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Working Papers n24

Dcembre 2008

Les politiques publiques et leurs


challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche
intgre des logiques de
recomposition de laction
publique
Par Claire Dupuy
Doctorante Sciences Po-CEVIPOF/Universit de Milan-Bicocca

Et Charlotte Halpern
Charge de recherche FNSP, PACTE/IEP de Grenoble

Cevipof ---- Working Paper N24 / dcembre 2008


Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

Les
politiques
publiques
et
leurs
challengers : tat des lieux et propositions
pour une approche intgre des logiques de
recomposition de laction publique
Claire Dupuy
Doctorante Sciences Po-CEVIPOF/Universit de Milan-Bicocca
Charlotte Halpern
Charge de recherche FNSP, PACTE/IEP de Grenoble

La banalisation des activits de protestation comme forme de


participation politique part entire contribue placer la question des relations entre les
politiques publiques et leurs challengers au cur de lanalyse des formes de production
de laction publique. La totalit du cycle des politiques publiques est en effet perturbe par
les activits de protestation de groupes directement concerns. De simples citoyens, des
riverains et des militants d'une cause sengagent ainsi dans une action collective pour
mobiliser dautres acteurs et intrts leur cause, publiciser un problme, contester les
solutions privilgies par les pouvoirs publics, proposer des alternatives ou encore participer
la mise en uvre de laction publique 1 . Dans un contexte d'affaiblissement des formes de
participation politique prvues par les diffrents systmes de reprsentation politique (Manin,
1996 : 259-264), et de renforcement des formes de lgitimation de l'action publique par les
outputs, c'est--dire les politiques publiques mesures l'aune de leur efficacit (Scharpf,
2000), le recours de plus en plus frquent, et par un nombre toujours croissant de citoyens
des activits de protestation (Tilly, Tarrow, 2007 : 1-24) constitue un outil d'expression
complmentaire du vote, permettant aux citoyens de prendre la parole sur les choix des
gouvernants en s'appuyant sur des groupes issus de la socit civile (Grunberg, Mayer,
2003 : 221).
Dans certains cas, les activits de protestation ont dbouch
sur des conflits politiques et sociaux ayant bloqu lavance du processus dcisionnel ou la
mise en uvre de la politique publique concerne. Mais au-del de ces situations de crise,
qui ont particulirement retenu l'attention des chercheurs, l'activit gouvernementale
ordinaire dans les tats europens offre des opportunits accrues pour ces challengers de
contester les formes et les structures de production de laction publique (Balme et al.,
2002) 2 . La prise en compte de ce phnomne observ empiriquement a dailleurs conduit
certains auteurs voquer lavnement dune socit de protestation ou protest movement
society , qui reflterait un rapport de force modifi entre ltat et la socit civile (Meyer,
Tarrow, 2001).
Plus concrtement, ces diffrents lments conduisent faire
lhypothse selon laquelle une partie des logiques de recomposition de laction publique est
structure par les formes de mobilisation de ces challengers.
Ce papier a pour objectif de rendre compte des enjeux
thoriques et mthodologiques que posent les modalits doprationnalisation de cette
1 Laction collective est dfinie ici comme lensemble des comportements dengagement, de mobilisation, de

reprsentation et de ngociation par lesquels sont constitus les intrts sociaux, et par lesquels sexerce leur
influence politique (Balme et al., 2002 : 27).
2 Nous reprenons ici les termes de Pierre Favre, qui prsente l'activit gouvernementale sous forme de fer

cheval, le premier ple tant celui de l'activit gouvernementale ordinaire, et le second, celui de l'activit
gouvernementale en temps de crise (2005 : 288).

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hypothse de recherche. Ainsi, les postures de recherche propres aux spcialistes de


laction publique et des mobilisations ont conduit au dveloppement de questions de
recherche, dobjets et de mthodologies ne permettant souvent pas dapprhender de
manire satisfaisante lvolution des relations entre challengers et politiques publiques, et
leurs effets structurants sur les logiques de recomposition de laction publique dans les tats
europens. La question des challengers est bien aborde par lanalyse des politiques
publiques. Mais elle vise principalement rendre compte de la manire dont des acteurs
dots de comptences et de ressources institutionnalises, par le biais du recours
lexpertise ou de leur capacit se mobiliser, selon des formes diffrencies et diffrents
chelons daction publique, parviennent influencer la redfinition dun problme public, son
traitement ou encore sa mise en uvre. De la mme manire, la sociologie des
mobilisations aborde la question des effets des activits de protestation pilotes par les
challengers de laction publique, mais elle sest principalement limite dvelopper puis
prciser toute une batterie dindicateurs de mesure des impacts obtenus dans le court terme
par une vague de mobilisations sur un projet ou une mesure spcifique.
Plusieurs propositions rcentes ont nanmoins contribu
llaboration dagendas de recherche visant rendre compte des phnomnes dcrits
prcdemment. Deux dimensions ont t explores cette occasion : dune part, limpact de
ces mobilisations centres sur les policy outcomes sur laction publique et ses formes de
production ; et dautre part, limpact de la banalisation de ce type de mobilisations sur les
dynamiques de laction collective. La majorit de ces travaux partage des terrains empiriques
centrs sur des mobilisations territorialises ; Mais les propositions que formulent ces
auteurs sinscrivent aussi dans une rflexion critique sur la nature de ces groupes, soit pour
sinterroger sur les fondements de leur lgitimit participer au processus dcisionnel
(reprsentativit politique ou expertise), soit pour dplorer lexistence de freins internes
(intrts particularistes, absence de solidarit) la constitution dun mouvement social.
Cet article constitue une premire tentative, non exhaustive,
de dfrichage de cette littrature pour identifier les travaux ayant propos de rsoudre les
limites propres ces deux postures de recherche afin de rendre compte des phnomnes
observs empiriquement 3 . Nous montrerons dans un premier temps que la multiplication et
la diversification des relations entre les politiques publiques et leurs challengers a contribu
accrotre linterdpendance entre acteurs institutionnels et non institutionnels, et ainsi
remettre en cause les dmarches traditionnellement dveloppes par lanalyse de laction
publique et des mobilisations. Nous procderons dans un deuxime temps lanalyse
critique des catgories visant rendre compte des effets propres au contexte politique et
institutionnel sur les dynamiques de laction collective : ces catgories, comme par exemple
la structure dopportunit politique, freinent la prise en compte de leurs effets structurants sur
les logiques de recomposition de laction publique. Dans un troisime temps, nous nous
pencherons sur le caractre disjoint des temporalits propres aux dynamiques de laction
collective et aux logiques de recomposition de laction publique. Nous dvelopperons cette
occasion une srie de propositions pour analyser les effets structurants des logiques daction
collective inities par ces challengers sur la recomposition de laction publique.

3 Une version antrieure de cet article a t prsente en introduction latelier Penser larticulation entre

lanalyse des politiques publiques et la sociologie de laction collective que les deux auteures ont organis dans
le cadre du 9e congrs de lAFSP Toulouse en septembre 2007. Nous souhaitons remercier Yannick Barthe,
Patrick Le Gals et Pierre Muller pour leur lecture attentive et critique de cette version antrieure. Nous restons
nanmoins les seules responsables des rflexions dveloppes dans cet article.

