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Dcembre 2008
Et Charlotte Halpern
Charge de recherche FNSP, PACTE/IEP de Grenoble
Les
politiques
publiques
et
leurs
challengers : tat des lieux et propositions
pour une approche intgre des logiques de
recomposition de laction publique
Claire Dupuy
Doctorante Sciences Po-CEVIPOF/Universit de Milan-Bicocca
Charlotte Halpern
Charge de recherche FNSP, PACTE/IEP de Grenoble
reprsentation et de ngociation par lesquels sont constitus les intrts sociaux, et par lesquels sexerce leur
influence politique (Balme et al., 2002 : 27).
2 Nous reprenons ici les termes de Pierre Favre, qui prsente l'activit gouvernementale sous forme de fer
cheval, le premier ple tant celui de l'activit gouvernementale ordinaire, et le second, celui de l'activit
gouvernementale en temps de crise (2005 : 288).
3 Une version antrieure de cet article a t prsente en introduction latelier Penser larticulation entre
lanalyse des politiques publiques et la sociologie de laction collective que les deux auteures ont organis dans
le cadre du 9e congrs de lAFSP Toulouse en septembre 2007. Nous souhaitons remercier Yannick Barthe,
Patrick Le Gals et Pierre Muller pour leur lecture attentive et critique de cette version antrieure. Nous restons
nanmoins les seules responsables des rflexions dveloppes dans cet article.
partag entre plusieurs niveaux et non monopolis par les gouvernements nationaux ; par une prise de dcision
collective qui implique une perte de pouvoir significative pour ces mmes gouvernements ; et enfin par
linterconnexion entre les arnes politiques nationales, infra- et supranationales.
5 Sur les difficults lies la dfinition de cette notion, voir Faure (2004) et Faure, Ngrier (2007).
dplacements de cette frontire selon les territoires. Les conflits en termes de lgitimit
politique entre les diffrents chelons de gouvernement, entre ltat et les collectivits aussi
bien quentre les collectivits elles-mmes, qui se sont renforcs depuis la dcentralisation,
en sont une deuxime source. Selon la capacit des chelons de gouvernement
infranationaux revendiquer la mise en place de canaux daccs llaboration des
politiques publiques nationales, demande qui se cristallise en particulier lors de la
ngociation des contrats de plan tat-rgion, et des mesures concernant la cration ou la
modernisation d'quipements collectifs ou d'infrastructure de transport (Loughlin, 2007 : 182202), les acteurs participant llaboration des politiques publiques ne sont pas les mmes.
Dans ce contexte, un certain nombre de travaux rcents ont
mis en vidence les limites des frontires traditionnellement traces entre les policy insiders
et les policy outsiders pour analyser les phnomnes observs empiriquement. Sappuyant
sur ltude des mobilisations autour dun projet de ligne haute tension dans la valle du
Louron, Olivier Fillieule montre ainsi que la multiplication et la diversification des acteurs des
politiques publiques et de leurs challengers rendent inadquates les distinctions
dichotomiques entre les insiders et les outsiders, entre les challengers et les lites, et plus
gnralement entre la socit civile et ltat pour penser llaboration de laction publique
(2003 : 306). Cet auteur dfend lide selon laquelle lacteur tat doit tre dsagrg en
un groupe dacteurs publics compos dadministrations centrales, de collectivits
territoriales, dlus nationaux, etc. dont les objectifs et stratgies ne se recoupent pas
ncessairement. Lanalyse combine des dynamiques de laction collective et des stratgies
mises en uvre par les acteurs publics dans le cadre du conflit permet de rendre compte de
la manire dont ces challengers influencent la redfinition des rgles du jeu politique au
niveau local. Olivier Fillieule montre ainsi empiriquement, comme lavait aussi fait Jacques
Lolive partir de ses travaux sur les contestations du trac du TGV Mditerrane, que le
conflit peut conduire la constitution de configuration dalliances htrognes entre
challengers des politiques publiques et acteurs publics pour dfendre une solution alternative
celle propose par le porteur de projet (1999). Dune manire plus gnrale, lvolution des
politiques de lenvironnement, du risque ou de la sant ont t rythmes par la constitution
de coalitions dacteurs htrognes, associant un ministre ou lune de ses directions
gnrales des groupes issus de la socit civile contre les projets ports ou soutenus par
une autre direction gnrale du mme ministre ou par les ministres de lindustrie, des
transports et de lquipement (Lascoumes, 1994 ; Borraz, 2008 ; Borraz, Gilbert, 2008).
