entreprises, coprsid par notre collgue Laurent
Grandguillaume et par M. Guillaume Poitrinal, chef dentreprise, a t cr en
janvier 2014
(2)
. Plac auprs du Premier ministre pour une dure de trois ans, ce
conseil est charg de proposer au Gouvernement les orientations stratgiques de la
politique de simplification lgard des entreprises. ce titre, il a annonc, le 14
avril dernier, la mise en uvre de 50 premires mesures de simplification, parmi
lesquelles la conscration dun principe de non-rtroactivit de la loi fiscale pour
les entreprises, le dploiement de la dclaration sociale nominative (DSN) ou
encore le dveloppement du rescrit. Parmi ces 50 mesures, la plupart de celles qui
ont une nature lgislative ont t inscrites dans le projet de loi relatif la
simplification de la vie des entreprises, examin en premire lecture en juillet
dernier par notre Assemble.
Signe fort de linvestissement du Gouvernement sur les questions de
simplification, M. Thierry Mandon, ancien rapporteur de la mission, a t nomm
le 3 juin dernier, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la
simplification. Ce dernier a annonc, lors de lexamen du projet de loi relatif la

(1) Il sagit des lois : n 2013-569 du 1
er
juillet 2013 habilitant le Gouvernement adopter des mesures de
nature lgislative pour acclrer les projets de construction ; n 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant
le Gouvernement simplifier les relations entre ladministration et les citoyens ; n 2014-1 du 2 janvier
2014 habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises.
ces textes dfinitivement adopts et promulgus, il faut ajouter les projets de loi, en cours dexamen,
relatifs : la modernisation et la simplification du droit et des procdures dans les domaines de la justice
et des affaires intrieures ; la simplification de la vie des entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises. La
composition de ce conseil a t fixe par arrts du Premier ministre en dates des 20 janvier et
28 fvrier 2014.
13
simplification de la vie des entreprises, que le Conseil de la simplification pour les
entreprises avait lintention de proposer tous les six mois environ une cinquantaine
de mesures de simplification. La cadence imprime par la fabrique simplifier
devrait ainsi amener le Gouvernement soumettre rgulirement au Parlement
plusieurs trains de mesures de simplification
(1)
.
Lactuelle majorit a en outre parfaitement conscience que les efforts de
rduction du stock des normes existantes seront vains sils ne sont pas
accompagns par des mesures de rationalisation du flux normatif propres
juguler, pour lavenir, la production de normes en France.
Cest la raison pour laquelle la Confrence des Prsidents de lAssemble
nationale a dcid le 26 novembre 2013, linitiative du Prsident Claude
Bartolone, la cration dune mission dinformation sur la simplification
lgislative, charge de rflchir aux moyens de mieux lgifrer.
Compose de dputs appartenant aux diffrents groupes de lAssemble
et prside par Mme Laure de La Raudire, dpute UMP, cette mission a
consacr une part importante de ses travaux ltude des bonnes pratiques mises
en uvre chez nos voisins europens o le nombre de lois adoptes se rapproche
du ntre sous rserve de lexception britannique qui tient la conception des
domaines de la loi et du rglement au Royaume-Uni
(2)
. Outre des dplacements
en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas, elle a effectu
20 auditions lAssemble nationale, en recueillant le point de vue non
seulement des acteurs institutionnels directement concerns (Conseil dtat, Cour
des comptes, secrtariat dtat aux Relations avec le Parlement, secrtariats
gnraux du Gouvernement, des Affaires europennes et de la modernisation de
laction publique, etc.), mais aussi de nombreux universitaires et lus ayant
abondamment rflchi aux enjeux de rationalisation du flux normatif
(3)
.
Le prsent rapport et les 15 propositions quil comporte sont le fruit de ces
neuf mois de travail. Plutt que de se perdre dans dinnombrables
recommandations qui sonneraient comme autant de vux pieux, la mission a
prfr retenir un nombre restreint de propositions dont elle estime quelles sont
susceptibles de faire lobjet dun large consensus politique, et donc dtre
concrtises court terme. La mise en uvre de ces propositions lui apparat
indispensable si lon ne veut pas que le divorce entre les Franais, dune part, et
les normes et les acteurs qui les laborent (au premier rang desquels les politiques)
soit irrmdiablement consomm.

(1) Audition de M. Thierry Mandon, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la rforme de
ltat et de la simplification, mercredi 9 juillet 2014.
(2) Voir le tableau figurant en annexe n 2.
(3) Les comptes-rendus de lensemble des auditions auxquelles la mission a procd lAssemble nationale
et dont votre rapporteur citent des extraits tout au long du rapport figurent en annexe n 16.
15
PREMIRE PARTIE : MIEUX PRPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE
Linflation et la dgradation de la qualit des normes sont en grande partie
lies aux mauvaises conditions de sa prparation, et notamment lvaluation
insuffisante voire inexistante de son impact social, conomique,
environnemental, etc.
La loi n 2005-102 du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des
chances, la participation et la citoyennet des personnes handicapes en est un bon
exemple.
Quand linsuffisante prparation de la loi nourrit linflation lgislative : lexemple de la
loi du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la
citoyennet des personnes handicapes

Si, la demande du Premier ministre, M. Jean-Pierre Raffarin, une tude dimpact
avait bien t jointe au projet de loi initial, dpos en janvier 2004 sur le bureau du Snat,
celle-ci ne comptait quune vingtaine de pages et consistait pour lessentiel en une srie de
fiches dimpact (parfois trs succinctes) concernant certaines dispositions du projet de loi
(articles 2 4, 6 12-IV, 18 20, 33 35 et 41), lexclusion des articles 21 et 24, devenus
les articles 41 et 45 du texte dfinitif.
La loi pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet des
personnes handicapes a ainsi t dfinitivement adopte en fvrier 2005 sans que le
Parlement ait t mis en mesure dvaluer limpact de ces deux articles.
Larticle 41 de la loi du 11 fvrier 2005 a introduit dans le code de la construction et
de lhabitation un article L. 111-7 imposant laccessibilit aux personnes handicapes (quel
que soit le type de leur handicap) des locaux dhabitation (appartenant aux personnes
publiques ou prives), des tablissements recevant du public (ERP), des installations
ouvertes au public (IOP) et des lieux de travail sous peine, pour les utilisateurs du sol, les
bnficiaires des travaux, les architectes, les entrepreneurs et les autres personnes
responsables de lexcution des travaux, de sanctions pnales prvues par larticle L. 152-4
du mme code (amende de 45 000 euros pour une personne physique, amende de
225 000 euros pour une personne morale et, en cas de rcidive, peine de six mois
demprisonnement).
Larticle L. 111-7-3 du mme code a ajout que les tablissements existants
recevant du public doivent tre tels que toute personne handicape puisse y accder, y
circuler et y recevoir les informations qui y sont diffuses, dans les parties ouvertes au
public et quils devront rpondre ces exigences dans un dlai, fix par dcret en
Conseil dtat, qui pourra varier par type et catgorie dtablissement, sans excder dix ans
compter de la publication de la loi . Le dcret n 2006-555 du 17 mai 2006 a fix
lchance au 1
er
janvier 2015.

16
Larticle 45 de la loi du 11 fvrier 2005 a fix un dlai de dix ans compter de la
date de la publication de la loi, lissue duquel les services de transport collectif devront
tre accessibles aux personnes handicapes et mobilit rduite - soit au 13 fvrier 2015.
Or, ds 2008, une tude mene par Accsmtrie, la Fdration franaise du btiment,
la Fdration des associations pour adultes et jeunes handicaps (APAJH) et la banque Dexia
a estim environ 15 milliards deuros le cot de linvestissement pour la mise en
accessibilit des ERP grs par les collectivits locales.
En 2010, la Fdration des APAJH a revu la hausse le montant de linvestissement
la charge de ltat et des collectivits territoriales (environ 20 milliards deuros dont 3,6
la charge de ltat et 16,8 la charge des collectivits territoriales). Une tude a alors rvl
qu mi-chemin de lchance fixe par la loi du 11 fvrier 2005, [il existait] des
interrogations quant au respect des dlais impartis en matire daccessibilit globale des
ERP
(1)
.
En 2011, une mission conjointe du conseil gnral de lenvironnement et du
dveloppement durable, de lInspection gnrale des Affaires sociales (IGAS) et du contrle
gnral conomique et financier (CEGEFI) sur les modalits dapplication des rgles
daccessibilit du cadre bti aux personnes handicapes a constat que lchance du
1
er
janvier 2015 pour la mise en conformit des ERP aux normes daccessibilit ne pourrait
en aucun cas tre tenue car le dlai tait trop court face aux masses dinvestissement
ncessaires, sans oublier les dures des oprations inhrentes toutes les phases (diagnostic,
tudes techniques, procdures administratives relatives la scurit, laccessibilit et
lurbanisme), dautant que les travaux devaient tre raliss dans des tablissements qui, en
gnral, devaient continuer fonctionner.
Le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, a alors confi notre collgue snatrice
Mme Claire-Lise Campion la mission de faire le point sur ltat davancement de
laccessibilit en France et de rechercher des solutions permettant notre pays de rpondre le
mieux possible aux attentes lgitimes suscites par la loi du 11 fvrier 2005.
En mars 2013, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un rapport
intitul Russir 2015 . Partant du constat que la loi du 11 fvrier 2005 avait t adopte
alors que le cot des travaux navait pas t valu et que les dlais ncessaires leur
ralisation avaient t mal apprcis une dure de dix ans tant insuffisante pour les
tablissements scolaires ou les transports, qui connaissent des priodes de renouvellement de
matriel schelonnant parfois sur plus de vingt ans Mme Claire-Lise Campion a propos
aux acteurs publics et privs de reporter de quelques annes lchance du 1
er
janvier 2015
en contrepartie de leur engagement sur un calendrier prcis et chiffr de travaux
daccessibilit, arrt dans le cadre dagendas daccessibilit programme ( AdAP ). Lors
du comit interministriel du handicap du 25 septembre 2013, le Premier ministre a dcid
douvrir deux chantiers de concertation : lun sur la mise en uvre des AdAP et lautre
sur ladaptation des normes daccessibilit du cadre bti, de la voirie et des transports publics
lvolution des techniques, aux besoins des personnes handicapes et aux contraintes des
oprateurs. En fvrier 2014, Mme Claire-Lise Campion a remis au Premier ministre un
rapport regroupant les propositions issues de la concertation, dont certaines appelaient des
mesures de nature lgislative.
Sur la base de ce rapport, un projet de loi habilitant le Gouvernement adopter des
mesures lgislatives pour la mise en accessibilit des ERP, des transports publics, des
btiments dhabitation et de la voirie pour les personnes handicapes a t labor, assorti
dune tude dimpact approfondie denviron cinquante pages, et dpos sur le Bureau du
Snat en avril 2014.

(1) La Semaine juridique Administrations et Collectivits territoriales, n 19, 10 mai 2010, act. 381.
17
Aprs que la procdure acclre a t engage, le Parlement a adopt la loi
n 2014-789 du 10 juillet 2014 dont larticle 1
er
autorise le Gouvernement prendre par
voie dordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi afin de [] dfinir les
conditions dans lesquelles peut tre prorog [de trois neuf ans] le dlai fix pour que les
tablissements recevant du public et les installations ouvertes au public soient [] rendus
accessibles tous, et notamment aux personnes handicapes, quel que soit le type de
handicap, lorsque le propritaire ou lexploitant de ltablissement ou de linstallation
dpose ou sengage dposer un agenda daccessibilit programme soumis
lapprobation de lautorit administrative et quil respecte cet agenda, ces formalits
simposant pour tout tablissement recevant du public ou installation ouverte au public
nayant pas accompli les diligences de mise en accessibilit prvues par la loi n 2005-102
du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la participation et la citoyennet
des personnes handicapes .
La loi du 11 fvrier 2005 ayant t adopte sans que son impact ait t
correctement valu en amont, le Parlement a ainsi d lgifrer nouveau (et dans
lurgence) pour habiliter le Gouvernement amnager par voie dordonnances le
dispositif initial, compte tenu des difficults concrtes auxquelles son application sest
heurte. Cest l un bon exemple dune mthode (ou plus exactement dune absence de
mthode) de production normative avec laquelle il faut rompre, car mal lgifrer
conduit lgifrer davantage.
Mal lgifrer conduit non seulement faire peser sur les destinataires
de la loi des charges excessives et des contraintes irralistes, mais aussi
lgifrer encore davantage, puisquil faut une nouvelle loi pour rparer les
malfaons (et, dans le cas de la loi du 11 fvrier 2005, reporter les effets)
dune loi antrieure mal prpare.
Si des progrs ont incontestablement t raliss depuis que llaboration
dune tude dimpact est devenue une obligation constitutionnelle pour les projets
de loi que le Gouvernement dpose sur le bureau des assembles
parlementaires
(1)
, il nen demeure pas moins que la qualit de ltude dimpact
sera sujette caution tant que le travail dvaluation restera purement interne aux
administrations lorigine des projets de loi et quil ne sera pas soumis au regard
externe et indpendant de reprsentants de la socit civile.
I. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS INDPENDANTE
Devant la mission, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg
des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, notait que les tudes
dimpact apparaissent aujourdhui comme un exercice impos et prennent
parfois la forme dun expos des motifs bis, alors quelles devraient permettre
au Gouvernement de sassurer que la rforme quil veut mettre en uvre est
opportune et au Parlement dtre correctement inform sur la porte sociale,
conomique, budgtaire ou environnementale des textes quon lui demande

(1) Article 39 de la Constitution tel que modifi par la loi constitutionnelle n 2008-724 du 23 juillet 2008 de
modernisation des institutions de la V
e
Rpublique, et loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative
lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
18
dadopter. Lune des causes de cette dfaillance est que le ministre porteur dun
texte est aussi celui qui rdige ltude dimpact. Dun point de vue scientifique, il
est problmatique de demander quelquun de juger de lopportunit de laction
quil veut mener .
Si lvaluation ex ante de limpact des normes tend samliorer depuis
quelle est devenue, pour les projets de loi, une obligation constitutionnelle, elle
fait encore lobjet de nombreuses critiques tenant notamment ce quelle reste un
processus purement interne aux administrations qui produisent les textes,
contrairement aux pratiques adoptes par certains de nos voisins europens en
matire dtude dimpact.
A. LLABORATION DES TUDES DIMPACT EN FRANCE : UN
PROCESSUS PUREMENT INTERNE AUX ADMINISTRATIONS
PRODUCTRICES DE TEXTES
Sans ngliger les importants progrs accomplis par les administrations en
matire dlaboration des tudes dimpact dont il faut souligner que le caractre
obligatoire est rcent, la mission a pu constater que lvaluation ex ante de
limpact de normes souffre de lacunes quelle propose de combler.
1. Lobligation constitutionnelle dassortir de nombreux projets de loi
dune tude dimpact est rcente.
a. Avant la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration
dune tude dimpact ntait quune facult au regard des exigences de
la Constitution.
Dans le sillage du clbre rapport public du Conseil dtat de 1991 sur la
scurit juridique, dans lequel la haute juridiction avait mis un jugement svre
sur la prolifration des normes et la dtrioration de leur qualit, la mission sur les
responsabilits et lorganisation de ltat conduite par M. Jean Picq avait appel
en 1994 lgifrer avec mesure et matriser la production des normes,
leur nombre et plus encore leur qualit en amliorant lvaluation ex ante de
leur impact
( 1 )
. Ces recommandations inspirrent les circulaires du Premier
ministre des 21 novembre 1995 et 26 janvier 1998 relatives aux tudes dimpact
accompagnant les projets de loi et de dcret en Conseil dtat.
i. Le rapport de la mission conduite par M. Jean Picq sur les
responsabilits et lorganisation de ltat
Constatant qu en trente ans, le nombre des lois nouvelles votes en une
anne s[tait] accru de 35 % et celui des dcrets de 20 % et que cette
situation n[tait] pas uniquement imputable la complexit croissante de
lenvironnement socio-conomique , mais aussi un travers dans la conduite

(1) Ltat en France : servir une nation ouverte sur le monde , Rapport de la mission sur les responsabilits
et lorganisation de ltat, mai 1994, pp. 28-29.
19
de ltat qui tend trop souvent juxtaposer des textes nouveaux plutt qu tirer
parti et, le cas chant, enrichir une construction raisonne et mthodique du
systme de normes , la mission conduite par M. Jean Picq a suggr d imposer
que tout projet de loi fasse lobjet dune tude dimpact pralable [qui]
porterait sur lenvironnement juridique (textes existants ou en projet au plan
national et international), sur les consquences budgtaires et sur les cots induits
pour la socit et pour lconomie
(1)
.
Cette prconisation na t que partiellement suivie par les gouvernements
successifs qui nont pas rig llaboration dune tude dimpact pralable en
obligation de nature constitutionnelle, mais seulement en ardente obligation
rsultant de circulaires et dpourvues de vritable sanction.
ii. Les circulaires du Premier ministre des 21 novembre 1995 et
26 janvier 1998
Llaboration dune tude dimpact pralable pour les projets de loi et de
dcret en Conseil dtat a dabord fait lobjet dune exprimentation, en
application de la circulaire du Premier ministre du 21 novembre 1995. Soucieux
d endiguer la prolifration des textes lgislatifs et rglementaires qui rend
aujourdhui le droit obscur, instable et, finalement, injuste , M. Alain Jupp,
alors Premier ministre, a demand aux membres de son gouvernement
dexprimenter, compter du 1
er
janvier 1996 pour les projets de loi et du
1
er
juillet 1996 pour les principaux projets de dcret, une tude dimpact
comportant au moins une analyse prcise :
des avantages attendus des textes, apportant la dmonstration quau
regard de ltat du droit et de la situation de fait existants et de leurs insuffisances,
les objectifs viss ne peuvent tre atteints par dautres voies que ldiction de
nouvelles normes juridiques ;
des incidences, directes ou indirectes, court et moyen terme, sur
lemploi, notamment partir du bilan de lapplication de mesures semblables
ltranger, de travaux de modlisation conomique, denqutes qualitatives, ou
encore dtudes de rentabilit socio-conomique ;
des incidences financires sur le budget de ltat de lanne en cours, et,
le cas chant, sur ceux des quatre annes suivantes, ainsi que sur les budgets des
collectivits territoriales ;
des incidences sur la protection de lenvironnement et sur dautres
intrts gnraux ;
des incidences en termes de formalits administratives ;

(1) Idem.
20
des raisons pour lesquelles le texte est, ou non, rendu applicable
outre-mer et, sil est applicable, les conditions de cette application (adaptation,
respect des procdures consultatives, etc.) ;
des consquences en termes de complexit de lordonnancement
juridique le Premier ministre souhaitant alors que tout projet de texte [soit]
dornavant accompagn de propositions dabrogation de dispositions au moins
quivalentes en termes de niveau de norme et de volume et que, lorsque des
modifications multiples dun texte initial aboutissent une prsentation
fragmente des dispositions en vigueur rendant celles-ci illisibles, un texte
consolid soit, dans toute la mesure du possible, joint ltude dimpact.
Le manquement aux directives fixes par le chef du Gouvernement navait
dautre sanction que la possibilit :
pour le cabinet du Premier ministre, de reporter une runion
interministrielle consacre lexamen dun projet de texte (sauf urgence dment
justifie) ;
pour le secrtaire gnral du Gouvernement, de surseoir la
transmission au Conseil dtat dun projet de loi ou de dcret et la signature ou
la publication dun dcret ;
pour le Conseil dtat, dajourner lexamen dun projet de loi ou de
dcret.
Un bilan de lexprimentation dcide par M. Alain Jupp ayant montr
lopportunit de la prenniser, M. Lionel Jospin, devenu Premier ministre, a
adress aux membres de son gouvernement, le 26 janvier 1998, une circulaire
relative ltude dimpact des projets de loi et de dcret en Conseil dtat.
Conformment cette circulaire, tous les projets de loi, dordonnance et
de dcret en Conseil dtat devaient, compter du 1
er
fvrier 1998, tre assortis
dune valuation a priori de leurs effets administratifs, juridiques, sociaux,
conomiques et budgtaires.
Toutefois, les projets de loi de finances et de financement de la scurit
sociale taient soumis une valuation allge, tandis que les projets de loi
dhabilitation prendre des mesures lgislatives par voie dordonnances taient
dispenss de toute tude dimpact pralable, tout comme les projets de loi portant
ratification dordonnances (sauf sils comportaient des dispositions venant
modifier celles des ordonnances).
Prcisant que le degr de dtail et la finesse de lanalyse de ltude
dimpact [devaient] tre proportionnels limportance des mesures proposes et
leurs consquences sur la socit, lconomie et ladministration , la circulaire
du 26 janvier 1998 a repris pour lessentiel la mthodologie des tudes dimpact
21
propose par la circulaire du 21 novembre 1995, en y ajoutant de nouvelles
exigences :
lanalyse des effets microconomiques et macroconomiques des
mesures proposes avec un chiffrage permettant de prendre en compte le cot
induit par les projets de textes et les formalits nouvelles, spcialement pour les
entreprises ;
une mise en perspective pluriannuelle des charges ou des conomies
envisages ;
la prsentation dun bilan cots-avantages ;
lindication de la liste des modifications intervenues depuis dix ans sur
un texte lorsque ce dernier fait lobjet de dispositions modificatives multiples.
Rappelant que ltude dimpact [devait] tre un document vivant et que
son contenu devait tre progressivement enrichi et adapt au fur et mesure de
lvolution du texte, lors des diverses phases de sa prparation , le Premier
ministre a recommand aux membres du Gouvernement dassocier son
laboration non seulement les services dinspection, de contrle, de prospective et
dvaluation de leur propre ministre, mais aussi les services territoriaux
oprationnels, qui sont le plus souvent chargs de la mise en uvre des textes,
ainsi que les capacits dexpertise dautres ministres que le leur. Ainsi labore,
ltude dimpact avait vocation tre transmise aux organismes dont la
consultation tait obligatoire ainsi quau Parlement.
Cependant, le non-respect des recommandations du Premier ministre ne
faisait lobjet daucune autre sanction que la possibilit, pour le cabinet de ce
dernier et pour le secrtariat gnral du Gouvernement, de refuser lexamen
interministriel dun projet de texte et encore, sous rserve de ce quil ne
sagissait pas dun cas exceptionnel dment justifi par une extrme urgence .
Il a fallu quatorze ans pour que soit mise en uvre la recommandation du
rapport Picq tendant faire de llaboration dune tude dimpact une vritable
obligation, passible de sanctions prvues par la Constitution, et non une simple
facult laisse la discrtion du Gouvernement.
b. Depuis la rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, llaboration
dune tude dimpact est une obligation constitutionnelle dont le
non-respect na cependant pas encore t sanctionn par le Conseil
constitutionnel.
Suivant la proposition n 25 du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la V
e
Rpublique (plus connu
sous le nom de comit Balladur ), le Parlement a adopt, le 23 juillet 2008, la
loi constitutionnelle n 2008-724 dont larticle 15 a introduit larticle 39 de la
Constitution un alina 3 prvoyant que la prsentation des projets de loi dposs
22
devant lAssemble nationale ou le Snat rpond aux conditions fixes par une loi
organique , laquelle dispose que les projets de loi font lobjet dune tude
dimpact
(1)
.
i. La Constitution et la loi organique du 15 avril 2009 contraignent le
Gouvernement assortir la plupart des projets de loi dune tude
dimpact.
La Constitution ne fait pas explicitement rfrence la notion dtude
dimpact. Cest la loi organique du 15 avril 2009 quil est revenu de prciser que
les projets de loi devaient tre assortis de documents rendant compte de ltude
dimpact lors de leur transmission au Conseil dtat et de leur dpt sur le bureau
de la premire assemble saisie. Larticle 8 de cette loi organique prvoit que
ltude dimpact doit comprendre une tude doptions dfinissant les objectifs
poursuivis par le projet de loi, recensant les options possibles en dehors de
lintervention de rgles de droit nouvelles et exposant les motifs du recours une
nouvelle lgislation. Ce mme article 8 dispose que ladite tude dimpact doit
comporter neuf rubriques exposant avec prcision :
larticulation du projet de loi avec le droit europen en vigueur ou en
cours dlaboration, et son impact sur lordre juridique interne ;
ltat dapplication du droit sur le territoire national dans le ou les
domaines viss par le projet de loi ;
les modalits dapplication dans le temps des dispositions envisages,
les textes lgislatifs et rglementaires abroger et les mesures transitoires
proposes ;
les conditions dapplication des dispositions envisages dans les
collectivits [doutre-mer], en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, en justifiant, le cas chant, les adaptations proposes et
labsence dapplication des dispositions certaines de ces collectivits ;
lvaluation des consquences conomiques, financires, sociales et
environnementales, ainsi que des cots et bnfices financiers attendus des
dispositions envisages pour chaque catgorie dadministrations publiques et de
personnes physiques et morales intresses, en indiquant la mthode de calcul
retenue ;
lvaluation des consquences des dispositions envisages sur lemploi
public ;
les consultations qui ont t menes avant la saisine du Conseil dtat ;

(1) Article 8 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et
44 de la Constitution.
23
sil y a lieu, les suites donnes par le Gouvernement lavis du Conseil
conomique, social et environnemental ;
la liste prvisionnelle des textes dapplication ncessaires.
Rappelons que, dans la version quen avaient adopte les deux assembles,
larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 faisait galement obligation au
Gouvernement dindiquer dans ltude dimpact jointe au projet de loi les
orientations principales et le dlai prvisionnel de publication des textes
dapplication ncessaires. Toutefois, le Conseil constitutionnel a censur ce
membre de phrase, estimant quen tant quil comportait injonction au
Gouvernement dinformer le Parlement sur les orientations principales et le dlai
prvisionnel de publication des dispositions rglementaires quil devait prendre
dans lexercice de la comptence exclusive quil tient des articles 13 et 21 de la
Constitution, il mconnaissait le principe de sparation des comptences du
pouvoir lgislatif et du pouvoir rglementaire, et que, ds lors, il tait contraire
la Constitution
(1)
. Cet tat de la jurisprudence constitutionnelle parat condamner
toute initiative tendant permettre au Parlement dexiger la communication des
projets de dcrets dapplication lors de lexamen des projets de loi.
La mission souligne en outre que lobligation dlaboration dune tude
dimpact rpondant aux prescriptions de larticle 8 de la loi du 15 avril 2009 ne
concerne que certains projets de loi (au demeurant, les plus nombreux) :
projets de loi ordinaire ;
projets de loi organique ;
projets de loi de programmation autres que ceux relatifs aux finances
publiques.
Seules certaines dispositions des projets de loi de finances et de
financement de la scurit sociale doivent faire lobjet dune tude dimpact.
Sagissant des projets de loi de finances initiale et rectificative, les articles
51 et 53 de la loi organique n 2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de
finances ( LOLF ) soumettent lobligation dvaluation pralable tous les
articles fiscaux figurant en premire ou seconde partie de la loi de finances, les
dispositions de la premire partie de la loi de finances relatives aux autres
ressources de ltat, ds lors quelles affectent lquilibre budgtaire ainsi que les
dispositions de la seconde partie de la loi de finances qui relvent du domaine
facultatif et partag de ce type de lois
(2)
. Aucune obligation dvaluation pralable
nest prvue pour les dispositions relevant du domaine obligatoire et exclusif des
lois de finances (notamment les conditions gnrales de lquilibre budgtaire ou

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-579 DC du 9 avril 2009, considrant n 16.
(2) Article 34, II, 7 de la loi organique n 2001-692 du 1
er
aot 2001 relative aux lois de finances ( LOLF ).
24
les autorisations de plafonds), ni pour celles relevant du domaine facultatif et
exclusif de ces lois.
Quant aux projets de loi de financement de la scurit sociale, larticle
LO 111-4 du code de la scurit sociale nimpose dtude dimpact pralable que
pour ce qui concerne les dispositions relevant du domaine facultatif et partag de
ces lois
(1)
.
Les projets de loi dhabilitation prendre des ordonnances et les
projets de loi tendant autoriser la ratification ou lapprobation dun trait
ou accord international sont soumis une tude dimpact allge
(2)
.
Enfin, un certain nombre de projets de loi sont dispenss de toute
tude dimpact :
projets de rvision constitutionnelle ;
projets de loi prorogeant des tats de crise ;
projets de loi de programmation des finances publiques ;
projets de loi de rglement
(3)
;
projets de loi de ratification dune ordonnance, moins quils ne
comportent des dispositions nouvelles allant au-del de la rectification derreurs
matrielles dans le texte de lordonnance ou dajustements de cohrence juridique.
A fortiori, sont galement dispenss de toute tude dimpact :
les projets dordonnances prises sur le fondement des articles 38 et
74-1 de la Constitution ;
les propositions de loi ;
les amendements dorigine gouvernementale ou parlementaire.
Sil est vrai que lobligation dlaborer une tude dimpact a t carte ou
allge pour un certain nombre de textes, il nen reste pas moins que son
inscription dans la Constitution a contribu diffuser au sein des administrations

(1) Article LO 111-3, V, du code de la scurit sociale.
(2) En application du dernier alina de larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009, les projets de loi
tendant autoriser la ratification ou lapprobation dun trait ou accord international doivent tre
accompagns de documents prcisant les objectifs poursuivis par les traits ou accords, estimant leurs
consquences conomiques, financires, sociales et environnementales, analysant leurs effets sur lordre
juridique franais et prsentant lhistorique des ngociations, ltat des signatures et des ratifications, ainsi
que, le cas chant, les rserves ou dclarations interprtatives exprimes par la France .
(3) Il faut cependant noter que les projets de loi de rglement doivent tre assortis de nombreux documents en
application de larticle 54 de la LOLF, parmi lesquels les annexes explicatives prsentant les recettes et les
dpenses effectives du budget de ltat ainsi que le montant dfinitif des crdits ouverts et des dpenses
constates, par programme ou par dotation, les rapports annuels de performances, ou encore lavis du
Haut Conseil des finances publiques.
25
une culture et une discipline de lvaluation pralable, dautant plus que,
contrairement ce qui ressortait des circulaires des 21 novembre 1995 et
26 janvier 1998, une sanction particulirement lourde est prvue en cas de
manquement grave. En effet, le Parlement a introduit en 2008, larticle 39 de la
Constitution, un alina 4 prvoyant que les projets de loi ne peuvent tre inscrits
lordre du jour si la Confrence des prsidents de la premire assemble saisie
constate que les rgles fixes par la loi organique sont mconnues et qu en cas
de dsaccord entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, le prsident
de lassemble intresse ou le Premier ministre peut saisir le Conseil
constitutionnel qui statue dans un dlai de huit jours
(1)
.
ii. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale na jamais us
de la possibilit qui lui est reconnue de sopposer linscription
lordre du jour de lAssemble nationale dun projet de loi dont ltude
dimpact prsente de graves insuffisances.
Jusque trs rcemment, aucune des deux assembles navait fait usage de
la possibilit reconnue sa Confrence des prsidents de sopposer linscription
dun projet de loi son ordre du jour.
Le 26 juin dernier, la Confrence des prsidents du Snat a, pour la
premire fois, dcid de retirer de son ordre du jour un projet de loi au motif que
son tude dimpact prsentait, ses yeux, de graves lacunes au regard des
exigences de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Si le Snat a ainsi sanctionn ce qui lui paraissait tre un manquement
grave lobligation constitutionnelle dlaboration dune tude dimpact, le
Conseil constitutionnel, saisi la suite du dsaccord du Premier ministre avec ce
constat, sy est, lui, refus. Il a estim quen lespce, le projet de loi relatif la
dlimitation des rgions, aux lections rgionales et dpartementales et modifiant
le calendrier lectoral, tait assorti dune tude dimpact qui, conformment au
deuxime alina de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009, [comprenait]
des dveloppements relatifs diffrentes options possibles sur les dlimitations
des rgions, les lections rgionales et dpartementales et la dure des mandats
des membres des conseils rgionaux et des conseils dpartementaux , qui
expos[ait] les raisons des choix oprs par le Gouvernement et en prsent[ait]
les consquences prvisibles , qui rpond[ait] celles des autres prescriptions
de larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 qui trouv[ai]ent effectivement
sappliquer compte tenu de lobjet des dispositions du projet de loi en cause . Et
le Conseil dajouter quil ne saurait en particulier tre fait grief cette tude
dimpact de ne pas comporter de dveloppements sur lvolution du nombre des
emplois publics ds lors que le Gouvernement ne mentionn[ait] pas la
modification de ce nombre dans les objectifs poursuivis par ce projet de loi et

(1) Il convient de souligner que cette possibilit de refus dinscription dun projet de loi lordre du jour dune
assemble ne concerne ni les projets de loi de finances ni les projets de loi de financement de la scurit
sociale.
26
quil ntait en outre pas tabli quil a[vait] t soumis des consultations dans
des conditions qui auraient d tre exposes dans ltude dimpact
(1)
.
ce jour, le Conseil constitutionnel na donc jamais constat
dinsuffisances graves dune tude dimpact au regard des exigences de la loi
organique du 15 avril 2009.
Pour sa part, la Confrence des prsidents de lAssemble nationale na
jamais recouru la possibilit qui lui est pourtant ouverte de sopposer
linscription lordre du jour dun projet de loi dont ltude dimpact prsente
dimportantes lacunes.
Votre rapporteur note cependant que notre assemble a commenc de
semparer pleinement des enjeux lis la qualit des tudes dimpact jointes aux
projets de loi puisque celle-ci a fait lobjet de dbats en Confrence des
prsidents plusieurs reprises depuis la XIII
e
lgislature. Tel fut notamment le
cas loccasion de lexamen du projet de loi relatif limmigration en avril 2010,
ou encore, rcemment, sur le projet de loi garantissant lavenir et la justice du
systme de retraites dont ltude dimpact a t juge conforme aux exigences
organiques.
Pour permettre la Confrence des prsidents dexercer, en amont des
dbats en commission, un contrle de la qualit des tudes dimpact qui sont
transmises par le Gouvernement, lAssemble nationale sest dote doutils. Cest
ainsi que, depuis 2009, larticle 146-5 du Rglement confie au comit dvaluation
et de contrle (CEC) la mission dapporter son expertise sur les tudes dimpact
qui accompagnent les projets de loi dposs par le Gouvernement, lorsquil est
saisi dune demande en ce sens du prsident de la commission laquelle un projet
de loi a t renvoy, notamment afin de dterminer si ces tudes satisfont aux
exigences prvues larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Lorganisation concrte de lexamen des tudes dimpact varie selon les
commissions permanentes. Toutefois, ds novembre 2009, la demande de
lancien Prsident de lAssemble nationale, M. Bernard Accoyer, des dputs
membres du comit dvaluation et de contrle (CEC), MM. Claude Goasguen et
Jean Mallot, ont, dans un rapport, formul des recommandations afin
dharmoniser les procdures dexamen des tudes dimpact entre les diffrentes
commissions permanentes
(2)
.
titre dexemple, lors de son audition, notre collgue Jean-Luc
Warsmann, a ainsi indiqu que lorsquil tait prsident de la commission des Lois,
il avait interpell plusieurs reprises des ministres pour leur faire remarquer telle
ou telle lacune dans une tude dimpact et leur demander en consquence des

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2014-12 FNR du 1
er
juillet 2014, considrant n 6.
(2) Rapport dinformation n 2094 fait au nom du comit dvaluation et de contrle des politiques publiques
sur les critres de contrle des tudes dimpact accompagnant les projets de loi, par MM. Claude
Goasguen et Jean Mallot, dputs.
27
informations complmentaires, sans toutefois recourir l arme atomique de
larticle 39, alina 4, de la Constitution.
Si lvaluation pralable de limpact des projets de loi na encore t
sanctionne ni par le Conseil constitutionnel ni par la Confrence des prsidents
de notre assemble, il est nanmoins satisfaisant quelle relve dsormais dune
obligation constitutionnelle.
On ne peut en dire autant de lvaluation de limpact des projets dactes
rglementaires. En effet, aucun texte gnral ne vient rendre obligatoire la
production dune tude dimpact pour ces textes. Celle-ci nest une obligation
que pour les ordonnances, dcrets et arrts relatifs aux entreprises et aux
collectivits territoriales
(1)
.
Larticle R. 1213-27 du code gnral des collectivits territoriales prcise
en effet que les projets de textes rglementaires qui crent ou modifient des
normes applicables aux collectivits territoriales et leurs tablissements publics
et qui sont donc soumis lavis du Conseil national dvaluation des normes
(2)
,
sont accompagns dun rapport de prsentation et dune fiche dimpact faisant
apparatre les incidences techniques et les incidences financires, quelles quelles
soient, des mesures proposes pour les collectivits territoriales .
Le conseil national dvaluation des normes
applicables aux collectivits territoriales
Depuis la prcdente lgislature, les gouvernements successifs sappuient, en matire de
normes applicables aux collectivits territoriales, sur une commission consultative
dvaluation des normes (CCEN), cre, au sein du comit des finances locales (CFL) par la
loi de finances rectificative n 2007-1824 du 25 dcembre 2007.
La CCEN, prside par M. Alain Lambert, ancien ministre, prsident du conseil gnral de
lOrne, tait charge dmettre un avis sur limpact financier des mesures rglementaires
crant ou modifiant des normes caractre obligatoire concernant les collectivits
territoriales et leurs tablissements, ainsi que sur limpact technique et financier des
propositions de textes europens sur les collectivits territoriales et leurs tablissements. Le
Gouvernement pouvait galement la consulter sur les projets de loi ou damendement
concernant les collectivits locales.
Le Gouvernement a entendu riger la CCEN en mdiateur de la norme entre ltat et les
collectivits territoriales, grce un largissement de ses comptences, qui a dailleurs t
prconis par MM. Alain Lambert et Jean Claude Boulard dans le rapport sur La lutte
contre linflation normative quils ont remis au Premier ministre le 26 mars 2013.


(1) En outre, en application de larticle 2 du dcret n 2006-672 du 8 juin 2006 relatif la cration, la
composition et au fonctionnement de commissions administratives caractre consultatif, tout projet de
dcret crant ou renouvelant une telle commission doit tre accompagn dune tude dimpact permettant
notamment de vrifier que la mission impartie la commission rpond une ncessit et nest pas
susceptible dtre assure par une commission existante .
(2) Article L. 1212-2 du code gnral des collectivits territoriales.
28
La CCEN a t amene dployer encore davantage ses activits en se transformant en
conseil national dvaluation des normes applicables aux collectivits territoriales et leurs
tablissements publics (CNEN).
En effet, lissue des tats gnraux de la dmocratie territoriale organiss les 4 et 5 octobre
2012, le prsident du Snat, M. Jean-Pierre Bel, a confi au prsident de la commission des
Lois du Snat, M. Jean-Pierre Sueur, et la prsidente de la dlgation snatoriale aux
collectivits territoriales et la dcentralisation, Mme Jacqueline Gourault, la mission de
proposer des mesures en matire de rgulation des normes. Ces snateurs ont dpos le
12 novembre 2012 au Snat une proposition de loi visant crer une Haute autorit charge
du contrle et de lvaluation des normes applicables aux collectivits locales.
Cette proposition de loi est devenue la loi n 2013-921 du 17 octobre 2013 portant cration
dun conseil national dvaluation des normes (CNEN) qui pourra tre saisi de textes plus
nombreux que ceux qui taient soumis la CCEN et qui pourra proposer la modification ou
labrogation de textes.
la suite de llection des reprsentants des rgions, des dpartements, des communes et des
tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre au Conseil national
dvaluation des normes (CNEN), ce dernier a t install le 10 juillet dernier.
La circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la
simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
territoriales fournit un modle de fiche dimpact sur les collectivits territoriales
qui impose de prciser notamment :
linsertion de la norme envisage dans lenvironnement juridique ;
les consultations dj intervenues ou programmes ;
les collectivits territoriales et/ou groupements de collectivits
concerns ;
lestimation totale de limpact financier de la mesure, sa rpartition entre
les collectivits territoriales et/ou leurs groupements ;
lestimation des cots directs et induits, rapports au calendrier de mise
en uvre de la mesure, ainsi que des conomies ventuelles gnres ;
lexplication mthodologique de lestimation de ces cots et/ou
conomies
(1)
.
Cest cette mme circulaire du 17 fvrier 2011 qui oblige les
administrations assortir les projets dactes rglementaires concernant les
entreprises dune fiche dimpact prsentant :
un bilan cots/avantages de la mesure pour les entreprises ;
les modalits dentre en vigueur du dispositif envisag ;

(1) Voir le modle de fiche dimpact en annexe n 3.
29
lanalyse dtaille des impacts prvisibles de la mesure pour chaque
catgorie dentreprises concernes (TPE, PME, ETI et grandes entreprises), avec
une estimation aussi prcise possible de leur nombre ;
lestimation des cots de la phase de dploiement (investissements de
mise en conformit, modification du systme dinformation de lentreprise,
formation initiale des salaris, etc.) et des cots rcurrents (implications
organisationnelles, charges administratives annuelles, etc.), rapports au calendrier
de mise en uvre de la mesure ;
des prcisions sur la mthode dlaboration des estimations des cots et
des conomies (avec les hypothses et/ou conventions de calcul retenues) ;
les incidences en termes de concurrence, de comptitivit et de risques
de dlocalisation dentreprises franaises, ainsi que les cots potentiels pour les
administrations et les usagers
(1)
.
Sous la prcdente lgislature, conformment aux circulaires du Premier
ministre des 17 fvrier et 7 juillet 2011, ces fiches dimpact sur les collectivits
territoriales et sur les entreprises devaient tre soumises au commissaire la
simplification, M. Rmi Bouchez. Plac auprs du secrtaire gnral du
Gouvernement, ce dernier tait charg dapprcier si lanalyse dimpact avait t
conduite de manire satisfaisante afin, le cas chant, dinviter le ministre
lorigine du projet la complter ou poursuivre la consultation (des entreprises
susceptibles dtre affectes notamment) voire, si ncessaire, de soumettre au
cabinet du Premier ministre la question du bien-fond de ladoption du projet de
texte rglementaire.
Dans son rapport dactivit, remis au Premier ministre en mars 2012
(2)
,
M. Rmi Bouchez a indiqu que, sur les quelque 700 projets de textes
rglementaires quil a t amen examiner entre fvrier 2011 et fvrier 2012,
dans un dlai moyen de 37 jours calendaires, il avait mis un avis favorable dans
97,6 % des cas. Seuls 2,4 % des projets de texte soit une quinzaine de projets de
texte ont reu un avis dfavorable pour des raisons de forme, de fond ou de
difficults quant aux modalits dentre en vigueur.
Lors de son audition, M. Rmi Bouchez a prcis que le plus souvent, les
projets [ayant reu un avis dfavorable] ont t retravaills et finalement publis
et quil ne se souvenait que dun cas o le texte a t totalement abandonn. Il
sagissait dun projet visant rebaptiser le livret de dveloppement durable
(LDD) livret de dveloppement durable industriel (LDDI), de manire
signaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur
industriel .

(1) Idem.
(2) Ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-
publics/124000199/0000.pdf
30
Sil a regrett dans son rapport dactivit que certaines administrations
laient parfois sollicit trop tardivement dans le processus dlaboration des textes
rglementaires, que certaines fiches dimpact aient t trop lgres, et que le
modle de calcul des charges administratives ( OSCAR ) soit sous-exploit par
les ministres, lancien commissaire la simplification dont la fonction auprs
du secrtaire gnral du Gouvernement a t prennise avec la cration, en
janvier 2013, dun poste de directeur a soulign que la teneur des travaux
[accomplis] permet[tait] daffirmer sans hsitation que lintervention du
commissaire la simplification rehausse nettement le degr de prcautions prises
dans son ensemble par ladministration dans llaboration des normes concernant
les collectivits territoriales ou les entreprises
(1)
, que lexamen contradictoire
qui stait nou entre le ministre porteur dun projet de texte rglementaire et le
commissaire la simplification avait conduit un approfondissement de la
rflexion initiale qui a souvent permis de fiabiliser lestimation des charges ou des
conomies affrentes un projet et que le contrle que le commissaire la
simplification a opr sur le respect des rgles relatives aux dates communes
dentre en vigueur
(2)
avait concouru garantir, essentiellement au bnfice des
entreprises, une meilleure lisibilit du droit.
Ce constat reflte les progrs considrables mais perfectibles qui, en
lespace de cinq ans, ont t accomplis par les administrations en matire
dvaluation ex ante de limpact des normes.
2. La culture de lvaluation de limpact commence se dvelopper au
sein des administrations.
Afin de satisfaire aux exigences de la loi organique du 15 avril 2009, les
administrations ont dvelopp des outils mthodologiques tels que le guide de
lgistique qui comporte un volet trs fourni sur les tudes dimpact et le
manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation qui dcrit
loutil de simulation de la charge administrative de la rglementation
( OSCAR ). Ces outils contribuent fiabiliser lvaluation pralable de limpact
des normes, laquelle les nombreuses consultations obligatoires et facultatives
apportent un clairage utile.
a. La mthodologie dlaboration des tudes dimpact est dtaille dans le
guide de lgistique tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement.
Le secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) a tabli un guide de
lgistique trs complet qui est accessible tout un chacun sur le site Internet
Lgifrance
(3)
et qui consacre dimportants dveloppements la mthodologie des
tudes dimpact.

(1) Rmi Bouchez, Premier rapport dactivit du commissaire la simplification, remis au Premier ministre en
mars 2012, p. 23.
(2) Mcanisme dit DCEV et mis en uvre par une circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011.
(3) Ce guide est consultable au lien suivant : http://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Guide-de-legistique
31
Demble, ce guide prcise que ltude dimpact ne saurait se
comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori dune
solution prdtermine, ni comme une apprciation technocratique de
lopportunit dune rforme qui viendrait se substituer la dcision politique. Il
sagit au contraire dune mthode destine clairer les choix possibles, en
apportant au Gouvernement et au Parlement les lments dapprciation
pertinents .
Le guide de lgistique dcrit dans un premier temps les diffrentes
phases dlaboration de ltude dimpact, la premire phase tant consacre la
confection dun cahier des charges par le SGG et les services concerns, au plus
tard lorsque le texte est inscrit au programme semestriel du travail
gouvernemental. Ce cahier des charges prsente le schma retenu pour la
prparation de ltude dimpact (constitution dun groupe de travail ministriel ou
interministriel, mission confie un corps dinspection, recours une
personnalit qualifie indpendante ou une quipe de recherche universitaire,
etc.). Il recense les informations dj disponibles dans divers rapports ou
documents statistiques, indique les contributions qui seront ncessaires de la part
dorganismes extrieurs ainsi que dautres ministres que celui qui porte le projet
de texte, et propose un calendrier prvisionnel de ralisation de ltude dimpact.
Une premire version de ltude dimpact est rdige par le ministre
porteur du projet de texte, avec lappui mthodologique du SGG et, pour ce qui
concerne les mesures dadaptation au droit europen, du secrtariat gnral des
Affaires europennes (SGAE). Cette version initiale est adresse au SGG qui
lexamine laune des exigences de la loi organique du 15 avril 2009, du cahier
des charges, et des guides mthodologiques arrts au niveau interministriel. Le
cas chant, le SGG peut inviter le ministre porteur modifier et/ou complter le
document qui est ensuite communiqu, pour observations, aux autres ministres.
Une seconde version de ltude dimpact est labore au regard des
ventuelles rserves des autres ministres et des ventuels carts dans les
chiffrages. Les divergences danalyses persistantes lissue de cette phase
interservices , qui doit en principe intervenir avant la tenue des premires
runions interministrielles sur le projet de loi, sont portes la connaissance du
cabinet du Premier ministre.
Conformment la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative
la mise en uvre de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, ltude
dimpact ainsi amende nest transmise au Conseil dtat (avec le projet de loi
concern) quavec laval du cabinet du Premier ministre et du SGG ces derniers
pouvant surseoir cette transmission sils jugent le document insuffisant.
Le guide de lgistique invite enfin les ministres prciser ou complter
ltude dimpact en fonction des observations du Conseil dtat autant que
possible avant la tenue de son assemble gnrale et, en toute hypothse, avant la
prsentation du texte en conseil des ministres - conseil lors duquel la version
32
dfinitive de ltude dimpact est remise au Prsident de la Rpublique et aux
membres du Gouvernement pour tre ensuite jointe au projet de loi adopt par le
conseil et dpos sur le bureau de la premire assemble saisie.
Dans un second temps, le guide de lgistique fournit des prcisions sur
le contenu des tudes dimpact, que compltent des lignes directrices mises la
disposition des administrations centrales sur lextranet de la qualit et de la
simplification du droit
( 1 )
ainsi que des instructions diffuses par voie de
circulaires
(2)
.
Le guide insiste notamment sur le soin apporter ltude doptions car
trop souvent, la circonstance quune rforme a t annonce ou simplement que
la matire se trouve dj abondamment couverte par des textes conduit ne plus
envisager dautre voie que lintroduction de prescriptions normatives plus
dtailles encore pour rgir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la
mieux adapte reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais
aussi sur dautres modes dintervention : instruments contractuels, documents
dorientation, chartes de bonnes pratiques, rfrentiels, instructions de service
comportant des possibilits dadaptation aux situations particulires, []
renforcement des moyens de suivi et de contrle, modulation des sanctions,
dveloppement de techniques de mdiation .
Pour ce qui est de la quantification des cots et bnfices financiers
attendus dune rforme pour chaque catgorie dadministrations publiques et de
personnes physiques et morales intresses (parmi lesquelles figurent notamment
les entreprises), le guide de lgistique renvoie loutil de simulation de la charge
administrative de la rglementation ( OSCAR ). Mis au point par lancienne
direction gnrale de la modernisation de ltat (DGME), cet outil est dcrit en
dtail dans le manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation
que le SGG a mis disposition des administrations.
b. Un manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation
a t tabli par le secrtariat gnral du Gouvernement .
Si la plupart des pays europens ont choisi dadopter une mthode
commune de quantification des charges administratives connue sous le nom de
standard cost model ou SCM , la France a dvelopp sous propre outil de
simulation de la charge administrative de la rglementation ( OSCAR ) qui a
lavantage dtre plus complet que le modle SCM , daprs les interlocuteurs
allemands que la mission a pu rencontrer, mais qui a linconvnient de rendre

(1) Cet extranet est accessible au lien suivant : http://extraqual.pm.ader.gouv.fr/index.html
(2) Voir notamment les circulaires :
- n 5598/SG du Premier ministre du 23 aot 2012 relative la prise en compte dans la prparation des
textes lgislatifs et rglementaires de leur impact en termes dgalit entre les femmes et les hommes ;
- n 5602/SG du Premier ministre du 4 septembre 2012 relative la prise en compte du handicap dans les
projets de loi.
33
difficiles les comparaisons des valuations des administrations franaises avec
celles des autres administrations europennes.
i. Description du modle des cots standards ( standard cost model )
Dveloppe par les Nerlandais dans les annes 1990, la mthode des
cots standards repose sur lidentification des tches que doit accomplir une
entreprise pour respecter les obligations dcoulant de lapplication dune
rglementation, la dtermination de leur priodicit et du nombre de personnes qui
sy consacrent, ce qui permet de dfinir un cot pour chaque acte (P) qui est
ensuite multipli par le nombre dactes et dentreprises (Q). Cela permet de
calculer le cot annuel escompt des nouvelles rglementations et de faire des
projections sur cinq dix ans.
Lgislation ou rglementation
Obligation lgale dcoulant de la lgislation ou de la rglementation
Actions de mise en conformit
Temps consacr cot (pour les entreprises) nombre dentreprises concernes priodicit
P = cot / temps consacr Q= Total dactions dans lanne
Charges rglementaires = P X Q
Cette mthode de quantification des charges administratives est dsormais
utilise par les services de la Commission europenne
( 1 )
, ainsi que par le
Royaume-Uni
(2)
, lAllemagne
(3)
et de nombreux autres pays europens.
La mission a pu constater que le modle des cots standards tait
critiqu en Allemagne pour son caractre lacunaire. Sil a lavantage de rendre
compte prcisment des cots purement techniques dune rforme
(indpendamment de ses cots de fonctionnement), il nintgre quune partie des
charges administratives rsultant rellement dune rforme, celle lies aux
formalits et autres obligations dinformation accomplir.

(1) Les lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) des tudes dimpact de la Commission
europenne sont consultables au lien suivant : http://ec.europa.eu/smart-
regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm
(2) Voir les indications fournies dans le manuel mthodologique dlaboration des tudes dimpact tabli par
le bureau du ministre de lconomie, de linnovation et des comptences ( BIS ) charg de
lamlioration de la rglementation ( Better Regulation Executive - BRE), qui est consultable au lien
suivant : https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual
(3) En Allemagne, le recours la mthode des cots standards pour la mesure des charges administratives
est une obligation lgale qui rsulte de larticle 2, alina 3, de la loi du 14 aot 2006 qui a cr le conseil
national de contrle des normes ( NKR ).
34
Cest la raison pour laquelle les Nerlandais ont choisi de complter le
modle des cots standards , qui permet dvaluer les cots propres dune
rglementation, par un second modle de quantification : CAR ( Cost-
driven Approach to Regulatory burden ), qui permet dapprhender les cots de
toutes les rglementations confondues pour une entreprise dun secteur donn.
Cette mthode consiste, pour un secteur donn, examiner la comptabilit de ses
entreprises pour valuer les origines de ses dpenses et dterminer ainsi, parmi ses
cots, ceux qui relvent de la rglementation. Cette mthode permet de saisir
lvolution du poids des charges rglementaires dans les cots gnraux de
lentreprise.
De leur ct, nos voisins belges, qui dfinissent les charges
administratives comme les cots lis aux tches administratives que doivent
raliser les entreprises, les citoyens ou les associations afin de respecter leurs
obligations (dinformation) lgales envers les autorits, mme sils excutent dj
ces tches sans obligation lgale
(1)
, ont adopt une mthode de quantification
des charges administratives qui, tout en tant base sur le modle des cots
standards , sen distingue quelque peu, car elle prend en compte les menues
dpenses consenties par les entreprises et les citoyens afin de respecter leurs
obligations administratives.


(1) Rapport 2012 du bureau de mesure de lAgence pour la simplification administrative (ASA), p. 8.
35
Cette mthode, baptise test Kafka , se prsente ainsi :
MTHODE BELGE DE QUANTIFICATION DES CHARGES ADMINISTRATIVES
( TEST KAFKA )

Afin dvaluer les charges administratives, nous utilisons le modle de
mesure Kafka et les paramtres suivants :
Le temps = T
TEMPS

Le tarif horaire = P
TARIF HORAIRE

Les menues dpenses = P
MENUES DPENSES

La taille du groupe cible = Q
NOMBRE

Le temps = F
FRQUENCE
Charges administratives (CA) =
[(T
TEMPS
X P
TARIF HORAIRE
) + P
MENUES DPENSES
] X (Q
NOMBRE
X F
FRQUENCE
)









Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de lAgence pour la simplification administrative, p. 12.
Cette mthode est mise en uvre de faon systmatique depuis 2008, date
compter de laquelle toute la rglementation fdrale belge a vu son impact
financier mesur ds lors quelle a, pour ses destinataires et pour ladministration,
une incidence financire suprieure ou gale cinq euros. En de, le cot de
lanalyse serait suprieur aux bnfices qui pourraient en tre retirs.
Refusant de mesurer lvolution des charges administratives au nombre de
pages du Moniteur belge (quivalent de notre Journal Officiel), comme le fait
T
TEMPS
Combien de
temps faut-il
une entreprise
ou un citoyen
pour accomplir
une formalit
spcifique ?
P
TARIF HORAIRE
Quel est le tarif
horaire de la
personne qui
accomplit ces
formalits ?
P
MENUES DPENSES
Quelles sont les
dpenses
consenties par
lentreprise ou le
citoyen afin de
respecter ses
obligations
administratives ?
Q
NOMBRE
X
F
FRQUENCE
Quelle est la
taille du groupe
cible tenu ces
formalits et
combien de fois
par an doivent-
ils les
accomplir ?
36
depuis longtemps la presse belge, dans la mesure o ce journal officiel comporte
non seulement des textes normatifs mais aussi de nombreux arrts de nomination,
et dans la mesure o une lgislation concise peut parfois engendrer davantage de
charges administratives quune lgislation dtaille, lAgence belge pour la
simplification administrative (ASA) sest dote dun bureau de mesure des
charges administratives ( bureau Kafka ) qui utilise le test Kafka , comme
tous les autres organismes belges (ministres et administrations centrales,
collectivits locales, entreprises, etc.).
Le recours au test Kafka permet de mesurer lvolution annuelle et
pluriannuelle des charges administratives, ministre par ministre
(1)
.
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) a dvelopp
un indice des cots de la bureaucratie ( BrokratieKostenIndex - BKI), qui
permet de mesurer le cot des charges administratives et qui est mis jour chaque
mois et publi sur le site Internet du bureau fdral des statistiques
(2)
. Il offre un
aperu de lvolution globale des charges pesant sur les entreprises et les
particuliers en rfrence une base initiale (100) calcule au 1
er
janvier 2012 et
correspondant 41 milliards deuros. Lindice est calcul en fonction de plusieurs
lments : les tches requises, le temps moyen et la frquence.
Lors du dplacement de la mission Berlin, le 12 fvrier dernier,
Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions conomiques et
de la dbureaucratisation la Chambre allemande de commerce et dindustrie
(DIHK) a salu le choix fait par la France dadopter, avec le modle OSCAR ,
une mthode de calcul des charges administratives fonde sur le vcu des
entreprises et pas seulement sur les formalits et procdures administratives,
comme lest le modle des cots standards .
ii. Description du modle OSCAR
Afin de fournir une valuation aussi fiable et prcise que possible des
charges administratives susceptibles de rsulter pour les entreprises et les
particuliers des projets de loi et dactes rglementaires, le SGG a tabli un manuel
daide au calcul de limpact financier de la rglementation qui, long dune
trentaine de pages, a pour finalit d uniformiser les mthodes de calcul de
manire rendre plus efficace et plus intelligible lestimation des impacts dune
norme nouvelle .
Ce manuel prsente loutil de simulation de la charge administrative de la
rglementation ( OSCAR ) qui prend la forme dun tableur Excel permettant
destimer, pour cinq catgories dacteurs potentiellement concerns (entreprises,

(1) Voir les tableaux n 1 et n 2 figurant en annexe n 4.
(2) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 4, ainsi que le lien suivant :
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/Buerokratiekosten/Ergebnisse/Buerokratiekostenindex/B
uerokratiekostenindex.html
37
particuliers, collectivits territoriales, services de ltat et autres organismes
chargs dune mission de service public) :
les charges nouvelles correspondant aux dpenses supplmentaires
dcoulant de la mise en place de la nouvelle norme, et, parmi ces charges, non
seulement les dpenses dinvestissement et de mise en conformit (prises en
compte dans le modle des cots standards ), mais aussi les dpenses
dintervention (cest--dire les subventions et sommes verses des tiers) et les
dpenses de fonctionnement ;
les gains et conomies dcoulant de la suppression dune norme ou de
ladoption dune rgle nouvelle plus favorable.
Le tableau destimation des charges value les cots annuels dune
rglementation sur une priode de trois ans, prolongeable si cela apparat
pertinent. Deux types de charges sont pris en compte :
les charges dadaptation ponctuelles qui accompagnent lentre en
vigueur de la rglementation ou la priode de transition et qui nont pas vocation
se rpter (exemple : achat unique dun thylotest par un particulier) ;
les charges rcurrentes qui sont rptes chaque anne, et
ventuellement plusieurs fois par an, pour tre en conformit avec la
rglementation (exemple : visites mdicales semestrielles)
(1)
.
Le calcul des cots de la rglementation pour la premire anne
dapplication prend ainsi en considration la fois les charges dadaptation et les
charges rcurrentes acquitter. Le calcul des cots de la rglementation pour les
annes suivantes ne prend gnralement en compte que des charges rcurrentes
(2)
.
Pour ce qui est de lvaluation des revenus ou produits, sont pris en
compte la fois les prestations financires ou en nature, les aides financires et
laccroissement du chiffre daffaires. En ce qui concerne les conomies, les
administrations sont en principe tenues de chiffrer les conomies la fois
dinvestissement, dintervention (suppression ou rduction dune prestation verse
par une administration ou un organisme public) et de fonctionnement.
Tant pour lvaluation des dpenses dinvestissement que pour celle des
dpenses de fonctionnement, les administrations sont invites se rfrer des
bases de calcul fixes :

(1) Ces charges doivent en principe faire lobjet dun chiffrage trs prcis. Par exemple, pour lestimation du
cot des obligations de formation de salaris ou dagents, les administrations sont invites calculer non
seulement le nombre de salaris ou dagents concerns pour chaque entit, le nombre dentits concernes
et la frquence annuelle des formations, mais aussi le cot des formations diminu daides ventuelles, les
frais annexes de transport, de logement, de restauration et le salaire vers au salari/ lagent en
formation.
(2) Voir le tableau n 1 figurant en annexe n 5.
38
soit par lInstitut national de la statistique et des tudes conomiques
(INSEE)
( 1 )
, Eurostat, lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomiques (OCDE), la Banque mondiale, la Banque de France, ou encore le
Fonds montaires international (FMI) ;
soit par la mthode des cots standards
(2)
;
soit par dautres conventions de calcul adoptes par nos voisins, quils
soient belges
(3)
ou allemands
(4)
.
Si elle ne leur est pas parfaitement identique, la mthode franaise de
quantification des charges administratives nen est pas moins fortement
inspire des conventions de calcul desdites charges qui sont adoptes au
niveau international, et particulirement chez nos voisins europens.
c. Les consultations facultatives et obligatoires sont largement pratiques.
Les tudes et fiches dimpact produites par les administrations trouvent un
clairage utile non seulement dans les estimations quantitatives quest susceptible
de fournir OSCAR mais aussi dans les apprciations qualitatives quapportent
les nombreux organismes consults titre obligatoire ou facultatif.
En application dune disposition constitutionnelle, organique ou
lgislative, la transmission de certains projets de loi au Conseil dtat est en effet
parfois soumise la consultation obligatoire de certains organismes qui
contribuent par leurs avis optimiser la qualit dun texte avant son dpt au
Parlement. Lactuelle majorit est dailleurs soucieuse de valoriser ces

(1) titre dexemple, pour le calcul des charges administratives pesant sur les particuliers, la mthode
franaise de quantification repose sur la multiplication suivante :
Temps ncessaire (en heures) pour se renseigner, runir les documents requis, remplir les formulaires,
dposer son dossier, le complter et retirer la dcision ou le document faisant lobjet de la demande OU
temps libr par la suppression dune obligation
X nombre de particuliers concerns
X salaire moyen horaire net (par heure) tel qutabli par lINSEE ( savoir 14,9 euros / heure)
(2) titre dexemple, pour lestimation de limputation forfaitaire de frais gnraux (location des btiments,
lectricit, tlphone, connexion Internet, etc.), le tableur fourni aux administrations applique
automatiquement une majoration de 25 %, conformment aux recommandations du standard cost
model .
(3) Pour lestimation du cot li laccomplissement dobligations rglementaires, les administrations
franaises sont invites sinspirer des estimations faites par lAgence belge pour la simplification
administrative (ASA). Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 5.
(4) Pour lestimation de la dure ncessaire laccomplissement dobligations rglementaires, les
administrations franaises sont invites sinspirer des dures approximatives pour la ralisation de
tches administratives qui ont t calcules par nos voisins allemands et qui figurent dans ldition
doctobre 2012 des Lignes directrices pour lidentification et la prsentation des cots de conformit dans
les projets de loi du gouvernement fdral allemand , qui a t tablie par la Chancellerie fdrale, le
Conseil national de contrle des normes et le Bureau fdral des statistiques ( Destatis ) et qui est
consultable en langue anglaise au lien suivant :
http://www.bundesregierung.de/Content/DE/_Anlagen/Buerokratieabbau/2013-01-02-
erfuellungsaufwand.pdf?__blob=publicationFile&v=2
Voir le tableau n 4 figurant en annexe n 5.
39
consultations pralables. Cest la raison pour laquelle la commission des Lois de
lAssemble nationale a adopt, le 26 novembre 2013, une proposition de loi
organique tendant joindre les avis rendus par le conseil national dvaluation des
normes aux projets de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements.
Dans son rapport sur cette proposition de loi organique, notre collgue
Olivier Dussopt a constat quil tait aujourdhui extrmement difficile
dtablir une liste exhaustive et actualise de toutes les consultations
obligatoires prvues par la loi organique ou la loi, tant celles-ci sont
nombreuses et imposes par des textes pars. Chaque dpartement ministriel
semblant plutt se satisfaire de son propre recensement
( 1)
, notre collgue a
procd un recensement non exhaustif qui a permis didentifier au moins 65
instances devant tre consultes par le Gouvernement sur les projets de loi
avant leur transmission au Conseil dtat
(2)
. Cest dire si la dcision publique
devrait en principe tre claire lorsquun projet de loi est examin en conseil des
ministres.
Pourtant, la ralit du processus dlaboration des tudes dimpact est
parfois bien diffrente du modle idal quen dcrit le guide de lgistique
tabli par le SGG. Ce guide indique lui-mme quen cas durgence (ce qui nest
pas rare), ltude dimpact peut tre labore concomitamment au projet de loi,
dordonnance, de dcret ou darrt.
Alors que ce guide prcise que le Conseil dtat est amen porter une
apprciation dtaille sur ltude dimpact , M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
du Conseil dtat, a indiqu, lors de son audition, que le Conseil consacre un
temps rel mais insuffisant aux tudes dimpact lorsque lexamen dun texte
est marqu du sceau de lurgence. Il a expliqu que lorsque le Conseil dtat ne
dispose, comme ce fut notamment le cas en 2012 et en 2013, que dun dlai moyen
de vingt-quatre ou vingt-huit jours pour lexamen des projets de loi, il pare au
plus press : il vrifie la conformit du projet de loi la Constitution et le
corrige sil y a lieu , au droit europen et aux engagements internationaux de la
France, et amliore, au besoin, sa cohrence interne et sa clart, ce qui est dj
beaucoup .
Par ailleurs, dans son rapport dactivit de mars 2012 comme lors de son
audition, lancien commissaire la simplification, M. Rmi Bouchez, a port un
jugement svre sur le modle de quantification des charges
administratives OSCAR quil a dcrit comme un outil ancien, qui avait de

(1) Rapport n 1579 fait au nom de la commission des Lois sur la proposition de loi organique n 1405,
adopte par le Snat aprs engagement de la procdure acclre, tendant joindre les avis rendus par le
conseil national dvaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivits territoriales et leurs
groupements, par le dput Olivier Dussopt, p. 28.
(2) Le tableau des consultations pralables obligatoires tabli par notre collgue Olivier Dussopt dans son
rapport n 1579 est reproduit en annexe n 6.
40
graves dfauts et que les administrations, exception faite du ministre des
Finances, ne staient pas compltement appropri
(1)
.
La distance entre la thorie et la pratique explique quil y ait encore en
matire dvaluation ex ante de limpact des normes une marge de progrs que la
mission prconise dexploiter.
3. Lvaluation ex ante de limpact des normes est encore ingale et
structurellement oriente.
a. De nombreuses critiques pointent la partialit et les insuffisances des
tudes dimpact.
Tout au long des travaux de la mission a t dnonc le manque structurel
dobjectivit des tudes dimpact, qui tient ce que ltude dimpact labore par
le ministre porteur dun projet de loi nest pas soumise au regard critique dun
organisme externe prsentant toutes les garanties dimpartialit.
Le secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement,
M. Jean-Marie Le Guen, a expliqu devant la mission que ltude dimpact est
parfois tablie, non pas avant lengagement de la rforme, mais alors que des
annonces ont dj t faites et que des concertations ont dj t menes , que
quel que soit le domaine, si lon interroge un ministre sur la pertinence dune
loi alors quil a dj donn suite la demande du ministre de faire cette loi, il est
vraisemblable que ladministration confirmera son ministre quaprs mre
rflexion, elle juge cette loi trs opportune , qu en termes de fonctionnement
des organisations et de sociologie des administrations, il y a l un vritable conflit
dintrts [car] il est en effet peu probable quun ministre se djuge en dcidant,
aprs un travail intense, quil ny a finalement pas lieu de lgifrer . Et M. Jean-
Marie Le Guen de conclure : les tudes dimpact sont donc, dans certains cas,
dtournes de leur but premier : au lieu dtre une aide la dcision, elles sont un
outil dautojustification .
Le constat de la qualit variable des tudes dimpact qua galement fait
le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la Rforme de ltat et
de la simplification, M. Thierry Mandon
(2)
, est corrobor par les critiques que le
Conseil dtat met, chaque anne depuis 2010, dans son rapport annuel, au sujet
de la teneur de certaines tudes dimpact.
Alertant tous les ans le Gouvernement sur la dgradation continue des
conditions dans lesquelles il est saisi
(3)
, le Conseil dtat a indiqu, dans son

(1) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16. Adde : Rmi Bouchez, Premier rapport dactivit du commissaire la
simplification, remis au Premier ministre en mars 2012, p. 29.
(2) Interview de M. Thierry Mandon, secrtaire dtat la Rforme de ltat et la simplification, sur
BFM Business le 26 juin 2014, au sujet du rle du Conseil de la simplification pour les entreprises. Cet
entretien est consultable au lien suivant : http://discours.vie-publique.fr/notices/143001435.html
(3) Conseil dtat, Rapport public 2010, p. 86.
41
rapport public pour lanne 2010, quau sujet de la rforme de la taxe
professionnelle
(1)
, il avait estim quen labsence de tout lment prsentant les
consquences financires pour les collectivits territoriales de la rforme de la
taxe professionnelle, les diffrentes options possibles ainsi que les mrites de
loption relative laffectation des impts locaux aux diffrentes catgories de
collectivits territoriales retenue par le projet de loi, lvaluation pralable
produite par le Gouvernement ne satisfaisait pas aux exigences de la loi
organique en ce qui concerne la rubrique valuation des consquences
conomiques, financires, sociales et environnementales, ainsi que des cots et
bnfices financiers attendus des dispositions envisages pour chaque catgorie
dadministrations publiques et de personnes physiques et morales intresses, en
indiquant la mthode de calcul retenue, alors que la production de cette
valuation simposait compte tenu de lobjet des dispositions en cause. Compte
tenu des conditions de sa saisine, le Conseil dtat a [alors] demand au
Gouvernement que, en tout tat de cause, le Parlement puisse disposer dune
tude dimpact rpondant aux exigences de la loi organique, au plus tard le jour
du dpt du projet sur le bureau de lAssemble nationale
(2)
.
Dans son rapport public pour lanne 2011, tout en soulignant une
transmission plus systmatique des tudes dimpact loccasion du dpt initial
des projets de texte et une amlioration de la qualit de ces tudes, plus
compltes, plus tayes et plus conformes lobjectif dvaluation pralable exig
par la loi organique , le Conseil dtat a t amen indiquer au
Gouvernement :
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi relatif la rpartition
des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles
( 3 )

pourrait tre utilement complte avant son dpt devant le Parlement ;
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi portant rforme des
retraites
(4)
devait tre complte avant son dpt devant le Parlement ;
que ltude dimpact accompagnant le projet de loi relatif la garde
vue
(5)
ne rpond[ait] pas, sur des points importants, aux exigences rsultant de
larticle 8 de la loi organique
(6)
.
Dans son rapport public pour lanne 2012, le Conseil dtat a relev que
mme si des progrs notables [taient] mettre au crdit des administrations, la
qualit des tudes dimpact ou, sagissant des lois de finances, des valuations
pralables [devait] encore tre sensiblement amliore
(7)
, notamment parce que

(1) Loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 de finances pour 2010.
(2) Conseil dtat, Rapport public 2010, p. 99.
(3) Devenu la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011.
(4) Devenu la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010.
(5) Devenu la loi n 2011-392 du 14 avril 2011.
(6) Conseil dtat, Rapport public 2011, pp. 96-97.
(7) Conseil dtat, Rapport public 2012, p. 135.
42
les ministres ne suivaient pas avec toute lattention requise les instructions
rsultant de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2011 relative la qualit
du droit qui commande dlaborer une fiche sur lapplication du texte dans le
temps, une autre sur son application outre-mer, un tableau de concordance entre le
droit de lUnion europenne, le droit national et enfin le texte consolid issu des
modifications envisages.
Sur plusieurs pages, le Conseil dtat fournit dans son rapport public pour
lanne 2012 des exemples dinsuffisances releves dans les tudes dimpact
jointes aux projets de loi ordinaire
(1)
, aux projets de loi de finances
(2)
et aux
projets de loi de programmation
(3)
ou caractre exprimental
(4)
.
En 2013 aussi, le Conseil dtat a consacr plusieurs pages de son rapport
public lexpos des lacunes constates dans diverses tudes dimpact
(5)
au sujet
desquelles il a rappel quelles ntaient pas un simple exercice formel , mais
quelles concouraient au contraire justifier la porte et le bien-fond juridique
de la mesure envisage
(6)
.
Comme M. Jean-Marc Sauv la expliqu devant la mission, il nest
nullement exclu que [le Conseil dtat] puisse rejeter le projet de texte dont il est
saisi, en raison du caractre totalement lacunaire ou indigent de ltude
dimpact , prcisant toutefois qu ce jour, ce cas de figure ne s[tait] prsent
quune fois, ds 2009, avec les dispositions dun projet de loi de ratification de
lordonnance relative certaines installations classes pour la protection de
lenvironnement
(7)
. Le Conseil dtat avait alors donn un avis favorable au seul

(1) Il sagissait notamment du projet de loi relatif la dontologie et la prvention des conflits dintrts
dans la vie publique et dun projet de loi portant diverses dispositions dadaptation dans le domaine de la
justice en application du droit de lUnion europenne et des engagements internationaux de la France
(devenu la loi n 2013-711 du 5 aot 2013).
(2) Il sagissait de deux projets de loi de finances rectificative pour 2011 et du projet de loi de finances pour
2012 (devenu la loi n 2011-1977 du 28 dcembre 2011).
(3) Il sagissait du projet de loi de programmation relatif lexcution des peines (devenu la loi n 2012-409
du 27 mars 2012).
(4) Il sagissait du projet de loi relatif la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pnale et
au jugement des mineurs (devenu la loi n 2011-939 du 10 aot 2011).
(5) Il sagissait de la loi n 2012-1509 du 29 dcembre 2012 de finances pour 2013 ainsi que des projets de
loi :
- portant diverses dispositions en matire dinfrastructures et de services de transport (devenu la loi
n 2013-431 du 28 mai 2013) ;
- portant rforme bancaire et financire (devenu la loi n 2013-672 du 26 juillet 2013 de sparation et de
rgulation des activits bancaires) ;
- portant diverses dispositions dadaptation de la lgislation au droit de lUnion europenne en matire
conomique et financire (devenu la loi n 2013-100 du 28 janvier 2013) ;
- autorisant la ratification du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de lUnion
conomique et montaire (devenu la loi n 2012-1171 du 22 octobre 2012) ;
- portant cration du contrat de gnration (devenu la loi n 2013-185 du 1
er
mars 2013).
(6) Conseil dtat, Rapport public 2013, p. 181.
(7) Ordonnance n 2009-663 du 11 juin 2009 relative lenregistrement de certaines installations classes
pour la protection de lenvironnement.
43
article de ratification, rejetant toutes les autres dispositions, qui ntaient assorties
daucune tude dimpact.
Lors de la table ronde runissant des universitaires laquelle il a particip,
M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public
lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense), a expliqu la mission quil
menait avec ses tudiants, depuis septembre 2009, une analyse des tudes
dimpact destine aboutir un classement du type Gault et Millau des
tudes dimpact, de la plus complte, la plus lisible et la plus pertinente jusqu la
moins satisfaisante .
Or lexamen dun chantillon dune quarantaine dtudes dimpact a conduit
M. Bertrand du Marais dresser un constat non pas dsabus, mais mitig sur la
qualit et le contenu des tudes dimpact jusquici produites par les
administrations. Il a cit plusieurs exemples, dont ceux :
de ltude dimpact accompagnant le projet de loi de programmation
militaire pour 2014-2019
( 1 )
, marque, selon lui, par labsence totale
dinformations pour quatre des critres fixs par la loi organique du 15 avril 2009,
parmi lesquels lvaluation des consquences environnementales, la prsentation
des possibilits autres que loption lgislative, lanalyse quantitative et lexpos de
la mthode de calcul ;
de ltude dimpact jointe au projet de loi de sparation et de rgulation
des activits bancaires, o lvaluation des consquences financires ntait faite
pour aucun des titres du texte, une exception prs. Il ny avait ni quantification
ni indication de la mthode de calcul retenue ;
de ltude dimpact du projet de loi relatif au Grand Paris
( 2 )
: les
incidences budgtaires y taient certes examines, mais aucune mthode de calcul
ntait indique .
La mission partage le point de vue de M. Bertrand du Marais, pour qui les
tudes dimpact se caractrisent par une grande diversit et une ingalit de
contenus. Nombre dentre elles ne satisfont pas, mme formellement, aux
obligations de la loi organique. En particulier, la mthode de calcul retenue nest
quasiment jamais indique souvent pour la simple et bonne raison quil ny a
pas dvaluation quantifie des impacts des dispositions que le Gouvernement
propose au Parlement dadopter .
La norme gagnerait en qualit si les dbats parlementaires consacraient
davantage de temps un examen approfondi des tudes dimpact dont les
assembles se saisissent encore trop peu.

(1) Devenu la loi n 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire pour les annes
2014 2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la scurit nationale.
(2) Devenu la loi n 2010-597 du 3 juin 2010.
44
b. Des tudes dont le Parlement se saisit encore trop peu
La place que notre assemble accorde la qualit des tudes dimpact lors
des dbats en commission et en sance publique est encore trop faible.
Elle tend toutefois saccrotre, comme lont montr, pour ne citer que
deux exemples, les dbats ayant eu lieu en 2010 en commission des Affaires
sociales autour de lvaluation de limpact financier du projet de loi de rforme
des retraites
(1)
ou, plus rcemment, les dbats en commission des Lois et en
sance publique autour de lvaluation des consquences sociales, financires et
juridiques du projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de mme
sexe
(2)
.
Le degr de lattention que les parlementaires portent la qualit des
tudes dimpact est reflt par linvocation de cet argument en aval des dbats,
lappui des saisines du Conseil constitutionnel sur le fondement de larticle 61
de la Constitution, dans le cadre du contrle de constitutionnalit a priori.
Or depuis lentre en vigueur, le 1
er
septembre 2009, de la loi organique
du 15 avril 2009, lexistence et la qualit des tudes dimpact nont t invoques
qu lappui de huit saisines relatives des projets de loi ordinaire
(3)
, dont six
depuis le dbut de la prsente lgislature, tandis que les conditions procdurales
du contrle de la qualit des tudes dimpact par la Confrence des prsidents

(1) Devenu la loi n 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant rforme des retraites. Voir notamment le
compte-rendu n 70 de la sance de la commission des Affaires sociales du mardi 20 juillet 2010, qui est
consultable au lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/13/cr-soc/09-10/c0910070.asp
(2) Devenu la loi n 2013-404 du 17 mai 2013. Voir notamment le compte-rendu intgral de la premire sance
du samedi 2 fvrier 2013, qui est consultable au lien suivant : http://www.assemblee-
nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130127.asp
(3) Il sagit des saisines relatives :
- la loi n 2010-145 du 16 fvrier 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils
gnraux et des conseils rgionaux (Conseil constitutionnel, dcision n 2010-603 DC du 11 fvrier 2010,
considrants n 3 5) ;
- la loi n 2010-1563 du 16 dcembre 2010 de rforme des collectivits territoriales (Conseil constitutionnel,
dcision n 2010-618 DC du 9 dcembre 2010, considrants n 4, n 7 et n 8) ;
- la loi n 2013-403 du 17 mai 2013 relative llection des conseillers dpartementaux, des conseillers
municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier lectoral (Conseil constitutionnel,
dcision n 2013-667 DC du 16 mai 2013, considrants n2 n 4) ;
- la loi n 2013-404 du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux couples de personnes de mme sexe (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-669 DC du 17 mai 2013, considrants n 2 n 4) ;
- la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et la justice du systme de retraites (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-683 DC du 16 janvier 2014, considrants n 2 n 6) ;
- la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des
mtropoles (Conseil constitutionnel, dcision n 2013-687 DC du 23 janvier 2014, considrants n
s
7, 9, 11,
12, 14 16 et 48) ;
- la loi n 2014-344 du 17 mars 2014 relative la consommation (Conseil constitutionnel, dcision
n 2014-690 DC du 13 mars 2014, considrants n 45 n 48) ;
- la loi n 2014-366 du 24 mars 2014 pour laccs au logement et un urbanisme rnov (Conseil
constitutionnel, dcision n 2014-691 DC du 20 mars 2014, considrants n 49 n 53).
45
nont t invoques qu lappui de deux saisines relatives des projets de loi
ordinaire
(1)
.
Ces donnes suggrent que les parlementaires commencent sapproprier
les enjeux lis lvaluation ex ante de limpact des normes quils sont appels
voter, mais quils pourraient aller encore plus loin dans ce sens.
Lopinion publique ne semble pas davantage stre empare des
potentialits quoffre le Rglement de lAssemble nationale pour lassocier la
rflexion des dputs sur lvaluation pralable de limpact des textes de loi.
Larticle 83 du Rglement de notre assemble prvoit en effet que les documents
qui rendent compte de ltude dimpact ralise sur un projet de loi soumis en
premier lieu lAssemble [] sont mis disposition par voie lectronique, afin
de recueillir toutes les observations qui peuvent tre formules . Nos concitoyens
peuvent donc dposer, sur le site Internet de lAssemble nationale, leurs
observations sur ltude dimpact jointe un projet de loi. Ces contributions sont
ensuite transmises au(x) dput(s) nomm(s) rapporteur(s) du projet de loi et leur
synthse peut, en application de larticle 86, alina 8, du Rglement de notre
assemble, tre annexe au rapport prsent la commission charge de lexamen
dudit projet de loi. Au 30 aot dernier, on dnombrait 36 projets de loi dont les
tudes dimpact pouvaient donner lieu au dpt dobservations par le public.
Or cette facult demeure extrmement peu utilise au regard des
nombreux projets de loi examins par lAssemble nationale. Depuis 2009, seuls
quelques textes ont suscit des contributions de la part de nos concitoyens, parmi
lesquels la loi du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la
nationalit (194 contributions) et la loi du 17 mai 2013 ouvrant le mariage aux
couples de personnes de mme sexe (431 contributions la date du dbut de
lexamen du texte en commission des Lois, dont seulement 310 portaient sur la
qualit de ltude dimpact accompagnant le projet de loi, et non sur le contenu du
texte soumis lAssemble nationale).
c. Des tudes dont le contenu pourrait tre enrichi
Lappropriation encore imparfaite de la dmarche de lvaluation ex ante
peut tre constate non seulement chez les parlementaires et au sein de lopinion
publique, mais aussi au sein des administrations. Pour le secrtaire gnral du
Gouvernement, M. Serge Lasvignes, les tudes dimpact ressemblent davantage,
lheure actuelle, un expos des motifs enrichi quau modle de lOrganisation
de coopration et de dveloppement conomique (OCDE), pour laquelle ltude
dimpact sert ajuster le dispositif qui sera retenu .

(1) Il sagit des saisines relatives :
- la loi n 2011-672 du 16 juin 2011 relative limmigration, lintgration et la nationalit (Conseil
constitutionnel, dcision n 2011-631 DC du 9 juin 2011, considrants n 2 n 4) ;
- la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et la justice du systme de retraites (Conseil
constitutionnel, dcision n 2013-683 DC du 16 janvier 2014, considrants n 2 n 6).
46
Il est en effet apparu au gr des travaux de la mission que les tudes
dimpact pouvaient voir leur teneur enrichie plusieurs gards.
i. Rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation de tests
entreprises, collectivits locales et usagers de ladministration
Lors du comit interministriel pour la modernisation de laction publique
du 18 dcembre 2012, il a t dcid de soumettre certains projets dactes
rglementaires concernant les entreprises qui, depuis 2011, doivent par ailleurs
faire lobjet dune fiche dimpact un test PME permettant dvaluer
directement avec les entreprises les consquences dune rglementation et dy
apporter des modifications afin de faciliter son application
(1)
.
Mise en uvre par les directions rgionales des entreprises, de la
concurrence, de la consommation, du travail et de lemploi (DIRECCTE), cette
mthode de consultation innovante vise dterminer spcifiquement les
consquences concrtes et la complexit de nouvelles mesures forts enjeux
auprs dun chantillon rduit dune quinzaine de TPE, PME et ETI. Sur la base
des remarques et des alternatives avances par les entreprises, des amendements
peuvent tre apports la mesure.
Expriment dbut 2013 sur les dcrets dapplication relatifs la banque
publique dinvestissement (BPI), le test PME a permis, par la suite, de
simplifier plusieurs projets dactes rglementaires, comme le projet de dcret
relatif la signaltique commune de tri.
Lors de son audition par la mission, M. Nicolas Conso, chef du service
innovation et services aux usagers au Secrtariat gnral pour la modernisation de
l'action publique (SGMAP), a soulign que les tudes dimpact taient
habituellement centres sur lvaluation quantitative et que ce quil
conviendrait dapprofondir, cest lvaluation qualitative, savoir limpact de la
future norme sur lorganisation des entreprises . Cest la raison dtre du test
PME qui, ralis une dizaine de reprises depuis dbut 2013, est mis en uvre
selon une mthode dsormais rode .
Selon M. Nicolas Conso, chacun des tests qui ont t mens par exemple
sur les obligations en matire de tri, sur la scurit des transporteurs de fonds ou
sur les indications gographiques protges a permis dobserver des lments
qualitatifs que la simple valuation thorique ne faisait pas ressortir : il a ainsi
t possible daffiner les projets de textes rglementaires et de prvoir la mise en
place ds le dbut de mesures daccompagnement permettant datteindre les
objectifs assigns. Ces tests ayant commenc de faire leurs preuves, il serait
dsormais possible de les rendre plus systmatiques et plus obligatoires dans le
cadre des tudes dimpact cest prvu , voire de les tendre aux textes
lgislatifs .