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1. Qui produit laction publique ? Qui la


conteste ? Les limites dune attribution a
priori de rles
La multiplication et la diversification des acteurs participant
llaboration de laction publique dans un contexte de gouvernance niveaux multiples 4
conduisent rinterroger les frontires traditionnellement traces entre les policy insiders et
les policy outsiders. Cette distinction a une utilit descriptive, puisquelle distingue les
groupes qui participent la fabrique de laction publique, pour certains au terme de
mobilisations russies, et ceux qui en sont exclus. Mais elle permet aussi de tracer des
frontires disciplinaires, entre la sociologie des mobilisations dont lobjet dtude par
excellence sont les policy outsiders ou les sans pouvoir dont la seule ressource politique
est la protestation (Lipsky, 1965), tandis que lanalyse des politiques publiques se concentre
en gnral sur ltude des policy insiders, disqualifiant les prcdents au nom de leur faible
degr de reprsentativit ou de leurs motivations gostes et particularistes. Mais surtout,
cette distinction attribue a priori des rles aux acteurs des politiques publiques et leurs
challengers. Les phnomnes empiriques observs font au contraire tat dun brouillage des
frontires, montrant ainsi les limites de cette distinction.
Depuis une vingtaine dannes, les acteurs et les intrts
participant la production de laction publique se sont multiplis et diversifis. Ce double
phnomne sexplique, sur une chelle verticale, par des transferts de comptences
politiques, administratives et financires des chelons sub-nationaux dj existants ou
crs cette occasion, en France, en Espagne, en Italie, et au Royaume-Uni notamment,
ainsi que par le processus dintgration europenne. Les collectivits territoriales ont ainsi
acquis des comptences dans un nombre croissant de domaines de politique publique. La
Commission europenne, en faisant de ces chelons infranationaux des interlocuteurs
incontournables de la politique rgionale europenne, et en particulier de sa politique de
cohsion conomique et sociale, a acclr et structur le processus de recomposition de
l'quilibre des pouvoirs au sein des tats membres (Ferrera, 2005). De plus, les dynamiques
de la comptition lectorale incitent fortement les collectivits intervenir, aussi bien dans
les situations de conflits locaux que dans la gestion des demandes ordinaires des
acteurs privs ou issus de la socit civile, quitte les susciter dans le cadre d'interventions
hors comptences (Vitale, 2007).
Avec le renforcement des chelons de gouvernement subnationaux, les groupes issus de la socit civile gagnent ainsi des opportunits
supplmentaires de participer la fabrique de laction publique. Les acteurs participant son
laboration se sont par consquent aussi diversifis sur une chelle horizontale. Cela pose
la question de lintgration des intrts par les diffrentes collectivits territoriales et de
dynamiques diffrencies de production de laction publique. Un certain nombre de travaux
montrent que lmergence au niveau local dun espace dinterdpendance et daction
collective entre les participants aux processus de laction publique est variable selon les
territoires (adapt de Balme, 1997 : 180). La territorialisation des formes daction publiques
et de leur modalit dlaboration dpendent de la capacit des acteurs locaux fdrer les
intrts et les ressources locales, cest--dire de leur capacit semparer des opportunits
ouvertes par les processus de dcentralisation et de lintgration europenne pour modifier
petit petit leurs relations avec ltat et ses reprsentants 5 . La frontire entre policy insiders
et policy outsiders varie donc dun territoire lautre. Mais la capacit diffrentielle des
collectivits territoriales intgrer les intrts locaux nest pas la seule explication aux
4 la suite de Marks et al. (1996), la gouvernance niveaux multiples se traduit par un pouvoir de dcision

partag entre plusieurs niveaux et non monopolis par les gouvernements nationaux ; par une prise de dcision
collective qui implique une perte de pouvoir significative pour ces mmes gouvernements ; et enfin par
linterconnexion entre les arnes politiques nationales, infra- et supranationales.
5 Sur les difficults lies la dfinition de cette notion, voir Faure (2004) et Faure, Ngrier (2007).

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dplacements de cette frontire selon les territoires. Les conflits en termes de lgitimit
politique entre les diffrents chelons de gouvernement, entre ltat et les collectivits aussi
bien quentre les collectivits elles-mmes, qui se sont renforcs depuis la dcentralisation,
en sont une deuxime source. Selon la capacit des chelons de gouvernement
infranationaux revendiquer la mise en place de canaux daccs llaboration des
politiques publiques nationales, demande qui se cristallise en particulier lors de la
ngociation des contrats de plan tat-rgion, et des mesures concernant la cration ou la
modernisation d'quipements collectifs ou d'infrastructure de transport (Loughlin, 2007 : 182202), les acteurs participant llaboration des politiques publiques ne sont pas les mmes.
Dans ce contexte, un certain nombre de travaux rcents ont
mis en vidence les limites des frontires traditionnellement traces entre les policy insiders
et les policy outsiders pour analyser les phnomnes observs empiriquement. Sappuyant
sur ltude des mobilisations autour dun projet de ligne haute tension dans la valle du
Louron, Olivier Fillieule montre ainsi que la multiplication et la diversification des acteurs des
politiques publiques et de leurs challengers rendent inadquates les distinctions
dichotomiques entre les insiders et les outsiders, entre les challengers et les lites, et plus
gnralement entre la socit civile et ltat pour penser llaboration de laction publique
(2003 : 306). Cet auteur dfend lide selon laquelle lacteur tat doit tre dsagrg en
un groupe dacteurs publics compos dadministrations centrales, de collectivits
territoriales, dlus nationaux, etc. dont les objectifs et stratgies ne se recoupent pas
ncessairement. Lanalyse combine des dynamiques de laction collective et des stratgies
mises en uvre par les acteurs publics dans le cadre du conflit permet de rendre compte de
la manire dont ces challengers influencent la redfinition des rgles du jeu politique au
niveau local. Olivier Fillieule montre ainsi empiriquement, comme lavait aussi fait Jacques
Lolive partir de ses travaux sur les contestations du trac du TGV Mditerrane, que le
conflit peut conduire la constitution de configuration dalliances htrognes entre
challengers des politiques publiques et acteurs publics pour dfendre une solution alternative
celle propose par le porteur de projet (1999). Dune manire plus gnrale, lvolution des
politiques de lenvironnement, du risque ou de la sant ont t rythmes par la constitution
de coalitions dacteurs htrognes, associant un ministre ou lune de ses directions
gnrales des groupes issus de la socit civile contre les projets ports ou soutenus par
une autre direction gnrale du mme ministre ou par les ministres de lindustrie, des
transports et de lquipement (Lascoumes, 1994 ; Borraz, 2008 ; Borraz, Gilbert, 2008).
Lattribution a priori de rles aux acteurs des politiques
publiques et leurs challengers dans les travaux des deux sous-disciplines peut ainsi
masquer les dynamiques particulires des interactions entre les acteurs des politiques
publiques et de leurs challengers, qui permet pourtant au final de rendre compte de la forme
prise par laction publique. Le cadre danalyse dominant des relations entre les politiques
publiques et leurs challengers est ainsi remis en question. Ce cadre reposait sur un modle
du type : action (des mobilisations) raction (plus ou moins forte, de diffrents ordres, de
ltat, conu comme un acteur homogne). Dans ce modle, chaque groupe dacteurs se
voit donc a priori attribuer un rle, de challengers pour les groupes lorigine des activits de
protestation, et de destinataire des revendications ou des demandes portant sur des
politiques publiques pour ltat. Dans ce contexte, Sydney Tarrow et Charles Tilly, dans leur
ouvrage rcent sur la Contentious Politics (2007), ouvrent une voie intressante pour penser
sur le plan analytique labsence dattribution de rles a priori aux acteurs des politiques
publiques et leurs challengers. Ces deux auteurs soulignent en effet que ltat nest pas le
seul destinataire de laction collective (voir aussi Burstein, et al., 1995), et que des acteurs
publics peuvent aussi sallier des challengers des politiques publiques pour exprimer des
demandes destines un autre acteur public. On peut ainsi comprendre de leur analyse quil
y a interaction entre des acteurs publics et des acteurs issus de la socit civile ds lors
quau moins un acteur public est impliqu dans la mobilisation, en tant que destinataire des
demandes ou des revendications, en tant qumetteur de ces demandes ou en tant que tiers