Lattribution a priori de rles aux acteurs des politiques
publiques et leurs challengers dans les travaux des deux sous-disciplines peut ainsi
masquer les dynamiques particulires des interactions entre les acteurs des politiques
publiques et de leurs challengers, qui permet pourtant au final de rendre compte de la forme
prise par laction publique. Le cadre danalyse dominant des relations entre les politiques
publiques et leurs challengers est ainsi remis en question. Ce cadre reposait sur un modle
du type : action (des mobilisations) raction (plus ou moins forte, de diffrents ordres, de
ltat, conu comme un acteur homogne). Dans ce modle, chaque groupe dacteurs se
voit donc a priori attribuer un rle, de challengers pour les groupes lorigine des activits de
protestation, et de destinataire des revendications ou des demandes portant sur des
politiques publiques pour ltat. Dans ce contexte, Sydney Tarrow et Charles Tilly, dans leur
ouvrage rcent sur la Contentious Politics (2007), ouvrent une voie intressante pour penser
sur le plan analytique labsence dattribution de rles a priori aux acteurs des politiques
publiques et leurs challengers. Ces deux auteurs soulignent en effet que ltat nest pas le
seul destinataire de laction collective (voir aussi Burstein, et al., 1995), et que des acteurs
publics peuvent aussi sallier des challengers des politiques publiques pour exprimer des
demandes destines un autre acteur public. On peut ainsi comprendre de leur analyse quil
y a interaction entre des acteurs publics et des acteurs issus de la socit civile ds lors
quau moins un acteur public est impliqu dans la mobilisation, en tant que destinataire des
demandes ou des revendications, en tant qumetteur de ces demandes ou en tant que tiers
impliqu par dautres acteurs, publics ou non-publics. De ce point de vue ainsi, aucune
assignation de rle nest dcide a priori par le cadre mme de lanalyse, mais cest cette
dernire, par lexamen de la mobilisation, de les tudier.
Bien que tous ces travaux partagent une mme volont de
remettre en cause les frontires traditionnelles entre les politiques publiques et leurs
challengers, aucun ne place au cur de lanalyse la question des mcanismes travers
lesquels des policy outsiders deviennent des policy insiders, pleinement intgrs au
processus dlaboration des politiques publiques, de mise sur agenda ou la prise de
dcision. cet gard, Graeme Hayes propose, dans son ouvrage Environmental Protest and
the State in France (2002), une perspective stimulante pour apprhender, sur le plan
empirique et analytique, une dimension de ce problme. En sappuyant sur une tude
compare de deux mobilisations environnementales (protection de la Loire et Tunnel du
Somport) dans deux secteurs daction publique distincts (eau et transport routier), il montre
comment, dans un contexte de fragilisation des rapports de force internes un rseau de
politique publique et au cours du processus de redfinition des normes qui s'ensuit, des
acteurs prcdemment considrs comme marginaux peuvent atteindre progressivement un
statut de policy insider (Hayes, 2002 : 57). Lapproche comparative montre de ce point de
vue les opportunits diffrencies daccs au processus dcisionnel quoffrent les politiques
du transport routier et de leau, bien que les rapports de force intrasectoriels soient fragiliss
dans les deux cas. Dans le cas de la protection de la Loire, lenjeu porte sur la dfinition des
modalits de mise en uvre de la politique de leau, et plus prcisment, sur la participation
dacteurs et dintrts territorialiss dont la stratgie se caractrise par le recours des
actions conventionnelles et par lentre en politique de leurs reprsentants sous ltiquette
du parti des Verts. Ce processus dinstitutionnalisation des structures dopposition pour
participer la mise en uvre locale dune politique publique constitue un mcanisme
largement tudi de transformation de policy outsiders en policy insiders (Della Porta, Diani,
2006).