(1) Cette dcision a t acte par la circulaire n 5630/SG du Premier ministre du 9 janvier 2013 relative la
modernisation de laction publique.
47
La mission estime quil ny a pas lieu de rserver cette dmarche
dvaluation aujourdhui facultative aux seuls projets dactes rglementaires
concernant les entreprises, mais que, bien au contraire, la ralisation de tests
semblables devait tre entreprise, titre obligatoire, pour lensemble des projets
de loi, quils affectent les entreprises, les collectivits territoriales ou les
particuliers, usagers de ladministration.
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de rendre obligatoire,
pour les textes lgislatifs, et selon lobjet de la rforme envisage, la
ralisation dun test entreprises (ce type de test ne devant pas concerner
les seules PME) et/ou dun test collectivits territoriales et/ou dun test
usagers de ladministration .
Ces tests gagneraient se nourrir des contributions quun certain nombre
de parlementaires, comme notre collgue Ccile Untermaier, peuvent recueillir
dans le cadre des ateliers lgislatifs citoyens quils organisent dans leur
circonscription
( 1 )
. Votre rapporteur souligne lintrt que de telles initiatives
peuvent prsenter pour rinventer la politique en associant plus activement nos
concitoyens aux discussions des projets et propositions de loi. Les remarques
formules dans le cadre de ces ateliers participatifs aussi bien par des particuliers,
des associations, que des syndicats, des administrations ou des chefs dentreprises
sont en effet susceptibles dapporter un clairage fort utile sur les implications
concrtes des dispositifs dont la rforme est envisage.
ii. Amliorer lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que
des consquences socitales des mesures envisages
M. Nicolas Conso nest pas la seule personne entendue par la mission
avoir point les lacunes des tudes dimpact en matire dvaluation des
consquences conomiques. M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur
de droit public lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense), citant lexemple
des dispositions lgislatives sur la scurit des ascenseurs, a soulign, lors de son
audition, que c[tait] une chose dvaluer le cot financier de la rfection des
ascenseurs pour les syndicats de coproprit et les bailleurs sociaux , mais que
cen [tait] une autre de raliser une vritable analyse conomique, qui aurait
permis de remarquer que, tant donn quil nexiste que deux ou trois
ascensoristes sur le march, le risque tait grand, dune part que les cots
explosent, dautre part que loffre ne puisse pas rpondre la demande ! .
Le secrtaire gnral du Gouvernement lui-mme, M. Serge Lasvignes, a
fait part la mission de ce que si des efforts ont t raliss en matire de
quantification, la dimension conomique demeure insuffisante et doit tre
amliore .

(1) Sur les ateliers lgislatifs citoyens , voir la contribution de notre collgue Ccile Untermaier, annexe
au prsent rapport.
48
Votre rapporteur ne citera quun exemple : celui de ltude dimpact jointe
au projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire, devenu la loi n 2014-856
du 31 juillet 2014. Cette tude situait limpact du projet de loi, en termes de
crations demplois dans le secteur des associations des coopratives chance
de quatre cinq ans, dans une fourchette allant de 100 000 200 000 soit une
valuation allant du simple au double
(1)
.
Au-del des consquences conomiques, ce sont les consquences
sociales et socitales qui apparaissent parfois mal values dans les tudes
dimpact. Il apparat par exemple pour le moins surprenant que la partie de
ltude dimpact consacre larticle 8 du projet de loi de financement de la
scurit sociale pour 2014 (devenu la loi n 2013-1203 du 23 dcembre 2013), qui
proposait dharmoniser les rgles de prlvement applicables aux produits de
placement et de mettre fin lapplication des taux historiques pour des
produits dpargne priss des classes moyennes et populaires, indiquait, dans la
rubrique impacts sociaux : sans objet . La vive raction des petits
pargnants qui a conduit le Gouvernement renoncer aligner par le haut la
fiscalit des plans dpargne en actions (PEA), des plans dpargne-logement
(PEL) et des produits dassurance-vie et dpargne salariale, a montr que la
rforme envisage tait loin dtre dnue de telles consquences, contrairement
ce que suggrait ltude dimpact.
La mission recommande donc damliorer lvaluation des
consquences conomiques, sociales et socitales des mesures envisages.
iii. Fournir une analyse et une justification approfondies des mesures
transitoires et des dates dentre en vigueur retenues
Si le guide de lgistique tabli par le SGG recommande bien de rflchir
prcisment, lors de llaboration dune tude dimpact, la dtermination des
conditions dapplication dans le temps dune rforme ( entre en vigueur diffre
pour assurer aux entreprises ou aux particuliers une prvisibilit suffisante et
adapter leurs choix en temps utile, dispositions transitoires permettant de garantir
une scurit juridique pour les situations constitues ou procdures en cours,
analyse de limpact de la rtroactivit, le cas chant, de certaines dispositions
lgislatives ), force est de constater que cela reste parfois un vu pieu.
Votre rapporteur en veut pour preuve lvaluation dfectueuse de la date
dentre en vigueur du dispositif du compte personnel de prvention de la
pnibilit, prvu par la loi n 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant lavenir et
la justice du systme de retraites.
Faute dune tude dimpact prcise et complte permettant dvaluer le
travail ncessaire pour laborer un tel compte qui soit simple dutilisation pour les
salaris comme pour les entreprises, le Premier ministre a d annoncer, le
1
er
juillet dernier, le report partiel 2016 de lentre en vigueur de ce dispositif qui

(1) tude dimpact jointe au projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire, juillet 2013, p. 21 et p. 26.
49
tait fixe par la loi prcite au 1
er
janvier 2015. Ce report partiel a pu susciter des
dceptions la hauteur des grandes esprances que la loi du 20 janvier 2014 avait
suscites.
Il est donc essentiel que les tudes dimpact ne se contentent pas
dindiquer les dates dentre en vigueur et les ventuelles mesures transitoires
sans les justifier par une analyse approfondie.
Or, ce sujet, le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a
expliqu la mission que si les membres du Conseil dtat taient trs
attentifs aux mesures transitoires aussi bien sur les textes rglementaires que sur
les projets de loi, ils navaient jamais t saisis, [s]a connaissance, dtudes
dimpact ce point prcises quelles permettraient par exemple sur le compte de
prvention de la pnibilit dclairer utilement la rflexion du Gouvernement .
iv. Intgrer lexigence de quantification des charges administratives
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives
cres ( one-in, one-out ) aujourdhui circonscrite aux textes
rglementaires
Depuis le 1
er
septembre 2013, en application de la circulaire du Premier
ministre n 5668/SG du 17 juillet 2013, est mis en uvre un gel de la
rglementation, visant supprimer une norme existante pour toute cration dune
nouvelle norme. En vertu de ce moratoire un pour un qui concerne tous les
projets dactes rglementaires, lexception notable de ceux pris en application
dune norme suprieure (loi ou directive europenne), tout projet de texte
rglementaire nouveau crant des charges pour les entreprises, les collectivits
territoriales ou le public nest adopt que sil saccompagne, titre de gage ,
dune suppression de mesures existantes engendrant des charges quivalentes.
Le Gouvernement a ainsi introduit en droit franais la pratique britannique
du one-in, one-out qui, instaure au Royaume-Uni en septembre 2010 et
applique partir du 1
er
janvier 2011, commande quaucune norme lgislative ou
rglementaire impliquant de nouvelles charges pour les entreprises ne puisse tre
adopte sans que ne soit supprime une norme gnrant des charges quivalentes
(en termes de cot de mise en conformit et non uniquement de charges
administratives), lexception des projets de textes relatifs la fiscalit ou pris
pour la transposition dune directive europenne.
Au 31 dcembre 2012, la rgle du one-in, one-out , aurait permis, selon
le gouvernement britannique, de rduire les charges annuelles pesant sur les
entreprises de 836 millions de livres sterling, soit environ 990 millions deuros.
Face ce succs, le gouvernement britannique a tendu son initiative et la
rgle est devenue, depuis le 1
er
janvier 2013, celle du one-in, two-out : les
charges administratives rsultant pour les entreprises de la cration de nouvelles
normes doivent tre compenses par la suppression de normes existantes
engendrant le double de charges. Limpact attendu de cette nouvelle mesure
50
devrait porter lallgement de charges pesant sur les entreprises 919 millions de
livres sterling, soit environ 1,087 milliard deuros.
Le bureau du ministre de lconomie, de linnovation et des comptences
charg de lamlioration de la rglementation ( Better Regulation Executive -
BRE ) joue un rle essentiel dans la mise en uvre du programme one-in,
two-out , car cest lui qui, tous les six mois, publie un rapport dressant le bilan de
lavancement du programme et tablissant un classement des ministres
(1)
.
En France, daprs les informations qua pu obtenir votre rapporteur, la
mise en uvre du moratoire un pour un en matire rglementaire depuis
le 1
er
septembre 2013 a permis, jusqu aujourdhui, dallger de 665 millions
deuros les charges administratives pesant sur les entreprises, les collectivits
territoriales ou le public. Le chiffrage des charges supprimes et des charges
nouvellement cres a permis de faire ressortir que seuls 14 % des textes
rglementaires ceux qui ont les plus forts impacts (suprieurs 10 millions
deuros en valeur absolue) reprsentaient plus de 80 % de lensemble des cots
ou gains constats pour les entreprises, soit environ 50 textes rglementaires
depuis le 1
er
septembre 2013. Ce chiffrage a galement permis de noter que
lessentiel de la production normative manait de trois ples ministriels :
lconomie et les Finances, lEnvironnement et le Logement, les Affaires sociales
et le Travail.
Convaincue des vertus de lexemple britannique, la mission considre
que le principe dune compensation de nouvelles charges par la suppression
de charges existantes dun niveau quivalent ne doit pas tre circonscrit aux
seuls projets dactes rglementaires, mais quil doit, comme au Royaume-Uni,
tre tendu aux projets de loi.
cet effet, le lgislateur pourrait introduire larticle 8 de la loi
organique du 15 avril 2009, qui indique les diffrentes rubriques devant tre
renseignes dans le cadre dune tude dimpact, une rubrique supplmentaire
exigeant une quantification aussi prcise que possible des charges
administratives supprimes en contrepartie et hauteur des charges
administratives cres.

(1) Voir, en annexe n 7, les tableaux tablis par le bureau BRE dans le cadre du programme one-in,
two-out . Les derniers rapports semestriels du BRE sont en outre consultables aux liens suivants :
- rapport de juillet 2013 pour le premier semestre de lanne prcdente :
https://www.gov.uk/government/publications/one-in-two-out-sixth-statement-of-new-regulation-july-to-
december-2013 ;
- rapport de dcembre 2013 pour le second semestre de lanne prcdente :
https://www.gov.uk/government/publications/bis-sixth-statement-of-new-regulation-regulations-covering-july-
to-december-2013
- rapport de juillet 2014 pour le premier semestre de lanne prcdente :
https://www.gov.uk/government/publications/bis-eighth-statement-of-new-regulation-regulations-covering-
july-to-december-2014
51
Selon M. Oliver Letwin, secrtaire dtat auprs du Premier ministre
britannique, charg de la politique rglementaire, que la mission a pu rencontrer
lors de son dplacement Londres, cest cette discipline qui a permis de
provoquer outre-Manche un profond changement de culture normative au sein des
administrations, car elles ont t contraintes de sinterroger avec sincrit sur les
normes quelles allaient devoir supprimer pour compenser la charge
administrative engendre par celles quelles craient. Or lidentification des
normes supprimer suppose la quantification des charges administratives rsultant
des normes existantes travail qui, jusqualors, tait trs peu effectu par les
administrations.
v. Mieux identifier les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post
des mesures
Notre pays gagnerait sinspirer non seulement des pratiques
britanniques, mais aussi des pratiques allemandes. Les ministres fdraux
allemands ont en effet pris pour habitude de fixer, dans ltude dimpact labore
ex ante, les critres dvaluation ex post des normes envisages.
Depuis le 1
er
janvier 2013, le principe a t retenu outre-Rhin que les
normes une fois adoptes seraient soumises :
une premire valuation ex post par le bureau fdral des statistiques
( Destatis ) aprs les deux premires annes de leur mise en application ;
une seconde valuation ex post, ralise cette fois par le ministre
porteur du texte de loi, dans un dlai maximal de cinq ans.
Cette seconde valuation, plus complte que la premire, devrait tre
effectue au regard des critres dvaluation pralablement dfinis dans ltude
dimpact ex ante et prendre en compte, au-del des seules charges administratives,
lefficacit de la rglementation, le rapport cots-avantages, les consquences
(positives ou ngatives) non anticipes, lacceptation de la rglementation par
ceux qui elle incombe, et les possibilits de rduire les charges administratives
sans modifier les principes.
Daprs le chef du bureau charg de la simplification la Chancellerie
fdrale ( Better Regulation Unit - BRU), M. Stephan Naundorf, cette pratique
peut contribuer un vritable changement de culture normative, dans la mesure o
elle contraint les ministres porteurs des projets de textes identifier en amont,
ds la prparation dune mesure, les critres de sa russite, et effectuer une
comparaison entre les critres dfinis ex ante et les rsultats chiffrs obtenus
ex post.
Le guide de lgistique tabli par le SGG rappelle aux administrations quil
est indispensable de concevoir ltude dimpact dans une optique dvaluation
ex post du dispositif, quelques annes plus tard . Il leur recommande, en
consquence, de sattacher dans la mesure du possible faire le dpart entre un
objectif final et plusieurs objectifs intermdiaires, dterminer un ou plusieurs
52
indicateurs qui permettront de mesurer, mme indirectement, si ces objectifs ont
t atteints et prsenter la nature du dispositif dvaluation ex post
envisager . Toutefois, force est de constater que larticle 8 de la loi organique du
15 avril 2009 ne fait pas de lindication des critres prcis dvaluation ex post une
rubrique obligatoire des tudes dimpact. Ce texte se contente de prvoir que les
documents dvaluation ex ante dfinissent les objectifs poursuivis par le projet
de loi .
La mission recommande donc de faire de la dtermination des
indicateurs sur lesquels se fondera lvaluation ex post des normes une
rubrique part entire des tudes dimpact, que les administrations devront
imprativement renseigner.
Proposition n 1 Enrichir le contenu des tudes dimpact
Mieux renseigner les tudes dimpact :
en rendant obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation dun test
entreprises (aujourdhui facultatif et circonscrit aux textes rglementaires) ainsi
que de tests collectivits locales et usagers de ladministration ;
en amliorant lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des
consquences socitales des mesures envisages ;
en fournissant une analyse et une justification approfondies lappui des
mesures transitoires et des dates dentre en vigueur retenues ;
en y intgrant lexigence de quantification des charges administratives
supprimes en contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-
in, one-out ) ;
et en y introduisant les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post de
ces mesures.
B. LLABORATION DES TUDES DIMPACT CHEZ CERTAINS DE NOS
VOISINS : UN PROCESSUS PLAC SOUS LE CONTRLE DUN
ORGANISME CONSULTATIF EXTERNE ET INDPENDANT
La mission a constat en se rendant chez certains de nos voisins, et
notamment au Royaume-Uni et en Allemagne, que la qualit des tudes dimpact
enregistrait de trs nets progrs ds lors que le processus dlaboration de ces
dernires cessait dtre purement interne aux administrations productrices des
textes lgislatifs et rglementaires.
53
1. Aller plus loin que le modle europen de l Impact Assessment
Board qui distingue lorgane charg de llaboration de ltude
dimpact de celui charg de lvaluation de sa qualit, sans recueillir
un point de vue extrieur celui de ladministration.
a. La Commission europenne et le Parlement europen sefforcent
dobjectiver le processus de production des tudes dimpact
i. Le comit danalyse dimpact de la Commission europenne
En 2006, linitiative du Prsident Jos Manuel Barroso, la Commission
europenne a cr au sein de ses services un bureau ( Impact Assessment Board
- IAB ) charg de contrler la qualit des tudes dimpact produites par les
autres services de la Commission europenne sur les projets de texte dont ils sont
porteurs.
Les services de la Commission europenne linitiative dun projet de
texte sont donc aussi ceux qui sont chargs de llaboration de ltude
dimpact relative ce projet. Si, initialement, il a t fait appel des consultants
extrieurs pour raliser ltude dimpact, cette solution a dsormais t carte.
Les services porteurs dun texte sont tenus de respecter des lignes
directrices
(1)
qui rgissent le contenu des tudes dimpact et imposent quelles
comportent :
la description du besoin auquel il est propos de rpondre ;
une tude doption avec, le cas chant, lindication des motifs pour
lesquels le recours une simple recommandation ( soft law ) a t rejet ;
les consultations ralises et leur teneur ;
les faons dont les remarques formules lors des consultations ont t
prises en compte par les services lorigine du projet de texte ;
le cas chant, les raisons pour lesquelles les prconisations formules
lors des consultations ont t cartes ;
les raisons pour lesquelles les trs petites entreprises (TPE) ne peuvent
pas tre exemptes de la nouvelle rglementation envisage.
L IAB examine lensemble des projets dtudes dimpact et exige
des services de la Commission europenne porteurs des projets de textes des
explications dtailles sur tous les points figurant dans le cahier des charges
des tudes dimpact.

(1) Ces lignes directrices ( Impact Assessment Guidelines ) pour llaboration des tudes dimpact sont
consultables au lien suivant :
http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm.
54
Il les interroge notamment sur le cot estim du projet de texte pour les
administrations et les entreprises des tats membres, en exigeant les lments les
plus chiffrs et les plus prcis possibles, en particulier en termes demploi.
Lexamen de la qualit de ltude dimpact par l IAB prend la forme de :
runions tous les quinze jours avec les services porteurs du projet de
texte (ces runions ne pouvant se tenir si moins de 4 membres de l IAB sans
compter son Prsident sont prsents et si les directions comptentes en matire
dentreprises, denvironnement et daffaires sociales ne sont pas du tout
reprsentes) ;
questionnaires de 4 5 pages auxquels les services porteurs du projet de
texte sont tenus de rpondre sous quelques semaines.
Ces changes durent tant que l IAB nest pas convaincu de donner un
avis positif au projet de texte envisag. En moyenne, la ralisation dune tude
dimpact sur un projet de texte dure entre un an et demi et deux ans.
Toutefois, l IAB na pas de droit de veto. Si la Commission
europenne tient un projet de texte, malgr lavis ngatif de l IAB , alors
le projet de texte lui est transmis afin quelle laccepte formellement.
Cependant, lavis ngatif de l IAB est, dans cette hypothse, publi.
Il faut nanmoins noter que, depuis 2010, sauf volont contraire du
Prsident de la Commission europenne, aucun projet de texte ayant reu un avis
ngatif de l IAB nest soumis la Commission.
Une fois que la Commission europenne a accept le projet de texte,
ltude dimpact est publie et mise en ligne
(1)
. Souvent volumineuse, celle-ci
est dsormais rsume, depuis quelques mois, dans une synthse de deux pages
prsente au dbut du document. Une synthse de lavis de l IAB (jadis de
dix pages en moyenne, et dsormais denviron deux pages) est galement
publie. Lavis de l IAB accompagne le projet de texte europen
correspondant tout au long du processus lgislatif.
Un projet est envisag, qui consisterait permettre l IAB de
rpondre publiquement aux diffrentes remarques formules par les citoyens de
lUnion europenne sur les tudes dimpact mises en ligne. L IAB pouvant
difficilement rpondre chaque personne, ses rponses pourraient tre
thmatiques.
ii. Lunit dvaluation ex ante de limpact du Parlement europen
Depuis que le Parlement europen est pleinement devenu colgislateur ,
en vertu du Trait de Lisbonne du 13 dcembre 2007, il tmoigne un fort intrt

(1) Sur la place de l IAB dans le processus dlaboration des tudes dimpact de la Commission
europenne et sur les statistiques relatives ses activits, voir les documents figurant en annexe n 8.
55
pour lvaluation ex ante et ex post. ce titre, il a demand ce que tout projet
dacte lgislatif soit accompagn dune tude dimpact.
Le 18 avril 2011, la dpute allemande Angelika Niebler a publi un
rapport sur la garantie de lindpendance des tudes dimpact
(1)
, qui prconisait la
cration de structures danalyse dimpact au sein mme du Parlement.
la suite de ce rapport, une direction de lanalyse dimpact a t cre en
janvier 2012. Dsormais, cette direction a pris le nom de direction de
lvaluation de limpact et de la valeur ajoute europenne au sein de la
direction gnrale des services de recherche parlementaire.
Depuis septembre 2012, la demande du secrtaire gnral du
Parlement europen, les services de lunit dvaluation ex ante procdent
un contrle de toutes les tudes dimpact transmises par la Commission
europenne, ce qui reprsente environ six tudes par mois. Ce contrle prend
la forme dune note dune dizaine de pages comportant des analyses
prliminaires et produite en quelques jours (une semaine au maximum)
( 2 )
.
Lanalyse dimpact laquelle procdent les services de lunit dvaluation ex
ante complte le contrle de qualit effectu par l IAB , en apportant un regard
neuf sur le projet de texte europen.
Si un ou plusieurs parlementaires le demandent, les services de lunit
dvaluation ex ante peuvent produire une note plus dtaille, voire procder
une tude dimpact complmentaire.
Il peut arriver que le Parlement europen choisisse de faire ou refaire
intgralement une tude dimpact. Rcemment, il a ainsi dcid de raliser
intgralement une tude dimpact sur une proposition modifiant la directive
relative au miel de faon rtablir le pollen comme composant du miel. La
Commission europenne navait, en effet, pas jug ncessaire de raliser une tude
dimpact sur cette proposition de modification de la directive relative au miel dans
la mesure o elle avait produit une telle tude lors de llaboration de la directive
initiale quil sagissait de modifier. Or la distinction, labore entre-temps par la
Cour de justice de lUnion europenne
(3)
, entre les notions de composant et
d ingrdient rendait ncessaire, aux yeux du Parlement, une nouvelle tude
dimpact.
Si le sujet sy prte, ltude dimpact complmentaire ou substitutive
peut tre effectue par les services de lunit dvaluation ex ante, qui
disposent alors de six mois, en moyenne, pour la raliser.

(1) Ce rapport peut tre consult au lien suivant : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-
//EP//TEXT+REPORT+A7-2011-0159+0+DOC+XML+V0//FR&language=fr.
(2) Ces premires valuations sont consultables au lien suivant :
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/fr/documents.html?word=&documentType=STUDIES&id=&body=I
MPA&dateStart=&dateEnd=&action=submit
(3) CJUE, 6 septembre 2011, Karl Heinz Bablok et autres contre Freistaat Bayern (affaire n C-442/09).
56
Globalement, les services de lunit dvaluation ex ante dtectent
rarement de graves lacunes dans les tudes dimpact qui leur sont transmises. Ils
notent cependant que ces tudes comportent rarement des donnes sur les charges
administratives au niveau de lUnion, et encore moins tat par tat.
b. mais celui-ci reste interne aux services des institutions europennes.
Le bureau de la Commission europenne charge de contrler la
qualit des tudes dimpact ( IAB ) est compos de neuf fonctionnaires
europens, dont un prsident (secrtaire gnral adjoint de la Commission
europenne) et huit directeurs issus des services de la Commission europenne et
devant reprsenter au moins les directions comptentes dans le domaine de
lenvironnement, des entreprises et des affaires sociales. Ces fonctionnaires sont
dsigns par le Prsident de la Commission europenne pour un mandat de
deux ans et sont directement responsables devant lui. Ils agissent en leur nom
propre, et non en tant que reprsentants de leur service daffectation. Ils
sabstiennent dintervenir dans les dbats chaque fois quapparat un conflit
dintrts.
Sil travaille de faon impartiale, aucun texte ne garantit aujourdhui
formellement lindpendance de l IAB . Cette indpendance rsulte
seulement de pratiques administratives.
Nos interlocuteurs allemands ont indiqu quils souhaiteraient
dvelopper leur niveau un processus de contrexpertise, si ce dernier nest
pas instaur au niveau europen. Selon eux, la Chancelire, Mme Angela
Merkel, verrait dun bon il la constitution dun comit qui soit plus indpendant
que lactuel IAB .
Quant lunit dvaluation ex ante du Parlement europen, elle
procde moins une analyse de fond qu un contrle du respect des lignes
directrices en matire danalyse dimpact, en sassurant par exemple que la
Commission na pas demble privilgi telle option plutt que telle autre sans
effectuer une vritable tude doption, ou encore que la Commission na pas omis
telle ou telle partie prenante incontournable dans le cadre de ses consultations. Par
exemple, au sujet dun rcent projet de texte europen sur la traduction certifie,
les services du Parlement europen ont constat que la Commission navait pas
consult les traducteurs.
Par ailleurs, lunit dvaluation ex ante du Parlement europen na pas
toujours toute la capacit technique requise pour contrexpertiser les valuations
fournies par les services de la Commission europenne. Pass un certain degr
de technicit, ltude dimpact complmentaire ou substitutive est confie
des consultants et experts extrieurs au Parlement.
Cette pratique rvle la ncessit dexternaliser le contrle de la qualit
des tudes dimpact si lon souhaite que celui-ci ne se limite pas un examen
purement formel. Cest ce quont compris nos voisins britannique et allemand
57
qui ont choisi de soumettre ltude dimpact produite par ladministration
lanalyse critique et impartiale de reprsentants de la socit civile.
2. Sinspirer des modles britannique et allemand qui confient des
personnalits extrieures ladministration le soin de se prononcer
sur la qualit de ltude dimpact.
En Europe, cinq pays se sont dots dorganismes consultatifs
indpendants pour contrler la qualit des tudes dimpact produites par les
administrations. Il sagit :
des Pays-Bas, qui ont cr un bureau de la charge administrative
(ACTAL) ;
du Royaume-Uni, qui a institu un comit de la politique de la
rglementation ( Regulatory Policy Committee - RPC) ;
de lAllemagne, qui a mis en place un conseil national de contrle des
normes ( Normenkontrollrat - NKR) ;
de la Rpublique tchque, qui a cr bureau dtude de limpact de la
rglementation ( RIAB ) ;
de la Sude, qui a institu un conseil damlioration de la rglementation
( Regelradet ).
LIslande et la Norvge sont elles aussi en train de mettre en place des
comits indpendants chargs de lvaluation de la qualit des tudes dimpact.
a. Le comit britannique de la politique de la rglementation ( RPC )
i. Cration et composition
Le Regulatory Policy Committee (ou RPC ) a t cr en 2009
pour valuer de faon totalement indpendante la qualit (sincrit des
estimations, des donnes...) des tudes dimpact proposes par les services des
ministres porteurs de projets de textes (lgislatifs et rglementaires).
Bnficiant dun financement de 800 000 par an (soit 950 000 ) et
install dans les locaux du ministre de lconomie, de linnovation et des
comptences ( Department for Business, Innovation & Skills - BIS), il est
compos de huit membres nomms par le Premier ministre, au terme dun
processus de recrutement public et transparent (appel candidatures,
slection par les fonctionnaires composant le secrtariat, proposition de
nomination faite au Premier ministre).
Les membres du RPC sont issus de la socit civile : syndicalistes,
conomistes, entrepreneurs, employs de la chambre de commerce britannique,
spcialistes de laudit, etc.
58
Les membres de ce comit conservent des activits professionnelles
parallles et ne consacrent chacun quun jour de leur semaine au travail du
RPC . Jusquen 2012, ils ntaient pas rmunrs pour leur activit au sein du
RPC .
Ce comit sappuie sur un secrtariat de quinze fonctionnaires qui sont
dtachs de diffrents ministres pour une dure de trois quatre ans pour
travailler temps plein pour le RPC et dont la plupart ont un profil
dconomiste.
ii. Rle du RPC dans le processus britannique dlaboration des
tudes dimpact
Le RPC examine, en dehors de toute considration partisane, la
qualit des tudes dimpact labores par les services des ministres porteurs
de projets de textes.
Les ministres laborent une tude dimpact, le cas chant avec lappui
mthodologique et technique du bureau du ministre de lconomie, de
linnovation et des comptences charg de lamlioration de la rglementation
( Better Regulation Executive - BRE)
(1)
.
Depuis lt 2012, pour certaines mesures sans impact lourd, les
ministres peuvent produire des tudes dimpact allges qui sont soumises une
procdure de contrle acclre. Cette procdure est notamment utilise pour les
mesures de simplification approuves dans le cadre du programme de rduction du
stock normatif ( Red Tape Challenge ) et pour toute mesure dont lincidence
financire est infrieure 1 million de livres sterling (soit environ 1,2 million
deuros).

(1) Compos dune cinquantaine de personnes et bnficiant dun budget annuel denviron 3,5 millions de
livres sterling (soit environ 4,13 millions deuros), le BRE est une unit de soutien la mise en uvre
des programmes damlioration de la rglementation qui se concentre sur lvaluation ex ante.
Formellement cr il y a une dizaine dannes, le BRE a commenc dtre constitu de faon informelle
en 1992, sous le gouvernement de M. John Major.
Initialement rattach aux services du Premier ministre ( Cabinet Office ), ce service est plac depuis
2009 auprs du ministre de lconomie, de linnovation et des comptences (BIS), afin de regrouper
auprs de ce ministre toutes les structures qui travaillaient sur les questions lies aux entreprises. Malgr
ce rattachement, le BRE a une vocation interministrielle et travaille aux cts des ministres et
rdacteurs des projets de texte pour leur assurer une assistance pratique, au sujet de lchange de bonnes
pratiques ou des alternatives la rglementation notamment.
Cest ce service qui a dfini les rgles dlaboration des tudes dimpact et qui apporte un soutien
mthodologique et technique aux ministres porteurs de projets de textes lorsquils laborent de telles
tudes.
Chaque ministre dispose dune unit damlioration de la rglementation compose de trois six
personnes. Et au sein de chaque ministre, un secrtaire dtat charg de la gouvernance normative est
identifi.
Cest galement vers ce service que le RPC peut se tourner lorsquil rencontre des difficults
mthodologiques ou techniques au cours de lexamen de la qualit dune tude dimpact.
Cest une unit centrale influente et dynamique qui dispose dun rseau et de ressources importantes et qui
regroupe les lments essentiels du mieux lgifrer : soutien aux analyses dimpact, au programme
one-in, two-out , ou encore lutilisation dalternatives la rglementation.
59
Ils la transmettent ensuite au RPC , avant de procder aux ventuelles
consultations obligatoires ou facultatives.
Une fois que ltude dimpact lui est transmise, le RPC dispose
dun dlai allant de 10 jours (en cas de procdure acclre) 30 jours (en cas
de procdure classique) pour analyser ltude dimpact. En moyenne, le
RPC examine les tudes dimpact dans un dlai de 20 jours ouvrables.
Lors de cet examen, le RPC sattache vrifier que le Gouvernement a
envisag toutes les options possibles, en particulier celles qui sont non normatives
( soft law : recommandations, rfrentiels, guides de bonnes pratiques, etc.) et
pour raliser des estimations chiffres fiables des cots et des avantages attendus
du projet de texte. Le RPC contrle notamment le respect du principe one-in,
two-out
(1)
et de la prohibition des surtranspositions des directives europennes
qui niraient pas dans un sens favorable aux entreprises britanniques.
Lexamen de ltude dimpact est effectu par deux fonctionnaires
(dont au moins un conomiste) sans recours des consultants extrieurs. Ils
travaillent uniquement sur la base des documents transmis par le Gouvernement et
examinent leur conformit au regard des exigences mthodologiques relatives aux
tudes dimpact telles que dfinies dans le rfrentiel tabli par le BRE et
appel Better regulation framework manual
(2)
.
Ces deux fonctionnaires transmettent leur proposition davis au
membre du comit charg du dossier, lequel se forge sa propre opinion et
transmet sa proposition davis lensemble des membres du comit.
Le RPC met un avis class par couleur :
vert si ltude dimpact est en tous points satisfaisante ou si elle ne
comporte que des lacunes mineures ;
orange si elle doit tre complte et/ou modifie ;
rouge si elle est trs insuffisante et doit tre intgralement refaite.
Si le projet de texte ne satisfait pas la rgle du one-in, two-out , lavis
du RPC est automatiquement ngatif.

(1) Le RPC dtermine si le projet de texte cre des charges administratives (dans quel cas, cest un in )
ou sil en supprime (dans quel cas, cest un out ). Il vrifie que le poids de la charge administrative
cre ou supprime a bien t calcul conformment aux principes mthodologiques communment
adopts. Le prsident du RPC , M. Michael Gibbons, a fait valoir lutilit dun regard indpendant sur
le chiffrage fait par le Gouvernement de ce quil prsente comme des crations ou des suppressions de
charges administratives, car les ministres ont, selon lui, tendance surestimer les suppressions de charges
( OUTs ). Cette vrification a permis au RPC destimer environ 475 millions de livres sterling (soit
environ 575 millions deuros) la diffrence entre la rduction de la charge administrative annonce par le
Gouvernement (qui prtend avoir rduit cette charge de 836 millions de livres sterling entre 2011 et 2013,
grce au one-in, one-out ) et la rduction relle de cette charge depuis 2011.
(2) Ce manuel mthodologique est consultable au lien suivant :
https://www.gov.uk/government/publications/better-regulation-framework-manual.
60
Cet avis est transmis aux ministres porteurs des projets de texte et
auteurs des tudes dimpact. En cas davis orange, ils peuvent dcider de
modifier ou complter ltude dimpact jusqu ce que le RPC donne un avis
vert (plusieurs navettes peuvent ainsi avoir lieu). En cas davis rouge, ils peuvent
dcider de refaire intgralement ltude dimpact, ou de renoncer leur projet de
texte ou de passer outre.
Le RPC na pas de droit de veto : le Gouvernement peut faire le
choix politique de passer outre un avis ngatif, mais dans cette hypothse,
lavis ngatif du RPC est publi (non seulement le sens de lavis, mais
aussi lensemble des motifs) et le Gouvernement doit assumer les
consquences politiques et mdiatiques de son choix. En pratique, tout
ministre renonce prsenter un projet de texte qui naurait pas recueilli un
feu vert du RPC .
Rcemment, dans le cadre dun projet de loi visant mettre en place un
nouveau rgime de retraites, le Gouvernement britannique a procd des
consultations sans avoir pralablement recueilli lavis du RPC sur ltude
dimpact. Ds lors que les partenaires sociaux avaient reu la consultation, il tait
trop tard pour saisir le RPC . Ce dernier a donc mis un avis rouge (ngatif)
qui a t publi en intgralit dans la une du Financial Times
(1)
, ce qui a plong le
Gouvernement dans lembarras pendant plusieurs semaines. Le ministre porteur
du projet de loi a alors demand rencontrer le Prsident du RPC devant qui il
a reconnu quil naurait pas d valider ltude dimpact assortissant le projet de
loi. Le ministre a alors demand au RPC de lui transmettre ses
recommandations pour que le projet de loi envisag satisfasse aux exigences du
comit.
En 2012, le RPC a examin 654 tudes dimpact (contre 579 en 2011).
81 % de ces analyses ont t juges conformes aux exigences mthodologiques.
Le plus souvent, les reproches adresss aux ministres par le RPC portent sur
le manque de clart des bases de calcul, labsence dexplication complte sur la
faon dont le cot net annuel de la mesure envisage pour les entreprises a t
estim, labsence de prise en compte des cots de familiarisation avec la nouvelle
mesure et de mise en uvre de dispositifs transitoires, ou encore linsuffisance de
lvaluation de limpact pour les petites et trs petites entreprises.
En juin 2013, le ministre charg de lconomie, de linnovation et des
comptences a annonc la cration, au sein des tudes dimpact, dun indicateur
spcifique pour les petites et trs petites entreprises ( Small and Micro Business
Assessment - SaMBA). Dans ce cadre, le RPC est charg de sassurer que
toutes les solutions ont t envisages pour attnuer tout impact disproportionn
dun projet de texte sur les petites et trs petites entreprises. Le principe est que les
petites et trs petites entreprises sont exemptes des nouvelles rglementations.

(1) Cet avis est fourni en annexe n 9.

61
Lexception est quelles peuvent tre concernes par la nouvelle rglementation
mais quelles bnficient alors dadaptations et de dlais plus longs pour
lappliquer moindre cot. Ce dispositif na toutefois pas encore t mis en
uvre.
En juillet 2013, le ministre charg de lconomie, de linnovation et des
comptences a annonc que mme les producteurs de normes qui ninterviennent
pas dans le domaine conomique (les rgulateurs non-conomiques ), parmi
lesquels certaines autorits administratives indpendantes, allaient devoir produire
une tude de limpact que leurs nouvelles rglementations ou les modifications de
leurs rglementations existantes peuvent avoir indirectement sur les entreprises.
Ces rgulateurs non-conomiques sont tenus de communiquer leur tude
dimpact aux entreprises concernes, de se concerter avec elles et, si possible,
parvenir un accord avec elles avant la modification de la rglementation. Si les
entreprises susceptibles dtre affectes par la nouvelle rglementation considrent
que ltude dimpact ralise par le rgulateur non-conomique est
substantiellement errone, et quelles ne peuvent donc parvenir un accord avec
ledit rgulateur, alors elles peuvent saisir le RPC pour quil contrle ltude
dimpact labore par le rgulateur et formule un avis en toute indpendance. Ce
dispositif na toutefois pas encore t mis en uvre.
Le RPC a tabli un classement des ministres selon la qualit des
tudes dimpact quils lui transmettent, ce qui permet de faire pression sur
les administrations centrales et de les mobiliser
(1)
. Le constat est que ce sont
toujours les mmes ministres qui produisent les meilleures tudes dimpact
et que la qualit dune tude dimpact est dautant plus grande que les
ministres travaillent en troite association avec les entreprises.
Une fois retourne aux ministres avec lavis du RPC , ltude
dimpact est transmise au comit gouvernemental charg de la rduction de
la rglementation ( Reducing Regulation ministerial Committee - RRC).
Ce comit est compos dune dizaine de membres du Gouvernement, ministres (de
lconomie notamment) et secrtaires dtat. Il a t cr en 2008 pour piloter le
programme de rglementation du gouvernement. Toutes les mesures qui
impliquent la cration ou la suppression dune norme lui sont soumises pour
autorisation. Ce comit prend, dans un dlai moyen de six jours, la dcision
politique dadopter ou non le projet de texte, en sappuyant sur lavis du RPC
et sur lexpertise du BRE .

(1) Voir les documents figurant en annexe n 9.



6
2



Le rle du RPC dans le processus britannique dadoption des projets de textes


Le RPC examine sous 10 30 jours
les tudes dimpact et leur attribue une
couleur :
- rouge : non-conforme aux exigences
mthodologiques
- orange ou vert : partiellement ou
totalement conforme aux exigences
mthodologiques
Les ministres prparent avec lappui
mthodologique et technique du
bureau Better Regulation Executive
(BRE) les tudes dimpact et les
soumettent au RPC avant quelles ne
soient prsentes au Comit
interministriel de rduction de la
rglementation (RRC) pour adoption
Les services des ministres adressent
au RPC les tudes dimpact pour
examen approfondi
1
2
3
Les tudes dimpact vises par le RPC sont
transmises au RRC pour validation dans un
dlai de 6 jours
Le RPC adresse ses avis
aux ministres
Le RRC rend sa dcision finale sur la
mise en uvre des rglementations
63

Selon M. Oliver Letwin, secrtaire dtat auprs du Premier ministre
britannique, charg de la politique rglementaire, lvaluation indpendante
des tudes dimpact par un comit compos de reprsentants de la socit
civile a t lun des facteurs dcisifs du profond changement de culture
normative qui sest opr au Royaume-Uni.
Ce constat est partag par le ministre dtat allemand charg de la
simplification, M. Helge Braun, que la mission a pu entendre et pour lequel le
contrle de lvaluation des rformes par une institution indpendante a permis en
Allemagne de vaincre les ventuelles rsistances des ministres en matire de
simplification et dvaluation ex ante de limpact des normes.
b. Le conseil allemand de contrle des normes
i. Cration et composition
Le conseil national de contrle des normes ( Normenkontrollrat - NKR)
a t cr en 2006, linitiative du Parlement allemand, pour valuer de faon
totalement indpendante la qualit des tudes dimpact labores par les
services des ministres porteurs de projets de textes lgislatifs et
rglementaires.
Bnficiant dun financement annuel de 470 000 et tabli Berlin, il est
compos de dix membres bnvoles nomms pour cinq ans par la
Chancellerie, sur proposition de la Prsidence de la Rpublique.
Ses membres sont issus de la socit civile et choisis de faon
reprsenter le monde de lentreprise, le monde associatif ou encore le monde
universitaire. Actuellement, le NKR compte entre autres un lu local, un
professeur dconomie, une avocate spcialiste du droit de lenvironnement et un
fonctionnaire ayant des fonctions comparables celles du prfet de rgion.
Lindpendance des membres du NKR tient :
leur profil (ils ne peuvent appartenir ni au Gouvernement, ni au
Parlement) ;
la dure de leur mandat (5 ans, soit un an de plus que la dure du
mandat des parlementaires et des ministres, qui est de 4 ans) ;
au choix fait de promouvoir le pluralisme en son sein avec la dsignation
dun prsident et dun vice-prsident de sensibilit politiques diffrentes (qui sont
respectivement M. Johannes Ludewig, ancien prsident de la socit nationale des
chemins de fer allemands, est plutt proche des dmocrates-chrtiens , tandis
que M. Wolf-Michael Catenhausen est un ancien dput et un ancien ministre
social-dmocrate).
64

Chaque membre du NKR suit un ou deux ministres et donne son avis
sur les textes labors par ceux-ci. Les avis sont pris la majorit, gnralement
lors de runions hebdomadaires.
Ce comit sappuie sur un secrtariat de quinze fonctionnaires, dont
deux secrtaires administratifs et treize experts qui se spcialisent chacun dans
un secteur. Ces experts sont des fonctionnaires dtachs de diffrents
ministres pour une priode de 3 4 ans et ayant surtout un profil de juriste
ou dconomiste.
ii. Rle du NKR dans le processus allemand dlaboration des tudes
dimpact
Le NKR examine, en dehors de toute considration partisane, la
qualit des tudes dimpact labores par les services des ministres fdraux
porteurs de projets de textes. Son travail vise permettre au dcideur (Parlement
ou Gouvernement) de connatre les implications des dcisions quil est amen
prendre de faon ce quils les prennent en connaissance de cause et quil en
assume ensuite toutes les consquences.
Avec lappui mthodologique de bureau de la Chancellerie fdrale charg
de la simplification ou Better Regulation Unit (BRU)
( 1 )
, les ministres
fdraux laborent une tude dimpact dont ils soumettent le projet au NKR
avant sa finalisation. Sil sagit dun projet de loi, le NKR exige que lui
soient transmis non seulement le projet dtude dimpact, mais aussi les
ventuels projets de dcrets dapplication. Sil sagit dun projet de loi
dhabilitation lgifrer par ordonnances, le NKR exige que lui soient

(1) Le BRU constitue lunit gouvernementale charge de la mise en uvre oprationnelle du programme
de rduction de la bureaucratie ( Brokratieaabau ) qui a t engag par le Gouvernement allemand
et dont le pilotage a t confi, le 17 dcembre 2013, M. Helge Braun, ministre dtat auprs de la
Chancelire. M. Helge Braun a essentiellement pour tche dimpulser et de coordonner au niveau
interministriel les initiatives prises en matire de rduction du stock et du flux normatif. Pour ce faire, il
sappuie sur un comit de secrtaires dtat pour la rduction de la bureaucratie au sein duquel chaque
ministre dsigne entre trois et cinq reprsentants. Ce comit est un organe moteur au sein du
gouvernement fdral et se runit six huit fois par an. Il na pas de budget officiel.
Le BRU conseille le ministre dtat charg de la simplification ainsi que les autres ministres, et il
soutient laction du comit des secrtaires dtat pour la rduction de la bureaucratie dans son rle de
pilotage.
Dpourvu de budget officiel (mais avec des dpenses annuelles denviron 20 000 ), le BRU est
compos de douze chargs de mission, dont six ont un poste permanent au sein de la Chancellerie fdrale.
Chaque ministre dispose par ailleurs dune cellule dont la taille varie selon son importance (deux trois
personnes en gnral) et qui est charge de la simplification et de lamlioration de la rglementation dans
son champ de comptences.
Le BRU se runit chaque semaine avec le ministre dtat charg de la simplification pour assurer un
suivi du programme de rduction de la bureaucratie. Cest lui qui, tous les trois quatre mois, organise des
rencontres interministrielles pour faire part aux ministres de propositions (quil ne peut pas leur imposer
cependant) et pour assurer le suivi des initiatives en cours.
De mme quau Royaume-Uni, le bureau Better Regulation Executive (BRE) apporte un soutien
mthodologique et technique aux ministres lors de llaboration des tudes dimpact, de mme le BRU
contrle la mthode danalyse dimpact et de calcul des cots retenue par les ministres fdraux.
65

fournis non seulement le projet dtude dimpact, mais aussi les projets
dordonnances.
Une fois que le projet dtude dimpact lui est transmis, le NKR
procde son examen en troite collaboration avec les ministres fdraux. Ce
contrle externe et indpendant se concentre sur :
le respect des 37 indicateurs qui doivent tre obligatoirement renseigns
dans une tude dimpact en vertu dun rglement fdral ;
la sincrit de lvaluation des cots susceptibles de rsulter du projet de
texte ;
ltude des diffrentes options envisageables le NKR se rservant
le droit dimposer aux ministres fdraux de prsenter des solutions
alternatives au recours la loi ou au rglement pour atteindre les objectifs
poursuivis.
Pour sassurer de la fiabilit des estimations des cots des normes
envisages qui lui sont soumises par les ministres, le NKR sest vu
reconnatre par la loi le droit de solliciter le bureau fdral des
statistiques ( Destatis ). Ce bureau, quivalent allemand de lInstitut national
de la statistique et des tudes conomiques (INSEE), est un organisme public qui
est reconnu par tous pour son srieux et son impartialit et qui est tenu par la loi
dassister en toute neutralit le Gouvernement fdral, le Parlement et le NKR
dans leur travail dvaluation, en leur fournissant les donnes chiffres
ncessaires
(1)
.
Au sein du bureau fdral des statistiques, une quipe dune centaine de
personnes se consacre plein temps lvaluation chiffre de limpact des projets
de textes dont elle fait chaque anne un rapport au Parlement. Depuis 2006, le
bureau fdral des statistiques dispose dune base de donnes qui runit
lensemble des informations sur limpact des projets de rglementation. Et depuis
2011, cette base de donnes comprend galement de manire plus prcise et
dtaille les cots des charges administratives pour les particuliers et les
entreprises. Cette base est publique et permet une recherche par type dusager, par
obligation et par secteur. Plus de 10 000 charges administratives sont ainsi
mesures dans les bases de donnes de ce bureau. Elles ont t identifies grce
des enqutes conduites auprs des usagers et des entreprises.
Initialement, le NKR nexaminait que les charges administratives
rsultant dobligations dinformation cres par des projets de loi. Il sappuyait
cette fin sur le modle des cots standards ( standard cost model ). Depuis
2010, le NKR value tous les cots de tous les projets de textes lgislatifs ou
rglementaires manant des ministres fdraux, et pas seulement les cots lis
la cration dobligations dinformation, en oprant une distinction entre les cots

(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .
66

pour les entreprises, pour les citoyens et pour les administrations, ainsi quune
distinction entre les cots de mise en conformit et les cots de fonctionnement
(1)
.
Concrtement, le NKR vrifie si les valuations chiffres des
ministres fdraux respectent les rgles mthodologiques et techniques dfinies
par le bureau fdral des statistiques.
Le NKR participe un travail de prparation des textes qui est
plus confidentiel et plus interne ladministration que ne lest le travail du
Regulatory Policy Committee (RPC) au Royaume-Uni.
En effet, le NKR rend un avis final au terme de sa concertation
avec les ministres fdraux sans procder la moindre consultation
publique. Le NKR ne fait pas de commentaires publics sur le projet dtude
dimpact et de texte : les suggestions damlioration quil fait aux services des
ministres fdraux avant de rendre un avis dfinitif sont totalement
confidentielles. La consultation publique des parties prenantes (notamment des
fdrations demployeurs et de salaris qui doivent obligatoirement tre consultes
sur certains textes) nintervient quen aval de la saisine du NKR .
Depuis 2007, il est en effet presque toujours demand aux fdrations
demployeurs et de salaris de prendre position sur les valuations chiffres des
rformes : si elles nmettent pas davis ce stade, le Gouvernement estime
quelles nont pas formuler de griefs ensuite.
La seule hypothse dans laquelle le travail du NKR acquiert une
certaine publicit est celle o lestimation du cot dun projet de texte faite par les
ministres fdraux diffre significativement de celle faite par les parties
prenantes (notamment les fdrations patronales). Dans ce cas, le NKR
procde une valuation. cet gard, les reprsentants de fdrations patronales
allemandes que la mission a pu rencontrer ont indiqu quils entretenaient de
bonnes relations avec le NKR qui prend en compte les remarques et
propositions des entreprises.
Le NKR na pas de droit de veto : un ministre peut faire le choix
politique de passer outre un avis ngatif du NKR , mais dans la mesure o
lavis ngatif du NKR est publi, le ministre concern doit alors assumer
les consquences politiques et mdiatiques de son choix et justifier sa position.
La Chancellerie fdrale exige dailleurs que le ministre dont le projet a reu un
avis ngatif fasse une rponse crite au NKR .
Une fois retourn aux ministres avec lavis final du NKR , qui est
rendu dans un dlai moyen de trois semaines (et parfois sous 15 jours), le projet
dtude dimpact est finalis et transmis au Gouvernement qui, au vu de ce projet,

(1) Une rglementation peut en effet induire des cots de mise en conformit : par exemple, la rglementation
relative la rduction des gaz effet de serre engendre des cots bureaucratiques , lis lobligation
faite aux entreprises dinformer les autorits sur le volume de gaz mis, mais aussi des cots de mise en
conformit et de fonctionnement, rsultant notamment de lacquisition et de lentretien de filtres mme de
rduire les missions.
67

de lavis du NKR et, le cas chant, de la rponse du ministre concern au
NKR , fait le choix politique de mettre en uvre ou non la mesure envisage.
Il faut toutefois noter que lactuelle Chancelire, Mme Angela Merkel, a
dcid que, sous son Gouvernement, tout projet de loi qui aurait reu un avis
ngatif du NKR ne serait pas prsent au Parlement.
Lavis du NKR nest publi que lorsque le projet de texte est
adopt par le Conseil des ministres et, sil sagit dun projet de loi, il est alors
joint au texte et ltude dimpact adresss au Parlement. Afin de faciliter la
lecture aux parlementaires et au public, ltude dimpact comme lavis du
NKR sont synthtiss de faon ne pas dpasser une deux pages.
Depuis 2010, si elles ont des doutes sur une valuation, les
commissions saisies dun projet de loi peuvent convoquer les membres du
NKR pour quils sexpriment devant elles et explicitent leur avis qui, sous
la prcdente lgislature, a toujours t suivi.
Lors de son entretien avec la mission, le chef du BRU M. Stephan
Naundorf, a soulign que les parlementaires allemands examinaient de prs les
tudes dimpact et les valuations chiffres quelles contiennent. Il a cit
lexemple rcent dun projet de loi sur la transparence du prix de lessence au sujet
duquel le ministre de lconomie avait voulu passer outre lavis ngatif du
NKR
( 1)
. Ce dernier avait estim environ 95 millions deuros le cot du
projet de loi (80 millions deuros la charge des stations-service qui allaient se
voir imposer de nouvelles obligations dinformation et 15 millions deuros pour la
mise en place du dispositif de transparence lui-mme). Ces donnes chiffres
avaient t publies sur un site Internet ouvert tous. Sceptique face au bilan
cots/avantages, le Parlement a mis des rserves qui ont conduit le ministre de
lconomie renoncer son projet de loi. Daprs M. Stephan Naundorf, depuis
la cration du NKR , la ligne de conflits potentiels sest dplace et
oppose moins les partis politiques entre eux (sociaux-dmocrates et
conservateurs) que le Parlement et le Gouvernement.
Les reprsentants du NKR ont toutefois prcis que leur audition
par les commissions parlementaires tait rare : dune part, parce que, selon son
prsident, M. Johannes Ludewig, seule la moiti des projets de lois en moyenne
cre des charges administratives, et seule une partie de ceux-ci engendre des cots
consquents, et, dautre part, parce que le fait majoritaire dissuade ces
commissions de remettre en cause les estimations fournies par le
Gouvernement quelles soutiennent en majorit.
En moyenne, prs de 350 avis sont formuls chaque anne et transmis au
Parlement. Le NKR estime que 95 % des cots dimpact des projets de texte
sont dsormais connus avant la prise de dcision.

(1) Cet avis est consultable au lien suivant :
http://www.normenkontrollrat.bund.de/Webs/NKR/Content/DE/Artikel_u_Textbausteine/stellungnahme_mtsg_
2.html?nn=826450



6
8


Le rle du NKR dans le processus allemand dadoption des projets de textes















Le NKR examine dans un dlai
moyen de trois semaines les projets
dtudes dimpact en se
concertantavec les services des
ministres et en leur suggrant des
amliorations de faon confidentielle.
Ensuite, il met un avis positif ou
ngatif.

Les ministres laborent des projets
dtudes dimpact et les soumettent au
NKR avant quelles ne soient
soumises la consultation publique
(des partenaires sociaux notamment)
et prsentes au Conseil des ministres
pour adoption
Le Conseil des ministres rend sa
dcision finale sur la mise en uvre
des normes envisages.
Les services des ministres adressent
au NKR les projets dtudes dimpact
pour examen approfondi
1
2
3
Les tudes dimpact vises par le NKR et
lavis de ce dernier sont transmis au Conseil
des ministres
Le NKR adresse ses avis
aux ministres
69

Les quatre facteurs du changement de culture normative
au Royaume-Uni et en Allemagne
1 Lvaluation indpendante des tudes dimpact par un comit compos de
reprsentants de la socit civile ;
2 Le dveloppement dune expertise technique pousse au sein dun ple de
contrexpertise ;
3 La dfinition dune mthodologie claire et partage pour lvaluation de limpact ;
4 Un pilotage gouvernemental resserr et fond sur une importante coordination
interministrielle.
Mthodologie de lvaluation de limpact et, depuis la nomination auprs
du Premier ministre dun secrtaire dtat charg de la simplification : notre pays
dispose dj de deux des quatre facteurs du changement de culture normative
constat au Royaume-Uni et en Allemagne. Il ne lui reste plus qu se doter dun
mcanisme dvaluation indpendante des tudes dimpact par un conseil
compos de reprsentants de la socit civile appuys par un ple de
contrexpertise technique.
C. PISTES POUR UN NOUVEAU CADRE INSTITUTIONNEL
DLABORATION DES TUDES DIMPACT MIEUX MME DE
GARANTIR LEUR QUALIT
Suivant les modles britannique et allemand, ainsi que les
recommandations de bon nombre des personnes quelle a entendues, la mission
nentend pas remettre en cause le principe selon lequel llaboration des
tudes dimpact doit tre confie aux ministres porteurs des projets de textes
lgislatifs ou rglementaires. Comme la indiqu devant la mission M. Rmi
Bouchez, ancien commissaire la simplification, lvaluation ex ante de limpact
des normes relve dune dmarche, dun questionnement qui doit accompagner
le processus du dbut en se demandant si la rdaction du texte est opportune
jusqu la fin ; elle est intimement lie au processus de concertation et de
consultation pralable , or seul le ministre porteur du texte peut conduire les
processus en parallle et les faire interagir .
En revanche, comme la fait remarquer M. Rmi Bouchez, il est vrai
quil peut manquer, notamment pour les textes fort enjeu, un mcanisme de
validation extrieure. Le Secrtariat gnral du Gouvernement et le Conseil
dtat exercent un contrle, mais ils nont pas la capacit de procder une
contrexpertise : il sagit surtout pour eux de sassurer que toutes les rubriques de
ltude dimpact ont t renseignes .
Cest la raison pour laquelle, dans un souci de transparence de la
dcision publique, la mission prconise la cration dune autorit
administrative indpendante qui serait charge de contrexpertiser les tudes
dimpact assortissant tout texte lgislatif ou rglementaire, quil concerne ou
non les entreprises.
70

Le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a estim, lors de
son audition, qu en amont de la dlibration du Conseil dtat, la prsence
dune capacit dexpertise en ce domaine, par exemple auprs du secrtariat
gnral du Gouvernement, serait nanmoins trs utile : elle pourrait associer des
personnes issues du secteur public, de la socit civile et du secteur priv ; la
dlibration du Conseil dtat sen trouverait enrichie . M. Jean-Marc Sauv a
cependant mis des rticences quant lide de crer une nouvelle autorit ddie
cette mission.
Toutefois, convaincue de lintrt quil y aurait associer lInstitut
national de la statistique et des tudes conomiques (INSEE) ce ple de
contrexpertise, sur le modle allemand, la mission a convenu avec le directeur
gnral de lINSEE, M. Jean-Luc Tavernier, que lindpendance de ce ple de
contre-valuation tait une condition de la participation des experts de lINSEE
ses travaux et que cette indpendance devait tre inscrite dans la loi.
En effet, comme la rappel M. Jean-Luc Tavernier lors de son audition,
lINSEE est une administration centrale comme une autre : elle nest pas
indpendante en droit bien quelle le soit en pratique , de sorte que, pour
associer ses experts un organisme charg de lvaluation de la qualit des tudes
dimpact produites par les ministres, il faudrait concevoir un systme de
gouvernance qui lui garantisse une indpendance relative , de la mme faon
quen Allemagne, Destatis travaille sous le contrle dune autorit
administrative, le NKR, dont lindpendance par rapport aux pouvoirs lgislatif et
excutif est garantie par la loi. Suivant cet exemple, lindpendance de
ladministration franaise charge de cette mission pourrait procder de
lindpendance de lautorit administrative sous lautorit de laquelle elle
agirait .
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de confrer un
ancrage lgislatif, voire organique, une autorit indpendante qui,
compose de reprsentants de la socit civile, serait charge dvaluer la
qualit des tudes dimpact en sappuyant sur des experts issus des secteurs
priv et public, notamment des universits, de lINSEE, des administrations
conomiques, des corps dinspection et des contrles gnraux.
Sur les modles britannique et allemand, la contrexpertise mene par
lautorit indpendante sera consigne dans un avis qui sera rendu public
lors de la prsentation en conseil des ministres des projets de loi et qui
accordera une importance toute particulire lvolution estime des charges
administratives rsultant de la mesure envisage
(1)
.
La mission nentendant pas faire chapper ses propositions lexigence
dvaluation dont elle loue les vertus, elle propose de soumettre ce dispositif de
contre-valuation et de validation des tudes dimpact une valuation, au
terme dun dlai de deux ans compter de sa mise en uvre.

(1) Voir le schma p. 73.
71

Proposition n 2 Contrexpertiser les tudes dimpact
Confier lvaluation de la qualit des tudes dimpact un organisme
indpendant :
compos de reprsentants de la socit civile ;
charg, en sappuyant sur des experts issus des secteurs priv et public,
notamment des universits, de lINSEE, des administrations conomiques, des
corps dinspection et des contrles gnraux, de rendre un avis public prenant
notamment en compte lvolution estime des charges administratives rsultant de
la mesure envisage ;
lavis sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi tant rendu public
lors de la prsentation de ces derniers en conseil des ministres.
Prvoir une valuation de ce dispositif de validation des tudes dimpact dans un
dlai de deux ans compter de sa mise en uvre.
Votre rapporteur souligne que, comme lont montr les exemples belge et
allemand, la condition de lobjectivit du regard qui est attendue de lorganisme
de contrexpertise rside dans une indpendance statutaire garantie par la loi.
1. Confrer lautorit de contrexpertise un ancrage organique et
lgislatif, sur les modles belge et allemand
Lors du dplacement de la mission Bruxelles, le 16 janvier 2014,
M. Erwin Depue, directeur gnral de lAgence pour la simplification
administrative (ASA), a soulign que lune des principales forces de cette agence
consistait dans son ancrage lgislatif, qui lui reconnat un droit de proposer des
modifications lgislatives et rglementaires et qui lui assure une certaine stabilit
dans le temps.
LAgence belge pour la simplification administrative a en effet t cre
par une loi-programme pour la promotion de lentreprise indpendante du
10 fvrier 1998 qui la rattache au Premier ministre pour lui permettre davoir
une comptence interministrielle.
Cette loi-programme qui fixe les missions et les pouvoirs de lASA (article
41) a t complte par un arrt royal du 23 dcembre 1998 qui dfinit la
composition de son comit dorientation (16 membres), son fonctionnement ainsi
que la composition de son secrtariat (14 fonctionnaires). Cet arrt royal prcise
explicitement que les fonctionnaires du secrtariat de lASA exercent leurs
missions en toute indpendance par rapport leur dpartement ou service
dorigine.
De la mme faon, en Allemagne, la loi du 14 aot 2006 qui a cr le
conseil national de contrle des normes ( NKR ) prvoit ds le premier alina de
son article 1
er
que ce conseil travaille en toute indpendance. Cette loi dfinit par
72

ailleurs les missions du NKR (article 1
er
), sa composition et son
organisation (article 3), ses pouvoirs (articles 4 et 5) et ses devoirs (article 6).
Sagissant de la composition du NKR , la loi du 14 aot 2006 dispose
expressment que, durant la dure de leur mandat, les membres du NKR ne
peuvent exercer un mandat lgislatif ni tre employs par une autorit publique
fdrale ou fdre ni mme se trouver en relation de subordination ou daffaires
avec les assembles parlementaires ou les autorits publiques prcites (article 3,
alina 3). La loi du 14 aot 2006 ajoute que les membres du secrtariat du
NKR ne reoivent dinstructions que des membres du NKR et ne peuvent,
durant leur affectation auprs de ce dernier, se voir confier, temps complet ou
mme partiel, des missions ayant un lien direct ou indirect avec ladministration
de ltat fdral ou des tats fdrs.
Les exigences dindpendance qui doivent prsider la composition, au
fonctionnement et laccomplissement des missions de lautorit indpendante
charge de contrexpertiser les tudes dimpact, impliquent que cette autorit soit
cre par la loi.
Qui plus est, dans la mesure o cette autorit indpendante serait appele
jouer un rle dcisif dans le processus dlaboration des tudes dimpact qui est
rgi par la loi organique du 15 avril 2009, sa cration requerrait aussi (et tout le
moins) une modification de cette loi organique.
2. Clarifier en consquence la rpartition des tches entre lautorit de
contrexpertise, dune part, et, dautre part, le conseil de la
simplification pour les entreprises et le conseil national dvaluation
des normes applicables aux collectivits territoriales
Interpelle par les rserves exprimes par M. Jean-Marc Sauv,
vice-prsident du Conseil dtat
(1)
, et par M. Didier Migaud, Premier prsident de
la Cour de comptes
(2)
, la mission sest beaucoup interroge sur lopportunit quil
y aurait crer une nouvelle autorit charge de lvaluation alors quexistent dj
le conseil de la simplification pour les entreprises ou encore le conseil national
dvaluation des normes applicables aux collectivits territoriales.
Conseil de la simplification pour les entreprises

Ds le 23 octobre 2013, le Prsident de la Rpublique a confi M. Guillaume Poitrinal,
chef dentreprise, et M. Thierry Mandon, alors dput, le soin de dresser rgulirement un
bilan public de la mise en uvre des mesures de simplification au profit des entreprises.
Par le dcret n 2014 11 du 8 janvier 2014, le Premier ministre a institu auprs de lui, pour
une dure de trois ans, un Conseil de la simplification pour les entreprises dont la prsidence

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
(2) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
73

a t confie conjointement MM. Guillaume Poitrinal et Thierry Mandon, auquel
M. Laurent Grandguillaume, dput, a dsormais succd.
Compos dlus, dexperts et de personnalits indpendantes issues des entreprises et des
administrations, tous dsigns par arrt du Premier ministre
(1)
, ce conseil est charg de
proposer au Gouvernement les orientations stratgiques de la politique de simplification
lgard des entreprises, et notamment :
dassurer le dialogue avec le monde conomique et de contribuer la participation des
entreprises la conception et la mise en uvre des mesures de simplification ;
de proposer au Gouvernement des axes prioritaires de simplification et de le conseiller sur
toute solution innovante ou mesure nouvelle de nature lgislative, rglementaire ou
administrative qui lui paratrait devoir tre retenue ;
de suivre les ralisations du programme de simplification pour les entreprises et
lvaluation de ses rsultats ;
de contribuer faire connatre les rsultats obtenus auprs des entreprises, des
organisations professionnelles et du grand public
(2)
.
Sappuyant sur les services du Premier ministre, ce conseil a mis en place une mthode
innovante centrant la conception et la mise en uvre des mesures de simplification sur les
besoins des entreprises identifis non seulement par les administrations mais aussi et surtout
par les acteurs conomiques eux-mmes.
Pour construire les mesures de simplification avec les entrepreneurs, un site participatif a t
cr : faire-simple.gouv.fr
(3)
. Simple dutilisation, ce site permet en trois clics de
dposer des propositions de simplification destines enrichir les programmes engags par
le Gouvernement ou den soutenir dautres. Des campagnes de consultation sont
rgulirement organises.
Paralllement, des groupes de travail ont t constitus avec les parties prenantes
(entreprises, lus, organisations professionnelles et consulaires, experts, administrations
centrales et dconcentres) pour expertiser les propositions formules sur le site faire-
simple.gouv.fr ainsi que les recommandations faites par les entreprises.
Au bout de trois mois de travail dans le cadre dateliers collaboratifs associant entreprises et
administrations et structurs autour des moments cls de la vie dune entreprise, le Conseil
de la simplification pour les entreprises a publi, le 14 avril dernier, une premire srie de 50
propositions, valides par le Prsident de la Rpublique, applicables soit immdiatement soit,
pour la plupart, au 31 dcembre 2014
(4)
et reprises, pour la quasi-totalit dentre elles qui ont
une nature lgislative, dans le projet de loi relatif la simplification de la vie des entreprises,
adopt en premire lecture par lAssemble nationale le 22 juillet dernier.
Aprs rflexion, la mission prconise de confier la contrexpertise des
tudes dimpact et de leur mthodologie une autorit administrative

(1) Voir les arrts du Premier ministre des 20 janvier et 28 fvrier 2014 portant nominations au conseil de la
simplification pour les entreprises.
(2) Dcret n 2014-11 du 8 janvier 2014 instituant le conseil de la simplification pour les entreprises,
article 2.
(3) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.faire-simple.gouv.fr/.
(4) Le dossier des 50 mesures de simplification prsentes le 14 avril 2014 est consultable sur le site du
Conseil de la simplification pour les entreprises ( http://www.simplifier-entreprise.fr/ ) au lien suivant :
http://www.simplifier-entreprise.fr/wp-content/uploads/2014/04/DP_50-mesures-de-simplification-pour-les-
entreprises.pdf
74

indpendante qui serait charge de se concentrer sur la rationalisation du flux
normatif, et dont les travaux dvaluation, vocation gnrale, sarticuleraient
avec lexpertise sectorielle du conseil de la simplification pour les entreprises et
du conseil national dvaluation des normes applicables aux collectivits
territoriales.
La cration dune autorit indpendante spcifiquement ddie la
contre-valuation des tudes dimpact et au traitement du flux normatif est, du
reste, la solution retenue par les cinq pays europens qui se sont dots
dorganismes consultatifs pour contrler la qualit des tudes dimpact.
La cration de cette autorit indpendante ne complexifierait pas notre
dispositif institutionnel ds lors quaura t clairement tabli un partage des tches
entre elle et les organismes existants.
Quoique devant bien sr tre dote des ressources ncessaires en termes de
personnel et de moyens techniques et financiers de contrexpertise, cette autorit
administrative indpendante ne constituera pas pour autant une structure lourde,
car, conue sur le modle britannique du RPC et sur le modle allemand du
NKR , elle ne comptera quune dizaine de reprsentants de la socit civile
qui, comme en Allemagne, pourront tre des bnvoles , pauls par une
quinzaine dexperts. Ceux de ces experts qui appartiennent au secteur public
(statisticiens de lINSEE, universitaires, membres des administrations
conomiques, des corps dinspection et des contrles gnraux) pourront tre
affects auprs de lautorit administrative indpendante dans le cadre de
mobilits qui impliqueront pour ltat un redploiement de ses capacits
dexpertise aujourdhui parpilles sans cot supplmentaire.
Conue pour tre une structure lgre, cette autorit administrative
indpendante pourra tre ractive et rendre ses avis rapidement, sous 7 21 jours,
sur le modle du RPC britannique et du NKR allemand.



7
5


Le rle de la future autorit de contrexpertise dans le processus dadoption des projets de textes
















Lautorit de contrexpertise
examine sous 7 21 jours
les tudes dimpact et leur
attribue une couleur :
- rouge : non-conforme aux
exigences mthodologiques
- orange: partiellement conforme
aux exigences mthodologiques
- vert : totalement conforme aux
exigences mthodologiques


Les ministres laborent des projets
dtudes dimpact et les soumettent
lautorit de contrexpertise avant quelles ne
soient prsentes au Conseil des ministres
pour adoption
Le Conseil des ministres rend sa
dcision finale sur la mise en uvre
des projets de loi ou de dcret
Les services des ministres adressent
lautorit de contrexpertise les projets
dtudes dimpact pour une contre-
valuation
1
2
Lautorit de contrexpertise
adresse ses avis aux ministres
Les tudes dimpact vises par lautorit
de contrexpertise et lavis de cette
dernire sont transmis au Conseil des
ministres
3
Lassemble parlementaire vote sur la proposition
de loi ou lamendement substantiel
Lautorit de contrexpertise
value ltude dimpact sur la
proposition de loi ou
lamendement substantiel
transmis
Lautorit de contrexpertise adresse
son avis lassemble concerne
linitiative
de son
Prsident,
lassemble
parlementaire
saisit lautorit
administrative
indpendante
pour la
contrexpertise
dune tude
dimpact sur
une
proposition de
loi ou sur un
amendement
qualifi de
substantiel
par la
commission
comptente au
fond (vote la
majorit
simple)
76

II. RENDRE LVALUATION EX ANTE DE LA NORME PLUS SYSTMATIQUE
Si, comme cela a t rappel plus haut, de nombreux textes lgislatifs et
rglementaires sont dsormais soumis la ralisation dune tude dimpact
pralable, il nen demeure pas moins quune partie non ngligeable des textes que
nous votons ou ratifions en est encore dispense. Cest notamment le cas des
propositions de loi ainsi que des ordonnances qui ne concernent ni les entreprises
ni les collectivits territoriales.
A. LE CARACTRE FACULTATIF DES TUDES DIMPACT POUR LES
PROPOSITIONS DE LOI ET POUR LES ORDONNANCES
Larticle 39, alina 3, de la Constitution ne soumet aux conditions fixes
par la loi organique du 15 avril 2009 relative aux tudes dimpact que la
prsentation des projets de loi. Aussi bien la Constitution que la loi organique du
15 avril 2009 exemptent les propositions de loi de toute tude dimpact pralable.
Par ailleurs, si larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009 impose une
tude dimpact allge pour les projets de loi dhabilitation prendre des mesures
lgislatives par voie dordonnances, les ordonnances elles-mmes, dans la mesure
o elles revtent jusqu leur ratification un caractre rglementaire, sont
dispenses de toute tude dimpact pralable, sauf si elles concernent les
entreprises ou les collectivits territoriales. Dans cette hypothse, elles relvent en
effet des projets dactes rglementaires pour lesquels la circulaire du Premier
ministre du 17 fvrier 2011 exige la production dune fiche dimpact.
1. La ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi nest
pas une obligation
Si, dans le silence de larticle 39 de la Constitution et de la loi organique
du 15 avril 2009, la ralisation dune tude dimpact pour les propositions de loi
nest quune facult, votre rapporteur rappelle que, depuis la rvision
constitutionnelle du 23 juillet 2008, les propositions de loi peuvent tre soumises
pour avis au Conseil dtat. Or cette consultation parat de nature enrichir
lvaluation ex ante de limpact des propositions de loi, sans toutefois se substituer
une tude dimpact en bonne et due forme.
a. Les propositions de loi nont pas tre assorties dtudes dimpact
mais peuvent tre soumises, pour avis, au Conseil dtat.
Le dernier alina de larticle 39 de la Constitution dispose que le
prsident dune assemble peut soumettre pour avis au Conseil dtat, avant son
examen en commission, une proposition de loi dpose par lun des membres de
cette assemble, sauf si ce dernier sy oppose .
77

Comme la rappel lors de son audition le vice-prsident du Conseil
dtat, M. Jean-Marc Sauv, cette facult de saisine du Conseil dtat nest pas
totalement nouvelle : sous la III
e
Rpublique, le Parlement pouvait saisir le
Conseil dtat de demandes davis sur les textes dorigine parlementaire ; mais il
ne la fait quune seule fois en soixante-cinq ans .
Restaure en 2008, cette facult de saisine du Conseil dtat pour avis fait
depuis lors lobjet dune utilisation croissante puisque :
le prsident de lAssemble nationale y a recouru pour 11 propositions
de loi dont 9 ont t examines par notre Assemble (7 sous la prcdente
lgislature et 2 sous lactuelle lgislature) ;
le Prsident du Snat en a fait usage pour 6 propositions de loi dont une
seule a t examine par la Haute assemble.
De lavis de M. Jean-Marc Sauv, cest peu au regard de linitiative
parlementaire, mais significatif au regard des sujets concerns ; aussi
considrons-nous ce dbut comme intressant. On pourrait dvelopper cette
consultation, sans doute, mais le constituant a fait preuve de sagesse en la
soumettant un accord entre le prsident de lassemble parlementaire concerne
et lauteur de la proposition de loi .
En application du dernier alina de larticle 39 de la Constitution, la
transmission dune proposition de loi au Conseil dtat requiert en effet laccord
de son auteur. Au sein de notre Assemble, la pratique, depuis la prcdente
lgislature, a t de rserver cette transmission aux propositions de loi dont le
contenu est stabilis et qui ont vocation tre inscrites lordre du jour, dans un
dlai qui ne peut tre infrieur deux mois, de faon laisser au Conseil dtat un
temps dexamen raisonnable.
Seuls lauteur de la proposition de loi et le prsident de lassemble
concerne sont destinataires de lavis du Conseil dtat, auquel le premier peut
accorder la publicit quil souhaite. Toutefois, comme la expliqu devant la
mission notre collgue Jean-Luc Warsmann, ancien prsident de la commission
des Lois et auteur de quatre lois de simplification du droit, dont deux avaient t
transmises pour avis au Conseil dtat, lusage au sein de notre Assemble veut
que lauteur de la proposition de loi publie les extraits de lavis du Conseil dtat
sur les seules dispositions de son texte quil entend maintenir ; libre lui de ne
pas publier les extraits de cet avis sur les dispositions dont il propose lui-mme la
suppression.
Ce dernier a dailleurs soulign lintrt de cette procdure de consultation
du Conseil dtat sur les propositions de loi, dclarant nen penser que du
bien . Selon lui, elle constitue un grand progrs , dans la mesure o elle a
permis de mettre galit le Parlement et le Gouvernement et a offert aux
parlementaires la possibilit de sadresser aux conseillers dtat pour plaider
leur cause , pour, le cas chant, faire voluer leur avis.
78

De son ct, la Haute juridiction a expliqu que les modalits pratiques
dexamen de ces propositions de loi tmoignent, dans un cadre dsormais bien
tabli, de la qualit des relations entre les deux assembles parlementaires et le
Conseil dtat
(1)
.
b. Un exemple de proposition de loi adopte la suite dune valuation
Tout en soulignant que la saisine du Conseil dtat pour avis sur des
propositions de loi appeles tre adoptes et promulgues contribue
indniablement lamlioration de la qualit de ces textes, dans la mesure o elle
favorise une large confrontation de points de vue et dexpertises sur des subtilits
rdactionnelles qui sont dune grande technicit et qui peuvent avoir une
importance considrable, votre rapporteur remarque que cette saisine nest
nullement exclusive dautres bonnes pratiques en matire dvaluation pralable.
cet gard, votre rapporteur tient citer lexemple de la proposition de
loi de MM. Christian Eckert, Bruno Le Roux et plusieurs de leurs collgues
relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats dassurance-vie en
dshrence, devenue la loi n 2014-617 du 13 juin 2014.
Cette loi a t le fruit dun travail de rflexion, particulirement
approfondi, et long de plus dun an, auquel ont particip la Cour des comptes, le
Conseil dtat et les services administratifs en charge de ces questions et auquel
les organismes reprsentatifs des diffrentes parties prenantes ont galement
apport une contribution essentielle.
Un exemple de bonnes pratiques en matire
dvaluation ex ante de limpact des propositions de loi :
la loi n 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux
contrats dassurance-vie en dshrence
(extrait du rapport n 1765 de M. Christian Eckert, rapporteur gnral de la commission des
Finances, sur la proposition de loi n 1546 relative aux comptes bancaires inactifs et aux
contrats dassurance-vie en dshrence, pp. 17-18)
En dcembre 2012, la commission des Finances a demand la Cour des comptes,
sur le fondement du 2 de larticle 58 de la loi organique relative aux lois de finances, une
enqute sur la question des avoirs en dshrence.
Le 17 juillet 2013, la Cour des comptes a prsent les conclusions de ce travail
devant la commission des Finances en prsence des reprsentants de la Fdration franaise
des socits dassurance (FFSA) et de la Fdration bancaire franaise (FBF). Son rapport,
qui dmontre notamment la ncessit de modifier la loi pour assurer la protection des
pargnants, a t publi en annexe au rapport dinformation n 1292 prsent par le
rapporteur gnral M. Christian Eckert, le 19 juillet 2013 au nom de la commission des
Finances.
Le rapporteur gnral a ensuite engag sans dlai une consultation des diverses
parties prenantes sur la base dune premire version de la proposition de loi, envoye

(1) Conseil dtat, Rapport public 2012, p. 133.
79

lensemble des services et organismes mentionns en annexe du prsent rapport, lesquels ont
pu prsenter leurs observations par crit au dbut du mois de septembre 2013.
Sur la base de cette consultation et en lien troit avec la Direction gnrale du Trsor,
le rapporteur gnral a dpos la prsente proposition de loi, co-signe par M. Bruno
Le Roux et par lensemble des membres du groupe socialiste, rpublicain et citoyen, sur le
bureau de lAssemble nationale le 13 novembre 2013.
La proposition de loi tend instaurer un rgime juridique entirement nouveau
applicable aux comptes bancaires inactifs et complter en profondeur le rgime existant
applicable aux contrats dassurance-vie en dshrence. Le dispositif nest pas sans incidence
sur des droits et liberts constitutionnellement protgs, en particulier la libert contractuelle,
la libert dentreprendre et le droit de proprit.
Cest pourquoi le besoin dune expertise juridique complmentaire sest fait jour,
conduisant le rapporteur gnral auteur de la proposition de loi demander au Prsident de
lAssemble nationale, M. Claude Bartolone, de bien vouloir saisir le Conseil dtat sur le
fondement du dernier alina de larticle 39 de la Constitution.
Le Conseil dtat, runi en section des finances le 14 janvier 2014, puis en assemble
gnrale le 23 janvier 2014, na relev aucune disposition contraire la Constitution et a
suggr des amliorations de nature assurer le caractre oprationnel du dispositif et en
parfaire la rdaction.
Le travail dlaboration de la norme pralablement lengagement de lexamen
parlementaire du texte aura ainsi dur globalement plus dun an et aura impliqu lensemble
des institutions, services administratifs et organismes professionnels susceptibles dapporter
leur pierre la conception de ce nouveau cadre lgislatif.
Cet exemple illustre la faisabilit dune valuation ex ante de limpact
dune proposition de loi, pour peu que lon sen donne le temps. De telles
valuations devraient aussi simposer pour les ordonnances, dont la majorit est
exonre de toute obligation dtude dimpact.
2. La ralisation dune tude dimpact est galement une facult pour la
majorit des ordonnances.
Alors que le Parlement sen remet frquemment au Gouvernement pour
ladoption de mesures lgislatives par voie dordonnances, aucune obligation nest
faite lexcutif dvaluer ex ante limpact des ordonnances quil soumet la
ratification des assembles, ds lors que celles-ci nentrent pas dans le champ
dapplication de la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la
simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits
territoriales.
a. Si les projets de loi dhabilitation prendre des mesures lgislatives
par ordonnance doivent tre assortis dune tude dimpact au contenu
allg...
Larticle 11 de la loi organique du 15 avril 2009 dispense les tudes
dimpact assortissant les projets de loi dhabilitation dune partie des rubriques
80

devant tre renseignes dans le cas o elles accompagnent des projets de loi
ordinaire.
En effet, ce texte prvoit que ces tudes dimpact peuvent avoir un
contenu limit aux documents viss aux deuxime septime alinas et
lavant-dernier alina de larticle 8 de la mme loi organique, cest--dire :
ltude doptions ;
la description de limpact de la rforme sur lordre juridique interne et
de son articulation avec le droit europen ;
ltat dapplication du droit sur le territoire national dans les domaines
concerns ;
aux conditions dapplication des dispositions envisages dans les
collectivits doutre-mer, en Nouvelle-Caldonie et dans les Terres australes et
antarctiques franaises, avec, le cas chant, la justification des adaptations
proposes et de labsence dapplication des dispositions certaines de ces
collectivits ;
le cas chant, aux suites donnes par le Gouvernement lavis du
Conseil conomique, social et environnemental.
Sil est vrai que les projets de loi dhabilitation donnent bien lieu
llaboration dtudes dimpact, force est de constater que leur contenu est trs
allg, ce qui apparat dautant plus dlicat que les ordonnances elles-mmes sont
dispenses de toute valuation pralable lorsquelles ne concernent ni les
entreprises ni les collectivits territoriales.
b. les ordonnances elles-mmes ne sont soumises aucune obligation
dvaluation de leur impact lorsquelles ne concernent ni les
entreprises ni les collectivits territoriales.
La mission a t particulirement sensible aux remarques de
M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration du Conseil dtat,
qui a mis en exergue lexistence dun trou noir dans le dispositif dvaluation
ex ante de limpact des normes en vigueur depuis 2008 : sauf concerner les
entreprises et les collectivits territoriales et tre alors assorties de fiches
dimpact, les ordonnances sont aujourdhui dispenses de toute tude dimpact.
Comme la not M. Bernard Pcheur, cest l un angle mort qui mriterait
dtre couvert
(1)
.
Dans la mesure o ltude dimpact jointe au projet de loi dhabilitation
na pas comporter de bilan cots/avantages, ni dvaluation des incidences sur
lemploi public, ni de listes des textes dapplication, et dans la mesure o aucune

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
81

tude dimpact nest obligatoire pour le projet de loi de ratification, moins quil
ne comporte des dispositions nouvelles, allant au-del de la rectification derreurs
matrielles dans le texte de lordonnance ou dajustements de cohrence juridique,
cest tout le processus dlaboration de nombreuses normes rsultant
dordonnances qui est aujourdhui exonr de toute obligation dvaluation
pralable.
Convaincue, comme M. Nicolas Molfessis, qu il ny a pas de raison que
la procdure [dtude dimpact] ne soit pas similaire quelle que soit lorigine de
la disposition lgislative
(1)
, la mission propose donc dtendre aux propositions
de loi et aux ordonnances lobligation dtude dimpact aujourdhui circonscrite
aux projets de loi et certains projets dactes rglementaires.
B. TENDRE AUX PROPOSITIONS DE LOI ET AUX ORDONNANCES
LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUJOURDHUI
CANTONNE AUX PROJETS DE LOI ET CERTAINS PROJETS
DACTES RGLEMENTAIRES
Il est apparu, au gr des travaux de la mission, que le constat tait
largement partag, selon lequel labsence dtude dimpact sur les propositions de
loi constituait une lacune majeure. Aussi bien le secrtaire gnral du
Gouvernement, M. Serge Lasvignes, que le Premier prsident de la Cour des
comptes, M. Didier Migaud, et que le vice-prsident du Conseil dtat,
M. Jean-Marc Sauv, en ont convenu.
La mission propose donc de rendre obligatoire pour les propositions
de loi la ralisation dune tude dimpact.
1. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les
propositions de loi
Rappelant que lobligation de produire des tudes dimpact ne simpose
pas, en ltat actuel du droit constitutionnel, aux propositions de loi , et
qu lvidence, labsence dtude dimpact sur les propositions de loi est une
lacune , M. Jean-Marc Sauv a fait valoir auprs de la mission que lavis du
Conseil dtat, lorsquil est saisi dun texte de cette nature en qualit de
conseiller du Parlement, serait dautant plus clair quil disposerait
dvaluations pralables .
Il serait donc utile non seulement aux parlementaires, mais aussi au
Conseil dtat lui-mme, lorsquil est sollicit pour mettre un avis, que les
propositions de loi soient assorties dtudes dimpact dont on comprend des
propos de M. Jean-Marc Sauv quelles auraient vocation tre complmentaires
de lavis de la Haute juridiction.