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impliqu par dautres acteurs, publics ou non-publics. De ce point de vue ainsi, aucune
assignation de rle nest dcide a priori par le cadre mme de lanalyse, mais cest cette
dernire, par lexamen de la mobilisation, de les tudier.
Bien que tous ces travaux partagent une mme volont de
remettre en cause les frontires traditionnelles entre les politiques publiques et leurs
challengers, aucun ne place au cur de lanalyse la question des mcanismes travers
lesquels des policy outsiders deviennent des policy insiders, pleinement intgrs au
processus dlaboration des politiques publiques, de mise sur agenda ou la prise de
dcision. cet gard, Graeme Hayes propose, dans son ouvrage Environmental Protest and
the State in France (2002), une perspective stimulante pour apprhender, sur le plan
empirique et analytique, une dimension de ce problme. En sappuyant sur une tude
compare de deux mobilisations environnementales (protection de la Loire et Tunnel du
Somport) dans deux secteurs daction publique distincts (eau et transport routier), il montre
comment, dans un contexte de fragilisation des rapports de force internes un rseau de
politique publique et au cours du processus de redfinition des normes qui s'ensuit, des
acteurs prcdemment considrs comme marginaux peuvent atteindre progressivement un
statut de policy insider (Hayes, 2002 : 57). Lapproche comparative montre de ce point de
vue les opportunits diffrencies daccs au processus dcisionnel quoffrent les politiques
du transport routier et de leau, bien que les rapports de force intrasectoriels soient fragiliss
dans les deux cas. Dans le cas de la protection de la Loire, lenjeu porte sur la dfinition des
modalits de mise en uvre de la politique de leau, et plus prcisment, sur la participation
dacteurs et dintrts territorialiss dont la stratgie se caractrise par le recours des
actions conventionnelles et par lentre en politique de leurs reprsentants sous ltiquette
du parti des Verts. Ce processus dinstitutionnalisation des structures dopposition pour
participer la mise en uvre locale dune politique publique constitue un mcanisme
largement tudi de transformation de policy outsiders en policy insiders (Della Porta, Diani,
2006).
Lanalyse des mobilisations autour du Tunnel du Somport
montre en revanche les limites de ce mcanisme dinstitutionnalisation, ds lors que lon
sintresse la capacit dacteurs et dintrts territorialiss mettre en cause les formes de
production de laction publique lchelle nationale. Dans ce second cas, les acteurs publics
sectoriels persistent dans leur stratgie dendiguement des opposants dans la mesure o
lenjeu nest pas de ngocier les modalits locales de mise en uvre de la politique du
transport routier, mais de profiter de lopportunit offerte par la cration de rseaux
europens de transport pour renforcer leur rle de pilotage de cette politique publique. Dans
ce contexte, le mcanisme de transformation de policy outsiders en policy insiders par
institutionnalisation ne permet pas de rendre compte du phnomne observ. Lanalyse de
ces mobilisations montre en effet que ces challengers nont ni la capacit laborer une
alternative au projet incrimin rassemblant une majorit des acteurs intresss au projet, ni
ni la capacit initier une dfinition alternative du problme public auquel le projet tait
cens apporter une solution. Ceci conduit Graeme Hayes dvelopper en conclusion de son
ouvrage une seconde hypothse, selon laquelle ladaptation de ltat aux challengers des
politiques publiques constituerait un second mcanisme de transformation de policy
outsiders en policy insiders. Il est possible de lidentifier ds lors que lon sattache mettre
en vidence leurs objectifs et stratgies propres. Si elle na pas t mise lpreuve par
Graeme Hayes, cette hypothse constitue de notre point de vue une piste fconde pour
l'analyse des effets des mobilisations sur les politiques publiques et la formation de l'action
publique sur laquelle nous reviendrons dans la troisime partie.
En dehors de cette perspective danalyse, que peu de
travaux ont dj utilise, deux autres types doutils analytiques ont t dvelopps pour
penser les interdpendances entre les politiques publiques et leurs challengers. Le premier
correspond des notions qui dcrivent le site, cest--dire le lieu abstrait, o se rencontrent
et sont mis en relations des acteurs au statut divers. Cest par exemple le cas de la notion de
rseau, qui a t amplement investie par les spcialistes des politiques publiques (Marsh,

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Rhodes, 1992 ; Le Gals, Thatcher, 1995) pour expliciter et valuer la porte des
phnomnes dcrits prcdemment : effritement des frontires entre secteur public et
secteur priv, entre acteurs institutionnels et non-institutionnels, entre moyens d'action
conventionnels et non-conventionnels dans un contexte de perte de centralit des tats
europens. Toutefois, cette dernire nest pas pertinente pour l'analyse de certains
domaines d'action publique, comme ceux des transports ou de l'nergie par exemple, qui se
caractrisent par une forme trs aboutie d'intgration des intrts (Hritier et al., 1996).
La notion de forum, en dcrivant comment les ides circulent,
en tant reformules, entre diffrents espaces sociaux, caractriss par des rgles qui leur
sont propres et par des enjeux qui sont spcifiques, identifie pour sa part un canal
dinfluence sur laction publique (Jobert, 1994 ; Fouilleux, 2000). Mais elle ne permet pas de
saisir prcisment le travail des challengers pour influencer la redfinition de ces ides par
les acteurs des politiques publiques. Sur ce point, les travaux sur la production dexpertise
trouvent tout leur intrt. Ils permettent en effet souvent didentifier comment, autour dun
enjeu de politique publique circonscrit comme une maladie (Favre, 1992 ; Callon et al.,
2001 ; Buton, 2005), une nuisance (Borraz, 2008), une activit (Boussaguet, 2007) ou
encore le genre (Engeli, 2008 ; Lpinard, 2008), des groupes de challengers ou de profanes
se lient avec des acteurs publics pour produire une expertise diffrencie et tentent de la
faire reconnatre comme pertinente par lensemble des acteurs concerns.
Le second type doutil rassemble des notions dont lobjet est
dtermin par la question de recherche. Au-del de la diversit de contenu qui caractrise
ces notions, leurs auteurs accordent une attention toute particulire au temps long, et aux
effets structurants pour laction publique de limmixtion de tout un ensemble dacteurs qui
nont pas ncessairement t dominants, mais qui sont intervenus dans le processus tudi
un moment ou un autre. Cest le cas de la notion de problme public, dont la dfinition
est place au centre des travaux que Chlo Vlassopoulou consacre aux politiques de lutte
contre la pollution atmosphrique urbaine en France et en Grce (2000). Cet objet de
recherche situ au croisement entre policies et politics incite en effet situer l'analyse trs
en amont de l'activit gouvernementale et s'interroger sur les mcanismes de qualification
dune mme situation - la pollution atmosphrique urbaine - comme tant problmatique
dans deux contextes institutionnels et politiques distincts. Dans une perspective similaire,
mais centre sur la mise en vidence des processus de rversibilit et dirrversibilit,
Yannick Barthe sinterroge sur le rle structurant des logiques de politisation sur la
trajectoire sinueuse du problme que constitue le traitement des dchets nuclaires
(2003 : 475 ; voir aussi 2005). cette occasion, il propose daller au-del des travaux
classiques sur la construction des problmes publics et leur mise lagenda politique (par
exemple Cobb, Elder, 1972 ; Kingdon, 1984) pour identifier les mcanismes travers
lesquels sopre la mise lagenda et le traitement politique dun problme public sur une
priode longue. Il met ainsi en vidence un mouvement de va-et-vient entre deux formes de
problmatisation, lune technique et lautre politique, dont la combinaison a structur la mise
lagenda du problme que constituent les dchets nuclaires puis son traitement politique.
Ces postures analytiques proposent ainsi de penser la
multiplication, la diversification et linterdpendance des acteurs participant laction
publique. La surreprsentation de travaux consacrs la politique de lenvironnement, de la
sant ou des risques, qui se caractrisent par un degr lev de brouillage entre acteurs
institutionnels et non institutionnels, explique peut-tre lattention porte au rle des acteurs
tandis que la question de lvolution des arrangements institutionnels restait marginale. La
seconde partie, centre sur la prise en compte des effets structurants du contexte politique
et institutionnel sur les dynamiques de laction collective, a pour objet de sattarder sur ce
point.