Lanalyse des mobilisations autour du Tunnel du Somport
montre en revanche les limites de ce mcanisme dinstitutionnalisation, ds lors que lon
sintresse la capacit dacteurs et dintrts territorialiss mettre en cause les formes de
production de laction publique lchelle nationale. Dans ce second cas, les acteurs publics
sectoriels persistent dans leur stratgie dendiguement des opposants dans la mesure o
lenjeu nest pas de ngocier les modalits locales de mise en uvre de la politique du
transport routier, mais de profiter de lopportunit offerte par la cration de rseaux
europens de transport pour renforcer leur rle de pilotage de cette politique publique. Dans
ce contexte, le mcanisme de transformation de policy outsiders en policy insiders par
institutionnalisation ne permet pas de rendre compte du phnomne observ. Lanalyse de
ces mobilisations montre en effet que ces challengers nont ni la capacit laborer une
alternative au projet incrimin rassemblant une majorit des acteurs intresss au projet, ni
ni la capacit initier une dfinition alternative du problme public auquel le projet tait
cens apporter une solution. Ceci conduit Graeme Hayes dvelopper en conclusion de son
ouvrage une seconde hypothse, selon laquelle ladaptation de ltat aux challengers des
politiques publiques constituerait un second mcanisme de transformation de policy
outsiders en policy insiders. Il est possible de lidentifier ds lors que lon sattache mettre
en vidence leurs objectifs et stratgies propres. Si elle na pas t mise lpreuve par
Graeme Hayes, cette hypothse constitue de notre point de vue une piste fconde pour
l'analyse des effets des mobilisations sur les politiques publiques et la formation de l'action
publique sur laquelle nous reviendrons dans la troisime partie.
En dehors de cette perspective danalyse, que peu de
travaux ont dj utilise, deux autres types doutils analytiques ont t dvelopps pour
penser les interdpendances entre les politiques publiques et leurs challengers. Le premier
correspond des notions qui dcrivent le site, cest--dire le lieu abstrait, o se rencontrent
et sont mis en relations des acteurs au statut divers. Cest par exemple le cas de la notion de
rseau, qui a t amplement investie par les spcialistes des politiques publiques (Marsh,
Rhodes, 1992 ; Le Gals, Thatcher, 1995) pour expliciter et valuer la porte des
phnomnes dcrits prcdemment : effritement des frontires entre secteur public et
secteur priv, entre acteurs institutionnels et non-institutionnels, entre moyens d'action
conventionnels et non-conventionnels dans un contexte de perte de centralit des tats
europens. Toutefois, cette dernire nest pas pertinente pour l'analyse de certains
domaines d'action publique, comme ceux des transports ou de l'nergie par exemple, qui se
caractrisent par une forme trs aboutie d'intgration des intrts (Hritier et al., 1996).
La notion de forum, en dcrivant comment les ides circulent,
en tant reformules, entre diffrents espaces sociaux, caractriss par des rgles qui leur
sont propres et par des enjeux qui sont spcifiques, identifie pour sa part un canal
dinfluence sur laction publique (Jobert, 1994 ; Fouilleux, 2000). Mais elle ne permet pas de
saisir prcisment le travail des challengers pour influencer la redfinition de ces ides par
les acteurs des politiques publiques. Sur ce point, les travaux sur la production dexpertise
trouvent tout leur intrt. Ils permettent en effet souvent didentifier comment, autour dun
enjeu de politique publique circonscrit comme une maladie (Favre, 1992 ; Callon et al.,
2001 ; Buton, 2005), une nuisance (Borraz, 2008), une activit (Boussaguet, 2007) ou
encore le genre (Engeli, 2008 ; Lpinard, 2008), des groupes de challengers ou de profanes
se lient avec des acteurs publics pour produire une expertise diffrencie et tentent de la
faire reconnatre comme pertinente par lensemble des acteurs concerns.