(1) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
82

Le vice-prsident du Conseil dtat a prcis quau vu de ses ressources,
le Conseil dtat ntait pas en mesure de raliser lui-mme une tude dimpact
sur une proposition de loi tude dont, au demeurant, la ralisation incombe en
principe lauteur du texte.
De son ct, tout en convenant de la ncessit de soumettre les
propositions de loi des tudes dimpact pralables obligatoires, le Premier
prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a convenu de ce quau
regard de ses moyens, il serait plus difficile au Parlement de les produire quau
Gouvernement
(1)
.
Il est vrai qu moyens humains constants, la production dtudes dimpact
sur les propositions de loi serait impossible pour les assembles, comme la
rappel notre collgue David Assouline, prsident de la commission snatoriale
pour le contrle de lapplication des lois
(2)
.
Afin de pallier linsuffisance des moyens du Parlement, le secrtaire
gnral du Gouvernement, M.Serge Lasvignes, lui aussi favorable la cration
dune obligation dvaluation pralable de limpact des propositions de loi les plus
complexes, a suggr que dans le cadre dun conventionnement avec les
administrations de lexcutif, le Parlement dispose dun droit daccs lexpertise
de lexcutif, avec des garanties suffisantes, notamment lorsquil sagit dune
proposition de loi de lopposition
(3)
.
Cest aussi la suggestion de M. Jean-Marc Sauv qui a indiqu qu une
fois rappel le principe de sparation des pouvoirs, donc des services du
Parlement et du Gouvernement, il nest pas interdit denvisager une coopration
qui permettrait au Parlement de solliciter les moyens dexpertise de
lexcutif
(4)
.
La mission estime quil faut explorer la piste dune coopration au sein
dun ple dexpertise constitu dans le cadre dun conventionnement entre
lexcutif et les deux assembles, comme celle dun important renforcement des
moyens du Parlement.
Lvaluation de limpact dune proposition de loi ainsi ralise pourrait
tre soumise, avec laccord de son auteur et la demande du prsident de
lassemble concerne, lexamen de lautorit indpendante de contrexpertise.

(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
de lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(4) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
83

Au-del des modalits pratiques de la ralisation des tudes dimpact qui
devront tre prcises, la mission approuve le principe mme de la cration dune
obligation de produire des tudes dimpact sur des propositions de loi, compte
tenu de la part croissante de linitiative parlementaire dans la production
lgislative.
Votre rapporteur rappelle en effet que :
sous la XI
e
lgislature, 144 des 497 textes adopts par lAssemble
nationale taient des propositions de loi (soit prs de 29 % des textes adopts) ;
sous la XII
e
lgislature, ce pourcentage a baiss 12,7 % (60 des 471
textes adopts par lAssemble nationale ayant t des propositions de loi) ;
sous la XIII
e
lgislature, ce pourcentage a connu une hausse, puisque
17,7 % (soit 90) des 507 textes adopts par lAssemble nationale taient des
propositions de loi ;
sous la XIV
e
lgislature (jusquau 30 septembre 2014), ce pourcentage a
connu une nouvelle hausse, puisque 23,5 % (soit 47) des 200 textes adopts par
lAssemble nationale taient des propositions de loi
(1)
.
Proposition n 3 Soumettre les propositions de loi une tude dimpact
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact sur les propositions de
loi inscrites lordre du jour cette tude pouvant, le cas chant, tre
complte par un avis du Conseil dtat saisi cet effet selon les modalits
actuellement prvues par la Constitution.
Si une telle proposition ncessite sans doute une rvision constitutionnelle,
dans la mesure o elle implique une modification de larticle 39 de la Constitution,
ce ne semble pas tre le cas de celle qui consiste rendre obligatoire la ralisation
dune tude dimpact sur lensemble des projets dordonnances.
2. Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les
ordonnances
Si la mission convient avec le prsident de la section de ladministration
du Conseil dtat, M. Bernard Pcheur, qu imposer llaboration dune tude
dimpact complte au stade du projet de loi dhabilitation aurait un effet
bloquant et constituerait une contrainte pour le Gouvernement, alors mme
que le recours cette procdure suppose quil a besoin de marges de manuvre,
et que ses partis ne sont pas encore arrts
(2)
, elle estime en revanche que le

(1) Voir les graphiques figurant en annexe n 10.
(2) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
84

contenu obligatoire de ltude dimpact assortissant un projet de loi dhabilitation
pourrait tre moins allg quil ne lest aujourdhui.
Surtout, la mission considre quune tude dimpact exhaustive devrait
tre impose au stade du projet dordonnance, quil concerne ou non les
entreprises et les collectivits territoriales.
cet effet, sil napparat pas ncessaire de modifier larticle 38 de la
Constitution, la mission prconise en revanche de complter la loi organique du
15 avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution,
et notamment son article 11, de faon subordonner la dispense dtude dimpact
dont bnficient, dans le silence actuel du texte, les projets de loi de ratification
des ordonnances, la condition que des tudes dimpact compltes aient t
produites lors de lexamen par le Conseil dtat des projets dordonnances
(1)
.
Proposition n 4 Soumettre les ordonnances une tude dimpact
Exiger que les projets de loi dhabilitation soient assortis dune tude dimpact
plus complte (et non allge comme cest le cas aujourdhui) ;
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ;
Subordonner en consquence la dispense dtude dimpact pour les projets de loi
de ratification des ordonnances la condition quune tude dimpact ait t
produite loccasion de lexamen par le Conseil dtat du projet dordonnance.
En cohrence avec cette proposition qui appelle confrer un caractre
gnral et obligatoire lvaluation ex ante de limpact des projets dordonnances,
votre rapporteur salue linitiative prise par le Gouvernement ddicter des
ordonnances qui, dune certaine faon, organisent une tude dimpact grandeur
nature , tout en tant limite dans le temps et dans lespace, en mettant en place
des exprimentations dont elles ont par ailleurs consolid les effets juridiques.
C. AMLIORER LVALUATION EX ANTE DE LIMPACT EN
DVELOPPANT LE RECOURS LEXPRIMENTATION
Larticle 37-1 de la Constitution dispose que la loi et le rglement
peuvent comporter, pour un objet et une dure limits, des dispositions
caractre exprimental .
Le recours lexprimentation permet dvaluer la qualit oprationnelle
dune lgislation dans un cadre spatial et temporel circonscrit, avant den
envisager la prennisation et lextension lensemble du territoire. Par exemple, la
loi n 2011-939 du 10 aot 2011 sur la participation des citoyens au

(1) En ce sens aussi : Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des tudes du
Conseil dtat. Voir le compte-rendu en annexe n 16 de laudition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident
du Conseil dtat, le 22 mai 2014.
85

fonctionnement de la justice pnale et le jugement des mineurs, qui a institu des
citoyens assesseurs au sein du tribunal correctionnel et de la chambre des appels
correctionnels, prvoyait que deux citoyens, dont les noms taient tirs au sort sur
les listes lectorales, devaient dsormais siger aux cts de trois magistrats au
sein de ces juridictions lorsquil sagissait de juger des personnes accuses dans
des affaires de vols avec violence, dagressions sexuelles, de destruction et de
dgradation de biens dangereuses pour les personnes. Cette exprimentation,
lance dans les ressorts des cours dappel de Toulouse et Dijon, a fait lobjet dune
valuation, remise la garde des Sceaux le 28 fvrier 2013, qui a conclu la faible
efficacit du dispositif, jug lourd et coteux. Celui-ci a donc t abandonn au
printemps 2013.
Lors de son audition, M. Nicolas Conso, chef du service innovation et
services aux usagers au secrtariat gnral pour la modernisation de laction
publique, a expliqu que, de son point de vue, il conviendrait, sur des sujets
compliqus, dont il est difficile de mesurer ex ante toutes les consquences, de
dvelopper, dans un cadre drogatoire, la capacit dexprimentation dune
nouvelle mesure en boucle courte, avec une valuation au bout de six mois ou un
an . En effet, selon lui, les tudes dimpact ex ante portant sur de grandes
rformes atteignent trs vite leurs limites si elles nont pas subi lpreuve du
terrain . Or lexercice dun droit lerreur qui autoriserait le test dune
rforme avant son adoption dfinitive et sa gnralisation, permettrait, daprs
M. Nicolas Conso, dexprimenter des mesures plus audacieuses et de lgifrer
en toute connaissance de cause, le lgislateur pouvant sappuyer sur les
enseignements du terrain .
Votre rapporteur est lui aussi convaincu des vertus que
lexprimentation peut avoir pour fiabiliser lvaluation ex ante de limpact
des normes en en testant les effets concrets.
cet gard, il approuve le Gouvernement davoir conu des
exprimentations qui garantissent aux personnes concernes lopposabilit de
leurs effets aux tiers et ladministration, linstar de ce que prvoit
lordonnance n 2014-356 du 20 mars 2014 relative lexprimentation dun
certificat de projet, prise sur le fondement de la loi n 2014-1 du 2 janvier 2014
habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises.
Larticle 13 de cette loi a en effet innov en habilitant le Gouvernement
dfinir un cadre juridique spcifique pour exprimenter localement, pour les
projets dactivit conomique, la dlivrance aux porteurs de projet dun document
dnomm certificat de projet qui comporte :
un engagement de ltat sur la procdure dinstruction de la demande
dautorisations rgies par les dispositions du code de lenvironnement, du code
forestier et du code de lurbanisme (avec notamment lindication des rgimes,
dcisions et procdures auxquels le projet envisag est soumis, la mention des
autres rgimes et procdures dont le projet est susceptible de relever, la
86

description des principales tapes de linstruction ainsi que des conditions de
recevabilit et de rgularit du dossier) ;
un engagement de ltat sur le dlai dinstruction des autorisations
sollicites ;
une garantie du maintien en vigueur, pendant une dure dtermine (de
dix-huit mois), des dispositions lgislatives et rglementaires dterminant les
conditions de dlivrance des autorisations sollicites (ou gel des normes ) ;
une garantie dopposabilit ladministration et aux tiers des droits
acquis par le ptitionnaire sur le fondement du certificat de projet.
Ce type dexprimentations doit tre encourag, dans la mesure o il
associe loptimisation de la scurit juridique pour les personnes qui
exprimentent la norme laffinement de lvaluation de limpact de la
norme exprimente. Cest la raison pour laquelle la mission appelle son
dveloppement.
Proposition n 5 Dvelopper le recours lexprimentation avant la
gnralisation de certains dispositifs lgislatifs le cas chant en consolidant les
effets juridiques de ces exprimentations.

87

DEUXIME PARTIE : MIEUX LABORER LA NORME AU COURS DE
LA PROCDURE LGISLATIVE
Lamlioration de la qualit de la loi par loptimisation de lvaluation de
son impact ne sarrte pas aux portes du Parlement : lanalyse de limpact des
normes doit accompagner tout leur processus dadoption, ce qui appelle des
amnagements de la procdure lgislative actuelle.
I. DVELOPPER LVALUATION DE LIMPACT AU COURS DE LA
PROCDURE LGISLATIVE
En menant ses travaux, la mission a acquis la conviction que ltude
dimpact devait tre au cur des dbats parlementaires. Lorganisation
systmatique en commission dun change nourri et tay sur la qualit de ltude
dimpact gagnerait ce que les parlementaires disposent, pour ce faire, de la partie
de lavis du Conseil dtat portant sur les tudes dimpact qui sont aujourdhui
jointes aux projets de loi, ainsi que sur celles qui, conformment aux
prconisations de la mission, seraient jointes aux propositions de loi dans
lhypothse o les sections administratives de la Haute juridiction seraient saisies
de ces dernires.
Les parlementaires ne devant pas se dispenser dvaluer limpact de leurs
propres initiatives, lobligation dune valuation pralable devra tre tendue aux
amendements substantiels qui affectent lquilibre dun projet ou dune
proposition de loi.
A. EN AMONT DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENDRE PUBLIQUE LA
PARTIE DE LAVIS DU CONSEIL DTAT SUR LES TUDES DIMPACT
ASSORTISSANT LES TEXTES DE LOI
Du point de vue la mission, les tudes dimpact feront lobjet dun dbat
dautant plus riche et fructueux que le Parlement disposera de la partie de lavis du
Conseil dtat sur les projets de loi qui leur est consacre.
Or, en application de larticle 6, I, 1 de la loi n 78-753 du 17 juillet 1978
portant diverses mesures damlioration des relations entre ladministration et le
public et diverses dispositions dordre administratif, social et fiscal, les avis du
Conseil dtat ne sont pas communicables . Par ailleurs, des dispositions
lgislatives et rglementaires du code de justice administrative suggrent
implicitement que lavis du Conseil dtat sur les projets (et propositions) de loi
est confidentiel
(1)
.

(1) Larticle L. 112-6 du code de justice administrative dispose que les avis du Conseil dtat sur les projets et
propositions de lois du pays de la Nouvelle-Caldonie sont transmis au prsident du gouvernement, au
prsident du congrs, au haut-commissaire et au Conseil constitutionnel . Et larticle R. 123-4 du mme
code prcise que les avis du Conseil dtat sur les projets et propositions de lois du pays sont adresss aux
autorits mentionnes au dernier alina de larticle 100 de la loi organique [n 99-209 du 19 mars 1999
88

Sensible la fois aux arguments des nombreuses personnes entendues qui
ont suggr de rendre publique lintgralit de lavis du Conseil dtat sur les
projets et propositions de loi et aux rserves quont mises plusieurs autres
personnes face aux consquences quune telle mesure pourrait avoir sur la teneur
de cet avis ainsi que sur les relations entre le Gouvernement et linstitution
charge de le conseiller, la mission a choisi de privilgier une voie intermdiaire
en prconisant de ne rendre publique que la partie de lavis du Conseil dtat
relative la qualit de ltude dimpact qui lui est soumise.
1. Une confidentialit presquunanimement critique
Les critiques relatives la confidentialit des avis du Conseil dtat sur les
projets et propositions de loi sont anciennes.
Dans le rapport quil a remis au Prsident de la Rpublique le
29 octobre 2007, le comit de rflexion et de proposition sur la modernisation et le
rquilibrage des institutions de la V
e
Rpublique avait prconis de rendre
publics les avis du Conseil dtat sur les projets de loi (proposition n 27),
estimant quil serait utile la qualit du travail lgislatif que les avis mis par le
Conseil dtat sur les projets de loi dont il est saisi en application de larticle 39
de la Constitution soient rendus publics et que soit ainsi mis un terme aux
rumeurs qui entourent ces avis, dont la publication nest autorise, au cas par cas,
par le Gouvernement, qu la fin de chaque anne
(1)
.
Bon nombre des personnes entendues par la mission ont fait valoir que la
confidentialit qui entoure aujourdhui les avis du Conseil dtat sur les projets de
loi nuisait la qualit du dbat parlementaire. Le prsident du conseil national
dvaluation des normes, M. Alain Lambert a dclar inadmissible que les avis
du Conseil dtat ne soient pas transmis au Parlement . De son point de vue,
une dmocratie ne peut se satisfaire dun dsquilibre de cette nature, dautant
que le conseil de lexcutif est aussi une juridiction , car tout se passe comme si
le Parlement devait lgifrer en fonction dun avis auquel il na pas accs ,
tandis quen matire rglementaire, cest la mme institution qui conseille
lexcutif et qui, dans sa formation juridictionnelle, se prononce sur la conformit
des dispositions la Constitution . La confidentialit des avis du Conseil dtat
serait, selon M. Alain Lambert, la marque dune dmocratie approximative .
Partageant le souci de rendre le processus de la dcision publique le plus
transparent possible, la mission a cependant t alerte sur les effets indirects et

relative la Nouvelle-Caldonie] ainsi quau Premier ministre, au ministre charg de loutre-mer et aux
autres ministres intresss .
Sagissant des projets et propositions de loi en gnral, larticle R. 123-11 du code de justice
administrative ajoute que le secrtaire de chaque section ou commission certifie les expditions des avis
mis par cette formation et les notifie aux administrations intresses et que les avis mis sur des
propositions de loi sont notifis au prsident de lassemble qui a saisi le Conseil dtat .
(1) Une V
e
Rpublique plus dmocratique, Rapport du comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la Ve Rpublique, p. 40.
89

potentiellement nocifs que pourrait engendrer la publicit de lintgralit des avis
du Conseil dtat.
Le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud, a fait
remarquer quune publicit systmatique des avis du Conseil dtat sur les projets
de loi pourrait avoir des effets pervers et notamment conduire le Conseil
retenir des arguments ou sy prendre diffremment , de sorte quil ne serait pas
certain que la production normative y gagne en efficacit et en transparence .
Notre collgue Jean-Luc Warsmann a soulign pour sa part que, si lon
veut que le Conseil dtat joue son rle de conseiller auprs du Gouvernement, il
faut que le Gouvernement se sente libre quand il sollicite son avis et que ce ne
serait pas le cas si on lobligeait rendre cet avis public .
Enfin, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg des
Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen a estim que la publicit de
ses avis aurait pour consquence de faire voluer le rle du Conseil dtat dans
un sens qui lapparenterait celui du Conseil constitutionnel, alors que sa
fonction reste de conseiller le Gouvernement et que le rle de cette institution
nest pas de censurer le Gouvernement et de fournir des armes certains
parlementaires .
La mission note cependant que, daprs les rponses qui lui ont t
fournies par neuf des dix Parlements europens quelle a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), cinq des dix pays concerns sont dots dun Conseil
dtat ou dune institution quivalente et que, parmi ces cinq pays, trois ont
organis la publicit des avis de ce Conseil dtat ou de cette institution sur les
projets ou propositions de loi. En Belgique et en Sude, lavis du Conseil dtat
ou de linstitution quivalente (Conseil sudois de lgislation) est rendu
intgralement et immdiatement public. Aux Pays-Bas, lavis du Conseil dtat
nest rendu public quaprs que le Gouvernement ou lauteur de la proposition de
loi ont t mis en mesure de rpondre un projet davis. Il ny a quen Espagne et
en Norvge que lavis des institutions quivalentes au Conseil dtat reste
confidentiel.
Au regard des pratiques adoptes par nos voisins, la mission estime
quil nest pas inconcevable que les avis du Conseil dtat bnficient dun
certain degr de publicit qui, dfaut dtre totale, pourrait tout le moins
tre partielle.
2. Une ncessaire publicit
Un certain consensus sest dgag parmi plusieurs des personnes
entendues par la mission autour de lide dorganiser une publicit partielle des
avis du Conseil dtat, qui pourrait tre limite la seule partie de ces avis
portant sur la qualit des tudes dimpact jointes aux projets de loi (et,
90

conformment aux vux de la mission, aux propositions de loi et aux projets
dordonnance).
Tout en rappelant que la publication des avis du Conseil sur les projets
de loi, dordonnance ou de dcret est une question minemment politique et
qu elle relve de lapprciation du Gouvernement et du Parlement , le
vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, a, comme le secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, et le Premier prsident de la Cour
des comptes, M. Didier Migaud, soulign lintrt dune publication partielle des
avis du Conseil dtat, cantonne lapprciation que ce dernier porte sur les
tudes dimpact jointes aux projets de loi.
Interrog sur ce point, le secrtaire dtat auprs du Premier ministre,
charg des Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen, a fait part de ses
rticences, estimant que si une assemble soulevait tous les problmes lis aux
tudes dimpact, aucune loi ne verrait plus le jour
(1)
.
Cet argument na pas convaincu la mission qui juge au contraire utile,
dune part, dtablir une distinction nette entre la partie de lavis du Conseil dtat
portant sur le dispositif dun projet de loi, et la partie de cet avis portant sur
ltude dimpact qui lui est jointe, et, dautre part, dorganiser la publication de
cette seconde partie de lavis.
Une telle publicit impliquera sans doute une modification de la loi du
17 juillet 1978 prcite ainsi que de dispositions lgislatives et rglementaires du
code de justice administrative.
Cette solution intermdiaire entre la confidentialit actuelle, qui ne
satisfait que le Gouvernement, et la publicit intgrale, qui pourrait nuire la
qualit de lavis, parat tre un compromis satisfaisant de nature clairer le dbat
parlementaire sur la compltude et le caractre suffisant des tudes dimpact
soumises aux assembles.
Proposition n 6 Rendre publique la partie de lavis du Conseil dtat relative
aux tudes dimpact assortissant les projets (et, le cas chant, les propositions) de
loi ainsi que les projets dordonnance, et la joindre ces tudes.
B. LORS DES DBATS PARLEMENTAIRES, RENFORCER LE CONTRLE
DU PARLEMENT SUR LA QUALIT DES TUDES DIMPACT
La publication de la partie de lavis du Conseil dtat traitant de la qualit
des tudes dimpact jointes aux projets (et, le cas chant, aux propositions) de loi
contribuera nourrir le dbat parlementaire que la mission recommande de
recentrer sur ces tudes, avant lexamen des articles et des amendements.

(1) Audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, auprs du Premier
ministre, le 9 juillet 2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
91

La mission a explor plusieurs pistes pour amliorer lassociation des
parlementaires au processus dvaluation ex ante des consquences des textes
quils sont appels voter.
Tout dabord, ainsi que la suggr lors de son audition notre collgue
David Assouline, en sa qualit de prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, on pourrait imaginer que des documents
dvaluation ayant servi lexcutif pour engager la rdaction du texte soient
transmis [aux parlementaires] le plus tt possible, avant le dpt du projet de
loi . Cette proposition, qui supposerait que le dpt dun projet de loi sur le
bureau dune assemble parlementaire soit dissoci de celui de son tude
dimpact, et qui ncessiterait donc vraisemblablement une modification de la
rdaction de larticle 39 de la Constitution, aurait lavantage de mettre lvaluation
ex ante de la rforme envisage au cur des dbats, mais aussi linconvnient soit
dengager la discussion sur la base dun document dvaluation qui ne
correspondra pas ncessairement la version finale du projet de loi, soit
dinterdire au Gouvernement de faire voluer la rdaction de son projet de loi une
fois ltude dimpact dpose, cest--dire potentiellement bien en amont de
lexamen du texte en Conseil des ministres.
Cest la raison pour laquelle la mission sest ensuite intresse une autre
piste, celle consistant substituer la discussion gnrale un dbat dorientation
pralable lexamen du texte en commission. Ce dbat dorientation qui
sappuierait sur ltude dimpact aurait lieu en sance publique, avant lexamen du
texte en commission, et permettrait aux divergences politiques de sexprimer sur
l esprit et les principaux enjeux de la rforme envisage, de faon rserver la
suite de la discussion un examen plus dtaill et plus technique du projet ou de la
proposition de loi.
Votre rapporteur note que, daprs les rponses qui lui ont t fournies
par neuf des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), cette organisation de la discussion des textes lgislatifs
en deux phases, la premire plus politique et la seconde plus technique
(pour reprendre la formule utilise par M. Alain Lambert lors de son audition), est
courante chez nos voisins.
Ainsi, en Allemagne, le Bundestag procde un dbat dorientation en
sance publique avant lexamen des textes en commission. Au Danemark, le
Folketing commence la discussion du texte en sance publique par un dbat
dorientation pralable avant dexaminer, au moins deux jours aprs, les
amendements gouvernementaux et parlementaires.
En Espagne, le Congrs des dputs engage lexamen des textes par un
dbat dorientation en sance publique, au cours duquel sont discuts, le cas
chant, dventuels amendements dordre gnral, qui contestent lesprit ou
lopportunit du texte et qui ne peuvent tre dposs que par des groupes
92

politiques. Ce nest quaprs ce dbat dorientation pralable qua lieu lexamen
des textes en commission, au cours duquel une instance collgiale appele
ponencia et compose de reprsentants de tous les groupes politiques, dsigns
la proportionnelle, est charge, dans un dlai de 15 jours, de rdiger un rapport et
de proposer des amendements. cet examen en commission succde un second
examen en sance publique pour lequel seuls sont recevables les amendements
dordre technique ou de compromis , qui ont t pralablement dposs et
rejets en commission, tant prcis que le Gouvernement espagnol na pas le
droit de dposer des amendements sur le texte issu des travaux de la commission
(ou dictamen ).
Enfin, au Royaume-Uni, aprs lcoulement dun certain dlai (au moins
deux semaines, la Chambre des Lords) suivant lannonce, en sance publique, de
la discussion prochaine dun texte, celle-ci commence par un dbat, toujours en
sance publique, sur le principe et les grandes orientations de la rforme, qui
prcde lexamen du projet ou de la proposition de loi en commission, auquel
succde un second examen en sance publique, dabord du rapport et du texte
adopt par la commission, puis des seuls articles faisant lobjet damendements
gouvernementaux ou parlementaires qui nont pas dj t examins en
commission.
Au regard des pratiques adoptes dans dautres Parlements europens, il
ny aurait donc rien dextravagant modifier notre procdure lgislative pour y
introduire un dbat dorientation qui, susceptible de se nourrir de ltude dimpact
et daborder ses qualits et ses dfauts, serait pralable lexamen du texte en
commission et aurait vocation se substituer une discussion gnrale qui
sapparente aujourdhui davantage une succession de monologues qu un
vritable dbat de fond.
Votre rapporteur rappelle qu la suite de la rvision constitutionnelle du
23 juillet 2008, le Snat avait pris linitiative de modifier son Rglement pour
permettre sa Confrence des prsidents de dcider de lorganisation dun dbat
dorientation en sance publique sur un projet ou une proposition de loi
(1)
.
Cependant, le Conseil constitutionnel a jug cette initiative contraire la
Constitution, estimant quen vertu de larticle 43 de la Constitution, les projets
et propositions de loi sont envoys pour examen lune des commissions
permanentes ou, dfaut, une commission spcialement dsigne cet effet,
quaux termes du premier alina de larticle 42, la discussion des projets et des
propositions de loi porte, en sance, sur le texte adopt par la commission saisie
en application de larticle 43 ou, dfaut, sur le texte dont lassemble a t
saisie [et] que ces dispositions excluent que soit organis sur le projet de texte

(1) Article 15 de la rsolution du 2 juin 2009 tendant modifier le Rglement du Snat pour mettre en uvre
la rvision constitutionnelle, conforter le pluralisme snatorial et rnover les mthodes de travail du Snat.
93

dpos ou transmis un dbat dorientation en sance publique avant son examen
par la commission laquelle ce texte a t renvoy
(1)
.
Lorganisation dun dbat dorientation pralable, qui serait sans doute la
solution la plus efficace pour recentrer les dbats parlementaires sur lvaluation
ex ante des projets et propositions de loi, ncessiterait donc une modification des
articles 42 et 43 de la Constitution.
Sans attendre cette rvision constitutionnelle, un autre moyen datteindre
rapidement cet objectif pourrait consister modifier le Rglement de lAssemble
nationale, et notamment son article 86, pour prvoir lorganisation systmatique
dun dbat en commission sur la qualit des tudes dimpact accompagnant les
textes lgislatifs.
Ce dbat pourrait tre impuls par la cration dune obligation, pour le
rapporteur de la commission saisie au fond dun texte, de prsenter, dans son
intervention liminaire lors de lexamen en commission, les apports et les
ventuelles insuffisances de ltude dimpact jointe au projet ou la
proposition de loi. Un dbat sur ltude dimpact pourrait ainsi sengager
avant lexamen des articles et des amendements.
Comme la soulign notre collgue Jean-Luc Warsmann lors de son
audition, le dbat dmocratique y gagnerait , car cela nous permettrait de
dpasser laffrontement un peu caricatural entre la majorit et lopposition et
obligerait avoir un dbat sur le rapport qualit-prix de la mesure . En effet,
il ne faut pas perdre de vue quen matire de mieux lgifrer , ladversaire
nest pas la droite ou la gauche, mais la machine administrative et que lintrt
des tudes dimpact tient nest prcisment pas de provoquer une confrontation
entre la droite et la gauche, mais damener lexcutif faire tat du rapport
qualit-prix de la modification lgislative quil propose, et surtout dmontrer
en quoi la solution quil prconise est la meilleure .
La formalisation de cette obligation nouvelle faite aux rapporteurs des
commissions saisies au fond des projets et propositions de loi ncessiterait sans
doute une modification de larticle 86 du Rglement de notre Assemble, qui rgit
lorganisation des travaux lgislatifs en commission.
Proposition n 7 Renforcer le contrle du Parlement sur la qualit des tudes
dimpact
Au stade de lexamen en commission, prvoir, dans lintervention liminaire du
rapporteur de la commission saisie au fond, une prsentation systmatique de
ltude dimpact sur le projet de texte, avant lexamen des articles et des
amendements.

(1) Conseil constitutionnel, dcision n 2009-582 DC du 25 juin 2009, considrant n 18.
94

Cette proposition, qui vise permettre aux parlementaires de mieux
sassurer que le Gouvernement sest conform la discipline de lvaluation
pralable, doit tre complte par la mise en uvre dun dispositif destin
sassurer que les parlementaires sauto-disciplinent en soumettant leurs propres
initiatives (et tout particulirement les amendements quils adoptent) une tude
dimpact.
C. TENDRE LOBLIGATION DVALUATION DE LIMPACT AUX
AMENDEMENTS SUBSTANTIELS
La ralisation dune tude dimpact srieuse et exhaustive sur un projet ou
une proposition de loi ne sera daucune utilit tant quun amendement
gouvernemental ou parlementaire pourra, au cours de la procdure lgislative, sans
faire lobjet de la moindre valuation, bouleverser lquilibre du projet ou de la
proposition de loi en question.
Comme la expliqu devant la mission le prsident du Conseil
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, si ltude
dimpact vise tre un lment de stabilisation dun texte de loi, vous ne pourrez
pas faire lconomie dune rflexion sur le droit de dposer des amendements de
dernire minute lincidence parfois considrable en matire fiscale, certains
peuvent dnaturer totalement un dispositif .
Les Parlements europen, allemand et nerlandais soumettent
rgulirement une tude dimpact les amendements substantiels dposs au
cours de la procdure lgislative, et la possibilit de raliser une tude dimpact
sur des amendements est prvue, depuis 2009, par notre Rglement. Il na
cependant jamais t fait usage de cette possibilit alors que, sous lactuelle
lgislature comme sous les prcdentes, les exemples ne manquent pas
damendements parlementaires et gouvernementaux qui ont affect profondment
lquilibre dun projet ou dune proposition de loi.
1. La ralisation dune tude dimpact pour les amendements est une
facult qui na jamais t exerce.
a. Le Rglement de lAssemble nationale permet au comit dvaluation
et de contrle de raliser lvaluation pralable de certains
amendements.
La rsolution n 292 du 27 mai 2009, adopte dans le prolongement de la
rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a conduit lintroduction, dans le
Rglement de lAssemble nationale, dun article 98-1 qui prvoit qu un
amendement fait lobjet dune valuation pralable :
1 la demande du prsident ou du rapporteur de la commission saisie au
fond, sagissant dun amendement de la commission ;
95

2 la demande de lauteur de lamendement et avec laccord du
prsident de la commission saisie au fond, sagissant dun amendement dpos
par un dput .
Larticle 146-6 du mme Rglement confie cette valuation pralable au
comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC).
Toutefois, par souci de prvenir dventuelles manuvres dobstruction, le
Rglement de notre Assemble a prvu, outre le filtre du prsident de la
commission saisie au fond, une neutralisation des consquences procdurales lies
labsence dvaluation pralable dun amendement puisque le dernier alina de
larticle 98-1 dispose que le dfaut de ralisation, dimpression ou de
distribution dune valuation pralable sur un amendement ne peut faire obstacle
sa discussion en sance publique .
b. Aucune saisine du CEC dans le cadre des articles 98-1 et 146-6 du
Rglement de lAssemble nationale
Daprs les informations qua pu recueillir la mission, le comit
dvaluation et de contrle des politiques na jamais t saisi pour procder
lvaluation pralable dun amendement, essentiellement pour des raisons lies
aux contraintes temporelles dans lesquelles est enserr lexamen des textes en
commission et en sance publique
(1)
.
Votre rapporteur note par ailleurs que, compte tenu de sa composition
(2)
,
le CEC nest pas ncessairement le mieux plac pour procder, au mieux en
quelques jours, et, le plus souvent, en quelques heures, la dsignation de
rapporteurs et la ralisation dune tude dimpact complte et prcise que les
commissions saisies au fond sont peut-tre mieux mme deffectuer, au regard
de leur connaissance du texte discut et de lexpertise quelles ont acquise, au gr
de leurs travaux lgislatifs et de contrle, sur les sujets traits par le texte en
question.
Cest aussi le point de vue du prsident du conseil national dvaluation
des normes, M. Alain Lambert, ancien snateur et ancien ministre dlgu au
Budget, qui, expliquant devant la mission quen tant que rapporteur gnral du
Budget ou prsident de la commission des Finances du Snat, il avait parfois t

(1) Rappelons que, pour leur dpt en commission comme en sance publique, les amendements du
Gouvernement et de la commission saisie au fond ne sont soumis aucun dlai de dpt, tandis que les
amendements des dputs doivent avoir t dposs (sauf dcision contraire du prsident de la commission
ou de la Confrence des prsidents) au plus tard 17 heures le troisime jour ouvrable prcdant la date
de dbut de la discussion du texte en commission ou en sance publique (articles 86 et 99 du Rglement de
lAssemble nationale).
(2) En application de larticle 146-2 du Rglement de lAssemble nationale, le CEC est compos de :
- 19 membres de droit (Prsident de lAssemble nationale, qui le prside ; prsidents des groupes,
prsidents des commissions permanentes ; rapporteur gnral de la commission des Finances ; prsident
de la commission des Affaires europennes ; premier vice-prsident de lOffice parlementaire dvaluation
des choix scientifiques et technologiques ; prsidente de la Dlgation parlementaire aux droits des femmes
et l'galit des chances entre les hommes et les femmes) ;
- 16 membres dsigns par leur groupe.
96

confront des amendements prpars par lexcutif mais parfois prsents par
des parlementaires, qui tendaient changer dans des proportions inquitantes
lorganisation dun rgime fiscal . Selon lui, en prsence de ces amendements
substantiels , il ny a pas dautre solution que de laisser la commission
saisie au fond le soin de les apprcier , car elle seule aurait la lgitimit pour
apprcier le caractre substantiel dun amendement .
Votre rapporteur regrette quil nait jamais t procd lvaluation
pralable damendements substantiels , car il aurait souvent t fort utile
de disposer dune valuation damendements dont limpact sest rvl
particulirement lourd en termes budgtaires, conomiques et/ou sociaux.
Votre rapporteur ne citera que deux exemples, lun emprunt la
prcdente lgislature, et lautre lactuelle.
Exemples dune valuation pralable insuffisante
des amendements aux projets de loi de finances

Le 18 dcembre 2009, lors de lexamen du projet de loi de finances pour 2010, qui est
devenu la loi n 2009-1673 du 30 dcembre 2009 et qui a supprim la taxe professionnelle
pour lui substituer une contribution conomique territoriale (CET) fonde sur la cotisation
foncire des entreprises (CFE) et sur la cotisation sur la valeur ajoute des entreprises
(CVAE), le Gouvernement a dpos 50 amendements sur le texte adopt le mme jour par la
commission mixte paritaire, dont 32 portaient sur les taxes appeles remplacer la taxe
professionnelle. Sur ces amendements, dont certains opraient des modifications lourdes du
texte adopt par les dputs et snateurs (pour ce qui tait notamment des modalits de
calcul de la compensation financire bnficiant aux collectivits territoriales en 2010 ou
encore des rgles de plafonnement de la valeur ajoute en fonction du chiffre daffaires des
entreprises), le Gouvernement a en outre eu recours la procdure du vote bloqu,
demandant ainsi aux parlementaires de se prononcer par un vote unique sur une cinquantaine
damendements quils navaient pas eu le temps dexaminer au fond et dont la trs grande
majorit comportait un expos sommaire qui ntait long que de quelques lignes seulement.
Les rgles de rpartition et de prquation du produit de la CVAE entre les collectivits
territoriales fixes par la loi de finances pour 2010 ont par la suite fait lobjet de
modifications apportes par de nouveaux amendements dpourvus dvaluation pralable.
Lors de la nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2013, devenu la loi n 2012-
1509 du 29 dcembre 2012, lancien rapporteur gnral de la commission des Finances,
M. Christian Eckert, dsormais secrtaire dtat au Budget, auprs du ministre des Finances
et des Comptes publics, a ainsi d donner un avis de sagesse un amendement n 341 du
Gouvernement qui, dpos dix minutes avant son examen et dpourvu de simulation,
proposait de modifier les rgles de contribution au fonds de prquation de la CVAE alloue
aux dpartements
( 1 )
. La veille, face de multiples amendements proposant de rviser
plusieurs dispositifs de prquation financire entre collectivits territoriales (en matire de
CVAE et de droits de mutation titre onreux - DMTO), M. Christian Eckert avait expliqu
qu il serait plus sage de laisser un peu de temps au travail parlementaire et aux
associations spcialises, avant de modifier de faon rgulire et, selon [lui], trop frquente

(1) Voir le compte-rendu intgral de la sance unique du vendredi 14 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130099.asp
97

ces diffrents fonds de prquation , sinterrogeant sur lopportunit de disposer de
simulations financires
(1)
.
Lexamen du projet de loi de finances pour 2013 a fourni une autre illustration des
consquences nfastes de labsence dvaluation pralable pour des amendements aux
consquences aussi lourdes que celles des amendements qui sont rests dans les mmoires
sous le nom damendements pigeons . Face aux mouvements de mcontentement sur les
rseaux sociaux quavait suscit larticle 6 de la version initiale du projet de loi de finances
pour 2013, qui proposait dimposer au barme progressif de limpt sur le revenu (et non
plus de faon forfaitaire) les gains nets de cession de valeurs mobilires ralises par des
particuliers, afin de rapprocher la fiscalit des revenus du capital de celle des revenus du
travail, le Gouvernement a dpos, le 18 octobre 2012, un amendement qui oprait une
refonte complte du dispositif et dont limpact financier se chiffrait en centaines de millions
deuros (environ 800 millions de manque gagner, qui devaient tre compenss par la
reconduction pour deux ans de la majoration exceptionnelle de limpt sur les socits d par
les grandes entreprises).
Ramnageant les conditions dapplication et dentre en vigueur de limposition des plus-
values mobilires au barme de limpt sur le revenu, cet amendement tout la fois crait un
rgime drogatoire pour la catgorie des crateurs dentreprises, maintenait limposition au
taux forfaitaire pour les plus-values mobilires ralises en 2012, majorait les taux des
abattements applicables, rduisait les dures de dtention et assouplissait les conditions
dapplication du report dimposition en cas de rinvestissement des plus-values dans des
entreprises.
Long de sept pages, cet amendement tait dpourvu dvaluation pralable et sappuyait sur
un expos sommaire dune vingtaine de lignes. En consquence, M. Thierry Mandon,
dsormais secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la Rforme de ltat et de
la simplification, a demand en sance publique qu un travail trs prcis [soit] men par
un groupe de suivi sur limpact de cet article sur les PME de croissance, afin, le moment
venu, den tirer les enseignements
(2)
.
Preuve que le Gouvernement nest pas le seul concern : lanne suivante, lors de lexamen
du projet de loi de finances pour 2014, devenu la loi n 2013-1278 du 29 dcembre 2013, ce
sont deux amendements du rapporteur gnral de la commission des Finances,
M. Christian Eckert, qui, sappuyant chacun sur un expos sommaire de quelques lignes
seulement, oprait dimportants amnagements au rgime dimposition des plus-values de
cession de valeurs mobilires en supprimant le dispositif de report dimposition en cas de
rinvestissement des plus-values et en interdisant le cumul de labattement major pour
dure de dtention avec la rduction dimpt Madelin qui bnficie aux personnes
investissant dans une entreprise non cote.
Quelle que soit la majorit, quil sagisse damendements
gouvernementaux ou parlementaires, ladoption damendements aux
consquences financires, conomiques et sociales aussi lourdes, sans tude
dimpact, napparat pas de bonne mthode. cet gard, notre Assemble
gagnerait sinspirer des bonnes pratiques adoptes par nos voisins
europens.

(1) Voir le compte-rendu intgrale de la premire sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130096.asp
(2) Voir le compte-rendu intgral de la deuxime sance du jeudi 13 dcembre 2012, qui est consultable au
lien suivant : http://www.assemblee-nationale.fr/14/cri/2012-2013/20130097.asp#INTER_5
98

2. De bonnes pratiques ont pourtant t adoptes au niveau europen en
matire dvaluation de limpact des amendements.
a. Les pratiques du Parlement europen
Lorsquil le juge appropri et ncessaire au processus lgislatif, le
Parlement europen procde lvaluation ex ante de limpact
d amendements substantiels , sans que cela naffecte sa capacit dadopter
ces amendements.
Il incombe chaque commission du Parlement europen saisie au
fond dune proposition de la Commission europenne de dterminer ce que
recouvre la notion d amendement substantiel . En effet, dans ses
orientations indicatives pour le traitement des analyses dimpact, le Conseil ne
donne pas de dfinition gnrique des amendements substantiels . La notion
rpond difficilement une dfinition a priori, mais relve dune dcision au cas
par cas.
Il appartient donc la commission parlementaire saisie au fond de
dterminer si un ou des amendements dposs en son sein pendant lexamen dune
proposition de la Commission europenne revtent un caractre substantiel et,
si cest le cas, sil est opportun de les soumettre une analyse dimpact. Les
critres de lanalyse dimpact sur les amendements substantiels sont arrts au cas
par cas par la commission saisie au fond.
Sur proposition du rapporteur, du prsident de la commission saisie
au fond, ou dun membre de ladite commission sexprimant au nom de son
groupe, les coordinateurs dsigns par les groupes politiques au sein de ladite
commission, en lien avec le rapporteur, dcident de demander une analyse
dimpact sur un ou plusieurs amendements substantiels . Cette dcision
doit bnficier dun large soutien politique.
Les commissions saisies pour avis (dites commissions associes )
peuvent, dans les mmes conditions, procder des analyses dimpact sur les
amendements substantiels relevant de leur champ de comptence, dans la
mesure o cela est compatible avec le calendrier des travaux, tel que convenu avec
la commission comptente au fond en application de larticle 50 du Rglement du
Parlement europen.
Lorsque la matire revt une importance majeure, quelle relve de
manire insparable de la comptence de plusieurs commissions et quen
consquence, la Confrence des prsidents a dcid, en application de larticle 51
du Rglement du Parlement europen, que la proposition de la Commission sera
examine dans le cadre de runions conjointes de commissions, les dcisions
relatives la ralisation danalyses dimpact sur des amendements substantiels
sont prises conjointement par les commissions concernes.
99

Les analyses dimpact sur des amendements substantiels peuvent tre
menes chaque tape de la procdure lgislative, en tenant compte des
contraintes de temps propres chaque lecture, et sous rserve de ne pas retarder
indment le processus lgislatif.
Lanalyse de limpact des amendements substantiels est cense ne
pas retarder le processus lgislatif. Cette analyse est rendue possible par les
dlais relativement longs de la procdure lgislative europenne (si on les
compare ceux de la procdure lgislative franaise) : entre lexamen dun
texte en commission et son examen en sance plnire, il scoule au
minimum deux trois mois, et souvent encore davantage de temps.
Parfois, la date dexamen dun texte en commission est fixe en
fonction du dlai impos par le contrat-cadre conclu avec des consultants
externes pour lvaluation de limpact dun amendement substantiel .
En pratique, la commission saisie au fond sefforce le plus souvent de
dterminer les amendements substantiels susceptibles de faire lobjet
dune analyse dimpact avant leur adoption en commission.
Cependant, elle peut considrer plus appropri dentreprendre lanalyse
dimpact postrieurement, soit avant lexamen en sance plnire, si cela est
possible, notamment dans le cadre dune procdure avec commissions associes,
soit la suite du vote en sance plnire.
Laccord interinstitutionnel Mieux lgifrer conclu le 9 octobre 2003
par le Parlement europen, le Conseil et la Commission prvoit que lorsque la
procdure de codcision est dapplication, le Parlement europen et le Conseil
pourront galement faire procder des analyses dimpact pralables
ladoption dun amendement substantiel, soit en premire lecture, soit au stade de
la conciliation .
ce jour, les commissions du Parlement europen ont fait procder des
analyses dimpact sur des amendements substantiels en premire lecture, en
deuxime lecture et au stade de la conciliation.
Dans un souci de neutralit, lanalyse dimpact des amendements
substantiels est toujours confie des experts externes linstitution.
La dcision de la commission saisie au fond de requrir une analyse
dimpact sur un ou des amendements substantiels est transmise lunit
dvaluation de limpact ex ante du Parlement europen qui se charge de
slectionner les experts externes conformment aux prescriptions de la lgislation
de lUnion europenne sur les marchs publics et de la rglementation interne du
Parlement europen en matire de passation de marchs, de faon assurer une
indpendance et une objectivit optimales des experts et une transparence
maximale de la procdure suivie pour leur slection.
100

Dun point de vue mthodologique, les experts externes se fondent, si cela
apparat appropri, sur les donnes de lanalyse dimpact labore par la
Commission europenne, comme point de dpart , et structurent, dans la
mesure du possible, leur analyse de manire faciliter la comparaison avec cette
dernire, sans pour autant dupliquer le travail de la Commission europenne.
La Commission met la disposition du Parlement europen et des experts
externes toute mthodologie spcifique utilise dans le cadre de la prparation
dune analyse dimpact et communique les donnes utilises.
Les analyses dimpact sur les amendements substantiels sont rdiges
dans la langue de travail la plus usite au sein de la commission lorigine de la
demande. la demande des coordinateurs des groupes politiques, un rsum peut
tre traduit dans la langue du rapporteur et/ou dans les trois langues de travail les
plus usites de la commission.
Lunit dvaluation ex ante du Parlement europen veille ce que les
analyses dimpact ralises par des experts externes soient conformes aux critres
de qualit du Parlement.
La ou les commissions parlementaires ayant demand une analyse
dimpact sur des amendements substantiels veillent informer les autres
commissions susceptibles dtre intresses du droulement et des rsultats des
analyses demandes. Le Parlement europen sefforce par ailleurs dinformer
rgulirement et en temps utile le Conseil et la Commission des travaux
dvaluation en cours sur des amendements substantiels .
Sauf dcision contraire dment justifie de la commission saisie au fond,
les analyses dimpact menes sur des amendements substantiels sont publies
sur le site Internet du Parlement europen.
La ralisation dtudes dimpact sur des amendements substantiels
est rcemment survenue au sujet damendements la proposition de
rglement du Parlement europen et du Conseil relatif au recyclage des
navires ainsi qu la proposition de directive du Parlement europen et du
Conseil sur la passation des marchs publics. Toutefois, daprs les
indications fournies la mission lors de son dplacement Bruxelles, le
16 janvier 2014, seule une dizaine dtudes dimpact portant sur des
amendements substantiels a t ralise depuis que cette procdure
dvaluation a t cre en 2012.
b. Les pratiques des Parlements allemand et nerlandais
En Allemagne, le bureau fdral des statistiques ( Destatis ) est tenu
par la loi
(1)
dapporter son expertise au Gouvernement et au Parlement pour
lanalyse de limpact de leurs amendements.

(1) Article 8 de la loi du 14 aot 2006 portant cration du NKR .
101

Ce bureau fournit alors au Gouvernement et aux parlementaires qui le
saisissent des donnes chiffres susceptibles de mieux apprhender limpact des
modifications lgislatives envisages.
Toutefois, la directrice en charge de lorganisation et de la modernisation
de ladministration au ministre fdral de lIntrieur, Mme Beate Lohmann, a
prcis la mission, lors de son dplacement Berlin, que cette procdure
dvaluation de limpact des amendements trouvait sa limite dans les dlais
de la procdure lgislative : le bureau fdral des statistiques peut difficilement
chiffrer limpact dun amendement du jour au lendemain ni rpondre des
sollicitations en pleine nuit.
De leur ct, les Pays-Bas se dont dots depuis 2000 dun conseil
consultatif indpendant (ACTAL) qui, daprs ce qui a t indiqu la
mission lors de son dplacement La Haye, rend, une dizaine de fois par an,
un avis sur les amendements substantiels proposs par des
parlementaires, sous langle des charges administratives. Il donne alors son
avis en quelques jours. De mme, si une proposition de loi est dpose et
prsente dimportants enjeux en matire de charges administratives et
rglementaires, ACTAL contacte son auteur et propose de laccompagner dans sa
rflexion.
ACTAL nest rattach aucun ministre, et ses membres, bien que
dsigns par le Gouvernement, bnficient dune totale indpendance tant
lgard du Gouvernement qu lgard du Parlement. Ce conseil est assist de
12 personnes et sappuie galement sur les remontes dinformations de la socit
civile ainsi que sur un rseau dexperts dvelopp au fil des annes. Il a vu ses
comptences voluer depuis 2000 : son mandat, initialement rduit (puisquil ne
portait que sur les charges administratives imposes aux entreprises et aux
administrations), sest largi pour y inclure les particuliers et les personnes
travaillant dans la sphre publique ou semi-publique et pour passer de lanalyse
des charges administratives lensemble des cots rglementaires. De mme,
dune analyse exclusivement ex ante, il est pass la ralisation dtudes ex post.
Si la mission nignore pas que les spcificits, et notamment les dlais,
des procdures lgislatives europenne, allemande et nerlandaise rendent ces
pratiques dvaluation ex ante de limpact des amendements substantiels
difficilement transposables telles quelles notre procdure lgislative,
dont les contraintes temporelles sont particulirement fortes, elle estime en
revanche que notre Assemble gagnerait sinspirer de ces exemples
trangers. Ils pourraient tre adapts aux exigences propres de notre procdure
lgislative pour amliorer lvaluation pralable des amendements parlementaires
et gouvernementaux.
102

3. Adapter les exemples trangers la procdure lgislative franaise
Votre rapporteur est dautant plus convaincu de la ncessit dune tude
dimpact sur des amendements substantiels en cours de procdure lgislative
quun rcent exemple en a montr la fois la faisabilit et lutilit : lvaluation,
en cours de procdure lgislative, des consquences de la dpnalisation du
stationnement adopte par voie damendement snatorial lors de la premire
lecture de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de laction
publique territoriale et daffirmation des mtropoles.
Un exemple de bonnes pratiques en matire
dvaluation ex ante de limpact des amendements :
larticle 63 de la loi n 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de laction
publique territoriale et daffirmation des mtropoles

Le 29 mai 2013, lors de la premire lecture du projet de loi de modernisation de
laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles, le Snat a adopt, linitiative
de M. Jean-Jacques Filleul, rapporteur de la commission du dveloppement durable, un
amendement prvoyant la dpnalisation et la dcentralisation du stationnement payant sur
voirie cest--dire le stationnement en labsence ou en insuffisance de paiement de la
redevance pour stationnement sur la voie publique afin de lui substituer un service public
dcentralis, sur le modle de ce qui se pratique tant au Royaume-Uni, quen Belgique ou en
Espagne. Dans ce cadre, les collectivits comptentes en matire de voirie pourront imposer
le paiement dun forfait de post-stationnement ayant le caractre dune redevance
doccupation du domaine public, plutt que dune amende.
Compte tenu des consquences financires et organisationnelles particulirement
lourdes de cet amendement, le Premier ministre a alors demand linspection gnrale des
services judiciaires (IGSJ), linspection gnrale de ladministration (IGA), linspection
gnrale des finances (IGF) et au conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement
durable (CGEDD) de conduire une mission dvaluation des consquences de la
dpnalisation du stationnement, dont le rapport a t rendu public le 25 juillet 2013
(1)
.
Au vu des conclusions de ce rapport, il a t possible dapporter des prcisions et
amnagements au dispositif rsultant de lamendement adopt, en cours de procdure
lgislative, dautant que le Gouvernement navait pas engag la procdure acclre. Cest
ainsi que, conformment aux recommandations de la mission dvaluation et aux vux
exprims par notre collgue Olivier Dussopt
(2)
, rapporteur du projet de loi au nom de la
commission des Lois, un dlai de mise en place de 24 mois a t prvu linitiative de
M. Jean-Jacques Filleul. Ce dlai ncessaire la russite du projet permettra den analyser
plus finement toutes les consquences financires.
Cet exemple montre que, pour peu que lon sen donne le temps, il est
possible de faire voluer et dactualiser ltude de limpact dun projet ou dune

(1) Rapport de la mission dvaluation des consquences de la dpnalisation du stationnement,
25 juillet 2013.
(2) Avis n 1435 fait au nom de la commission des Lois sur le projet de loi n 1395 de finances pour 2014,
t. XII, Relations avec les collectivits territoriales, par le dput Olivier Dussopt, p. 42.
103

proposition de loi au cours de la navette parlementaire et au gr des amendements
qui viennent lenrichir.
Votre rapporteur reconnat toutefois que, de la mme faon quau
Parlement europen, lanalyse de limpact des amendements substantiels est
tenue de ne pas retarder le processus lgislatif, il faut se garder den faire une
obligation susceptible de ralentir voire de bloquer la procdure lgislative.
Votre rapporteur note dailleurs que, daprs les rponses qui lui ont t
fournies par huit des dix Parlements europens que la mission a interrogs par
lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires, la ralisation dune tude dimpact sur des amendements
substantiels nest jamais une obligation chez nos voisins. En Belgique, le
Conseil dtat peut tre saisi par le Prsident de la Chambre des reprsentants
pour rendre un avis public sur tout amendement un projet ou une proposition
de loi, le Prsident tant tenu de faire droit une demande davis ds lors que
celle-ci est appuye soit par au moins cinquante dputs, soit par la majorit des
dputs dun groupe linguistique. Au Royaume-Uni, un guide de bonnes pratiques
recommande un complment dtude dimpact en cas de modifications
significatives dun texte entre son dpt au Parlement et son adoption dfinitive.
Mais llaboration dune tude dimpact sur des amendements substantiels
reste une facult dans chacun des huit pays europens ayant rpondu (Allemagne,
Belgique, Danemark, Espagne, Pays-Bas, Portugal, Royaume-Uni et Sude).
La mission propose donc non pas de prvoir lobligation, mais de
reconnatre la facult au prsident de la commission saisie au fond dun
projet ou dune proposition de loi dexiger la ralisation dune tude
dimpact sur les amendements qui seraient qualifis par ladite commission de
substantiels .
Afin de ne pas porter une atteinte excessive au droit damendement, cette
initiative pourrait tre soumise laccord de lauteur de lamendement, comme la
suggr notre collgue Jean-Luc Warsmann
(1)
.
Par ailleurs, la ralisation de ltude dimpact elle-mme pourrait tre
confie :
soit, dans lhypothse o il sagirait dun amendement substantiel
dorigine gouvernementale, aux services que le Gouvernement jugera les plus
appropris ;
soit, ds lors que lamendement substantiel manerait dun
parlementaire, un ple dexpertise, dans le cadre d une coopration qui
permettrait au Parlement de solliciter les moyens dexpertise de lexcutif ,

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
104

comme la suggr le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv
(1)
,
la condition que les moyens dexpertise propres au Parlement soient
significativement renforcs.
Cette proposition, qui impliquerait, si ce nest une rvision
constitutionnelle, tout au moins une modification de la loi organique du
15 avril 2009, et notamment de son article 15
(2)
, ainsi que, le cas chant, des
articles 98-1 et 146-6 du Rglement de lAssemble nationale, serait dautant
mieux mise en uvre si notre Assemble disposait de davantage de temps entre le
dpt et lexamen des amendements, en particulier gouvernementaux, en
commission comme en sance publique.
Proposition n 8 Reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit dexiger la ralisation dune tude dimpact sur les amendements qualifis
par ladite commission de substantiels .
II. AMNAGER LA PROCDURE LGISLATIVE POUR CONSOLIDER LA
QUALIT DE LA NORME
Pour reprendre la formule du prsident du Conseil conomique, social et
environnemental, M. Jean Paul Delevoye, rtablir la confiance dans le politique
et restaurer son crdit passe par une autre gestion du temps
( 3 )
. Cest
prcisment une nouvelle gestion du temps parlementaire que propose la mission
en prconisant de modifier les rgles rgissant le dpt des amendements
gouvernementaux, la procdure acclre et la discussion des textes budgtaires.
A. MIEUX ENCADRER LA DISCUSSION DES TEXTES ET DES
AMENDEMENTS
1. Appliquer un dlai de dpt aux amendements du Gouvernement
En ltat du droit, les amendements que dpose le Gouvernement lors de
lexamen des textes en commission et en sance publique ne sont soumis aucun
dlai de dpt. En effet, larticle 44 de la Constitution prvoit que le droit
damendement des membres du Parlement et du Gouvernement sexerce en
sance ou en commission selon les conditions fixes par les rglements des
assembles, dans le cadre dtermin par une loi organique . Or larticle 13 de la
loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 relative lapplication des articles

(1) Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, le 22 mai 2014. Voir le compte-rendu
en annexe n 16.
(2) Ce texte prvoit que les rglements des assembles peuvent dterminer les conditions dans lesquelles des
amendements des membres du Parlement, la demande de leur auteur, ou des amendements de la
commission saisie au fond peuvent faire lobjet d'une valuation pralable communique lassemble
avant leur discussion en sance .
(3) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
105

34-1, 39 et 44 de la Constitution dispose que, si les amendements des membres
du Parlement cessent dtre recevables aprs le dbut de lexamen du texte en
sance publique et si les rglements des assembles peuvent dterminer les
conditions dans lesquelles est fixe une date antrieure compter de laquelle ces
amendements ne sont plus recevables , aprs lexpiration de ces dlais, sont
seuls recevables les amendements dposs par le Gouvernement ou par la
commission saisie au fond .
En consquence, pour ce qui concerne lexamen des textes en commission,
larticle 86, alina 5, du Rglement de lAssemble nationale prcise que les
amendements autres que ceux du Gouvernement, du prsident et du rapporteur de
la commission et, le cas chant, des commissions saisies pour avis doivent tre
transmis par leurs auteurs au secrtariat de la commission au plus tard le
troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut de lexamen du texte
17 heures, sauf dcision contraire du prsident de la commission .
Et pour ce qui est de lexamen des textes en sance publique, larticle 99,
alina 2, du mme Rglement dispose quaprs lexpiration du dlai de dpt
applicable aux amendements des dputs (17 heures, le troisime jour ouvrable
prcdant la date de dbut de la discussion du texte, sauf dcision contraire de la
Confrence des prsidents), sont seuls recevables les amendements dposs par
le Gouvernement ou la commission saisie au fond .
Comme notre collgue Jean-Luc Warsmann, qui a estim que ctait
particulirement caricatural en matire fiscale , la mission trouve dsastreux
que lon puisse dposer des amendements de dernire minute pour se dispenser
dune tude dimpact comme le permet notre lgislation
(1)
.
La mission a t particulirement marque par lintervention de lancien
ministre dlgu au Budget, M. Alain Lambert, dsormais prsident du conseil
national dvaluation des normes, qui a expliqu lors de son audition avoir dj
vu des amendements apports tellement la dernire minute par un fonctionnaire
que cela revenait refuser au ministre [quil tait] de le lire avant quil soit
appel . Selon lui, dans certains ministres, les directions gnrales ne se
parlent pas. Ainsi, lorsquun amendement est propos par la direction du Trsor,
ses auteurs peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une consquence
budgtaire et soit tent de ne le dfendre que mollement. Cest pourquoi ils ne le
transmettent quau dernier moment, ne laissant au ministre que la possibilit de le
prsenter sans lavoir lu auparavant . Il a prcis que le dpt dun
amendement la dernire minute peut aussi tre, pour le Gouvernement, un
moyen dviter lexamen par le Conseil dtat , confirmant ainsi les propos du
professeur Nicolas Molfessis daprs qui il arrive que la voie de lamendement
[soit] instrumentalise pour faire passer hors de la vue du Conseil dtat des
dispositions dont on craint quelles puissent faire lobjet dun avis dfavorable .

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
106

M. Alain Lambert a ajout quil lui tait dailleurs arriv, dans une telle
circonstance, de souffler au rapporteur de ne surtout pas adopter lamendement
en question, ou du moins de demander la rserve de larticle concern
(1)
.
Convaincue avec M. Alain Lambert quil faut discipliner la relation de
sance entre le Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires
ne sont pas des greffiers chargs de ratifier les dcisions des administrations
centrales , la mission considre que lvaluation pralable des consquences des
amendements, quelle soit ou non formalise dans une procdure dtude dimpact
inspire des pratiques du Parlement europen, ne pourra tre oprationnelle et
fiable que si les amendements gouvernementaux sont soumis un dlai de dpt.
Cest la raison pour laquelle la mission prconise de soumettre les
amendements gouvernementaux un dlai de dpt, tant lors de lexamen
des textes en commission que lors de leur examen en sance publique.
Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai
de dpt.
Consciente du degr dexigence que comporte une telle proposition
lgard du Gouvernement, la mission estime cependant ncessaire la qualit de
la production normative que lexcutif se plie cette discipline. En effet, comme
la rappel M. Nicolas Molfessis, la loi de finances pour 2014 a montr de faon
symptomatique que les dispositions introduites par amendement sexposent
davantage une censure du Conseil constitutionnel .
Par ailleurs, votre rapporteur souligne que cet encadrement du droit
damendement du Gouvernement est loin de constituer une restriction aussi
radicale que celle adopte par plusieurs de nos voisins europens. Daprs les
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), en Allemagne, comme en Espagne et aux Pays-Bas, le
Gouvernement na pas le droit de dposer des amendements sur le texte issu des
travaux de la commission.
Qui plus est, le dlai de dpt qui pourrait tre appliqu aux
amendements gouvernementaux pourrait ne pas tre le mme que celui qui
est aujourdhui prvu titre de principe pour les amendements
parlementaires (17 heures, le troisime jour ouvrable prcdant la date de dbut
de la discussion du texte en commission ou en sance publique).
Hostile lide que le dlai de dpt soit rigoureusement identique pour
les amendements gouvernementaux et parlementaires car, selon lui, le
Gouvernement, soumis de fortes pressions nationales, europennes et

(1) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation des normes (CCEN) et auteur,
avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
107

internationales , doit avoir les moyens de diriger le pays et doit donc pouvoir
prendre une initiative de dernire minute condition quil la justifie notre
collgue Jean-Luc Warsmann a suggr, lors de son audition, d imposer une
tude dimpact et, en cas de recours, [d]accorder un dlai de 24 heures telle ou
telle institution pour se prononcer sur cette tude , de sorte que cela obligerait
indirectement le Gouvernement respecter un certain dlai de dpt .
En toute hypothse, lapplication dun dlai de dpt aux amendements
gouvernementaux impliquerait tout le moins la modification de larticle 13 de la
loi organique du 15 avril 2009 et des articles 86 et 99 du Rglement de
lAssemble nationale, ainsi quun amnagement de la rdaction de
larticle 101 du mme Rglement, qui rgit la procdure de seconde dlibration.
Une meilleure gestion du temps parlementaire : cest aussi le but de la
proposition que formule la mission au sujet de la procdure acclre.
2. Modifier la procdure acclre pour prserver un temps minimal
dexamen parlementaire
Comme la not le vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv,
lors de son audition, le problme est que, dans notre pays, la production
normative, tous les niveaux de son laboration Gouvernement, Conseil dtat
et Parlement est marque du sceau de lurgence .
Le Parlement ne compte plus les projets et propositions de loi pour
lesquels le Gouvernement engage la procdure acclre. Au 30 aot dernier,
notre Assemble avait dj examin en urgence 112 textes depuis le dbut de la
XIV
e
lgislature (84 projets de loi et 28 propositions de loi). Sous la
XIII
e
lgislature, la procdure acclre fut engage pour 92 projets de loi et
23 propositions loi (soit 115 textes au total). Sous la XII
e
lgislature, seuls
59 textes avaient t examins en urgence (tous des projets de loi)
(1)
soit prs de
deux fois moins de textes que notre Assemble nen a examin en urgence depuis
deux ans. En lespace de trois lgislatures, quelle que soit la majorit, le recours
la procdure acclre na cess de crotre.
Pour tre parfois ncessaire, cette urgence est souvent excessive et
injustifie lorsque, pour reprendre les mots employs par le Conseil dtat dans
son rapport public pour lanne 2011, limportance et la complexit de la
rforme envisage ncessitent un examen approfondi ou lorsque lurgence
dclare est dmentie ultrieurement par le calendrier parlementaire ou par le
rythme de la publication dun texte au Journal officiel
(2)
.
cet gard, la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois a fait tat, dans son Rapport annuel sur lapplication des lois paru en juin

(1) Voir le graphique montrant lvolution du nombre de procdures acclres par session de la XI
e
la
XIV
e
lgislature, figurant en annexe n 11.
(2) Conseil dtat, Rapport public 2011, p. 94.
108

dernier, d urgences gomtrie variable
( 1)
constatant que la mise en
application des textes adopts selon la procdure acclre nest en moyenne pas
plus rapide que celle des autres lois . Et notre collgue snateur David Assouline
de sinterroger : quoi bon imposer au Parlement des cadences rapides si
lurgence invoque en amont bute, en aval, sur les dlais incompressibles ? La
ralit montre que lexamen dun projet ou dune proposition de loi selon la
procdure acclre nest pas le gage de sa mise en application plus rapide aprs
promulgation
(2)
.
Dans son rapport public pour lanne 2013, le Conseil dtat fournit un
trs bon exemple illustrant la faon dont cette urgence nourrit linflation
normative. Le Conseil dtat explique en effet que, saisi en extrme urgence, des
deux projets de dcret successifs portant relvement du plafond du Livret A
(3)
, au
point de navoir que quatre jours pour les examiner (alors quils avaient t
annoncs longtemps auparavant en conseil des ministres), l diction de la norme
dans lurgence na pas permis, pour ces deux dcrets, de dterminer leur
applicabilit ultramarine, de sorte quil a fallu dicter deux autres dcrets cette
fin. Finalement, ce sont quatre dcrets qui ont t pris alors quun seul aurait
suffi
(4)
.
Face au constat de la nocivit de lurgence excessive sur la qualit de
la production normative, la mission prconise dencadrer la procdure
acclre pour prserver un temps minimal dexamen parlementaire. Comme
la dit devant la mission M. David Assouline, prsident de la commission
snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, le travail lgislatif, parce
quil tient compte de certaines exigences dmocratiques, ne peut pas sacclrer
au-del de certaines limites .
En vertu des articles 45 et 42 de la Constitution, le recours la procdure
acclre a deux consquences :
tout dabord, il permet de runir une commission mixte paritaire charge
de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion aprs une seule
lecture dans chaque assemble alors que, dans le cadre de la procdure
lgislative ordinaire, la runion dune telle commission nest possible quaprs
deux lectures dans chaque assemble ;
ensuite, il permet de saffranchir des dlais minimaux entre le dpt dun
texte et son examen en sance publique qui sont prvus, en premire lecture, dans
le cadre de la procdure lgislative ordinaire (six semaines entre le dpt dun
texte et sa discussion en sance publique devant la premire assemble saisie ;

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 42.
(2) Ibidem, p. 8.
(3) Il sagit des dcrets n 2012-1056 du 18 septembre 2012 et n 2012-1445 du 24 dcembre 2012.
(4) Conseil dtat, Rapport public 2013, p. 178.
109

quatre semaines entre la transmission dun texte et sa discussion en sance
publique devant la seconde assemble saisie).
Si les Confrences des prsidents des deux assembles ont la facult de
sopposer conjointement au recours la procdure acclre pour lexamen dun
projet de loi ordinaire, le recours cette procdure est en revanche de droit
pour les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale ainsi
que pour les projets de loi relatifs aux tats de crise.
Sans remettre en cause ce principe, il pourrait tre concevable damnager
les rgles relatives la procdure acclre pour prserver un temps minimal
dexamen parlementaire. Votre rapporteur note que cest dailleurs ce qui a t
prvu pour les lois organiques puisquen application de larticle 46, alina 2, de la
Constitution, si la procdure acclre a t engage pour un projet ou une
proposition de loi organique, le texte ne peut tre soumis la dlibration de la
premire assemble saisie avant lexpiration dun dlai de quinze jours aprs son
dpt .
Suivant cet exemple, on pourrait fort bien imaginer une modification des
dispositions constitutionnelles rgissant la procdure acclre de faon ce
que soient prservs des dlais minimaux (par exemple, de six ou trois semaines
entre le dpt dun texte et sa discussion devant la premire assemble saisie, et de
quatre ou deux semaines entre la transmission dun texte et sa discussion devant la
seconde assemble saisie), nonobstant labsence de seconde lecture dans chaque
assemble.
Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai
minimal entre le dpt dun texte et sa discussion devant chaque assemble.
3. Repenser lorganisation des dbats budgtaires en les recentrant sur
la loi de rglement.
Cest toujours le souci dune meilleure gestion du temps parlementaire qui
prside la proposition que fait la mission en matire dexamen des textes
budgtaires.
Comme le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud,
votre rapporteur est tonn du contraste entre les semaines entires qui sont
consacres lexamen de la loi de finances initiale pour la modification de
laquelle les parlementaires disposent au final de faibles marges de manuvre et
les quelques rares heures qui sont prvues pour lexamen de la loi de rglement
alors que, comme la dit M. Didier Migaud, cest souvent partir de lexcution
dune loi de finances ou dune politique publique que lon peut se rendre compte
de dysfonctionnements, de failles ou dinsuffisances
( 1 )
. Selon le Premier
prsident de la Cour des comptes, alors que dans tous les pays du monde, les

(1) Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes, le 30 avril 2014. Voir le
compte-rendu en annexe n 16.
110

parlementaires consacrent beaucoup plus de temps lexcution budgtaire
quaux lois de finances initiales qui sont dailleurs souvent des lois
daffichage , en France, nous faisons linverse .
Ce problme culturel
(1)
a galement t point par lancien ministre
dlgu au Budget, M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation
des normes, qui a dclar ne pas comprendre lenttement du Parlement
consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule
ny est change . Lui aussi est davis qu il faudrait y consacrer trois jours,
contre trois semaines la loi de rglement
(2)
.
La rpartition du temps parlementaire consacr aux dbats budgtaires
pourrait en effet tre plus quilibre et plus efficiente.
Votre rapporteur a dailleurs fait des propositions en ce sens au Prsident
de lAssemble nationale, M. Claude Bartolone. En collaboration avec notre
collgue Franois Cornut-Gentille, votre rapporteur a remis lan pass
M. Claude Bartolone un rapport dcrivant plusieurs scnarios de rforme possibles
pour faire progresser le travail parlementaire dvaluation de laction publique
loccasion de lexamen du projet de loi de rglement
(3)
.
Comme votre rapporteur la soulign dans ce rapport, lexamen des crdits
budgtaires est source de frustrations pour les dputs : lanalyse des documents
budgtaires joints au projet de loi de finances (projets annuels de performances,
annexes gnrales et documents de politique transversale) se fait dans des dlais si
contraints que, parfois, les informations sont transmises aux dputs aprs la
discussion en commission. Par ailleurs, lexamen des crdits de la seconde partie
du projet de loi de finances, tant en commissions largies quen sance publique,
ressemble plus une succession de monologues qu un vritable dbat de fond.
De son ct, lexamen, trs rapide, du projet de loi de rglement reste un
exercice trs formel dans la mesure o le texte est peu amendable sur le fond
qui ne permet pas dapprhender de manire efficiente lampleur des mouvements
de crdits constats en cours danne, ni les rsultats de lexcution budgtaire au
travers des rapports annuels de performances. Le dbat sur le projet de loi de
rglement ne mobilise gure les commissions permanentes autres que celle des
Finances : seuls le rapporteur gnral et les rapporteurs spciaux produisent un
rapport sur ce texte.
Face ce constat, votre rapporteur et notre collgue Franois
Cornut-Gentille ont propos quatre pistes de rforme susceptibles driger

(1) Idem.
(2) Audition de M. Alain Lambert, prsident du conseil national dvaluation des normes (CCEN) et auteur,
avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le
30 janvier 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) La synthse de ce rapport est consultable au lien suivant : http://www.juanico.fr/wp-
content/uploads/2008/08/Projet-de-loi-de-r%C3%A9glement.pdf
111

lexamen du projet de loi de rglement en temps fort de lvaluation de laction
publique et des travaux entrepris pour la modernisation de celle-ci
(1)
.
Parmi les diffrentes options soumises au Prsident de lAssemble
nationale, il a t suggr de crer des missions dinformation communes la
commission des Finances et aux commissions permanentes comptentes
paralllement la ralisation, par le rapporteur gnral, dun rapport lgislatif, et,
par les rapporteurs spciaux, de notes dvaluation. Lexamen du projet de loi de
rglement serait ainsi complt par un dbat, en sance publique, sur les rapports
des missions dinformation communes lors dune semaine de contrle fixe la
fin du mois de juin. Ce dbat sur les rapports dinformation produits par des
binmes associant dputs de la majorit et de lopposition aurait lavantage de
confrer un contenu utile cette semaine de contrle.
Proposition n 11 Repenser lorganisation des dbats budgtaires de faon
faire de la loi de rglement un moment fort dvaluation, notamment de la
modernisation de laction publique.
B. ADOPTER UNE MTHODE DE TRANSPOSITION DES DIRECTIVES
EUROPENNES SUSCEPTIBLE DE LIMITER LES RISQUES DE
SURTRANSPOSITIONS INUTILES
La rflexion mene par la mission sur la gestion du temps parlementaire
sest tendue au temps que nos assembles consacrent lexamen de textes
lgislatifs pris pour la transposition de directives europennes, et donc la
mthode jusquici retenue en la matire.
Longtemps, notre pays a t point du doigt pour le retard quil avait
accumul en matire de transposition des directives europennes. Si nos
performances restent perfectibles, ces critiques nont plus lieu dtre aujourdhui :
ainsi que le notait le secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes,
la France a ralis de grands progrs en termes quantitatifs. lheure actuelle,
le dficit de transposition se situe entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe une bonne
place dans le palmars europen
(2)
. Daprs les informations que la mission a
pu obtenir du secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE), le dficit de
transposition des directives europennes tait en effet de 0,6 % en 2013, contre
1 % en 2011.
Selon M. Serge Lasvignes, les administrations franaises sont dsormais
confrontes double dfi : celui dviter les phnomnes de

(1) Voir le tableau de synthse de ces scnarios de rforme, figurant en annexe n 12.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
112

surtransposition
(1)
et celui de mieux anticiper limpact de la directive sur le
droit national. Ces deux enjeux sont lis car, souvent, le Gouvernement justifie les
mesures de surtransposition quil propose par un intrt gnral quil na pas fait
(ou pas suffisamment fait) valoir et/ou identifi au moment des ngociations des
textes au niveau europen, de sorte que nos entreprises finissent par tre soumises
des rgles qui peuvent tre tout fait lgitimes et mme donner de lavance
notre conomie en anticipant les futures normes europennes, mais qui, en
attendant, nuisent leur comptitivit
(2)
.
Cest prcisment ce double dfi que la mission propose de relever en
formulant des propositions pour placer ltude dimpact davantage au cur des
ngociations et pour mieux contrler les surtranspositions.
1. La propension franaise transposer au-del de ce qui est utile et
ncessaire
Une riche tude de M. Yves Bertoncini sur les normes europennes
publie en mai dernier a montr que, contrairement ce que lon prtend souvent,
seul un quart des directives transposes en France comporte une dimension
lgislative, contre trois quarts une dimension purement rglementaire
(3)
.
En effet, sur la priode 2000-2010, la proportion de directives
transposes au moyen dau moins un acte de nature lgislative sest tablie
23,8 % du nombre total de directives (soit 236 directives sur 993)
(4)
.
Cela correspond dailleurs aux donnes fournies dans le Guide de bonnes
pratiques concernant la transposition des directives europennes tabli par le
secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE). Ce guide indique en effet
que les textes de transposition de nature lgislative concernent environ 20 % des
mesures de transposition
(5)
et qu environ 80 % des dispositions des directives
sont transposes en France par voie rglementaire uniquement
(6)
.
Ces pourcentages nont pas connu dvolution majeure sur la priode
2010-2013. Daprs les indications transmises la mission par le SGAE, en 2011,

(1) Ce terme dsigne les mesures lgislatives et rglementaires nationales qui, sous couvert dtre prises pour
la transposition de directives europennes, vont au-del des exigences de ces dernires. Cette pratique est
connue en anglais sous le nom de gold-plating .
(2) Voir, en annexe n 16, le compte-rendu de laudition, le 1
er
juillet 2014, de notre collgue Jean-Luc
Warsmann, qui sest exprim ainsi : jai travaill sur des lois de simplification et jai remarqu que, dans
le domaine agricole, nous tions systmatiquement en situation de surtransposition. Je pense, par exemple,
aux seuils dautorisation pour les poulaillers. Si ces seuils correspondent lintrt gnral, pourquoi le
Gouvernement nintervient-il pas lui-mme, au niveau europen, au moment de la ngociation des
directives plutt que de nous amener voter, au niveau franais, dans tel ou tel sens ? Dans ce cas, nous
nuisons notre comptitivit sans, en plus, en tre informs .
(3) Yves Bertoncini, LUE et ses normes : prison des peuples ou cages poules ? , Notre Europe, Institut
Jacques Delors, Policy paper n 112, 16 mai 2014, p. 1.
(4) Ibidem, p. 13. Voir le tableau n 1 figurant en annexe n 13.
(5) SGAE, Guide de bonnes pratiques concernant la transposition des directives europennes, p. 9.
(6) Ibidem, p. 11.
113

la France a notifi la Commission europenne 273 mesures de transposition,
dont 59 taient de nature lgislative. titre de comparaison, daprs les
informations fournies la mission par trois des dix Parlements europens
interrogs par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de
documentation parlementaires (CERDP), le Danemark, le Royaume-Uni et la
Sude ont, en 2011, notifi respectivement 37, 25 et 86 mesures de transposition
de nature lgislative.
Dans la mesure o certaines lois franaises comportaient plusieurs articles
transposant plusieurs directives ou habilitant le Gouvernement lgifrer par voie
dordonnances pour transposer plusieurs directives, ce sont au final seulement
8 lois et 9 ordonnances qui, en 2011, ont t adoptes aux fins de transposition des
directives europennes. Autrement dit, seuls 6 % des 122 lois et 21 % des
42 ordonnances adoptes en France en 2011 transposaient tout ou partie dune
directive europenne.
En 2012, la France a notifi la Commission europenne 191 mesures de
transposition, dont 23 taient de nature lgislative. Daprs les informations
fournies la mission par trois des dix Parlements europens interrogs par
lintermdiaire du CERDP, le Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en
2012, notifi respectivement 42, 23 et 61 mesures de transposition de nature
lgislative.
Seules 3 des 92 lois adoptes en France en 2012 transposaient des
directives (soit 3 % du nombre total de lois adoptes). Et seules 5 des
40 ordonnances adoptes en France en 2012 ont t prises pour la transposition de
directives (soit 13 % du nombre total dordonnances adoptes).
Enfin, en 2013, la France a notifi 176 mesures de transposition, dont
52 de nature lgislative. Daprs les informations fournies la mission par trois
des dix Parlements europens interrogs par lintermdiaire du CERDP, le
Danemark, le Royaume-Uni et la Sude ont, en 2013, notifi respectivement 42,
33 et 67 mesures de transposition de nature lgislative.
En France, en 2013, 8 des 95 lois adoptes (soit environ 8 % du nombre
total de lois) et 3 des 25 ordonnances adoptes (soit 12 % du nombre total
dordonnances) transposaient des directives.
Au final, en France, sur les trois dernires annes, le rapport entre les
mesures lgislatives de transposition notifies et le nombre de lois et
ordonnances adoptes dans lanne est de 35 % en 2011, 17 % en 2012 et
15 % en 2013, soit 22 % en moyenne.
Sil est vrai que leuropanisation des lois nationales est importante
dans quelques secteurs (agriculture, services financiers, environnement) et trs
114

rduite dans dautres (ducation, protection sociale, logement, scurit, etc.)
(1)
,
notre pays se situe nanmoins dans la moyenne europenne, car, daprs M. Yves
Bertoncini, toutes les tudes disponibles convergent vers une proportion de lois
nationales dorigine communautaire oscillant entre 10 % et un tiers selon les
pays
(2)
et plus prcisment entre 11,8 % en Finlande (ou encore 12,3 % aux
Pays-Bas) et 35 % en Espagne
(3)
.
Si lide selon laquelle 80 % de nos lois viennent de Bruxelles
relve donc davantage du mythe que de la ralit, la tendance des pouvoirs
lgislatif et excutif franais transposer au-del de ce qui est utile et
ncessaire est, elle, bien relle.
Votre rapporteur ne citera que deux exemples, auxquels a dailleurs
remdi depuis une loi de simplification
(4)
.
Deux exemples de surtranspositions
Le dispositif de la directive 2005/60/CE du Parlement europen et du Conseil du 26 octobre
2005 relative la prvention de lutilisation du systme financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme navait vocation sappliquer, pour le secteur des
assurances, quaux entreprises dassurance-vie. Or la France a t le seul pays de lUnion
europenne en avoir tendu lapplication aux entreprises dassurance de dommages. Ces
entreprises se trouvaient donc dans lobligation dadopter des mesures de vigilance ds
lentre en relation daffaires avec le client alors mme que, les assurances de dommages
tant rgies par le principe indemnitaire, le risque de blanchiment pour ce type de garanties
ne peut tre dtect lors de la souscription du contrat, mais seulement lors de la phase de
rglement du sinistre. Il a fallu que les parlementaires semparent du sujet pour que soit
instaur un rgime simplifi et adapt aux spcificits de lassurance de dommages en phase
de souscription du contrat. Sans entamer en aucune faon le dispositif anti-blanchiment, ni
remettre en cause les mesures de vigilance prises lors de la phase dindemnisation, qui est la
seule susceptible de donner lieu la dtection de fraudes motives par le blanchiment,
larticle 72 de la loi du 22 mars 2012 a libr quelque 45 000 entreprises franaises
dassurance de dommages dont la plupart sont de petite taille ou des professionnels
indpendants de procdures lourdes, complexes et inutiles au regard des objectifs de lutte
contre le blanchiment des capitaux
(5)
.
Larticle 118 de la mme loi a relev de 4 000 15 000 euros le seuil compter duquel les
marchs publics doivent faire lobjet dune procdure formalise de publicit et de mise en
concurrence pralables. Le seuil de 4 000 euros jusqualors retenu en France paraissait trs
bas au regard de la rglementation applicable au sein de lUnion europenne. lexception
de Chypre ou encore de la Lituanie, limmense majorit des tats membres avaient retenu