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2. La prise en compte des effets structurants


du contexte politique et institutionnel sur
les dynamiques de laction collective
Lorsque lon se donne pour objet de comprendre la fabrique
de laction publique, positionner lanalyse lchelle des acteurs, pour saisir les interactions
entre les politiques publiques et les challengers des politiques publiques, est une dmarche
fructueuse. Toutefois, comme lindiquent les travaux tant de sociologie de laction publique
que de sociologie des mobilisations, les acteurs sont toujours situs dans un certain
environnement qui oriente les intrts quils dfendent, les stratgies quils adoptent et les
rsultats quils obtiennent (Immergut, 1992 ; Eisinger, 1973). Prendre en compte cet
environnement est donc dterminant pour comprendre comment les relations entre les
acteurs des politiques publiques et leurs challengers concourent llaboration de laction
publique. Trois dimensions constitutives de cet environnement paraissent particulirement
structurantes. partir des travaux prsents en premire partie, il apparat que la prsence
et/ ou labsence dune ou plusieurs de ces dimensions permet de rendre compte des effets
diffrencis dans le temps et lespace des relations qui se nouent entre les politiques
publiques et leurs challengers sur les logiques de production de laction publique.
Lun des outils les plus aboutis visant rendre compte des
influences du contexte institutionnel sur les mobilisations sociales et sur leurs effets est la
structure des opportunits politiques. Initialement dveloppe par Peter Eisinger dans un
article consacr l'tude de la relation entre le degr d'accs au processus dcisionnel dans
plusieurs villes amricaines et le dveloppement des meutes survenues dans les annes
1960 (1973), elle peut tre dfinie ainsi : specific configurations of resources, institutional

arrangements and historical precedents for social mobilisation, which facilitate the
development of protest movements in some instances and constrain them in others

(Kitschelt, 1986 : 58). Cette notion prcise la nature des contraintes et des opportunits que
prsente la structure de l'tat et du systme politique pour le dveloppement des
mouvements sociaux, notamment en termes d'alliances avec des acteurs politiques. L'accent
est mis en particulier sur la structure des alliances avec d'autres acteurs politiques et
sociaux, la configuration des pouvoirs gauche de l'chiquier politique, et la prsence ou
labsence de partis de gauche dans le gouvernement pour expliquer l'volution des
dynamiques de l'action collective (Kriesi et al., 1995).
Sans entrer dans les dbats qui agitent les spcialistes des
mobilisations (della Porta, Diani, 2006 : 226-239) et des groupes d'intrt (Grossman,
Saurruger, 2006 : 92-105) sur le caractre heuristique de la notion de structure d'opportunit
politique et des variables qui la composent, il nous semble que cette notion a contribu
cristalliser les frontires disciplinaires entre spcialistes de laction publique et des
mobilisations dans lanalyse de lvolution des relations entre challengers et politiques
publiques, et de leurs effets structurants sur les logiques de recomposition de laction
publique dans les tats europens. Le premier effet concerne le dsintrt des spcialistes
des mobilisations pour lanalyse des mobilisations centres sur les produits de laction
publique ou policy outcomes, le second concerne la prise en compte des effets propres au
territoire, et le troisime pointe les difficults lies la prise en compte des effets propres au
secteur 6 .
Malgr le nombre croissant de mobilisations centres sur les

policy outcomes, peu de travaux de sociologie des mobilisations leur ont t consacrs. Ce

faible intrt s'explique en partie par le type de cause autour desquelles ces mobilisations
ont t dveloppes. Pour Mario Diani, elles ont une vise particulariste avant d'tre
universaliste, et leur recrudescence alimente un phnomne de protest without a
movement (1999). Mesures laune de lidal-type que constituent les mouvements
6 Nous laissons ici de ct la critique nonce par Alberto Melucci (1988) sur le dterminisme structurel

qu'implique une analyse en termes de structure d'opportunit politique.

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sociaux des annes 1970, ces mobilisations font pitre figure et leur analyse semble tre
peu stimulante du point de vue de la sociologie de laction collective. La mobilisation ne
constitue en effet que lune des dimensions constitutives dun mouvement social 7 , et dans le
rapport de force qui caractrise les relations entre ltat et la socit civile dans les socits
contemporaines, la protestation se rsumerait l'existence d'un terreau contestataire
permanent et mobilisable de faon sporadique, ou protest movement society (Tarrow,
Meyer : 1998). Cette forme d'engagement a pour corollaire un faible degr de formalisation
organisationnelle et une faible capacit construire une identit collective qui transcende les
intrts particuliers et territorialiss. Ces deux lacunes placent ainsi ces groupes dans une
situation de vulnrabilit face aux stratgies de cooptation, dinstrumentalisation ou de
fragmentation mises en uvre par les pouvoirs publics pour contrer leurs offensives. On
pourrait d'ailleurs pousser la critique nonce par Mario Diani jusqu' sinterroger sur la
lgitimit de ces groupes tre pleinement intgrs au processus dcisionnel alors que le
nombre de personnes affilies de faon permanente reste faible et que leur reprsentativit
n'est pas assure (Vitale, 2007).
Du fait des doutes exprims par certains chercheurs quant
l'intrt de ces mobilisations pour la sociologie des mobilisations, la majorit des travaux
consacrs l'analyse des effets produits sur les politiques publiques ont concern d'autres
types de mobilisations, comme celles s'inscrivant dans le cadre d'un mouvement social plus
large et n'ayant pas directement pour objet d'agir sur les politiques publiques et les formes
de production de l'action publique. Ce faisant, ils se sont principalement interrogs, dune
part, sur les effets diffrencis des dynamiques de l'action collective (type dorganisation, de
ressources, choix et combinaison des rpertoires daction, dimension identitaire, etc.) sur les
policy outcomes ; et dautre part sur les effets structurants du contexte politique et
institutionnel dans lequel s'inscrivaient ces mobilisations sur les dynamiques de l'action
collective 8 . la suite des travaux de Lipsky (1965), ces auteurs ont en effet considr que
les mobilisations centres sur les policy outcomes manquaient de ressources internes
suffisantes pour provoquer des changements politiques et sociaux sans support externe. Ils
ont alors centr leur analyse sur les caractristiques propres des systmes politiques et
institutionnels concerns, et plus particulirement de l'environnement politique (Schumaker,
1975) dans lesquels s'inscrivaient les mobilisations, pour expliquer le dveloppement plus ou
moins rapide d'acteurs non-institutionnaliss et leurs effets structurants sur les produits de la
mobilisation (Della Porta, Diani, 2006 : 9-10).
Les tentatives visant prendre en compte la dimension
territoriale des dynamiques de laction collective ont en premier lieu nourri la rflexion
engage sur la nature des groupes engags dans des mobilisations centres sur les policy
outcomes. En revanche, ils prsentent un intrt plus limit du point de vue de la prise en
compte des diffrents chelons territoriaux constitutifs d'un systme de gouvernance
niveaux multiples. Les travaux de Manuel Castells en particulier, et de sociologie urbaine
dune manire plus gnrale, ont plac la dimension territoriale de ces mobilisations au cur
de leur analyse (1983) 9 . Le problme que posent ces recherches qui privilgient une entre
par le territoire est davoir nglig les dynamiques de laction collective, en particulier le fait
que leur caractre fragment et territorialis rend ces groupes de challengers dpendants de
leur cause et peu disposs nouer des alliances (IJURR, 2006 : 189-223).
Puis dans un deuxime temps, prenant acte de la
multiplication des mobilisations centres sur les politiques publiques locales, certains auteurs
7 "Social movements as (1) informal networks, based (2) on shared beliefs and solidarity, which mobilize about