Le second type doutil rassemble des notions dont lobjet est
dtermin par la question de recherche. Au-del de la diversit de contenu qui caractrise
ces notions, leurs auteurs accordent une attention toute particulire au temps long, et aux
effets structurants pour laction publique de limmixtion de tout un ensemble dacteurs qui
nont pas ncessairement t dominants, mais qui sont intervenus dans le processus tudi
un moment ou un autre. Cest le cas de la notion de problme public, dont la dfinition
est place au centre des travaux que Chlo Vlassopoulou consacre aux politiques de lutte
contre la pollution atmosphrique urbaine en France et en Grce (2000). Cet objet de
recherche situ au croisement entre policies et politics incite en effet situer l'analyse trs
en amont de l'activit gouvernementale et s'interroger sur les mcanismes de qualification
dune mme situation - la pollution atmosphrique urbaine - comme tant problmatique
dans deux contextes institutionnels et politiques distincts. Dans une perspective similaire,
mais centre sur la mise en vidence des processus de rversibilit et dirrversibilit,
Yannick Barthe sinterroge sur le rle structurant des logiques de politisation sur la
trajectoire sinueuse du problme que constitue le traitement des dchets nuclaires
(2003 : 475 ; voir aussi 2005). cette occasion, il propose daller au-del des travaux
classiques sur la construction des problmes publics et leur mise lagenda politique (par
exemple Cobb, Elder, 1972 ; Kingdon, 1984) pour identifier les mcanismes travers
lesquels sopre la mise lagenda et le traitement politique dun problme public sur une
priode longue. Il met ainsi en vidence un mouvement de va-et-vient entre deux formes de
problmatisation, lune technique et lautre politique, dont la combinaison a structur la mise
lagenda du problme que constituent les dchets nuclaires puis son traitement politique.
Ces postures analytiques proposent ainsi de penser la
multiplication, la diversification et linterdpendance des acteurs participant laction
publique. La surreprsentation de travaux consacrs la politique de lenvironnement, de la
sant ou des risques, qui se caractrisent par un degr lev de brouillage entre acteurs
institutionnels et non institutionnels, explique peut-tre lattention porte au rle des acteurs
tandis que la question de lvolution des arrangements institutionnels restait marginale. La
seconde partie, centre sur la prise en compte des effets structurants du contexte politique
et institutionnel sur les dynamiques de laction collective, a pour objet de sattarder sur ce
point.
arrangements and historical precedents for social mobilisation, which facilitate the
development of protest movements in some instances and constrain them in others
(Kitschelt, 1986 : 58). Cette notion prcise la nature des contraintes et des opportunits que
prsente la structure de l'tat et du systme politique pour le dveloppement des
mouvements sociaux, notamment en termes d'alliances avec des acteurs politiques. L'accent
est mis en particulier sur la structure des alliances avec d'autres acteurs politiques et
sociaux, la configuration des pouvoirs gauche de l'chiquier politique, et la prsence ou
labsence de partis de gauche dans le gouvernement pour expliquer l'volution des
dynamiques de l'action collective (Kriesi et al., 1995).
Sans entrer dans les dbats qui agitent les spcialistes des
mobilisations (della Porta, Diani, 2006 : 226-239) et des groupes d'intrt (Grossman,
Saurruger, 2006 : 92-105) sur le caractre heuristique de la notion de structure d'opportunit
politique et des variables qui la composent, il nous semble que cette notion a contribu
cristalliser les frontires disciplinaires entre spcialistes de laction publique et des
mobilisations dans lanalyse de lvolution des relations entre challengers et politiques
publiques, et de leurs effets structurants sur les logiques de recomposition de laction
publique dans les tats europens. Le premier effet concerne le dsintrt des spcialistes
des mobilisations pour lanalyse des mobilisations centres sur les produits de laction
publique ou policy outcomes, le second concerne la prise en compte des effets propres au
territoire, et le troisime pointe les difficults lies la prise en compte des effets propres au
secteur 6 .
Malgr le nombre croissant de mobilisations centres sur les
policy outcomes, peu de travaux de sociologie des mobilisations leur ont t consacrs. Ce
faible intrt s'explique en partie par le type de cause autour desquelles ces mobilisations
ont t dveloppes. Pour Mario Diani, elles ont une vise particulariste avant d'tre
universaliste, et leur recrudescence alimente un phnomne de protest without a
movement (1999). Mesures laune de lidal-type que constituent les mouvements
6 Nous laissons ici de ct la critique nonce par Alberto Melucci (1988) sur le dterminisme structurel
sociaux des annes 1970, ces mobilisations font pitre figure et leur analyse semble tre
peu stimulante du point de vue de la sociologie de laction collective. La mobilisation ne
constitue en effet que lune des dimensions constitutives dun mouvement social 7 , et dans le
rapport de force qui caractrise les relations entre ltat et la socit civile dans les socits
contemporaines, la protestation se rsumerait l'existence d'un terreau contestataire
permanent et mobilisable de faon sporadique, ou protest movement society (Tarrow,
Meyer : 1998). Cette forme d'engagement a pour corollaire un faible degr de formalisation
organisationnelle et une faible capacit construire une identit collective qui transcende les
intrts particuliers et territorialiss. Ces deux lacunes placent ainsi ces groupes dans une
situation de vulnrabilit face aux stratgies de cooptation, dinstrumentalisation ou de
fragmentation mises en uvre par les pouvoirs publics pour contrer leurs offensives. On
pourrait d'ailleurs pousser la critique nonce par Mario Diani jusqu' sinterroger sur la
lgitimit de ces groupes tre pleinement intgrs au processus dcisionnel alors que le
nombre de personnes affilies de faon permanente reste faible et que leur reprsentativit
n'est pas assure (Vitale, 2007).