(1) Yves Bertoncini, LUE et ses normes : prison des peuples ou cages poules ? , Notre Europe, Institut
Jacques Delors, Policy paper n 112, 16 mai 2014, p. 1. Voir le tableau n 2 figurant en annexe n 13.
(2) Ibidem, p. 1.
(3) Voir le tableau n 3 figurant en annexe n 13.
(4) Loi n 2012-387 du 22 mars 2012 relative la simplification du droit et lallgement des dmarches
administratives.
(5) Rapport n 3787 fait au nom de la commissions de Lois sur la proposition de loi (n 3706) relative la
simplification du droit et lallgement des dmarches administratives, par le dput tienne Blanc,
pp. 288 et s.
115

des seuils sensiblement plus levs que le seuil franais de 4 000 euros : 14 000 euros en
Pologne, 15 000 euros en Roumanie, 40 000 ou 60 000 euros en Autriche (selon quil
sagissait du secteur classique ou des secteurs spciaux ), 15 000 ou 100 000 euros en
Finlande (selon quil sagissait des marchs de fournitures et services ou de travaux), 20 000
ou 40 000 euros en Italie (selon quil sagissait des marchs de fournitures et services ou de
travaux). La Commission europenne elle-mme avait fix un seuil 10 000 euros pour la
passation de ses propres marchs. L encore, comme le notait notre collgue Jean-Luc
Warsmann devant la mission, il a fallu que les parlementaires sinvestissent avec tnacit
pour que le seuil compter duquel les marchs publics sont soumis une procdure de
publicit et de mise en concurrence pralables soit fix un niveau harmonis avec celui des
seuils pratiqus par la plupart des pays membres de lUnion europenne. Ce relvement du
seuil reprsentait un enjeu conomique important pour laccs des petites et moyennes
entreprises la commande publique, qui reprsente chaque anne environ 150 milliards
deuros
(1)
.
Ces deux exemples illustrent lampleur des implications conomiques que
peuvent avoir les surtranspositions inutiles des directives europennes. Nos
voisins allemands lont bien compris, eux qui mettent parfois en uvre une
mthode de transposition en deux temps susceptible de limiter les
surtranspositions.
2. La mthode de la transposition en deux temps (ou double
corbeille )
LAllemagne a adopt, pour la transposition de certaines directives, une
mthode que la doctrine allemande, et plus prcisment le professeur Thomas
Dreier, a qualifi de double corbeille
(2)
.
Cet auteur explique que, pour la transposition de la directive 2001/29/CE
du Parlement europen et du Conseil du 22 mai 2001 sur lharmonisation de
certains aspects du droit dauteur et des droits voisins dans la socit de
linformation (dite directive DADVSI ), le lgislateur allemand a t raliste
jusqu un certain point, et a transpos ce quil fallait transposer pour tre en
conformit avec la directive. Toutes les autres questions, destines rnover et
rformer en profondeur le droit dauteur en vue de ladapter aux exigences du
numrique et des rseaux, ont t reportes ce quon appelle un deuxime volet,
ou encore une deuxime corbeille.
Pour la premire corbeille , la stratgie choisie a t celle de
transposer la directive telle quelle. On a emprunt le langage de la directive l o
il ny avait pas encore de dispositions prcises dans la loi allemande, notamment
en ce qui concerne les mesures techniques de protection, en dautres termes [on
retrouve], dans le texte allemand, toutes les questions dinterprtation quon peut
se poser vis--vis du texte de la directive . Cette transposition verbatim ou

(1) Ibidem, pp. 416 et s.
(2) Th. Dreier, professeur lUniversit de Karlsruhe, La situation en Allemagne de la transposition de la
directive sur le droit dauteur et les droits voisins dans la socit de linformation , Proprits
intellectuelles, avril 2005, n 15, pp. 124 et s.
116

plat a permis dintroduire la directive dans lordre interne dans les dlais
impartis.
Pour la deuxime corbeille , un grand dbat a t organis, des groupes
de travail ont t mis en place et une douzaine de commissions ont t institues
pour traiter chacun des pans du droit allemand de la proprit intellectuelle
affects par la directive europenne : systme de rmunration pour copie prive,
copie prive numrique, situation des radiodiffuseurs, rforme du droit de prt,
etc. Des rapports ont t produits par ces commissions, sur le fondement desquels
un avant-projet de loi proposant une rforme globale de la matire a t prpar et
soumis la discussion, avant que ne soit arrt un projet de loi longuement discut
par le Parlement.
Dans sa thse sur la Mthode de transposition des directives
communautaires : tude partir de lexemple du droit dauteur et des droits
voisins
( 1)
, Mme Clia Zolynski, professeure de droit entendue par la mission,
propose dadapter le processus lgislatif franais de transposition des directives en
sinspirant de lexemple allemand et en procdant en deux temps. Le premier
temps serait consacr une transposition verbatim des dispositions des directives
ayant un objectif dharmonisation maximale. Pour la transposition des
dispositions communautaires poursuivant une harmonisation a maxima, i.e. dont
le contenu normatif prcis te toute marge de manuvre ltat membre lors de
sa mise en uvre , Mme Clia Zolynski suggre qu aucune disposition
substantielle ne [fasse] lobjet de dbat interministriel lors de la rdaction de
lavant-projet de loi ni de dbat parlementaire lors de lexamen du projet de loi
devant le Parlement
(2)
. Sans faire de lordonnance linstrument de transposition
de droit commun, lauteur souligne que celle-ci prsente un double intrt :
dune part, elle permet dacclrer le processus de transposition en
vitant les retards dus aux dbats parlementaires ;
dautre part, lordonnance assure une pleine application de la
directive, et, partant, le respect des obligations communautaires de ltat
membre, en procdant une transposition plat, i.e. en reprenant le texte
communautaire en ltat
(3)
.
Le second temps serait dvolu une transposition toffe des dispositions
des directives ayant un objectif dharmonisation minimale. Pour la transposition
des dispositions ralisant une harmonisation a minima, appelant un complment
normatif de la part des tats membres qui demeurent libres de dterminer les
moyens les plus pertinents afin de raliser lobjectif prescrit par la norme
communautaire de nature tlologique
(4)
, lauteur prconise quune nouvelle loi

(1) C. Zolynski, Mthode de transposition des directives communautaires : tude partir de lexemple du droit
dauteur et des droits voisins, 2007, d. Dalloz, coll. Nouvelle bibliothque de thses, pp. 328-340.
(2) Ibidem, p. 328.
(3) Ibidem, p. 331.
(4) Ibidem, p. 329.
117

prolonge la premire afin de la complter. Les dispositions dont lharmonisation
nest que facultative et qui font lobjet de dbats peuvent alors tre examines -
tant prcis que ces dispositions sont bien souvent celles sur lesquelles aucun
accord na pu tre trouv lors de ladoption du texte communautaire
(1)
.
En somme, les dispositions poursuivant une harmonisation a maxima
pourraient tre transposes par ordonnance. Au-del, on doit exclure ce mode de
transposition en ce qui concerne les dispositions laissant une marge de manuvre
ltat membre puisquici, le dbat parlementaire est autoris afin de dterminer
les moyens les plus pertinents pour complter la disposition communautaire et,
partant, en assurer sa mise en uvre en droit interne. Il en rsulterait un
dcoupage du texte selon la nature des dispositions transposer
(2)
.
Si la mthode de transposition parfois retenue en Allemagne, parat
difficilement applicable telle quelle la procdure lgislative franaise, elle
pourrait en revanche tre adapte et inspirer des bonnes pratiques tendant
amliorer le processus dadoption des directives et faire en sorte que ce dernier
limite davantage les surtranspositions.
3. Pistes pour amliorer le processus de transposition des directives
On pourrait en effet imaginer que la transposition des directives se
droule en deux temps :
le premier passerait par llaboration dun projet dordonnance
assorti dune tude dimpact complte et prcise ;
le second consisterait en un dbat parlementaire, loccasion du
projet de loi de ratification, sur ltude dimpact jointe lordonnance et sur
la partie de lavis du Conseil dtat relative cette tude dimpact qui aura
t rendue publique.
Un tel dispositif ne sera toutefois efficace que si une plus grande
attention est accorde lvaluation de limpact au stade des ngociations des
directives.
a. Placer ltude dimpact au cur des ngociations des textes europens
et en analyser les implications au niveau national
Lorsque la Commission europenne envisage llaboration dun texte,
son secrtariat gnral commence par mettre en ligne une feuille de route
( roadmap plan ) de trois quatre pages indiquant :
qui est susceptible dtre concern par la rflexion initie ;

(1) Ibidem, p. 330.
(2) Ibidem, p. 339.
118

quel calendrier de consultations est envisag ;
quelle est la nature de la rforme envisage (rglement, directive,
recommandation) ;
quand le projet de texte est susceptible dtre finalis.
ce stade, les services de la Commission europenne attendent des
ractions, quils jugent trop peu nombreuses, en particulier de la part des
Parlements nationaux
(1)
. Ces derniers ne ragissent que dans le cadre du dlai de
huit semaines consacr lexamen de la conformit au principe de subsidiarit
dun projet de texte europen dj adopt par la Commission europenne
(2)
.
Les services de la Commission que la mission a pu rencontrer lors de son
dplacement Bruxelles, le 16 janvier 2014, ont expliqu quils rflchissaient
aux moyens dassurer une plus grande publicit cette tape de llaboration des
normes europennes et damliorer la prise en compte de ltude dimpact au
niveau du Conseil europen
(3)
.
Quoique la circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 relative
la procdure de transposition en droit interne des directives et dcisions-cadres
ngocies dans le cadre des institutions europennes prcise expressment que
limpact de lacte en prparation sur le droit interne doit tre apprci le plus
en amont possible, pour permettre, la fois, darrter les positions de ngociation
de la France en connaissance de cause et de prparer la transposition , le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, a concd que les
administrations franaises devaient encore fournir des efforts pour mieux

(1) Sous la prsente lgislature, la commission des Affaires europennes de lAssemble nationale fournit des
contributions dans le cadre des consultations publiques de la Commission europenne. Les contributions
prennent la forme dun rapport dinformation adopt par la Commission (ex : rapport dinformation
n 1664 de M. Arnaud Leroy sur la consultation de la Commission europenne relative aux dchets marins,
18 dcembre 2013).
(2) En France, la procdure dexamen de la conformit au principe de subsidiarit dun projet de texte
europen est fixe par larticle 88-6 de la Constitution. Cette disposition prvoit que lAssemble nationale
ou le Snat peuvent mettre un avis motiv sur la conformit dun projet dacte lgislatif europen au
principe de subsidiarit. Lavis est adress par le prsident de lassemble concerne aux prsidents du
Parlement europen, du Conseil et de la Commission europenne. Le Gouvernement en est inform.
Chaque assemble peut former un recours devant la Cour de justice de lUnion europenne contre un acte
lgislatif europen pour violation du principe de subsidiarit. Ce recours est transmis la Cour de justice
de lUnion europenne par le Gouvernement. ces fins, des rsolutions peuvent tre adoptes, le cas
chant en dehors des sessions, selon des modalits dinitiative et de discussion fixes par le rglement de
chaque assemble. la demande de soixante dputs ou de soixante snateurs, le recours est de droit.
(3) Le Conseil europen dsigne le sommet des chefs dtat ou chefs de gouvernement des vingt-huit tats
membres de lUnion europenne, sous la tutelle dun prsident charg de faciliter lapparition d'un
compromis. Au moins deux Conseils europens se droulent chaque anne (juillet et dcembre), la fin de
chaque prsidence tournante du Conseil des ministres europens.
Le Conseil des ministres europens (ou Conseil de lUnion europenne) est lorgane institutionnel excutif.
Il dcide des actes lgislatifs et budgtaires au sein de lUnion europenne. Il partage sa comptence avec
le Parlement europen dans les domaines soumis la codcision. Ceux qui y sigent sont les ministres des
tats membres de lUnion europenne en lien avec lordre du jour de chaque runion (ministres des
finances, ou ministres de la sant, etc.). Le Conseil de lUnion europenne labore le projet de budget avec
le Parlement et ladopte avec laccord de celui-ci, mais dcide seul des recettes.
119

anticiper limpact des directives au niveau national
(1)
. cet effet, le Guide de
bonnes pratiques concernant la transposition des directives europennes tabli
par le SGAE impose llaboration de fiches dimpact simplifie et stratgique
(2)
.
Pourtant, des difficults subsistent, qua releves, lors de son audition,
M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation
de lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques (OCDE).
Ce dernier a en effet indiqu que, daprs les tudes de lOCDE sur le Mieux
lgifrer en Europe et en France
(3)
, il y a souvent peu de rapports entre les
tudes dimpact menes au niveau de la Commission europenne et ce qui merge
lautre bout du processus
(4)
.
Ce constat ne concerne pas que la France. La mission a pu constater lors
de ses dplacements Bruxelles et Berlin, que, de lavis de nos voisins belges
et allemands, cest le stade prcoce des ngociations des textes europens qui
constitue le maillon faible de la chane du mieux lgifrer au niveau des
institutions europennes.
Lors de son dplacement Berlin, le 12 fvrier 2014, la mission a
rencontr des reprsentants du conseil national de contrle des normes ( NKR )
qui ont exprim le souhait que le Conseil europen et le Conseil de lUnion
europenne semparent davantage des enjeux lis limpact des projets de textes
quils ngocient, le plus en amont possible des ngociations. Ils ont form le vu
que les ministres allemands et dputs allemands au Parlement europen
sorganisent mieux en interne pour examiner les projets dactes lgislatifs de la
Commission europenne sous langle de leurs cots pour lAllemagne.
De son ct, M. Helge Braun, ministre dtat auprs de la
Chancelire, charg de la simplification, a insist sur le fait quil tait crucial
dintgrer une rflexion sur limpact des projets de texte le plus en amont
possible de leur ngociation, au niveau du Conseil europen et du Conseil des
ministres europens. Les ministres, chefs de gouvernements et chefs dtats
europens doivent selon lui placer les tudes dimpact ex ante au cur de leurs
dbats et ngociations afin dinfluer le plus tt possible sur les orientations et le
contenu des projets de textes europens. Il avait souhait quune discussion
approfondie sur ce sujet soit engage aprs les lections europennes et quelle
soit loccasion dun travail franco-allemand voire dune prise de position
commune.

(1) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(2) Voir les documents figurant en annexe n 14.
(3) LOCDE a en effet publi en 2004 un rapport sur la rforme de la rglementation en France, et, en 2010,
un rapport sur le mieux lgifrer en France, qui a t produit dans le cadre dun vaste de travail danalyse
de la politique rglementaire adopte dans 15 pays membres de lUnion europenne.
Ce dernier rapport est consultable au lien suivant : http://www.oecd.org/france/45249654.pdf
(4) Audition de reprsentants de lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques
(OCDE), le 17 avril 2014. Voir le compte-rendu figurant en annexe n 16.
120

Dans lattente dune meilleure anticipation des impacts de la
rglementation europenne, les autorits allemandes ont cr un site
Internet, consultable par tous, o sont indiqus les cots auxquels il faut sattendre
compte tenu des projets de textes europens en cours dadoption. Ce site Internet
est connu sous le nom de moniteur PME . Cet outil permet aux petites et
moyennes entreprises allemandes danticiper les effets de la rglementation
europenne envisage et de transmettre leurs remarques de faon prcoce. Le
moniteur PME donne une vue densemble des initiatives du programme de
travail de la Commission affectant les PME, ds la publication de ce programme
de travail, et pour toute la dure du cycle de travail. Le moniteur PME prend la
forme dun tableau dune vingtaine de pages, dans lequel les propositions sont
regroupes par secteur
(1)
. Les rglementations envisages au niveau europen sont
classes en fonction de leur importance pour les PME nationales, selon un systme
de feux tricolores.
Le dcalage qui peut parfois tre constat entre limpact des directives
europennes tel quil est valu par la Commission europenne et par les
ngociateurs, et limpact des mesures de transposition tient non seulement
une anticipation insuffisante des consquences des textes au niveau national
lors de la phase de ngociation, mais aussi une rupture entre la phase de
ngociation et la phase de transposition. Cest du moins lanalyse du secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, qui a expliqu devant la mission
que jusqu il y a peu, le service charg de ngocier la directive Bruxelles
tait diffrent de celui qui tait charg de la transposer dans le droit national ,
de sorte que, trs vite, la mmoire de la ngociation pouvait se perdre, si bien
quil devenait impossible de se rappeler pourquoi la France avait elle-mme
demand linscription de telle ou telle disposition dans la directive . Tout en
soulignant que des progrs ont t raliss sur tous ces points , notamment la
faveur du rapprochement du SGG et du SGAE, M. Serge Lasvignes a fait tat de
la persistance de difficults obtenir des ministres quils changent avec le
Secrtariat gnral au sujet de limpact effectif dun projet en cours de
prparation . Il a ajout quil lui tait mme arriv de dcouvrir que des projets
de directives impliquaient une rvision de la Constitution, sans que
ladministration concerne sen soit rendu compte .
Ainsi que la indiqu devant la mission M. Nick Malyshev, lOCDE aussi
a constat que de nombreux pays ont du mal ngocier la version finale des
directives au niveau du Conseil , notamment parce que les politiques chargs
des ngociations ne sont pas suffisamment en relation avec les personnes qui
seront responsables de la transposition. Lorsque la directive arrive dans le cadre
national, elle provoque souvent la surprise, signe dune prparation
insuffisante . Pour y remdier, lOCDE recommande, comme la mission, que
les tats membres utilisent davantage les tudes dimpact menes au niveau de
lUnion sur les textes europens , car, alors que la Commission alloue des

(1) Voir ldition daot-septembre 2014 au lien suivant : http://www.bmwi.de/BMWi/Redaktion/PDF/E/eu-
mittelstandsmonitor-sortiert,property=pdf,bereich=bmwi2012,sprache=de,rwb=true.pdf
121

moyens considrables au dveloppement de ces travaux, nous navons pas
limpression que les pays sen servent comme point dappui pour analyser
limpact local des directives .
Une meilleure appropriation de ltude dimpact de la Commission
europenne et, corrlativement, une meilleure anticipation de limpact des
textes ngocis au niveau national pourront contribuer limiter les
surtranspositions car les mesures que la France jugera les plus appropries
au regard de sa situation particulire seront alors dfendues au stade des
ngociations, et non plus imposes au stade de la transposition.
b. Mieux identifier les ventuelles surtranspositions
Il est vrai que le Guide de bonnes pratiques concernant la transposition
des directives europennes tabli par le SGAE recommande de lutter contre la
surtransposition en invitant les ministres carter toute mesure allant au-del de
ce quimplique strictement la mise en uvre de la directive et en rappelant quune
directive ne devrait pas tre loccasion dune remise en chantier du droit national,
en dehors de ce qui est ncessaire pour la transposition.
Pourtant, en tant que dputs, nous sommes rgulirement interpells par
des professionnels qui remarquent que leurs concurrents dautres pays de lUnion
europenne disposent de marges de manuvre suprieures aux leurs.
Or, cet gard, le Parlement ne dispose aujourdhui daucun outil
permettant didentifier une surtransposition. Or cest dautant plus
problmatique que la transposition des directives europennes seffectue parfois
par appartement , le Gouvernement se contentant [pour reprendre la formule
de notre collgue Jean-Luc Warsmann] de rdiger quelques amendements quil
confie certains dputs de la majorit
( 1 )
, sans stratgie globale de
transposition. Ainsi que la dcrit notre collgue Jean-Luc Warsmann, la plupart
du temps, malheureusement, cela se passe ainsi : un collgue dpose un
amendement inspir par le Gouvernement et destin, par exemple, soumettre
ltude dimpact les poulaillers de plus de 50 000 volailles ; le ministre se lve et
se dclare favorable. Lamendement est donc vot, bien que le Parlement ne
dispose daucun lment dapprciation, et que les parties prenantes
professionnelles ou autres naient pas pu sexprimer son sujet puisquil sagit
dun amendement parlementaire .
Lorsquelle se fait par voie lgislative, la transposition dune directive
devrait, au contraire, tre loccasion, pour le Parlement, de toiletter le droit et
dabroger les anciennes dispositions de droit interne, ou du moins de dbattre de la
ncessit de les maintenir. Cela permettrait dviter que ne se constitue un mille-
feuille dobligations la fois europennes et nationales qui contribuent placer
notre pays en situation de surtransposition.

(1) Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, ancien prsident de la commission des Lois, le 1
er
juillet
2014. Voir le compte rendu en annexe n 16.
122

Lobjectif didentification des surtranspositions nest pas hors de
porte. Nos voisins y parviennent. titre dexemple, le Royaume-Uni a
rcemment dploy dimportants moyens de lutte contre la surtransposition
des directives europennes. Outre le contrle des cas de surtransposition qui
est opr par le conseil consultatif indpendant charg de contrler la qualit
des tudes dimpact ( Regulatory Policy Committee - RPC) et par le comit
gouvernemental charg de la rduction de la rglementation ( Reducing
Regulation ministerial Committee - RRC), des lignes directrices encadrent
strictement la transposition de la rglementation europenne et font lobjet de
rapports quant leur application :
toute surtransposition est interdite, sauf lorsquelle est favorable
aux entreprises britanniques et dment justifie (sur la priode juillet 2011-
dcembre 2012, des standards plus levs que les exigences europennes nont t
retenus que dans 14 % des cas, sans que cela nimplique de charges
supplmentaires) ;
le Gouvernement doit chercher autant que possible utiliser des
alternatives la rglementation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a
t fait dans 16 % des cas) ;
le Gouvernement doit transposer mot pour mot dans la mesure
du possible, sauf si cela engendre un risque de mauvaise comprhension ou de
mauvaise interprtation (sur la priode juillet 2011-dcembre 2012, cela a t
fait dans 72 % des cas) ;
le Gouvernement doit sassurer que les mesures nentrent en
vigueur qu la date butoir dfinie par la Commission, sauf lorsquune
transposition anticipe profiterait aux entreprises (sur la priode juillet 2011-
dcembre 2012, 95 % des mesures sont entres en vigueur la date fixe par les
institutions europennes) ;
le Gouvernement doit introduire dans le texte de transposition une
clause de rvision quinquennale.
En Allemagne, le nouveau Gouvernement a dcid que, dsormais,
comme au Royaume-Uni, toute surtransposition serait interdite, sauf
lorsquelle serait favorable aux entreprises allemandes et dment justifie.
En revanche, ce contrle ne concerne pas les rglements europens, qui
sont dapplication directe. Ayant constat que les charges administratives rsultant
des rglements pouvaient tre consquentes, le conseil national de contrle des
normes ( NKR ) a dcid de mettre en place dici la fin de lanne 2014 un
processus dvaluation desdites charges.
Si nos voisins britanniques et allemands sont parvenus mettre en place
de telles stratgies de lutte contre les surtranspositions, il ny pas de raison que la
France ny parvienne pas.
De faon viter que les dbats parlementaires ne soient loccasion
daller au-del des exigences europennes, la mission recommande de
123

dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances, la double
condition toutefois que :
lors de lexamen du projet de loi de ratification des ordonnances de
transposition, le Parlement dispose des tudes dimpact ralises sur les
projets dordonnances ainsi que de la partie de lavis du Conseil dtat
portant sur la qualit de ces tudes dimpact ;
les tudes dimpact jointes aux projets dordonnances et la partie de
lavis du Conseil dtat qui y est relative identifient clairement les ventuelles
surtranspositions qui devront par ailleurs tre dment justifies.
Cette proposition doit tre lue en lien avec les prcdentes propositions de
la mission qui visent rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour
tous les projets dordonnance, et rendre publique la partie de lavis du Conseil
dtat sur les tudes dimpact assortissant les projets et propositions de loi ainsi
que les projets dordonnance.
Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des
directives
Placer ltude dimpact de la Commission europenne (et ses implications au
niveau national) au cur des ngociations des directives europennes ;
Dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances en exigeant :
que lavis du Conseil dtat sur le projet dordonnance de transposition
soit rendu public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
et que cet avis ainsi que ltude dimpact assortissant le projet
dordonnance identifient les ventuelles surtranspositions , qui devront alors
tre soumises une obligation de motivation renforce.


124

TROISIME PARTIE : MIEUX VALUER LA NORME
EN AVAL DE SON ADOPTION
Lamlioration de la fabrique de la loi passe par la mise en place dun
cercle vertueux de lvaluation au sein duquel ltude ex post de limpact peut
conduire envisager des modifications de la norme adopte modifications qui, si
elles trouvent une traduction lgislative, seront elles-mmes soumises une
analyse ex ante de leur impact. Il existe en effet un lien troit et ncessaire entre
lvaluation ex ante et lvaluation ex post, qui se nourrissent lune de lautre.
Or, en matire dvaluation ex post, la mission a pu constater tout au long
de ses travaux que notre pays comptait de nombreux acteurs ainsi que de
nombreuses initiatives qui gagneraient sans doute tre organises de faon plus
mthodique.
I. CLARIFIER LE PAYSAGE DE LVALUATION DES POLITIQUES
PUBLIQUES
Cour des comptes, comit dvaluation et de contrle (CEC), mission
dvaluation et de contrle (MEC), commission pour le contrle de lapplication
des lois, directions ministrielles de la recherche, des tudes, de lvaluation, de la
prospective et des statistiques Il est aujourdhui extrmement difficile de faire
un recensement exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services
ministriels qui interviennent en matire dvaluation ex post des normes, et, plus
largement, des politiques publiques, tant ceux-ci sont nombreux.
Si lon peut se rjouir dune telle abondance, votre rapporteur estime
cependant que les multiples initiatives que prennent ces diffrents acteurs en
matire dvaluation ex post gagneraient, dans un souci defficacit, tre mieux
coordonnes.
A. UNE VALUATION A POSTERIORI ABONDANTE MAIS PAS TOUJOURS
ORGANISE.
Lvaluation ex post des normes adoptes et des politiques publiques est
aujourdhui le fait la fois :
du Parlement, qui sest dot en la matire de nombreux organes et a
adopt des bonnes pratiques ;
des juridictions judiciaires et administratives et dinstitutions comme la
Cour des comptes ou le Conseil conomique, social et environnemental ;
de lexcutif, qui dispose de nombreux corps dinspection, secrtariats et
commissariats gnraux, et autres dpartements ministriels ddis lvaluation.
125

1. Ce que fait le Parlement
Outre les multiples rapports ponctuels que le Parlement demande au
Gouvernement sur les sujets les plus divers loccasion de lexamen des textes de
loi, et dont le nombre a avoisin 400 sous la prcdente lgislature, daprs le
secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen
(1)
, les
rapports dapplication des lois adoptes et les rapports dinformation que
produisent les parlementaires contribuent au travail dvaluation et de contrle que
mnent les assembles et pour lequel elles se sont dotes de nombreux organes.
a. Les rapports dapplication des lois adoptes
Votre rapporteur tient rappeler que le Parlement sest fortement investi
au cours des vingt dernires dans lvaluation de la qualit oprationnelle des lois
adoptes et promulgues, ce qui se traduit par une valuation de lefficacit des
politiques publiques mises en uvre par ces lois. La rforme constitutionnelle du
23 juillet 2008 a dailleurs modifi larticle 24 de la Constitution pour reconnatre
expressment au Parlement une mission dvaluation des politiques publiques.
Depuis 2004, lissue dun dlai de six mois suivant lentre en vigueur
dune loi dont la mise en uvre ncessite la publication de textes de nature
rglementaire, un rapport sur la mise en application de cette loi doit tre prsent
la commission comptente. Ce rapport fait notamment tat des textes
rglementaires publis, ainsi que des dispositions de la loi concerne qui
nauraient pas fait lobjet des textes dapplication ncessaires.
Depuis 2009, larticle 145-7 du Rglement de lAssemble nationale
prvoit que la rdaction de ce rapport est confie deux dputs, dont lun
appartient un groupe dopposition et parmi lesquels figure de droit le rapporteur
du projet ou de la proposition de loi faisant lobjet du rapport dapplication. Les
rapports sur la mise en application des lois peuvent donner lieu, en sance
publique, un dbat sans vote ou une sance de questions.
Ces rapports sur la mise en application des lois se nourrissent des
documents fournis par le Gouvernement, dont notre collgue David Assouline,
prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, a
jug quils taient de contenu trs ingal sapparentant parfois une sorte
dexpos des motifs , voire parfois mme pas transmis au Parlement, ce qui
explique que nos commissions nutilisent pas pleinement ces outils dont il faudrait
pourtant faire un meilleur usage
(2)
.
Votre rapporteur souligne en outre que les rapports des dputs et
snateurs sur la mise en application des lois se focalisent surtout sur la vrification
de ce que les dcrets dapplication dune loi ont bien t pris et, le cas chant, sur

(1) Audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat aux Relations avec le Parlement, auprs du Premier
ministre, le 9 juillet 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
126

les raisons invoques par lexcutif pour justifier un retard dadoption de ces
dcrets. Lvaluation ex post de limpact des lois adoptes et des politiques
publiques quelles concourent mettre en uvre relve davantage des rapports
produits par les commissions denqute et les missions dinformation.
b. Les commissions denqute, missions dinformation des commissions
permanentes et missions dinformation de la Confrence des
Prsidents
La mission assigne aux commissions denqute rgies par les articles 137
144-2 du Rglement de lAssemble nationale tend voluer dans le sens dune
dmarche valuative de politiques publiques sectorielles, ainsi qua pu le montrer,
sous la XIV
e
lgislature, la commission denqute sur le fonctionnement des
services de renseignement franais dans le suivi et la surveillance des mouvements
radicaux arms ou encore celle sur la situation de la sidrurgie et de la mtallurgie
franaises et europennes dans la crise conomique et financire et sur les
conditions de leur sauvegarde et de leur dveloppement.
Par ailleurs, depuis 1990, les articles 145 et suivants du Rglement de
lAssemble nationale offrent aux commissions permanentes la possibilit de crer
des missions dinformation temporaires, ventuellement communes plusieurs
commissions, pour valuer les conditions dapplication dune lgislation.
Qui plus est, en application de larticle 145, alina 4, du Rglement, la
Confrence des prsidents peut elle aussi crer, sur proposition du Prsident de
lAssemble nationale, des missions dinformation.
c. Loffice parlementaire dvaluation des choix scientifiques et
technologiques (OPECST) et les diverses dlgations parlementaires
Cr par la loi n 83-609 du 8 juillet 1983, lOffice parlementaire
dvaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) a pour mission,
aux termes de la loi, dinformer le Parlement des consquences des choix de
caractre scientifique et technologique afin, notamment, dclairer ses
dcisions . cet effet, lOPECST recueille des informations, met en uvre des
programmes dtudes et procde des valuations .
Compos de 18 snateurs et 18 dputs, cet organe est prsid
alternativement par un snateur et par un dput. Il est assist par un conseil
scientifique form de personnalits choisies en raison de leurs comptences. Il
peut tre saisi par le Bureau de lune des deux assembles, par un prsident de
groupe, par 60 dputs ou 40 snateurs ou par une commission.
Les travaux de cet office servent le plus souvent ltablissement dun
rapport pralable la rflexion lgislative. Cependant, diverses lois prvoient une
valuation ex post par lOPECST de la mise en uvre de tout ou partie de leurs
dispositions, parmi lesquelles les lois de 1994, 2004 et 2011 relatives la
127

biothique
(1)
, la loi de 2005 de programme fixant les orientations de la politique
nergtique
(2)
, les lois de programme de 2006 relatives la recherche et la
gestion durable des matires et dchets radioactifs
(3)
.
Outre lOPECST, diverses dlgations apportent leur pierre lvaluation
ex post des lois adoptes dans les domaines qui les concernent :
dlgations aux droits des femmes et lgalit des chances entre les
hommes et les femmes cres dans les deux assembles par la loi n 99-585 du
12 juillet 1999 ;
dlgation parlementaire au renseignement commune lAssemble
nationale et au Snat et cre par la loi n 2007-1443 du 9 octobre 2007 ;
dlgation aux collectivits territoriales et la dcentralisation cre au
Snat par larrt n 2009-95 du Bureau du 7 avril 2009 ;
dlgation la prospective cre au Snat le 7 avril 2009 par
lInstruction gnrale du Bureau ;
dlgation lOutre-mer cre au Snat par larrt n 2011-282 du
Bureau du 16 novembre 2011 ;
dlgation aux outre-mer, cre lAssemble nationale par la
Confrence des Prsidents du 17 juillet 2012.
d. La mission dvaluation et de contrle (MEC)
La mission dvaluation et de contrle a t cre en 1999 au sein de la
commission des Finances de lAssemble nationale, la suite des conclusions
dun groupe de travail sur le contrle parlementaire et lefficacit de la dpense
publique qui fut linitiateur de la loi organique relative aux lois de
finances (LOLF).
Forte de 18 membres dsigns parit entre majorit et opposition par les
groupes politiques, elle est co-prside par un dput de la majorit et par un
dput de lopposition et conduit des investigations approfondies sur des
politiques publiques sectorielles.
Dote de pouvoirs tendus pour convoquer des tmoins et se faire
communiquer tous documents ( lexception de ceux couverts par le secret
mdical, de linstruction ou encore de la dfense nationale), la MEC formule des
propositions concrtes damlioration des politiques publiques qui font lobjet

(1) Il sagit des lois n 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don et lutilisation des lments et produits du
corps humain, lassistance mdicale la procration et au diagnostic prnatal, n 2004-800 du 6 aot
2004 relative la biothique, et n 2011-814 du 7 juillet 2011 relative la biothique.
(2) Loi n 2005-781 du 13 juillet 2005.
(3) Loi n 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche ; loi n 2006-739 du 28 juin 2006 de
programme relative la gestion durable des matires et dchets radioactifs.
128

dun suivi et, parfois, de notifications au Gouvernement qui, en application de
larticle 60 de la LOLF, est tenu dy rpondre par crit dans un dlai de deux mois.
e. La mission dvaluation et de contrle des lois de financement de la
scurit sociale (MECSS)
Des missions dvaluation et de contrle des lois de financement de la
scurit sociale ont t mises en place en 2004 au sein des commissions des
Affaires sociales de lAssemble nationale et du Snat.
Coprsides par deux parlementaires de la majorit et de lopposition, ces
missions, dont la composition tend reproduire la configuration politique des
assembles, sont charges dvaluer toute question relative aux finances de la
scurit sociale. Elles disposent pour ce faire de pouvoirs tendus qui sont fixs
aux articles L.O. 111-9, L.O. 111-9-1, L.O. 111-9-3 et L.O. 111-10 du code de la
scurit sociale (convocation de tmoins, contrles sur pices et sur place auprs
dadministrations de ltat et des organismes de scurit sociale, etc.).
Les MECSS publient des rapports et peuvent notifier au Gouvernement ou
un organisme de scurit sociale des observations auxquelles ces derniers sont
tenus de rpondre dans un dlai de deux mois.
f. Le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques (CEC)
la suite de la conscration constitutionnelle de la fonction dvaluation
et de contrle du Parlement, la rforme du Rglement de lAssemble nationale du
27 mai 2009 a conduit la cration dune instance de contrle oprationnel : le
comit dvaluation et de contrle (CEC).
Sous lgide du Prsident de lAssemble nationale, ce comit conduit des
valuations de politiques publiques transversales portant sur des domaines de
comptence plus larges que ceux dune commission permanente (article 146-3 du
Rglement) et peut, sur saisine du prsident de la commission laquelle un projet
de loi a t renvoy, apporter son expertise sur les tudes dimpact qui
accompagnent les projets de loi dposs par le Gouvernement (article 146-5 du
Rglement), notamment afin de dterminer si ces tudes satisfont aux exigences
prvues larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
Le CEC peut galement formuler des propositions pour la dtermination
de lordre du jour de la semaine rserve par priorit au contrle et lvaluation
de la lgislation. Il peut en particulier, proposer lorganisation en sance
publique, de dbats sans vote ou de sances de questions portant sur les
conclusions de ses rapports ou sur celles des rapports des missions
dinformation des commissions permanentes ou de la Confrence des prsidents
(article 146-7 du Rglement).
Votre rapporteur souligne que, depuis lactuelle lgislature, le CEC sest
efforc dclairer, par ses travaux dvaluation ex post, lanalyse ex ante de
129

limpact des projets de loi dont notre Assemble est saisie. Par exemple, en vue de
lexamen par notre Assemble du texte qui est devenu la loi n 2014-288 du
5 mars 2014 relative la formation professionnelle, lemploi et la dmocratie
sociale, le CEC a men, pendant lanne 2013, une valuation de ladquation
entre loffre et les besoins de formation professionnelle qui a conduit la
publication dun rapport dinformation en janvier 2014
(1)
. Plus rcemment, dans
la perspective des dbats sur le projet de loi n 2188 relatif la transition
nergtique pour la croissance verte, le CEC a ralis une valuation du paquet
nergie-climat de 2008 en France qui a abouti la publication dun rapport
dinformation en mai dernier
(2)
.
g. La commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois
Institue en novembre 2011 par larticle X bis de lInstruction gnrale du
Bureau du Snat et compose de 39 membres, la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois est charge de veiller la mise en uvre
effective des textes vots par le Parlement.
Bnficiant des prrogatives dune commission denqute, cette
commission assure non seulement un suivi de la publication des dcrets
dapplication mais aussi une valuation de la pertinence et de lefficacit des
dispositifs adopts au regard de ce qui en tait attendu a priori.
En effet, cette commission tablit des rapports thmatiques sur certaines
lois portant sur des domaines varis qui sont slectionnes dans le cadre dun
programme de travail annuel dfini en coordination avec les groupes politiques et
les commissions permanentes.
La mise en uvre des lois retenues pour faire lobjet de bilans
dvaluation est examine par des rapporteurs qui travaillent en binmes de
diffrentes sensibilits politiques, de manire assurer le pluralisme de leurs
analyses. Sous rserve des contraintes du calendrier parlementaire, chacun de ces
bilans fait lobjet dun dbat de contrle en sance publique, en prsence du
ministre responsable.
Pour la session 2013-2014, la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois a choisi deffectuer sept bilans dvaluation portant sur :
la loi du 23 juillet 2010 relatives aux chambres de commerce et
dindustrie (en liaison avec la commission des Affaires conomiques) ;

(1) Rapport dinformation n 1728 sur lvaluation de ladquation entre loffre et les besoins de formation
professionnelle, dpos par le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques et prsent par
les dputs Jeanine Dubi et Pierre Morange.
(2) Rapport dinformation n 1951 sur lvaluation du paquet nergie-climat de 2008 en France, dpos
par le comit dvaluation et de contrle des politiques publiques et prsent par les dputs Jean-Jacques
Guillet et Franois de Rugy.
130

la loi du 28 juillet 2011 tendant faciliter lutilisation des rserves
militaires et civiles en cas de crise majeure ;
la loi du 1
er
aot 2008 sur les droits et obligations des demandeurs
demploi ;
la loi du 28 octobre 2009 sur la parit de financement entre les coles
lmentaires accueillant des lves scolariss hors de leur commune de rsidence,
dite loi Carle ;
la loi du 24 janvier 2012 relative Voies navigables de France (en
liaison avec la commission du Dveloppement durable) ;
les dispositions lgislatives relatives aux pouvoirs de sanction des
rgulateurs financiers (en liaison avec la commission des Finances) ;
les dispositions lgislatives rcentes sur la lutte contre la prcarit dans
la Fonction publique et lintgration des contractuels (en liaison avec la
commission des Lois).
Lors de son audition, le prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, M. David Assouline, a insist sur le fait que ces
bilans dvaluation ne se contentaient pas dun recensement statistique des
mesures dapplication, mais comportaient une expertise pousse de limpact des
normes concernes. Il a expliqu que cest dailleurs lvaluation par sa
commission de la loi du 11 fvrier 2005 pour lgalit des droits et des chances, la
participation et la citoyennet des personnes handicapes qui avait permis de
souligner notamment quon narriverait pas permettre laccessibilit des
personnes handicapes tous les lieux publics en 2015 et conduit le
Gouvernement nommer lune de nos rapporteures parlementaire en mission
pour faire des recommandations lgislatives .
Comme la mission a pu le constater lors de son dplacement Bruxelles,
le 16 janvier 2014, nos voisins belges ont cr au sein de leur Parlement un organe
comparable la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois.
En effet, une loi organique du 25 avril 2007 a cr un comit
parlementaire charg du suivi lgislatif, organe commun la Chambre des
reprsentants et au Snat de Belgique, et compos de 11 dputs et de
11 snateurs. Ce comit procde des valuations ex post de certains dispositifs
lgislatifs quil slectionne aprs avoir identifi les difficults dapplication des
auxquels ils se heurtent grce :
131

aux requtes dont tous les citoyens belges peuvent, depuis le 1
er
mai
2013, saisir le Parlement (via un site Internet
(1)
) ;
aux rapports annuels de la Cour constitutionnelle et du ministre public
(procureur gnral prs la Cour de cassation et Collge des procureurs gnraux)
qui signalent aux commissions parlementaires et aux ministres comptents les
difficults concrtes rencontres dans le cadre de lapplication ou de
linterprtation des lois.
En France aussi, les rapports annuels des juridictions judiciaires et
administratives contribuent lvaluation ex post de limpact des textes vots par
le Parlement.
2. Ce que font les juridictions
a. Les rapports de la Cour de cassation
La Cour de cassation participe dune certaine faon lvaluation des
dispositifs adopts par ses rapports annuels. Larticle R. 431-9 du code de
lorganisation judiciaire, relatif au fonctionnement de la Cour de cassation, prcise
en effet qu il est fait rapport annuellement au prsident de la Rpublique et au
garde des sceaux, ministre de la justice, de la marche des procdures et de leurs
dlais dexcution . Et larticle R. 431-10 du mme code ajoute que le premier
prsident et le procureur gnral peuvent appeler lattention du garde des sceaux,
ministre de la justice, sur les constatations faites par la Cour loccasion de
lexamen des pourvois et lui faire part des amliorations qui leur paraissent de
nature remdier aux difficults constates .
cette occasion, la Haute juridiction prsente, dans la deuxime partie de
son rapport, des suggestions de modifications lgislatives ou rglementaires,
tandis que la troisime partie dudit rapport est consacre une tude, dsormais
unique depuis 2006, sur un thme particulier (la preuve en 2012, le risque en
2011, le droit de savoir en 2010).

(1) Ce site est consultable au lien suivant : http://www.comitesuivilegislatif.be/indexF.html.
Ce systme des requtes a fait suite des initiatives populaires comme le G 1000 , groupe de mille
citoyens ayant pris linitiative de dlibrer sur les difficults pratiques rencontres dans le cadre de
lapplication des normes (voir http://www.g1000.org/fr/manifeste.php).
Peuvent introduire une requte : les personnes physiques, les personnes morales de droit priv ou public,
les services administratifs chargs de lapplication dune loi et les autorits publiques charges de
contrler lapplication dune loi. Jusquau dbut de lanne, le comit parlementaire charg du suivi
lgislatif na t saisi que denviron 80 requtes, toutes dposes par des personnes physiques.
Pour tre recevable, la requte doit porter sur une loi en vigueur depuis au moins trois ans et tre assortie
dun rsum du point de vue de ladministration de la loi en cause administration qui devra donc avoir
t pralablement interroge sur les difficults dapplication, les lacunes, incohrences, erreurs,
contradictions, obsolescences ou ambiguts dnonces.
132

b. Les rapports du Conseil dtat
Le Conseil dtat contribue lui aussi lvaluation des politiques
publiques par le rapport public et ltude quil produit chaque anne.
Le rapport annuel que le Conseil dtat remet au Prsident de la
Rpublique est prpar par la section du rapport et des tudes, sous lautorit de
son prsident, assist dun rapporteur gnral, avec laide des autres sections du
Conseil dtat. Il engage toute linstitution puisquil est adopt par lAssemble
gnrale.
Ce rapport a un contenu triple : il fait le point des activits contentieuses et
administratives du Conseil dtat au cours de lanne coule, attire lattention des
pouvoirs publics sur les difficults rencontres par les justiciables dans lexcution
des dcisions des juridictions administratives et tudie une question de fond sur
lequel il propose des orientations de la pratique administrative voire des
modifications de dispositions lgislatives ou rglementaires. Ces tudes annuelles
ont par exemple port sur le droit souple en 2013, sur les agences en 2012 ( Les
agences, une nouvelle gestion publique ? ), sur les consultations en 2011
( Consulter autrement, participer effectivement ), sur le droit de leau en 2010 et
sur le droit au/du logement en 2009.
Larticle L. 112-3 du code de justice administrative prvoit en effet que
le Conseil dtat peut, de sa propre initiative, appeler lattention des pouvoirs
publics sur les rformes dordre lgislatif, rglementaire ou administratif qui lui
paraissent conformes lintrt gnral .
Par ailleurs, un certain nombre dtudes de fond, commandes au Conseil
dtat par le Premier ministre, sont conduites par la section du rapport et des
tudes. Participent ces tudes des membres du Conseil dtat appartenant
dautres sections, mais aussi des personnalits franaises ou trangres,
nappartenant pas au Conseil dtat. Cest ainsi quen 2013, le Conseil dtat a
produit, la demande du Premier ministre, une tude sur le rescrit. Des tudes ont
galement t ralises sur linstitution dun parquet europen en 2011, sur le
dveloppement de la mdiation dans le cadre de lUnion Europenne en 2010, sur
la rvision des lois de biothique en 2009, ou encore sur le droit de premption
ainsi que sur les recours administratifs pralables obligatoires (RAPO) en 2008.
linstar de la juridiction administrative suprme, la juridiction financire
suprme concourt lvaluation ex post des politiques publiques.
3. Ce que fait la Cour des comptes
La Cour des comptes est une juridiction indpendante laquelle
larticle 47-2 de la Constitution confie la mission de sassurer du bon emploi de
largent public et den informer les citoyens. Les contrles et les valuations de la
Cour des comptes portent sur la rgularit, lefficience et lefficacit de lusage de
133

largent public. Elle procde ce titre lexamen des comptes publics et la
certification des comptes de ltat et de la scurit sociale.
Des recommandations accompagnent les observations de la Cour dans tous
ses rapports publics. Ce sont des mesures concrtes pour remdier aux gaspillages
et pour faire progresser la gestion des services publics au meilleur cot. La Cour
sassure de la mise en uvre de ses recommandations et des suites qui leur sont
donnes.
La Cour des comptes se situe quidistance du Parlement et du
Gouvernement, quelle assiste lun et lautre. La rforme constitutionnelle du
23 juillet 2008 a renforc linteraction entre le Parlement et la Cour des comptes.
La loi constitutionnelle n 2008-724 de modernisation des institutions de la
V
e
Rpublique a en effet introduit dans la Constitution un article 47-2 dont le
premier alina dispose que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le
contrle de laction du Gouvernement et qu elle assiste le Parlement et le
Gouvernement dans le contrle de lexcution des lois de finances et de
lapplication des lois de financement de la scurit sociale ainsi que dans
lvaluation des politiques publiques .
En vertu de cette disposition, la Cour des comptes apporte son concours
aux travaux de la mission dvaluation et de contrle (MEC) mise en place au sein
de la commission des Finances de lAssemble nationale. La Cour est consulte
par la MEC pralablement au choix des thmes dinvestigation qui seront retenus,
et ses membres assistent aux runions de la MEC.
De la mme faon, les missions dvaluation et de contrle des lois de
financement de la scurit sociale (MECSS) cres en 2004 au sein des
commissions des Affaires sociales de lAssemble nationale et du Snat peuvent
solliciter lappui de la Cour des comptes dont les membres peuvent participer aux
travaux des missions en question. La Cour procde en outre des enqutes sur les
organismes de scurit sociale soumis son contrle afin de transmettre ses
conclusions aux MECSS qui peuvent en outre collaborer avec lInspection
gnrale des Affaires sociales (IGAS).
La Cour assiste enfin le comit dvaluation et de contrle des
politiques (CEC) dans le cadre de deux valuations annuelles dont les thmes sont
retenus dun commun accord entre la Cour et le CEC.
4. Ce que fait le Conseil conomique, social et environnemental
Assemble consultative dont lexistence est fixe par la Constitution (titre
XI, articles 69 71), le conseil conomique, social et environnemental (CESE)
compte 233 membres reprsentant la vie conomique et associative (salaris,
entreprises industrielles et commerciales, professions agricoles, artisanales et
librales, associations et fondations uvrant notamment dans le domaine de la
protection de la nature et de lenvironnement).
134

Par la reprsentation des principales activits conomiques, sociales et
environnementales, le CESE favorise la collaboration des diffrentes catgories
socioprofessionnelles entre elles et assure leur participation la dfinition et
lvaluation des politiques publiques.
Le CESE a vu ses comptences et missions largies la suite de la
rforme constitutionnelle du 23 juillet 2008 et de la loi organique n 2010-704 du
28 juin 2010. Parmi ses cinq missions figure celle de contribuer lvaluation des
politiques publiques caractre conomique, social et environnemental. Pour
sacquitter de cette mission, le CESE sest dot en novembre 2010 dune
dlgation la prospective et lvaluation des politiques publiques.
Cette valuation peut prendre la forme dtudes destines dresser un
premier bilan sur une thmatique sans pour autant donner lieu la formulation de
propositions. Toutefois, ces tudes peuvent tre transformes en projets davis qui
dressent un bilan exhaustif du sujet trait et prsentent les propositions concrtes
que le CESE adresse aux dcideurs politiques.
Les diffrents rapports, avis et tudes produits par le CESE rsultent soit
dune saisine gouvernementale ou parlementaire, soit de sa propre initiative
(autosaisine), soit dune saisine par voie de ptition portant sur toute question
caractre conomique, social et environnemental et signe par au moins
500 000 personnes majeures (de nationalit franaise ou rsidant rgulirement en
France).
5. Ce que font les services et les corps dinspection de lexcutif
Lexcutif dispose de nombreux outils dvaluation ex post. La plupart des
ministres sont dots dune direction de la recherche, des tudes, de lvaluation,
de la prospective et/ou des statistiques. Cest notamment le cas pour les ministres
de lconomie et des Finances, des Affaires sociales et de la sant, du Travail, de
la Culture, de lducation nationale ou encore du Logement. ces directions
sajoutent :
le conseil gnral de lenvironnement et du dveloppement durable, dont
lautorit environnementale rend des avis sur la qualit des valuations
environnementales des plans, programmes et projets et sur les mesures de gestion
visant viter, attnuer ou compenser les impacts ;
lagence nationale de lvaluation de lenseignement suprieur et de la
recherche (AERES), autorit administrative indpendante cre en 2007,
notamment pour valuer les formations et les diplmes des tablissements
denseignement suprieur.
a. Les corps dinspection
Les corps dinspection de ltat, particulirement lInspection gnrale des
Finances (IGF), lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) et lInspection
135

gnrale de ladministration (IGA), contribuent lvaluation ex post de la qualit
oprationnelle de la lgislation.
LIGF exerce une mission gnrale de contrle, daudit, dtude, de
conseil et dvaluation en matire administrative, conomique et financire.
ct de son travail dinspection, qui permet ltat de contrler lefficacit
financire des services dconcentrs des ministres, ses missions dvaluation
visent porter une apprciation sur des organismes ou des dispositifs publics et
suggrer des amliorations. Elles sinscrivent notamment dans le cadre de la
rvision gnrale des politiques publiques (RGPP), et dans le contexte de
lexamen de lefficience des dpenses fiscales (chiffrage des nouveaux dispositifs
fiscaux, valuation et pilotage des politiques demploi, etc.).
LIGAS est le service administratif de contrle, daudit et dvaluation des
politiques sociales, plac sous lautorit du ministre des Affaires sociales et de la
Sant ainsi que du ministre du Travail, de lEmploi, de la Formation
professionnelle et du Dialogue social. Elle assure des missions dinspection des
services ou organismes publics ou privs bnficiant de concours publics ou
financs par des cotisations obligatoires. Elle value galement les politiques
publiques menes dans ses domaines de comptence, et suggre des volutions
souhaitables. Ce service effectue environ 200 missions par an et a ralis
217 rapports en 2013.
LIGA, corps dinspection du ministre de lIntrieur, est charge de
missions dvaluation des politiques publiques, daudit de service et dappui et de
conseil. Elle a une vocation interministrielle et intervient sur lensemble des
champs daction publique, en rponse aux demandes de Premier ministre ou de
tout autre membre du Gouvernement. Elle est trs implique sur les sujets de la
rforme de ltat, des liberts publiques, de la scurit, des collectivits locales et
des territoires. En moyenne, plus dune centaine de missions et de rapports sont
raliss chaque anne (111 en 2012, 115 en 2013).
Le Contrle gnral conomique et financier (CGEFi), cr par le dcret
n 55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrle conomique et financier de ltat, a
pour mission doptimiser la gestion de largent public. Il intervient dans des
organismes dans lesquels ltat possde des intrts majoritaires, quel que
soit leur statut (entreprises, tablissements publics, GIP), ou qui relvent de la
catgorie des oprateurs de ltat, ainsi que des organismes indpendants de ltat
autoriss percevoir (ou bnficiaires) des taxes, redevances ou cotisations
caractre obligatoire. Il apprcie les risques, notamment financiers, et mesure la
performance des organismes quil contrle pour alerter les dirigeants et en rendre
compte aux directions de tutelles et aux ministres. En parallle de sa mission de
contrle, cet organe dispose dune capacit danalyse comparative, de synthse et
de prospective quil met au service des ministres sous forme de notes priodiques
dalertes, dtudes approfondies sur des sujets dactualit, dorganisation de
colloques ou dateliers, ce qui contribue la qualit des dcisions des pouvoirs
publics.
136

LInspection gnrale des services judiciaires (IGSJ) a t cre par
lordonnance du 22 dcembre 1958 relative au statut de la magistrature. Charge
dune mission permanente dinspection, sur lensemble des directions et services
du ministre de la Justice, ainsi que sur les juridictions de lordre judiciaire et sur
les personnes morales de droit public ou priv, dont les activits sont lies celles
du ministre, lIGSJ est aussi charge dune mission dapprciation de lactivit,
du fonctionnement et de la performance de ces juridictions, services et
organismes. Elle met toutes les recommandations et observations utiles. Le
rapport annuel dactivit de lIGSJ retrace lessentiel des missions de contrle de
fonctionnement et prsente une synthse des principales prconisations.
LIGSJ peut tre saisie par le garde des Sceaux lorsque ce dernier souhaite
pouvoir disposer dlments dapprciation sur la ncessit, la faisabilit ou
limpact dune rforme en lien avec les politiques publiques du ministre de la
Justice et des Liberts. Elle conduit alors ses travaux en excution dune lettre de
mission, conjointement avec des services ou corps dinspection dautres ministres
comme lIGF, lIGA ou lIGAS. LIGSJ travaille selon une mthodologie proche
de laudit : ses missions de contrle sappuient sur des rfrentiels labors en
fonction dune analyse des risques.
b. Le commissariat gnral la stratgie et la prospective
Cr par le dcret n 2013-333 du 22 avril 2013, et se substituant ainsi au
Centre danalyse stratgique, le commissariat gnral la stratgie et la
prospective (CGSP) apporte son concours au Gouvernement pour la dtermination
des grandes orientations de lavenir de la nation et des objectifs moyen et long
termes de son dveloppement conomique, social, culturel et environnemental et
participe lvaluation des politiques publiques.
Le Commissariat gnral travaille en rseau avec huit organismes
comptences sectorielles : le Conseil danalyse conomique, le Conseil
dorientation des retraites, le Conseil dorientation pour lemploi, le Haut Conseil
de la famille, le Haut Conseil pour lavenir de lassurance maladie, le Haut
Conseil du financement de la protection sociale, le Conseil national de lindustrie,
le Centre dtudes prospectives et dinformations internationales. Le commissaire
en coordonne les travaux.
Celui-ci tablit un rapport annuel, remis au Prsident de la Rpublique et
au Premier ministre et transmis au Parlement. Ses rapports et avis sont rendus
publics.
Dans le cadre de sa mission dvaluation des politiques publiques, le
CGSP peut tre nomm responsable de comit de suivi de certaines rformes.
Un comit de suivi du CICE a ainsi t cr le 25 juillet 2013, et runit huit
partenaires sociaux reprsentatifs au niveau national interprofessionnel, les
reprsentants des administrations comptentes, ainsi que la Banque de France, le
Commissariat gnral linvestissement, lAgence centrale des organismes de
137

scurit sociale (ACOSS) et deux experts. Outre sa mission consistant effectuer
un suivi rgulier du dispositif et de ses effets, le rle du comit est de dfinir, dans
la concertation, les modalits dune valuation du CICE transparente et
indpendante.
c. Le secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique
Cr par un dcret du 30 octobre 2012 et plac sous lautorit du Premier
ministre, le secrtariat gnral pour la modernisation de laction
publique (SGMAP) est mis disposition du ministre charg de la Rforme de
ltat.
Le SGMAP regroupe lensemble des services en charge de la politique de
modernisation, jusqualors disperss, et runit en son sein : la direction
interministrielle pour la modernisation de laction publique (DIMAP),
anciennement direction gnrale la modernisation de ltat ; la direction
interministrielle des systmes dinformation et de communication de
ltat (DISIC) ; la mission charge de la mise disposition des donnes
publiques (Etalab).
La DIMAP aide lvaluation des politiques publiques. Son service
valuation et appui aux administrations anime et coordonne les travaux
dvaluation et appuie les administrations dans leurs actions de modernisation. Il
accompagne en particulier les ministres dans la mise en uvre des chantiers issus
du comit interministriel de modernisation de laction publique (CIMAP). Il les
aide identifier les leviers de modernisation ncessaires leurs transformations :
conduite du changement, optimisation des organisations, des processus, des
systmes dinformation
Votre rapporteur ne sattardera pas davantage sur la prsentation des
innombrables comits, commissions, directions, inspections, commissariats et
secrtariats gnraux qui uvrent aujourdhui lvaluation ex post des textes que
nous votons et des politiques publiques dans lesquelles ils sinsrent. Cette
prsentation, qui ne se veut pas exhaustive, montre assez quen la matire, les
travaux sont abondants, ce dont il faut se rjouir, tout en signalant lintrt
quil y aurait sans doute les coordonner davantage pour viter des doublons.
B. UNE VALUATION QUI GAGNERAIT TRE MIEUX COORDONNE
Comme la fort justement remarqu lors de son audition
M. David Assouline, en qualit de prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, les deux chambres se livrent parfois aux
mmes contrles et laction mene par la commission quil prside rejoint
celle de la commission charge de lvaluation des politiques publiques de votre
assemble, le contrle de lapplication de la loi tant indissociable de cette
valuation . Et M. David Assouline dajouter : dans la mesure o lon a peu de
moyens, autant les rationaliser .
138

Cest aussi le point de vue de votre rapporteur qui estime quil serait
possible de gagner du temps et dconomiser des moyens si les travaux
dvaluation conduits par les divers organes et services du Parlement, de lexcutif
et par des institutions comme la Cour des comptes ou le CESE taient mieux
coordonns.
M. David Assouline a soulign quau Snat, la commission pour le
contrle de lapplication des lois veillait ne pas procder des valuations
similaires dj conduites par une commission permanente.
Quand la commission pour le contrle de lapplication des lois dcide
dtudier tel sujet ou telle loi, elle le fait en concertation avec la commission
comptente et son prsident, qui mobilise en gnral une personne de son quipe
administrative . Quant au rapport annuel sur lapplication des lois, il est ralis
partir de rapports pralablement tablis par chaque prsident de commission
permanente dans son domaine de comptences. Ceux-ci, qui sont quantitatifs et,
de plus en plus, qualitatifs, sont pralablement dbattus et adopts par la
commission concerne. La dconcentration du travail permet ainsi de rpartir
intelligemment la charge en tenant compte des comptences de chacun .
Une fois que les commissions permanentes et les diffrents organes
dvaluation de chaque assemble parlementaire se seront concerts pour dfinir
un programme annuel voire pluriannuel dvaluation, on pourrait imaginer, pour
reprendre la formule de M. David Assouline, qu il y ait une coordination
rgulire entre nos deux assembles sur le bilan des lois values, les rapports
raliss, le programme de travail . Ce dernier a dailleurs suggr que ce travail
de coordination seffectue entre la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois et le comit dvaluation et de contrle des politiques
publiques de lAssemble nationale
(1)
.
Du point de vue de votre rapporteur, cet effort de coordination ne doit pas
tre entrepris par le Parlement uniquement. Il doit associer les institutions, telles
que la Cour des comptes ou le CESE, ainsi que les services de lexcutif, qui se
consacrent lvaluation ex post.
Aussi est-ce la raison pour laquelle votre rapporteur suggre lorganisation
dune confrence des valuateurs charge de coordonner les diverses initiatives
prises en matire dvaluation ex post de faon viter des doublons, et donc une
perte de temps, dnergie et de moyens.

(1) Voir le Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session
parlementaire 2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des
lois, par le snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 9 : Il a galement prconis une meilleure
coordination de lAssemble et du Snat sur le contrle de lapplication des lois et lvaluation des
politiques publiques - notamment avec le comit dvaluation des politiques publiques de lAssemble-
pour viter les doublons, mieux rpartir le travail de contrle et favoriser le partage dexprience .
139

Proposition n 13 Clarifier le paysage de lvaluation des politiques publiques
Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en
matire dvaluation ex post aujourdhui prises par lAssemble nationale, le
Snat, la Cour des comptes, le Conseil conomique, social et environnemental, les
corps dinspection ou autres (IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP).
II. RENDRE LVALUATION EX POST DE LA NORME PLUS MTHODIQUE
Mieux coordonne, lvaluation ex post de la norme gagnerait aussi tre
plus mthodique.
La proposition faite par la mission denrichir le contenu des tudes
dimpact ex ante de faon ce quelles identifient mieux les indicateurs prcis sur
le fondement desquels se fondera lvaluation ex post (proposition n 1) est de
nature rendre cette dernire plus mthodique.
En effet, comme la expliqu devant la mission M. Didier Migaud,
Premier prsident de la Cour des comptes, valuer une rforme qui na pas t
conue ds lorigine dans la perspective dtre, un jour, value, est une tche
lourde, difficile et souvent improductive. Il faut identifier les objectifs viss, qui ne
sont pas toujours clairement formuls, trouver les donnes quantitatives et
qualitatives permettant de voir si ces objectifs sont atteints et inciter les
administrations elles-mmes valuer limpact des rgles dont elles ont propos
ladoption. Cela reprsente un travail important qui naboutit pas toujours, faute
de donnes disponibles. Autrement dit, si lon se contente de renforcer
lvaluation ex post, la Cour sera mme de livrer un nombre rduit de travaux.
Si, au contraire, le lgislateur et ladministration conoivent des dispositifs de
qualit, qui identifient des objectifs clairs et prvoient la collecte de donnes afin
de vrifier dans quelle mesure ils sont atteints, la Cour sera en mesure de vous
livrer des valuations ex post plus utiles et plus nombreuses .
Outre cet enrichissement des tudes dimpact ex ante qua galement
prconis M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le
contrle de lapplication des lois, la mission propose de mieux organiser
lvaluation ex post en dveloppant linsertion, dans certaines lois, de clauses de
rvision imposant un rexamen des dispositifs vots au bout de plusieurs annes
de mise en uvre, et en systmatisant llaboration de rapports dvaluation au
terme dun dlai de trois ans aprs lentre en vigueur des lois adoptes.
A. DVELOPPER LINSERTION DE CLAUSES DE RVISION DANS
CERTAINS TYPES DE LOI.
Si le lgislateur franais a adopt depuis longtemps une pratique tendant
introduire, dans certains types de loi, des clauses de rvision, celle-ci ne parat pas
aussi contraignante que celle retenue chez nos voisins britanniques et allemands.
140

1. La pratique franaise des clauses de rvision
Les clauses de rvision ne sont pas inconnues du lgislateur franais, qui
en a fait usage dans certains types de loi, par exemple dans les lois de biothique.
En effet, larticle 21 de la loi n 94-654 du 29 juillet 1994 relative au don
et lutilisation des lments et produits du corps humain, lassistance mdicale
la procration et au diagnostic prnatal dispose que la prsente loi fera lobjet,
aprs valuation de son application par lOffice parlementaire dvaluation des
choix scientifiques et technologiques [OPECST], dun nouvel examen par le
Parlement dans un dlai maximum de cinq ans aprs son entre en vigueur .
Le fait est que ce nouvel examen na pas eu lieu cinq ans, mais dix ans
aprs lentre en vigueur de la loi du 29 juillet 1994, loccasion des dbats sur la
loi n 2004-800 du 6 aot 2004 relative la biothique. Larticle 40 de cette
dernire loi prvoit quelle fera lobjet, dans un dlai de quatre ans, dune
valuation de son application par lOPECST, ainsi que dun nouvel examen
densemble par le Parlement dans un dlai maximum de cinq ans aprs son entre
en vigueur .
Une nouvelle fois, le dlai fix par la loi pour quil soit procd sa
rvision na pas t respect, puisque ce nest que sept ans plus tard que le
Parlement a t saisi de la loi n 2011-814 du 7 juillet 2011 relative la
biothique. Larticle 47 de cette loi prvoit quelle fera lobjet, dans un dlai de
six ans, dune valuation de son application par lOPECST et quelle sera soumise
un nouvel examen densemble par le Parlement dans un dlai maximal de
sept ans aprs son entre en vigueur - soit dici 2018.
Votre rapporteur forme le vu que le dlai de rexamen fix par la clause
de rvision sera cette fois respect, car, jusquici, lirrgularit avec laquelle le
Parlement franais sastreint appliquer les clauses de rvision quil a lui-mme
votes contraste avec la discipline avec laquelle certains Parlements europens se
plient aux exigences rsultant de telles clauses.
2. Les pratiques britannique et allemande des clauses de rvision
a. Les clauses de rvision et de caducit au Royaume-Uni
Le Royaume-Uni nopre pas de distinction entre le domaine de la loi et
celui du rglement. En revanche, il opre une distinction entre la lgislation dite
primaire et la lgislation dite secondaire ou dlgue .
La lgislation primaire est celle dont limportance et le caractre de
gnralit sont tels quelle doit tre adopte par le Parlement sous forme de lois.
La lgislation secondaire ou dlgue est celle dont le degr de technicit
ou de prcision est tel quelle peut tre dicte par le Gouvernement : il sagit des
ordonnances et des actes rglementaires (dcrets, arrts, etc.).
141

La lgislation primaire, sauf si elle est relative la fiscalit, est dsormais
obligatoirement assortie dune clause de rvision ( review clause ) qui impose
son valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre
en vigueur.
La lgislation secondaire, sauf si elle a trait la fiscalit, est dsormais
obligatoirement assortie dune clause de rvision ( review clause ), qui impose
son valuation dans un dlai maximal de cinq ans compter de son entre en
vigueur, et dune clause de caducit ( sunset clause ) qui la prive deffet si le
Parlement na pas loccasion de se prononcer sur son efficacit au terme dun dlai
maximal de sept ans compter de son entre en vigueur. Les clauses de rvision et
de caducit forment ce que lon appelle la sunset regulation .
b. Les clauses de rvision en Allemagne
Depuis le 1
er
janvier 2013, il existe en Allemagne une obligation
dintroduire systmatiquement dans les textes de loi crant une charge
administrative suprieure un million deuros des clauses de rvision imposant
leur valuation ex post dans un dlai maximal de cinq ans compter de leur entre
en vigueur.
Il a t dcid quune premire valuation ex post serait ralise au bout de
deux annes par le bureau fdral des statistiques ( Destatis ), partir de la
comparaison des donnes fournies par les ministres dans ltude dimpact ex ante
avec les donnes empiriques ex post.
De son ct, le ministre qui avait port le texte de loi est libre deffectuer,
dans le dlai maximal de cinq ans, une valuation plus complte au regard des
critres dvaluation pralablement dfinis dans ltude dimpact ex ante.
Les rapports dvaluation ex post labors par les ministres ne sont pas
publics. Ils ne sont pas adresss au Parlement, mais seulement au ministre
comptent, la Chancellerie fdrale et au conseil national de contrle des normes
( Normenkontrollrat - NKR).
Le systme est encore trop rcent pour quun bilan en soit tir, mais les
reprsentants du NKR que la mission a pu rencontrer ont qualifi lavance
d historique .
Lun des fonctionnaires du bureau de la Chancellerie fdrale charg de la
simplification ( Better Regulation Unit - BRU), M. Lars Limon-Wittmann, a
prcis que le fait que le rapport dvaluation ex post labor par le ministre
porteur du texte au regard des critres pralablement dfinis dans ltude dimpact
ex ante soit communiqu non seulement au ministre et la Chancellerie fdrale
mais aussi et surtout au NKR , permettait dempcher que lvaluation ex post
soit faite de faon biaise, trop abstraite ou peu srieuse. Lexistence dun regard
extrieur sur le travail dvaluation men a posteriori (et pas seulement sur celui
142

men a priori) permet de faire pression sur les ministres pour quils privilgient
une approche constructive et pragmatique.
La mission a pu constater que le Royaume-Uni et lAllemagne ntaient
pas les seuls pays europens recourir aux clauses de rvision. Daprs les
rponses fournies la mission par neuf des dix Parlements europens interrogs
par lintermdiaire du Centre europen de recherche et de documentation
parlementaires (CERDP), il semblerait :
que les Pays-Bas font une utilisation frquente des clauses de rvision ;
que la Belgique, la Norvge et le Danemark aient une pratique
occasionnelle de ce type de clauses le Danemark y ayant eu recours pour des lois
qui sont controverses ou dont limpact est incertain, comme une loi sur les
responsabilits parentales de 2007 ou encore une loi sur lconomie dnergie de
2013, dont les rexamens sont prvus respectivement en 2010 et 2015.
Un recours plus frquent aux clauses de rvision gagnerait tre complt
par la dfinition dune mthode plus rigoureuse et plus systmatique dvaluation
ex post des dispositifs adopts. Cette valuation irait plus loin que le simple
contrle de la publication des dcrets dapplication contrle dont la mission a
constat quil pouvait tre renforc.
B. ADOPTER UNE PRATIQUE TENDANT SYSTMATISER LA
JUSTIFICATION DES RETARDS EN MATIRE DE PUBLICATION DES
DCRETS DAPPLICATION
Sil est vrai que, comme la soulign devant la mission le secrtaire
gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, de nombreux progrs ont t
raliss en matire de dcrets dapplication , puisque 82 % des dispositions
rglementaires exiges par les lois adoptes au cours de la premire anne de
lactuelle lgislature ont t prises, 65 % layant t en moins de six mois , il
nen demeure pas moins que, comme le montre le Rapport annuel sur
lapplication des lois publi par le Snat en juin dernier
(1)
, les efforts entrepris
mritent dtre poursuivis.
1. De nets efforts
Le Rapport annuel sur lapplication des lois produit en juin dernier par
notre collgue snateur David Assouline, montre que 90 % des lois promulgues
durant la session parlementaire 2012-2013 avaient reu des mesures dapplication
en permettant la mise en uvre totale ou partielle. En effet, sur les 50 lois
promulgues au cours de cette session (hors lois de ratification ou dapprobation
de traits ou daccords internationaux), 30 appelaient des mesures rglementaires

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014.
143

dapplication. Or, parmi ces 30 lois, 12 taient devenues totalement applicables au
31 mars 2014, 13 taient partiellement applicables la mme date et seulement
5 lois attendaient encore dtre mises en application
(1)
. Au total, seuls 10 % des
lois promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 demeuraient
non appliques au 31 mars dernier.
Par ailleurs, selon cette mme source, sur les 310 mesures rglementaires
prises pour lapplication de lois promulgues au cours de la session parlementaire
2012-2013, 174 ont t publies dans un dlai infrieur six mois, soit plus de
50 %, tandis que seulement 19 mesures (soit 6 %) ont souffert de dlais
anormalement longs dun an ou plus. Le rappporteur souligne que ces dlais
de parution se rapprochent des objectifs fixs par la circulaire du Premier ministre
du 29 fvrier 2008 relative lapplication des lois, qui assigne tous les
ministres un dlai de six mois pour prendre tous les dcrets dapplication dune
loi et qui impose ltablissement dun bilan semestriel de lapplication des lois
adress au Parlement, remis la presse et mis en ligne sur Internet.
Toutefois, en raisonnant non plus en nombre de lois, mais en nombre de
mesures, il apparat que le taux dapplication des mesures lgislatives
promulgues durant la session parlementaire 2012-2013 avoisine plutt 65 %.
Cependant, daprs M. David Assouline, ce taux reste sans commune
mesure avec les taux trs faibles observs jusquen 2009-2010 (entre 10 % et
35 % seulement)
(2)
.
Ce dernier a en effet indiqu lors de son audition que le taux de
publication des dcrets dapplication des lois dans les six mois aprs leur
promulgation est pass de 10 % en 2003 environ 28 % en 2008-2009 et 20 % en
2009-2010, puis 64 % en 2010-2011 et 67 % en 2011-2012
(3)
.
Il y a eu en effet une prise de conscience en 2011 , daprs notre
collgue snateur David Assouline, qui a expliqu avoir travaill lpoque en
bonne intelligence avec le ministre charg des relations avec le Parlement, M.
Patrick Ollier, qui, en Conseil des ministres, appelait, par le biais de petites notes,
lattention de ses collgues sur les dcrets en retard, dont certains ne
ncessitaient pas moins de treize signatures. Ce volontarisme politique, appuy
par une mobilisation sans prcdent du secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), a t payant .
Si la mise en application des lois promulgues au cours de la
XIII
e
lgislature a t plus laborieuse
(4)
, elle est dsormais presquacheve.
Daprs notre collgue David Assouline, sur les 261 lois adoptes sous cette

(1) Ibidem, p. 27.
(2) Ibidem, p. 8.
(3) Voir le graphique figurant en annexe n 15.
(4) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 36.
144

lgislature, 190 sont aujourdhui entirement applicables, 65 le sont partiellement,
et 6 ne le sont pas du tout. Le taux dapplication des lois adoptes sous la
XIII
e
lgislature stablit donc environ 98 %.
Ce bilan globalement satisfaisant doit cependant tre nuanc, car le
Rapport annuel sur lapplication des lois du Snat a rvl que la mise en
application des lois promulgues sous des lgislatures plus anciennes est
quasi-vgtative
(1)
.
2. qui mritent dtre poursuivis.
Tout en faisant remarquer que les nouvelles exigences en matire
dtude dimpact, de prparation raisonne de la rglementation, de consultations
et de tests interdisent de publier trs rapidement les dcrets dapplication et
qu un quilibre est trouver entre la maturation des nouvelles rglementations
et le souci dacclrer lapplication des lois , le secrtaire gnral du
Gouvernement a concd qu on peut faire encore mieux , car les
administrations centrales cest une de leurs faiblesses traditionnelles []
procdent de manire squentielle, consultant les uns aprs les autres diffrents
organismes, avant de se tourner vers le Conseil dtat puis le Secrtariat gnral
du Gouvernement, toute suspension de la dmarche impliquant souvent de revenir
ltape prcdente
(2)
.
Outre le fait que les taux et dlais de mise en application des textes issus
de linitiative parlementaire (propositions de loi et amendements) sont, daprs
M. David Assouline, moins bons que ceux des textes dorigine gouvernementale,
avec en outre un traitement moins favorable des textes manant du Snat par
rapport ceux de lAssemble nationale
(3)
, il apparat que le taux de mise en
application du stock ancien - cest--dire des lois antrieures 2007 non
encore appliques - vgte et nenregistre aucun progrs significatif par rapport
aux annes prcdentes. Cette situation, qui tient principalement aux changements
de priorits politiques survenus dans lintervalle, aboutit ce quune loi non mise
en application rapidement risque fort, au bout de quelques annes, de tomber aux
oubliettes rglementaires. Cette sorte de premption de fait au bout de quelques
annes pose un problme de fond sur laquelle il conviendrait de sinterroger
(4)
.
Prcisment, la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois sest interroge au cours de sa runion du 17 juin 2014 sur labsence
dapplication de larticle 24 de la loi n 2006-396 du 31 mars 2006 pour lgalit

(1) Ibidem, p. 38.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 8.
(4) Idem.
145

des chances
( 1 )
. Cette disposition a introduit dans le code du travail un
article L. 1221-7 prvoyant que dans les entreprises dau moins cinquante salaris,
les informations demandes, sous quelque forme que ce soit, au candidat un
emploi, ayant pour seule finalit dapprcier sa capacit occuper lemploi
propos ou ses aptitudes professionnelles, et communiques par crit par ledit
candidat, ne peuvent tre examines que dans des conditions prservant son
anonymat. Cette obligation du CV anonyme lembauche devait tre prcise
par des mesures rglementaires, le mme article L. 1221-7 disposant que ses
modalits dapplication sont dtermines par dcret en Conseil dtat.
Or, saisi de trois plaintes, le Conseil dtat a dcid, le 9 juillet dernier,
dordonner au Gouvernement ddicter ce dcret dans un dlai de six mois
(2)
.
Aprs avoir rappel quen application de larticle 21 de la Constitution, le Premier
ministre assure lexcution des lois et exerce le pouvoir rglementaire
(sous rserve de la comptence confre au Prsident de la Rpublique par
larticle 13 de la Constitution) ce qui emporte non seulement le droit, mais
aussi lobligation de prendre dans un dlai raisonnable les mesures quimplique
ncessairement lapplication de la loi
(3)
et aprs avoir constat que les trois
plaignants avaient un intrt demander lannulation des dcisions implicites par
lesquelles le Premier ministre avait refus de prendre le dcret dapplication en
cause, la Haute juridiction a jug que les dispositions lgislatives litigieuses ne
pouvaient, en raison de leur gnralit, recevoir application sans quun dcret
prcist ltendue de lobligation danonymisation et les modalits concrtes de sa
mise en uvre au sein des entreprises concernes. Partant, ces dispositions ne
laissent pas la libre apprciation du Premier ministre ldiction du dcret dont
elles prvoient lintervention . En consquence, le Conseil dtat a estim
qu en dpit des difficults rencontres par ladministration dans llaboration
de ce texte et en dpit de la dure ncessaire la conduite des exprimentations et
leur valuation, le dlai raisonnable au terme duquel le dcret aurait d tre
adopt a[vait] t dpass
(4)
.
Cette rcente dcision montre que, dans la mesure o certaines lois ne
reoivent pas de mesures dapplication plus de huit ans aprs leur adoption, il
existe encore une marge de progrs en matire de mise en application des lois.
Interrog sur lopportunit de reconnatre aux parlementaires un droit de
saisir le Conseil dtat en cas de retard constat dans la mise en application des
lois, indpendamment de la condition dintrt agir qui est aujourdhui exige
pour demander lannulation de dcisions implicites refusant la prise de mesures
dapplication, notre collgue David Assouline a expliqu ne pas croire que lon
puisse reconnatre aux parlementaires un droit de saisine des juridictions

(1) Voir le compte-rendu de la sance de la commission au lien suivant :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20140616/applois.html
(2) Conseil dtat, 9 juillet 2014, requte n 345253.
(3) Idem.
(4) Idem.
146

administratives, soit dans le cadre dune action en manquement, quand les dcrets
dapplication nont pas t publis, soit pour former un recours contre eux quand
ils ne paraissent pas satisfaisants .
Il est vrai que, saisi dun recours tendant lannulation du refus implicite
du Premier ministre ddicter divers dcrets dapplication de la loi n 2004-575 du
21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique et form par le
snateur Jean-Louis Masson, qui se prvalait des qualits de citoyen, dusager
des services publics, dlu et de parlementaire , le Conseil dtat a jug, le
23 novembre 2011, que ce dernier ne justifiait pas, s qualits, dun intrt lui
donnant qualit pour former un recours pour excs de pouvoir contre le refus de
prendre ces dcrets et quen consquence, ses conclusions taient
irrecevables
(1)
.
La doctrine semble partage la fois sur lopportunit et sur la nature du
vecteur normatif qui reconnatrait un parlementaire de disposer dune action lui
permettant de contraindre le Gouvernement adopter les mesures dapplication
dune loi. Certains ont mis lide quune loi pourrait tre adopte qui confrerait
un intrt agir devant le Conseil dtat un certain nombre de parlementaires
qui pourraient alors exercer un recours pour excs de pouvoir toutes les fois
quils viendraient estimer que le dlai raisonnable pour prendre un dcret
dapplication dune loi est dpass ou encore que le dcret adopt est contraire
la volont du lgislateur
(2)
. Dautres soutiennent que le litige doit sanalyser en
un conflit entre organes constitutionnels qui ne pourrait tre tranch que par
une cour constitutionnelle
(3)
.
Sans entrer dans ces dbats doctrinaux, M. David Assouline a suggr
qu tout le moins, lorsquun dcret nest pas publi [en temps utile] ou quil
nest pas conforme la volont du lgislateur, nos commissions parlementaires
pourraient jouer un rle dalerte et que les semaines de contrle, voire
dinitiative parlementaire, pourraient permettre dinterpeller le Gouvernement en
la matire
(4)
.
Cest la raison pour laquelle la mission propose que notre Assemble
adopte une pratique tendant contraindre le Gouvernement justifier
devant les commissions parlementaires comptentes labsence de publication

(1) Conseil dtat, 23 novembre 2011, requte n 341258. Voir galement le commentaire qui en est fait par le
professeur Pierre Brunet lActualit juridique du droit administratif (AJDA), 2012, n 14. Voir aussi les
conclusions de M. Jean Massot sur larrt dAssemble du Conseil dtat du 2 fvrier 1987, Joxe et
Bollon (Revue franaise de droit administratif RFDA, 1987, p. 176 : reprsentant de la nation tout
entire, [le parlementaire] fait partie dun cercle dintrt trop vaste pour que son action ne se confonde pas
avec laction populaire ) et celles de M. Didier Casas sur larrt du Conseil dtat du 29 octobre 2004,
Sueur et autres (RFDA, 2004, p. 1103).
(2) ric Sagalovitsch, Pour la reconnaissance dun intrt agir du Parlement devant le Conseil dtat ,
AJDA, 2008, p. 321.
(3) lise Carpentier, Lintrt agir du Parlement et des parlementaires devant le Conseil dtat , AJDA,
2008, p. 777.
(4) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
147

des dcrets dapplication lexpiration dun certain dlai (entre six mois et
un an) courant compter de la promulgation de la loi.
Proposition n 14 : Dvelopper linsertion dans la loi de clauses de rvision et
renforcer le contrle parlementaire sur la publication des dcrets dapplication
Dvelopper linsertion, dans certains types de loi, de clauses de rvision amenant
le Parlement dbattre de lefficacit du dispositif adopt dans un certain dlai
aprs son entre en vigueur.
Contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires
comptentes labsence de publication des dcrets dapplication lexpiration dun
certain dlai (entre six mois et un an) courant compter de la promulgation de la loi.
Votre rapporteur nignore pas que larticle 145-7 du Rglement de
lAssemble nationale prvoit dores et dj qu lissue dun dlai de six mois
suivant lentre en vigueur dune loi dont la mise en uvre ncessite la
publication de textes de nature rglementaire, deux dputs, dont lun appartient
un groupe dopposition et parmi lesquels figure de droit le dput qui en a t le
rapporteur, prsentent la commission comptente un rapport sur la mise en
application de cette loi . Ce rapport, qui peut donner lieu, en sance publique,
un dbat sans vote ou une sance de questions, doit faire tat des textes
rglementaires publis et des circulaires dictes pour la mise en uvre de ladite
loi, ainsi que de ses dispositions qui nauraient pas fait lobjet des textes
dapplication ncessaires. Dans cette dernire hypothse, larticle 145-7 du
Rglement ajoute que la commission entend alors une nouvelle fois ses
rapporteurs lissue dun nouveau dlai de six mois.
La mission estime quil faut aller au-del dune simple prsentation dun
rapport dapplication en commission et que notre Assemble devrait prendre
lhabitude de convoquer le ministre concern devant la commission comptente
lorsque sont constats des dlais anormalement longs pour ladoption de mesures
dapplication.
Ce contrle plus troit de la parution des dcrets dapplication devra en
outre saccompagner de llaboration de rapports dvaluation qui ne se
contenteront pas, comme nombre des actuels rapports dapplication, de dresser la
liste des mesures dapplication prises ou restant prendre, mais qui analyseront ex
post limpact dune loi, trois ans aprs son entre en vigueur, et qui sinscriront
dans un programme dvaluation mieux ordonn.
148

C. MIEUX ORDONNER LES MISSIONS DVALUATION DU PARLEMENT
La mission considre que, dans le cadre de son travail dvaluation
ex post, notre Assemble ne peut plus se contenter des rapports dapplication qui
sont labors sur le fondement de larticle 145-7 du Rglement.
En effet, ces rapports se nourrissent largement des donnes transmises par
lexcutif en application de larticle 67 de la loi de simplification du droit
n 2004-1343 du 9 dcembre 2004. Ce texte dispose qu lissue dun dlai de
six mois suivant la date dentre en vigueur dune loi, le Gouvernement prsente
au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi et que ce
rapport mentionne les textes rglementaires publis et les circulaires dictes
pour la mise en uvre de ladite loi, ainsi que, le cas chant, les dispositions de
celle-ci qui nont pas fait lobjet des textes dapplication ncessaires et en indique
les motifs .
Or, force est de constater, avec notre collgue David Assouline, que
jusqu prsent, les rapports de larticle 67 sont encore loin datteindre la
qualit que le Parlement serait en droit den attendre, et ne peuvent pas tre
exploits comme ils gagneraient ltre, plusieurs facteurs semblant en limiter, et
la connaissance effective, et le rendement rel
(1)
. Parmi ces facteurs figurent le
retard avec lequel ces rapports dits de larticle 67 sont dposs par le
Gouvernement
(2)
ainsi que lintrt ingal voire lincompltude des informations
contenues dans ces rapports.
Pour amliorer son travail dvaluation ex post, notre Assemble ne peut
pas davantage compter sur les innombrables rapports ponctuels qui sont demands
au Gouvernement dans le cadre de lexamen de projets ou de propositions de loi.
Daprs le Rapport annuel sur lapplication des lois du Snat, alors que 415 des
1797 lois rpertories dans la base de donnes Apleg depuis 1980 prvoient de
manire spcifique la remise par le Gouvernement dun ou plusieurs rapports
(autres que ceux transmis au titre de larticle 67 de la loi du 9 dcembre 2004 ou
en vertu dune obligation lgale gnrale), lexcutif na dpos un ou plusieurs
rapports que pour 263 lois ce qui porte un peu moins de 65 % le taux de remise
effective des rapports que le Parlement demande au Gouvernement
(3)
.