(3) conflictual issues, through (4) the frequent use of various forms of protest " (Della Porta, Diani, 2006 : 16).

8 Un autre champ d'tude s'est dvelopp autour des travaux de Gamson (1990) pour analyser cette double

question du point de vue du recours des formes d'action directes et violentes. Cette question n'tant pas
centrale du point de vue de l'objet considr dans cet article, elle nest pas dveloppe.
9 Lvolution des relations entre les groupes issus de la socit civile, les pouvoirs publics et la population locale
a t particulirement tudie en milieu urbain, o les mobilisations de ce type ont t historiquement
prdominantes (Pickvance, 1995 : 198-199).

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

se sont interrogs sur les relations entretenues par ces groupes avec les pouvoirs publics
locaux 10 . Pour ce faire, ils ont transpos lagenda de recherche qui stait dvelopp autour
de la notion de structure dopportunit politique au niveau local pour identifier les
dynamiques de laction collective et proposer une typologie de groupes intresss en
fonction des bases de l'identit collective, de la forme d'organisation privilgie et des
rpertoires d'action mobiliss (Della Porta, Andretta, 2002) 11 . Cette dmarche a ainsi permis
de dpasser une analyse de ces mobilisations en termes de NIMBY pour sattacher
prciser la nature de ces groupes engags dans des mobilisations ayant pour objet de
protger leur cadre de vie contre une agression impose de lextrieur au nom de l'intrt
gnral ou du march 12 . En revanche, cette dmarche ne permet pas de saisir de manire
plus complte la structure dopportunit politique des mobilisations dans un contexte
dinterdpendance des chelons de gouvernement. Elle mconnat en effet les effets
combins de limbrication des diffrents chelons territoriaux o sorganise la mobilisation
dans le cadre dune mme campagne de protestation.
Lexemple de ltude consacre par Gianni Piazza et
Donatella Della Porta aux mobilisations contre le projet de train grande vitesse entre Lyon
et Turin permet dillustrer cet cueil (2006). Leur analyse est en effet centre sur les effets du
rapport au territoire sur les dynamiques de laction collective. Ainsi, les caractristiques de la
structure dopportunit politique dans le Val di Susa, et plus particulirement la forte
dimension identitaire de ces mobilisations qui reposent sur un rapport au territoire spcifique,
permettent de rendre compte du processus de monte en gnralit autour dune cause
universaliste. Celle-ci permet dintresser leur cause des acteurs prsents lchelon
rgional, comme par exemple des lus locaux, des collectivits territoriales ou encore des
associations environnementales 13 . En revanche, la dimension nationale, et potentiellement
aussi europenne, de ces grands projets dinfrastructure, et leur caractre structurant pour la
mobilisation de lensemble des groupes et des intrts concerns par ce projet ne fait pas
lobjet dune analyse approfondie. Cette limite a dj t voque au sujet de lanalyse
consacre par Graeme Hayes la recomposition de la politique franaise du transport
routier (2002 : op. cit.) par comparaison avec les dynamiques observes dans le cadre de la
politique de leau. Dans son travail sur les mobilisations contre le dveloppement des
aroports, Charlotte Halpern montre que les groupes contestant de grands projets
dinfrastructure prennent acte dans leur mobilisation de limbrication des chelles territoriales
et des niveaux de gouvernement concerns (2006). Une des conditions de succs de ces
groupes pour bloquer le processus dcisionnel est de sadresser aux acteurs nationaux et
non pas uniquement locaux. Sans la prise en compte de lensemble des chelons de
gouvernement constitutifs de la structure dopportunit et de leurs effets structurants pour les
dynamiques de laction collective, lanalyse des conflits autour de lextension daroports
aurait t partielle. Elle naurait pas permis de sinterroger sur les effets de ces mobilisations
sur les formes de production de laction publique en matire de planification aroportuaire
aux niveaux national et europen.
La troisime critique nonce lencontre de la notion de
structure dopportunit politique concerne la mise en vidence des spcificits lies
l'analyse d'un secteur de politique publique (Duyvendack, Giugni, 1995 ; Hayes, 2002). Dans
certains cas en effet, l'approche par les politiques publiques permet d'envisager le secteur
10 Voir notamment louvrage collectif dirig par Donatella Della Porta sur dmocratie participative et politiques

publiques locales (2005), et dune manire plus gnrale les travaux rcents de politistes italiens, la fois
spcialistes de laction publique (par exemple Bobbio, 1996 ; Vitale, 2007) et des mouvements sociaux (Della
Porta, Diani, op. cit.).
11 Ils distinguent quatre types de groupes intresss : secteur associatif / volontariat, groupes dintrt public,
comits de citadins, scne alternative.
12 Le syndrome NIMBY ou "Not In My BackYard" met en exergue le caractre goste et particulariste des
revendications centres sur les policy outcomes (Jobert, 1998 : 72).
13 Les travaux consacrs lmergence dune nouvelle culture du territoire en Catalogne identifient un
processus similaire (Alfama i Guilln et al., 2007).

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

d'action publique comme principale variable explicative des dynamiques de l'action