Du fait des doutes exprims par certains chercheurs quant
l'intrt de ces mobilisations pour la sociologie des mobilisations, la majorit des travaux
consacrs l'analyse des effets produits sur les politiques publiques ont concern d'autres
types de mobilisations, comme celles s'inscrivant dans le cadre d'un mouvement social plus
large et n'ayant pas directement pour objet d'agir sur les politiques publiques et les formes
de production de l'action publique. Ce faisant, ils se sont principalement interrogs, dune
part, sur les effets diffrencis des dynamiques de l'action collective (type dorganisation, de
ressources, choix et combinaison des rpertoires daction, dimension identitaire, etc.) sur les
policy outcomes ; et dautre part sur les effets structurants du contexte politique et
institutionnel dans lequel s'inscrivaient ces mobilisations sur les dynamiques de l'action
collective 8 . la suite des travaux de Lipsky (1965), ces auteurs ont en effet considr que
les mobilisations centres sur les policy outcomes manquaient de ressources internes
suffisantes pour provoquer des changements politiques et sociaux sans support externe. Ils
ont alors centr leur analyse sur les caractristiques propres des systmes politiques et
institutionnels concerns, et plus particulirement de l'environnement politique (Schumaker,
1975) dans lesquels s'inscrivaient les mobilisations, pour expliquer le dveloppement plus ou
moins rapide d'acteurs non-institutionnaliss et leurs effets structurants sur les produits de la
mobilisation (Della Porta, Diani, 2006 : 9-10).
Les tentatives visant prendre en compte la dimension
territoriale des dynamiques de laction collective ont en premier lieu nourri la rflexion
engage sur la nature des groupes engags dans des mobilisations centres sur les policy
outcomes. En revanche, ils prsentent un intrt plus limit du point de vue de la prise en
compte des diffrents chelons territoriaux constitutifs d'un systme de gouvernance
niveaux multiples. Les travaux de Manuel Castells en particulier, et de sociologie urbaine
dune manire plus gnrale, ont plac la dimension territoriale de ces mobilisations au cur
de leur analyse (1983) 9 . Le problme que posent ces recherches qui privilgient une entre
par le territoire est davoir nglig les dynamiques de laction collective, en particulier le fait
que leur caractre fragment et territorialis rend ces groupes de challengers dpendants de
leur cause et peu disposs nouer des alliances (IJURR, 2006 : 189-223).
Puis dans un deuxime temps, prenant acte de la
multiplication des mobilisations centres sur les politiques publiques locales, certains auteurs
7 "Social movements as (1) informal networks, based (2) on shared beliefs and solidarity, which mobilize about
(3) conflictual issues, through (4) the frequent use of various forms of protest " (Della Porta, Diani, 2006 : 16).
8 Un autre champ d'tude s'est dvelopp autour des travaux de Gamson (1990) pour analyser cette double
question du point de vue du recours des formes d'action directes et violentes. Cette question n'tant pas
centrale du point de vue de l'objet considr dans cet article, elle nest pas dveloppe.