(1) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 47.
(2) M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, a
relev que, sur les 30 lois qui ont t promulgues entre le 1
er
octobre 2012 et le 30 septembre 2013 et qui
ncessitaient la publication de mesures rglementaires dapplication, les commissions permanentes du
Snat navaient comptabilis, au 9 avril 2014, que deux rapports transmis par le Gouvernement dans le
dlai de six mois requis par larticle 67 de la loi du 9 dcembre 2004. Sur les 14 rapports dposs durant
cette priode au titre de larticle 67, les dlais de transmission se sont chelonns entre 7 et 15 mois aprs
la promulgation de la loi.
(3) Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire
2012-2013, fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le
snateur David Assouline, 17 juin 2014, p. 51.
149

Face ces chiffres, la commission snatoriale pour le contrle de
lapplication des lois a suggr dune part que les parlementaires demandent
moins de rapports ponctuels pour en tirer un meilleur parti (dautant que
beaucoup de rapports ponctuels sont la simple contrepartie du retrait dun
amendement auquel le Gouvernement soppose), [et] dautre part que les rapports
[dits] de larticle 67 soient effectivement dposs dans les six mois et quils
comportent des indications prcises permettant de suivre plus efficacement la
parution des dcrets dapplication attendus
(1)
.
Pour sa part, la mission a t sduite par la proposition faite par le
secrtaire gnral du Gouvernement, M. Serge Lasvignes, dorganiser des
rendez-vous triennaux dvaluation [qui] permettraient de faire le tri entre les
dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient tre revus
( 2)
. cet effet,
lancien commissaire la simplification, M. Rmi Bouchez, a suggr de retenir
un segment du droit, un angle dattaque ou un chapitre de code, den faire la
revue de dtail et dessayer, par la concertation, de le simplifier et de
lamliorer
(3)
.
Sinspirant de ces recommandations, la mission propose de modifier le
Rglement de lAssemble nationale de faon prvoir la prsentation
systmatique de rapports dvaluation qui ne se confondraient pas avec les
actuels rapports dapplication rgis par larticle 145-7 dudit Rglement. Ces
rapports, conus sur le modle des bilans dvaluation auxquels procde la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, analyseraient
ex post limpact concret, loprationnalit et ladquation des mesures adoptes au
regard des objectifs qui leur taient assigns et ce une fois coul un dlai de
trois ans compter de lentre en vigueur des dispositifs concerns.
Afin de dresser un constat le plus objectif possible, la rdaction de ces
rapports devrait tre confie un binme de rapporteurs dont lun appartiendrait
un groupe de la majorit et lautre un groupe dopposition.
Afin dviter les doublons entre commissions permanentes et autres
organes de lAssemble nationale (comme le comit dvaluation et de contrle),
mais aussi entre lAssemble nationale et le Snat (et plus particulirement la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois) , le choix des
dispositifs analyss dans le cadre des rapports dvaluation devrait tre arrt au
sein dun programme annuel voire pluriannuel dvaluation dfini conjointement
par les deux assembles parlementaires qui pourraient se rpartir les thmatiques
abordes.

(1) Ibidem, p. 9.
(2) Audition de M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement, et de M. Thierry-Xavier Girardot,
directeur, adjoint au secrtaire gnral du Gouvernement, le 19 fvrier 2014. Voir le compte-rendu en
annexe n 16.
(3) Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le 20 fvrier 2014. Voir le compte-
rendu en annexe n 16.
150

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique
Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des
rendez-vous triennaux dvaluation de lois adoptes et dfinir en consquence un
programme annuel voire pluriannuel dvaluation dans les deux assembles
parlementaires, en rpartissant entre ces dernires les thmatiques abordes.
Systmatiser en consquence llaboration de rapports dvaluation (distincts des
actuels rapports dapplication) dont la rdaction serait confie, trois ans aprs
lentre en vigueur dune loi, un binme de rapporteurs majorit-opposition.

151

CONCLUSION
Lheure est importante et le sujet stratgique. La contrainte normative
constituera-t-elle une entrave lavenir ou, au contraire, permettra-t-elle de
librer les initiatives ? Cest en ces termes que le prsident du Conseil
conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye, a rsum le dfi
que doit relever lentreprise de simplification lgislative
(1)
.
Consciente de ce que linflation normative a continu jusquici de
progresser malgr les discours vertueux sur llaboration de la norme
(2)
, la
mission souhaite vivement que ses 15 propositions pour amliorer la fabrique de la
loi ne sonnent pas comme des vux pieux, car au moment o le discrdit
politique et syndical a atteint un niveau dangereux pour le systme dmocratique
lui-mme, au moment o lon prend conscience que la complexit est telle que
seuls quelques privilgis peuvent en surmonter lobstacle, si nous ny prenons
garde, le risque est que lon perde confiance dans la force du droit et que lon
revendique le droit la force
(3)
.
Si, comme la indiqu notre collgue David Assouline, prsident de la
commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, certains maires
ne se sont pas reprsents lors des dernires lections municipales entre autres
parce quils avaient, chaque anne, tenir compte de prs de 80 000 pages de
circulaires
(4)
, cest que linflation normative a atteint dans notre pays un niveau tel
quelle menace la dmocratie.
Certes, cette inflation rsulte des demandes de la socit, des groupes de
pression, des associations, qui exigent souvent que nous lgifrions, mme dans le
dtail, sur certaines de leurs proccupations
(5)
, mais le Parlement ne doit pas
pour autant perdre de vue la ncessit den rguler le flux. Do la ncessit que
les 15 propositions ambitieuses qui ont t formules dont la mission nignore
pas quelles ncessitent pour certaines des modifications de la Constitution ne
restent pas lettre morte et quil soit mis fin au dcalage entre les intentions et les
ralisations, entre les constats et les pratiques
(6)
.

(1) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(2) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(3) Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et environnemental, le
15 mai 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(4) Audition de M. David Assouline, prsident de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication
des lois, le 5 juin 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
(5) Idem.
(6) Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas, membre
du Club des juristes, le 10 avril 2014. Voir le compte-rendu en annexe n 16.
153

EXAMEN DU RAPPORT PAR LA MISSION
Au cours de sa runion du mardi 7 octobre 2014, la mission dinformation procde
lexamen le prsent rapport.
La prsidente Laure de la Raudire. Mes chers collgues, je vous remercie dtre
prsents pour la remise de ce projet de rapport que va vous prsenter M. le rapporteur Rgis
Juanico. Il vous a t adress par voie lectronique le jeudi 2 octobre 2014 et il a t
complt depuis par les contributions de nos collgues Ccile Untermaier et Pierre Morel-A-
LHuissier. Il vient rendre compte des travaux et des rflexions que nous avons mens
pendant neuf mois et qui ont t nourris par une vingtaine dauditions et quatre dplacements
en Belgique, au Royaume-Uni, en Allemagne et aux Pays-Bas.
Nous avons en effet souhait explorer, laune des bonnes pratiques adoptes par
nos voisins, les pistes qui sont en mesure de provoquer un changement de culture normative
dans notre pays. cet gard, nos dplacements ont t utilement complts par les rponses
apportes par neuf des dix parlements europens auxquels nous avons adress un
questionnaire sur la procdure lgislative. Laudition, lAssemble nationale, de
reprsentants de lOrganisation pour la coopration et le dveloppement conomiques
(OCDE), le 17 avril dernier, a en outre permis dapporter un clairage sur les diverses
initiatives prises par le Canada, lAustralie et quinze pays membres de lUnion europenne,
afin de mieux lgifrer.
Nous avons souhait commencer nos travaux par ces dplacements ltranger et
par laudition duniversitaires spcialiss en droit priv, droit public et droit europen,
susceptibles douvrir des perspectives que nous naurions pas spontanment envisages.
Nous avons eu loccasion de soumettre les ides inspires de ces bonnes pratiques trangres
et des travaux universitaires aux nombreux acteurs que nous avons entendus au Palais-
Bourbon.
Nous avons galement entendu des lus ayant abondamment rflchi aux enjeux de
la rationalisation et de la simplification des normes. Je pense notamment M. Alain
Lambert, prsident du conseil national dvaluation des normes (CNEN), au snateur ric
Dolig, notre collgue Jean-Luc Warsmann ou encore M. David Assouline, prsident de
la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois.
Nous avons ensuite sollicit les acteurs institutionnels concerns par notre sujet.
Nous avons ainsi donn la parole au Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier
Migaud, au vice-prsident du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, ou encore au prsident du
Conseil conomique, social et environnemental, M. Jean-Paul Delevoye.
Nous avons galement expertis les pistes de rforme possibles avec les
reprsentants dun certain nombre dadministrations, comme le secrtariat gnral du
Gouvernement, le secrtariat gnral des Affaires europennes, le secrtariat gnral pour la
modernisation de laction publique et les reprsentants de lInstitut national de la statistique
et des tudes conomiques.
Enfin, la mission a recueilli lavis du secrtaire dtat auprs du Premier ministre,
charg des relations avec le Parlement, M. Jean-Marie Le Guen.
154

Jai men tous ces travaux en bonne intelligence avec les deux rapporteurs
successifs de la mission, M. Rgis Juanico ayant succd en juin dernier M. Thierry
Mandon, nomm secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg de la rforme de ltat
et de la simplification. Je les remercie de leur implication. Je vous remercie aussi, chers
collgues, pour le travail effectu et pour nos changes dont le caractre transpartisan
facilitera ladoption du rapport.
titre personnel et non pas au nom du groupe UMP, qui na pas t consult en tant
que tel, je souscris dailleurs aux quinze propositions qui vont vous tre prsentes et qui ont
fait lobjet, le 17 juin dernier, dun change de vues auquel vous avez tous t convis.
Tout comme le rapporteur, je nignore pas que la rforme constitutionnelle adopte
en 2008, sous la prcdente lgislature, a profondment modifi le fonctionnement de notre
Parlement. Nous devons apprendre faire vivre pleinement ces mesures, qui sont en cours
dappropriation par les institutions, pour en tirer des bnfices concrets.
Nanmoins, je pense que nous pouvons aller plus loin dans certains domaines, afin
damliorer la fabrique de la loi. Plusieurs de nos propositions sont ambitieuses dans la
mesure o elles appellent une rvision constitutionnelle. Toutefois, elles ne me semblent pas
de nature remettre en cause lesprit de la Constitution du 4 octobre 1958 ni lquilibre des
pouvoirs que celle-ci a instaur. Cest donc dans le respect des institutions de la
V
e
Rpublique quil vous est propos de mettre en uvre des moyens propres amliorer la
fabrique de la loi, en renforant et en fiabilisant lvaluation de son impact tant au stade de
sa conception qu celui de son application.
M. Rgis Juanico, rapporteur. Le projet de rapport qui vous est soumis comprend
quinze propositions destines amliorer la fabrique de la loi. Cest en toute logique que jai
choisi dorganiser leur prsentation selon les diffrentes tapes de la conception et de la mise
en uvre de la loi.
Tout dabord, en amont de la procdure lgislative, une premire srie de
propositions vise amliorer la prparation de la norme, et notamment la qualit de
lvaluation pralable de son impact.
La premire proposition concerne lenrichissement du contenu des tudes dimpact.
Si des progrs ont indniablement t accomplis en la matire depuis la rforme
constitutionnelle de 2008, leurs insuffisances ont t pointes plusieurs reprises au cours de
nos travaux.
Tout dabord, il est prconis de rendre obligatoire, pour les textes lgislatifs, la
ralisation du test entreprises , qui est actuellement facultatif et circonscrit aux textes
rglementaires, et de tests collectivits locales et usagers de ladministration .
Il est propos damliorer lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que
des consquences socitales des mesures envisages.
Il est recommand de fournir une analyse et une justification approfondies lappui
des mesures transitoires et des dates dentre en vigueur retenues.
Nous suggrons dintgrer, sur le modle britannique, lexigence de quantification
des charges administratives supprimes en contrepartie et hauteur des charges
administratives cres, ce que lon appelle le one-in, one-out . Cette exigence est
aujourdhui circonscrite aux textes rglementaires.
155

Enfin, sur le modle allemand, nous prconisons dintroduire, dans les tudes
dimpact, les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post de ces mesures.
Mieux renseignes, les tudes dimpact devront galement tre soumises une
contre-expertise externe et impartiale, linstar de la pratique instaure au Royaume-Uni et
en Allemagne, pays qui se sont respectivement dots dun comit de la politique
rglementaire (Regulatory Policy Committee RPC) et dun conseil national de contrle des
normes (Normenkontrollrat NKR).
Dans la deuxime proposition, il est suggr de confier lvaluation de la qualit des
tudes dimpact un organisme indpendant, compos de reprsentants de la socit civile et
charg de rendre un avis public qui prenne notamment en compte lvolution estime des
charges administratives rsultant de la mesure envisage. Pour ce faire, il sappuierait sur des
experts issus des secteurs priv et public, notamment des universits, de lINSEE, des
administrations conomiques, des corps dinspection et des contrles gnraux.
Cet avis sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi devrait tre rendu
public lors de la prsentation de ces derniers en conseil des ministres.
Afin de soumettre nos propres propositions la discipline dvaluation que nous
prnons, il est suggr de prvoir un rexamen de ce dispositif de validation des tudes
dimpact dans un dlai de deux ans compter de sa mise en uvre.
Plus indpendante, lvaluation ex ante de la norme devrait aussi tre plus
systmatique. Il serait paradoxal dappeler de nos vux un approfondissement des tudes
dimpact assortissant les projets de loi, tout en continuant de dispenser dautres textes
lgislatifs de toute tude dimpact.
Cest la raison pour laquelle, en sinspirant des bonnes pratiques adoptes
notamment loccasion de lexamen de la proposition de loi relative aux comptes bancaires
inactifs et aux contrats dassurance-vie en dshrence, la troisime proposition vise rendre
obligatoire la ralisation dune tude dimpact sur les propositions de loi inscrites lordre
du jour. Cette tude pourra, le cas chant, tre complte par un avis du Conseil dtat,
selon les modalits de saisine actuellement prvues par la Constitution.
Quant la quatrime proposition, elle tend rendre obligatoire la ralisation dune
tude dimpact pour les ordonnances, y compris lorsque celles-ci ne concernent ni les
entreprises ni les collectivits territoriales. La dispense dtude dimpact dont bnficient
actuellement les projets de loi de ratification des ordonnances pourrait, en consquence, tre
subordonne la condition quune tude dimpact ait t produite loccasion de lexamen
par le Conseil dtat du projet dordonnance. Par ailleurs, les projets de loi dhabilitation
devraient tre assortis dune tude dimpact plus complte que ne lexige la loi organique du
15 avril 2009.
Enfin, lvaluation ex ante de la norme gagnerait tre fiabilise par un recours
accru lexprimentation. Cest lobjet de la cinquime proposition qui vise en dvelopper
lutilisation avant la gnralisation de certains dispositifs lgislatifs et en consolider les
effets juridiques, lexemple de ce qui a t prvu par lordonnance du 20 mars 2014
relative lexprimentation dun certificat de projet.
Ensuite, une deuxime srie de propositions concerne la procdure lgislative. La
sixime proposition consiste rendre publique la partie de lavis du Conseil dtat relative
aux tudes dimpact assortissant les projets de loi, les projets dordonnance et, le cas
156

chant, les propositions de loi. Cette proposition a t bien accueillie tant le vice-prsident
du Conseil dtat, M. Jean-Marc Sauv, que par le secrtaire gnral du Gouvernement,
M. Serge Lasvignes, et par le Premier prsident de la Cour des comptes, M. Didier Migaud.
Ds lors quil pourra sappuyer sur la partie de lavis du Conseil dtat traitant de la
qualit des tudes dimpact jointes aux projets de loi et, le cas chant, aux propositions de
loi , le dbat parlementaire sera mieux mme dtre recentr sur ces tudes. Idalement, le
renforcement du contrle du Parlement sur la qualit des tudes dimpact devrait passer par
lorganisation dun dbat dorientation pralable lexamen du texte en commission. Ce
dbat aurait vocation se substituer la discussion gnrale, linstar de ce qui se pratique
en Allemagne, au Danemark, en Espagne et au Royaume-Uni. Sappuyant sur ltude
dimpact, il aurait lieu en sance publique, avant lexamen du texte en commission, et il
permettrait aux divergences politiques de sexprimer sur lesprit et les principaux enjeux de
la rforme envisage, de faon rserver la suite de la discussion un examen plus dtaill
et plus technique du projet de loi ou de la proposition de loi. Compte tenu de la jurisprudence
du Conseil constitutionnel, lorganisation de ce dbat dorientation pralable ncessiterait
une rvision constitutionnelle.
Un autre moyen de placer les tudes dimpact au cur de la discussion
parlementaire pourrait consister prvoir lorganisation systmatique dun dbat en
commission sur la qualit de ces tudes. Celui-ci pourrait tre impuls par la cration dune
obligation, pour le rapporteur de la commission saisie au fond dun texte, de prsenter, dans
son intervention liminaire lors de lexamen en commission, ltude dimpact jointe au projet
de texte. Un dbat sur ltude dimpact pourrait ainsi sengager avant lexamen des articles
et des amendements.
Toutefois, la ralisation dune tude dimpact srieuse et exhaustive sur un projet de
loi ou une proposition de loi ne sera daucune utilit tant quun amendement gouvernemental
ou parlementaire pourra, au cours de la procdure lgislative, sans faire lobjet de la moindre
valuation, bouleverser lquilibre du projet de loi ou de la proposition de loi en question.
Cest la raison pour laquelle la huitime proposition vise, en sinspirant des pratiques des
parlements europen, allemand et nerlandais, reconnatre au prsident de la commission
saisie au fond le droit dexiger la ralisation dune tude dimpact sur les amendements
qualifis de substantiels par ladite commission.
Llaboration dune tude dimpact sur un amendement substantiel dorigine
gouvernementale ne sera toutefois possible que si un temps minimal dvaluation est mnag
entre son dpt et sa discussion. Cest pourquoi, avec la neuvime proposition, nous
suggrons de soumettre les amendements gouvernementaux un dlai de dpt, tant lors de
lexamen des textes en commission que lors de leur examen en sance publique, tant
prcis que ce dlai pourrait ne pas tre le mme que celui qui est actuellement prvu, titre
de principe, pour les amendements parlementaires.
Une meilleure gestion du temps parlementaire, tel est aussi lobjet de la dixime
proposition. Sans remettre en cause le recours de droit la procdure acclre pour les
projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale ainsi que pour les projets
de loi relatifs aux tats de crise, nous prconisons damnager les rgles relatives cette
procdure durgence pour prserver un temps minimal dexamen parlementaire entre le
dpt dun texte et sa discussion devant chaque assemble, sur le modle de ce qui est prvu
pour les seules lois organiques.
La onzime proposition tend aussi une nouvelle rpartition du temps
parlementaire. Dans un souci defficience, elle vise repenser lorganisation des dbats
157

budgtaires, de faon faire de la loi de rglement un moment fort dvaluation, notamment
de la modernisation de laction publique. Le Premier prsident de la Cour des comptes,
M. Didier Migaud, la fait remarquer lors de son audition : Cest souvent partir de
lexcution dune loi de finances ou dune politique publique que lon peut se rendre compte
de dysfonctionnements, de dfaillances ou dinsuffisances. Or, alors que dans tous les
pays du monde, les parlementaires consacrent beaucoup plus de temps lexcution
budgtaire quaux lois de finances initiales, qui sont dailleurs souvent des lois
daffichage , en France, nous faisons linverse.
La rflexion mene par la mission sur la gestion du temps parlementaire sest
tendue au temps que nos assembles consacrent lexamen de textes lgislatifs pris pour la
transposition de directives europennes, et donc la mthode jusquici retenue en la matire.
Sinspirant de la mthode allemande de transposition, dite de la double corbeille , la
douzime proposition suggre de privilgier la transposition des directives europennes par
voie dordonnances, selon une procdure organise en deux temps. Le premier serait
consacr llaboration dun projet dordonnance assorti dune tude dimpact complte et
prcise, identifiant et justifiant les ventuelles sur-transpositions. Le second consisterait en
un dbat parlementaire, loccasion du projet de loi de ratification, sur ltude dimpact
jointe lordonnance et sur la partie de lavis du Conseil dtat relative cette tude.
Rendue publique, cette partie de lavis du Conseil dtat devrait rendre compte de
la pertinence des motifs susceptibles de justifier une ventuelle sur-transposition. Outre les
modalits de transposition des directives europennes, ce sont galement les modalits de
ngociation des projets de textes europens qui mriteraient dtre rnoves de faon
placer ltude dimpact de la Commission europenne et ses implications au niveau
national au cur des ngociations europennes.
En effet, un dbat de fond pralable sur ltude dimpact de la Commission
europenne et, corrlativement, une meilleure anticipation de limpact des textes ngocis au
niveau national, pourraient contribuer limiter les sur-transpositions car les mesures que la
France jugerait les plus appropries, au regard de sa situation particulire, seraient alors
dfendues au stade des ngociations, et non plus imposes au stade de la transposition.
Enfin, une troisime srie de propositions a trait lamlioration de lvaluation de
la norme en aval de son adoption. La clarification du paysage de lvaluation des politiques
publiques est apparue comme un pralable lamlioration de lvaluation ex post. En effet,
la mission a pu constater que notre pays comptait de nombreux acteurs lorigine de
multiples initiatives qui, dans un souci defficacit, gagneraient sans doute tre mieux
coordonnes et organises de faon plus mthodique, afin dviter les doublons.
Cour des comptes, comit dvaluation et de contrle (CEC), mission dvaluation
et de contrle (MEC), commission pour le contrle de lapplication des lois, corps
dinspection, directions ministrielles de la recherche, des tudes, de lvaluation, de la
prospective et des statistiques... Il est extrmement difficile de faire un recensement
exhaustif des institutions, organes parlementaires ou services ministriels qui interviennent
en matire dvaluation ex post des normes et, plus largement, des politiques publiques, tant
ceux-ci sont nombreux. Autant gagner du temps et conomiser des moyens en organisant une
confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en matire dvaluation ex
post prises par les divers organes du Parlement, de lexcutif et par des institutions comme la
Cour des comptes ou le Conseil conomique, social et environnemental.
Mieux coordonne, lvaluation ex post de la norme gagnerait aussi tre plus
mthodique. Pour quelle le soit, la mission propose denrichir le contenu des tudes
158

dimpact ex ante de faon ce quelles identifient mieux les indicateurs prcis sur le
fondement desquels se fondera lvaluation ex post. Dans le mme but, la quatorzime
proposition appelle dvelopper linsertion, dans certains types de loi, de clauses de rvision
amenant le Parlement dbattre de lefficacit du dispositif adopt dans un certain dlai
aprs son entre en vigueur, sur le modle des pratiques adoptes par nos voisins
britanniques et allemands.
Le renforcement du contrle parlementaire sur lapplication de la loi pourrait aussi
passer par la mise en place dune pratique tendant contraindre le Gouvernement justifier
devant les commissions parlementaires comptentes labsence de publication des dcrets
dapplication lexpiration dun certain dlai entre six mois et un an courant compter
de la promulgation de la loi.
Ce contrle plus troit de la parution des dcrets dapplication devrait en outre
saccompagner de llaboration de rapports dvaluation qui, confis un binme de
rapporteurs issus de la majorit et de lopposition, analyseraient ex post limpact dune loi,
trois ans aprs son entre en vigueur, et sinscriraient dans un programme dvaluation
mieux ordonn. Avec la quinzime et dernire proposition, il est ainsi suggr
quindpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, soient prvus des
rendez-vous triennaux dvaluation de lois adoptes et quen consquence un programme
annuel voire pluriannuel dvaluation soit dfini dans les deux assembles parlementaires
qui se partageraient les thmatiques abordes.
Telles sont, mes chers collgues, les quinze propositions que je formule dans le
projet de rapport qui est soumis votre vote. Je nignore pas quelles sont ambitieuses et que
certaines dentre elles ncessitent une rvision constitutionnelle. Toutefois, elles sont la
hauteur des enjeux. Comme la rappel notre collgue snateur David Assouline lors de son
audition, certains maires ne se sont pas reprsents lors des dernires lections municipales
notamment parce quils avaient, chaque anne, tenir compte de prs de 80 000 pages de
circulaires. Un tel constat montre que linflation normative a atteint dans notre pays un
niveau tel quelle menace la dmocratie.
Il faut donc mettre fin au dcalage que lon constate trop souvent, ds lors que lon
parle dinflation normative, entre les intentions et les ralisations, entre les constats et les
pratiques. Afin que notre travail ne se rsume pas un nime discours vertueux sur
llaboration de la norme qui reste lettre morte, je vous appelle donc voter en faveur des
quinze propositions que je formule pour mieux lgifrer et mieux valuer.
Pour terminer, je remercie Thierry Mandon, le premier rapporteur de la mission
parlementaire auquel jai succd, ainsi que la prsidente Laure de la Raudire, avec laquelle
nous avons effectu ce travail de qualit.
M. Daniel Fasquelle. Je voulais vous remercier pour votre travail et pour ces
propositions que japprouve.
Il est une question que lon ne se pose pas suffisamment : faut-il lgifrer ? Nous
lgifrons parfois pour rpondre une demande sociale ou pour ragir au plan politique, plus
que mus par la ncessit. Il faudra avoir le courage de dire quil ne sagit pas tant de changer
la norme que de mieux appliquer les textes en vigueur. Or, que nous soyons de droite ou de
gauche, nous pouvons battre notre coulpe : nous cdons parfois la tentation de modifier les
textes pour donner nos concitoyens limpression que nous sommes actifs, alors quil
suffirait de mieux appliquer ceux qui existent.
159

De mme, nous ne rflchissons pas suffisamment au rle du juge et de la
jurisprudence dans lapplication de la norme. Il faut laisser le juge adapter la loi aux
situations quil rencontre, mais son temps nest pas forcment celui de la demande sociale.
Dans notre pays plus quailleurs, nous avons du mal dfinir la place que nous accordons au
juge et dcider sil doit tre crateur de droit. Sans aller jusque-l, nous devons tre
conscients du fait que changer trop souvent la norme revient remettre en cause la
jurisprudence et crer de linscurit juridique. Nous en avons tenu compte lorsque nous
avons renonc introduire dans la loi de modernisation de lconomie une nouvelle
modification des rapports entre fournisseurs et distributeurs. Ce domaine souffre en effet
dune incroyable instabilit lgislative et dune grande inscurit juridique. Il faut savoir
laisser du temps au juge et au corps social pour comprendre la loi.
Afin que le Parlement joue son rle, il doit disposer dtudes dimpact et davis du
Conseil dtat pour les propositions de loi comme pour les projets de loi.
Lors de la prcdente lgislature, jtais membre de la Commission des Affaires
europennes et de la Commission des Affaires conomiques. Constatant quil est impossible
dappartenir deux commissions la fois, jai renonc siger au sein de la Commission
des Affaires europennes. Du coup, je ne parviens plus suivre certaines questions de droit
europen qui concernent pourtant la Commission des Affaires conomiques. Faut-il
conserver une Commission des Affaires europennes en plus des commissions thmatiques ?
Ne devrait-on pas plutt traiter les questions de droit europen au sein de chacune des
commissions ?
Prenons lexemple dune proposition de rglement de biothique qui intresse la
Commission des Affaires sociales et la Commission des Affaires conomiques. Ne serait-il
pas plus efficace ce soit ces commissions qui traitent le sujet plutt que la Commission des
Affaires europennes ? Je prcise que je fais tout fait confiance nos collgues de la
Commission des Affaires europennes. Nous devons y rflchir. Dans le cadre de la
subsidiarit et du trait de Lisbonne, les parlements nationaux ont un rle de plus en plus
important et je ne suis pas sr que nous soyons organiss pour le jouer efficacement.
Sagissant du budget, nous devons travailler plus en amont et toutes les
commissions doivent avoir leur mot dire. Cet aprs-midi, la Commission des Affaires
conomiques va se runir pour dbattre du projet de loi de finances et japprouve cette
initiative du prsident Brottes. Si la Commission des Affaires conomiques ne traite pas de
la fiscalit des entreprises, elle passe ct de choses importantes. Au moment de voter sur
le budget, les questions de fiscalit et de rgles sociales qui sappliquent aux entreprises nous
chappent compltement. Nous dbattons sans avoir de prise sur les rgles qui ont un impact
direct sur les sujets discuts. Dailleurs, que ce soit sur le budget ou sur dautres sujets, les
commissions ne travaillent pas suffisamment ensemble.
Mme Ccile Untermaier. Cette mission nest certes pas la premire tudier
linflation lgislative, phnomne qui a donn lieu la publication dune foison de rapports,
mais elle a le mrite dlaborer un ventail de propositions ralistes pour lutter contre ce
flau.
Jai apprci la faon dont cette mission a t mene par la prsidente Laure de la
Raudire et par les deux rapporteurs successifs, Thierry Mandon et Rgis Juanico. Je vais me
permettre dintervenir un peu longuement car jai t trs prsente au cours des travaux de
cette mission dont je suis secrtaire.
160

Je souhaite mettre laccent sur certaines des propositions de cette mission qui
permettront de perfectionner le travail lgislatif. Pour mieux fabriquer la loi, il ny a pas de
secret : il faut dabord identifier les objectifs poursuivis par les dispositions, recenser les
options envisageables et motiver le recours une nouvelle lgislation. Ces caractristiques
sont celles de ltude dimpact telle que dfinie par larticle 8 de la loi organique du 15 avril
2009. Ces valuations pralables la loi ont, depuis 2009 et leur conscration dans une loi
organique, un caractre obligatoire. Elles sont salutaires pour le travail lgislatif.
Il faut cependant les toffer car certaines carences sont apparues depuis 2009 :
labsence de test auprs des entreprises, des collectivits locales ou des citoyens, et de test
sur lgalit entre les femmes et les hommes ; labsence de quantification des charges
administratives supprimes en contrepartie des charges administratives cres. Les
propositions de ce rapport visent combler ces lacunes. Jinsiste pour ma part sur la prise en
compte de lgalit entre les femmes et les hommes qui na pas t voque au cours de nos
travaux.
Il est dautant plus impratif de pouvoir critiquer le contenu des tudes dimpact,
voire de demander une expertise contradictoire, que ces tudes doivent prendre une place
absolument majeure dans le processus lgislatif. Si je vois dun il bienveillant la cration
dun organisme indpendant compos dexperts chargs de les valuer, je minterroge
toutefois sur lopportunit de crer une nime autorit. Ne faudrait-il pas donner cette
comptence au Conseil conomique, social et environnemental ou au Conseil dtat ? Ne pas
surajouter une autorit une autre, cest aussi cela la simplification. Publier la partie de
lavis du Conseil dtat relatif cette tude dimpact permettrait aussi de bnficier dune
analyse critique de cette valuation. Jy suis dautant plus favorable que cette publication
sinscrit dans le mouvement daccroissement de la transparence de laction publique que
jappelle de mes vux.
Comme vous lavez dit, monsieur le rapporteur, il faut aussi aller plus loin en
gnralisant lobligation dlaboration dune tude dimpact tant pour les propositions de loi
que pour les ordonnances. Labsence dune telle tude pour les propositions de loi reprsente
une vraie limite linitiative des parlementaires dans llaboration de la loi. Rendre
obligatoire et possible sa confection pour les plus importantes propositions de loi
contribuerait une revalorisation relle du travail des parlementaires. De mme, assujettir
toutes les ordonnances une tude dimpact permettrait aux parlementaires dtendre le
contrle quils exercent sur laction du Gouvernement et, ds lors, de remplir correctement
leurs obligations constitutionnelles.
Le rapport propose aussi de permettre au prsident de la commission saisie au fond
dexiger la ralisation dune tude dimpact sur un amendement qualifi de substantiel
par la commission. Si je comprends lintrt de cette proposition pour certains gros
amendements, je tiens souligner que sa mise en uvre est dlicate : elle ne doit pas
entraver le droit damendement, souvent considr comme la seule matrialisation de
linitiative lgislative des parlementaires. Prenons garde ne pas affaiblir le rle du
Parlement, en voulant trop bien faire.
Enfin, je tiens souligner que ces quinze propositions, ambitieuses mais ralistes,
ne constituent en fait que les premiers jalons du mouvement de perfectionnement de la
fabrication de la loi.
Dans ce cadre, jestime que nos prochaines rflexions pourraient sorienter vers
larticle 40 de la Constitution, qui constitue une limite importante au droit damendement des
parlementaires, voire leur possibilit de dposer des propositions de loi. Il donne parfois
161

lieu une interprtation qui rduit un peu plus linitiative lgislative des parlementaires. Ne
pourrait-on pas, par exemple, imaginer quune dcision dirrecevabilit soit motive ?
Comme prcis dans ma contribution annexe ce rapport, jestime galement que
la confection de la loi aurait gagner au dveloppement, sur nos territoires, de la pratique
dateliers lgislatifs citoyens dont jai pu prouver lefficacit dans ma circonscription. Le
non-cumul des mandats permet ce type rapprochement salutaire entre le dput, cest--dire
le politique, et le citoyen, la faveur de la fabrication de la loi.
M. Philippe Gosselin. Je mamuse de la faon dont le cumul des mandats est arriv
dans le dbat !
Lobjet de notre mission nest pas nouveau et le Conseil dtat, dans son rapport de
1991, se penchait dj sur la logorrhe lgislative et rglementaire, dnonant lpaisseur de
nos codes et le nombre de rglements et de lois. Comme il faut sans cesse remettre louvrage
sur le mtier, il tait pertinent de reprendre les trois stades de llaboration de la loi : avant,
pendant et aprs ladoption du texte.
Comment mieux prparer la loi en amont ? Les tudes dimpact sont le nud que
vous avez bien identifi, madame la prsidente, monsieur le rapporteur. Ces tudes,
relativement indigentes et souvent dpourvues de chiffres, sont sujettes caution. Outre la
question de leur crdibilit, se pose celle de leur valuation.
Mieux faire la loi pendant les dbats nest pas si facile puisque cela revient
modifier les quilibres de la V
e
Rpublique. Il ne sagit pas de bloquer le droit
damendement du Gouvernement ou celui des parlementaires, alors que nous appelons de
nos vux une revalorisation du travail du Parlement. Ces rformes institutionnelles vont
bien au-del de nos travaux, de nos mthodes ou de notre prsence accrue.
Cette revalorisation du travail du Parlement doit aussi intervenir un moment
essentiel, celui du contrle de laction du Gouvernement.
Si nos concitoyens rclament une simplification, cette demande est parfois ambigu.
Dans ce pays, nous avons une forme particulire dattachement la loi, laquelle est pare de
toutes les vertus dans limaginaire rpublicain. Nos concitoyens, qui veulent moins de lois,
se tournent pourtant vers le lgislateur quand survient une difficult.
Pour rsumer, je dirais quil faut faire moins et mieux, en ouvrant deux
perspectives. Revenons, tout dabord, sur lintgration du droit europen, voque par notre
collgue Daniel Fasquelle. Malgr la Commission aux Affaires europennes et les
mcanismes prvus par notre Constitution, cette intgration des enjeux europens se fait
encore dune manire parallle et non pas transversale. Faut-il supprimer la Commission aux
Affaires europennes ? Je nen suis pas sr. Lorsque jen tais membre, je trouvais ses
travaux trs intressants. Peut-tre faut-il adopter une approche plus transversale, en
sinspirant de la dmarche de la Commission des Lois o Marietta Karamanli et Guy
Geoffroy sont responsables dune sorte de cellule de veille ? Les directives et les obligations
de transposition sont nombreuses et elles viennent tlescoper nos propres travaux. De plus en
plus, le droit europen irrigue par capillarit le droit national.
Deuxime perspective, encore plus complique prendre en compte : la rvolution
des questions prioritaires de constitutionnalit (QPC), les fameuses portes troites dont
parlait le doyen Georges Vedel et dont nous navions pas bien mesur toutes les
consquences. Quasiment chaque semaine apporte son lot de QPC, et donc de dcisions du
162

Conseil constitutionnel qui simposent ltat et au lgislateur. Parfois ces dcisions
conduisent adopter, au dtour de textes examins, des amendements en urgence, sans avoir
le temps de les valuer. Mme en considrant que le Conseil constitutionnel a fait
lvaluation, nous avons un peu le couteau sous la gorge. Ce nest pas trs satisfaisant, mme
si nous pouvons approuver louverture aux citoyens de ces QPC.
Pour conclure en forme de clin dil, en tant que vice-prsident de cette mission
dinformation, je souhaite notre prsidente un sort aussi enviable que celui du rapporteur
prcdent : quelle puisse un jour se perdre sur des bancs gouvernementaux et tre ainsi
mme dappliquer les recommandations que nous allons sans nul doute adopter
lunanimit.
Mme la prsidente Laure de la Raudire. Merci, monsieur Gosselin. Je vous
rappelle que trois membres de la mission ont rejoint les bancs du Gouvernement : Thierry
Mandon mais aussi Matthias Fekl et Pascale Boistard. Vous tes donc concern !
M. Philippe Gosselin. Cette mission est un nid !
M. Rgis Juanico, rapporteur. Tous les espoirs sont permis !
M. Pierre Morel-A-LHuissier. Cette mission a effectu un travail sur un vrai
problme : linflation lgislative. Avec Daniel Fasquelle, jai fait un rapport trs important
sur la simplification normative rglementaire, qui prconisait notamment la cration dun
principe constitutionnel dadaptabilit ct du principe dgalit.
Je souscris vos propositions sur le recours accru des tudes dimpact, qui
permettront au lgislateur de faire un travail plus approfondi.
Par ailleurs, je vous soumets mes questionnements sur deux sujets un peu atypiques.
Tout dabord, vous navez pas abord la cration dune cellule de spcialistes qui pourraient
intervenir aprs lexamen du texte et avant la promulgation de la loi, pour nous avertir sur de
possibles difficults dexcution. Cela peut porter atteinte la lgitimit du Parlement,
mobjectera-t-on. Reste dfinir des modalits qui permettraient de terminer le travail
lgislatif.
Ensuite, le travail parlementaire souffre du dpt damendements qui ne respectent
pas forcment les articles 34 et 37 de la Constitution. Mme si cela peut heurter, je pense
que, linstar de ce qui existe la Commission des Finances, il serait intressant de filtrer
certains amendements. Il sagit de crer un dispositif permettant dviter une logorrhe due
des amendements qui sont rdactionnels et peu utiles, ou qui visent bloquer la discussion
lgislative, ou qui sont du domaine rglementaire.
M. Daniel Fasquelle. En complment de mon intervention prcdente, je voudrais
dire quil faut veiller ce que la loi ne soit pas dforme ou dtourne par le juge, et ce que
les dcrets dapplication soient pris. En labsence de dcrets, la loi risque dtre dtourne
des objectifs voulus par le lgislateur. En tant que maire le cumul permet de connatre
certaines ralits auxquelles nous ne serions jamais confronts autrement je veux citer ici
lexemple de la loi littoral dont la jurisprudence sloigne de plus en plus des objectifs
initiaux de 1986.
Ladministration joue galement un rle dans lapplication de la loi, sujet sur lequel
jai effectivement travaill avec Pierre Morel-A-LHuissier. La complexit vient parfois de
la manire dont les textes sont mis en uvre. Est-ce normal dappliquer un texte de la mme
163

faon dans des mtropoles comme Paris, Lyon et Marseille et dans des communes de 80, 100
ou 200 habitants ? Ces dernires nont pas forcment les moyens dapprhender la
complexit et le foisonnement des textes.
En France, chacun cherchant se protger, nous sommes trop attachs
lapplication des textes la lettre et au mot prs. Mme si cest absurde, on va imposer la
norme. Nous avons tous en tte des exemples o ladministration a voulu appliquer le texte
la lettre, alors quil aurait t possible de le faire avec plus de libert et de simplicit en
sattachant lobjectif de la loi. Ce qui compte, cest de respecter les objectifs fixs en
matire de scurit pour prvenir les incendies ou daccessibilit pour les personnes
handicapes conformment la loi de 2005, par exemple. Or, on finit par perdre ces objectifs
de vue quand on veut appliquer un texte la lettre. Ce chantier sur la mise en uvre de la
norme dpasse un peu le cadre de notre mission, mais nous devrions nous y intresser. On
peut faire tous les efforts possibles pour mieux lgifrer, si lapplication nest pas assez
souple, nous natteindrons pas lobjectif recherch : plus de libert, de simplicit et
dadaptabilit pour nos concitoyens.
M. Rgis Juanico, rapporteur. Revenons la ncessaire revalorisation de la loi de
rglement dans la procdure budgtaire, voque par Daniel Fasquelle. Nous consacrons
quasiment trois mois la loi de finances initiale, qui et souvent un texte daffichage, et
quelques heures seulement en sance publique la loi dexcution qui est, elle, un texte de
vrit budgtaire.
Franois Cornut-Gentille et moi-mme, nous avons explor le sujet lan dernier, la
demande du Prsident Claude Bartolone, et certaines de nos propositions sont en cours
dexprimentation. Sur les questions budgtaires, il faut associer les commissions
permanentes au travail de la Commission des Finances, et faire fonctionner la majorit et
lopposition en binme. Lvaluation ex post des lois devrait dailleurs reposer sur ce type de
binmes : les rendez-vous triennaux que nous proposons seraient confis au rapporteur de la
loi et un dput de lopposition. Il sagit de choisir des thmes trs prcis dvaluation des
politiques publiques sous langle budgtaire, au moment de la loi de rglement, cest--dire
pendant les mois davril, mai et juin. Jespre que nous pourrons convaincre le prsident de
lAssemble nationale de systmatiser cette faon de faire, car ces expriences sont trs
intressantes sur le plan lgislatif.
Ccile Untermaier regrette que nous nayons pas prvu un test sur lgalit entre les
hommes et les femmes. Nous avons envisag trois tests entreprises, collectivits
territoriales, usagers de ladministration mais le thme de lgalit entre les hommes et les
femmes est dj pris en compte par une circulaire du Premier ministre. Cette circulaire qui
date du 23 aot 2012 invite tenir compte de ce critre dans les valuations pralables, de la
mme faon quune circulaire du 4 septembre 2012 en matire de handicap. Plutt que de se
lancer dans une numration, nous avons prfr balayer les trois grands sujets, quitte
renvoyer une circulaire pour largir dautres champs thmatiques.
Vous craignez de voir le droit damendement parlementaire brid par notre huitime
proposition, celle qui tend faire reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit dexiger la ralisation dune tude dimpact sur les amendements qualifis de
substantiels par ladite commission. Lexprience montre que les amendements
substantiels , qui viennent modifier en dernire minute lquilibre dun texte, sont plutt
dorigine gouvernementale. Souvenez-vous de lamendement pigeons sur les plus-values
rsultant de la vente dune entreprise, ou de lamendement sur la taxe professionnelle. Notre
proposition reprsente plutt une garantie pour les droits du Parlement.
164

Philippe Gosselin et Daniel Fasquelle plaident pour une approche plus intgre
entre la Commission des Affaires europennes et les autres commissions permanentes qui
sintressent aussi aux rpercussions des textes europens. Dans la pratique, la Commission
des Affaires europennes a, dans chaque commission permanente, des correspondants
chargs de faire le lien. Peut-tre faudra-t-il dvelopper cette pratique ? Peut-tre faudra-t-il
aussi demander aux commissions permanentes de rserver des moments spcifiques pour
voquer les questions qui touchent aux affaires europennes ?
Pierre Morel-A-LHuissier sinterroge sur lopportunit de crer un filtre pour viter
les amendements qui sont du domaine rglementaire. Larticle 41 de la Constitution permet
dj de faire ce tri, mais tant le Gouvernement que le Conseil constitutionnel depuis une
dcision de 1982 ont renonc le mettre en oeuvre.
Mme la prsidente Laure de la Raudire. Pierre Morel-A-LHuissier propose la
cration dune cellule de spcialistes qui pourraient intervenir juste aprs lexamen du texte
de loi. Nous navons pas envisag une telle piste, estimant quil valait mieux travailler de
manire plus professionnelle avant, en particulier via ltude dimpact, afin de mesurer les
consquences des diffrents dispositifs du texte.
Nous proposons des tests sur les entreprises et les collectivits qui sont
importants au regard de vos travaux sur ladaptabilit de la loi : les dispositions lgislatives
envisages seront passes la moulinette sur des cas concrets avant lexamen du texte. Ces
tests nous permettront, par exemple, dcarter des dispositions qui se rvleraient trop
lourdes et coteuses appliquer dans les PME, dans les collectivits locales de petite taille,
dans les territoires ruraux ou montagnards, etc. Cette solution nous semble prfrable la
cration dune cellule de spcialistes.
Notre rapport prconise le recours des tudes dimpact et lavis du Conseil
dtat pour les propositions de loi inscrites lordre du jour, quelles manent de la majorit
ou de lopposition. Actuellement, seul le prsident de lAssemble nationale peut saisir le
Conseil dtat pour avoir son avis sur une proposition de loi. Il ne satisfait pas toujours cette
demande quand la proposition de loi vient de lopposition, afin de ne pas engorger le Conseil
dtat je ne souponne pas une volont politique de la part du Prsident Claude Bartolone.
Mes chers collgues, chacun stant exprim, il revient notre mission, en
application de larticle 145 du Rglement, de voter sur le rapport qui vous est aujourdhui
soumis.
La mission dinformation adopte lunanimit le rapport, autorisant ainsi sa
publication
(1
.




(1) Membres prsents lors de la runion du 7 octobre 2014 : M. Daniel Fasquelle, M. Philippe Gosselin,
M. Rgis Juanico, Mme Laure de La Raudire, M. Pierre Morel-A-L'Huissier, Mme Ccile Untermaier.
Membres excuss lors de la runion du 7 octobre 2014 : M. Franois de Rugy, M. Michel Zumkeller.
165

SYNTHSE DES PROPOSITIONS
MIEUX PRPARER LA NORME
EN AMONT DE LA PROCDURE LGISLATIVE

Proposition n 1 Enrichir le contenu des tudes dimpact
Mieux renseigner les tudes dimpact :
en rendant obligatoire, pour les textes lgislatifs, la ralisation dun test entreprises
(aujourdhui facultatif et circonscrit aux textes rglementaires) ainsi que de tests
collectivits locales et usagers de ladministration ;
en amliorant lvaluation des cots et bnfices conomiques ainsi que des consquences
socitales des mesures envisages ;
en fournissant une analyse et une justification approfondies lappui des mesures
transitoires et des dates dentre en vigueur retenues ;
en y intgrant lexigence de quantification des charges administratives supprimes en
contrepartie et hauteur des charges administratives cres ( one-in, one-out ) ;
et en y introduisant les critres sur lesquels se fondera lvaluation ex post de ces mesures.

Proposition n 2 Contrexpertiser les tudes dimpact
Confier lvaluation de la qualit des tudes dimpact un organisme indpendant :
compos de reprsentants de la socit civile ;
charg, en sappuyant sur des experts issus des secteurs priv et public, notamment des
universits, de lINSEE, des administrations conomiques, des corps dinspection et des
contrles gnraux, de rendre un avis public prenant notamment en compte lvolution
estime des charges administratives rsultant de la mesure envisage ;
lavis sur les tudes dimpact assortissant les projets de loi tant rendu public lors de la
prsentation de ces derniers en conseil des ministres.
Prvoir une valuation de ce dispositif de validation des tudes dimpact dans un dlai de
deux ans compter de sa mise en uvre.

Proposition n 3 Soumettre les propositions de loi une tude dimpact
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact sur les propositions de loi inscrites
lordre du jour cette tude pouvant, le cas chant, tre complte par un avis du Conseil
dtat saisi cet effet selon les modalits actuellement prvues par la Constitution.

166

Proposition n 4 Soumettre les ordonnances une tude dimpact
Exiger que les projets de loi dhabilitation soient assortis dune tude dimpact plus
complte (et non allge comme cest le cas aujourdhui) ;
Rendre obligatoire la ralisation dune tude dimpact pour les ordonnances ;
Subordonner en consquence la dispense dtude dimpact pour les projets de loi de
ratification des ordonnances la condition quune tude dimpact ait t produite
loccasion de lexamen par le Conseil dtat du projet dordonnance.

Proposition n 5 Dvelopper le recours lexprimentation avant la gnralisation de
certains dispositifs lgislatifs le cas chant en consolidant les effets juridiques de ces
exprimentations.

MIEUX LABORER LA NORME
AU COURS DE LA PROCDURE LGISLATIVE

Proposition n 6 Rendre publique la partie de lavis du Conseil dtat relative aux
tudes dimpact assortissant les projets (et, le cas chant, les propositions) de loi ainsi que
les projets dordonnance, et la joindre ces tudes.


Proposition n 7 Renforcer le contrle du Parlement sur la qualit des tudes dimpact

Au stade de lexamen en commission, prvoir, dans lintervention liminaire du rapporteur de
la commission saisie au fond, une prsentation systmatique de ltude dimpact sur le projet
de texte, avant lexamen des articles et des amendements.

Proposition n 8 Reconnatre au prsident de la commission saisie au fond le
droit dexiger la ralisation dune tude dimpact sur les amendements qualifis par ladite
commission de substantiels .

Proposition n 9 Soumettre les amendements du Gouvernement un dlai de dpt.


Proposition n 10 Modifier la procdure acclre pour prserver un dlai minimal
entre le dpt dun texte et sa discussion devant chaque assemble.

Proposition n 11 Repenser lorganisation des dbats budgtaires de faon faire de la
loi de rglement un moment fort dvaluation, notamment de la modernisation de laction
publique.


167

Proposition n 12 Modifier les modalits de ngociation et de transposition des directives

Placer ltude dimpact de la Commission europenne (et ses implications au niveau
national) au cur des ngociations des directives europennes ;

Dvelopper la transposition des directives par voie dordonnances en exigeant :
que lavis du Conseil dtat sur le projet dordonnance de transposition soit rendu
public avant le dpt du projet de loi de ratification ;
et que cet avis ainsi que ltude dimpact assortissant le projet dordonnance
identifient les ventuelles surtranspositions , qui devront alors tre soumises une
obligation de motivation renforce.

MIEUX VALUER LA NORME EN AVAL DE SON ADOPTION

Proposition n 13 Clarifier le paysage de lvaluation des politiques publiques

Organiser une confrence des valuateurs pour mieux coordonner les initiatives en matire
dvaluation ex post aujourdhui prises par lAssemble nationale, le Snat, la Cour des
comptes, le Conseil conomique, social et environnemental, les corps dinspection ou autres
(IGF, IGAS, IGA, IGSJ, CGEFI, SGMAP).


Proposition n 14 : Dvelopper linsertion dans la loi de clauses de rvision et renforcer le
contrle parlementaire sur la publication des dcrets dapplication

Dvelopper linsertion, dans certains types de loi, de clauses de rvision amenant le
Parlement dbattre de lefficacit du dispositif adopt dans un certain dlai aprs son entre
en vigueur.

Contraindre le Gouvernement justifier devant les commissions parlementaires comptentes
labsence de publication des dcrets dapplication lexpiration dun certain dlai (entre six
mois et un an) courant compter de la promulgation de la loi.

Proposition n 15 Prvoir une valuation ex post plus mthodique

Indpendamment des rexamens exigs par des clauses de rvision, prvoir des rendez-vous
triennaux dvaluation de lois adoptes et dfinir en consquence un programme annuel
voire pluriannuel dvaluation dans les deux assembles parlementaires, en rpartissant entre
ces dernires les thmatiques abordes.

Systmatiser en consquence llaboration de rapports dvaluation (distincts des actuels
rapports dapplication) dont la rdaction serait confie, trois ans aprs lentre en vigueur
dune loi, un binme de rapporteurs majorit-opposition.


169

CONTRIBUTIONS DES MEMBRES DE LA MISSION
I. CONTRIBUTION PRESENTEE PAR MME CCILE UNTERMAIER,
SECRTAIRE
La mission dinformation sur la simplification lgislative cre le
26 novembre 2013 par la Confrence des prsidents sest attaque linflation
lgislative, ainsi qu la complexit du droit et linscurit juridique qui en
dcoulent. Le rapport le souligne : cette mission nest pas la premire tudier ces
phnomnes. Les rapports sont foison en la matire. Mais cette mission
dinformation a le mrite dlaborer un ventail de mesures ralistes pour lutter
contre ces drives bien connues de ltat de droit. Ce rapport formalise quinze
mesures permettant damliorer qualitativement et quantitativement la fabrication
de la loi.
Je souhaite mettre laccent sur certaines de ces mesures (2), ainsi que sur
une innovation, les ateliers lgislatifs citoyens, pratique dans ma circonscription
et qui pourrait se dvelopper sur le territoire national (1).
1- Les Ateliers lgislatifs citoyens, un outil damlioration de la procdure
lgislative
Depuis le dbut de mon mandat en juin 2012, jai mis en place dans la
4
me
circonscription de Sane-et-Loire des Ateliers lgislatifs citoyens (ALC4) sur
les grandes rformes lgislatives. Ces Ateliers ont connu un vif succs, me
convainquant de lintrt des citoyens pour la vie publique ainsi que de lurgence
dinstaurer une plus grande participation citoyenne en France. Ces Ateliers portent
sur des projets ou propositions de loi
(1)
en discussion au Parlement, avant leur
adoption. Ils runissent toutes les personnes intresses, savoir des particuliers,
des professionnels, des associations, des journalistes, des syndicats, des
entreprises Ces personnes sont mises au courant de la tenue dun Atelier par
voie lectronique ainsi que par voie de presse. Au fil des Ateliers, la liste des

(1) A ce jour, jai organis 11 ALC sur, chronologiquement, le projet de loi relatif au harclement sexuel (le
13 juillet 2012), le projet de loi portant cration demplois davenir (le 7 septembre 2012), les lois relatives
la tarification progressive de lnergie et la mobilisation du foncier public en faveur du logement (le
27 septembre 2012), le projet de loi autorisant la ratification du trait sur la stabilit, la coordination et la
gouvernance au sein de lUnion conomique et montaire (TSCG) et le projet de loi organique relatif la
programmation et la gouvernance des finances publiques (le 4 octobre 2012), le projet de loi ouvrant le
mariage aux couples de personnes de mme sexe (le 16 novembre 2012). Un Atelier a t consacr au
devenir de notre dmocratie (le 14 mars 2013), dautres au travail dominical (le 17 mai 2013), au dbat sur
la fin de vie (le 8 juillet 2013), au projet de loi relatif lgalit entre les femmes et les hommes (le
15 novembre 2013), la mission dinformation parlementaire sur linscurit sur tout le territoire (le
13 dcembre 2013), au projet de loi relatif lconomie sociale et solidaire (le 13 janvier 2014), au projet
de loi de transposition de la directive europenne relative au droit linformation dans le cadre dune
procdure pnale (le 10 avril 2014), le dernier Atelier ayant t ddi au projet de loi relatif ladaptation
de la socit son vieillissement (le 10 juillet 2014).
170

personnes intresses, et prvenues par voie lectronique, ne cesse de slargir, et
les professionnels sy rendent mme lorsque le thme retenu ne les concerne plus
dans leur fonction, mais comme simples citoyens engags dans la vie publique.
LAtelier est parfois prcd dune visite par les lus et les professionnels
intresss dun lieu en rapport avec le thme de lAtelier. Il arrive galement
quun ministre vienne assister cet Atelier
(1)
.
Ces Ateliers se droulent de la faon suivante : une fois introduit et
prsent le texte dune manire pdagogique, des questions sont poses et la
parole est donne aux personnes prsentes. Une discussion sengage entre les
citoyens, les professionnels, les lus et moi-mme afin dinterroger le bien-fond
des dispositions du texte, et de sefforcer den valuer les effets attendus. Les
Ateliers font ressortir des interrogations concrtes et finalement permettent de
proposer lAssemble nationale des amendements citoyens
(2)
, des questions
parlementaires et mme des propositions de loi citoyennes
(3)
.
Ils se droulent dans des villes diffrentes au sein de ma circonscription,
ce qui permet de toucher des publics varis et de permettre des personnes ne
disposant pas dune grande mobilit de participer aux discussions qui se droulent
proximit de leur domicile. Enfin, en dehors ou paralllement ces runions, les
citoyens peuvent prsenter des contributions sur un site internet que jai mis en
place dbut 2014
(4)
. Je prends galement en compte ces contributions dans le
cadre du travail lgislatif.
Le rapport de la mission dinformation sur la simplification lgislative
prsente trois axes pour approfondir le processus de fabrication de la loi,
correspondant respectivement aux trois temps de llaboration de cette norme : la
prparation de la loi, sa formation durant la procdure lgislative, et enfin son
valuation. Les Ateliers lgislatifs citoyens sont susceptibles dapporter une relle
plus-value chacune de ces tapes.
1.1 Dabord lors de llaboration de la loi. Ces Ateliers permettent aux
citoyens dvoquer les problmatiques concrtes du projet ou de la proposition de
loi. Ce faisant, les citoyens font remonter leurs proccupations quotidiennes en
rapport avec le texte et en lien avec les territoires dont ils sont issus. La loi gagne
ainsi en adaptation aux territoires, ce qui est aujourdhui un enjeu principal de
llaboration des normes, compte tenu des fractures grandissantes entre les
milieux ruraux et urbains.

(1) Par exemple Benot Hamon pour lAtelier lgislatif citoyen sur lconomie sociale et solidaire. Nous avons
galement eu le plaisir daccueillir Daniel Vaillant lors de latelier consacr la scurit sur lensemble du
territoire.
(2) Dont certains ont dailleurs aboutis. Ainsi par exemple un amendement au projet de loi sur lconomie
sociale et solidaire et qui portait sur la validation des acquis de lexprience pour les bnvoles associatifs.
(3) Par exemple une proposition de loi relative au travail dominical que jai dpose en octobre 2013 auprs
du Groupe.
(4) http://Atelier-legislatif-citoyen-4.fr/
171

Jai ainsi pu faire remonter des problmes de terrain, tant lors de la
dfense damendements la Tribune de lAssemble, que lors de rencontres avec
des ministres.
1.2 Ensuite, cest sans doute au regard de llaboration mme de la loi que
les Ateliers prsentent la plus grande utilit. Les citoyens sinterrogent au cours de
ces Ateliers sur le bien-fond des dispositions du texte examin. Ce faisant, ils en
valuent la pertinence et confrontent ces dispositions leurs expriences
personnelles. Dautant plus que certaines remarques judicieuses sont formules au
cours de la discussion par des personnes pouvant tre des professionnels ou des
usagers agissant dans le champ dapplication du projet de loi tudi. Cest pour
cela quelles dbouchent frquemment sur des propositions damendements de la
loi. Ceux-ci sont alors calibrs lors du dbat qui suit cette proposition et qui
souvre entre les citoyens et moi-mme. Je porte alors au sein de lhmicycle des
propositions de modification de la loi. La dfense de ces amendements, tant au
sein des divers groupes de travail, quen commission ou dans lhmicycle est une
formidable occasion dinformer et dinterpeller les membres du gouvernement et
les autres dputs sur les problmes de terrain. Si ces amendements ne sont pas
toujours adopts, il reste quils sont toujours pris au srieux par les autres dputs.
Ainsi, les Ateliers lgislatifs citoyens ont contribu proposer des
simplifications lgislatives, et rendre plus effectifs les textes discuts
lAssemble. Ils sont aussi lexpression de la diversit des territoires. Ils rvlent
le dynamisme et linventivit qui existent tant dans le monde rural quurbain.
1.3 Enfin, les Ateliers lgislatifs citoyens contribuent lvaluation de la
loi. Si ces Ateliers sont avant tout des lieux de discussion nourrie et apaise de
projets ou de propositions de loi, ils constituent galement un cadre privilgi au
cours duquel les citoyens nhsitent pas faire part des difficults dapplication de
certaines dispositions prvues par le texte discut ou bien de rformes dj entres
en vigueur.
Finalement, les Ateliers lgislatifs citoyens permettent des retours
dexprience dune trs grande richesse pour les lus qui permettent dtablir une
vritable concordance entre les lois et les pratiques du terrain.
Ces Ateliers approfondissent en amont ou en aval le travail parlementaire
sur la loi. Chaque dput est en mesure dy procder sans difficult et le Parlement
de devenir lAtelier lgislatif citoyen. Une extension de cette pratique favorise le
rapprochement des citoyens avec leurs lus, fait connatre le rle du parlementaire
et le travail quimplique la fabrication de la loi.
2- Observations sur les propositions de la mission dinformation :
Avant tout, je souhaite saluer le travail effectu par lensemble des
membres de la mission dinformation, et plus particulirement par ses rapporteurs.
Lensemble des propositions de cette mission permettra nen pas douter de
perfectionner le travail lgislatif.
172

2.1 Tout dabord, la simplification passe par une meilleure rdaction des
lois. Or, pour amliorer la fabrication de la loi, il faut dabord identifier les
objectifs poursuivis par les dispositions, recenser les options envisageables et
motiver le recours une nouvelle lgislation. Ces valuations pralables aux
projets de lois, reconnues depuis 2009 par le biais des tudes dimpact
(1)
, a t
salutaires pour le travail lgislatif.
Toutefois, il convient aujourdhui dtoffer ces tudes. En effet, certaines
faiblesses et carences sont apparues notamment quant labsence de test
entreprises , ou bien encore labsence de quantification sur les charges
administratives supprimes en contrepartie des charges administratives cres. Il
faudrait donc mentionner les effets attendus en la matire des dispositions du
projet de loi.
Ensuite, une procdure permettant la critique voire une contre-expertise du
contenu des tudes dimpact devrait tre cre en amont de sa publication
officielle afin den amliorer lvaluation. Cela permettrait denrichir
incontestablement la porte de cette tude en vitant quelle ne se limite une
valuation thorique et abstraite partir de mthodes de calcul dconnectes des
questions concrtes du terrain. Cest dautant plus une ncessit aujourdhui que
les tudes dimpact ont pris une place absolument majeure dans le processus
lgislatif.
Publier la partie de lavis du Conseil dtat relatif cette tude permettrait
cette critique. Jy suis dautant plus favorable que cette publication sinscrit dans
le mouvement de transparence de laction publique que jappelle de mes vux.
Il faut aussi aller plus loin en gnralisant lobligation dlaboration dune
tude dimpact tant pour les propositions de loi les plus importantes que pour les
ordonnances. Labsence dtude dimpact pour les propositions de loi est
effectivement une relle limite linitiative des parlementaires dans llaboration
de la loi. Rendre obligatoire sa confection dans cette hypothse serait, ds lors,
une revalorisation relle du rle du Parlement. De mme, assujettir les
ordonnances une tude dimpact permettrait aux parlementaires dtendre le
contrle quils exercent sur laction du gouvernement, et, ds lors, de remplir
correctement leurs obligations constitutionnelles.
Le rapport propose aussi de permettre au prsident de la commission saisie
au fond dexiger la ralisation dune tude dimpact par une autorit indpendante
sur un amendement qualifi par la commission de substantiel . Si je comprends
lintrt de cette proposition pour certains gros amendements, il reste que je
tiens souligner que sa mise en uvre est dlicate : elle ne doit en effet pas
entraver le droit damendement du parlementaire, droit qui est aujourdhui souvent
considr comme la seule matrialisation de linitiative lgislative des

(1) Article 8 de la loi organique du 15 avril 2009.
173

parlementaires. En voulant trop bien faire, faisons attention ne pas affaiblir le
rle du Parlement.
2.2 Enfin, je tiens souligner que ces quinze propositions, ambitieuses et
ralistes, ne constituent que les premiers jalons du perfectionnement de la
fabrication de la loi.
cette occasion, je me permets de mentionner quelques pistes de
rflexion non voques par la mission. Il faut rduire le nombre des renvois dans
les lois. Les articles de loi qui renvoient un article dun code quelconque qui
renvoient lui-mme un article, etc. doivent tre limits afin de rendre le texte
intelligible et comprhensible en et pour lui-mme.
De plus, pour les textes particulirement techniques, ltude dimpact
devrait contenir un lexique des termes juridiques ou conomiques employs et qui
ne sont pas comprhensibles pour la plupart des citoyens, voire des lus. Ce
problme tant assez symptomatique du caractre trop bureaucratique des projets
de loi.
Par ailleurs, ne faudrait-il pas garantir une meilleure coordination entre les
commissions parlementaires afin dviter un dispersement dans plusieurs textes
lgislatifs de rgles ayant un objet commun ? On ne peut pas inscrire des rgles
relatives la rforme des tribunaux de commerce et la prvention des procdures
collectives dans la proposition de loi sur lconomie relle alors quun projet de
loi est en prparation sur ces sujets. Les exemples de cette dispersion sont trop
nombreux et rendent le droit en gnral difficilement identifiable. La codification
droit constant est insuffisante pour compenser cette complexit.
Jestime que nos prochaines rflexions pourraient galement sorienter sur
larticle 40 de la Constitution, qui constitue aujourdhui une limite importante au
droit damendement des parlementaires, voire de leur possibilit de dposer des
propositions de loi. Linterprtation qui en est parfois faite rduit un peu plus
linitiative lgislative des parlementaires. Ne pourrait-on pas imaginer quune
dcision dirrecevabilit soit motive ?

Louhans, le lundi 6 octobre 2014.
174

II. CONTRIBUTION DE M. PIERRE MOREL-A-LHUISSIER
Linflation normative que ce rapport dveloppe lenvi, tout en essayant
dapporter des rponses est incontestablement aujourdhui un mal dans notre
socit moderne. Auteur dun rapport au Prsident de la Rpublique sur le
problme des normes en milieu rural, ralis en commun avec Messieurs Etienne
Blanc, Daniel Fasquelle et Yannick Favennec, jai pu en apprcier son impact
dans les diffrents dpartements visits, tant au niveau du simple citoyen, que des
lus ainsi que des entreprises voire mme des agents et fonctionnaires. Tous ont
attir notre attention sur cette inflation, qui nous a fait mentionner que 8 000 lois
taient applicables dans notre pays, gnrant pas moins de 400 000 normes. En
ralit le problme est plus complexe : linflation normative provenant tant du
systme lgislatif lui-mme que de ladministration franaise. Sagissant du
lgislateur, je pense que la procdure lgislative - comme laffirme ledit rapport -
nest plus adapte au monde moderne. Beaucoup trop de lois sont proposes,
semaines aprs semaines, tant par le gouvernement, que par les groupes
parlementaires, et par les dputs eux-mmes. Sil lon a beaucoup insist sur les
tudes dimpact qui devraient concerner la fois les projets de loi
gouvernementaux, et les propositions de loi dorigine parlementaire, je pense
quau-del le problme rside dans la construction collective du texte lgislatif qui
induit des imprcisions et parfois des confusions : tel ou tel article additionnel qui
vient perturber le texte initial sans tudes dimpact pralable. Je pense que la
procdure lgislative devrait intgrer avant mme la promulgation de la loi,
lexamen par une commission de spcialistes venant en fin de discussion
lgislative vrifier si telle ou telle disposition visait en ralit crer des
problmes dans son application. On mobjectera que cette cellule spcialise
pourrait remettre en cause la lgitimit du pouvoir lgislatif que nous sommes.
Aussi, je pense que des modalits prcises permettant au Prsident de la
commission saisi au fond voire au Prsident de lAssemble Nationale lui-mme
permettrait nonobstant au recours ces spcialistes que le dernier mot soit donn
au Parlement dans une ultime lecture. Je pense galement quun dispositif
permettant de refuser tel ou tel amendement qui ne respecterait pas les domaines
lgislatifs et rglementaires serait de nature viter que la loi bavarde trop. Ce
systme serait calqu sur celui applicable la commission des Finances. Enfin, il
me semble que le moment est venu pour que la reprsentation parlementaire soit
autorise avoir recours aux moyens modernes quoffre aujourdhui
linformatique travers la reconnaissance digitale qui permettrait dadopter ou de
refuser tel ou tel amendement sans tre prsent physiquement en sance.
La deuxime source dinflation normative est incontestablement lie au
pouvoir rglementaire : dcrets du Conseil dtat, dcrets simples, arrts
administratifs, directives, circulaires, instructions sont autant de manifestation de
ladministration franaise qui viennent alourdir la vie quotidienne. Le mal franais
rside largement dans cette propension qua ladministration venir rglementer
tous les aspects de la vie civile et sociale. La complexit est telle que ni les
175

citoyens, ni les chefs dentreprise, ni les fonctionnaires, ni les lus ne sont en
capacit dappliquer au bon moment le texte qui convient telle ou telle situation.
Il sensuit une incertitude juridique permanente et une exaspration que jai
largement perue dans le cadre de la mission sus nonce et qui ma conduit
rencontrer plus de 4 000 acteurs locaux sur les territoires. Conscient quil sera
dsormais difficile mme avec des lois de simplification au travers du Conseil
National dvaluation des Normes, mme avec un commissaire la simplification
et une rorganisation de lEtat institutionnel de changer profondment le cours des
choses, jai acquis la conviction que lmergence dun nouveau pouvoir juridique,
celui du principe dadaptabilit des normes au ct du principe dgalit serait de
nature permettre une volution de tous ces dispositifs normatifs de notre pays.
Interrogs, le Conseil Constitutionnel et le Conseil dtat se sont montrs la fois
ouverts et interrogatifs. Le lgislateur malgr une volont affiche, sest jusqu
maintenant montr frileux. Je pense que cette voie est explorer car elle
constituerait une base juridique nouvelle qui permettrait tout un chacun
dadapter les normes certaines contingences locales. La pratique qui sensuivrait
sous le contrle du juge administratif et du juge constitutionnel permettrait
dviter telles ou telles drives.



177

ANNEXES
Annexe n 1 : personnes entendues et dplacements effectus .......................... 178
Annexe n 2 : nombre moyen de lois adoptes par neufs parlements
europens au cours des dernires annes ............................................................ 183
Annexe n 3 : modles de fiches dimpact des projets dactes rglementaires
relatifs aux entreprises et aux collectivits territoriales ...................................... 184
Annexe n 4 : mesure des charges administratives en Belgique et en
Allemagne ........................................................................................................... 193
Annexe n 5 : mesure des charges administrative en France ............................. 196
Annexe n 6 : consultations pralables obligatoires sur les projets de loi .......... 199
Annexe n 7 : mise en uvre du principe one-in, two-out au
Royaume-Uni...................................................................................................... 210
Annexe n 8 : le Comit danalyse dimpact ( Impact Assessment Board )
de la Commission europenne ............................................................................ 212
Annexe n 9 : le conseil indpendant charg de contrler la qualit des tudes
dimpact des administrations britanniques : Regulatory Policy Committee
(RPC) .................................................................................................................. 214
Annexe n 10 : projets et propositions de loi examins et adopts de la XI
e

la XIV
e
lgislature .............................................................................................. 219
Annexe n 11 : volution du nombre de procdures acclres de la XI
e
la
XIV
e
lgislature .................................................................................................. 221
Annexe n 12 : scnarios de rforme possibles pour faire de lexamen de la
loi de rglement un moment fort dvaluation de laction publique .................. 223
Annexe n 13 : proportion des lois franaises prises pour la transposition des
directives europennes ........................................................................................ 224
Annexe n 14 : outils mthodologiques pour la transposition des directives
europennes ........................................................................................................ 226
Annexe n 15 : taux dapplication des lois promulgues ................................... 231
Annexe n 16 : comptes rendus des auditions de la mission ............................. 233

178

ANNEXE N1 :
PERSONNES ENTENDUES ET DPLACEMENTS EFFECTUS
(Les comptes rendus des auditions figurent en annexe 16 du prsent rapport)

Jeudi 16 janvier 2014 Dplacement Bruxelles

Entretien avec les responsables de lAgence de simplification administrative (ASA) ;
Entretien avec les Prsidents du Comit parlementaire charg du suivi lgislatif ;
Entretien avec Mme Marianna Klingbeil, secrtaire gnrale adjointe de la
Commission europenne et prsidente de lImpact Assessment Board ;
Entretien avec des membres de lunit dvaluation de limpact du Parlement
europen, ainsi que de lunit valeur ajoute europenne .


Jeudi 23 janvier 2014
Premire table ronde runissant des universitaires :
Mme Graldine Chavrier, professeure de droit lUniversit de Paris I (Panthon-
Sorbonne) ;
M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public
lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense) ;
M. Michel Verpeaux, professeur de droit lUniversit de Paris I (Panthon-
Sorbonne).

Seconde table ronde runissant des universitaires :
Mme Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean Moulin (Lyon III) ;
Mme Clia Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-
Quentin-en-Yvelines.

MM. Philippe Sassier et Dominique Lansoy, auteurs dUbu loi (Fayard, mars 2008).

Jeudi 30 janvier 2014
M. Alain Lambert, prsident de la commission consultative dvaluation des normes
(CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du rapport de la mission de lutte
contre linflation normative (mars 2013) ;

M. Bruno Dondero, professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-Sorbonne.

179

Jeudi 6 fvrier 2014 Dplacement Londres

Entretien avec M. Michael Gibbons, Prsident du Regulatory Policy Committee ;
Entretien avec des membres des services du Premier ministre chargs notamment de
la mise en uvre du programme Red Tape Challenge ;
Entretien avec M. Oliver Letwin, secrtaire dtat auprs du Premier ministre
britannique, charg de la politique rglementaire ;
Entretien avec des membres du bureau Better Regulation Executive (BRE) au
ministre de lconomie, de linnovation et des comptences ;
Entretien avec Mme Celia Thomas of Winchester, prsidente de la commission de la
Chambre des Lords charge de la lgislation dlgue et de la drgulation
( Delegated Powers and Regulatory Reform Committee ) ;
Entretien avec M. Alex Scharaschkin, directeur au National Audit Office (NAO) ;
Entretien avec M. Angus Lapsley, chef du secrtariat des services du Premier ministre
en charge des questions europennes et internationales, conseiller du Premier ministre
pour les questions europennes.

Mercredi 12 fvrier 2014 Dplacement Berlin
Entretien avec des membres de la direction du ministre fdral de lIntrieur, en
charge de lorganisation et de la modernisation de ladministration ;
Entretien avec M. Helge Braun, ministre dtat auprs de la Chancelire, charg de la
simplification ;
Entretien avec des membres du bureau de la Chancellerie fdrale charg de la
simplification ( Better Regulation Unit - BRU) ;
Entretien avec M. Johannes Ludewig, prsident du conseil national de contrle des
normes ( Normenkontrollrat - NKR), et M. Wolf-Michael Catenhausen, vice-
prsident ;
Entretien Mme Ulrike Beland, responsable de la coordination des positions
conomiques et de la dbureaucratisation la Chambre allemande de commerce et
dindustrie (DIHK) et M. Martin Eckstein, responsable du droit du travail et du droit
des conventions collectives lAssociation des fdrations allemandes des
employeurs (BDA).

Mercredi 19 fvrier 2014
Secrtariat gnral du Gouvernement
M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement ;
M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au secrtaire gnral du
Gouvernement.

180

Jeudi 20 fvrier 2014
M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification ;
M. ric Dolig, snateur et auteur du rapport sur la simplification des normes
applicables aux collectivits locales (juin 2011).

Jeudi 27 mars 2014 Dplacement La Haye
Entretien avec M. Jan Ten Hoopen, Prsident du conseil consultatif indpendant
ACTAL et avec M. Rudy van Zijp, Secrtaire de ce conseil ;
Entretien avec M. Bernard Wientjes, Prsident de lorganisation patronale VNO-
NCW ;
Entretien avec les reprsentants du ministre des Affaires conomiques sur la
politique nerlandaise de simplification administrative et lgislative.

Jeudi 10 avril 2014
M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II Panthon-Assas,
membre du Club des juristes.

Jeudi 17 avril 2014
Organisation pour la coopration et le dveloppement conomiques (OCDE)
M. Nick Malyshev, responsable de la division de la politique de la rglementation ;
Mme Cline Kauffmann, responsable adjointe de la division de la politique de la
rglementation ;
M. Daniel Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la
politique de la rglementation.

Mercredi 30 avril 2014
Cour des comptes
M. Didier Migaud, premier prsident ;
M. Henri Paul, prsident de chambre, rapporteur gnral ;
M. Simon Bertoux, conseiller rfrendaire, charg de mission.

Secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP)
M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers ;
M. Grard Huot, mission simplification, responsable des relations avec les
entreprises.

Jeudi 15 mai 2014
Secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE)
M. Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral ;
181

Mme Liza Bellulo, conseillre juridique ;
Mme Vronique Fourquet, adjointe la conseillre juridique ;
Mme Juliette Clavire, responsable du dpartement Parlement National, Parlement
europen, collectivits locales.

Conseil conomique, social et environnemental (CESE)
M. Jean-Paul Delevoye, prsident ;
M. Christian Le Roux, directeur de Cabinet.

Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) :
M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF Rhne-Alpes et prsident de la
commission Simplification du MEDEF ;
Mme Dorothe Pineau, directrice gnrale adjointe du MEDEF en charge du
dossier simplification ;
Mme Jolle Simon, directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission
Simplification du MEDEF.

Jeudi 22 mai 2014
Conseil dtat
M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident ;
M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration ;
Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des
tudes.

INSEE
M. Jean-Luc Tavernier, directeur gnral ;
M. Alain Bayet, secrtaire gnral.

Jeudi 5 juin 2014
M. David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale pour le contrle
de lapplication des lois.

Mardi 1
er
juillet 2014
M. Jean-Luc Warsmann, dput.

Mercredi 9 juillet 2014
M. Jean-Marie Le Guen, secrtaire dtat auprs du Premier ministre, charg des
Relations avec le Parlement.
183

ANNEXE N 2 :
NOMBRE MOYEN DE LOIS ADOPTEES PAR NEUF PARLEMENTS
EUROPEENS AU COURS DES DERNIERES ANNEES

Pays
Nombre de
lois adoptes
en 2010-2011
Nombre de
lois adoptes
en 2011-2012
Nombre de
lois adoptes
en 2012-2013
Nombre de
lois adoptes
en 2013-2014
Allemagne 2009-2013 : 553 (soit, environ, 138 lois par an)
Donne non
communique
Belgique
Donne non
communique
181 211 278
Danemark 207 207 236
Donne non
communique
Espagne 52 25
Donne non
communique
Donne non
communique
France 108 10 90 98
Norvge 68 77 124
Donne non
communique
Pays-Bas 279 262 254
Donne non
communique
Portugal 57 93 92
Donne non
communique
Royaume-Uni 49 38 28
Source : rponses fournies par huit des dix parlements europens interrogs par la mission par lintermdiaire du Centre
europen de recherche et de documentation parlementaires - CERDP.


184

ANNEXE N3 :
MODELES DE FICHES DIMPACT DES PROJETS DACTES
REGLEMENTAIRES RELATIFS AUX ENTREPRISES ET AUX
COLLECTIVITES TERRITORIALES
(CIRCULAIRE DU 17 FEVRIER 2011)

185


186



187






188






189


190


191



192


193

ANNEXE N4 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN BELGIQUE ET EN ALLEMAGNE
TABLEAU N 1. VOLUTION DES CHARGES ADMINISTRATIVES EN BELGIQUE EN 2012
volution des charges administratives sur une base annuelle Impact montaire
Intrieur -309 130
Affaires trangres -611 411
conomie, P.M.E., Classes moyennes et nergie -1 174 410
Finances -59 559 635
Technologie de l'Information et de la Communication (Fedict) -216 556
Justice -119 885
Mobilit et Transport 1 517 477
Scurit sociale et Institutions publiques de scurit sociale -3 624 258
Sant publique, Scurit de la Chane alimentaire et Environnement -1 018 530
Emploi, Travail et Concertation sociale -16 672 106
Plusieurs domaines politiques concerns :
- Tlmarc
- Facturation lectronique
- Chque-repas lectronique
-493 798
-172 173 442
-6 231 187
TOTAL -260 686 871
Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de lASA, p. 15.
194

TABLEAU N 2. VOLUTION CUMULE DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN BELGIQUE DEPUIS 2008
2008 2009 2010 2011 2012 TOTAL
Intrieur -81 154 -1 066 739 -340 419 19 121 928 -309 130 17 324 486
Affaires trangres 0 0 0 0 -611 411 -611 411
conomie, PME, Classes
moyennes et nergie
-28 687 512 -31 150 527 -20 225 142 -4 631 583 -1 174 410 -85 869 174
Finances -16 979 614 -73 526 862 -19 303 458 -45 813 246 -59 559 635 -215 182 815
Technologie de
l'Information et de la
Communication
0 31 785 5 574 -124 402 -216 556 -303 599
Justice -1 167 476 -1 418 247 -1 401 -19 502 -119 885 -4 166 511
Mobilit et Transports -39 387 553 -14 783 055 -2 363 723 -8 062 771 1 517 477 -63 079 625
Personnel et Organisation 61 464 0 0 0 0 61 464
Scurit Sociale et
Institutions publiques de
scurit sociale
-7 163 802 18 933 832 -119 353 -16 252 177 -3 624 258 -8 225 758
Sant publique, Scurit
de la chane alimentaire
et environnement
-2 405 416 -121 188 -3 055 016 -1 892 131 -1 018 530 -8 492 281
Emploi, travail et
Concertation sociale
2 942 732 2 223 244 -19 828 434 1 743 410 -16 672 106 -29 591 154
Intgration sociale, Lutte
contre la Pauvret et
conomie sociale
0 2 340 625 0 0 0 2 340 625
Plusieurs domaines
politiques concerns :
- facturation lectronique
- Tlmarc
- titres-repas lectroniques

-9 978 573 -
363 387
-172 173 442
-493 798
-6 231 187
-189 240 387
-92 868 331 -98 537 132 -66 671 372 -66 272 434 -260 686 871 -585 036 140
Source : Rapport 2012 du bureau de mesure de lASA, p. 44.


195


TABLEAU N 3. VOLUTION DE LINDICE DES COUTS DES CHARGES ADMINISTRATIVES
EN ALLEMAGNE, DE JANVIER 2012 JANVIER 2014
Janvier 2012 = 100
2012 2013 2014
Janvier 100,00 100,28 100,32
Fvrier 100,29
Mars 100,25
Avril 100,26
Mai 100,27 100,30
Juin 100,30 100,30
Juillet 100,24 100,32
Aot 100,25 100,33
Septembre 100,21 100,32
Octobre 100,23 100,32
Novembre 100,25 100,31
Dcembre 100,27 100,31
= Donnes inconnues.
= Indisponible.
Source : site Internet du bureau fdral des statistiques (Destatis)


196

ANNEXE N5 :
MESURE DES CHARGES ADMINISTRATIVES EN FRANCE
TABLEAU N 1 DVALUATION DES IMPACTS FINANCIERS GLOBAUX
Entreprises Particuliers
Collectivits
territoriales
et EPL
tat
Autres
organismes
administratifs
Total
Charges dadaptation et charges rcurrentes
Anne 1 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 2 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 3 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Moyenne
annuelle sur
3 ans
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
conomies et gains
Anne 1 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 2 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Anne 3 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Moyenne
annuelle sur
3 ans
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Impact net 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier 2014.

TABLEAU N 2 DVALUATION DES DPENSES DINVESTISSEMENT ET DE FONCTIONNEMENT
Investissements
Terrains, constructions, installations techniques, matriels,
outillages, autres

Investissements immatriels (ex : adaptation des SI, achat de
licences)

Fonctionnement
Achats, approvisionnements, petits quipements
tudes et prestations de services externes
Location
Estimation des salaires et traitements :


Temps de travail ou ETPT
Salaire moyen charg
Nombre dentreprises concernes
Total des salaires et traitements 0,00
Imputation forfaitaire de frais gnraux 0,00
Cot total des salaires et traitements

0,00
Formation
Frais financiers et primes dassurances
Communication
Autres ( prciser)
Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier 2014.


197


TABLEAU N 3. MTHODE BELGE ET FRANAISE DESTIMATION DU COT LI
LACCOMPLISSEMENT DOBLIGATIONS RGLEMENTAIRES
Tche administrative Temps en minutes
avec dplacement
Couts/frais
en
Dplacement la mairie pour une carte d'identit 36 2
Dplacement la mairie pour une dclaration 40 2
Dplacement la mairie pour une dclaration 37 2
Dplacement la mairie pour un certificat ou une attestation 37 2
Dplacement au bureau de poste pour une lettre recommande (particulier) 30 2
Dplacement au bureau de poste pour une lettre recommande (employeur) 32 2
Dplacement au bureau de poste pour l'achat de timbres, timbres fiscaux... 26 2
Visite chez le mdecin 64 7.34
Dplacement la pharmacie 14 0.70
Frais de dplacement par kilomtre 0 0.28
Frais de parking (en moyenne) 0 0.16
Sans Dplacement
Copier ou imprimer des documents 2 0
Signer des documents 2 0
Poster des documents 10 0
Faxer des documents 5 0
Envoyer un document par mail 2 0
Faire un virement (lectronique) 3 0
Archiver des documents 10 0
Archiver des documents de manire lectronique 4 0
Recevoir une lettre 2 0
Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier 2014,
qui renvoie au Modle de mesure Kafka, guide pratique destin quantifier les charges administratives, Agence pour la
simplification administrative, Belgique.