collective, tandis que les variables propres la structure de l'tat (fort vs. faible) et la
configuration des pouvoirs dans le systme dcisionnel (ouvert vs. ferm) interviennent au
titre de variables intermdiaires (Kriesi et al., 1995). Ceci semble particulirement pertinent
dans le cas de domaines d'action publique dans lesquels, malgr les processus de
multiplication et de diversification des acteurs et des intrts prcdemment dcrits, les
configurations d'acteurs restent caractrises par une forme trs aboutie d'intgration des
intrts (Hritier et al., op. cit.). En revanche, dans le cas de domaines d'action publique
rcents et dont les frontires ont longtemps t contestes, comme par exemple les
politiques de l'environnement et de la ville, cette notion ne permet pas de rendre compte des
formes de production de l'action publique 14 .
L'analyse de l'volution sur le long terme (1950-2000) et dans
une perspective compare des mobilisations anti-aroportuaires Paris et Berlin montre
ainsi les effets limits de ces groupes issus de la socit civile sur les formes et les
structures de la dcision publique sur les aroports d'envergure internationale (Halpern,
2008). Plus prcisment, au cours de la priode considre, ces groupes sont devenus des
acteurs incontournables de ces processus dcisionnels, mais n'en sont pas moins rests des
outsiders des formes de production de l'action publique dans le secteur de l'aviation civile.
Ce rsultat sexplique en partie par le dveloppement de stratgies de cooptation par les
acteurs du transport arien, caractrises par l'introduction titre prventif ou curatif de
dispositifs de protection de l'environnement et d'insertion conomique et sociale de ces
infrastructures dans leurs territoires environnants. Ces mobilisations ont ainsi acclr
l'entre des lus locaux dans les dispositifs de gestion des mesures de lutte contre le bruit.
Les groupes issus de la socit civile ont parfois obtenu d'y siger, mais leur impact sur la
gestion et la planification aroportuaire est rest limit, de telle sorte que leur prsence dans
ces instances a eu pour principale consquence de limiter le recours au rpertoire de la
consultation dans le cadre de conflits ultrieurs.
Mais les caractristiques internes des mobilisations antiaroportuaires expliquent aussi leur nature intermittente, et l'absence de dveloppement
d'un mouvement social autonome et dune capacit dexpertise propre. Elles ont exacerb le
caractre localiste de ces mobilisations et constitu un frein au dveloppement d'une action
coordonne l'chelle nationale. Cependant, au-del des stratgies mobilises par les
acteurs sectoriels et les challengers de la politique de planification aroportuaire, le conflit a
surtout t soumis un effet-secteur . Les caractristiques des secteurs de l'aviation
civile franais et allemand ont limit les opportunits d'accs de ces outsiders au processus
dcisionnel, malgr les canaux d'accs ouverts par le contexte politique et par l'introduction
de dispositifs spcifiques d'intgration des acteurs de la socit civile l'laboration et la
mise en uvre des grands projets d'infrastructure de transport. L'approche comparative
permet de ce point de vue de mettre en vidence le rle structurant des formes de
reprsentation et d'intgration des intrts l'chelle nationale et rgionale.
Deux observations peuvent tre tires de ce rsultat 15 .
Premirement, les effets propres au contexte politique et institutionnel national et local
interviennent ici au titre de variable intermdiaire sur lvolution des relations entre les
14 Cela a par exemple conduit Chlo Vlassopoulou dvelopper une analyse critique de l'approche par les

politiques publiques et de l'effet-secteur dans son analyse des politiques de lutte contre la pollution
atmosphrique urbaine en France et en Grce (2000 : 135).
15 Ce rsultat infirme aussi l'hypothse propose par Graeme Hayes pour expliquer le passage du statut de
policy outsider celui de policy insider. Comme nous l'avions indiqu dans la premire partie de l'article, il
suggre en effet qu' l'occasion d'une fragilisation des rapports de force internes un rseau de politique
publique et au cours du processus de redfinition des normes qui s'en suit, des acteurs prcdemment
considrs comme marginaux peuvent atteindre progressivement un statut de policy insider (Hayes, op. cit.).
L'analyse des dcisions sur les aroports d'envergure internationale montre au contraire la capacit de certains
policy insiders investir les canaux d'accs ouverts par les opposants pour promouvoir la redfinition des
arrangements institutionnels intra-sectoriels.

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

formes de production de laction publique et les dynamiques de laction collective. Plus


concrtement, ce nest pas la structure fdrale ou centralise du systme politique et
institutionnel qui explique limpact limit des mobilisations sur la dcision publique en matire
de planification aroportuaire : ce sont les formes de production de laction publique dans le
secteur du transport arien. Les spcificits du contexte politique et institutionnel expliquent
en revanche les diffrences observes en termes de mcanismes de recomposition de
laction publique et des dynamiques de laction collective.
Deuximement, ce rsultat permet de montrer que la
tentative de deux spcialistes de l'action collective Jan Duyvendak et Marco Giugni, de
dvelopper une alternative la notion de structure d'opportunit politique partir de la notion
de secteur nest pas entirement satisfaisante (1995). Leur approche est centre sur le rle
des lites sectorielles et de leur attitude inclusive ou exclusive par rapport aux revendications
mises par les groupes issus de la socit civile. En cela, la tentative de ces deux auteurs
vise avant tout identifier une dimension supplmentaire du rle structurant de la
configuration des pouvoirs dans un systme politique et institutionnel donn pour les
dynamiques de l'action collective. Mais elle ne permet pas didentifier les mcanismes par
lesquels les lites sectorielles parviennent maintenir un leadership sur leur secteur.
Lorsquelle est utilise comme variable indpendante, la
notion de structure dopportunit politique permet didentifier les variations des dynamiques
de laction collective et den expliquer les rsultats sur les projets ou les dcisions
incrimines. En revanche, elle ne permet pas dapprhender le caractre dynamique des
relations entre les formes de production de laction publique et les dynamiques de laction
collective, que ce soit dans le temps ou dans lespace. Elle ne permet pas non plus la prise
en compte des diffrents chelons territoriaux constitutifs d'un systme de gouvernance
niveaux multiples. De ce point de vue, les propositions visant intgrer les spcificits du
contexte politique et institutionnel au titre de variable intermdiaire, en combinant les aspects
institutionnels, territoriaux et sectoriels, apparaissent particulirement stimulantes. En
centrant lanalyse sur des objets situs la croise entre policies et politics, elles permettent
de prendre en compte lensemble des contraintes qui psent sur laction collective.

3. Les effets sur laction publique des


mobilisations centres sur les policy
outcomes : les apports dune perspective
temporelle de longue dure.
Dans lintroduction de cet article, nous avions identifi le
caractre disjoint des temporalits propres aux dynamiques de laction collective et aux
logiques de recomposition de laction publique comme la troisime limite
loprationnalisation de lhypothse selon laquelle une partie des logiques de recomposition
de laction publique est structure par les formes de mobilisation de ces challengers. La
question de la temporalit dans lanalyse des phnomnes politique sinscrit dans une
rflexion pistmologique en cours au sein de la science politique (voir notamment Laborier,
2003), et dont les enjeux dpassent largement lobjet de cet article. En revanche, notre
tentative, non exhaustive, de dfrichage de la littrature consacre lvolution des relations
entre les politiques publiques et leurs challengers, montre les limites quimplique une
temporalit courte, centre sur la dure du conflit ou dune vague de mobilisations, pour
rendre compte de leurs effets sur les politiques publiques, et plus largement sur les formes
de production de laction publique.
La question des effets sur les politiques publiques des
mobilisations centres sur les policy outcomes sur, et plus largement leur rle dans le
changement politique et social, a t aborde par de nombreux auteurs spcialiss dans
lanalyse des mouvements sociaux (Giugni et al, 1999 ; Giugni, 2004 : 1-16 ; Fillieule, 2003 ;

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

Della Porta, Diani, 2006 ; Tilly, Tarrow, 2007). Toutefois, ces tentatives nont pas apport les
fruits esprs. Deux remarques peuvent tre formules sur ce point.
Lapproche privilgie dans ces travaux repose en premier
lieu sur une vision fonctionnaliste de l'tat, apprhend en grande partie travers ses
produits, c'est--dire ses politiques publiques (Schumaker, 1975). Cette perspective,
largement influence par l'approche squentielle et linaire de laction publique (Jones,
1977), induit une vision statique et rationnelle du dveloppement des politiques publiques.
En effet, bien quelle ait nourri la contestation du rle central des autorits publiques dans la
production de l'action publique et permis de rendre compte de la complexit du processus de
dveloppement des politiques publiques (Muller, 2006), cette approche ne permet pas
dapprhender la nature parfois chaotique du processus de production et de mise en uvre
de laction publique. Ceci peut tre illustr par la lecture critique de louvrage consacr par
Marco Giugni aux effets des mouvements pacifiste, environnemental et antinuclaire sur les
politiques publiques dans une perspective compare (tats-Unis, Italie, Suisse) (2004). Cet
ouvrage rcent se confronte directement la question et mrite de ce point de vue une
attention particulire 16 . Dans cet ouvrage, il dveloppe une conception de ltat et de laction
publique qui pose frontalement la question des effets des mobilisations sur laction publique.
Cette posture explique des rsultats dcevants, eut gards aux objectifs affichs par lauteur.
Il entend en effet souligner les limites de la notion de structure dopportunit politique, et plus
particulirement des variables relatives la structure des alliances, dans lidentification des
effets des mobilisations sur ces politiques publiques (2004 : 187-188). Pour y remdier,
Marco Giugni propose de mesurer les effets des mouvements sociaux non pas du point de
vue des dynamiques de laction collective, mais du point de vue du changement des
politiques publiques incrimines, afin dinclure les effets propres au type de politique
publique 17 et limbrication des territoires dans des tats de type fdral. Son ambition est
ainsi de proposer une gnralisation de son cadre explicatif malgr la forte dpendance de
son objet des combinaisons historiques et contingentes. Plus concrtement, il procde
lanalyse combine de lvolution sur le long terme (1975-1999) des mobilisations (protest
event analysis) et des dpenses publiques fdrales et rgionales dans les domaines de la
protection de lenvironnement, de la dfense et de la production dnergie. Ces dernires
sont donc utilises comme indicateur de mesure des effets des mobilisations sur les
politiques publiques.
Les conclusions quil dveloppe sont dterminantes en ce qui
concerne lanalyse des dynamiques de laction collective, dans la mesure o il met en
vidence un effet combin (joint effect model) de la structure dopportunit politique et de
lopinion publique sur les rsultats obtenus par les mouvements sociaux. Mais du point de
vue des effets de ces mouvements sur les politiques publiques et plus particulirement sur
les formes de laction publique, les apports de ce travail apparaissent plus discutables. En
effet, malgr le remarquable travail de dlimitation dun agenda de recherche autonome et
cohrent, les modalits de son oprationnalisation (outillage analytique, mthode denqute,
choix des terrains) ne sont pas la hauteur des ambitions thoriques affiches. Plus
prcisment, si ces choix mthodologiques lui permettent de se positionner par rapport son
propre champ scientifique, en apportant sa pierre la longue liste des travaux ayant
dvelopp et prcis la notion de structure dopportunit politique et ses effets structurants
pour laction collective, ils bloquent toute perspective de rponse satisfaisante la question
des effets des mobilisations sur les formes de production de laction publique. Comme le
souligne lauteur lui-mme, le changement de politiques publiques rsulte de phnomnes
complexes que les seules dpenses publiques ne permettent de saisir que trs
partiellement, dans la mesure o elles ne disent rien sur les effets structurels, cest--dire sur
la transformation des arrangements institutionnels qui caractrisent les formes de production
de laction publique dans les secteurs considrs (2004 : 229).

16 Voir galement Giugni (2001).


17 Il renvoit ici la typologie de Lowi (1964) et non la notion de secteur, dont il avait explor les apports dans

un travail plus ancien (Duyvendack, Giugni, op. cit.).

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

Ceci rejoint les critiques nonces par lanalyse des


politiques publiques lencontre dune approche squentielle et linaire de laction publique
Ainsi, les travaux consacrs la construction des problmes sociaux (Kingdon, 1984), la
mise sur agenda (Cobb, Elder, 1972 ; Padioleau, 1982 ; Favre, 1992) ou encore la mise en
uvre des politiques publiques (Pressmann, Wildawsky, 1984) ont montr que les
mobilisations politiques et sociales produisaient des effets structurants pour laction publique,
mme sils ne sintressaient pas aux mcanismes travers lesquels ces effets opraient
(Barthe, op. cit.). Leurs conclusions, ainsi que les rsultats obtenus par Marco Giugni et
dautres spcialistes des mouvements sociaux, incitent mettre laccent non pas sur le
changement de politiques publiques, mais plutt sur les changements dans les politiques
publiques pour identifier les mcanismes de recomposition des formes de production et de
mise en uvre de laction publique, comme par exemple les mcanismes
dinstitutionnalisation, que nous avons dj voqu, dhybridation ou encore dapprentissage
collectifs et individuels (Hassenteufel, Fontaine, 2002 ; Lascoumes, Le Gals, 2007).
Loin de ne constituer qu'une subtilit smantique, cette
distinction introduit une vision alternative du rle de l'tat : producteur monopolistique de
l'action publique dans le premier cas, acteur et l'origine de procdures qui encadrent la
participation d'une pluralit d'acteurs la production de l'action publique dans le second.
Cette approche du processus de formation de l'action publique vite l'cueil de la dcision
considre comme un acte isol ou comme un grand moment de choix unique. Elle invite
en outre largir le cercle des acteurs considrs l'ensemble des acteurs qui associent
leur destin celui de la politique publique ou du projet considr et ce quelles que soient
leurs ressources (Urfalino, 1996), comme nous lavons suggr dans la premire partie de
cet article. Elle permet enfin d'insister sur le rle du secteur et des diffrents chelons de
gouvernement dans lexplication des dynamiques de laction publique, comme nous lavons
suggr dans la deuxime partie.
Ceci nous conduit noncer une seconde remarque au sujet
de la question du temps, dont la prise en compte apparat dterminante pour identifier les
mcanismes de changement dans les politiques publiques. Visant expliquer le succs ou
lchec des mobilisations, la majeure partie des travaux organiss autour de la notion de
structure d'opportunit politique tend figer dans le temps les relations entre les groupes
issus de la socit civile et le systme politique et institutionnel. William Gamson (1990)
dfinit la notion de succs dune mobilisation, qui recouvre deux acceptations possibles. Il
sagit, dune part, de la reconnaissance par les publics viss par les mobilisations de la
lgitimit des groupes protestataires reprsenter la cause et les intrts quils dfendent. Il
sagit, dautre part, de loctroi de bnfices et de nouveaux avantages pour les groupes
engags dans des activits de protestation lissue de leur mobilisation. Plusieurs
problmes lis lutilisation de cette notion ont t identifis par certains spcialistes de
laction collective. Ainsi, elle tend surestimer lintentionnalit des participants et la
rationalit des groupes engags dans des activits de protestation : or la plupart de leurs
effets sont souvent inattendus et non lis leurs revendications initiales (Tilly, 1999 : 268).
Elle contribue aussi vhiculer lide selon laquelle ces groupes seraient homognes, alors
quils se caractrisent surtout par dimportantes divergences sur les objectifs poursuivre
(Giugni, 2004 : 19-35). Enfin, on pourrait ajouter les difficults lies au caractre subjectif de
cette terminologie.
Mais les travers lis lutilisation des notions de succs
et d'chec , du point de vue de lobjet considr dans cet article, sont avant tout lis la
prise en compte dune temporalit de courte dure. Rduite la dure du conflit ou la
vague de mobilisations, cette perspective temporelle de courte dure ne permet pas de
considrer les effets plus long terme des mobilisations sur les formes de production de
l'action publique. La rintgration du temps long permet a contrario de relativiser les notions
de succs et d'chec des mobilisations. tudier leurs effets sur les formes de
production de l'action publique conduit en effet analyser sur une vingtaine dannes au
minimum les mcanismes de dstabilisation et de stabilisation d'un quilibre entre