198


TABLEAU N 4. MTHODE ALLEMANDE ET FRANAISE DESTIMATION DE LA DURE
NCESSAIRE LACCOMPLISSEMENT DOBLIGATIONS RGLEMENTAIRES
Pour les entreprises
Activit Facile Modre Complexe
Se familiariser avec une obligation d'information 3 min 15 min 120 min
Recueillir les donnes 3 min 15 min 120 min
Remplir les formulaires 3 min 7 min 30 min
Effectuer les calculs 3 min 20 min 120 min
Vrifier les donnes et calculs 1 min 5 min 45 min
Corriger les erreurs 2 min 10 min 60 min
Traiter les donnes 3 min 15 min 120 min
Transmettre et publier les donnes 1 min 2 min 10 min
Organiser des runions internes 5 min 30 min 480 min
Organiser des runions extrieures 10 min 60 min 480 min
Effectuer les paiements 2 min 8 min 30 min
Photocopier, classer, distribuer 2 min 5 min 15 min
Cooprer une inspection par les autorits publiques 2 min 30 min 140 min
Procder aux corrections la suite d'une inspection 3 min 90 min 90 min
Fournir des informations supplmentaires si ncessaire 3 min 15 min 120 min
Former 3 min 35 min 480 min


Pour les particuliers
Activit Facile Modre Complexe
Se familiariser avec une obligation d'information 2 min 5 min 20 min
Obtenir des conseils 10 min 30 min 79 min
Rassembler et compiler des donnes 1 min 3 min 20 min
Traiter les informations et donnes 1 min 5 min 54 min
Remplir des formulaires 2 min 5 min 25 min
Rdiger des correspondances 3 min 5 min 13 min
Transmettre les informations aux autorits comptentes 1 min 2 min 5 min
Procder aux paiements 1 min 2 min 3 min
Photocopier, classer, distribuer 1 min 3 min 6 min
Cooprer une inspection par les autorits publiques 1 min 15 min 60 min
Fournir des informations supplmentaires si ncessaire 2 min 5 min 15 min
Source : Secrtariat gnral du Gouvernement : Manuel daide au calcul de limpact financier de la rglementation, fvrier
2014, qui renvoie aux Lignes directrices pour lidentification et la prsentation des cots de conformit dans les projets de
loi du gouvernement fdral allemand (Guidelines on the identification and presentation of compliance costs in legislative
proposals by the federal government, Federal Statistical Office, Federal Government, Nationaler Normenkontrollrat, juin
2011).





199

ANNEXE N6 :
CONSULTATIONS PREALABLES OBLIGATOIRES
SUR LES PROJETS DE LOI
(Rapport n1579 fait au nom de la commission des Lois de lAssemble nationale sur la proposition de
loi organique n1405, adopte par le Snat aprs engagement de la procdure acclre, tendant
joindre les avis rendus par le conseil national dvaluation des normes aux projets de loi relatifs aux
collectivits territoriales et leurs groupements, par M. Olivier Dussopt)

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
CONSULTATIONS PRVUES PAR LA CONSTITUTION
Conseil dtat Obligatoirement saisi de tous les
projets de loi, avant leur adoption par
le Conseil des ministres et leur dpt
devant le Parlement
(1)
.
Article 39 de la
Constitution

Conseil conomique,
social et
environnemental
Saisi par le Gouvernement, donne son
avis sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret ainsi que
sur les propositions de lois qui lui sont
soumis.
Obligatoirement saisi pour avis, par le
Premier ministre, des projets de loi de
plan et des projets de loi de
programmation caractre
conomique, social ou
environnemental.
Peut tre saisi pour avis, par le
Premier ministre, des projets de loi de
programmation dfinissant les
orientations pluriannuelles des
finances publiques, des projets de loi,
dordonnance ou de dcret ainsi que
des propositions de loi entrant dans le
domaine de sa comptence.
Article 69 de la
Constitution
Ordonnance
n 58-1360 du 29
dcembre 1958
portant loi organique
relative au Conseil
conomique, social
et environnemental.

Commission
indpendante prvue par
larticle 25 de la
Constitution
Se prononce par un avis public sur les
projets de texte et propositions de loi
dlimitant les circonscriptions pour
llection des dputs ou modifiant la
rpartition des siges de dputs ou de
snateurs.
Article 25 de la
Constitution

Assemble de la
Polynsie franaise
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires la Polynsie franaise.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de la
Polynsie franaise.
Article 74 de la
Constitution
Article 9 de la loi
organique
n 2004-192 du 27
fvrier 2004
Un mois (15 jours en
cas durgence)

(1) Les avis rendus par le Conseil dtat sur un projet de loi ne figurent pas dans les documents rendant compte
de ltude dimpact, en application du premier alina de larticle 8 de la loi organique n 2009-403 du
15 avril 2009 relative lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.
200

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil territorial de
Saint-Barthlemy
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires Saint-Barthlemy.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Barthlemy.
Article 74 de la
Constitution
Article L.O. 6213-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil territorial de
Saint-Martin
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires Saint-Martin.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Martin.
Article 74 de la
Constitution
Article L.O. 6313-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil territorial de
Saint-Pierre-et-Miquelon
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires
Saint-Pierre-et-Miquelon.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Saint-Pierre-et-Miquelon.
Article 74 de la
Constitution
Article L.O. 6413-3
du code gnral des
collectivits
territoriales

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil territorial de
Wallis-et-Futuna
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires Wallis-et-Futuna.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux qui interviennent dans
les domaines de comptence de
Wallis-et-Futuna.
Article 74 de la
Constitution
Nant (application
des rgles dgages
par la jurisprudence
du Conseil
constitutionnel dans
lattente de
lintervention de
dispositions
organiques)
dlai raisonnable
que le Conseil dtat
estime un mois

CONSULTATIONS PRVUES PAR LA LOI ORGANIQUE
Congrs de la
Nouvelle-Caldonie
Introduction, modification ou
suppression de dispositions
particulires la Nouvelle-Caldonie.
Autorisation de ratifier ou
dapprouver des engagements
internationaux intervenant dans les
domaines de comptence de ltat et
ayant vocation sappliquer en
Nouvelle-Caldonie.
Articles 89 et 90 de
la loi organique
n 99-209 du 19
mars 1999
Un mois (15 jours en
cas durgence)
Dfenseur des droits Peut tre consult par le Premier
ministre sur tout projet de loi
intervenant dans son champ de
comptence.
Loi organique
n 2011-333 du 29
mars 2011 relative
au Dfenseur des
droits

201

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Haut conseil des finances
publiques
Est saisi par le Gouvernement des
prvisions macroconomiques et de
lestimation du produit intrieur brut
potentiel sur lesquelles repose le
projet de loi de programmation des
finances publiques.
Est saisi par le Gouvernement des
prvisions macroconomiques sur
lesquelles reposent le projet de loi de
finances de lanne et le projet de loi
de financement de la scurit sociale
de lanne.
Rend un avis sur le ralisme des
prvisions macroconomiques du
Gouvernement en cas de dpt dun
projet de loi de finances rectificative
ou dun projet de loi de financement
rectificative de la scurit sociale.
Loi organique
n 2012-1403 du 17
dcembre 2012
Septembre de
chaque anne
CONSULTATIONS PRVUES PAR LA LOI
Conseils rgionaux des
rgions doutre-mer
Sont consults sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de ces
rgions.
Article L. 4433-3-1
du code gnral des
collectivits
territoriales
Un mois (15 jours en
cas durgence)
Conseil gnraux des
dpartements
doutre-mer
Sont consults sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de ces
dpartements.
Article L. 3444-1 du
code gnral des
collectivits
territoriales
Un mois (15 jours en
cas durgence)
Assemble de Guyane Est consulte sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de la
collectivit territoriale de Guyane.
Article L. 7152-2 du
code gnral des
collectivits
territoriales
(1)

Un mois (15 jours en
cas durgence)
Assemble de
Martinique
Est consulte sur les projets de loi,
dordonnance ou de dcret
comportant des dispositions
dadaptation du rgime lgislatif et de
lorganisation administrative de la
collectivit territoriale de Martinique.
Article L. 7252-2 du
code gnral des
collectivits
territoriales
(2)

Un mois (15 jours en
cas durgence)

(1) Entre en vigueur compter de la premire runion de lassemble de Guyane suivant sa premire lection,
prvue en mars 2015 (article 21 de la loi n 2011-884 du 27 juillet 2011 modifie).
(2) Entre en vigueur compter de la premire runion de lassemble de Martinique suivant sa premire
lection, prvue en mars 2015 (article 21 de la loi n 2011-884 du 27 juillet 2011 modifie).
202

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Autorit de rgulation
des communications
lectroniques et des
postes
Est consulte sur les projets de loi ou
de rglement relatifs aux services
postaux.
Est consulte sur les projets de loi, de
dcret ou de rglement relatifs au
secteur des communications
lectroniques et participe leur mise
en uvre.
Articles L. 5 et
L. 36-5 du code des
postes et des
communications
lectroniques

Agence franaise de lutte
contre le dopage
Est consulte sur tout projet de loi ou
de rglement relatif la lutte contre le
dopage.
Article L. 232-5 du
code du sport

Autorit de rgulation
des jeux en ligne
Rend un avis sur tout projet de texte
relatif au secteur des jeux en ligne
soumis agrment que lui transmet le
Gouvernement.
Elle peut proposer au Gouvernement
les modifications lgislatives et
rglementaires qui lui paraissent
ncessaires la poursuite des objectifs
de la politique des jeux dargent et de
hasard.
Article 34 de la loi
n 2010-476 du 12
mai 2010 relative
louverture la
concurrence et la
rgulation du secteur
des jeux dargent et
de hasard en ligne

Conseil suprieur de
laudiovisuel
Est consult sur les projets de loi et
dactes rglementaires relatifs au
secteur de la communication
audiovisuelle.
Loi n 86-1067 du
30 septembre 1986
relative la libert
de communication

Commission nationale de
linformatique et des
liberts
Est consulte sur tout projet de loi ou
de dcret relatif la protection des
personnes lgard des traitements
automatiss.
Propose au Gouvernement les
mesures lgislatives de nature
adapter la protection des liberts et de
la vie prive lvolution des
techniques.
Loi n 78-17 du 6
janvier 1978 relative
l'informatique, aux
fichiers et aux
liberts

Conseil national
dvaluation des normes
Est consult par le Gouvernement sur
limpact technique et financier des
projets de loi crant ou modifiant des
normes applicables aux collectivits
territoriales et leurs tablissements
publics.
Article L. 1212-2 du
code gnral des
collectivits
territoriales

Conseil national de
laide juridique
Consult sur les projets de loi relatifs
laide juridictionnelle, laide
laccs au droit, et aux aides
lintervention de lavocat prvues par
les dispositions de la troisime partie
de la loi du 10 juillet 1991.
Article 65 de la loi
n 91-647 du 10
juillet 1991
Article 133 du
dcret n 1266 du 19
dcembre 1991

Conseil national des
oprations funraires
Consult sur les projets de textes
relatifs la lgislation et la
rglementation funraire.
Article L. 1241-1 du
code gnral des
collectivits
territoriales

Conseil national de
lordre des architectes
Consult par les pouvoirs publics sur
toutes les questions intressant la
profession, notamment lorganisation
de lenseignement de larchitecture.
Article 25 de la loi
n 77-2 du 3 janvier
1977

203

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil national de
lenseignement suprieur
et de la recherche
Est consult sur la politique propose
par les pouvoirs publics pour assurer
la cohsion des formations
suprieures dpendant du ministre
charg de lenseignement suprieur.
Article L. 232-1 du
code de lducation

Conseil suprieur de
lducation
Est consult et peut donner son avis
sur toutes les questions dintrt
national concernant lenseignement
ou lducation quel que soit le
dpartement ministriel intress.
Article L. 231-1 du
code de lducation

Confrence nationale des
services dincendie et de
secours
Est consulte sur les projets de loi
relatifs aux missions, lorganisation,
au fonctionnement ou au financement
des services dincendie et de secours.
Est consulte sur un projet de loi
ayant des incidences sur les missions,
lorganisation, le fonctionnement ou
le financement de la brigade des
sapeurs-pompiers de Paris ou du
bataillon de marins-pompiers de
Marseille.
Article 44 de la loi
n 2004-811 du 13
aot 2004

Conseil suprieur des
tribunaux administratifs
et des cours
administratives dappel
Connat de toute question relative au
statut particulier du corps des
tribunaux administratifs et cours
administratives dappel.
Article L. 232-1 du
code de la justice
administrative

Conseils
dadministration des
caisses de scurit sociale
du rgime gnral
Sont saisis, pour avis et dans le cadre
de leurs comptences respectives, de
tout projet de mesure lgislative ayant
des incidences sur lquilibre
financier de la branche ou entrant
dans leur domaine de comptence et
notamment des projets de loi de
financement de la scurit sociale.
Article L. 200-3 du
code de la scurit
sociale
Le Gouvernement
transmet au
Parlement les avis
rendus sur les
projets de loi.
Le Gouvernement
fait connatre dans
un dlai dun mois
les suites quil
rserve aux
propositions.
Lavis doit tre
notifi au ministre
charg de la scurit
sociale dans le dlai
de vingt et un jours
compter de la date
de rception du
projet de mesure
lgislative.
Toutefois, en cas
durgence, dment
invoque dans la
lettre de saisine, ce
dlai est rduit
onze jours.
204

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Commission nationale de
la ngociation collective
Charge dmettre un avis sur les
projets de loi, dordonnance et de
dcret relatifs aux rgles gnrales
portant sur les relations individuelles
et collectives du travail, notamment
celles concernant la ngociation
collective.
Article L. 2271-1 du
code du travail

Conseil national de
lemploi
Charg dmettre un avis :
1 Sur les projets de loi, dordonnance
et de dcret relatifs lemploi.
Article L. 5112-1 du
code du travail

Conseil national de la
formation
professionnelle tout au
long de la vie
met un avis sur les projets de loi, en
matire de formation professionnelle
initiale et continue.
Article L. 6123-1 du
code du travail

Conseil de lUnion
nationale des caisses
dassurance maladie
Charg de rendre un avis motiv et
public sur les projets de loi relatifs
lassurance maladie.
Article L. 182-2 du
code de la scurit
sociale

Haut conseil de sant
publique
Est consult avant de fixer les rgles
gnrales dhygine et toutes autres
mesures propres prserver la sant
de lhomme, notamment en matire :
- de prvention des maladies
transmissibles ;
- de salubrit des habitations, des
agglomrations et de tous les milieux
de vie de lhomme ;
- dalimentation en eau destine la
consommation humaine ;
- dexercice dactivits non soumises
la lgislation sur les installations
classes pour la protection de
lenvironnement ;
- dvacuation, de traitement,
dlimination et dutilisation des eaux
uses et des dchets ;
- de lutte contre les bruits de
voisinage et la pollution
atmosphrique dorigine domestique ;
- de prparation, de distribution, de
transport et de conservation des
denres alimentaires.
Article L. 1311-1 du
code de la sant
publique

Conseil de
lhospitalisation
Les dcisions relatives au
financement des tablissements de
sant, la dtermination des objectifs
de dpenses dassurance maladie
relatives aux frais dhospitalisation,
notamment celles portant sur les
lments mentionns aux articles
L. 162-22-3, L. 162-22-10 et
L. 162-22-13, sont prises sur la
recommandation de ce conseil.
Article L. 162-21-2
du code de la
scurit sociale
Lorsque la dcision
prise est diffrente
de la
recommandation du
conseil, elle est
motive. En cas de
carence du conseil,
les ministres
comptents
linforment de la
dcision prise et le
conseil donne un
avis sur la dcision.
205

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Comit consultatif de la
lgislation et de la
rglementation
financire
Saisi pour avis par le ministre charg
de lconomie de tout projet de loi et
de toute proposition de rglement ou
de directive communautaires avant
son examen par le Conseil des
Communauts europennes, traitant
de questions relatives au secteur de
lassurance, au secteur bancaire et aux
entreprises dinvestissement,
lexception des textes portant sur
lAutorit des marchs financiers ou
entrant dans les comptences de
celle-ci.
Article L. 614-2 du
code montaire et
financier
Les projets,
intervenant dans les
mmes domaines ne
peuvent tre adopts
quaprs lavis du
Comit consultatif
de la lgislation et
de la rglementation
financires.
Il ne peut tre pass
outre un avis
dfavorable du
comit sur ces
projets quaprs que
le ministre charg de
lconomie a
demand une
deuxime
dlibration de ce
comit.
Autorit des marchs
financiers
Peut formuler des propositions de
modifications des lois et rglements
concernant linformation des porteurs
dinstruments financiers et du public,
les marchs dinstruments financiers
et le statut des prestataires de services
dinvestissement.
Loi n 2003-1109 du
1
er
aot 2003

Comit des normes
comptables
Est consult sur tout projet de norme
de comptabilit gnrale applicable
certaines personnes.
Article 136 de la loi
de finances
n 2001-1275 du 28
dcembre 2001

Autorit des normes
comptables
Donne un avis sur toute disposition
lgislative ou rglementaire contenant
des mesures de nature comptable
applicables aux personnes
mentionnes dans cet article, labore
par les autorits nationales.
Article 1
er
de
lordonnance
n 2009-79 du 22
janvier 2009 crant
l'Autorit des
normes comptables

Conseil suprieur de la
mutualit
Saisi pour avis par le ministre charg
de la mutualit sur tout projet de texte
lgislatif ou rglementaire relatif au
fonctionnement des mutuelles, des
unions et des fdrations, ainsi que
sur tout projet de rglement ou
directive communautaire ayant le
mme objet avant son examen par le
Conseil des Communauts
europennes.
Article L. 411-1 du
code de la mutualit

Conseil suprieur des
chambres rgionales des
comptes
Tout projet de modification du statut
dfini par le prsent code est soumis
pour avis au Conseil suprieur des
chambres rgionales des comptes.
Ce conseil est galement consult sur
toute question relative
lorganisation, au fonctionnement ou
la comptence des chambres
rgionales.
Article L. 212-16 du
code des juridictions
financires

206

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Autorit de la
concurrence
Peut tre consulte par les
commissions parlementaires sur les
propositions de loi ainsi que sur toute
question concernant la concurrence.
Donne son avis sur toute question de
concurrence la demande du
Gouvernement.
Article L. 62-1 du
code de commerce

Comit des finances
locales
Est consult sur tout projet de loi, tout
projet damendement du
Gouvernement caractre financier
concernant les collectivits locales.
Article L. 1211-3 du
code gnral des
collectivits
territoriales
Chaque anne, avant
le 31 juillet, les
comptes du dernier
exercice connu des
collectivits locales
sont prsents au
gouvernement ainsi
quaux commissions
des Finances de
lAssemble
nationale et du
Snat.
Agence nationale de
scurit du mdicament
et des produits de sant
Fournit au ministre charg de la sant
lexpertise qui lui est ncessaire en ce
qui concerne les produits susviss,
notamment pour en permettre le bon
usage ; elle participe la prparation
des textes lgislatifs et rglementaires.
Article L. 5311-2 du
code de la sant
publique

Agence franaise de
scurit sanitaire des
aliments
Fournit au Gouvernement lexpertise
et lappui scientifique et technique qui
lui sont ncessaires, notamment pour
llaboration et la mise en uvre des
dispositions lgislatives des rgles
communautaires et des accords
internationaux relevant de son
domaine de comptence, et instruit,
pour son compte et sous lautorit du
directeur gnral, les dossiers quil lui
confie.
Article L. 1323-2 du
code de la sant
publique

Conseil suprieur de la
fonction publique de
ltat
Est saisi :
1 Des projets de loi tendant
modifier les lois n 83-634 du 13
juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires et
n 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives la
fonction publique de ltat ;
2 Des projets de loi relatifs la
situation des agents civils de ltat,
titulaires ou non ;
3 Des projets de loi, drogeant aux
lois du 13 juillet 1983 et du 11 janvier
1984 prcites, relatifs un ou
plusieurs corps de fonctionnaires de
ltat.
Article 2 du dcret
n 82-450 du 28 mai
1982

Conseil suprieur de la
fonction militaire
Exprime son avis sur les questions de
caractre gnral relatives la
condition et au statut des militaires.
Article L. 4124-1 du
code de la dfense

207

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil suprieur de la
fonction publique
territoriale
Est saisi pour avis par le ministre
charg des collectivits territoriales
des projets de loi relatifs la fonction
publique territoriale ainsi que des
projets dordonnance pris dans les
conditions prvues larticle 38 de la
Constitution.
Article 9 de la loi
n 84-53 du 26
janvier 1984
Le ministre charg
des collectivits
territoriales peut, en
tant que de besoin,
demander la runion
du Conseil suprieur
de la fonction
publique territoriale
dans un dlai de dix
jours.
Conseil suprieur de la
fonction publique
hospitalire
Est saisi pour avis des projets de loi
de porte gnrale relatifs la
situation des personnels des
tablissements mentionns larticle
2 et des projets de statuts particuliers
des corps et emplois.
Article 12 de la loi
n 86-33 du 9
janvier 1986

Conseil national de
lenseignement agricole
Donne obligatoirement son avis sur
tout avant-projet de loi concernant
lenseignement agricole.
Article L. 814-2 du
code rural

Banque centrale
europenne
Est consulte par les autorits des
tats membres au sujet de projets de
rglementation.
Loi n 2008-125 du
13 fvrier 2008
autorisant la
ratification du trait
de Lisbonne
Articles 109 L,
paragraphe 2, et 109
F, paragraphe 6, du
Trait instituant la
Communaut
europenne, et de
larticle 1.1 de la
dcision du conseil
93/717/CE

Commission europenne Les tats membres qui, en vertu de
larticle 5 du trait, sont tenus de
faciliter laccomplissement de sa
mission, doivent notifier leurs projets
dans le domaine des rglementations
techniques.
Loi n 2008-125 du
13 fvrier 2008
autorisant la
ratification du trait
de Lisbonne
Directive du 28 mars
1983 prvoyant une
procdure
dinformation dans
le domaine des
normes et
rglementations
techniques
(83/189/CEE)

CONSULTATIONS PRVUES PAR LE RGLEMENT
Conseil dadministration
dun tablissement
public
Est consult sur tout projet de texte
portant sur lorganisation et le
fonctionnement du rgime et de
ltablissement.
Article 22 du dcret
n 2004-569 du 18
juin 2004
En cas durgence
dclare, lavis est
rendu dans un dlai
de dix jours ouvrs
compter de la
saisine.
208

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Commission suprieure
de codification
Elle a pour mission de :
- recenser les textes lgislatifs et
rglementaires applicables dans les
territoires doutre-mer, vrifier le
champ dapplication des textes
codifier en ce qui concerne ces
mmes territoires
- adopter et transmettre au
Gouvernement les projets de codes
labors dans les conditions dfinies
par larticle 3 de la loi n 2000-321 du
12 avril 2000 ainsi que les projets qui
lui sont soumis tendant la refonte de
codes existants.
Elle peut galement tre consulte sur
les projets de textes modifiant des
codes existants.
Dcret n 89-647 du
12 septembre 1989

Comit national des
pches maritimes et des
levages marins
Est consult par le ministre charg des
pches maritimes et des cultures
marines sur toute mesure nationale ou
communautaire concernant :
a) La prservation et la gestion des
ressources de pche ;
b) Les conditions dexercice de la
pche professionnelle et des levages
marins, lexclusion des questions
relatives la rglementation du travail
et la fixation des salaires ;
c) Le fonctionnement de
lorganisation interprofessionnelle des
pches maritimes et des levages
marins.
Article 3 du dcret
n 92-335 du 30
mars 1992

Comit technique
permanant des barrages
Est consult sur les dispositions des
projets de loi, relatifs la scurit de
ces ouvrages, leur surveillance et
leur contrle.
Article R. 213-77 du
code de
lenvironnement

Conseil national de
lhabitat
Le ministre charg du logement peut
recueillir son avis sur toute question
relative la politique du logement.
Article R. 361-2 du
code de la
construction et de
lhabitation

Conseil suprieur des
administrations
parisiennes
Chaque section est galement saisie
de tout projet mentionn larticle 34
relatif aux personnels qui relvent de
sa comptence.
Dcret n 94-415 du
24 mai 1994

Conseil gnral de
lconomie, de
lindustrie, de lnergie
et des technologies
Donne son avis sur les questions qui
relvent du champ de ses
comptences.
Dcret n 2009-64
du 16 janvier 2009

Conseil national du sport Est consult, la demande du ministre
charg des sports, sur tout projet de
loi ou de texte rglementaire relatif
aux activits physiques et sportives.
Article R. 142-2 du
code des sports

209

INSTANCE
CHAMP DE LA CONSULTATION
OBLIGATOIRE
BASE JURIDIQUE
DELAIS ET
OBSERVATIONS
Conseil suprieur de la
marine marchande
Obligatoirement consult sur les
projets de loi relatifs la marine
marchande ou aux ports maritimes.
Dcret n 2002-647
du 29 avril 2002
Son avis est rput
donn, sil ne sest
pas prononc dans le
dlai dun mois
compter de la date
de rception du
projet par le
prsident
Groupe interministriel
permanent de la scurit
routire
Examine les projets de lois relatifs
la scurit routire.
Article 2 du dcret
n 75-360 du 15 mai
1975

Mission
interministrielle de
leau
Donne son avis sur tous les projets de
lois, portant en tout ou partie sur des
questions relatives leau, labors
par les diffrents ministres.
Examine galement les projets de
textes relatifs lorganisation des
services dconcentrs de chaque
ministre dans le domaine de leau
ainsi que les projets dinstruction du
ministre charg de lenvironnement
relatifs la coordination dans ce
domaine.
Article R. 213-13 du
code de
lenvironnement

Conseil suprieur de la
prvention des risques
professionnels
Est consult sur :
2 Les projets de loi relatifs la
protection et la promotion de la
sant et de la scurit au travail dans
les tablissements mentionns aux
articles L. 4111-1 et L. 4111-3.
Article R. 4641-2 du
code du travail

Conseil suprieur de la
prudhomie
Est consult sur les projets de loi
relatifs :
1 A linstitution, la comptence,
lorganisation et le fonctionnement
des conseils de prudhommes ;
2 A llection, au statut et la
formation des conseillers
prudhommes ;
3 A la procdure suivie devant les
conseils de prudhommes.
Article R. 1431-3 du
code du travail

Conseil national de la
consommation
Rend un avis sur les projets ou
propositions de lois et rglements
susceptibles davoir une incidence sur
la consommation.
Article D. 511-3 du
code de la
consommation



210

ANNEXE N7 :
MISE EN UVRE DU PRINCIPE ONE-IN, TWO-OUT
AU ROYAUME-UNI
TABLEAU N 1. MISE EN UVRE DU PRINCIPE ONE-IN, TWO-OUT
PAR LES MINISTERES EN 2013


Nombre de rformes
Cot annuel net pour les entreprises
(en millions de livres sterling)
IN OUT
Cot net
nul
IN OUT Total net
Balance
one in
two out
Ministre de lconomie, de
linnovation et des comptences
4 7 2 8.11 - 96.83 - 88.72 - 80.61
Ministre des Collectivits locales 4 20 11 9.53 - 94.48 - 84.94 - 75.41
Services du Premier Ministre 0 0 1 0.00 0.00 .0.00 0.00
Ministre de la Culture, des mdias et
des sports
2 5 0 0.31 - 6.60 - 6.29 - 5.98
Ministre de lnergie et du
changement climatique
1 5 3 0.06 - 3.79 - 3.73 - 3.67
Ministre de lEnvironnement, de
lalimentation et de lagriculture
6 9 1 4.01 - 9.30 - 5.28 - 1.27
Ministre de lducation 0 8 1 0.00 - 2.54 - 2.54 - 2.54
Ministre des Transports 0 9 9 0.00 - 41.38 - 41.38 - 41.38
Ministre de la Sant 0 0 2 0.00 0.00 0.00 0.00
Ministre du Travail et des retraites 1 3 5 0.00 - 0.50 - 0.50 - 0.50
Agence des normes alimentaires 0 0 1 0.00 0.00 0.00 0.00
Ministre des Finances 0 1 1 0.00 - 0.47 - 0.47 - 0.47
Ministre de lIntrieur 1 0 0 6.50 0.00 6.50 13.00
Ministre de la Justice 0 0 6 0.00 0.00 0.00 0.00
Total pour le Gouvernement 19 67 43 28.52 - 255.88 - 227.35 - 198.82
Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 8.



211

TABLEAU N 2. CLASSEMENT DES MINISTERES POUR LA MISE EN UVRE DU PRINCIPE
ONE IN, TWO-OUT EN 2013

Rang Ministre
Situation en matire de
one-in, two-out
(semestre 5 et 6)
(en millions de livres)
1 Ministre de lconomie, de linnovation et des comptences - 80.61
2 Ministre des Collectivits locales - 75.41
3 Ministre des Transports - 41.38
4 Ministre de la Culture, des mdias et des sports - 5.98
5 Ministre de lnergie et du changement climatique - 3.67
6 Ministre de lducation - 2.54
7 Ministre de lEnvironnement, de lalimentation et de lagriculture - 1.27
8 Ministre du Travail et des retraites - 0.50
9 Ministre des Finances - 0.47
10 Services du Premier Ministre - 0.00
11 Ministre de la Sant - 0.00
12 Agence des normes alimentaires - 0.00
13 Ministre de la Justice - 0.00
14 Ministre de lIntrieur - 13.00
Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 9.

TABLEAU N 3. BILAN CUMULE DE LA MISE EN UVRE DES PRINCIPES ONE-IN, ONE-OUT
PUIS ONE-IN, TWO-OUT DE 2011 A 2013 (EN MILLIONS DE LIVRES STERLING)

Semestre 1 Semestre 2 Semestre 3 Semestre 4 Semestre 5 Semestre 6
Total dc.
2013
-3,288m -211m 8m 2,524m -210m -17m -1,193m
Source : The Seventh Statement of New Regulation, Better Regulation Executive, dcembre 2013, p. 4.



212

ANNEXE N8 :
LE COMITE DANALYSE DIMPACT ( IMPACT ASSESSMENT
BOARD ) DE LA COMMISSION EUROPEENNE

PLACE DU COMIT DANALYSE DIMPACT ( IAB ) DANS LA PHASE D INITIATIVE DES
TEXTES EUROPENS (JUSQUA LEUR ADOPTION PAR LA COMMISSION EUROPENNE)

Phase dinitiative : la procdure interne la Commission



















Phase dinitiative : les actions sont examines par les parties prenantes extrieures

Source : Rapport 2012 de l IAB , p. 8.




Phase
dadoption
de la
lgislation
I
d

e
Examen
analytique :
continuer?
Analyse
impact
ncessaire
?
Procdure
danalyse
dimpact :
consultation,
collecte de
donnes,
analyse,
projet rapport
Comit
danalyse
dimpact
R-
examen
de
lanalyse
dimpact
et
proposition
Consul-
tation
interne
inter-
services
Collge

(appro-
bation
politique)
p
u
b
l
i
e
r
laboration de la proposition
Feuille
de route
Demande
de consul-
tation
Consulta-
tion :
rapport
sur les
conclu-
sions
Proposi-
tion,
rapports
danalyse
dimpact,
avis du
comit
213

STATISTIQUES RELATIVES AUX ACTIVITS DE L IAB DE 2007 A 2012

Source : Rapport 2012 de lIAB, p. 14.

214

ANNEXE N9 :
LE CONSEIL INDEPENDANT CHARGE DE CONTROLER LA QUALITE
DES ETUDES DIMPACT DES ADMINISTRATIONS BRITANNIQUES :
REGULATORY POLICY COMMITTEE (RPC)
AVIS DU RPC SUR UN PROJET DE LOI DE RFORME DES RETRAITES

215




216







217


TABLEAU N 1. CLASSEMENT DES MINISTRES SELON LAVIS MIS PAR LE RPC
SUR LES TUDES DIMPACT COMPLTES EXAMINES DE JANVIER JUIN 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCDURE CLASSIQUE
Ministre Etude dimpact compltes
2013 (janvier juin)
Nombre
dtude
dimpact
Avis rouge Avis orange Avis vert
Degr de
conformit aux
objectifs fixs
2012
Ministre de lnergie et du changement
climatique
11 0 1 10 100 % 88 %
Agence nationale de la Sant et de la
scurit
5 0 1 4 100 % 93 %
Ministre de la Justice 4 0 2 2 100 % 76 %
Ministre du Budget 3 0 1 2 100 % 87 %
Ministre du Travail et des retraites 2 0 0 2 100 % 83 %
Ministre des transports 19 2 1 16 89 % 88 %
Ministre de lIntrieur 6 1 1 4 83 % 68 %
Ministre de la Culture, des mdias et des
sports
9 2 3 4 78 % 82 %
Ministre de lconomie, de linnovation et
des comptences
29 7 5 17 76 % 84 %
Ministre des Collectivits locales 3 1 0 2 66 % 76 %
Ministre de la Sant 4 2 2 0 50 % 68 %
Ministre de lducation 2 1 1 0 50 % 84 %
Ministre de lEnvironnement, de
lalimentation et de lagriculture
8 5 0 3 38 % 84 %
TOTAL 105 21 18 66 80 % 81 %
Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Impact Assessments, half year results January to
June 2013.

218


TABLEAU N 2. CLASSEMENT DES MINISTRES SELON LAVIS MIS PAR LE RPC
SUR LES TUDES DIMPACT ALLGES EXAMINES DE JANVIER JUIN 2013
DANS LE CADRE DE LA PROCDURE ACCLRE
Ministre Etude dimpact compltes
2013 (janvier juin)
tudes
dimpact
allges
Avis rouge Avis vert
Degr de
conformit aux
objectifs fixs
(2013)
Degr de
conformit aux
objectifs fixs
(2012)
Ministre de lconomie, de linnovation et
des comptences
6 0 6 100 % 89 %
Ministre des Collectivits locales 4 0 4 100 % 100 %
Ministre du Travail et des retraites 2 0 2 100 % 75 %
Ministre de la Justice 1 0 1 100 % 87 %
Office gouvernemental pour lgalit 1 0 1 100 % N/A
Agence des Normes alimentaires 1 0 1 100 % N/A
Ministre de la Sant 1 0 1 100 % 66 %
Services du Premier ministre 1 0 1 100 % 100 %
Ministre des transports 23 2 21 91 % 92 %
Ministre du Budget 9 1 8 89 % 100 %
Ministre de lIntrieur 6 1 5 83 % 50 %
Ministre de lnergie et du changement
climatique
5 1 4 80 % 50 %
Ministre de la Culture, des mdias et des
sports
3 1 2 66 % 100 %
Ministre de lducation 4 2 2 50 % 83 %
Ministre de lEnvironnement, de
lalimentation et de lagriculture
15 10 5 100 % 91 %
Ministre de la Dfense 2 2 0 0 % N/A
TOTAL 84 20 64 76 % 89 %
Source : Regulatory Policy Committee, Fit for Purpose Performance 2013, Regulatory Triage Assessments, half year results
January to June 2013.
219

ANNEXE N10 :
PROJETS ET PROPOSITIONS DE LOI EXAMINS ET ADOPTS DE LA
XI
E
LA XIV
E
LGISLATURES
(du 1
er
octobre 1999 au 30 septembre 2013)


Projets de loi
examins (hors
conventions
internationales)
Projets de loi
adopts (hors
conventions
internationales)
Propositions de
loi examines
Propositions de
loi adoptes
01/10/1999-01/10/2000 37 37 50 43
02/10/2000-30/09/2001 25 25 40 38
01/10/2001-18/06/2002 17 17 23 21
19/06/2002-30/09/2002 5 5 0 0
01/10/2002-30/09/2003 39 39 23 18
01/10/2003-30/09/2004 34 34 14 8
01/10/2004-30/09/2005 35 35 15 12
01/10/2005-01/10/2006 33 33 17 12
02/10/2006-19/06/2007 30 29 14 10
20/06/2007-30/09/2007 6 6 0 0
01/10/2007-30/09/2008 42 42 21 14
01/10/2008-30/09/2009 32 32 19 11
01/10/2009-30/09/2010 35 35 38 22
01/10/2010-30/09/2011 43 43 43 24
01/10/2011-19/06/2012 19 19 33 19
26/06/2012-30/09/2012 3 3 1 1
01/10/2012- 30/09/2013 34 34 39 19



220
221

ANNEXE N11 :
VOLUTION DU NOMBRE DE PROCDURES ACCLRES
DE LA XI
E
LA XIV
E
LGISLATURE
(DU 1
ER
OCTOBRE 1999 AU 31 MAI 2014)


Procdures acclres sur des
projets de loi
Procdures acclres sur des
propositions de loi
01/10/1999-01/10/2000 9 1
02/10/2000-30/09/2001 20 2
01/10/2001-18/06/2002 4 4
19/06/2002-30/09/2002 3 0
01/10/2002-30/09/2003 10 0
01/10/2003-30/09/2004 13 0
01/10/2004-30/09/2005 7 0
01/10/2005-01/10/2006 12 0
02/10/2006-19/06/2007 14 0
20/06/2007-30/09/2007 6 0
01/10/2007-30/09/2008 6 0
01/10/2008-30/09/2009 30 4
01/10/2009-30/09/2010 20 2
01/10/2010-30/09/2011 14 7
01/10/2011-19/06/2012 16 10
26/06/2012-30/09/2012 5 2
01/10/2012-30/09/2013 37 9
01/10/2013-31/05/2014 25 12




2
2
2





9
20
4
3
10
13
7
12
14
6 6
30
20
14
16
5
37
25
1
2
4
0 0 0 0 0 0 0 0
4
2
7
10
2
9
12
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Procdures acclres sur les projets et propositions de loi
de la XIe la XIVe lgislature
Procdures acclres sur des PJL
Procdures acclres sur des PPL
223

ANNEXE N12 :
SCENARIOS DE REFORME POSSIBLES
POUR FAIRE DE LEXAMEN DE LA LOI DE REGLEMENT
UN MOMENT FORT DEVALUATION DE LACTION PUBLIQUE
(EXTRAIT DE LA SYNTHSE DU RAPPORT DE
MM. FRANOIS CORNUT-GENTILLE ET REGIS JUANICO
AU PRESIDENT DE LASSEMBLEE NATIONALE)

Procdure d'examen du
projet de loi de rglement
Calendrier Avantages Inconvnients
Option 1 renvoi la commission
des Finances avec rapport
lgislatif du rapporteur
gnral et notes d'valuation
des rapporteurs spciaux
saisine pour avis des
commissions permanentes
examen en sance
dbut octobre
cration d'un temps fort
budgtaire alliant
valuation des dpenses
passes et examen des
dpenses venir en PLF
mobilisation des
commissions permanentes
dlais d'valuation
raisonnables
calendrier d'examen du projet
de loi de rglement trop tardif
pour peser sur la prparation du
PLF par le gouvernement
absence de binmes
majorit/opposition
risque d'engorgement de la
commission des finances
l'automne
Option 2 cration d'une commission
spciale avec rapport du
rapporteur gnral et
rapports d'valuation des
politiques publiques par
binmes de rapporteurs
(majorit/opposition /
finances/autre commissions)
examen en sance
fin juin
rupture dans la
procdure actuelle en
retirant la commission des
Finances sa prminence sur
la loi de rglement et en
associant des rapporteurs
des autres commissions
cration de binmes
majorit /opposition
tous les rapporteurs spciaux
de la commission des finances
ne seraient pas membres de la
commission spciale ce qui la
priverait d'office de pouvoirs de
contrle sur certaines missions
et programmes
dlais d'valuation contraints
Option 3 renvoi la commission
des Finances avec rapport
lgislatif du rapporteur
gnral du budget et notes
d'valuation des rapporteurs
spciaux
cration de missions
d'information communes
(finances + commissions
permanentes comptentes)
examen du projet
de loi de rglement
en sance fin juin
examen fin juin
en commissions
largies des
rapports des
missions
d'information
communes
implication des
commissions permanentes
tout en prservant la
prminence de la
commission des finances
cration de binmes
majorit / opposition
l'examen en commissions
largies des rapports
d'information ne permet pas une
exposition mdiatique et une
solennit politique forte
dlais d'valuation contraints
Option 4 renvoi la commission
des Finances avec rapport
lgislatif du rapporteur
gnral du budget et notes
d'valuation des rapporteurs
spciaux
cration de missions
d'information communes
(finances + commissions
permanentes comptentes)
examen du projet
de loi de rglement
et dbat sur les
rapports des
missions
d'information
communes fin juin
en sance lors de la
semaine de
contrle
implication des
commissions permanentes
tout en prservant la
prminence de la
commission des finances
cration de binmes
majorit / opposition
exposition mdiatique et
solennit du fait des dbats
en sance
confre un contenu utile
la semaine de contrle
suppose de modifier le
calendrier prvisionnel de
l'ordre du jour afin de dcaler la
semaine de contrle
(actuellement prvue du 10 au
14 juin) la fin juin
dlais d'valuation contraints
224

ANNEXE N13 :
PROPORTION DES LOIS FRANAISES PRISES POUR LA
TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPEENNES
(TABLEAUX EXTRAITS DE LETUDE DE M. YVES BERTONCINI :
LUE ET SES NORMES : PRISON DES PEUPLES OU CAGES A POULES ? ,
NOTRE EUROPE, INSTITUT JACQUES DELORS, 16 MAI 2014)
TABLEAU N 1. NOMBRE ET NATURE MATRIELLE DES ACTES DE TRANSPOSITION DES
DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES EN FRANCE POUR LA PRIODE 2000-2010


ACTES DE PORTE
LGISLATIVE
ACTES DE PORTE
RGLEMENTAIRE

Types dactes DDADC(*) Lois Ordonnances Dcrets Arrts Divers(**) TOTAL
Nombre dactes 62 224 67 788 1356 34
Total actes LEG/REGL 353 2178 2531
Proportion dactes LEG/REGL 14 % 86 %
Nombre de directives concernes 236 757 993
Nombre de directives concernes/an 21,4 68,8 90,2
Proportion de directives/an 23,8 % 76,2 % 100
(*) Les DDAC sont des lois et ordonnances portant diverses dispositions dadaptation au droit communautaire.
(**) Les actes de porte rglementaires divers correspondent par exemple des dcisions dautorit administrative
indpendante.
Source : Donnes SGAR, calculs Y. Bertoncini
TABLEAU N 2. IMPORTANCE RELATIVE DES FLUX NORMATIFS COMMUNAUTAIRES
ET FRANAIS PAR SECTEUR POUR LA PRIODE 1987-2006

SECTEURS
DIRECTIVES
ET
RGLEMENTS
LOIS,
ORDONNANCES,
DCRETS,
ARRTS
ACTES UE ET
FRANCE
% UE/TOTAL
Affaires trangres 8 9,6 340,2 429,8 20,8 %
Agriculture 798,4 1021,6 1820 43,9 %
Culture 0 397,8 397,8 0 %
Dfense 0,9 534,4 535,3 0,2 %
cologie 19,75 434,9 454,65 4,3 %
conomie 423,65 1737,1 2160,75 19,6 %
ducation, jeunesse et sports 1,7 827,1 828,8 0,2 %
Emploi et sant 14,45 1821,1 1835,55 0,8 %
Intrieur et outre-mer 12,45 1207,7 1220,15 1 %
Justice 1,05 689,7 690,75 0,2 %
Transports et quipement 21,75 1167, 2 1188,95 1,8 %
Total global 1383,7 10178,8 11562, 5 12 %
Source : Yves Bertoncini, Les interventions de lUE au niveau national : quel impact ? , tudes & Rapports n73, Notre
Europe Institut Jacques Delors, mai 2009.
225

TABLEAU N 3. PROPORTION DE LOIS DORIGINE EUROPENNE DANS 7 PAYS DE LUE
PAYS PERIODE
% DE LOIS DORIGINE
EUROPEENNE (UE)
Espagne 1986-2007 35
Luxembourg 1986-2006 28,8
Allemagne 1986-2005 28,7
Autriche 1992-2007 26
France 1986-2007 18,75
Pays-Bas 1981-2009 12,3
Finlande 1995-2009 11,8
Source : Donnes S. Brouard, O. Costa et T. Knig, The Europeanization of domestic legislatures - The empirical
implications of the Delors myth in nine countries, Studies in Public Choice, Springer 2012.


226

ANNEXE N14 :
OUTILS METHODOLOGIQUES
POUR LA TRANSPOSITION DES DIRECTIVES EUROPEENNES
LE GUIDE DE BONNES PRATIQUES POUR LA TRANSPOSITION DES
DIRECTIVES EUROPENNES
Pour laborer les mesures de transposition des directives europennes, un Guide de bonnes
pratiques concernant la transposition des directives europennes a t labor dans le
prolongement de la circulaire du Premier ministre (M. Jean-Pierre Raffarin) du
27 septembre 2004 relative la procdure de transposition en droit interne des directives et
dcisions-cadres ngocies dans le cadre des institutions europennes. Cette circulaire
recommandait dapprcier le plus en amont possible limpact de lacte en prparation sur le
droit interne pour permettre, la fois, darrter les positions de ngociation de la France
en connaissance de cause et de prparer la transposition . Selon cette circulaire, cet
effort danticipation doit se matrialiser sous la forme dune tude dimpact devant tre
prise en compte dans le cadre de la ngociation.
1 Veille pr-transposition au stade de llaboration des propositions de textes
europens
La veille active sur les projets de la Commission est du ressort de chaque ministre, en lien
avec la Reprsentation Permanente de la France auprs de lUnion Europenne (RP) et le
secrtariat gnral des Affaires europennes (SGAE). Les ministres tablissent des notes
de veille sur le fondement desquelles le SGAE rdige et met jour chances rgulires
un tableau de prospective rassemblant, par secteur, les projets de textes en cours
dlaboration au sein de la Commission europenne et mis la disposition des assembles
sur le site extranet du SGAE.
2 Au stade des ngociations des textes europens
Ds la publication dune proposition de directive, une quipe projet est mise en place au
sein du (des) ministre(s) concern(s), afin den valuer limpact, y compris du point de vue
de sa transposition. Cette quipe projet est oprationnelle jusqu la transposition dfinitive
du texte. Elle est responsable de la constitution dun fonds de dossier sur la directive, qui
pourra tre utile la conservation de la mmoire de la ngociation et de la
transposition du texte en cas de mobilit des personnes constituant lquipe
initialement constitue.
Afin dassurer une continuit entre la ngociation et la transposition dans chacune des
assembles, le guide de bonnes pratiques suggre que, selon lorganisation au sein des
assembles et des commissions :
un parlementaire se propose ou soit dsign par sa commission pour suivre la
ngociation du texte, en lien avec l quipe projet et le SGAE, et faciliter le choix du
vecteur de transposition le plus appropri ;
ce parlementaire soit ensuite dsign pour suivre le projet de loi de transposition ou
prsenter une proposition de loi sur le domaine couvert par la directive.
3 Production dune fiche dimpact simplifi (sous 3 semaines)
Le ministre chef de file rdige une fiche dimpact simplifi qui contient une description
succincte de la proposition de directive et de son insertion dans lenvironnement juridique
national, ainsi quun avis sur le principe du texte.
227

Cette fiche dimpact simplifie est envoye aux assembles dans les trois semaines
suivant la transmission du texte par le Gouvernement aux assembles. Elle est mise en
ligne sur lextranet du SGAE et du SGG des fins de transparence et de diffusion de
linformation aux principaux acteurs concerns.
4 Production dune fiche dimpact stratgique (sous 3 mois)
Dans les trois mois suivant la transmission de la proposition de directive par le
Gouvernement aux assembles, la fiche dimpact simplifie est complte par l quipe
projet pour devenir une vritable analyse dimpact, appele fiche dimpact
stratgique . Le niveau de dtail de cette analyse dimpact est laiss lapprciation
des services. Cette fiche est galement envoye aux assembles et mise en ligne sur
lextranet du SGAE.
5 Dfinition dun plan de transposition
Une fois la directive adopte au niveau europen et publie au Journal Officiel de lUnion
europenne, le ministre chef de file tablit un plan de transposition qui dfinit les
vhicules normatifs de transposition (identification des normes abroger, modifier ou
adopter), dterminer les consultations (obligatoires ou non) mener et propose des
calendriers de rdaction et dadoption.
Pour les directives les plus importantes, dont le texte transposer est clairement identifi,
un projet ou une proposition de loi ddi(e), dont lobjet principal est la transposition de
cette directive, est rdig.
Pour les directives au contenu essentiellement technique devant tre transposes par voie
lgislative, un projet de loi portant diverses dispositions dadaptation au droit de lUnion
europenne ( DDADUE ) est dpos au Parlement en dbut danne calendaire. Ce projet
de loi est insr dans le schma prvisionnel du Gouvernement pour les assembles. Sous
rserve des chanciers lectoraux propres chaque assemble, la rpartition des
DDADUE entre lAssemble nationale et le Snat devra tre quilibre, avec
ventuellement deux DDADUE en dbut danne (rpartissant les domaines concerns
de faon homogne), lun passant en premire lecture lAssemble nationale, lautre au
Snat. En cas de projet ou de proposition de loi dont la transposition nest pas lobjet
principal mais qui comporte des mesures de transposition, une distinction claire doit tre
opre dans lexpos des motifs de ce qui relve de la transposition.
Un Groupe Haut Niveau (GHN), coprsid par le Secrtaire gnral du
Gouvernement et le Secrtaire gnral des Affaires europennes, se runit tous les trois
mois afin de traiter au fond des cas de transposition posant des difficults, soit au niveau
du choix du vecteur, soit au niveau du respect des chances de transposition. Il tire
galement un bilan trimestriel de la transposition par ministre, travers un bilan des
diffrents indicateurs labors tout au long du processus de ngociation et de transposition.
6 Veille post-transposition destine anticiper une ventuelle rvision des
directives
Un mcanisme dalerte sur les difficults dapplication des textes de transposition
( Centre SOLVIT France ) a t mis en place : il informe le ministre comptent en cas de
difficults dapplication pour les entreprises ou les citoyens.
Le guide de bonnes pratiques suggre quau Parlement, dans le respect du principe
dautonomie des assembles, le mandat du rapporteur dune proposition de directive,
puis du vecteur lgislatif de transposition le cas chant, pourrait utilement tre tendu
pour les directives les plus importantes au suivi de leur excution en France, sur le
modle des rapports dapplication des lois.
228


Annexe 1 - Fiche dimpact simplifie (FIS 1)
Acte europen propos
Base juridique et procdure dadoption de lacte
- Base juridique
- Comptence exclusive, partage, dappui de lUE
- Procdure dadoption de lacte (procdure lgislative ordinaire ou procdure spciale)
- Rgles de vote au Conseil
Responsabilit ministrielle
- Ministre chef de file
Objet de la proposition dacte
Description du dispositif administratif et juridique propos
Insertion dans lenvironnement juridique
- Respect du principe de subsidiarit
- Textes qui en droit franais rgissent la matire concerne par la proposition dacte
Avis sur le principe du texte
Autres observations




229


Annexe 2- Fiche dimpact stratgique (FIS 2)
Acte europen propos
Base juridique et procdure dadoption de lacte
- Base juridique
- Comptence exclusive, partage, dappui de lUE
- Procdure dadoption de lacte (procdure lgislative ordinaire ou procdure spciale)
- Rgles de vote au Conseil
Champ dapplication de lacte (espace conomique europen)
Responsabilit ministrielle
- Ministre chef de file
- Ministres concerns
- Responsable quipe projet & nom des membres de lquipe
Objet, description gnrale et principaux effets attendus de lacte
Rsum de la proposition, du dispositif administratif et juridique propos et des motivations de la
Commission europenne
Insertion dans lenvironnement juridique
- Respect du principe de subsidiarit
- Tableau de concordance prcoce
7
fournir dans les 3 mois suivant ladoption de la
proposition de directive par la Commission europenne
- Le cas chant, apprciation des recours aux actes dlgus ou aux actes dexcution et de
leur adquation/opportunit ( voir avec le correspondant comitologie du ministre)
- Analyse en termes de droits fondamentaux
- Avis du Conseil dEtat : saisine ventuelle, date de saisine, rsum de lavis rendu

7
Modle de tableau de concordance prcoce
Dispositions de la
proposition de
directive
(article par article)
Droit interne en
vigueur susceptible
dtre modifi
(citation de la disposition
concerne)
Premire estimation des
normes adopter en vue
de la transposition
(abrogation / modification de
dispositions existantes ; ajout de
dispositions nouvelles) (prciser la
nature juridique
Observations
relatives
limpact de la
disposition du
projet
de directive

230


Consultations
- Au niveau communautaire : consultations passes (+ contribution des autorits franaises,
le cas chant)
- Au niveau franais : obligatoires (avec chancier) et facultatives (CCEN, consultations
publiques)
Analyse
- tude dimpact europenne (le cas chant): principaux lments
- Contribution nationale ltude dimpact europenne, le cas chant
- tude dimpact nationale :
o Premiers lments danalyse des impacts budgtaires, conomiques et financiers,
sociaux, techniques ou administratifs de la proposition dacte.
o Impact sur les collectivits locales
Impact sur loutre-mer et autres territoires spcifiques
[Anticiper et articuler avec la fiche dimpact sur les collectivits
territoriales telle que prvue dans la circulaire du Premier ministre du 17
fvrier 2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises
et les collectivits territoriales].
o Impact sur les entreprises [Anticiper et articuler avec la fiche dimpact sur les
entreprises telle que prvue dans la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier
2011 sur la simplification des normes concernant les entreprises et les
collectivits territoriales].
Position franaise sur la proposition
[ complter chaque grande tape du processus europen de ngociation, si pertinent : accord
en 1
re
lecture, le cas chant, accord en 2
me
lecture le cas chant, conciliation le cas chant]
Application et suivi des articles 88-4 et 88-6 de la Constitution sur ce projet dacte
Echancier de ngociation
Autres observations
Apprciation du dlai de transposition propos





231

ANNEXE N 15 :
TAUX DAPPLICATION DES LOIS PROMULGUES
(EXTRAITS DU RAPPORT ANNUEL SUR LAPPLICATION DES LOIS PUBLIE EN JUIN 2014
PAR LA COMMISSION SENATORIALE POUR LE CONTROLE DE LAPPLICATION DES LOIS)
GRAPHIQUE DE L'VOLUTION DCENNALE DU POURCENTAGE DE MESURES
RGLEMENTAIRES PRISES PAR RAPPORT AU NOMBRE DES MESURES ATTENDUES


Source : Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire 2012 2013,
fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 24.
NOMBRE DE MESURES RGLEMENTAIRES PRISES PAR RAPPORT AU NOMBRE DES
MESURES ATTENDUES

Anne
parlementaire
2003
2004
2004
2005
2005
2006
2006
2007
2007
2008
2008
2009
2009
2010
2010
2011
2011
2012
2012
2013
Pourcentage 14 % 16 % 30 % 32 % 24 % 27 % 20 % 64 % 66% 64 %
Source : Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire 2012 2013,
fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 24.




232

TAUX DAPPLICATION DES LOIS POUR LANNEE PARLEMENTAIRE 2012-2013

Nombre de lois
(a)
promulgues durant l'anne parlementaire 50
Taux de mise en application des lois de la XIV
me
lgislature
(b)
88 %
Taux de mise en application des lois de l'anne parlementaire :
- en nombre de lois
- en nombre de mesures
90 %
64 %
Rapports demands par le Parlement depuis 2004
(c)

- nombre de rapports demands
- pourcentage par rapports dposs
173
58 %
Rythme de publication des rapports de l'article 67
(d)

- nombre de rapports attendus
- nombre de rapports prsents dans le dlai lgal
30
2
Source : Rapport dinformation n 623 (session 2013-2014) sur lapplication des lois session parlementaire 2012 2013,
fait, au nom de la commission snatoriale pour le contrle de lapplication des lois, par le snateur David Assouline,
17 juin 2014, p. 23.



















(a)
Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales
(b)
Priode du 20 juin 2012 au 9 avril 2014 - pourcentage en nombre de lois
(c)
Du 1
er
janvier 2004 au 30 dcembre 2013 - hors rapports de l'article 67
(d)
Rapports sur la publication des rglements dapplication de toute nouvelle loi



233

ANNEXE N16 :
COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION

Premire table ronde runissant des universitaires : Mme Graldine Chavrier,
professeure de droit lUniversit de Paris I (Panthon-Sorbonne) ; M. Bertrand
du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public lUniversit Paris
Ouest (Nanterre-La Dfense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit
lUniversit de Paris I (Panthon-Sorbonne), le jeudi 23 janvier 2014. ...................... 235
Seconde table ronde runissant des universitaires : Mme Pascale Deumier,
professeure de droit lUniversit Jean Moulin (Lyon III) ; Mme Clia Zolynski,
professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, le
jeudi 23 janvier 2014 ................................................................................................... 248
Audition de MM. Philippe Sassier et Dominique Lansoy, auteurs dUbu loi
(Fayard, mars 2008), le jeudi 23 janvier 2014. ........................................................... 258
Audition de M. Alain Lambert, prsident de la commission consultative
dvaluation des normes (CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude Boulard, du
rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013), le jeudi 30
janvier 2014 ................................................................................................................. 263
Audition de M. Bruno Dondero, professeur de droit lUniversit de Paris I
Panthon-Sorbonne, le jeudi 30 janvier 2014 ............................................................. 271
Audition de M. Serge Lasvignes, Secrtaire gnral du Gouvernement et de
M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au Secrtaire gnral du
Gouvernement, le mercredi 19 fvrier 2014 ............................................................... 278
Audition de M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification, le jeudi 20
fvrier 2014 ................................................................................................................. 288
Audition de M. ric Dolig, snateur et auteur du rapport sur la simplification des
normes applicables aux collectivits locales (juin 2011), le jeudi 20 fvrier 2014 .... 295
Audition de M. Nicolas Molfessis, professeur de droit priv l'Universit Paris II
Panthon-Assas, membre du Club des juristes, le jeudi 10 avril 2014 ....................... 300
Audition de reprsentants de lOrganisation pour la coopration et le
dveloppement conomiques (OCDE) : M. Nick Malyshev, responsable de la
division de la politique de la rglementation ; Mme Cline Kauffmann,
responsable adjointe de la division de la politique de la rglementation ; M. Daniel
Trnka, responsable du travail sur la simplification, division de la politique de la
rglementation, le jeudi 17 avril 2014 ......................................................................... 309
Audition de M. Didier Migaud, Premier prsident de la Cour des comptes,
accompagn de M. Henri Paul, prsident de chambre, rapporteur gnral, et de
M. Simon Bertoux, conseiller rfrendaire, charg de mission, le mercredi 30
avril 2014 .................................................................................................................... 315

234

Audition de M. Nicolas Conso, chef du service innovation et services aux usagers
au secrtariat gnral pour la modernisation de laction publique (SGMAP) et de
M. Grard Huot, responsable des relations avec les entreprises au sein de la
mission simplification le mercredi 30 avril 2014 ................................................. 326
Audition de M. Philippe Lglise-Costa, secrtaire gnral des Affaires
europennes (SGAE), accompagn de Mmes Liza Bellulo, conseillre juridique,
Vronique Fourquet, adjointe la conseillre juridique, Juliette Clavire,
responsable du dpartement Parlement National, Parlement europen, collectivits
locales, le jeudi 15 mai 2014 ....................................................................................... 333
Audition de M. Jean-Paul Delevoye, prsident du Conseil conomique, social et
environnemental, accompagn de M. Christian Le Roux, directeur de cabinet, le
jeudi 15 mai 2014 ........................................................................................................ 340
Audition de reprsentants du Mouvement des Entreprises de France (MEDEF) :
M. Bernard Gaud, prsident du MEDEF Rhne-Alpes et prsident de la
commission Simplification du MEDEF, Mmes Dorothe Pineau, directrice
gnrale adjointe du MEDEF en charge du dossier simplification et Jolle Simon,
directrice des affaires juridiques, rapporteure de la commission Simplification
du MEDEF, le jeudi 15 mai 2014 ............................................................................... 349
Audition de M. Jean-Marc Sauv, vice-prsident du Conseil dtat, accompagn
de M. Bernard Pcheur, prsident de la section de ladministration, et de
Mme Maryvonne de Saint Pulgent, prsidente de la section du rapport et des
tudes, le jeudi 22 mai 2014 ....................................................................................... 355
Audition de M. Jean-Luc Tavernier, directeur gnral de lINSEE, accompagn de
M. Alain Bayet, secrtaire gnral le jeudi 22 mai 2014 ............................................ 367
Audition de M. David Assouline, snateur, prsident de la commission snatoriale
pour le contrle de lapplication des lois, le jeudi 5 juin 2014 ................................... 373
Audition de M. Jean-Luc Warsmann, dput, le mardi 1
er
juillet 2014 ..................... 380
Audition de M. Jean-Marie Le Guen, Secrtaire dtat aux Relations avec le
Parlement, auprs du Premier ministre, le mercredi 9 juillet 2014 ............................ 390


235

Sance du jeudi 23 janvier 2014
La mission dinformation procde laudition, sous forme de table ronde de :
Mme Graldine Chavrier, professeure de droit lUniversit de Paris I (Panthon-
Sorbonne) ; M. Bertrand du Marais, conseiller dtat et professeur de droit public
lUniversit Paris Ouest (Nanterre-La Dfense) ; M. Michel Verpeaux, professeur de droit
lUniversit de Paris I (Panthon-Sorbonne).
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Madame, messieurs, je vous remercie
de votre participation cette premire runion de notre mission dinformation, que va vous
prsenter son rapporteur, M. Thierry Mandon.
M. Thierry Mandon, rapporteur. La mission dinformation sur la simplification
lgislative a pour objet de rationaliser autant que possible le flux normatif, plutt que le
stock de dispositions rglementaires et lgislatives existantes, lequel est trait par ailleurs.
Toutefois, nous ne devrons pas hsiter passer outre cette distinction entre flux et stock si
cela se rvle ncessaire.
Nous rflchirons donc aux moyens de produire des textes moins nombreux, plus
lisibles, plus efficaces, en privilgiant lvaluation ex ante, lventualit de supprimer des
textes en mme temps que nous en adoptons de nouveaux, la possibilit dun droit de
regard du Parlement sur les dcrets dapplication. Nous tudierons plus gnralement la
procdure lgislative et la mthode de transposition des directives, et tout autre moyen de
simplifier une procdure dont nous mesurons chaque jour les archasmes. Jai pour ma part
le sentiment que les parlementaires, tous groupes politiques confondus, sont maintenant
mrs et prts cette volution.
Nous entendrons dabord, en particulier au sujet des dcrets dapplication,
Mme Chavrier, auteur de nombreux textes sur lexprimentation territoriale et ladaptabilit
de la norme, dont Le Pouvoir normatif local, paru en aot 2011. Nous nous tournerons
ensuite vers M. du Marais, qui a tudi lattractivit du droit franais dans la comptition
conomique internationale, notamment dans une contribution au rapport public de 2006 du
Conseil dtat sur la scurit juridique et la complexit du droit, o il voque lvaluation ex
ante de la rglementation dans le cadre des tudes dimpact. M. Verpeaux, enfin, auteur de
nombreux ouvrages de droit constitutionnel et de droit des collectivits territoriales, a t
membre du Comit pour la rforme des collectivits locales cr en 2008.
Mme Graldine Chavrier, professeure de droit luniversit de Paris I-
Panthon-Sorbonne. Madame la prsidente, mesdames et messieurs les dputs et membres
de la mission dinformation, vous avez reu la noble mission de rflchir aux moyens de
simplifier la loi et vous mavez fait lextrme honneur de me demander de participer cette
table ronde afin de vous restituer le rsultat de mes recherches. Je vous en remercie
vivement.
Jai bien not que vous avez dsir mentendre sur les liens que pourrait entretenir
cette simplification avec la thmatique du pouvoir normatif local, laquelle peut effectivement
renvoyer aux dcrets dapplication.
Je prciserai dabord quil ne peut videmment tre question de confier un pouvoir
lgislatif aux collectivits. En effet, lunit de ltat, cest lunit de la souverainet ; or la
souverainet, cest la loi. Celle-ci doit rester unique, de sorte que seule la procdure
dexprimentation lgislative est souhaitable.
236

La question se pose diffremment concernant le pouvoir rglementaire tatique,
deuxime dans la hirarchie des normes, et qui nest autoris imposer des charges et des
obligations aux collectivits qu condition dy avoir t habilit par le lgislateur. Lunit
de ltat saccommode donc de lexistence dun pouvoir rglementaire local. La question qui
se pose est alors la suivante : pourriez-vous renvoyer, pour lapplication des lois que vous
adoptez, au pouvoir rglementaire et quel intrt y trouveriez-vous ?
Vous vous inquitez lgitimement de la lenteur avec laquelle lexcutif applique
vos lois, dune part, et de ladaptation de ces lois leurs enjeux, dautre part. Une loi
applique tardivement, ou mal applique parce que mal adapte son contexte par le pouvoir
rglementaire, peut tre une loi perdue en ce sens quelle manque ses objectifs initiaux.
Lintrt dun renvoi direct de la loi au pouvoir rglementaire local serait de
remdier cette lenteur et de permettre datteindre plus facilement les objectifs poursuivis,
puisque cest aux collectivits que vous confieriez alors le soin dadopter certaines modalits
dapplication des lois qui concernent lexercice de leurs comptences, cest--dire aux plus
motives, aux plus presses de voir appliquer la loi. Cette facult peut tre fonde sur un
principe constitutionnel mconnu : le principe de subsidiarit normative, proche du principe
de proportionnalit, et dont la mise en uvre, loin de menacer le principe dgalit, pourrait
au contraire le dfendre en donnant corps au principe dgalit proportionnelle, matrielle.
Cette recherche dgalit matrielle, et non plus formelle, est dailleurs lorigine des
demandes rcentes dadaptabilit du droit.
Comment adapter le droit son contexte par application du principe de subsidiarit
normative ?
Le lgislateur dcentralise au nom du principe selon lequel on administre mieux de
prs, en prenant en considration les particularits du terrain. Toutefois, lorsquil renvoie
systmatiquement au Premier ministre pour lexcution des lois concernant les comptences
des collectivits, lequel lapplique de faon trop dtaille et avec retard, ce centralisme
normatif contrevient au bnfice attendu de la dcentralisation : on administre de prs,
certes, mais sans pouvoir tenir compte des spcificits locales. Jusquici, vous avez pourtant
toujours considr que le renvoi au pouvoir rglementaire du Premier ministre simposait.
Lexcutif, conscient de ses faiblesses, a bien tent de se discipliner lui-mme, mais
sans succs. Il a ainsi prconis dans la circulaire du 7 juillet 2011 sur la qualit du droit que
chaque projet de norme nouvelle [soit] soumis un examen de ncessit et de
proportionnalit aussi circonstanci que possible et il a t envisag dinscrire dans le
projet de loi de modernisation de laction publique territoriale que le Gouvernement
adopterait lavenir des modalits dapplication proportionnes des lois concernant les
collectivits.
Ce principe de proportionnalit postulait ncessairement le recours au rglement
local : la norme se limite ce qui est ncessaire pour atteindre les objectifs poursuivis,
renvoyant pour le reste dautres autorits ici les collectivits, mais pourquoi pas chaque
acteur concern dans son domaine, notamment les entreprises, qui seraient alors contraintes
datteindre certains objectifs, mais selon des modalits dont le dtail ne leur serait pas
entirement impos ?
Toutefois, ce principe na pas t retenu, notamment parce quil risquait dtre un
nid contentieux, du fait dinterminables interrogations sur le degr de dtail dans lequel
ltat peut entrer. Et cest heureux, car il aurait alors incomb au juge de dcider lui-mme
qui, de la collectivit ou de ltat, devait adopter telle norme, srement partir dun contrle
237

minimum, dailleurs, alors que cest vous, lgislateur, de trancher. Et vous pouvez vous
appuyer pour ce faire sur un principe constitutionnel de subsidiarit normative qui
sapparente en dfinitive au principe de proportionnalit.
En effet, alors que le projet de loi constitutionnelle de 2003 prvoyait initialement
que les collectivits avaient vocation exercer lensemble des comptences qui pouvaient le
mieux tre mises en uvre leur chelon, larticle 72 de la Constitution dispose finalement
que les collectivits ont vocation prendre les dcisions le mot nest pas anodin pour
lensemble de ces comptences. Lintention du constituant, sur laquelle se fonde le Conseil
constitutionnel, est claire puisque lamendement rcrivant le texte en ces termes a t
adopt. Il revient par consquent au lgislateur dappliquer ce principe, sous le contrle,
certes minimum, du Conseil constitutionnel, et au pouvoir rglementaire de le respecter,
galement sous le contrle, probablement minimum, du Conseil dtat.
Pour chaque disposition concernant les comptences locales, le lgislateur doit donc
sinterroger sur la ncessit de renvoyer au dcret ou au pouvoir rglementaire local
dapplication. Sa feuille de route est trace par la dcision du Conseil constitutionnel du
17 janvier 2002 loi relative la Corse , aux termes de laquelle les articles 21 et 72 de la
Constitution permettent au lgislateur de confier une catgorie de collectivits
territoriales le soin de dfinir, dans la limite des comptences qui lui sont dvolues,
certaines modalits dapplication dune loi ; [] cependant, le principe de libre
administration des collectivits territoriales ne saurait conduire ce que les conditions
essentielles de mise en uvre des liberts publiques et, par suite, lensemble des garanties
que celles-ci comportent dpendent des dcisions de collectivits territoriales et, ainsi,
puissent ne pas tre les mmes sur lensemble du territoire de la Rpublique .
Autrement dit, le Premier ministre reste lautorit de droit commun en matire
dexcution des lois, le lgislateur renvoyant aux collectivits lapplication des lois dans
leurs seuls domaines de comptence. Le Conseil dtat ayant ajout dans un avis du
15 novembre 2012 que cette comptence normative accompagne ncessairement un transfert
de comptence, la capacit dappliquer certaines lois ne pouvant tre considre en elle-
mme comme une comptence transfre une catgorie de collectivits.
La rserve concernant la fixation des conditions essentielles de mise en uvre des
liberts publiques, formule ds 1985, limite le champ des possibles. On peut ainsi
considrer que confier aux collectivits le soin dadopter certaines modalits dapplication
de la loi sur laccessibilit des tablissements recevant du public impliquerait une
intervention dans la dfinition des conditions essentielles de mise en uvre de la libert
daller et venir.
Cette limite haute saccompagne dune autre rserve, puisque le Conseil dcide que
le lgislateur peut confier aux collectivits certaines modalits dapplication des lois.
Cette limite vague reposera certainement sur les ncessits dintrt gnral ou sur le
principe dgalit, nous y reviendrons imposant que la mesure soit la mme pour tous.
Il en rsulte que les collectivits peuvent intervenir un troisime niveau
dinfluence, celui dont la dcentralisation a besoin. Son efficacit a dj t dmontre.
Jusquen 2002, ainsi, le rgime des aides directes aux entreprises tait fix uniformment par
le Premier ministre ; partir de cette date, le lgislateur a dcid que les assembles
rgionales pourraient le fixer elles-mmes. Or qui peut nier que, pour russir
conomiquement, deux rgions aussi diffrentes que le Nord-Pas-de-Calais et Rhne-Alpes
doivent pouvoir mener des politiques distinctes ?
238

ce stade de ma dmonstration, vous devriez tre convaincus de la faisabilit
juridique de lopration, mais peut-tre pas de sa pertinence au regard de la dfense du
principe constitutionnel dgalit. Cest dailleurs la raison pour laquelle on est aujourdhui
plutt tent dinvoquer le principe dadaptabilit. Mais celui-ci ne dit rien de lauteur de la
norme. Le principe de proportionnalit suppose qu un moment donn ltat laisse la place
une autre autorit ; ladaptabilit, elle, peut dpendre des collectivits cest le pouvoir
rglementaire local dadaptation voqu par le Prsident de la Rpublique , mais aussi de
ltat lui-mme, comme dans le cas des exprimentations, dont il dcide, charge telle ou
telle collectivit et sur les suites desquelles il se prononce seul.
De ce point de vue, ladaptabilit est rassurante, car ltat est unificateur et garantit
le respect du principe dgalit. Que ne voit-on toutefois que cette unification, dans les autres
domaines que lexprimentation lgislative, est galicide , car incapable dadapter le droit
aux besoins de plus en plus divers des destinataires de la norme ? Le peuple est un, mais le
territoire est vari. Lorsque vous adoptez une loi sur la montagne ou sur le littoral, vous ne
brisez pas lgalit par renoncement luniversalisme de la loi : vous la rtablissez. Il en ira
de mme lorsque vous renverrez aux collectivits lapplication de la loi, dans les limites
prcites.
Comment pouvoir local et principe dgalit se conjuguent-ils ? Le Conseil dtat a
rappel dans son avis de 2012 que lattribution par la loi dun pouvoir rglementaire aux
collectivits territoriales nest pas, par elle-mme, contraire au principe dgalit . vrai
dire, puisque les collectivits ninterviennent qu un troisime niveau dimportance
lorsquelles appliquent la loi, le principe dgalit ne risque plus vritablement dtre viol.
En outre, il existe une raison dintrt gnral de droger au principe dgalit :
lamlioration de laction publique par la prise en considration du contexte dapplication du
texte et, ainsi, des circonstances locales. Pour que la loi soit plus adapte son contexte
dapplication et plus rapidement applique, il faut par consquent renvoyer plus souvent au
pouvoir rglementaire local des collectivits, sachant que les communes ne disposeront pas
pour en user de la mme ingnierie juridique que les dpartements ou les rgions, voire les
intercommunalits.
Pour toutes les autres lois, celles qui ne concernent pas les collectivits, vous
disposez dun moyen constitutionnel de contraindre lexcutif adopter rapidement des
dcrets dapplication. Il est brutal mais pourrait, de ce fait mme, obliger le Gouvernement
agir. Lorsquune disposition vous semble si importante quelle doit tre urgemment
applique, vous pouvez en effet prvoir dans la loi quelle deviendra caduque si elle nest
pas applique dans un dlai dun an. Certes, si tel nest pas le cas, elle perdra
automatiquement sa valeur ; mais lexcutif, qui consacre toujours beaucoup dnergie
faire adopter la loi bien plus qu la faire appliquer , ne pourra sans doute se permettre de
la laisser svanouir, surtout sagissant dune disposition importante. Le procd est
constitutionnel, car la contrainte, ou la sanction, ne porte pas sur lexcutif, mais sur la loi
elle-mme, puisque cest la disposition lgislative qui risque alors de tomber.
M. Bertrand du Marais, conseiller dtat, professeur de droit public
luniversit de Paris Ouest-Nanterre-La Dfense. Madame la prsidente, monsieur le
rapporteur, mesdames et messieurs les dputs, je vous remercie sincrement de me donner
le privilge, loccasion et le plaisir de vous prsenter aujourdhui des travaux et analyses
ainsi que quelques rsultats intermdiaires que je mne depuis plusieurs annes, en
particulier sur les tudes dimpact.
Je me permettrai de commencer par une petite page de publicit pour la filire droit-
conomie de luniversit Paris Ouest-Nanterre. Unique en France, elle constitue un outil mis
239

la disposition de toutes les parties prenantes du processus normatif, dont les pouvoirs
publics et pourquoi pas ? le Parlement. Cette filire runit plus de 450 tudiants, de la
premire anne de licence au master 2, dont un M2 danalyse conomique du droit o nous
formons de jeunes tudiants, mais aussi des cadres de ladministration et du secteur priv.
Dans la nouvelle nomenclature en cours dadoption, son intitul deviendra valuation de
limpact du droit .
Jai dautre part le plaisir de prsider une petite association para-universitaire
appele FIDES (Forum sur les institutions, le droit, lconomie et la socit), qui sefforce de
soutenir financirement la recherche dans ces disciplines, souvent oublie par les grands
programmes de financement, afin que les chercheurs ne rejoignent pas tous, sitt forms, les
pays anglo-saxons.
Je ne traiterai dans mon intervention que de la question de lamlioration de
lvaluation ex ante par les tudes dimpact ; je profiterai ventuellement de la discussion
ultrieure pour voquer deux autres sujets sur lesquels jai travaill : les dcrets dapplication
et la transposition des directives.
Pourquoi se focaliser sur les tudes dimpact ? Parce quelles sont un moyen non
seulement de rguler le flux des textes et den rationaliser le contenu, mais aussi, si tant est
que les parties prenantes sen saisissent, dinstiller du dbat public dans la procdure grce
paradoxalement lexpertise. Je traiterai la question en trois temps : je dresserai dabord
un constat non pas dsabus, mais mitig sur la qualit et le contenu des tudes dimpact
prsentes jusqu prsent ; je donnerai ensuite des pistes pour favoriser lusage de cet outil ;
et je terminerai par quelques propositions visant en amliorer le contenu.
Mon constat est tir de lanalyse des tudes dimpact que je conduis avec mes
tudiants depuis septembre 2009. Nous disposons aujourdhui de quatre ans de recul et dun
chantillon dune quarantaine dtudes, relativement reprsentatif puisquil recouvre plus de
la moiti des textes de loi portant des dispositions normatives. Il sagit dune analyse qui,
pour linstant, est qualitative, mais je vous donnerai aussi quelques lments quantitatifs ;
nous sommes en train de construire des indicateurs, notre objectif tant daboutir un
classement du type Gault et Millau des tudes dimpact, de la plus complte, la plus
lisible et la plus pertinente jusqu la moins satisfaisante. De larticle 8 de la loi organique du
15 avril 2009, nous avons ainsi tir une liste de vingt critres, dont nous vrifions le degr de
respect, de labsence totale jusqu lobligation entirement remplie, en utilisant des
catgories intermdiaires ; les rsultats sont reports dans un tableau rcapitulatif.
Par exemple, lanalyse de ltude dimpact du projet de loi de programmation
militaire pour 2014-2019 fait apparatre labsence totale de quatre critres, parmi lesquels
lvaluation des consquences environnementales, la prsentation des possibilits autres que
loption lgislative, lanalyse quantitative et lexpos de la mthode de calcul.
De mme, dans ltude dimpact du projet de loi de sparation et de rgulation des
activits bancaires, lvaluation des consquences financires nest faite pour aucun des
titres du texte, une exception prs ; il ny a ni quantification ni indication de la mthode de
calcul retenue.
Certaines personnes me prsentent comme un ayatollah de la quantification il
est vrai que je fus le seul utiliser le verbe quantifier dans le rapport public de 2006 du
Conseil dtat que le rapporteur a eu lamabilit de citer. Pourtant, comment le disent nos
amis anglo-saxons, quantifier, cest dj dans une certaine mesure dcider ; cest en tout cas
fonder le dbat sur des lments objectifs et, en dfinitive, rendre possible la contradiction.
240

Notre analyse dbouche sur un constat mitig. Les tudes dimpact se caractrisent
en effet vous vous en tes certainement aperus par une grande diversit et une ingalit
de contenus. Nombre dentre elles ne satisfont pas, mme formellement, aux obligations de
la loi organique. En particulier, la mthode de calcul retenue nest quasiment jamais indique
souvent pour la simple et bonne raison quil ny a pas dvaluation quantifie des impacts
des dispositions que lon vous propose dadopter.
Pour expliquer cette qualit ingale, nous avons formul deux hypothses.
La premire est que la qualit de ltude dimpact dpendrait de loffre dtudes en
interne : les ministres ayant une forte culture de ltude conomique, de la statistique, de
lexpertise technique prsenteraient des tudes dimpact plus satisfaisantes. Cette hypothse
est cependant fragilise par le fait quil existe de nombreux contre-exemples, comme ltude
dimpact du projet de loi relatif au Grand Paris : les incidences budgtaires y taient certes
examines, mais aucune mthode de calcul ntait indique.
Deuxime hypothse : la qualit de ltude dimpact serait fonction de la sensibilit
politique du projet de loi. Nous avons ainsi t frapps par la grande qualit de ltude
dimpact du projet de loi relatif aux rseaux consulaires, au commerce, lartisanat et aux
services. Il semblerait que, quand un texte est dbattu pied pied dans toutes les rgions et
dans toutes les grandes villes de France, les parties prenantes soient obliges de fonder leurs
arguments sur des donnes chiffres et sur les rsultats dexpertises.
Nous avons galement not une utilisation ingale, mais croissante des tudes
dimpact dans les dbats parlementaires. Cette observation se fonde sur une mthode
simple : je demande mes tudiants de passer en revue les travaux du Snat et de
lAssemble nationale afin de comptabiliser le nombre de fois o ltude dimpact est cite.
Certains parlementaires fondent mme leurs amendements sur ltude dimpact. Toutefois,
celle-ci est gnralement conue comme une source dinformation et fait rarement lobjet de
critiques ou de dbats.
Sil est mitig, notre constat nest cependant pas dsabus. Certes, il existe un
risque : que, lclat de la nouveaut ayant disparu, la routine et le formalisme reprennent le
dessus ce fut dailleurs le cas lors des tentatives qui ont prcd la rforme
constitutionnelle de 2008. Comme la crit Serge Lasvignes, secrtaire gnral du
Gouvernement, dans sa prface au Guide dvaluation de limpact concurrentiel de projets
de textes normatifs : Les progrs en la matire ncessitent dure et tnacit . Pourtant, le
fait mme que lAutorit de la concurrence ait rdig de sa propre initiative un tel guide est
extrmement encourageant ; cela montre que certains acteurs, notamment au sein des
pouvoirs publics, ont compris lintrt quil pouvait y avoir faire ce type de travaux.
Je vais maintenant prsenter quelques pistes pour favoriser lusage des tudes
dimpact.
Premirement, il serait bon de dvelopper lapproche sectorielle, par exemple en
publiant, suivant lexemple de lAutorit de la concurrence, des guides pour lvaluation de
limpact des projets de textes en fonction de problmatiques soit horizontales, comme
lgalit entre les femmes et les hommes, soit verticales, comme lconomie sociale et
solidaire ; il sagirait de rdiger des vade-mecum destination des diffrents intervenants
dans le processus lgislatif pour leur permettre didentifier et de quantifier limpact des
projets de loi sur tel ou tel secteur. Ces guides pourraient tre raliss soit linitiative du
seul Parlement, soit en commun avec les services du Gouvernement.
241