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

reprsentations, systmes dacteurs et institutions. En effet, lclatement d'un conflit survient


parfois au terme dun long processus de cristallisation des intrts, des pratiques et des
attentes. Dautre part, lclatement dun conflit peut aussi tre assimil un choc exogne
susceptible dacclrer le rythme de changement de laction publique (Stone Sweet et al.,
2001). Dans cette perspective, les mobilisations issues de la socit civile peuvent influencer
les paramtres d'un changement de l'action publique en cours 18 .
Lexemple des dispositifs de concertation introduits dans le
cadre des mobilisations contre le dveloppement des aroports de Paris Charles de Gaulle
et Berlin Schnefeld permet dillustrer la pertinence dune approche diachronique pour
apprhender les effets des mobilisations sur la production de laction publique (Halpern, op.
cit.). Plus concrtement, ces espaces de dialogue sont perus au dpart par l'ensemble de
ces acteurs comme un vecteur privilgi de reprsentation et de dfense de leurs intrts.
En fonction des caractristiques propres ces dispositifs, les modalits de leur implication
varient en fonction des bnfices escompts. Ils dterminent galement la poursuite en
parallle de stratgies diffrencies de reprsentation et de dfense de leurs intrts,
comme par exemple le recours lexpertise et le lobbying pour les acteurs du transport
arien, et la protestation et la judiciarisation pour leurs challengers. Ceci explique que
chacun de ces dispositifs ait produit des effets distincts, qui se sont intgrs leur tour dans
l'hritage institutionnel propre ces secteurs d'action publique. Le premier type d'effets se
mesure au regard des objectifs assigns par les pouvoirs publics : laborer une solution
ngocie vs. informer les populations et communes riveraines. Un second type d'effet rsulte
de la capacit de ces dispositifs canaliser l'ensemble des mobilisations autour de ces
projets et freiner le recours en parallle d'autres canaux d'accs au processus
dcisionnel. De ce point de vue, malgr les divergences observes en termes de production
d'une solution commune, ces deux dispositifs contribuent la relance du conflit dans la
mesure o les acteurs les combinent avec des rpertoires d'action qu'ils matrisent (lobbying,
judiciarisation, protestation). Un troisime type d'effet tient enfin linstitutionnalisation de
ces dispositifs, c'est--dire leur reconduction sous une forme distincte, mais prenne 19 , audel de leur capacit mettre un terme au conflit.
Le choix dune approche diachronique permet de notre point
de vue dapprhender la question des effets des mobilisations sur les politiques publiques et
les formes de production de laction publique. En centrant lanalyse sur lvolution des
relations entre les acteurs, les institutions et les reprsentations dans le cadre du conflit, il
est ainsi possible didentifier certains mcanismes dhybridation entre des formes anciennes
et nouvelles dintgration des intrts qui alimentent un processus de changement dans les
politiques publiques.

Conclusion
Cet article avait pour objectif de rendre compte des enjeux
thoriques et mthodologiques que posent les modalits doprationnalisation de lhypothse
suivante : une partie des logiques de recomposition de laction publique est structure par
les formes de mobilisation des challengers des politiques publiques.
partir dune revue, non exhaustive, de la littrature, nous
avons mis en vidence les limites des postures de recherche privilgies respectivement par
les sociologies de laction collective et de laction publique pour rendre compte de lvolution
des relations entre les acteurs des politiques publiques et leurs challengers, et identifier leurs
18 Ceci rejoint lhypothse formule par Graeme Hayes et que nous avions discute prcdemment.
19 Paris, ce processus passe par la banalisation des projets de planification aroportuaire et par la soumission

des conflits aroportuaires au rgime prvu par la Loi Barnier. Berlin, ce processus implique au contraire la
reconnaissance de la spcificit de ce conflit, et son extraction des documents stratgiques de planification
rgionale.

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
propositions pour une approche intgre des logiques de recomposition de laction publique

effets sur la recomposition des logiques de production de laction publique. Trois lignes
directrices ont ainsi t dgages : la remise en cause de lattribution a priori de rles aux
acteurs des politiques publiques et leurs challengers, la combinaison entre des variables
institutionnelles, territoriales et sectorielles pour apprhender lensemble des contraintes et
des opportunits qui structurent les logiques de production de laction publique, et enfin la
prise en compte dune temporalit de longue dure pour identifier les mcanismes travers
lesquels les challengers des politiques publiques participent la recomposition des formes
de production de laction publique. De notre point de vue, lintrt de chacune des
dimensions tudies nest pas dtre considre de manire isole. Cest bien plutt leur
combinaison qui dessine les contours dune dmarche de recherche visant rendre compte
des phnomnes observs empiriquement.
Deux lments nous paraissent creuser autour de cette
problmatique. En premier lieu, lanalyse de lvolution des relations entre politiques
publiques et challengers soulvent des questionnements sur les frontires entre ces acteurs,
et sur les processus de cristallisation et daffaiblissement qui caractrisent leur volution.
Lanalyse des logiques de production de lexpertise et leur articulation avec des processus
de sectorisation / dsectorisation constitue de ce point de vue une premire porte dentre
possible, centre sur la notion de secteur. Ltude des logiques de sectorisation et de
dsectorisation conduirait considrer dans une perspective dynamique non seulement les
processus par lesquels des policy outsiders deviennent des policy outsiders, mais aussi les
relations, et leurs volutions dans le temps, entre les policy insiders. Des travaux classiques
ont dj permis didentifier certains mcanismes travers lesquels des groupes dintrt
internes ltat , situs dans une position marginale, parviennent orienter la politique
sectorielle (par exemple Muller, 2006 : 71-78). Mais approfondir cette question, cest--dire
rinterroger la distinction entre les challengers extrieurs au processus dlaboration de
laction publique et les challengers qui y participent, permettrait dapporter des lments de
comprhension complmentaires aux effets de laction collective sur les logiques de
recomposition des politiques publiques. Une deuxime porte dentre consiste analyser les
logiques de politisation/dpolitisation qui caractrisent lvolution des relations entre les
politiques publiques et leurs challengers pour identifier leurs effets structurants sur les
formes de recomposition de laction publique. la fois sources dincertitudes et de
soumission des problmes publics aux rgles spcifiques qui caractrisent le champ
politique ou un secteur donn, ces logiques de politisation/dpolitisation introduisent des
contraintes supplmentaires laction collective. Elles structurent par exemple les formes de
mise lagenda, ou encore les processus de problmatisation des enjeux concerns.
cela sajoute un objectif didentification plus systmatique
des mcanismes travers lesquels les challengers des politiques publiques participent la
recomposition des formes de production de laction publique. Les travaux que nous avons
mobiliss ici, qui portent principalement sur les politiques de lenvironnement, de la sant et
des risques permettent de rendre compte dun mcanisme de recomposition de laction
publique par institutionnalisation de certains lments propres aux challengers de ces
politiques publiques : des dynamiques spcifiques daction collective, des trajectoires
collectives et individuelles, des irrversibilits apparues dans le cadre de conflits antrieurs.
Des phnomnes similaires ont t observs plus rcemment dans les politiques du genre.
Un second mcanisme de recomposition de laction publique, par adaptation de ltat et des
acteurs publics aux challengers des politiques publiques cette fois, a t identifi partir de
travaux consacrs aux politiques de lnergie et des transports.
partir de l, et dans lobjectif daffiner la notion mme de
challenger des politiques publiques , il pourrait tre pertinent de dvelopper une typologie
des formes de recomposition de laction publique dans des secteurs daction publique
diffrencis, partir des dynamiques diffrencies daction collective qui auront t
identifies.

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Claire Dupuy et Charlotte Halpern - Les politiques publiques et leurs challengers : tat des lieux et
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