Deuximement, il convient de sensibiliser les parties prenantes. La difficult est
quaujourdhui ltude dimpact nest rendue publique quau moment de la transmission du
projet de loi au Parlement ; il faudrait quelle le soit avant la saisine du Conseil dtat
comme cest le cas pour les tudes dimpact environnementales.
Troisimement, il faut inciter le politique se saisir de ltude dimpact. En
Grande-Bretagne, celle-ci est le support des consultations et permet aux ministres
comptents comme lopposition dintervenir dans le processus dlaboration du projet de
loi alors quen France, celui-ci reste interne ladministration. De mme, au niveau de
lUnion europenne, les tudes dimpact sont publies longtemps avant le dbut de lexamen
du texte, ce qui permet aux parties prenantes dintervenir dans le dbat politique.
Pour finir, je formulerai quelques propositions en vue damliorer le contenu des
tudes dimpact.
Larticle 8 de la loi organique du 15 avril 2009 prvoit une valuation des cots et
bnfices financiers attendus , mais pas des effets conomiques. Il serait important de
lajouter quoique la premire valuation soit rarement faite.
Prenons par exemple les dispositions lgislatives sur la scurit des ascenseurs :
cest une chose dvaluer le cot financier de la rfection des ascenseurs pour les syndicats
de coproprit et les bailleurs sociaux ; cen est une autre de raliser une vritable analyse
conomique, qui aurait permis de remarquer que, tant donn quil nexiste que deux ou trois
ascensoristes sur le march, le risque tait grand, dune part que les cots explosent, dautre
part que loffre ne puisse pas rpondre la demande !
Le champ de ltude dimpact pose un autre problme. Nous essayons de calculer
un indice de recouvrement entre ce qui est trait dans ltude et les dispositions contenues
dans le texte de loi dfinitivement adopt. Il est vident que certains projets de loi subissent
des modifications significatives ; ainsi, le projet de loi de sparation et de rgulation des
activits bancaires est pass de 7 titres et 26 articles 12 titres et 86 articles, certaines
adjonctions portant sur des sujets majeurs, comme la lutte contre les drives financires ou
lencadrement des conditions demprunt des collectivits territoriales.
Rendre obligatoire une tude dimpact des amendements significatifs supposerait
une modification de la loi organique le Conseil constitutionnel sest prononc de faon trs
claire sur ce point ; cela imposerait galement que le Parlement et/ou le Gouvernement se
dotent dune capacit dexpertise immdiate. Une meilleure solution serait que le Conseil
constitutionnel tienne davantage compte de la qualit de ltude dimpact dans le cadre du
contrle quil exerce au titre de larticle 61 de la Constitution. Nous souffrons en France
dun biais culturel : on ne considre pas les questions dvaluation et de quantification
comme des lments substantiels de la procdure jusqu ce que cela nous soit impos de
lextrieur. Si je comprends quil soit politiquement difficile de mettre en uvre les
mcanismes prvus par la loi constitutionnelle de 2008 et par la loi organique de 2009 en cas
de divergence entre la Confrence des prsidents et le Gouvernement, une sanction ex post
par le Conseil constitutionnel permettrait dinstaurer une certaine discipline.
Le problme principal rside toutefois dans la capacit mme du Gouvernement
raliser les tudes dimpact. La solution passe mon avis par deux impratifs. Le premier est
de parvenir une harmonisation des mthodes et du contenu mme des tudes ; lheure
actuelle, la comptence en revient au Secrtariat gnral du Gouvernement ; pour ma part,
jtais plutt partisan que ce soit le Centre danalyse stratgique, aujourdhui remplac par le
Commissariat gnral la stratgie et la prospective, qui soit charg de la mise en forme
242

des tudes dimpact. Lautre impratif est de dvelopper la capacit dexpertise en France
do la page de publicit par laquelle jai commenc mon expos.
M. Michel Verpeaux, professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-
Sorbonne. Mon propos sera sans doute plus gnral que celui de mes deux collgues, car je
nai pas rflchi autant queux sur les tudes dimpact et le pouvoir normatif local mme si
je mintresse beaucoup ces questions.
Je ne voudrais pas dcevoir le rapporteur, qui dclare sentir les esprits mrs
pour la simplification, mais il sagit dune question trs ancienne, qui remonte dune certaine
faon la Rvolution franaise : dans les cahiers de dolances, on demandait dj des lois
plus simples, plus claires, qui sappliquent partout de manire uniforme. Cest un thme
rcurrent.
Mme sil est un peu facile de commencer ainsi, je crois donc quil faut faire preuve
de modestie et manier les solutions radicales avec prudence. Noublions pas que ce qui est
compliqu, cest dabord la socit dans laquelle nous vivons ; il nest pas certain que le
droit puisse rsoudre dun coup de baguette magique des questions par essence trs
complexes.
Dailleurs, ce quil faut viser, est-ce la simplification lgislative ou celle du droit ?
De ce point de vue, et malgr toute lamiti que jai pour ma collgue Graldine Chavrier, je
ne suis pas certain quattribuer un pouvoir normatif local aux collectivits territoriales ferait
avancer les choses mme avec les garanties quelle a prsentes. Je prside lAssociation
franaise de droit des collectivits locales : on peut donc difficilement voir en moi un
centralisateur ultrajacobin ; pourtant, je ne pense pas que la dcentralisation soit la solution
tout. Il me semble dautre part que la loi nest pas la seule source de la complexit actuelle
et ce nest pas parce que je suis lAssemble nationale que je dis cela. Le Gouvernement et
les instances administratives ont eux aussi leur part de responsabilit.
Jexaminerai en premier lieu les moyens existants, puis jenvisagerai les facteurs sur
lesquels il serait possible de jouer, avant de vous livrer quelques pistes de rflexion.
Pour commencer, noublions pas que les articles 34 et 37 de la Constitution de 1958
avaient initialement pour objectif de simplifier, sinon le droit, du moins la rpartition des
comptences normatives : pour que les choses fonctionnent mieux, le Parlement ne devait
pas se perdre dans les dtails. Or ce nest pas ce qui sest pass ; pour reprendre lexpression
dun minent juriste malheureusement dcd, sur ce point la Rvolution na pas eu lieu .
Peut-tre les juridictions ont-elles uvr en ce sens : ainsi le Conseil constitutionnel, aprs
une timide tentative en 2005 pour dplacer le curseur entre la loi et le rglement dans une
direction plus conforme lesprit de la Constitution, a maintenu en 2012 une jurisprudence
qui autorise les drives en la matire.
Deuxime moyen : la jurisprudence ayant trait lobjectif valeur constitutionnelle
dintelligibilit et daccessibilit de la loi. Malheureusement, le Conseil constitutionnel
manie cet outil avec une certaine prvention en tout cas, pas autant quon pourrait le
souhaiter ; les censures de lois sur ce motif sont trs peu nombreuses. Il a fallu attendre 2005
et une loi de finances totalement incomprhensible, mme pour les spcialistes, pour que le
Conseil constitutionnel lutilise.
Le processus de codification, lanc depuis la fin des annes 1980, a galement pour
objectif entre autres de simplifier, sinon le contenu, du moins lapproche du droit.
243

Dernier moyen : la rvision constitutionnelle de 2008 et les nouveaux outils qui ont
t donns au Parlement afin de dvelopper son activit de contrle et daccrotre son rle
dans le processus lgislatif. Ces outils sont-ils suffisants ? Le bilan des tudes dimpact nest
gure satisfaisant il se trouve quun de mes doctorants travaille sur le sujet, mme si son
approche est beaucoup moins quantifie que celle de M. du Marais. On nous les avait
prsentes comme un moyen radical damliorer de la loi, mais pour un observateur
extrieur, comme je le suis, cela ne semble pas rvolutionner grand-chose ! L encore, le
Conseil constitutionnel na jamais t saisi sur cette question, mais la faute en incombe aux
acteurs publics, puisquil ne peut ltre que sil existe un dsaccord entre la Confrence des
prsidents et le Gouvernement ce qui, du fait de lorganisation institutionnelle de la V
me

Rpublique, nest jamais le cas. Malgr tout, le Conseil constitutionnel est appel se
prononcer indirectement sur le sujet, dans le cadre de lexamen de la procdure lgislative au
titre du contrle a priori des lois ordinaires, mais jusqu prsent, il la toujours fait avec une
trs grande prudence : il na jamais jug quune tude dimpact ntait pas adapte.
mon avis, deux aspects sont prendre en considration dans la question de la
simplification lgislative : la quantit des lois et leur qualit.
On dit souvent quil y a un trop grand nombre de lois. Est-ce vrai ? On en compte
peu prs une centaine par an, dont une quarantaine se bornent autoriser la ratification
dengagements internationaux : cela ne me semble pas excessif.
Ce qui fait problme, ce nest pas le nombre de lois en soi, mais lexistence de
textes redondants, qui reviennent sans cesse sur le mme sujet. Le domaine de la procdure
pnale est particulirement riche dexemples de ce type. Sur ce plan, peut-tre les choses
pourraient-elles tre amliores. Toutefois, cela ne manquerait pas de soulever des difficults
politiques, car la situation actuelle rsulte en grande partie des alternances, la nouvelle
majorit cherchant en gnral corriger ce qua fait la prcdente. Cest le jeu de la
dmocratie, mais il faut avoir conscience que cela a des effets quantitatifs.
Autre problme : la multiplication des textes de simplification du droit, qui ont
leffet inverse de celui annonc. On y trouve de tout ! Les lois portant diverses
dispositions nexistent plus, mais elles ont t remplaces par ces lois dites de
simplification , qui ne valent pas mieux sur le plan de la clart et de la lisibilit.
Se pose aussi la question des niveaux de dcision, ce qui nous ramne au thme de
la dcentralisation ; je ny reviens pas.
Passons aux problmes relatifs la qualit de la loi, commencer par sa longueur.
Certains projets de loi subissent des modifications importantes entre leur dpt et leur
adoption dfinitive. Daucuns vont mme jusqu considrer que la loi est dnature par
le Parlement, de nombreux amendements venant perturber le texte initial. Pourtant, cest
bien le rle des parlementaires que damender la loi. Si on le leur interdisait, on prsenterait
un texte et le Conseil dtat ladopterait ; ce serait un retour lpoque de Napolon
Bonaparte !
La qualit rdactionnelle des lois est en revanche un vrai problme. Certes, le
Conseil dtat est cens faire un contrle ltape de lavant-projet de loi et la rvision de
2008 a ouvert la possibilit de lui soumettre pour avis galement les propositions de loi.
Mais cette nouvelle procdure est-elle trs utilise ? Est-ce que cela change quelque chose ?
On peut se demander si cet outil, qui a t strictement bord par le Constituant et la loi
ordinaire, est vritablement utile.
244

Enfin, il ne faut pas oublier que la loi se trouve lorigine dune cascade de textes,
qui compliquent parfois les choses avec, dans les cas extrmes, des circulaires qui disent
autre chose que ce qui a t vot par le lgislateur !
Sagissant des pistes tudier, je distinguerai lamont de laval.
En amont, il conviendrait de renforcer les moyens du Parlement : faut-il, cette fin,
crer un nouvel organe parlementaire ddi lamlioration de la qualit de la loi ? Cet
organe devra-t-il tre propre chacune des deux assembles lindpendance des deux
assembles est, je le rappelle, un principe constitutionnel ou mixte et paritaire, du fait quil
sagit dun travail collectif et quune assemble ne saurait, en la matire, ignorer ce que fait
lautre ?
Serait-il par ailleurs farfelu denvisager ladoption dune loi organique relative aux
lois ordinaires une LOLO sur le modle de la LOLF pour les lois de finances ? Cette
loi organique encadrerait le processus et le contenu de la loi ordinaire. Un tel projet
rencontrerait toutefois deux difficults. Son adoption devrait tout dabord rsulter dune
dmarche consensuelle, mais tel est, aprs tout, le cas de la loi organique relative aux lois de
finances adopte en 2001, qui a t le fruit dun consensus entre deux assembles alors de
majorits politiques opposes. Ensuite, ladoption dune telle loi organique impliquerait une
rvision de la Constitution. Jignore comment les parlementaires vivent la LOLF : celle-ci,
qui permet de censurer tout dbordement du cadre constitutionnel des lois de finances,
maintient ainsi leur unit.
En aval, il convient de dterminer les meilleurs moyens permettant dvaluer la loi
et den favoriser son application.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je suis toujours tonne du fait que les
tudes dimpact sont ralises par le ministre charg du texte. Quelle instance devrait tre
responsable des tudes dimpact ? Devraient-elles tre ralises par un service centralis du
Gouvernement ddi cette fin ? Ou mieux : ne devrait-il pas revenir au Parlement de se
charger de ltude dimpact dun texte gouvernemental ?
Par ailleurs, les amendements sont examins, en raison de leur ventuel impact
budgtaire, au regard de larticle 40 de la Constitution. Ne serait-il pas utile denvisager un
dispositif du mme ordre pour juger de la recevabilit des amendements au titre de leur
qualit ?
Mme Ccile Untermaier. Comme Mme la prsidente et moi-mme avons pu le
constater Bruxelles, au plan europen, ltude dimpact doit tre valide avant toute
adoption dune directive de la Commission. Ltude est galement co-construite avec les
citoyens dans le cadre dun forum Internet. Un tel dispositif serait-il transposable au
Parlement franais ?
Par ailleurs, ne faudrait-il pas rendre obligatoires les tudes dimpact, sinon pour les
amendements, du moins pour les propositions de loi ? Tel nest pas le cas aujourdhui, alors
mme que les propositions de loi sont nombreuses.
Enfin, il conviendrait, en ces temps de rigueur budgtaire, dinclure dans les tudes
dimpact lvaluation de la charge administrative de ltude elle-mme. Ne faudrait-il pas
alors modifier la loi organique pour rendre ce critre obligatoire ?
245

M. Rgis Juanico. Madame Chavrier, avez-vous men des travaux sur la ralit du
principe de subsidiarit face aux normes dictes par lEurope ? Linflation des normes
europennes, qui constitue un vrai souci pour les collectivits territoriales, met mal
lapplication du principe de subsidiarit aux plans national et infranational.
Monsieur Verpeaux, lAssemble nationale sest dote depuis 2009 dun Comit
dvaluation et de contrle des politiques publiques, qui produit des rapports de trs grande
qualit. Cette valuation, ralise ex post, implique videmment un recul certain dans
lapplication des lois : certes, tel nest pas lobjet des travaux de la prsente mission
dinformation parlementaire, mais ne conviendrait-il pas de sinspirer dun tel outil, qui est
bipartisan et donne entire satisfaction, en matire de simplification lgislative ?
Vous avez voqu lventualit dune loi organique encadrant les lois ordinaires sur
le modle de la LOLF pour les lois de finances : nous devons auparavant faire le bilan de
lapplication de la LOLF promulgue en 2001. En effet, il existe un dsquilibre certain
entre les trois mois que le Parlement consacre, entre octobre et dcembre, ladoption de la
loi de finances initiale les intentions budgtaires et les quelques jours seulement dvolus,
la fin du mois de juin ou au dbut du mois de juillet, la loi de rglement qui porte sur
lexcution et donc la vrit budgtaire de lanne antrieure. Je tiens galement
insister sur la fragilit qui prside llaboration de certains indicateurs de performance
contenus dans la LOLF. Cest pourquoi, je le rpte, il me parat ncessaire de raliser un
bilan qualitatif de son application.
Mme Ccile Untermaier. Il conviendrait galement de renforcer la coordination
des textes : trop souvent, il nexiste aucune cohrence entre ceux qui sont discuts au
Parlement. Si, sagissant des propositions de lois, il revient lAssemble nationale
dassurer cette cohrence, sagissant des projets de loi, nest-ce pas au Gouvernement dy
veiller dans un cadre interministriel ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Mme Untermaier a raison : nous avons
trop souvent limpression que le dpt des textes entre les deux assembles nobit plus
aucune logique interministrielle : les projets se chevauchent en cours dexamen.
M. le rapporteur. La mission travaille sur la fabrique de la loi. Il conviendrait de
faire le point sur la ralisation des tudes dimpact en Europe, notamment sur les organismes
chargs de les effectuer. Alors que des organismes indpendants sont parfois sollicits, en
France, elles sont ralises par les ministres concerns par le texte. Le secrtaire gnral du
Gouvernement ma confi que ceux-ci y tenaient, ce qui nest pas sans poser un problme.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Surtout en labsence de tout organe de
validation de ltude dimpact.
M. le rapporteur. La Confrence des prsidents de lAssemble nationale a un
droit de regard sur ltude dimpact : en a-t-elle jamais us ? La Prsidente me dit que oui
Il faudrait rappeler aux titulaires de ce droit quils doivent lexercer, car il est trs important
pour la fabrique de la loi. Il conviendrait galement dinstaurer, en amont du dbat sur le
projet de loi lui-mme, un vrai dbat autour de ltude dimpact. Ce type de dbat se droule-
t-il dans dautres pays ?
Je pense par ailleurs que les tudes dimpact devraient tre rendues obligatoires
pour les propositions de loi comme elles le sont dj pour les projets de loi. Pourquoi faire
une diffrence en la matire entre les textes manant du Gouvernement et ceux qui sont
dposs par les parlementaires ?
246

Enfin, pourquoi les avis du Conseil dtat sur les projets de loi ont-ils le statut de
documents confidentiels, un secret que tout lart des journalistes consiste dailleurs
divulguer ? Quant aux parlementaires, pourquoi ne saisissent-ils pas davantage le Conseil
dtat sur les propositions de loi, alors quils en ont la possibilit ?
M. Bertrand du Marais. La confection des tudes dimpact souffre en France dun
biais culturel : lexpertise technique appartient traditionnellement aux services de lexcutif.
Dans ma contribution au rapport du Conseil dtat, jai suggr de recourir pour lanalyse
microconomique, notamment de limpact des politiques publiques, la mme dmarche
que celle que le Premier ministre Raymond Barre avait entreprise pour lanalyse
macroconomique : soit donner son indpendance une structure qui a dj lexpertise, soit
crer ex nihilo des centres dexpertise.
Jai prconis que lex-Commissariat au plan, structure qui dispose dune tradition
dexpertise, encadre et rglemente les tudes dimpact et soit charg du contrle de leur
qualit technique. Nous sommes en effet confronts au problme de la sanction inflige en
cas dabsence dtudes dimpact ou de leur insuffisance , pour reprendre les termes de
la jurisprudence du Conseil dtat sur les tudes dimpact environnementales. En droit
europen, le comit autonome adjoint la Commission europenne renvoie le projet de
directive en cas dtudes dimpact insuffisante : le manque, en France, dun tel degr de
sanction nest pas sans poser la question, qui est majeure, du dbat politique au sein de la
Confrence des prsidents de lAssemble nationale.
Le calcul du cot de la charge administrative figure dans la loi organique, qui
prvoit, larticle 8, lvaluation des cots et bnfices financiers attendus des dispositions
envisages pour chaque catgorie dadministrations publiques . Jai particip la
fabrication du modle comptable OSCAR qui mesure la charge administrative : il est utilis
par Bercy pour prparer les lois de simplification et il serait intressant den publier les
rsultats. Ce modle pourrait tre ouvert aux commissions du Parlement.
Je ne suis pas favorable llargissement des tudes dimpact aux propositions de
lois : effectuons dj des tudes dimpact compltes et utiles dans les domaines requis par la
loi. Noublions pas quelles reprsentent un norme progrs par rapport la faon dont on
prparait les textes il y a dix ou quinze ans.
Enfin, le fait de rendre publique ltude dimpact en amont de la saisine du Conseil
dtat permettrait, comme au Royaume-Uni, de faire de cette tude le lieu de la
consultation : le politique pourra alors se saisir de ce qui sera devenu un vrai instrument de
dbat dmocratique.
Mme Graldine Chavrier. Sagissant du respect du principe de subsidiarit, le
protocole europen sur lapplication du principe de subsidiarit prvoit que tout projet dacte
lgislatif doit comporter une fiche contenant des lments circonstancis sur le respect du
principe de subsidiarit et de proportionnalit. Ce principe devrait tre retenu au niveau
rglementaire. Les parlements nationaux ont dailleurs en la matire un droit de contestation
auquel, il est vrai, ils recourent rarement. En avril 2013, un tat sest plaint auprs de la
Cour de justice de lUnion europenne (CJUE) de la violation du principe de subsidiarit
propos dune autorisation de substance chimique.
Quant au mot simplification , il me parat un peu troit. Ladaptabilit, qui
rpond, lheure actuelle, une demande trs forte, est le contraire de la simplification.
Faut-il faire plus simple et moins efficace ou plus efficace et moins simple ? Il est vident
que le dveloppement du pouvoir rglementaire local, en multipliant les actes normatifs,
247

tourne le dos la simplification. Il faut aller vers lefficacit. mes yeux, la simplification
se rsume lintelligibilit de la loi et sa permanence. Est-il par exemple pertinent que la
clause de comptence gnrale ait t quasiment supprime en 2010 pour tre rinstaure en
dcembre 2013 puis de nouveau remise en cause en janvier 2014 ? Une loi doit avoir une
certaine permanence pour avoir une certaine solennit. Quant son efficacit, elle est
fonction de la valeur des tudes dimpact et de ladaptabilit des textes.
Rappelons, enfin, que la qualit de lvaluation dpend des critres retenus : vous
avez raison, madame la prsidente, le fait que ce soit le porteur du projet, cest--dire celui
qui le dsire, qui ralise ltude dimpact, nest pas trs sain puisque les critres quil
choisira reflteront son dsir. Il convient donc de confier la ralisation des tudes dimpact
soit au Parlement soit, comme au niveau de lUnion europenne, des organismes de la
socit civile louverture la socit civile figurait dailleurs dans la charte de dontologie
instaure par le Prsident de la Rpublique lors de son entre en fonction. Les critres choisis
doivent pouvoir faire lobjet dun dbat et tre contests, notamment au titre des expriences
prives.
M. Michel Verpeaux. Ladoption dun article qui, sur le modle de larticle 40,
censurerait non pas la porte budgtaire mais la qualit des amendements, impliquerait une
modification de la Constitution puisque les amendements gouvernementaux y seraient
galement soumis. Lide, qui est sduisante, serait une arme lourde.
Souhaitez-vous doter le Comit dvaluation et de contrle des politiques
publiques dune comptence plus technico-juridique ? Faut-il crer un comit parallle et
donc supplmentaire ? Cest moi qui vous pose la question car il appartient lAssemble
nationale den dcider.
Les tudes dimpact devraient avoir pour fonction de permettre une meilleure
coordination des textes, dautant que, trop souvent, ces tudes donnent aujourdhui
limpression dtre les doublons des rapports parlementaires sur les projets ou les
propositions de loi, rapports qui sont de grande qualit. On a voqu devant moi le recours
lexternalisation : est-ce exact ?
M. Rgis Juanico. Le Comit dvaluation et de contrle peut externaliser certaines
tudes pour des rapports portant sur lvaluation des politiques transversales.
M. le rapporteur. Monsieur Verpeaux, je pense cette citation dEschyle
dans Promthe enchan selon laquelle ne pas paratre sage, cest la vraie sagesse. Tel est
ltat desprit de la mission dinformation.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie madame et messieurs
les professeurs.
*
* *

248

La mission dinformation procde ensuite laudition, sous forme de table ronde,
de : Mme Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean Moulin (Lyon III) ;
Mme Clia Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles
Saint-Quentin-en-Yvelines.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Notre mission dinformation entend
davantage faire porter ses travaux sur une rationalisation du flux normatif que sur la
simplification du stock des normes lgislatives et rglementaires, dont se proccupe
dailleurs le Gouvernement en troite collaboration avec notre rapporteur Thierry Mandon.
Pour parvenir la production de textes moins nombreux, plus lisibles et plus efficaces, nous
envisageons notamment de procder une meilleure valuation ex ante des textes au stade
de la ralisation de ltude dimpact, de supprimer des textes lorsque de nouveaux sont
adopts, suivant le principe britannique du one in, two out , doctroyer au Parlement un
droit de regard sur les dcrets dapplication et sur les ordonnances, droit qui pourrait se
concrtiser par un meilleur encadrement et une meilleure visibilit de leur calendrier
prvisionnel de publication, et enfin de modifier la mthode lgislative de transposition des
directives nous pourrions par exemple disposer dun avis du Conseil dtat dans les cas o
la directive est transpose par dfaut, sans durcissement dans le droit franais.
Aprs avoir effectu un dplacement Bruxelles, nous ouvrons nos travaux en
rencontrant des universitaires qui se sont penchs sur ces sujets. Nous accueillons donc Mme
Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean-Moulin (Lyon III), et Mme Clia
Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, que
nous remercions davoir rpondu notre invitation.
Madame Deumier, vous vous intressez depuis longtemps aux enjeux qui
proccupent notre mission dinformation. Je pense aux rflexions que vous avez menes,
dans le cadre de commentaires de dcisions du Conseil constitutionnel, sur les qualits de la
loi, sur sa normativit, sur son objet, en principe non rglementaire, et sur son obsolescence,
mais aussi vos travaux sur la simplification par la codification droit constant.
Madame Zolynski, vous avez en particulier rflchi sur la mthode de transposition
des directives europennes. Vous tes lauteure dune thse de doctorat sur la question, qui
sappuie sur lexemple du droit dauteur et des droits voisins pour proposer une nouvelle
mthode de transposition.
Je vous cde prsent la parole pour un expos liminaire dune dizaine de minutes
chacune, afin de laisser place au dbat dans un second temps.
Mme Pascale Deumier, professeure de droit lUniversit Jean-Moulin (Lyon
III). Je vous remercie de nous avoir invites voquer avec vous ce vaste projet de
simplification lgislative. Je ne suis cependant pas certaine que la rponse puisse venir de la
science du droit. Le droit peut dire ce quil ne faut pas faire, mais il ne peut prescrire
comment simplifier la loi ou rationaliser le flux normatif cest l un chantier bien plus
vaste.
Jvoquerai brivement la simplification lgislative en gnral, avant daborder trois
des thmes que vous nous avez suggrs, laissant le quatrime ma collgue dont cest la
spcialit.
Il importe davoir une conception prcise de ce quest la simplification lgislative
comme de son objectif. Mme la prsidente a prcis quil sagissait de la rationalisation du
flux, et non des autres volets de la simplification. Je ne peux quapprouver, car en annonant
249

des mesures de simplification, on ne peut que dcevoir. En effet, les citoyens ne percevront
jamais la loi comme quelque chose de simple. Par consquent, toutes les mesures de
simplification donneront limpression daboutir un chec : le ressenti ne sera jamais celui
dun droit simple, alors que lobjectif dun droit rationalis, bien matris et bien pens peut,
lui, tre atteint.
Il convient nanmoins de saluer tout ce qui a t fait en termes de simplification
dans les dix dernires annes. Les progrs sont considrables, et sans doute insuffisamment
valoriss. Nous entendons toujours le discours traditionnel sur linflation lgislative, comme
si les progrs accomplis navaient pas t intgrs dans la perception que nous avons de la
loi. Il est temps, je crois, de valoriser Lgifrance, les chanciers de dcrets dapplication, la
codification droit constant ou encore les tudes dimpact.
Enfin, il serait bon que laction de simplification lgislative sapplique ses propres
prconisations celles quelle entend appliquer au traitement de la loi. Si beaucoup a t
ralis, beaucoup a aussi t propos, tudi ou rflchi. Laccumulation des rapports,
circulaires et propositions donne parfois limpression de ne pas tenir compte de ce qui a t
fait auparavant, et surtout de ngliger les raisons de lchec de certaines propositions.
Appliquer laction de simplification de la loi ses propres prconisations devrait commencer
par une valuation ex post, ne serait-ce que des propositions du rapport du prsident Jean-
Luc Warsmann sur la qualit et la simplification du droit publi en 2009. De mme, il faut
soumettre les nouvelles propositions une valuation ex ante.
Jen viens aux interrogations que vous avez formules.
Sagissant des dcrets dapplication, beaucoup a dj t fait. Lchancier
disponible sur Lgifrance est trs utile pour les utilisateurs du droit que nous sommes. Le
travail de la commission du Snat pour le contrle de lapplication des lois a galement port
des fruits. En revanche, les difficults dapplication de la disposition qui prvoit que le
Gouvernement prsente au Parlement un rapport sur la mise en application de la loi lissue
des six mois suivant sa date dentre en vigueur mriteraient dtre values.
Est-il possible au lgislateur daller plus loin ? Je nen suis pas certaine, eu gard
la dcision rendue le 9 avril 2009 par le Conseil constitutionnel sur la loi organique relative
lapplication des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution. Cette dernire prvoyait quoutre
les mesures dapplication ncessaires, ltude dimpact devait mentionner leur contenu
prvisionnel et leur dlai prvisionnel de publication, disposition qui a t censure au motif
quelle mconnaissait le principe de sparation des comptences du pouvoir lgislatif et du
pouvoir rglementaire. Cette limite me semble difficile contourner. En revanche, ltude
dimpact doit comporter une liste des mesures dapplication. Si le Parlement se saisit du
contrle des tudes dimpact des projets de loi, peut-tre pourrait-il obtenir des explications
plus substantielles sur ces dcrets dapplication, tout en respectant la sparation des
pouvoirs.
Jen viens aux abrogations de textes. Selon moi, la rgle britannique du one in,
two out est davantage une rgle de simplification pour les entreprises quune rgle de
gestion du flux normatif : il sagit davantage de raisonner en termes de cots et de charges
pour une entreprise quen termes de nombre de normes existantes.
En revanche, la rgle du one in, one out existe aussi bien en droit britannique
quen droit franais. Lors dun colloque qui sest tenu au Snat en dcembre dernier, le
secrtaire gnral du Gouvernement a expliqu quil devait dsormais suivre cette rgle pour
llaboration des dcrets : chaque dcret ajoutant une nouvelle rgle doit en supprimer une
250

ancienne. La rgle ne signifie pas que nimporte quel texte doive disparatre lorsquun
nouveau est publi, mais quil faut supprimer une rgle dont le cot social, conomique ou
juridique est quivalent. L encore, il serait utile de disposer dun bilan de cette exprience.
Permettez-moi de faire deux autres observations en ce qui concerne cette ide dune
abrogation mcanique des textes. Quels que soient les rsultats de lexprimentation qui
a t faite au Royaume-Uni, noublions pas que le droit franais, qui forme un systme
complet et cohrent, est diffrent du droit britannique, o les textes sont davantage cibls sur
des cas prcis. En France, labrogation dun texte peut donc avoir des effets sur dautres
branches du droit. Nous devons garder lesprit cette diffrence culturelle.
Cette ide dabrogation est au demeurant un vieux projet, qui date quasiment de la
promulgation du code civil. Des abrogations en nombre ont eu lieu ces dernires annes dans
le cadre des lois de simplification. Le risque est de commettre des maladresses. Cest ainsi
que larticle 639 du code de commerce a t abrog par erreur, ou que, sans lavis du Conseil
dtat, une proposition loi de simplification aurait pu rtablir la peine des fers sur les
navires ! Cest ainsi encore que lordonnance de la marine, que les juridictions franaises
utilisaient encore rgulirement, a t abroge dans le cadre dune codification droit
constant. Bref, labrogation automatique pose parfois plus de problmes quelle nen rsout.
Il convient donc de sassurer que les textes anciens ont t passs en revue pour dtecter les
dispositions devenues incompatibles ou dsutes lorsquon modifie une matire. Cela peut
passer par ltude dimpact, puisque celle-ci est cense dresser cette liste.
Des progrs considrables ont t accomplis en matire dtudes dimpact : la
qualit et le contenu de ces dernires nont plus rien voir avec les tentatives qui avaient t
faites avant la rvision constitutionnelle de 2008. Il est cependant un peu inquitant quil ait
fallu en passer par la contrainte pour que ces tudes deviennent une pratique : votre
programme de simplification de la loi ne saurait tre mis en uvre uniquement par le recours
la modification de la rgle suprieure.
Si le rsultat est l, les tudes dimpact restent parfois dcevantes sur ltude
doptions, sintressant davantage aux options de fond quaux options normatives savoir
la rponse la question : est-ce vraiment une loi quil faut ? . Nombre de rapports rcents,
dont ltude annuelle du Conseil dtat de 2013, estiment que cette tude doptions devrait
davantage envisager le recours un droit souple. Jobserve que nous naurons pas moins de
droit pour autant. Certes, nous aurons moins de lois, mais le droit sera plus instable, plus
ractif et plus difficile connatre. Le droit souple est tout le contraire de la simplification de
la loi : cest la complexit juridique dans ce quelle a de plus contemporain.
Vous vous interrogez sur lopportunit de raliser une tude dimpact pour les
normes dorigine parlementaire, savoir les amendements et les propositions de loi. Le
principe va de soi. Si ltude dimpact ntait quun outil de contrle du Gouvernement par
le Parlement, elle ne serait pas adapte la norme dorigine parlementaire. Mais dans la
mesure o elle nest pas seulement un outil de contrle, mais aussi un outil de qualit de la
norme, il ny a pas lieu de distinguer selon que la norme est dorigine gouvernementale ou
parlementaire. Ce ne serait dailleurs pas la premire fois quun outil constitutionnel pens
dans une logique de sparation des pouvoirs serait ensuite utilis dans une logique de qualit
normative.
La difficult est dordre pratique. Le Rglement de lAssemble nationale prvoit
cette possibilit de raliser des tudes dimpact sur des amendements ; tonnamment, il ne
dit rien des propositions de loi. Sans doute en raison du problme de temps qui se poserait
alors, le rapport du comit dvaluation et de contrle (CEC) de 2009 ne se montre gure
251

enthousiaste cette ide. Il est plus tonnant quaprs avoir t abord par le premier rapport
du CEC, le sujet disparaisse ensuite de ses proccupations, ce que jai cru voir, alors mme
quil prconisait un suivi et un nouveau rapport dans les six mois pour faire voluer les
critres de contrle des tudes dimpact.
Cest donc un problme dorganisation matrielle. Les missions dinformation font
un travail quivalent celui dune tude dimpact, mais leur caractre ponctuel fait obstacle
une spcialisation en la matire. Quant au CEC, il ne dispose sans doute pas de moyens
suffisants. Il semble donc prfrable de mettre en place une structure ad hoc, avec des
personnels statisticiens, conomistes, etc. spcialement recruts pour raliser ces tudes
dimpact. Dans lensemble, les outils existent. Il reste sen saisir et travailler sur leur
application effective.
Mme Clia Zolynski, professeure de droit lUniversit de Versailles Saint-
Quentin-en-Yvelines. Je vous remercie davoir invit les universitaires que nous sommes
sexprimer sur un sujet qui nous passionne autant quil nous inquite, celui de la gestion du
flux normatif.
Compte tenu des propos qui ont t tenus par ma collgue, je me concentrerai sur un
point spcifique : la transposition des directives europennes dans notre ordre juridique
interne. Cela me conduira nanmoins voquer dautres points, dans la mesure o cette
transposition est un rvlateur de problmatiques actuelles que lon rencontre loccasion de
la confection de la norme.
La transposition est lopration par laquelle ltat membre adapte son droit national
dans le dlai qui lui est imparti par la directive, afin de faire produire aux dispositions
communautaires leur plein effet dans son ordre interne. La France est tenue par une
obligation de transposition conforme, dont linexcution peut tre sanctionne lourdement
par la Cour de justice de lUnion europenne et qui fait dsormais lobjet dun contrle du
Conseil constitutionnel.
Lopration de transposition soulve pourtant de nombreuses difficults, en lien
avec le sujet qui nous occupe. Les difficults au niveau europen rsident dabord dans
lanalyse qui nest pas toujours vidente du degr de libert laiss aux tats membres,
celui-ci pouvant varier dune directive lautre, voire au sein mme dune directive, ce qui a
une incidence sur ltendue des dispositions adopter. Elles naissent aussi du caractre
volutif de lharmonisation ralise par la directive, qui peut tre la cause de lintemprance
de la loi. Cette volution peut dabord rsulter de lvolution des directives elles-mmes,
celles-ci tant soumises une clause de rvision qui participe du processus dvaluation ex
post, lequel occupe une place centrale au sein du droit de lUnion europenne. En effet, les
autorits de lUnion organisent un suivi de lefficacit du texte tout au long de sa vie, ex ante
et ex post, afin de garantir ladquation du texte aux besoins des parties prenantes.
Cette volution peut aussi rsulter de la jurisprudence de la Cour de justice de
lUnion europenne dont les arrts ont un effet erga omnes. Ses dcisions doivent donc
tre prises en compte lors de la transposition du texte, auquel elles sintgrent, limage des
lois interprtatives. Mais la difficult vient surtout du fait que ces dcisions interviennent la
plupart du temps aprs la transposition de la directive. Sintgrant au texte, elles vont alors le
complter, raliser une sorte dharmonisation prtorienne marche force, ce qui peut
remettre en cause a posteriori la bonne excution de notre obligation de transposition, donc
imposer une rforme de la loi de transposition. Il y a donc un travail de veille effectuer
pour garantir la transposition de la directive, laquelle nest pas une opration dfinitive, mais
diachronique, qui risque de nourrir lintemprance de la loi.
252

La transposition suscite galement des difficults au niveau du droit interne. Un
risque de sur-transposition a ainsi t observ et critiqu , notamment dans ltude
annuelle du Conseil dtat de 2006. Il a t soulign que si la transposition doit tre
complte, elle ne doit pas pour autant conduire adopter des mesures nationales
supplmentaires qui viendraient alourdir dautant notre charge normative sous prtexte de
transposer la directive.
Plus encore, la transposition expresse nest pas exige lorsquelle est en quelque
sorte prtablie, cest--dire lorsque notre droit interne est dj conforme la directive,
notamment lorsque la solution nationale a inspir les autorits europennes nous en avons
de nombreux exemples. Ici, le recours la loi peut certainement tre limit.
Comment procder ? On peut appliquer un test de nouveaut la disposition
communautaire pour valuer la ncessit de modifier le droit national prexistant et dans
laffirmative dterminer la mesure de cette modification. La disposition devrait donc tre
soumise un principe de ncessit, cest--dire ntre adopte que si elle est impose par
notre obligation de transposition conforme, et uniquement dans cette mesure.
Au-del, on pourrait encourager une obligation de motivation renforce lors du
dpt du projet ou de son examen, lorsque lon dpasse cette exigence de respect de nos
obligations communautaires. Cest la proposition du rapport de MM. Alain Lambert et Jean-
Claude Boulard sur la lutte contre linflation normative, qui peut tre largement approuve.
Lopration de transposition est des plus dlicates lorsquil sagit de bien valuer
nos obligations communautaires pour sy conformer. Sur ce point, on a observ une vraie
prise de conscience ces dernires annes : la France nest plus le cancre de lEurope.
Mais dans le mme temps, on peut regretter que le processus de transposition connaisse les
mmes travers que ceux qui vicient llaboration des lois. Cest tout naturel, puisque
lopration de transposition comporte deux volets : un volet communautaire respecter nos
obligations communautaires de transposition conforme mais aussi un volet national. Cela
signifie que lintgration de la directive ne doit pas remettre en cause la cohrence de notre
droit national, tant dun point de vue institutionnel que dun point de vue substantiel. En
quelque sorte, lopration de transposition doit elle aussi conduire respecter les
prescriptions du mieux lgifrer . Cest cette double condition que lon peut proposer
une mthode de transposition rationnelle.
Compte tenu de lensemble de ces difficults et de ces objectifs, on peut sinterroger
sur les solutions prconiser pour parvenir cette gestion rationnelle du flux normatif lors
de la transposition des directives. Ces solutions ont t recherches de longue date, tant au
niveau europen quau niveau de notre droit interne. Je citerai plus particulirement celle
qua prconise le Conseil dtat dans son tude de 2006, et qui pourrait tre la devise du
mieux transposer : anticiper, adapter et simplifier.
Dans la mesure o votre mission dinformation porte sur la simplification
lgislative, sur la gestion du flux normatif, je me concentrerai sur une srie de questions
poses par la transposition ces gards.
Dans quelle mesure est-il ncessaire de recourir la loi pour transposer une
directive ? Si le recours la loi est ncessaire ou souhaitable, comment viter lenflure des
textes, ou encore leur instabilit ?
Le choix de linstrument de transposition par un tat membre dpend la fois du
respect dun principe deffectivit du droit de lUnion europenne et du respect du principe
253

dautonomie procdurale reconnu aux tats membres. Cela revient dire que lacte de
transposition doit prendre la mme forme quun acte qui serait adopt en droit interne pour
atteindre le mme objectif. Il existe ici un paralllisme des formes qui simpose aux autorits
nationales en charge de la transposition.
Comment viter trop de lois ?
Tout dabord, comment viter une enflure excessive de la loi ? Il faut viter lajout
inutile de dispositions aux projets de textes, notamment lorsque le lgislateur national est
tenu une harmonisation maximale cest--dire un copier-coller des dispositions
communautaires. Il sagit donc dviter la sur-transposition , peut-tre en recourant une
transposition plat je vais y revenir.
Il convient galement dviter de multiples rformes, des bgaiements
lgislatifs, une constante remise de louvrage sur le mtier. Les rticences transposer
certaines dispositions europennes donnent parfois lieu des corrections en srie. Un
exemple rcent concerne les pratiques commerciales dloyales, dsormais sanctionnes par
le code de la consommation. La directive de 2005 a t transpose par la loi pour le
dveloppement de la concurrence au service des consommateurs, dite loi Chatel , par la
loi de modernisation de lconomie (LME) du 4 aot 2008, par la loi de simplification et
damlioration de la qualit du droit du 17 mai 2011, et le sera encore demain par le projet
de loi sur la consommation ou projet de loi Hamon . Cette harmonisation petits pas
favorise un phnomne denflure de la loi.
Pour atteindre nos objectifs, il faut anticiper les difficults que suscitera la
transposition de la directive au regard de notre droit positif ds la ngociation des directives.
Nous devons repenser le traitement de la question europenne pour aller plus loin dans
ladaptation de nos procdures administratives et parlementaires. Il faut en tout cas viter
que des arbitrages soient rendus davantage sur un fondement politique que conformment au
respect du principe de primaut du droit communautaire. Certains moyens peuvent assurer
cette primaut. On peut par exemple imposer une sorte deffet cliquet cartant toute
proposition de texte contraire au droit de lUnion ou remettant en cause son effet utile.
Au-del de cette procdure propre au droit interne, il faut amliorer le dialogue
entre la Commission europenne et le lgislateur national. Il existe dj des changes
informels, mais il faut aller plus avant dans ce dialogue, voire recommander une diffusion
plus large de communications ou de guidelines par la Commission, mme si son
interprtation des textes nest pas authentique seule linterprtation par la Cour de justice
de lUnion europenne lest.
Peut-on transposer en vitant la loi ? Comment le mieux lgifrer peut-il se
muer en moins lgifrer ? Il est dabord possible dencourager le recours aux
ordonnances, qui permet non seulement dviter de violer les dlais de transposition qui
sont impratifs en cas durgence, mais aussi dviter dajouter des dispositions au texte
notamment sous la pression des groupes dintrts lors des dbats parlementaires, en
procdant une transposition plat . Dans la mesure o le copier-coller nexige pas
lintervention du Parlement sur le fond, on pourrait encourager ce recours. Toutefois, il ne
doit pas tre gnralis, notamment lorsque la transposition dune directive permet de
rformer plus gnralement la matire. En matire de droit de la consommation, par
exemple, le texte de loi demeure linstrument idoine pour assurer la cohrence de notre droit
interne.
254

Sans passer outre la loi en recourant en bloc lordonnance, on peut aussi tester des
systmes de lgislation par tapes ou par strates successives. On peut ainsi rserver
lordonnance les dispositions qui sont soumises un degr dharmonisation maximale,
puisque le dbat parlementaire nest pas possible, et la loi pour laquelle le rle du
Parlement est fondamental les dispositions qui poursuivent une harmonisation minimale.
On peut galement sinspirer de la mthode allemande de la double corbeille .
Deux lois viendraient ici se succder. Une premire, adopte rapidement, viserait satisfaire
nos obligations communautaires de transposition dans les dlais ; elle intgrerait lensemble
des dispositions dharmonisation maximale. Une seconde, labore dans la dure, avec un
dbat parlementaire nourri, permettrait de transposer les dispositions suivant une
harmonisation a minima tout en respectant la cohrence de notre droit interne.
Parmi les mthodes de transposition par tapes, on peut encore envisager de
recourir la loi au droit dur pour dfinir les seuls objectifs, puis au droit mou
pour dterminer les moyens datteindre ceux-ci. Ce sont les prescriptions de la
rglementation affte aujourdhui prne par la Commission europenne, qui constitue
pour certains le droit intelligent qui permet dviter une instabilit du texte puisque les
normes techniques voluent avec le droit mou ou encore un texte trop bavard. Cest
peut-tre dans ce maillage des diffrentes textures de normativit quil faut dsormais
rechercher une gestion du flux normatif plus rationnelle.
Pour conclure, il est possible de retenir une mthode idoine de transposition des
directives qui permette tout la fois de respecter nos obligations communautaires et
dassurer la cohrence de notre ordre juridique. Nanmoins, il faut prendre conscience, avec
le Professeur Jacques Chevallier, de la dimension mythique de ce mieux transposer et de
ce mieux lgifrer . La lutte contre les maux de notre production normative nationale ou
communautaire repose en effet sur une part dillusion, puisque la loi nest pas seulement un
instrument technique auquel on peut appliquer des mthodes rationnelles, mais aussi et
surtout la traduction denjeux conomiques, politiques et socitaux dont il faut prendre la
mesure. Que veut-on faire de la loi ? Cest une question laquelle seul le lgislateur peut
rpondre ce qui ncessite parfois un certain courage.
Mme Ccile Untermaier. Pour amliorer lintelligibilit de la loi, et donc sa
qualit, ne serait-il pas intressant de publier la suite du texte la liste des personnes
auditionnes et de signaler, le cas chant, les points de divergence majeurs ?
Par ailleurs, je suis frappe par le fait que les lois sont illisibles. Ne pourrait-on
limiter les renvois dautres textes, afin de rendre leur lecture plus agrable ? Voyez-vous
des obstacles cette suggestion ?
En ce qui concerne la transposition, je vous rejoins sur la ncessit de la
simplification. Le systme de la double corbeille , qui consiste transposer a minima tout
en se donnant le temps de mettre notre droit en cohrence, me semble intressant cet gard.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le rapporteur et moi-mme estimons
aussi que ce systme de la double corbeille pourrait constituer une piste intressante pour
faire voluer nos pratiques.
Je retiens par ailleurs de votre expos, madame Deumier, quune plus grande
exigence sur les tudes dimpact nous permettrait de rpondre bon nombre de nos
interrogations.
255

M. Thierry Mandon, rapporteur. Outre lide de prciser les dlais de rdaction
des dcrets dapplication dans ltude dimpact, une autre option nous a t suggre : elle
consisterait inclure dans chaque projet de loi un article additionnel disposant que la loi
deviendra caduque si les dcrets dapplication ne sont pas publis sous douze ou dix-huit
mois.
En ce qui concerne la double corbeille , quel est le dlai entre le premier et le
deuxime texte de loi ? Ny a-t-il aucun risque juridique dans lintervalle ? Dautre part, il
me semblait avoir entendu que certains pays faisaient le choix dune seule corbeille .
Pouvez-vous me le confirmer ?
Mme Pascale Deumier. Sagissant de lintelligibilit de la loi, madame
Untermaier, il me semble difficilement envisageable de publier la liste des personnes
auditionnes la suite du texte de la loi : cela risque de crer un doute sur la valeur juridique
de ces lments dinformation, notamment au moment de linterprtation. La pratique
actuelle savoir la mise en ligne de tous les documents qui accompagnent le projet,
notamment ltude dimpact, sur les sites Internet des deux Assembles est sans doute
prfrable. Cette mise disposition est indispensable : lheure o lon pratique de plus en
plus la transparence, il est important de savoir quels intrts ont t entendus. Le rapport
dinformation de MM. Claude Goasguen et Jean Mallot sur les critres de contrle des
tudes dimpact relevait dailleurs que ces tudes mentionnent souvent peine les personnes
qui ont t auditionnes et les positions quelles ont dfendues. Il convient donc de
dvelopper davantage ces lments.
La limitation des renvois dautres textes figure dj parmi les prconisations du
guide de lgistique. Le Conseil constitutionnel a dj censur un article de loi au motif quil
tait trop complexe : il faisait plusieurs pages et procdait presque exclusivement par
renvois. Cet article, qui concernait les niches fiscales, disposait que lon ne pouvait dpasser
un certain pourcentage dabattement en cumulant diffrentes niches fiscales. Il renvoyait
donc chaque texte relatif ces niches. Mais si lon ne peut procder par renvoi pour ce type
de dispositions, cela signifie que larticle doit reprendre intgralement chacun des dispositifs
en question ce qui ne va pas sans poser problme.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Cest ici quun avis du Conseil dtat
pourrait tre intressant. En ltat actuel des choses, nous autres parlementaires sommes
obligs de faire confiance lexpos des motifs. Disposer de lavis du Conseil dtat
rendrait sans doute les articles du texte plus lisibles . Tout au moins, cela nous donnerait
davantage confiance dans lexpos des motifs.
M. le rapporteur. Je crois savoir que cette question fait lobjet dune querelle de
doctrine.
Mme Pascale Deumier. Les tudes dimpact sont le point de contrle de tout ce
qui peut tre fait en matire de simplification lgislative. Tout ce qui vous intresse
explications, abrogations, dcrets dapplication est en effet cens y figurer. En outre, elles
peuvent maintenant tre contrles par les parlementaires. Non seulement elles permettent de
centraliser toutes les proccupations de qualit normative, mais elles constituent aussi un
moyen de contrle. Cest donc le point dancrage le plus important.
Quant lide de prvoir une caducit de la loi si les dcrets dapplication ne sont
pas publis dans un certain dlai, elle rappelle une disposition de la loi de simplification de
2011 : toutes les dispositions de loi qui attendaient leurs dcrets dapplication depuis plus de
trois ans et pour lesquelles les ministres ont confirm quils ne les prendraient pas ont t
256

abroges. Cest donc la loi qui a disparu faute de dcrets dapplication. Du point de vue de la
scurit juridique, cest prfrable pour le citoyen ; il est en effet incomprhensible quun
texte de loi qui a t vot ne soit pas appliqu. En revanche, cela a linconvnient de laisser
entre les mains de lauteur des dcrets dapplication le pouvoir de dcider du sort de la loi.
M. le rapporteur. Il la dj.
Mme Pascale Deumier. Certes. Mais tant que la loi est l, il est tout de mme
cens prendre les dcrets dapplication ; la saisine du Conseil dtat peut donc constituer un
moyen de pression. Si le texte de loi disparat, il ny a plus de pression possible donc plus
dobligation.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. On peut prvoir un dlai dans lequel
les dputs ou les snateurs pourraient saisir le Conseil dtat pour demander la publication
des dcrets dapplication pouvoir quils utilisent trs rarement. Cela rendrait la procdure
complte.
Personnellement, jai eu du mal faire supprimer larticle 18 de la loi pour la
confiance dans lconomie numrique (LCEN) adopte en 2004 dont le dcret
dapplication navait pas t pris. Jai d ngocier avec le Gouvernement pour obtenir quil
sen remette la sagesse de lAssemble : ladministration, qui estimait que la disposition en
question pourrait peut-tre servir un jour, ne voulait pas la supprimer.
Quoi quil en soit, je suis daccord avec vous : nous devons garder le pouvoir de
saisir le Conseil dtat.
Mme Clia Zolynski. En ce qui concerne la publication de la liste des personnes
entendues dans le cadre de llaboration dun projet de loi, nous pouvons nous inspirer du
droit de lUnion europenne : la Commission europenne publie en effet sur son site Internet
les rsultats de ses consultations ; on retrouve l la pratique du sourcing, trs en vogue dans
les contributions collaboratives sur Internet, qui participe du mcanisme de la dmocratie
participative. On connat aussi les risques dinstrumentalisation et de gestion statistique de
ces rponses. Cest donc sous ces rserves que cet exemple peut tre pris en compte.
Jen viens aux dlais de transposition dfinitive et au mcanisme de la double
corbeille . Il semble en effet ncessaire de recourir une seule corbeille ou une seule
loi lorsque la directive poursuit un objectif dharmonisation maximale. Dans ce cas,
aucune libert nest laisse aux tats membres on est presque plus proche du rglement
que de la directive. On a ici tout intrt transposer plat . La plupart des tats membres
ont dailleurs recours cette transposition mcanique , qui vite des gesticulations
inutiles et une perte de temps.
En revanche, la double corbeille peut tre fort utile lorsque la directive poursuit
dans son ensemble un objectif dharmonisation minimale ne dfinissant que les objectifs
atteindre, laissant toute libert aux tats membres quant aux moyens dy parvenir ou
lorsquelle est binaire , certaines dispositions limitant strictement la libert des Etats
membres et dautres leur laissant une grande marge de libert. En ce cas, on pourrait
commencer par transposer plat toutes les dispositions dharmonisation maximale,
ventuellement en recourant aux ordonnances, puis transposer les objectifs fixs par la
directive qui simposent. Ceux-ci pourraient tre complts par la suite dans la deuxime
corbeille . Cela laisserait le temps de rflchir au meilleur moyen seconde loi ou recours
au droit mou de transposer. Cela permettrait de prendre en compte les ventuelles
interprtations de la Cour de justice de lUnion europenne on pourrait mme solliciter une
257

intervention plus rapide de sa part sur ces questions dinterprtation, voire des avis sur les
difficults dinterprtation prgnantes. Cela permettrait aussi de prendre en compte les
volutions de la technique. Je pense par exemple la transposition de la directive sur le
commerce lectronique qui date de 2000 par la loi LCEN que vous avez voque,
madame la prsidente. Les pratiques ayant beaucoup volu depuis cette date, nous sommes
en proie de vraies difficults. Une mise en cohrence a posteriori permettrait peut-tre
dadapter les principes de la directive pour atteindre au mieux les objectifs fixs. Cest ce
qua fait lAllemagne avec le systme de la double corbeille . Elle a rform le droit
dauteur en deux temps, dabord en transposant la directive 2001/29 sur lharmonisation de
certains aspects du droit dauteur et des droits voisins dans la socit de linformation, puis
en rformant le droit dauteur. Je pourrai vous faire parvenir plus de prcisions ce sujet si
vous le souhaitez.
Le risque de disparition existe bien sr dans lintervalle, monsieur le rapporteur. Il
faut donc faire preuve dune volont politique forte. Mais nous devons affirmer celle-ci si
nous voulons la fois grer le flux normatif et assurer la cohrence de notre droit interne.
M. le rapporteur. Combien transposons-nous de directives chaque anne ?
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Beaucoup des textes que nous avons
adopts rcemment le projet de loi davenir pour lagriculture, le projet de loi sur la
consommation comportaient des dispositions transposant des directives.
Mme Clia Zolynski. En effet. Mais on peut aussi observer des wagons entiers
de transposition de directives par blocs.
Mme Ccile Untermaier. Le rapporteur propose que la loi prvoie elle-mme
quelle deviendra caduque si ses dcrets dapplication ne sont pas pris dans un dlai de
douze ou dix-huit mois. Je le rejoins sur lobjectif. Nanmoins, je crains que nous ne nous
tirions une balle dans le pied : dans cette hypothse, il suffirait en effet que le Gouvernement
refuse de prendre les dcrets dapplication pour que la loi disparaisse. la rflexion, je
pense que labrogation de la loi que le lgislateur a vote ne peut tre automatique. En
revanche, il faut pouvoir contraindre le pouvoir rglementaire : il nest pas normal quil
puisse faire obstacle lapplication de la loi. Mieux vaut donc renforcer notre pouvoir de
contrainte. Pour ma part, je souhaite que les dcrets dapplication soient prsents avec le
projet de loi.
M. le rapporteur et Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ce nest pas
possible.
Mme Pascale Deumier. Dans la mesure o le texte volue au cours de la
discussion parlementaire, les dcrets dapplication ne peuvent tre prpars avant quil ne
soit adopt.
Mme Ccile Untermaier. Du moins pourrait-on avoir une ide de ce qui y figurera.
On ne peut tout renvoyer au dcret sans explication.
Mme Clia Zolynski. Lors du travail de transposition, une rflexion est justement
mene dans les diffrents ministres et en interministriel sur les dispositions qui figureront
dans la loi et sur celles qui relveront du dcret. Mme si le dcret nest pas prpar dans son
intgralit, lessentiel est dj pens.
258

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ltude dimpact peut fournir des
lments.
M. le rapporteur. Il y a des cas despce. La directive europenne sur les tudes
dimpact en matire de droit de lurbanisme est lexemple de ce quon peut faire de pire.
Kafka lui-mme est dpass : on a transpos la directive en y rajoutant des dispositions ; le
dcret a fait de mme, en laissant subsister une latitude dinterprtation aux prfets ; et
maintenant, lUnion europenne souhaite la revoir ! Bref, cest un capharnam.
Indniablement, il y a une rflexion conduire sur la mthode.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous vous remercions pour cet
change trs intressant.
*
* *
La mission dinformation procde enfin laudition de MM. Philippe Sassier et
Dominique Lansoy, auteurs dUbu loi (Fayard, mars 2008).
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Sassier, monsieur Lansoy, je
vous remercie davoir accept notre invitation. La mission dinformation sur la
simplification lgislative, que je prside, se concentre davantage sur le flux normatif que sur
le stock, lequel fait plus prcisment lobjet de la mission confie par ailleurs par le
Prsident de la Rpublique notre rapporteur, M. Thierry Mandon.
Vous vous tes efforcs de faire prendre conscience aux politiques, aux institutions
et aux citoyens de linflation normative qui suscite aujourdhui de la part des derniers un
rejet prjudiciable au fonctionnement de notre socit.
M. Philippe Sassier. Je suis ptri dhumilit aprs avoir entendu les universitaires
qui nous prcdaient dcortiquer devant vous les problmes juridiques avec un soin
dhorloger. Si le coauteur de notre livre Ubu loi, M. Dominique Lansoy, est professeur de
droit luniversit, je ne suis quant moi nullement juriste, mais journaliste conomique
dabord aux chos, puis au Figaro, Antenne 2 et France 2.
Cest en mefforant de comprendre pourquoi et comment disparaissaient en France
des activits conomiques commerces, restaurants, marachers, paysans, petits htels,
artisans et dprissaient des produits utiliss depuis des sicles comme les concombres et
les tomates, qui se voient imposer des formes et des couleurs par les rglements de Bruxelles
, en mme temps quclataient les scandales du poulet la dioxine ou de la vache folle que
mest venue lide de ce livre et de son titre. Jai alors demand Dominique Lansoy de
mpauler dans cette recherche.
Ce livre avait une vocation quelque peu pamphltaire et cest dans la mme veine
que je vais mexprimer devant vous.
Tout lesprit du livre est prsent dj dans son premier chapitre, qui expose les
dmls du comte Paul de La Panouse avec les administrations propos dun permis de
construire demand pour son parc animalier de Thoiry, ouvert en 1968. M. de La Panouse,
qui a cr de nombreux emplois permanents et saisonniers, contribuant animer un village
dans une zone situe entre la grande banlieue parisienne et la campagne et donnant un lan
lactivit touristique de ce village, nous a confi quun tel projet ne serait plus possible
259

aujourdhui, compte tenu des normes, rglements, directives, lois et textes divers qui se sont
accumuls depuis quarante ans. Il ne sagit pas l dun cas unique.
Voil quarante ans, le prsident Georges Pompidou dclarait en termes un peu crus,
devant lavalanche de textes qui commenait se dclencher : Cessez demmerder les
Franais ! Il na pas t entendu, et encore moins cout. La machine sest emballe et,
dans tous les domaines, les lois et textes se sont multiplis, tant en France quen Europe.
mesure que les pouvoirs publics et politiques se sont affaiblis et ont laiss
lobbies, groupes dintrts, syndicats et groupuscules prendre le pouvoir, les lois se sont
multiplies on lgifre parfois pour tenter de dissimuler une certaine faiblesse politique.
Linflation lgislative va de pair avec linflation fiscale et administrative. Lois, normes,
rglements, dcrets, interdictions, mais aussi impts, taxes, strates administratives, nombre
de fonctionnaires et dlus la France bat des records europens en la matire sont les
ingrdients dun mme problme : celui de la complexification dun tat de plus en plus
obse et impotent.
Peu peu, la v
e
Rpublique se transforme je pse mes mots en rpublique
bananire et corrompue. Il suffit pour sen convaincre de lire les journaux ou French
Corruption, un livre rcent consacr ce qui se passe autour de Paris la complexit conduit
forcment la corruption. Nous sommes en train de dcouvrir que trop de loi tue la loi ,
comme trop dimpt tue limpt . Le citoyen a progressivement perdu de sa libert,
comme la rcemment not lcrivain Michel Houellebecq, stonnant son retour en
France, aprs un long sjour ltranger, dy trouver moins de libert pour les citoyens quil
ny en avait avant son dpart.
Les activits conomiques aussi disparaissent peu peu, touffes par cette gangue
lgislative, normative, fiscale et administrative je crois dailleurs, monsieur le rapporteur,
que vous ntes pas impliqu seulement dans la simplification lgislative, mais aussi dans la
rforme des collectivits territoriales. Il faut parcourir la France, traverser des villages et des
petites villes pour saisir lampleur du problme. En passant de France en Allemagne, on est
saisi de constater lactivit qui rgne de lautre ct de la frontire par rapport notre pays,
o la mort gagne peu peu nos rgions comme Lignires, petite ville du Cher o jtais
voici quelques jours et qui meurt doucement, et comme dans combien dautres villes
encore !
Les gouvernements successifs ont bien compris le mcanisme pervers qui sest mis
en route et, depuis des annes, annoncent une baisse des dpenses publiques, un contrle de
la dette, une baisse des impts, une simplification administrative et lgislative et, sous un
nom ou sous un autre, promettent un choc de comptitivit et de simplification. Mais, sils
ont compris ce mcanisme, ils ne le matrisent plus. Le dernier chapitre de notre livre,
intitul Bavard et Ptochet , renvoie dos dos Lionel Jospin et Jean-Pierre Raffarin, deux
premiers ministres successifs qui ont dit exactement la mme chose, promettant de relancer
la comptitivit et de simplifier la vie des Franais et des entreprises, et qui nont rien fait ni
lun ni lautre. En dix ans, la France a perdu prs dun million demplois industriels.
La simplification des lois doit aller de pair avec celle des impts, des collectivits
locales, des administrations, comits, commissions et directions, cest--dire de lensemble
des mcanismes permettant ou empchant de diriger la France. Le titre dun article paru dans
le numro dhier du Canard enchan, Hollande dans le maquis de la simplification ,
conviendrait aussi bien M. Chirac ou M. Sarkozy. Comme lobserve le Canard, les
normes et les lus font de la rsistance chacun est favorable ce que soit supprim le
260

canton voisin, mais pas le sien. Il y a des annes quon parle de simplifier les strates des
collectivits locales.
Cette simplification, je le redis, ne se fera pas par une diminution du nombre de
textes de loi, de taxes, de fonctionnaires, de rgions, de dpartements, de commissions ou de
comits Thodule. Elle exige probablement que ltat redfinisse son rle par rapport aux
rgions et lEurope. Il sagit l dune rflexion majeure pour faire entrer la France dans une
Europe qui change et dans une mondialisation quon narrtera pas.
Einstein disait quil y avait trois bombes : la bombe atomique, celle de la population
et celle de la pauvret. Deux de ces bombes nous clatent la figure : cest cela, la
mondialisation. On peut certes la modifier, car elle est parfois alle trop loin, mais il nous
faut entrer dans un monde qui compte huit milliards dhommes, contre deux milliards au
dbut du sicle dernier et un milliard en 1800, et o la population de la plante saccrot
chaque anne de 80 millions dhommes supplmentaires. Si nous ny entrons pas, nous
serons engloutis.
Il est prsomptueux, jen suis conscient, de vous dire que ltat doit penser
redfinir son rle, mais jai t journaliste et jai toujours aim dire ou crire ce que je
ressentais. Jtais pay pour tre curieux et je le suis rest : cest la raison pour laquelle je
mexprime ainsi devant vous, sur un ton lgrement caricatural, mais aussi avec cur et un
peu de colre.
On sent bien que nous arrivons la fin dune poque, la fin dun processus, avec
la recherche dune nouvelle politique gauche comme droite, et pas seulement en France
il suffit de penser la monte des rgions ou ce que nous observons au Royaume-Uni et en
Espagne. Il est temps non seulement de comprendre les mcanismes, comme lont fait tous
les prsidents qui se sont succd, mais dagir sur eux.
Si elle sinscrit dans un ensemble de simplifications oprer dans tous les
domaines, la simplification lgislative peut probablement servir de guide et de boussole
cette rflexion sur ltat. Qui fait quoi ? Qui dcide quoi ? Qui tranche ? Qui est
responsable ? On ne le sait plus vraiment. Le pouvoir a t balkanis ventil ,
parpill faon puzzle pour le dire la manire des Tontons flingueurs. Il est llyse,
car tout y remonte, mais il est aussi parfois dans les communes les Franais y tiennent
beaucoup et leur dsamour pargne au moins leurs maires.
Il faut cesser de lgifrer sur tout et nimporte quoi, dempiler textes nationaux et
europens, de lgifrer pour rpondre une motion surgie au journal de 20 heures, pour
flatter son ego en donnant son nom une loi ou pour faire croire aux citoyens que lon
soccupe deux et que lon gouverne.
Jespre que la fin des mandats multiples, dnoncs par de nombreux experts que
nous avons rencontrs comme lune des causes de linflation lgislative et de la mauvaise
qualit des lois, ainsi que de leur inutilit, permettra damliorer le travail lgislatif. Sans
doute faut-il aussi, comme cela se pratique en Finlande et linverse de lantagonisme qui
prvaut en France, institutionnaliser les liens et les changes entre lus nationaux et
europens.
La simplification, dans tous les sens du terme, nest pas seulement un impratif
conomique, mais aussi un objectif politique majeur. La complexit et son cortge associant
la dette, le dficit, le chmage, une croissance bride et la corruption menacent non
seulement la vie des citoyens et lactivit conomique, mais aussi notre dmocratie car jen
261

ai la conviction : au mme titre que la dette dnonce par lancien ministre Alain Lambert
dans son livre Dficits publics, la dmocratie en danger, la complexit des lois est un danger
pour notre dmocratie, et pas seulement en France.
M. Dominique Lansoy. Lorsque M. Philippe Sassier ma demand si la complexit
et lexcs des lois et des normes quil observait dans le domaine conomique se faisaient
aussi sentir dans les mtiers du droit, je lui ai rpondu quil en allait bien de mme. Chez les
praticiens du droit, les magistrats tlphonent aux universitaires, les avocats aux magistrats
et les magistrats aux avocats en qute dclaircissements sur des lois quils matrisent mal.
Cest au point quen 2006, le btonnier de Paris, M
e
Yves Repiquet, a cr au sein du conseil
de lOrdre de Paris un poste davocat rfrent pour suivre lvolution lgislative et
normative, afin que les avocats voire les magistrats, mais je nai presque pas le droit de le
dire trouvent un interlocuteur qui puisse les renseigner.
La premire alerte remonte 1991, lorsque le Conseil dtat a appel lattention du
lgislateur sur le nombre des lois et, surtout, sur leur qualit. La deuxime est venue en 2006,
alors que M. Renaud Denoix de Saint-Marc tait vice-prsident du Conseil dtat, avec le
rapport de Mme Josseline de Clausade, rquisitoire froce contre linflation normative. La
troisime alerte a t, en 2007, le rapport du Conseil dtat dont M. Jean-Marc Sauv est le
nouveau vice-prsident.
Les reproches formuls sont tout dabord le nombre excessif de lois et de normes
dcrets, circulaires, transcription de textes communautaires et production normative des
autorits administratives indpendantes , puis le fait que les lois soient mal crites et
bavardes, parlant de choses et dautres, et enfin quelles soient inapplicables : une tude
ralise par le Snat a montr que 24 % des lois votes dans les annes 1997-1998 ltaient
totalement et 21 % partiellement, soit un total de 45 % ; pour les annes 2004-2005, selon le
Conseil dtat, la proportion tait respectivement de 35,4 % et de 27,1 %, soit un total de
62,5 % !
Je conclurai en revenant des principes simples. Tout dabord, le lgislateur na pas
soccuper de choses sans importance cest l un adage de droit romain : De minimis non
curat praetor. Ensuite, la loi ne peut que permettre, ordonner ou interdire pour reprendre
des termes employs en 1801 par Portalis dans son Discours prliminaire du premier projet
de code civil. Pour ce qui est, enfin, de la longueur des textes, je rappelle que, selon Edgar
Faure, prsident de lAssemble nationale, une bonne loi devait faire une page et demie ce
qui fut du reste dmenti en novembre 1968 par sa loi dorientation de lenseignement
suprieur, qui inaugurait la srie des lois dune centaine de pages.
Mme Ccile Untermaier. Ces propos qui nous accablent ne font en mme temps
que renforcer notre dtermination changer les choses. Nous sommes convaincus de la
ncessit damliorer le travail lgislatif et de notre capacit y parvenir. Du reste, ce travail
ne mrite tout de mme pas une trop grande svrit. La loi suit en effet la complexification
du monde et nous avons dj voqu des orientations qui devraient nous rassurer.
Vous avez soulign trs juste titre quil fallait tenir compte la fois des rgions,
de la France et de lEurope, et que les dputs nationaux et europens ne savaient pas
travailler ensemble. Il nous faut assurment travailler en amont de la directive et de la loi
franaise. Tout cela est cependant loin dtre hors de notre porte et il ny a pas lieu de cder
la morosit en considrant que nous serions impuissants. Une tude dimpact trs srieuse,
permettant de fonder la ncessit et lutilit de la loi, peut contribuer amliorer la situation.
262

Il faut aussi, vous avez raison, abandonner son ego en entrant lAssemble
nationale, car la satisfaction dattacher son nom une loi peut contribuer linflation
lgislative.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Messieurs, je vous remercie de votre
tmoignage, mme dans sa vrit brutale : vous dites avec vos mots ce que nous avons lu
dans Le Monde davant-hier sur laccablante dfiance des Franais face ltat de leur
dmocratie.
Les choses bougent cependant et notre modeste mission entend contribuer ce
mouvement. La volont de ragir contre lunivers lourd et complexe que vous dcrivez
transcende les clivages politiques et un consensus merge sur la ncessit de nous attaquer
lhydre et sur le fait que nous pouvons, dans la dure, y parvenir sans que ses ttes
repoussent.
Pouvez-vous prciser la source des donnes chiffres que vous avez cites ?
M. Dominique Lansoy. Il sagit des travaux du Conseil dtat et du Snat,
notamment des tableaux complmentaires des lois votes par le Snat dans les annes 1997-
1998 et 2005-2006.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Il devient clair, vous entendre, que la
simplification lgislative naura de sens et de porte que si elle stend bien dautres
domaines. Gauche et droite travaillent conjointement depuis des annes cette tche, mais
nous naurons fait un bon travail que si le citoyen constate des modifications concrtes dans
sa vie quotidienne. Tant que ce travail reste partiel, il revient vider des seaux pendant que
dautres se remplissent ou pomper comme les Shadoks !
M. Dominique Lansoy. Vous avez des armes pour contrler la loi, commencer
par celles que vous donnent les articles 34 et 37 de la Constitution.
On trouve parfois dans la loi des absurdits extraordinaires. M. Sassier a ainsi
relev quune loi sur la montagne commenait par affirmer que la loi reconnat la montagne,
formule que le Conseil constitutionnel, tout en reconnaissant son inutilit, navait du reste
pas lieu de censurer, car elle ntait en rien inconstitutionnelle. Dans la mme veine, une loi
prcise que la personne dsireuse dobtenir certaine autorisation doit sadresser lautorit
comptente et que, si cette autorit se dclare incomptente, elle devra sadresser lautorit
comptente. !
Le Parlement peut restreindre ces excs. Pratiquez donc, comme nos tudiants, la
contraction de texte : les choses en seront plus lumineuses.
M. Philippe Sassier. Les parlementaires doivent demander Bruxelles de changer
ses pratiques. Jespre que ce sera le cas aprs le mandat de M. Barroso, car lEurope est
aujourdhui trop loin des citoyens. La premire simplification devrait consister dans
lapplication du principe de subsidiarit. Il nest pas normal, en effet, que les lois qui
sappliquent lagriculture soient les mmes de la Sicile au Danemark et que Bruxelles
dcide de la courbure des concombres. Il faut clarifier des comptences respectives de
lEurope, de ltat et des rgions. Pour ce qui concerne la vie des citoyens, il faut
absolument, je le rpte, relancer la subsidiarit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Messieurs, je vous remercie.
263

Sance du jeudi 30 janvier 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Alain Lambert, prsident de la
commission consultative dvaluation des normes (CCEN) et auteur, avec M Jean-Claude
Boulard, du rapport de la mission de lutte contre linflation normative (mars 2013).
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur le ministre, davoir
accept linvitation de la mission dinformation sur la simplification lgislative, que je
prside et dont Thierry Mandon par ailleurs coprsident du Conseil de la simplification
voulu par le Prsident de la Rpublique est le rapporteur. Plutt qu la simplification du
stock lgislatif, notre mission sintresse la rationalisation du flux, cest--dire aux moyens
de mieux lgifrer.
Nous avons commenc nos travaux par un dplacement Bruxelles, destin
observer les pratiques au sein de ltat belge ainsi qu la Commission europenne. Nous
nous rendrons ensuite Londres, puis Berlin et La Haye. Il nous semble en effet utile de
sinspirer des travaux raliss dans tous ces pays en matire de simplification et de
rationalisation du droit.
Nous vous recevons aujourdhui plusieurs titres : vous tes dabord lauteur, avec
M. Jean-Claude Boulard, dun rapport sur la lutte contre linflation normative, que vous avez
remis en mars 2013 au Premier ministre, et qui a reu un trs bon accueil dans les mdias et
les institutions. Ensuite, vous prsidez la Commission consultative dvaluation des normes
CCEN , appele voluer prochainement en Conseil national dvaluation des normes.
Quelles sont vos propositions en matire de simplification lgislative ? Quels
conseils pouvez-vous nous donner sur la faon de les mettre en uvre ?
M. Alain Lambert, prsident de la Commission consultative dvaluation des
normes (CCEN). Je suis un praticien du droit depuis quarante ans puisque, dabord juriste,
jai t longtemps parlementaire, avant de prsider la CCEN qui surveille les relations
financires entre ltat et les collectivits locales. Pour autant, sur cet ternel sujet quest la
simplification lgislative, vous entendrez de meilleurs experts que moi. Je ne peux que vous
faire part des enseignements que jai tirs de mon exprience et signaler notamment certains
effets pervers que celle-ci ma permis didentifier.
Tout dabord, il faut insister sur le fait que la loi, en France, est avant tout dorigine
gouvernementale, ce qui signifie quelle est labore par les administrations centrales.
Certes, le Parlement en a galement linitiative avec ses propositions de loi, mais la plupart
des textes adopts sont des projets de loi. Quant au rglement, il a pour seule source les
administrations centrales.
Lexamen des projets de loi par le Parlement ne change pas fondamentalement ni la
mthode de leur laboration ni ce que lon pourrait appeler leur ligne rdactionnelle . Or
les administrations qui rdigent ces textes le font depuis un certain point de vue, la fois
central et lev par rapport ceux qui les lois doivent sappliquer, et marqu par le rle
quelles jouent dans lorganisation des pouvoirs publics. De nombreux textes sont ainsi crits
en fonction du contrle qui sera effectu ensuite, et non pas avec lintention den rendre
lapplication facile. Pour parler simplement, cela signifie que les lois ne sont pas labores
pour ceux qui elles sont destines.
Par ailleurs, les administrations ont gnralement une culture juridique trs faible,
pour ne pas dire indigente : lquivalent actuel dun DEUG de droit, pas davantage. Elles
264

sont certes capables de rdiger des textes dune haute technicit dans certains domaines
spcialiss du droit, comme lurbanisme ou lenvironnement, mais on trouve dans leurs
propositions des dispositions porteuses dun grand risque juridique. Cest pourquoi les
parlementaires auraient intrt vrifier dun il trs attentif le respect des principes
gnraux du droit dans les textes quils examinent.
Ainsi, la CCEN constate trs souvent des manquements la hirarchie des normes.
En particulier, les administrations centrales ont tendance mconnatre les articles 34 et 37
de la Constitution qui dlimitent les domaines respectifs de la loi et du rglement. Et le
Parlement laisse passer certaines de ces erreurs. Il nest sans doute pas mcontent de pouvoir
ainsi pntrer subrepticement dans le domaine du rglement afin de mieux peser sur le
contenu du droit positif, mais ce nest pas de bonne mthode : rdige avec un luxe de
dtails, la loi finit par tre difficile appliquer. En outre, le rapport de la commission saisie
au fond, le compte rendu des dbats et les exposs des motifs des amendements sont autant
de moyens, pour le Parlement, de sassurer que son intention sera respecte par le pouvoir
rglementaire.
Les grands penseurs franais du droit, cits dans le monde entier comme
Montaigne, Montesquieu et Portalis ont tous soulign la grave erreur consistant vouloir
prvoir dans la loi la diversit des situations. Le rsultat dune telle tentation est le blocage,
les difficults dapplication, laccent mis sur le bavardage au dtriment des grands principes
que la loi est suppose dfendre.
Le lgislateur gagnerait donc beaucoup lutter contre la confusion entre loi et
rglement. cet gard, je suis frapp de le voir si souvent renvoyer des dcrets en Conseil
dtat. Dans un tel cas de figure, le Conseil recommande trs vivement aux administrations
dinclure dans les dcrets dapplication la totalit du droit applicable, ce qui a pour effet
daugmenter de faon excessive la longueur des nouveaux textes et den rigidifier le contenu.
La plupart du temps, des dcrets simples suffiraient. Le Parlement serait par ailleurs fond
rclamer lexcutif la transmission de ses projets de dcrets dapplication, afin de pouvoir
mesurer lventuel cart entre ces derniers et les textes quils concernent.
De mme, le lgislateur aurait intrt vrifier la ncessit de lgifrer, dans la
mesure o lusage de la loi peut tre dvoy. La loi est un acte de souverainet et dune
certaine faon, de majest ; elle perd beaucoup en crdibilit lorsquelle devient un acte de
communication. Que penserait-on dun souverain qui se montrerait bavard, inconstant,
brouillon, ambigu, schizophrne, et ne traduirait jamais dans les faits les solutions quil
propose ?
Il faut galement faire la chasse aux surtranspositions du droit europen, et
rompre avec lide selon laquelle la transposition pure et simple est une marque de
renoncement la souverainet nationale. Cest au contraire un signe de lucidit, car cela
vite de remettre en cause la comptitivit franaise par rapport celle dautres pays. Il
mest arriv plusieurs reprises de me rendre Bruxelles pour dnoncer, au nom des
collectivits locales, les abus du droit europen. Souvent, dans de tels cas, on me montre les
modifications effectues lchelon national et on me rtorque que la France est lun des
seuls pays juger ncessaire dajouter une couche juridique supplmentaire aux directives. Il
serait gnralement prfrable de se limiter en assurer la transposition pure et simple.
Je suggre galement de bien identifier lobjectif recherch par un projet de loi.
Celui-ci vise-t-il organiser les relations entre les citoyens, entre les entreprises et les
citoyens, entre les entreprises elles-mmes, entre ltat et les collectivits territoriales ? Au
fil de son examen, en effet, on tend y introduire des finalits complmentaires sans parler
265

des cavaliers lgislatifs au risque doublier lobjectif principal, et donc de lui faire perdre
une partie de son efficacit.
Dans le cas o une loi parat difficile appliquer de faon uniforme sur lensemble
du territoire, il serait aussi souhaitable de mettre en uvre le principe de proportionnalit. En
effet, si ce principe est contest en France, notamment sagissant des relations entre ltat et
les collectivits territoriales, cest parce que le premier veut conserver un monopole sur le
droit rgissant les secondes. Les administrations centrales nont jamais accept le principe,
pos il y a soixante ans, de la libre administration des collectivits territoriales. Il serait
pourtant utile de prvoir, dans la loi, que les moyens dapplication ne seront pas
disproportionns par rapport au but recherch.
Il convient par ailleurs dviter lexcessive pnalisation du droit. Si le droit pnal
suffisait faire reculer les voyous, les prisons seraient bien moins peuples ! En ralit, son
effet est surtout de ptrifier les honntes gens. Le risque est mme de susciter des
comportements dauto-assurance on le voit bien dans les domaines des marchs publics ou
de lenvironnement pouvant se rvler pnalisants pour lconomie et pour linitiative
publique en gnral.
Je ne sais pas ce que les membres de cette mission dinformation pensent du
principe de prcaution, mais pour ma part, jestime que la dcision de lintroduire dans le
prambule de la Constitution a t prise un peu rapidement. Sans doute serait-il souhaitable
daffirmer de temps en temps, dans lappareil normatif, le droit au libre choix et mme le
droit au risque, afin de temprer lapplication du principe de prcaution lorsque lon en
attend des effets ngatifs.
Dans le cas des normes aux consquences techniques lourdes, je me demande si la
loi ne pourrait pas introduire un systme de rescrit comparable ce qui existe en matire
fiscale, dautant que les arguments constitutionnels invoqus pour sy opposer semblent peu
convaincants. Beaucoup dagents conomiques apprcieraient de pouvoir faire valider leurs
schmas juridiques par les administrations concernes. Cela permettrait dviter des
procdures excessives, des dlais prolongs et des surcots inutiles. Or seule la loi peut faire
une telle proposition : il ny a aucun espoir que les administrations en prennent linitiative.
En ce qui concerne les tudes dimpact, leur sincrit serait mieux garantie si elles
faisaient lobjet dvaluations ex post. la CCEN, nous avons en effet constat, en ralisant
de telles valuations, quelles dmontraient le caractre non pertinent, voir insincre des
valuations ex ante. Parler de moralisation serait excessif, mais pour discipliner la ralisation
des tudes dimpact, il serait sans doute souhaitable de prvoir, par principe, leur valuation
ex post, quand bien mme elle ne serait finalement pas systmatiquement ralise. Jai bien
conscience que lexprience de la CCEN, qui ne traite que des relations entre ltat et les
collectivits territoriales, ne correspond qu une toute petite partie du champ de vos travaux.
Pour autant, nous sommes frapps par linvraisemblable rsistance dont font preuve les
administrations centrales, qui ont voulu conserver le pouvoir que le lgislateur souhaitait
transfrer aux administrations dconcentres ou dcentralises. Alors que depuis les annes
1950, une mme volont politique est exprime en dpit des alternances, la situation na pas
chang cet gard, ce qui pose un vrai problme de gouvernance. Je me rjouis de la volont
trs forte manifeste par le Gouvernement dans ce domaine, mais un suivi attentif sera
ncessaire pour vrifier que les administrations centrales obissent au pouvoir politique.
Je vous suggre au passage, si vous ne lavez pas dj prvu, de rencontrer
Mme Chavrier, professeure luniversit Panthon-Sorbonne, une trs bonne spcialiste qui
a crit des choses trs intressantes au sujet du droit pouvant tre labor par les
266

administrations locales. Le droit rsiduel des administrations centrales rglementer dans les
nombreux domaines de comptences que ltat a transfrs depuis trente ans mriterait en
effet dtre mieux circonscrit. La situation actuelle, invraisemblable, a en effet des
consquences non seulement financires, mais aussi juridiques.
Enfin, dans notre pays, les administrations qui prescrivent ne payent pas le cot de
leurs prescriptions. Cela peut se comprendre quand ce cot est assum par des agents
conomiques privs cest ainsi que fonctionne ltat , mais moins quand il lest par
dautres administrations. Il faudrait donc introduire un principe de prescripteur-payeur .
Mme Ccile Untermaier. Vous dnoncez juste titre la confusion des domaines de
la loi et du rglement. Mais en refusant, depuis 1982, de sanctionner lirrespect des
articles 34 et 37 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne participe-t-il pas cette
drive ? Ne devrait-il pas rappeler la rgle ?
Il est vrai que les administrations nont pas une culture juridique suffisante. Je ne
suis pas sre, dailleurs, quil en aille autrement des parlementaires entours de leurs
collaborateurs, mais on pourrait difficilement le leur reprocher. Quoi quil en soit, nous
sommes en situation de faiblesse par rapport une administration qui dispose de plus grands
moyens dexpertise. Comment faire pour viter que la loi ne soit bureaucratique et comment
sassurer quelle sera adapte aux personnes auxquelles elle doit sappliquer ? Comment les
citoyens pourraient-ils exprimer leurs observations sur une loi qui aura, ensuite, des
consquences dans leur vie quotidienne ?
M. Rgis Juanico. Nous avons auditionn la semaine dernire Mme Chavrier avec
laquelle nous avons voqu ladaptation de la norme et en particulier des directives
europennes aux niveaux local et rgional. Selon vous, il est prfrable dans la plupart des
cas dopter pour une transposition pure et simple de la directive. Mais dans ce cas, comment
appliquer le principe fondamental de la subsidiarit ? Quelle marge de manuvre peut tre
laisse lchelon local pour lapplication dune directive ?
Une des proccupations centrales de cette mission dinformation est de simplifier la
procdure lgislative. Avez-vous des suggestions faire sur les moyens damliorer les
tudes dimpact, dont la qualit, de lavis unanime, laisse dsirer ? Comment rduire le
dcalage observ entre les valuations ex ante et ex post ? En tant quancien parlementaire,
jugez-vous ncessaire de simplifier drastiquement la procdure lgislative et ses tapes
examen en commission, puis en sance plnire, navettes, etc. ?
Enfin, vous tes, avec Didier Migaud, lun des pres de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF). Avez-vous eu loccasion den valuer lapplication depuis 2001 ?
Quelles amliorations seraient envisageables ? Nous sommes nombreux, au sein de la
commission des finances, penser que les projets de loi de rglement qui reprsentent
plutt la vrit budgtaire occupent une place trop faible dans le dbat, alors que lon
consacre entre deux et trois mois par an la loi de finances initiale, qui ne contient pourtant
que des intentions. Quant aux indicateurs de performance, ne pourraient-ils pas tre
amliors ?
M. Alain Lambert. Le Gouvernement a le pouvoir, en sance publique, de
sopposer aux amendements ou propositions de loi qui ne relvent pas du domaine de la loi.
Sagissant de la sparation entre la loi et le rglement, la position du Conseil constitutionnel
est donc peut-tre contestable, mais elle est claire : il a estim quil ne lui appartenait pas de
faire une police que le Gouvernement ne fait pas lui-mme.
267

Pour autant, la CCEN, nous trouvons dommage quil soit fait si peu recours la
procdure de dclassement prvue par larticle 37 de la Constitution. Celle-ci est pourtant
trs simple : il suffit au Premier ministre denvoyer au Conseil constitutionnel la liste des
mots, des paragraphes ou des fragments de texte lgislatif qui relvent du domaine
rglementaire pour que le Conseil, dans un dlai de quinze jours, en prononce le
dclassement. Dans ce cas, le texte reste dans la loi, mais il na plus quune valeur
rglementaire. Le lgislateur shonorerait dailleurs signaler de lui-mme les cas dans
lesquels la loi a envahi le champ du rglement. En effet, faute de dclassement, une nouvelle
loi est ncessaire pour modifier le dispositif initial, ce qui est particulirement problmatique
dans le cas des normes techniques, lesquelles ont par nature vocation voluer. Il est insens
que la volont de tenir compte du progrs technologique puisse avoir pour consquence une
violation de la loi ! Le dclassement me semble donc la bonne voie pour procder au
toilettage que le Conseil constitutionnel refuse de faire. Cest en tout cas une solution
souvent meilleure que celle de lordonnance.
En revanche, il nest sans doute pas encore n celui qui connat le bon moyen
dadopter des lois moins bureaucratiques et de mieux associer son laboration les citoyens
auxquels elles doivent sappliquer. Il me semble toutefois que le droit issu des gens simples
est meilleur que celui issu de techniciens. Prenons lexemple de larticle du 214 du code
civil, rdig en 1804, et qui dispose que les poux contribuent aux charges du mariage
proportion de leurs facults respectives. Aujourdhui, compte tenu de lactuelle ligne
ditoriale du Parlement, la mme disposition serait rdige ainsi : Les poux
contribueront aux charges du mariage proportion de la moyenne de leurs revenus des cinq
dernires annes, pondrs par , etc. On serait tent dinclure un idal arithmtique qui
nest pas raliste. Je le rpte, les lois crites de manire simple sont meilleures que les lois
trop techniciennes. Dailleurs, les dispositions dordre rglementaire sont bien souvent les
moins comprhensibles. Le problme est que la situation ne serait sans doute pas meilleure si
on associait plus troitement les lobbies dailleurs dj trs prsents llaboration de la
loi.
M. Juanico a voqu le lien entre principe de subsidiarit et application des
directives europennes. La couche juridique nationale ajoute aux directives lors de leur
transposition en droit franais pourrait justement consister dire que les moyens employs
pour leur application doivent imprativement tre proportionns par rapport au but
recherch. Ce serait un premier pas vers un meilleur quilibre. Le droit communautaire
partage en effet avec le droit franais le dfaut dtre crit de manire trs technicienne, au
point de ne plus laisser de place lapplication du principe de subsidiarit qui est pourtant
un de ses principes fondamentaux, au mme titre que le principe de proportionnalit.
En ce qui concerne les tudes dimpact, je le rpte : des tudes ex post permettront
den amliorer la qualit.
Sagissant de la procdure parlementaire, la solution retenue lors de la rforme
constitutionnelle de 2008 ne me semble pas constituer un rel progrs. Je ne suis pas certain,
en effet, que lon discute mieux dun texte en sance publique quen commission. Mme si
le vote solennel ne peut survenir quen sance publique, la commission saisie au fond le
cas chant ouverte dautres dputs est peut-tre le meilleur lieu pour laborer le droit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Un tel argument va plutt dans le sens
de la rvision constitutionnelle de 2008.
M. Alain Lambert. Ce qui me gne, cest le fait de travailler sur le texte issu des
travaux de la commission plutt que sur la version initiale du projet de loi. Le risque est
268

quun conflit souvre entre deux logiques : celle de lauteur du texte initial, le pouvoir
excutif, et celle du Parlement. On peut ainsi trouver dans certains textes des contradictions
consubstantielles au mode dlaboration de la loi. Cela tant, ntant plus parlementaire, je
ne suis pas vraiment comptent pour donner un avis sur le sujet.
Jen viens au dbat sur les finances publiques. Je ne vois pas pourquoi continuer
consacrer trois semaines au projet de loi de finances, alors que pas une virgule ny est
change. Cela na aucun sens ! En outre, il ne suffit pas de discuter des finances de ltat : le
budget, les finances de la scurit sociale et celles des collectivits territoriales devraient tre
examins en mme temps. Il faudrait y consacrer trois jours, contre trois semaines la loi de
rglement. En ce qui concerne les indicateurs, les auteurs de la LOLF nont jamais
recommand den avoir autant que ceux qui ont t invents par Bercy. Il faut en diviser le
nombre par dix, en ne gardant que les plus robustes, ceux mme de procurer une vritable
information au Parlement. Plus gnralement, la doctrine dapplication de la LOLF doit tre
revue et simplifie de manire substantielle.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je trouve, lusage, que le fait de
discuter en sance du texte adopt par la commission est plutt un gage defficacit. En
outre, pousser jusquau bout votre raisonnement lexamen dun texte doit respecter la
logique de celui qui le produit , reviendrait supprimer le Snat et opter pour un rgime
monocamral
Vous avez voqu la ncessit de temprer lapplication du principe de prcaution.
Mais comment faire ? Faut-il le supprimer de la Constitution, ou au contraire inscrire dans
celle-ci un autre principe pour faire quilibre ? On observe en tout tat de cause que son
existence conduit le lgislateur se montrer extrmement prcautionneux, y compris
sagissant des normes techniques.
Par ailleurs, comment mettre en place le principe de proportionnalit tout en
respectant la Constitution ?
M. Thierry Mandon, rapporteur. Les tudes dimpact, bonnes ou mauvaises, sont
produites par ceux qui prsentent les textes et qui ont un intrt leur adoption. Or, au-del
mme de la qualit de ces tudes, cest leur profondeur qui laisse dsirer : cest
pratiquement un problme dordre pistmologique.
De leur ct, les propositions de loi ne font pas lobjet dtudes dimpact, pas plus
dailleurs que les gros amendements, ceux dune importance significative, mme si cette
importance est difficile valuer. Je pense lamendement pigeons , sur un sujet qui a
perturb pendant un an llaboration du projet de loi sur le commerce et lartisanat. Le
Parlement ne devrait-il pas, dans un futur proche, se doter de ses propres moyens danalyse
et dexpertise afin de produire ses propres tudes dimpact ?
Par ailleurs, le Gouvernement demande systmatiquement lavis du Conseil dtat
sur les textes quil labore. Or nous navons pas connaissance du contenu de ces avis
autrement que par des fuites dans la presse. Si nous voulons amliorer la qualit de la loi, ne
serait-il pas utile que le Parlement en soit galement destinataire ?
Enfin, il serait peut-tre intressant, linstar de ce qui est pratiqu dans certaines
collectivits locales au moment du vote du budget, dorganiser, pralablement lexamen
dun texte, un dbat dorientation autour de ltude dimpact, qui permettrait de sexprimer
sur les questions de fond et de faire apparatre les divergences politiques, de faon rserver
la suite du dbat au travail proprement lgislatif.
269

M. Alain Lambert. En ce qui concerne le principe de prcaution, le Conseil
constitutionnel na jamais vraiment cherch vrifier son respect dans les textes adopts
depuis son inscription dans le prambule de notre Constitution. Et cest fort sage de sa part,
car il en est du principe de prcaution comme du quinquennat : il me parat difficile de
revenir en arrire sans que le dbat senlise. Je cite le quinquennat parce que je crois que son
adoption, ainsi que linversion du calendrier lectoral, a entran une modification de nos
institutions exposition du Prsident de la Rpublique, diminution du rle du Premier
ministre dune ampleur que lon navait sans doute pas mesure lorsque la dcision a t
prise. Il parat cependant politiquement difficile de corriger cette volution.
Il en est de mme sagissant du principe de prcaution : il serait sans doute sage,
dun point de vue juridique, den supprimer la mention dans le prambule de la Constitution,
mais cela ne serait gure commode. Toutefois, dans la mesure o le Conseil constitutionnel
ne consacre pas son nergie le dfendre, il me parat possible dadopter des dispositions
qui, sans se dire explicitement contraires au principe de prcaution, pourraient cantonner
celui-ci dans un primtre le plus troit possible.
Sagissant du principe de proportionnalit, le Conseil constitutionnel comme
dailleurs le Conseil dtat a clairement affirm la possibilit de lintroduire dans la loi
chaque fois quil peut en faciliter lapplication. Ce qui nest pas possible, cest, par exemple,
au dtour dune loi organique, daffirmer que ce principe sapplique lensemble du droit. Il
peut intervenir dans diffrents domaines juridiques tels que le droit du travail et bien sr le
droit pnal , mais pas en droit administratif : cest ainsi que les administrations se sont
protges.
Il en va des tudes dimpact comme de toutes les pratiques nouvelles : cest avec le
temps que lon parviendra les amliorer. nouveau, je me fonde sur lexprience concrte
de la CCEN : chaque fois que nous avons annonc notre volont de raliser une valuation
ex post, nous avons constat une transformation substantielle des tudes dimpact, car leurs
auteurs ont considr que leur crdibilit tait engage.
Une question plus profonde est celle du dsquilibre des moyens dexpertise du
Parlement par rapport ceux de lexcutif. Cest une des grandes faiblesses des institutions
de notre pays, lie son histoire centralise : les moyens dexpertise de lexcutif sont
totalement disproportionns par rapport lusage quil en fait, tandis que ceux du Parlement
sont plutt faibles. Il faudrait optimiser les ressources humaines de la puissance publique,
par exemple en ayant recours aux corps dinspection, qui sont dune grande qualit et
exclusivement au service de lexcutif. Grce un systme de mobilit, on pourrait mettre
la disposition du Parlement un corps dexpertise, sinon dinspection, constitu de ces
inspecteurs dont certains sennuient beaucoup. Dans une dmocratie qui se veut quilibre,
o les pouvoirs excutif et lgislatif sont supposs jouer chacun leur rle, mais pas se
conduire en ennemis, une juste rpartition des moyens dexpertise constituerait un progrs.
Sagissant des amendements dits substantiels , il ny a pas dautre solution que
de laisser la commission saisie au fond le soin de les apprcier. En tant que rapporteur
gnral du budget ou prsident de la Commission des finances, jai parfois vu arriver des
amendements, prpars par lexcutif mais parfois prsents par des parlementaires, qui
tendaient changer dans des proportions inquitantes lorganisation dun rgime fiscal. Cest
en effet un sujet majeur, mais seule la commission saisie au fond aurait la lgitimit pour
apprcier le caractre substantiel dun amendement.
Quitte tre nouveau politiquement incorrect, je trouve inadmissible que les avis
du Conseil dtat ne soient pas transmis au Parlement. Ou alors, il faut que le pouvoir
270

lgislatif dispose de son propre conseil : un conseil sopposerait lautre ! Une dmocratie
ne peut se satisfaire dun dsquilibre de cette nature, dautant que le conseil de lexcutif est
aussi une juridiction. De mme, la question de la cration dun conseil pour les collectivits
territoriales va finir par se poser, car cest souvent en se prvalant dun avis du Conseil
dtat que lexcutif leur impose des dispositions rglementaires. Et quand nous rclamons
cet avis, le Gouvernement nous rpond quil na pas le droit de le transmettre. Cela ne peut
plus durer ! Tout se passe comme si le Parlement devait lgifrer en fonction dun avis
auquel il na pas accs. Et sagissant du droit rglementaire, cest la mme institution qui
conseille lexcutif et qui, dans sa formation juridictionnelle, se prononce sur la conformit
des dispositions la Constitution. Tout cela relve dune dmocratie approximative.
Sagissant du dbat dorientation suggr par M. Mandon, un meilleur usage de la
discussion gnrale pourrait tre envisag. Celle-ci est en effet un moment plutt baroque
du moins elle ltait avant que je quitte le Parlement : cest une succession de discours,
mais certainement pas une discussion. Elle devrait pourtant tre loccasion dchanger sur
les aspects les plus dlicats dun texte, afin que la discussion sur les articles soit une relle
discussion lgislative. La premire phase serait plus politique, la seconde plus technique. Il
faut donc amliorer la qualit de la discussion gnrale, quitte rduire les temps de parole
de chacun.
M. le rapporteur. Au fond, la vraie discussion gnrale a lieu lors des explications
de vote : cest, avec peut-tre les motions de procdure, le seul vritable moment o un dbat
politique lev a lieu sur les enjeux dun texte. Mais la discussion gnrale, y compris sur
des projets ou propositions de loi importants, nest quune succession de monologues :
chacun est concentr sur ce quil va dire, et non sur ce que dit lorateur. Et en commission, le
temps manque pour avoir un vritable dbat politique.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Sagissant des amendements qui
tendent modifier structurellement un texte, la difficult en analyser les enjeux est dautant
plus grande que le Gouvernement, comme il en a le droit, les dpose parfois au dernier
moment. Cette facult qui lui est octroye a-t-elle un sens ? Pour ma part, elle ma toujours
choque.
M. Rgis Juanico. Que pensez-vous, par ailleurs, de la suggestion de Thierry
Mandon de renforcer les moyens dexpertise dvolus au Parlement, et aux parlementaires
eux-mmes, pour assurer la qualit du travail dlaboration de la loi ainsi que celle du suivi
et du contrle de son application ?
M. Alain Lambert. Soyons francs, madame la prsidente : le fait majoritaire, sous
la V
e
Rpublique, nentrane pas pour le Parlement une obligation dadopter tous les
amendements du Gouvernement. Cest tout de mme une curieuse dmocratie que la ntre,
o il est jug dloyal, de la part dun parlementaire de la majorit, de rejeter un amendement
du Gouvernement, quand bien mme celui-ci serait non pas le fruit dune vritable intention
politique, mais la traduction de la volont des administrations centrales, motives par des
questions techniques qui ne concernent quelles. Pourquoi chercher des solutions
compliques alors quil suffirait la majorit de ne pas voter ces amendements ? Le fait
majoritaire est consubstantiel la V
e
Rpublique. Mais quand on y ajoute linstitution du
quinquennat et linversion du calendrier, cest finalement lexistence mme du Parlement qui
est en jeu.
M. le rapporteur. Cest justement la limite de votre raisonnement : nous ne
sommes plus sous la V
e
Rpublique, mais sous la V
e
et demie ! Les dputs de la majorit
sont lus sous la photo du Prsident de la Rpublique ; leur lgitimit finit par ne procder
271

que de lui, ce qui entrave leur capacit politique. Cela changera peut-tre un jour mais
aujourdhui cest ainsi.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Le problme du groupe majoritaire,
cest que, face un amendement dpos au dernier moment, il na pas le temps den analyser
le contenu et dorganiser sa rponse afin, le cas chant, de ngocier le retrait de certaines
dispositions ou ladoption de sous-amendements.
M. Alain Lambert. Le rapporteur a raison de souligner que la V
e
Rpublique que
nous connaissons a perdu une grande partie de son esprit originel.
Jai souvent eu loccasion de rflchir au problme pos par les amendements
dposs la dernire minute. Jai mme dj vu des amendements apports tellement la
dernire minute par un fonctionnaire que cela revenait refuser au ministre que jtais de le
lire avant quil soit appel. En effet, dans certains ministres, les directions gnrales ne se
parlent pas. Ainsi, lorsquun amendement est propos par la direction du Trsor, ses auteurs
peuvent craindre que le ministre du Budget y voie une consquence budgtaire et soit tent
de ne le dfendre que mollement. Cest pourquoi ils ne le transmettent quau dernier
moment, ne laissant au ministre que la possibilit de le prsenter sans lavoir lu auparavant.
Il mest dailleurs arriv, dans une telle circonstance, de souffler au rapporteur de ne surtout
pas adopter lamendement en question, ou du moins de demander la rserve de larticle
concern. Si lon veut viter de voter contre une proposition du Gouvernement, il faut
utiliser toutes les ressources de la procdure pour discipliner la relation de sance entre le
Gouvernement et le Parlement et montrer que les parlementaires ne sont pas des greffiers
chargs de ratifier les dcisions des administrations centrales. Prcisons par ailleurs que le
dpt dun amendement la dernire minute peut aussi tre, pour le Gouvernement, un
moyen dviter lexamen par le Conseil dtat. Quoi quil en soit, limportant, pour la
commission saisie au fond, est de prvoir le temps ncessaire pour la discussion avec le
Gouvernement y compris, le cas chant, en ayant recours aux suspensions de sance.
Sagissant des moyens accords au Parlement, la solution consistant lui consacrer
une partie des ressources humaines disponibles dans les inspections gnrales me parat
bonne. En revanche, il serait sans doute moins productif dallouer chaque parlementaire
des moyens supplmentaires, en raison de lengagement ingal de ces lus au service de
llaboration de la loi. Il serait prfrable de rserver ces moyens aux commissions.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Merci, monsieur Lambert.
*
* *
La mission dinformation procde ensuite laudition de M. Bruno Dondero,
professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-Sorbonne.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nous sommes trs heureux de vous
accueillir, monsieur Dondero, dans le cadre de notre mission dinformation dont lobjet est la
simplification lgislative, tant sur le plan de la procdure lgislative que sur celui des
normes. Notre travail est donc plutt ax sur le flux normatif, alors que le Conseil de la
simplification pour les entreprises, install par le Prsident de la Rpublique et coprsid par
notre rapporteur, M. Thierry Mandon, sintressera davantage au stock des lois existantes.
272

Nous avons commenc nos travaux par un dplacement ltranger, en Belgique.
Nous nous rendrons Londres la semaine prochaine, Berlin la semaine suivante et La
Haye la fin du mois de mars. Certains pays ont dj conduit des travaux de rationalisation
du flux normatif, nous allons donc tudier leurs expriences. Nous avons galement procd
des auditions duniversitaires qui se sont intresss au sujet qui nous proccupe.
Professeur luniversit de Paris I Panthon-Sorbonne, vous avez consacr un
certain nombre darticles limpact quont sur le droit des socits des lois de simplification
telles celle du 22 mars 2012 relative la simplification du droit et lallgement des
dmarches administratives ou celle du 2 janvier 2014, habilitant le Gouvernement
simplifier et scuriser la vie des entreprises, nhsitant pas parler ce propos de trouble
de la vision normative ou de rformite .
M. Bruno Dondero, professeur de droit lUniversit de Paris I Panthon-
Sorbonne. Je vous remercie de lhonneur que vous me faites en minvitant exposer devant
vous ma vision de la simplification lgislative. Cest en tant que spcialiste du droit des
affaires, et non de la simplification lgislative en tant que telle si tant est quon peut tre un
spcialiste dans un tel domaine que je mexprimerai.
Ce qui mintresse, cest limpact de la loi, et plus gnralement du droit, sur la vie
des entreprises. On se propose ordinairement de simplifier le cadre rglementaire dune
entreprise. Or limpact du droit sur la vie dune entreprise ne se rduit pas cela. En effet,
les relations que lentreprise entretient avec dautres acteurs, ses salaris, ses associs ou ses
actionnaires, si elle en a, ses fournisseurs, ses clients et beaucoup dautres acteurs privs
prsentent un aspect juridique, souvent contractuel. Chacune de ces relations peut en effet
tre souvent formalise sous la forme dun contrat : contrat de travail, contrat de vente,
contrat de fourniture, contrat de socit. Chacune a ses spcificits. On peut, certes, tenter de
simplifier autant que possible la loi applicable chacune, mais cette tentative trouvera ses
limites : il y a un degr de complexit invitable, sauf faire preuve dun simplisme
juridique .
En outre, ces relations ne relvent pas seulement dun cadre purement lgislatif ou
rglementaire : la jurisprudence est une source importante du droit applicable aux
entreprises, quil sagisse de leurs relations avec leurs salaris ou de celles quelles
entretiennent avec leurs clients, notamment les consommateurs, avec leurs associs ou leurs
fournisseurs. Sil est toujours possible de simplifier les textes, que fait-on de la
jurisprudence ? En outre, simplifier les textes revient accrotre limportance de la
jurisprudence, avec tous les risques que cela comporte. Il ne sagit pas de mettre en cause
lintervention des juges, qui font un travail trs srieux dans la trs grande majorit des cas et
dont lapport est incontestable. Reste que la jurisprudence pose problme en tant que source
du droit qui nen est pas officiellement une. Elle est difficile connatre, en raison du
nombre considrable de dcisions et parce que la rgle du prcdent ne sapplique pas dans
notre droit. quoi bon simplifier la loi, si la complexit est renvoye la jurisprudence ou
dautres crateurs de normes, tels que les autorits administratives indpendantes ?
Il faudrait dabord sinterroger sur les raisons de la complexit et de linstabilit de
notre droit. Les facteurs sont multiples : linfluence du droit europen et du droit driv, qui
nexistait pas autrefois ; le rle important de la jurisprudence, dont le lgislateur doit tenir
compte ; lessor de la technique ou encore la volont de protger le consommateur. Tout cela
explique que la loi franaise soit aujourdhui complique. En voici un exemple, tir de
larticle L. 225-44 du code de commerce et concernant la rmunration des administrateurs
des socits anonymes : Sous rserve des articles L. 225-21-1, L. 225-22, L. 225-23, L.
225-27 et L. 225-27-1, les administrateurs ne peuvent recevoir de la socit aucune
273

rmunration, permanente ou non, autre que celle prvue aux articles L. 225-45, L.225-46,
L.225-47 et L.225-53. . Pour lire un texte, il faut avoir ses dix doigts mobiliss car il
renvoie neuf articles diffrents, et si on veut le lire, il faut avoir plusieurs pages du code du
commerce sous les yeux. Toute clause statutaire contraire est rpute non crite et toute
dcision contraire est nulle . La sanction, au moins, est claire.
Peut-on rduire la complexit de la loi, quil sagisse des textes existants ou des lois
futures ? On a certes tent de le faire, notamment par les dernires grandes lois de
simplification. Le problme, cest que ces textes sont trs difficiles suivre. Ainsi, la loi de
simplification du 22 mars 2012, dite loi Warsmann IV , est terrible pour les praticiens du
droit et je ne parle mme pas des entreprises ! , auxquels il marrive de la prsenter lors
de formations. Une bonne partie de ces grands vhicules lgislatifs ne relve pas de la
simplification. Il sagit en ralit de lois fourre-tout qui, ct de mesures dont lobjectif
est bien de simplifier dans cette dernire loi, les dispositions les plus simplificatrices
taient celles qui permettaient aux PME de droger certaines rgles , comprennent des
dispositions qui nont rien voir avec la simplification. Dans la loi du 2 janvier 2014
habilitant le Gouvernement simplifier et scuriser la vie des entreprises se trouvent ainsi
des dispositions sur les conventions rglementes ou la cession de parts sociales.
Surtout, ces deux textes introduisent de trs nombreuses modifications ponctuelles
dans le droit des affaires, ce qui est particulirement dangereux. Il ma ainsi fallu plusieurs
aprs-midi de travail pour prendre connaissance de toutes les modifications introduites par la
dernire loi Warsmann , et alors que je me suis limit mon domaine dtude. Par
exemple, larticle 17 de cette loi est ainsi rdig : Le chapitre III du titre II du livre II du
code de commerce est ainsi modifi : 1 Larticle L. 223-26 est ainsi modifi : a) Le premier
alina est complt par une phrase ainsi rdige : Si lassemble des associs na pas t
runie dans ce dlai, le ministre public ou toute personne intresse peut saisir le prsident
du tribunal comptent statuant en rfr afin denjoindre, le cas chant sous astreinte, aux
grants de convoquer cette assemble ou de dsigner un mandataire pour y procder. ; b)
Au dbut du deuxime alina, les mots : cette fin, sont supprims ; 2 A la premire
phrase du quatrime alina de larticle L. 223-27, le mot : quart est remplac, deux fois,
par le mot : dixime . Il est possible quune telle mesure simplifie quelque chose, mais
est-ce pour autant de la simplification ? En tout tat de cause, les lois de simplification
changent ltat du droit, ce qui est en soi une complexit supplmentaire. Quon soit juge ou
justiciable, il faudra, par exemple, dterminer la date de dbut dapplication de la nouvelle
rgle.
Des discours extrmes, notamment en provenance de certains chefs dentreprise,
pourraient laisser penser que les entreprises pourraient se passer de droit. Or, si on peut
comprendre toute la contrainte que le droit reprsente pour une entreprise, il ne faut pas
considrer quil est possible de sen passer. Le fait quil est aujourdhui trs facile daccder
aux textes de loi, et mme lessentiel de la jurisprudence en trois clics sur un site tel que
Lgifrance, vous avez accs nimporte quel arrt de la Cour de cassation nourrit lillusion
que la loi devrait tre trs simple. Il ne faut pas confondre accessibilit et simplicit. Notre
droit est compos de strates multiples : lois, rglements, dcisions des autorits
administratives indpendantes, jurisprudence. Si on est trop simple, on risque dtre injuste
et un texte dun format trs court est parfois voque la bonne loi qui serait dune page
et demie peut renvoyer la complexit dautres.
Le principe du one in, one out toute cration dune norme nouvelle doit
saccompagner de la suppression dune norme existante peut tre intressant si cela
signifie que toute nouvelle contrainte pour les entreprises doit tre compense par la
274

suppression dune contrainte existante. Si cela signifie, en revanche, que lon ne doit pas
adopter une loi sans en supprimer une autre, cela laisse penser quun flux normatif continu
laisse survivre des textes anciens, alors que souvent la loi nouvelle abroge, expressment ou
implicitement, la loi ancienne. Il est vrai, en revanche, que dans certaines hypothses, loi
nouvelle et loi ancienne peuvent coexister pendant un certain temps : lorsquune loi nouvelle
entre en vigueur, les contrats conclus sous lempire de la loi ancienne restent rgis par cette
dernire.
Sil faut certes sattacher simplifier et stabiliser le droit des affaires, il faut rester
conscient que son caractre complexe et changeant est le reflet invitable de la complexit et
de linstabilit de la ralit quil doit apprhender. Le droit des procdures collectives, ou
droit des faillites, par exemple, est terriblement complexe et changeant. Ces dispositions,
runies dans le livre VI du code de commerce, sont en trs grand nombre et lvolution
jurisprudentielle est permanente. On pourrait imaginer rduire lensemble de ces textes une
dizaine darticles posant des rgles de principe par exemple, le principe quune entreprise
en difficult peut, dans certains cas, bnficier dun moratoire pour ses crances. Mais ce
serait alors au juge de rpondre aux questions qui nauraient pas trouv de rponse dans la
loi Quelles difficults justifient lapplication dun moratoire ? Tous les cranciers doivent-
ils tre traits de la mme faon, ou les salaris ont-ils droit un traitement particulier ?
Certaines crances, telles les crances fiscales, ne devraient-elles pas relever dun statut
particulier ? Que se passe-t-il si un repreneur se manifeste ? Le tribunal a-t-il son mot
dire ? recrant ainsi un dispositif pour aider les entreprises en difficult. Cest ainsi quen
voulant rduire la complexit, on risque de compliquer encore les choses.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Les chefs dentreprise se plaignent
souvent de lextrme complexit de certaines procdures et du fait que certaines de leurs
dcisions soient ainsi remises en cause pour des raisons de pure forme. Avez-vous des pistes
de solution dans ce domaine prcis ?
Mme Ccile Untermaier. Il est vrai que les lois de simplification sont souvent les
moins lisibles. La loi modifiant larticle dun code ne devrait-elle pas comporter le texte du
nouvel article redig dans son intgralit ?
Comment faire pour que la loi ne soit pas encombre de dispositions de nature
rglementaire, le Conseil constitutionnel ne se prononant pas sur ce point ? Une loi devrait
se limiter noncer des principes et renvoyer au dcret les cas particuliers.
M. Rgis Juanico. Vous avez mis en vidence la grande complexit du droit des
entreprises, notamment en raison du droit europen. Face cette complexit, les entreprises
ne sont pas gales : alors que les plus grandes disposent de conseillers juridiques ou de
directions des ressources humaines, les PME et les TPE de nos territoires sont dsarmes.
Comment permettre nos petites entreprises daffronter cette complexit juridique ?
M. Thierry Mandon, rapporteur. Vous nous avez expliqu que simplifier, ctait
compliqu, et les rsultats modestes de toutes les tentatives de simplification qui se sont
succd depuis des dcennies vous donnent raison. Je suis persuad cependant que, fort de
votre exprience, vous nauriez aucun mal nous proposer une dizaine de simplifications
utiles aux entreprises.
Outre quelle est source dingalits entre les entreprises, la complexit de notre
droit pose un problme de comptitivit : un droit illisible et complexe gnre de la lenteur et
de linscurit juridique, alors que les investisseurs ont besoin de rapidit et de scurit
juridique. Il y a donc un rel enjeu conomique derrire ces questions.
275

Vous navez pas voqu la question des contradictions qui peuvent exister entre la
loi et les dcrets dapplication. Est-ce un problme que vous rencontrez souvent dans votre
champ dtude ?
M. Bruno Dondero. On peut en effet juger notre droit excessivement formaliste,
madame la prsidente. La question de la forme peut cependant tre essentielle, en droit des
contrats par exemple. Il me semble que les problmes que vous voquez sont plutt lis aux
relations avec ladministration, qui, pour caricaturer, refuse trop souvent daccueillir les
demandes des entreprises prsentant des irrgularits formelles. Il faudrait, tout en respectant
le principe dgalit, que la collaboration de ladministration soit le principe et que celle-ci
facilite, au contraire, les dmarches des entreprises.
Il est vrai, madame Untermaier, que le simple renvoi larticle modifi rend la loi
assez peu lisible pour le justiciable ordinaire. Un avocat peut prendre le temps de se rfrer
au texte ancien, mais cest plus difficile pour le chef dune PME ou dune TPE.
Cela pose un question plus gnrale : comment tre inform de la nouvelle norme ?
Certes, il y a le Journal officiel, mais je ne suis pas certain quun chef dentreprise puisse
comme moi consulter tous les matins le sommaire du JO. Et je ne parle l que des textes de
loi, des ordonnances et des dcrets ou des arrts. Comment ce dirigeant pourra-t-il prendre
connaissance des dcisions jurisprudentielles qui modifient substantiellement
lenvironnement juridique de son entreprise ? Il faudrait trouver les moyens de faire
connatre les nouvelles normes aux intresss. Un chef dentreprise ne peut pas suivre toute
la littrature juridique et mme les avocats sont submergs par la multiplication des normes.
Il faut communiquer sur ltat du droit et sur son volution.
M. Rgis Juanico. Faudrait-il intgrer dans les tudes dimpact un volet consacr
lapplicabilit de la loi aux entreprises de toutes dimensions, jusqu la plus petite,
notamment le temps administratif que sa mise en uvre induit ?
M. Bruno Dondero. Nul ntant cens ignorer la loi, chacun est prsum connatre
la loi qui lui est applicable. Il serait nanmoins utile de prvoir des mesures de pdagogie
pour accompagner la loi nouvelle. Cela a dailleurs t fait pour certaines rformes
importantes. Mme pour un praticien du droit, une loi de porte gnrale comme la loi
Warsmann fourmille de chausse-trapes susceptibles dengager sa responsabilit civile et
professionnelle par ignorance des innombrables modifications de dtail introduites par ce
texte.
La question de la rpartition des comptences entre loi et rglement ou celle de la
contradiction ventuelle entre la loi et le dcret dapplication ne sont pas des problmatiques
fondamentales dans mon domaine. Il est vrai quen droit des affaires, beaucoup de normes
techniques sont dfinies par la loi, alors quelles relvent plutt du dcret. Ainsi, en matire
dorganisation des entreprises ou des relations quelles entretiennent avec les autres acteurs,
la loi a tendance descendre jusquaux dtails les plus techniques et les plus pointus. Je ne
sais sil faut lattribuer un manque de confiance dans lautorit rglementaire ou la
volont de matriser tout le processus.
On peut stonner, linverse, que le lgislateur, qui nhsite pas prendre bras-
le-corps les sujets les plus techniques, envisage de dlguer sa comptence au pouvoir
rglementaire sagissant de rformes de fond qui mriteraient de longs dbats et une certaine
publicit. Je pense notamment la proposition de rforme par ordonnance du droit des
contrats, dont on parle depuis longtemps et qui concerne de nombreux domaines.
276

La codification est certes cense favoriser la simplification, mais on aboutit des
codes de dimension lphantesque, tels que le code du travail, le code de lenvironnement ou
le code montaire et financier, et finalement on retrouve la complexit laquelle on voulait
chapper. linverse, il existe ct de microcodes consacrs, par exemple, la
dontologie de tel ou tel mtier.
Le droit europen est videmment un facteur de complexit. Il est incontestable que
les PME-TPE ne sont pas quipes pour suivre lvolution du droit driv et sont incapables
danticiper les changements de lgislation. On peut cependant prvoir des amnagements
spcifiques pour ces entreprises, dans la mesure o le droit europen le permet.
Vous me demandez, monsieur le rapporteur, des propositions de simplification.
Tout juriste a rencontr des dispositions quil a juges inutilement complexes ou obscures, et
jai en effet beaucoup dides en la matire. Mais un autre juriste pourrait juger que mes
propositions lsent tel intrt ou telle catgorie de citoyens. En ralit, la question nest pas
que technique : elle est aussi politique.
Je suis par ailleurs tout autant que vous sensible la question de la comptitivit du
droit. Il est vrai que notre droit des contrats, par exemple, est peu lisible pour des
investisseurs trangers : il relve de textes anciens, et la jurisprudence y joue un grand rle.
Il vaudrait mieux disposer dun droit immdiatement accessible et lisible. Il faudrait
notamment que la loi intgre rgulirement lacquis jurisprudentiel, ce qui na pratiquement
jamais t fait dans cette matire. Il ne faut pas nier cependant la ncessit de la
jurisprudence, surtout quand le texte de la loi est simple.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne faudrait-il pas amliorer le
processus dvaluation de la loi trois ou quatre ans aprs son adoption plutt que de
multiplier les drogations dans des lois de simplification touchant de nombreux domaines ?
Cette valuation peut tre dlicate, pour des raisons politiques, quand il y a alternance. Mais,
au-del des enjeux lis aux changements de majorit, quen pensez-vous ?
M. Bruno Dondero. Il serait en effet intressant de vrifier si la loi est
effectivement applique. Les petites entreprises contreviennent systmatiquement certaines
dispositions lgislatives parce quelles sont trop difficiles appliquer. Jai conscience de ce
quil peut y avoir de choquant dans le principe dvaluer lapplication relle de la loi, mais il
est incontestable que certaines lois sont inapplicables. Il faudrait valuer lapplicabilit dune
loi, non seulement en amont, au stade de ltude dimpact, mais galement a posteriori,
condition de distinguer soigneusement le refus dapplication pour des motifs politiques de
celui qui dcoule de raisons techniques.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Une telle valuation des dispositifs
vots, au regard notamment de la jurisprudence laquelle ils conduisent, serait bien
distinguer dune valuation de politique publique. Elle pourrait tre confie soit lauteur de
ltude dimpact, soit aux parlementaires.
M. Rgis Juanico. Il faudrait galement la distinguer du suivi des dcrets
dapplication, dj effectu par les parlementaires. Il faudrait un suivi supplmentaire, avec
plus de recul par rapport la date dadoption de la loi, pour observer comme vit la loi
adopte.
Mme Ccile Untermaier. On pourrait imaginer confier ce soin au rapporteur de la
loi, qui sest particulirement investi dans le travail lgislatif.
277

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie, monsieur le
professeur, pour cette audition intressante.
M. Bruno Dondero. Ces questions dapplication de la loi sont essentielles pour les
professeurs de droit.


278

Sance du mercredi 19 fvrier 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Serge Lasvignes, Secrtaire
gnral du Gouvernement et de M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au Secrtaire
gnral du Gouvernement.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur le Secrtaire gnral,
monsieur le Directeur, les travaux de notre mission dinformation visent davantage une
rationalisation du flux normatif que la simplification du stock des normes lgislatives et
rglementaires dont se proccupe le Gouvernement, en troite collaboration avec M. Thierry
Mandon, dans le cadre du conseil de la simplification.
Cette mission de lAssemble nationale sur le mieux lgifrer , voulue par le
prsident Bartolone, rflchit aux moyens de provoquer un changement de culture
normative en sinspirant notamment des exemples trangers.
Nous nous sommes rendus la semaine dernire Berlin, o nous avons rencontr le
ministre charg de la simplification, M. Helge Braun, ainsi que des reprsentants du conseil
de contrle des normes (NKR).
La semaine prcdente, nous nous tions entretenus Londres avec le prsident du
comit indpendant charg de contrler la qualit des tudes dimpact Regulatory Policy
Committee (RPC) ainsi quavec des reprsentants du Better Regulation Executive (BRE).
Le mois dernier, nous avons effectu un dplacement Bruxelles pour y rencontrer
notamment des reprsentants de lAgence de la simplification administrative belge et du
bureau de la Commission europenne charg dvaluer la qualit des tudes dimpact.
Ces exemples trangers nourrissent notre rflexion sur limportance dune
valuation ex ante objective et indpendante et dune valuation ex post mthodique.
lheure actuelle, en effet, si la Cour des comptes value les politiques publiques et si
lAssemble nationale contrle la mise en application des lois, il nest procd aucune
valuation des lois votes.
cet gard, votre point de vue, monsieur le Secrtaire gnral, nous intresse au
plus haut point car vous jouez un rle cl dans la production des tudes dimpact qui, depuis
la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et lentre en vigueur de la loi organique du
15 avril 2009, doivent obligatoirement accompagner les projets de loi dposs sur le bureau
des assembles. Nous serions heureux de connatre le regard que vous portez, avec le recul,
sur le processus dlaboration des tudes dimpact mis en uvre depuis bientt cinq ans.
Nhsitez pas non plus nous donner votre point de vue sur la qualit moyenne de celles-ci.
Nous souhaiterions galement que vous nous prsentiez le rle que vous pouvez
jouer en matire de gestion du flux rglementaire , en particulier depuis qua t mis en
place, le 1
er
septembre 2013, le principe du one in, one out pour les textes de nature
rglementaire, conformment la circulaire du Premier ministre du 17 juillet 2013 relative
la mise en uvre du gel de la rglementation. Quelles mesures avez-vous prises cette fin ?
Pourriez-vous, par ailleurs, nous donner votre analyse des conditions dapplication
des lois, tant sur ladoption des dcrets dapplication que sur leur valuation ex post ?
279

Enfin, nous serions heureux de recueillir votre point de vue sur certains aspects de
la procdure dlaboration des normes, en particulier sur la mthode de transposition des
directives europennes.
Je vous laisse donc la parole, monsieur le Secrtaire gnral, pour un expos
liminaire dune quinzaine de minutes, avant que mes collgues et moi-mme ne vous posions
quelques questions.
M. Serge Lasvignes, secrtaire gnral du Gouvernement. Vaste programme ! Je
porte sur ces sujets une apprciation de clinicien ou de mdecin de campagne et nai pas
dopinion transversale sur le poids, excessif ou non, de la norme.
En revanche, il est vrai que lvaluation est un des points faibles de notre systme.
La France na pas la culture de lvaluation des normes. Les diverses expriences
que jai essay de promouvoir en vue damener les organismes de rflexion stratgique
sintresser lvaluation de la norme je pense au centre danalyse stratgique, qui a
disparu, ou lactuel commissariat gnral la stratgie et la prospective nont pas
abouti. Jai galement essay de constituer un rseau interministriel dvaluateurs : la
runion interministrielle sest prononce trs favorablement sur le projet mais on nest
jamais pass lacte !
Les administrations centrales nont pas un dsir dvaluation spontan. Elles
ressentent vite la dmarche dvaluation comme une charge indue et renclent rpondre
aux demandes de Matignon cet gard.
Il a fallu en arriver, aprs plusieurs circulaires et quelques rapports, une rvision
de la Constitution pour obtenir en France des tudes dimpact honorables. Nous avons d
ensuite faire preuve de tnacit, donner des instructions de mthode et faire des observations
sur le niveau de lvaluation pour arriver la situation actuelle, qui est en demi-teinte. En
effet, si tous les ministres ont dsormais compris quils ne pouvaient plus chapper
ltude dimpact des projets de loi, en revanche, lattention porte celle-ci est inversement
proportionnelle la charge politique du texte, les meilleures tudes dimpact portant souvent
sur les textes dpourvus de tout enjeu politique. Dailleurs, ltude dimpact na servi quune
seule fois dcider sil fallait ou non lgifrer sur un sujet donn, alors que telle devrait tre
sa fonction premire : il sagissait dun texte technique, ltude dimpact rvlant que les
inconvnients dune nouvelle lgislation lemportaient sur ses avantages.
Les tudes dimpact ressemblent davantage, lheure actuelle, un expos des
motifs enrichi quau modle de lOrganisation de coopration et de dveloppement
conomique (OCDE), pour laquelle ltude dimpact sert ajuster le dispositif qui sera
retenu. Toutefois, leur qualit varie et nous obtenons parfois de bonnes tudes dimpact, y
compris sur des textes importants.
Il serait en revanche draisonnable de militer pour une approche scientiste de la
production lgislative. Une tude dimpact, mme remarquable, ne pourra jamais dcider de
lengagement dune rforme : elle doit davantage servir amnager le dispositif retenu, voire
en modifier certaines dispositions techniques. Il ne sagit pas de runir un aropage
dexperts en vue de dterminer, via ltude dimpact, sil y a lieu de rformer.
Quant nos instruments, si des efforts ont t raliss en matire de quantification,
la dimension conomique demeure insuffisante et doit tre amliore. Il faudrait galement
associer davantage les politiques ce travail, comme les Britanniques qui font venir le
280

ministre porteur dun projet et lui font, me semble-t-il, signer une attestation certifiant quil a
pris connaissance de ltude dimpact et quil y a bien matire lgifrer. Cette pratique est
un peu formelle mais trop souvent, en France, lexercice politique de la prparation de la loi
est spar de lexercice administratif de ltude dimpact.
Enfin, il est ncessaire de recourir la pression extrieure. Le Conseil dtat joue
en partie ce rle puisque, aux termes de la rvision constitutionnelle, il doit disposer de
ltude dimpact pour rendre son avis sur le texte en prparation. Or, les administrations
centrales ont fini par comprendre que si elles drogeaient cette obligation, elles risquaient
de se heurter lavis du Conseil dtat, qui a commenc faire des observations pertinentes
sur le contenu des tudes dimpact. Ne serait-il pas possible de demander au Conseil dtat
de rendre un avis, qui serait rendu public, sur ltude dimpact elle-mme ? Le Parlement
doit, lui aussi, porter ce regard extrieur critique : les initiateurs de ltude dimpact ont
parfois regrett que les dputs et les snateurs ne sintressent pas davantage aux tudes
dimpact.
La gestion des flux rglementaires est aujourdhui mieux matrise que la
production lgislative. Si jexclus les textes ncessaires lapplication des lois ou la
transposition des directives europennes, tous les autres textes rglementaires sont contrls
et valus. Les nouvelles charges doivent tre justifies, faute de quoi le texte est bloqu.
Depuis le 1
er
septembre dernier, la mise en application du systme du un pour un permet
de quantifier limpact du nouveau texte sur une activit, le ministre devant supprimer une
charge au moins comparable dans un autre domaine de la rglementation. Le solde est pour
linstant positif, puisque la simplification de la charge rglementaire est suprieure son
accroissement.
De nombreux progrs ont t raliss en matire de dcrets dapplication, grce
notre tnacit : 82 % des dispositions rglementaires exiges par les lois adoptes au cours
de la premire anne de lactuelle lgislature ont t prises, 65 % layant t en moins de
six mois. Cest un progrs rel, mais on peut faire encore mieux. Il est vrai que les nouvelles
exigences en matire dtude dimpact, de prparation raisonne de la rglementation, de
consultations et de tests interdisent de publier trs rapidement les dcrets dapplication. Un
quilibre est trouver entre la maturation des nouvelles rglementations et le souci
dacclrer lapplication des lois. De plus, les administrations centrales cest une de leurs
faiblesses traditionnelles ne matrisent que mdiocrement les procdures : elles procdent
de manire squentielle, consultant les uns aprs les autres diffrents organismes, avant de se
tourner vers le Conseil dtat puis le Secrtariat gnral du Gouvernement, toute suspension
de la dmarche impliquant souvent de revenir ltape prcdente. Elles doivent fournir un
effort en matire de matrise des procdures.
Sagissant de la transposition des directives europennes, la France a ralis de
grands progrs en termes quantitatifs. lheure actuelle, le dficit de transposition se situe
entre 0,4 et 0,6 %, ce qui nous situe une bonne place dans le palmars europen. Notre
premier souci est dviter les phnomnes de surtransposition ; le second, situ en amont,
tient notre difficult anticiper limpact de la directive sur le droit national. Jusqu il y a
peu, le service charg de ngocier la directive Bruxelles tait diffrent de celui qui tait
charg de la transposer dans le droit national. Trs vite aussi, la mmoire de la ngociation
pouvait se perdre, si bien quil devenait impossible de se rappeler pourquoi la France avait
elle-mme demand linscription de telle ou telle disposition dans la directive. Si des progrs
ont t raliss sur tous ces points, nous rencontrons toujours des difficults obtenir des
ministres quils changent avec le Secrtariat gnral au sujet de limpact effectif dun
projet en cours de prparation. Il nous est mme arriv de dcouvrir que des projets de
281

directives impliquaient une rvision de la Constitution, sans que ladministration concerne
sen soit rendu compte. Il importe de favoriser la dmarche interministrielle, et, sur ce
point, le rapprochement entre le Secrtariat gnral des affaires europennes et le Secrtariat
gnral du Gouvernement a permis de raliser des progrs.
Si, en France, laccessibilit des nouvelles normes est remarquable, grce la
codification et Lgifrance, la scurit juridique est moins bien garantie. Le souci de
stabilit et de prvisibilit du droit est troitement li celui de la simplification : il convient
de mieux dterminer limpact effectif de la norme sur le public quelle vise. Les grandes
entreprises se plaignent moins de la complexit des textes lgislatifs que de la mutabilit et
de limprvisibilit juridiques. On pourrait remdier cela en recourant lexprimentation
ou des dispositifs transitoires, pour faire en sorte que des projets en cours ne soient pas
affects par une nouvelle lgislation, plus que nous ne le faisons lheure actuelle.
Mme Ccile Untermaier. Vous nous confirmez les progrs constants que nous
ralisons en matire de simplification et de qualit lgislatives.
Jai bien not les difficults rencontres pour obtenir des tudes dimpact de qualit
en raison du peu dintrt port celles-ci par les politiques et des relations difficiles entre le
politique et ladministratif. Jai aussi not lutilit dune pression extrieure. Des voyages
que la mission a raliss Berlin et Londres merge lide de crer une autorit
indpendante charge dmettre un avis sur la qualit de ltude dimpact. Plus les travaux
de la mission avancent, plus jai la conviction que lvaluation de ltude dimpact
permettrait de garantir le mieux-tre de la loi et damliorer, en consquence, lapplication
des textes. Quen pensez-vous ? Cette autorit pourrait tre rattache au Premier ministre,
moins quelle ne soit indpendante, comme lest le NKR Berlin.
Vous avez galement relev la difficult que rencontrent les tats valuer limpact
des directives et des rglements europens lors de leur transposition : comment les tats
pourraient-ils tre mieux associs aux tudes dimpact ralises au plan europen afin
danticiper les effets des directives au plan national avant mme leur transposition ?
M. Serge Lasvignes. Je nai aucune objection de principe la cration dune
commission indpendante. Ma seule proccupation jai lu les comptes rendus des
prcdentes auditions de la mission dinformation est dviter la cration dune
administration de lexpertise conomique applique aux tudes dimpact. Il ne serait ni
pertinent ni rentable de crer un service charg des tudes dimpact. Il faut apprendre
travailler avec les moyens dont nous disposons, qui sont importants. Les Allemands
recourent une centaine de statisticiens alors que la France dispose de lInstitut national de
la statistique et des tudes conomiques (Insee), qui travaille dans des conditions
dimpartialit scientifique reconnues par tous. La structure envisage devra tre lgre.
On pourrait galement et profiter ainsi de la particularit franaise consistant
soumettre lexamen des projets de loi au Conseil dtat donner ce dernier la mission
explicite de dire si ltude dimpact est suffisante ou non, le cas chant en auditionnant les
experts des administrations comptentes.
En vue dvaluer les directives europennes en amont, nous avons demand que des
fiches dimpact nous soient fournies au dbut de la ngociation, afin que le Parlement
franais puisse prendre connaissance sans dlai des projets de Bruxelles. Le problme est
que ces fiches dimpact ne sont pas toujours transmises.
282

M. Thierry-Xavier Girardot, directeur, adjoint au secrtaire gnral du
Gouvernement. Des progrs ont t raliss. Mais si la fiche dimpact simplifie est
transmise, elle demeure trop souvent superficielle. Pour tre plus efficace, le Secrtariat
gnral des affaires europennes, les diffrents ministres et la reprsentation permanente de
la France auprs de lUnion europenne doivent intervenir au cours de llaboration par la
Commission europenne du projet de directive, cest--dire lorsquelle procde encore des
consultations et prpare ses propres tudes dimpact sur son projet de directive. Il est
possible de renforcer lefficacit de notre intervention ce stade.
M. Serge Lasvignes. En France, la directive nest pas introduite purement et
simplement dans le droit national : du fait de lexistence de diffrents codes, le contenu de la
directive doit tre intgr au droit national, alors quau Royaume-Uni, par exemple, la
directive entre en application ds quelle est approuve. Et sil est recouru des notions
juridiques ne correspondant pas au droit franais, la transposition devient plus dlicate. Cest
pourquoi, en amont de la ngociation de la directive, une ngociation stratgique
interministrielle devrait porter sur les enjeux politique et juridique de la directive pour la
France.
Mme Ccile Untermaier. Le Conseil dtat pourrait donner un avis sur ltude
dimpact comme il le fait dj pour les projets de loi. Considrez-vous toutefois que le
ministre qui labore un projet de loi est le mieux mme de raliser ltude dimpact ? Une
autorit indpendante ne se justifierait-elle pas ?
M. Serge Lasvignes. Il y a deux faons de concevoir lautorit indpendante. Soit
elle valide ltude dimpact une fois que celle-ci a t ralise par dautres, soit elle a la
responsabilit de son laboration.
Je ne suis pas favorable ce que lon confie la ralisation de ltude dimpact une
autorit indpendante, car lessentiel des comptences se situe au sein des ministres dont les
personnels connaissent trs bien leur sujet. De plus, je nattends pas de ltude dimpact une
lumire telle quelle devrait tre le fruit dun travail absolument impartial. La dmarche de
rforme lgislative reste foncirement politique. Il nest donc pas possible den scinder
laspect scientifique et laspect politique. Ltude dimpact a simplement pour fonction
dviter aux politiques de commettre des btises, surtout imprvues. Or, en raison de la
comptence de leurs diffrentes directions, les ministres sont capables de se plier une telle
discipline. Il suffit de prvoir une contrainte extrieure permettant de vrifier que lexercice
a t bien conduit.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je crois que vous avez raison,
monsieur le Secrtaire gnral.
Lvaluation doit galement permettre de vrifier si les objectifs fixs dans ltude
dimpact ont t atteints ou non.
M. Rgis Juanico. Il ne sagit pas, en effet, de crer un monstre juridique
interministriel, puisque nous disposons dj des outils ncessaires.
Au Royaume-Uni, la structure charge de contrler la qualit des tudes dimpact
Regulatory Policy Committee est lgre, puisquelle ne compte quune quinzaine de
fonctionnaires et huit membres indpendants, qui se runissent chaque semaine, en vue
dvaluer la qualit de ltude dimpact sans chercher la refaire. En ce qui nous concerne,
un avis du Conseil dtat, rendu public, nous clairerait sans doute : le lgislateur aimerait
disposer, avant lexamen des projets et propositions de loi, de donnes consolides. Si un
283

grand progrs a t ralis depuis 2008, nous nen devons pas moins nous doter dun outil
supplmentaire nous permettant de disposer trs tt dtudes de qualit.
La mission souhaite galement dterminer les moyens pouvant amliorer la
rdaction, la comprhensibilit et laccessibilit des lois Lgifrance fournissant dj un
gros travail en la matire. Les Britanniques ont cr une commission dont la fonction est de
conseiller en amont les rdacteurs de la loi en termes dintelligibilit et de concision du texte.
Les lois franaises sont traditionnellement bavardes. Alors quune loi portugaise fait trois
pages et que les lois britanniques ne contiennent souvent que trois ou quatre articles, le projet
de loi franais relatif lconomie sociale et solidaire, qui se veut un texte fondateur, fait
dj cent pages, alors que nous nen sommes qu sa premire lecture lAssemble
nationale. Trop souvent aussi figurent dans nos textes des dispositions qui ne sont pas du
domaine de la loi mais appartiennent au domaine rglementaire.
Quels conseils pouvez-vous nous donner en matire de simplification lgislative ?
M. Serge Lasvignes. Je suis embarrass pour vous rpondre car je fais dj tout
mon possible en la matire.
Ayant constat que le Conseil dtat, lui aussi, se laisse parfois flchir, jai dcid
quavant de passer devant le Conseil dtat tous les textes feraient lobjet dune runion de
relecture au Secrtariat gnral du Gouvernement. Sagissant du projet de loi relatif
lconomie sociale et solidaire, mes changes sur le caractre lgislatif de certaines mesures
avec les reprsentants du ministre concern ont t assez difficiles. En effet, outre les vraies
dispositions lgislatives, deux autres catgories de mesures sont trs reprsentes dans ce
texte : les mesures rglementaires et les dispositions normatives incertaines je pense
notamment la dfinition de la subvention, dont le statut normatif me laisse perplexe, mais
qui figure dans le texte la demande du secteur associatif.
M. Rgis Juanico. Et des collectivits locales, au nom de la scurit juridique.
M. Serge Lasvignes. Les relectures aboutissent un compromis : en change de
certaines concessions du ministre, jaccepte de laisser figurer certaines dispositions, sachant
que je nai aucun pouvoir de dcision politique et que le ministre mcontent peut toujours
aller se plaindre auprs du Premier ministre. Je constate frquemment que les dispositions
supprimes lors de la relecture reparaissent par voie damendement ministriel ou
parlementaire. Cela dit, les dispositions qui me proccupent le plus ne sont pas tant celles
dordre rglementaire, que celles dont le statut normatif est incertain : un juge risque de faire
dune dclaration de principe une rgle de droit, ce qui est inquitant. En revanche, les
dispositions rglementaires, si elles dvalorisent louvrage lgislatif, noffrent que peu de
danger en termes de scurit juridique.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Plusieurs critres permettent de dterminer la
qualit de la loi.
Le premier, vous venez de lvoquer, cest en effet la nature lgislative ou non des
dispositions adoptes. Lidal serait de limiter lenthousiasme lgislatif, qui peut avoir pour
effet de rigidifier les modifications futures, seule une loi pouvant modifier une loi.
Le deuxime, cest la solidit juridique du texte. Je ne dispose pas de statistiques
prcises sur les censures des textes vots par le Parlement. Jai toutefois le sentiment que le
lgislateur a des progrs raliser. Est-il normal de se rjouir que 90 % de la loi de finances
pour 2014 aient pass le cap du Conseil constitutionnel ? mes yeux, la censure devrait
284

demeurer exceptionnelle. Quelles mesures devrions-nous prendre pour mieux garantir la
solidit juridique des textes que nous adoptons ? La publicit des avis du Conseil dtat
permettrait-elle dy parvenir ? Par ailleurs, serait-il possible de soumettre les propositions de
loi, voire les amendements qui peuvent dnaturer les textes, des tudes dimpact ?
Troisime critre : prvoir un rendez-vous dvaluation, triennal ou quinquennal, de
la mise en application de certains textes. Une loi ne doit pas tre considre comme
ternelle.
Sagissant des tudes dimpact, je partage votre jugement sur le caractre insuffisant
de lvaluation conomique des textes. Les outils statistiques et mthodologiques que nous
utilisons sont-ils adquats ? Nous sommes les seuls recourir la mthode franco-franaise :
Oscar outil de simulation de la charge administrative de la nouvelle rglementation.
Est-ce en raison des spcificits franaises que nous avons balay dun revers de main le
Standard Cost Model qui nest pas utilis uniquement par les Anglo-Saxons ?
Enfin, le contrle que vos services exercent sur la qualit des tudes dimpact est
une vraie rvolution culturelle : quels moyens y consacrez-vous ? Quelle est la taille de vos
quipes ? Quelles pistes vous avez voqu lInsee permettraient, en cette priode
budgtaire contrainte, de les toffer ? Vos quipes pourraient-elles alors tenir lieu de
secrtariat dune ventuelle instance indpendante qui validerait le travail que vous lui auriez
prpar ?
M. Serge Lasvignes. Sagissant de votre premier point, la moiti des dispositions
de la loi de finances pour 2014 censures par le Conseil constitutionnel taient des cavaliers
et 80 % rsultaient damendements.
Je ne dispose que de dix chargs de mission qui couvrent lensemble des ministres.
Je nai donc pas les moyens de me pencher sur chaque amendement dpos, sagissant
surtout du projet de loi de finances dont lexamen va vite et intervient dans une priode
charge. Je rponds en revanche toutes les sollicitations.
M. le rapporteur. Dautant que vous avez dj vu passer un grand nombre de ces
amendements en amont de lexamen du texte en sance publique.
M. Serge Lasvignes. Cest vrai.
En revanche, le passage, dans la loi de financement de la scurit sociale, des taux
dits historiques des taux actualiss pour le calcul des prlvements sur lassurance-vie
prsentait une relle fragilit juridique, dont javais prvenu le Gouvernement. Il a
longuement hsit, puis un quilibre sest instaur entre les proccupations juridiques,
conomiques et politiques, et il a pris le risque de prsenter la mesure. Le Conseil
constitutionnel ne la pas censure mais a mis une rserve. Cette mesure visait du reste
anticiper sur une volution jurisprudentielle probable du Conseil constitutionnel. Il convient
videmment dassumer, ensuite, le cot politique de la ralisation du risque. Je considre que
ladministration et le Gouvernement ont fait leur travail.
Quant aux clauses de dsignation, inscrites dans la loi de scurisation de lemploi,
elles ont tout dabord t censures par le Conseil constitutionnel au titre de la libert
dentreprendre. Le Gouvernement a alors demand au Conseil dtat un avis trs dtaill, y
compris sur le taux du dispositif dincitation fiscale devant figurer dans le projet de loi de
financement de la scurit sociale pour 2014. Ce dispositif a fait lobjet dune nouvelle
censure du Conseil constitutionnel, qui a jug lcart de taux trop lev.
285

M. le rapporteur. Il est regrettable que nous nayons pas connaissance des avis du
Conseil dtat
M. Serge Lasvignes. Celui-ci a t publi.
M. le rapporteur. Ce nest pas le cas le plus frquent. Nous ignorons parfois les
hsitations du Gouvernement sur telle ou telle disposition. Ne conviendrait-il pas dinformer
les parlementaires des avis du Conseil dtat ? Parfois, ils en ont vent par Le Figaro ou Les
chos.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La publicit des avis du Conseil dtat
nviterait-elle pas, en sus des travers que vous avez voqus, la logorrhe non normative
des textes, laquelle peut avoir des consquences ngatives lors des contentieux ? Lavis du
Conseil dtat vise-t-il les dispositions non normatives des textes ?
M. Serge Lasvignes. La publicit des avis du Conseil dtat est un sujet rcurrent
dont lactualit est renforce par le besoin croissant de transparence.
Il faut avoir nanmoins conscience que leur publicit fera voluer les avis du
Conseil dtat. Celui-ci aura tendance se protger lui-mme, par une sorte de principe de
prcaution juridique, qui rduira dautant la libert de choix du Gouvernement. Le Conseil
dtat entretient actuellement un dialogue constructif avec ladministration et accepte
quelquefois de prendre lui-mme un risque juridique. Ds lors que ses avis seront rendus
publics, il ne voudra pas perdre la face et se montrera plus restrictif sur le plan juridique.
Comme, de plus, le Conseil dtat et le Conseil constitutionnel ne sont pas toujours sur la
mme ligne, le politique risque de se trouver pris en tenaille. Une telle publicit poserait
donc la question dlicate de larbitrage entre la scurit juridique et la libert politique.
Je pense en effet que les propositions de loi les plus complexes, qui sont devenues
des points de fragilit juridiques, devraient tre soumises, elles aussi, aux tudes dimpact.
La plupart du temps, le Secrtariat gnral du Gouvernement ne les examine pas, et mme si,
depuis 2008, le Conseil dtat peut tre saisi pour avis dune proposition de loi, cela narrive
que rarement et le Gouvernement ne connat pas lavis rendu en pareil cas par le Conseil. Il
faudrait donc que lAssemble nationale et le Snat se dotent de moyens propres, soit, que
dans le cadre dun conventionnement avec les administrations de lexcutif, le Parlement
dispose dun droit daccs lexpertise de lexcutif, avec des garanties suffisantes,
notamment lorsquil sagit dune proposition de loi de lopposition.
Des rendez-vous triennaux dvaluation, monsieur le rapporteur, seraient fort
utiles ; ils permettraient notamment didentifier les dispositions restant inappliques, faute
que lon ait pu prendre les dcrets dapplication ncessaires. De tels rendez-vous
permettraient de faire le tri entre les dispositifs qui fonctionnent et ceux qui devraient tre
revus. Les lois Dutreil sur le commerce se sont succd car il fallait rviser quasiment
chaque anne les dispositifs en faveur des petites entreprises : il nest pas bon de lgifrer
par balbutiements successifs.
Sans tre un grand connaisseur, jai cru comprendre que le systme dvaluation
Oscar , mis au point par un inspecteur des finances, prenait en compte des cots plus
nombreux que le Standard Cost Model, que les Nerlandais taient venus nous prsenter. Ce
dernier intgre seulement les cots de formalits, alors quOscar englobe les cots de
structure et dadaptation. Toutefois, je ne vois aucun obstacle approfondir la question.
286

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Ne pas partager les indicateurs des
autres pays risque de fausser les comparaisons, quelle que soit la majorit en place.
Vous suggrez que le Conseil dtat value les tudes dimpact : or, en Allemagne
et au Royaume Uni, la socit civile est galement associe cette valuation, ce qui peut
pondrer le poids politique de lvaluation. Pourrait-on associer la socit civile aux avis
rendus par le Conseil dtat ?
Le un pour un fait-il lobjet dun tableau de bord des bonnes pratiques, ministre
par ministre ? Si oui, celui-ci est-il rendu public ? La transparence en la matire est une
exigence des Franais en gnral et des entreprises en particulier.
M. Serge Lasvignes. Le systme actuel de lvaluation des tudes dimpact
pourrait tre amlior grce une intervention officielle du Conseil dtat. Si lon veut y
associer la socit civile pour ne pas sen tenir au regard technique de ladministration, il
conviendrait de crer une commission indpendante.
Sagissant de votre seconde question, les indicateurs ne sauraient tre tenus cachs,
ne serait-ce quau plan juridique : le cabinet du Premier ministre sapprte publier les
premiers rsultats dans le courant du semestre. Le tableau est tenu jour.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La France ne pourrait-elle pas adopter
la rgle selon laquelle une directive europenne est en principe transcrite en droit franais
par ordonnance aprs validation par le Conseil dtat de sa traduction mot mot et ne serait
soumise au Parlement quen cas de durcissement de la directive ? Une telle dmarche
supposerait la publicit de lavis du Conseil dtat afin que les parlementaires soient assurs
que la rgle de la transposition mot mot par dfaut a t respecte.
M. Serge Lasvignes. La transposition par ordonnance est lheure actuelle toujours
possible, mme si cette procdure est de moins en moins utilise au profit de lexamen
simplifi devant le Parlement aprs accord entre le Gouvernement et les commissions des
affaires europennes de lAssemble nationale et du Snat sur les textes rputs les moins
sensibles au plan politique. La loi portant diverses dispositions dadaptation au droit de
lUnion europenne, dite loi DADU , a permis de combler notre retard.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. La directive est parfois durcie lors de
sa transposition.
M. le rapporteur. Ou rendue plus complexe, ce quil faudrait viter.
M. Serge Lasvignes. Cest certain.
Le systme que vous voquez rappelle les dispositions constitutionnelles qui
permettent dadapter tout moment par ordonnance le droit applicable outre-mer : une
disposition constitutionnelle prvoirait que les directives peuvent tre transposes par
ordonnance ds lors quaucune disposition ny est ajoute.
M. le rapporteur. Une modification de la Constitution serait-elle ncessaire ?
M. Serge Lasvignes. Oui, si vous voulez crer une procdure permanente de
transposition. Le Conseil constitutionnel censurerait sans aucun doute une loi dhabilitation
gnrale applicable toute directive. Il conviendrait videmment de sentendre sur ce que
serait une transposition a minima.
287

Mme la prsidente Laure de La Raudire. Do la ncessit de disposer de lavis
du Conseil dtat.
M. Serge Lasvignes. Pour acclrer la publication des dcrets dapplication, il
conviendrait de prparer autant que possible les projets de dcrets en mme temps que le
projet de loi. Cela se fait pour les ordonnances, qui sont prpares en mme temps que les
projets de loi dhabilitation : cela permet de rassurer le Parlement.
M. le rapporteur. Je nai jamais obtenu les ordonnances accompagnant les deux
derniers projets de loi dhabilitation, alors que, jen suis certain, elles taient prtes !
M. Rgis Juanico. La question des dcrets dapplication rejoint celle de la monte
en puissance de la fonction de contrle du Parlement. Depuis 2004, le rapporteur dune loi
qui ncessite la publication de textes rglementaires peut prsenter la commission
comptente, lissue dun dlai de six mois suivant lentre en vigueur de cette loi, un
rapport dapplication, lequel fait notamment tat de lavancement des textes dapplication
ncessaires. Il conviendrait peut-tre danticiper le travail de ladministration sur les dcrets
dapplication afin que celui-ci se fasse en lien avec les parlementaires. Cela supposerait
videmment que ces derniers se rendent disponibles cette fin tel nest pas encore le cas.
Un rendez-vous triennal, ou quinquennal, permettrait de passer au scanner
lapplication de la loi et de faire un bilan de son efficacit, en vue de proposer des
modifications.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Je vous remercie, monsieur le
Secrtaire gnral, monsieur le Directeur.

288

Sance du jeudi 20 fvrier 2014
La mission dinformation procde laudition de M. Rmi Bouchez, ancien
commissaire la simplification.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Monsieur Bouchez, je suis heureuse de
vous accueillir pour cette audition.
Notre mission dinformation, consacre la simplification lgislative, sintresse
principalement la faon dont est fabrique une loi, cest--dire la rationalisation du flux
normatif plutt qu la rduction du stock normatif cet aspect tant trait par le Conseil de
la simplification pour les entreprises, que notre rapporteur, M. Thierry Mandon, coprside
avec M. Guillaume Poitrinal. Nous rflchissons au moyen de mieux lgifrer et de
provoquer un changement de culture normative, en nous inspirant notamment dexemples
trangers. Nous nous sommes rendus Berlin, Londres et en Belgique, o lvaluation des
tudes dimpact par des commissions indpendantes a permis damliorer la conception
initiale de la loi et o lon commence mettre en uvre systmatiquement une valuation ex
post de la loi, chance de trois cinq ans.
Nous avons souhait vous entendre car, en novembre 2010, vous vous tes vu
confier par le Premier ministre de lpoque, M. Franois Fillon, les missions de piloter
auprs du Secrtariat gnral du Gouvernement lapplication du moratoire sur ladoption des
mesures rglementaires concernant les collectivits territoriales, dcid en juillet 2010, de
veiller ce que limpact des normes applicables lactivit des entreprises soit efficacement
valu, en particulier pour ce qui concerne le secteur de lindustrie et des petites et moyennes
entreprises, ainsi que de mettre en place un mcanisme permettant que lessentiel des
dispositions nouvelles applicables aux entreprises entrent en vigueur avec un nombre rduit
dchances prvues lavance et fixes dans lanne, selon une recommandation faite par le
snateur Bruno Retailleau.
En conclusion de votre mission, vous avez remis lancien Premier ministre, en
mars 2012, un rapport dactivit dans lequel vous avez esquiss des pistes de consolidation
du dispositif de simplification alors mis en uvre, parmi lesquelles lapprofondissement du
dialogue avec les ministres un stade plus prcoce de llaboration des projets de texte,
lenrichissement et la publicit des fiches dimpact, et lamlioration de la quantification des
charges pour les entreprises.
Nous serions trs intresss de vous entendre sur ces sujets. Quelles rsistances et
quels obstacles avez-vous rencontrs dans votre mission ? Quelles prconisations feriez-vous
pour parvenir une rationalisation effective du flux normatif ?
M. Rmi Bouchez, ancien commissaire la simplification. Beaucoup de choses
ayant dj t dites ou crites sur le thme de la simplification des normes, je ne suis pas sr
de pouvoir tenir des propos trs nouveaux ou originaux, mais je peux au moins vous faire
part de mon exprience de commissaire la simplification et des quelques enseignements
que jen tire.
Jai t nomm en novembre 2010 cette fonction, que jai exerce temps partiel
auprs du Secrtaire gnral du Gouvernement jusquen janvier 2013, date laquelle elle a
t largie et prennise, sous la forme dun poste de directeur, adjoint au Secrtaire gnral
du Gouvernement, confi ma collgue Mme Clia Vrot.
289

La mission qui mtait confie tait centre sur la rgulation des textes
rglementaires concernant les entreprises ou les collectivits territoriales, mais jai
galement t associ aux exercices relatifs au stock de normes ce qui est comprhensible
vu quil est assez arbitraire de distinguer radicalement les deux aspects. De grands chantiers
lgislatifs de simplification furent lancs cette poque, tels que la mission et la proposition
de loi de M. Jean-Luc Warsmann sur le droit des entreprises, la mission et la proposition de
loi de M. ric Dolig sur les normes applicables aux collectivits territoriales et les Assises
de la simplification. Mon rle a consist surtout concevoir, mettre en place, puis superviser
et animer plusieurs dispositifs, avec laide des quipes du Secrtariat gnral du
Gouvernement et de la mission Simplification et valuation du Contrle gnral
conomique et financier.
Le principal de ces dispositifs est issu de la circulaire du Premier ministre du
17 fvrier 2011, qui demande aux administrations dviter tout alourdissement injustifi des
charges et contraintes qui psent sur les entreprises et les collectivits territoriales. Pour cela,
il leur incombe de procder une valuation, quantifie dans la mesure du possible, des
projets de textes rglementaires ordonnances, dcrets et arrts et de mener une
concertation pralable approfondie avec les parties intresses. Ce travail, men sous le
contrle, lpoque du commissaire la simplification, et dsormais de la directrice charge
de la simplification, doit tre consign dans une fiche dimpact destine accompagner le
projet de texte tout au long de son cheminement.
Mon rapport dactivit de mars 2012 faisait apparatre que prs de 700 textes
rglementaires avaient t examins au cours de la premire anne dexercice. Jy notais
que, si les progrs ntaient pas spectaculaires, ils taient pourtant bien rels, notamment
sagissant des conditions dentre en vigueur des textes, et que les amliorations avaient le
plus souvent rsult du dialogue men dans la phase pralable la mise au point finale du
texte. Plus tt les questions sont poses, plus en amont les solutions envisages sont
values, meilleur est le texte.
Sagissant des textes concernant les collectivits territoriales, je soulignerai deux
particularits. Premirement, leur contrle tait pralable leur examen par la Commission
consultative dvaluation des normes (CCEN), prside par M. Alain Lambert, avec laquelle
jai donc eu dtroites relations. Deuximement, un moratoire sappliquait alors en vertu
dune circulaire du Premier ministre du 6 juillet 2010, lexception des textes dapplication
dune loi, de transposition dune directive ou commands par une dcision contentieuse
bref, de tout ce qui relevait dune norme de rang suprieur.
Ce dispositif a t largi la mi-2013 aux textes rglementaires concernant les
particuliers ; nen sont dsormais exclus que les textes internes ladministration ou qui ne
concernent que les agents publics. En outre, le gel des textes concernant les collectivits
territoriales a t remplac par le systme dit du un pour un one in, one out , de
porte plus gnrale, mais qui comporte les mmes exceptions.
Jai galement contribu la mise en place du mcanisme, assez novateur, des
DCEV, les dates communes dentre en vigueur , dfini par une circulaire du Premier
ministre du 23 mai 2011 qui prvoit que, sauf exception dment justifie, par exemple en cas
de mesures favorables aux entreprises, les dcrets et arrts concernant les entreprises
doivent comporter un diffr dentre en vigueur dau moins deux mois compter de leur
publication au Journal officiel et que cette entre en vigueur doit se faire des dates fixes,
savoir le 1
er
janvier et le 1
er
juillet de chaque anne ou, dfaut, le 1
er
avril et le 1
er
octobre.
On trouve dsormais, sur le site Lgifrance, la liste complte des textes qui entreront en
290

vigueur aux prochaines chances, le but tant de permettre aux entreprises de prendre
facilement connaissance des nouvelles normes et de sy prparer.
Ces missions ont t exerces en liaison troite avec les administrations, car la
confection dun texte est un travail de longue haleine, qui comporte plusieurs tapes une
phase ministrielle, une phase interministrielle, une phase de concertation et il faut
essayer dapporter des amliorations chacune dentre elles, de manire aboutir un
produit daussi bonne qualit que possible.
Je voudrais maintenant vous faire part de deux sries de rflexions que je tire de ces
travaux, ainsi que de mes fonctions antrieures au Secrtariat gnral du Gouvernement, puis
au Conseil dtat.
Tout dabord, si lon veut vraiment mieux rguler la production de normes, en
tendant vers une plus grande stabilit et une meilleure qualit la quantit mapparat
relativement secondaire, car si les textes taient de meilleure qualit, il y en aurait moins,
puisquil ny aurait plus besoin de les corriger , on ne pourra pas viter de mettre en place
des dispositifs permanents de freins ou de filtres comportant un certain degr de contrainte.
Lexprience montre en effet que, malgr le consensus ambiant sur la ncessit de lutter
contre linflation normative, les mauvaises habitudes reprennent facilement le dessus.
Je pense par consquent que lobligation dassortir tout projet de loi dune tude
dimpact est une bonne chose. lpoque, certains commentateurs avaient estim quil tait
dmesur de procder une rvision constitutionnelle et de passer par une loi organique pour
cela, mais la volont de produire des tudes dimpact tait reste jusque-l vacillante et la
rforme a constitu un progrs. De mme, lobligation de recueillir lavis de la Commission
consultative dvaluation des normes et bientt du Conseil national dvaluation des
normes , et dexpliquer devant celle-ci limpact des projets de textes, ralentit certes le
mcanisme de production des normes, mais a pour effet de mettre sous tension les
administrations et de les contraindre se justifier et progresser.
Je nuancerai toutefois mon propos par deux considrations. Dabord, de tels
mcanismes ne deviendront rellement efficaces que le jour o les dcideurs politiques
ministres et lus se les approprieront ; sinon, les procdures risquent dtre assez formelles.
Or, il me semble que, si ces dispositifs ont rellement produit des effets dans les
administrations en les contraignant se justifier, des progrs restent encore faire : il est
frappant que le dispositif du chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009 ne soit pas
compltement exploit ; ma connaissance, la Confrence des prsidents dune assemble
na jamais refus dinscrire un texte lordre du jour pour insuffisance de ltude dimpact,
ni mme formul de menace srieuse en ce sens. Cela ferait pourtant son effet !
Ensuite, comme le soulignait le professeur Michel Verpeaux, il convient de rester
pragmatique : la cration ou la modification de textes a le plus souvent de bonnes
justifications et traduit dans une large mesure le fonctionnement normal de nos institutions
dmocratiques. Lide selon laquelle des chefs de bureaux produiraient des textes dans des
recoins sans que personne ne le leur demande est errone. Jen veux pour preuve que la
CCEN, compose dlus, donne trs peu davis totalement ngatifs sur les textes quelle
examine et quen tant que commissaire la simplification, je nai moi-mme rendu que
quinze avis dfavorables sur un total de 700 projets de textes. Il faut tre raliste : si lon
produit des textes, cest quil y a des raisons.
Je me mfie donc des solutions radicales, transversales, ou purement quantitatives ;
mes yeux lamlioration des textes passe surtout par des efforts qualitatifs, par des
291

solutions micro plutt que macro . Les propositions de moratoires, quotas ou
abrogations automatiques me laissent sceptique ; au demeurant, elles se heurteraient
dinsurmontables obstacles juridiques.
La seconde srie de considrations concerne lvaluation pralable des textes.
mes yeux, cest en progressant dans ce domaine que lon pourra amliorer les choses sur le
long terme. Mais la France a du retard en la matire et ce nest pas une tche facile.
La ralisation dtudes dimpact srieuses, approfondies et soumises un dbat
contradictoire, voire une contre-expertise, prend du temps. Or le temps de lexpertise et du
dbat technique nest pas toujours compatible avec celui de la dcision politique et du dbat
mdiatique. Il sagit dune difficult consubstantielle au principe mme de lvaluation
pralable.
En outre, celle-ci requiert des moyens techniques et humains, un moment o les
administrations centrales traversent une priode de vaches maigres. Il ma souvent t
rpondu quil tait actuellement difficile pour les administrations de crer des cellules et de
recruter du personnel pour que lon puisse aller aussi loin quon le souhaiterait dans
lvaluation pralable.
Une question souvent dbattue est de savoir sil est opportun que les ministres
ralisent eux-mmes les tudes dimpact des textes quils prparent. Jen suis pour ma part
convaincu. Dabord, cela est conforme notre organisation institutionnelle, o chaque
ministre a la responsabilit de la prparation dun texte. Surtout, lvaluation pralable ne se
rsume pas au document final : il sagit dune dmarche, dun questionnement qui doit
accompagner le processus du dbut en se demandant si la rdaction du texte est opportune
jusqu la fin ; elle est intimement lie au processus de concertation et de consultation
pralable. Seul le ministre porteur du texte peut conduire les processus en parallle et les
faire interagir.
En revanche, il est vrai quil peut manquer, notamment pour les textes fort enjeu,
un mcanisme de validation extrieure. Le Secrtariat gnral du Gouvernement et le
Conseil dtat exercent un contrle, mais ils nont pas la capacit de procder une contre-
expertise : il sagit surtout pour eux de sassurer que toutes les rubriques de ltude dimpact
ont t renseignes et que le travail a bien t fait.
Bien entendu, il faut rester pragmatique : il ne sagit pas de lancer des contre-
expertises sur les fiches dimpact de tous les dcrets et arrts. Il serait nanmoins bon de
rflchir un dispositif possible. cet gard, peut-tre serait-il utile que le Parlement se
dote en interne dune capacit de contre-expertise des valuations qui lui sont fournies
mais il sagit l dune question fort ancienne et dlicate.
M. Thierry Mandon, rapporteur. Vous avez rendu un avis dfavorable sur
plusieurs projets de texte en raison de linsuffisance de leurs tudes dimpact ou parce quils
ne vous semblaient pas opportuns. Quelles consquences cela a-t-il eues sur leur devenir ?
Ont-ils quand mme t publis ?
Dans votre rapport dactivit, vous avez mis lide que les fiches dimpact,
pralables aux tudes dimpact, soient rendues publiques. Quel intrt cela aurait-il ?
Quel regard portez-vous sur loutil de simulation de la charge administrative de la
rglementation ( OSCAR ), notamment par rapport aux autres mthodes dvaluation ex
ante des cots qui peuvent exister ?
292

M. Rmi Bouchez. Je nai rendu quune quinzaine davis dfavorables ; le plus
souvent, les projets ont t retravaills et finalement publis. Je ne me souviens que dun cas
o le texte a t totalement abandonn. Il sagissait dun projet visant rebaptiser le livret de
dveloppement durable (LDD) livret de dveloppement durable industriel (LDDI), de
manire signaler que les fonds rglements centraliss taient orients vers le secteur
industriel ; il ny avait aucune mesure de fond derrire. Jai demand ce que lon value le
cot de cette modification pour les banques ; comme il aurait t trs lev, jai mis un avis
dfavorable, et la mesure na pas t prise. Mais cest anecdotique.
Le projet de dcret relatif la qualit nutritionnelle des repas servis dans les
cantines scolaires nous a galement beaucoup proccups, mais le texte a finalement t
publi ; au demeurant, cela rpondait une obligation, puisquil sagissait dun dcret
dapplication dune loi.
Il est cependant logique et lgitime que ce soient les ministres qui dcident en
dernier ressort.
Mme la prsidente Laure de La Raudire. Nest-ce pas aussi li au fait que vos
avis ne sont pas rendus publics ? Par exemple, si lon avait eu connaissance du cot pour les
collectivits du dcret sur la restauration scolaire, cela naurait-il pas enrichi le dbat
public ?
M. Rmi Bouchez. Le choix de placer le commissaire la simplification auprs du
Secrtaire gnral du Gouvernement, dans une position de conseil plutt que de dcision,
rendait difficile la publicit de ses avis. De mme, on ne rend pas publics les dbats
interministriels pralables, qui donnent lieu au mme type dchanges : tout cela est
considr comme du travail prparatoire interne au Gouvernement.
Je ne me souviens pas avoir fait une distinction aussi nette entre fiches et tudes
dimpact. En revanche, nous avons ouvert un dbat pour savoir quel moment il serait
pertinent de rendre publiques les fiches dimpact sur les textes rglementaires qui voluent
en mme temps que ces derniers. Il a finalement t dcid quelles le seront au moment de
la publication du texte. La procdure, qui sappliquera compter de cette anne, permettra
de signaler quune valuation pralable du texte a bien t conduite, et que les incidences des
nouvelles mesures ont t chiffres.
Ce nest toutefois pas suffisant. Cest pourquoi il marrivait de consulter nouveau
les acteurs concerns par un texte lorsque je jugeais que la concertation avait t
insuffisante ; je joignais au projet de texte la fiche dimpact qui mavait t remise, et je leur
demandais ce quils en pensaient.
Il existe donc deux types de publicit : dune part, la publication finale de la fiche
dimpact actualise, correspondant au texte finalement retenu ; dautre part, la
communication lextrieur de ladministration, au cours du travail de prparation, de la
fiche dimpact en devenir sur le projet de texte.
Sagissant d OSCAR , je resterai trs prudent. Quand jai quitt mes fonctions,
le sujet tait en dbat. Il sagissait dun outil ancien, qui avait de graves dfauts et que les
administrations, exception faite du ministre des Finances, ne staient pas compltement
appropri. Je ne saurais vous dire sil a t perfectionn ou si on lui a substitu dautres
instruments.
293

Il existe aussi un dbat sur la mthode adopter. La mthode internationale dite
des cots standards ( Standard Cost Model ) soppose ainsi une approche
microconomique consistant mettre en place une valuation propre chaque texte.
Nous avons galement utilis la procdure dite du test PME , qui correspond
lvaluation grandeur nature sur un panel de textes concernant directement les PME.
Tout cela tait en cours de cration quand jai quitt mes fonctions.
M. Rgis Juanico. Le Parlement vote la loi mais, depuis la rvision
constitutionnelle de 2008, il doit aussi contrler lexcutif et valuer les politiques publiques.
Si ces deux dernires missions montent en puissance, pour lheure, lessentiel de nos
activits restent la discussion et le vote des textes de loi. Do limportance pour nous de
disposer dtudes dimpact de bonne qualit, qui puissent nous clairer sur quelques
questions fondamentales : faut-il vraiment lgifrer sur le sujet ? Quest-ce qui, dans le
projet de texte, est vraiment du domaine de la loi, et quest-ce qui relve plutt du domaine
rglementaire ?
Dans le processus dvaluation des tudes dimpact, on voit bien le rle que jouent
le Secrtariat gnral du Gouvernement, le Conseil dtat et, en interne, les quipes
ministrielles. Ce qui manque peut-tre, cest une contre-expertise qui viendrait nourrir un
dbat contradictoire. Est-ce au Parlement de sen charger ? Mais dans ce cas, avec quels
moyens ? Lexemple britannique nous apporte de ce point de vue des lments de rflexion
intressants : une commission indpendante , comprenant une dizaine de fonctionnaires et
huit personnalits extrieures, ralise non pas une contre-expertise sur le fond, mais une
valuation de la qualit de ltude dimpact. Que pensez-vous de cette solution ?
Une autre question qui nous intresse est lvaluation ex post. Comment mieux
associer le Parlement la rdaction des dcrets dapplication, mener les procdures en
parallle et publier les textes plus rapidement ? Serait-il concevable que, trois cinq ans
aprs ladoption dune loi, le Parlement, par lintermdiaire dune quipe constitue autour
du rapporteur du texte, value le dispositif concern et fasse des propositions de rvision ou
de modification ? Cela ncessiterait sans doute une modification de nos habitudes et de nos
faons de travailler, mais serait susceptible damliorer considrablement la qualit de la loi
dans la dure. Quen pensez-vous ?
M. Rmi Bouchez. Il existe plusieurs solutions pour progresser en matire de
contre-expertise et dvaluation contradictoire dune production qui provient, pour
lessentiel, des ministres. La constitution dune commission indpendante en est une.
Toutefois, il convient de bien mesurer la faisabilit dans le temps de lintervention