9 Lvolution des relations entre les groupes issus de la socit civile, les pouvoirs publics et la population locale
a t particulirement tudie en milieu urbain, o les mobilisations de ce type ont t historiquement
prdominantes (Pickvance, 1995 : 198-199).
se sont interrogs sur les relations entretenues par ces groupes avec les pouvoirs publics
locaux 10 . Pour ce faire, ils ont transpos lagenda de recherche qui stait dvelopp autour
de la notion de structure dopportunit politique au niveau local pour identifier les
dynamiques de laction collective et proposer une typologie de groupes intresss en
fonction des bases de l'identit collective, de la forme d'organisation privilgie et des
rpertoires d'action mobiliss (Della Porta, Andretta, 2002) 11 . Cette dmarche a ainsi permis
de dpasser une analyse de ces mobilisations en termes de NIMBY pour sattacher
prciser la nature de ces groupes engags dans des mobilisations ayant pour objet de
protger leur cadre de vie contre une agression impose de lextrieur au nom de l'intrt
gnral ou du march 12 . En revanche, cette dmarche ne permet pas de saisir de manire
plus complte la structure dopportunit politique des mobilisations dans un contexte
dinterdpendance des chelons de gouvernement. Elle mconnat en effet les effets
combins de limbrication des diffrents chelons territoriaux o sorganise la mobilisation
dans le cadre dune mme campagne de protestation.
Lexemple de ltude consacre par Gianni Piazza et
Donatella Della Porta aux mobilisations contre le projet de train grande vitesse entre Lyon
et Turin permet dillustrer cet cueil (2006). Leur analyse est en effet centre sur les effets du
rapport au territoire sur les dynamiques de laction collective. Ainsi, les caractristiques de la
structure dopportunit politique dans le Val di Susa, et plus particulirement la forte
dimension identitaire de ces mobilisations qui reposent sur un rapport au territoire spcifique,
permettent de rendre compte du processus de monte en gnralit autour dune cause
universaliste. Celle-ci permet dintresser leur cause des acteurs prsents lchelon
rgional, comme par exemple des lus locaux, des collectivits territoriales ou encore des
associations environnementales 13 . En revanche, la dimension nationale, et potentiellement
aussi europenne, de ces grands projets dinfrastructure, et leur caractre structurant pour la
mobilisation de lensemble des groupes et des intrts concerns par ce projet ne fait pas
lobjet dune analyse approfondie. Cette limite a dj t voque au sujet de lanalyse
consacre par Graeme Hayes la recomposition de la politique franaise du transport
routier (2002 : op. cit.) par comparaison avec les dynamiques observes dans le cadre de la
politique de leau. Dans son travail sur les mobilisations contre le dveloppement des
aroports, Charlotte Halpern montre que les groupes contestant de grands projets
dinfrastructure prennent acte dans leur mobilisation de limbrication des chelles territoriales
et des niveaux de gouvernement concerns (2006). Une des conditions de succs de ces
groupes pour bloquer le processus dcisionnel est de sadresser aux acteurs nationaux et
non pas uniquement locaux. Sans la prise en compte de lensemble des chelons de
gouvernement constitutifs de la structure dopportunit et de leurs effets structurants pour les
dynamiques de laction collective, lanalyse des conflits autour de lextension daroports
aurait t partielle. Elle naurait pas permis de sinterroger sur les effets de ces mobilisations
sur les formes de production de laction publique en matire de planification aroportuaire
aux niveaux national et europen.
La troisime critique nonce lencontre de la notion de
structure dopportunit politique concerne la mise en vidence des spcificits lies
l'analyse d'un secteur de politique publique (Duyvendack, Giugni, 1995 ; Hayes, 2002). Dans
certains cas en effet, l'approche par les politiques publiques permet d'envisager le secteur
10 Voir notamment louvrage collectif dirig par Donatella Della Porta sur dmocratie participative et politiques
publiques locales (2005), et dune manire plus gnrale les travaux rcents de politistes italiens, la fois
spcialistes de laction publique (par exemple Bobbio, 1996 ; Vitale, 2007) et des mouvements sociaux (Della
Porta, Diani, op. cit.).
11 Ils distinguent quatre types de groupes intresss : secteur associatif / volontariat, groupes dintrt public,
comits de citadins, scne alternative.
12 Le syndrome NIMBY ou "Not In My BackYard" met en exergue le caractre goste et particulariste des
revendications centres sur les policy outcomes (Jobert, 1998 : 72).
13 Les travaux consacrs lmergence dune nouvelle culture du territoire en Catalogne identifient un
processus similaire (Alfama i Guilln et al., 2007).
politiques publiques et de l'effet-secteur dans son analyse des politiques de lutte contre la pollution
atmosphrique urbaine en France et en Grce (2000 : 135).
15 Ce rsultat infirme aussi l'hypothse propose par Graeme Hayes pour expliquer le passage du statut de
policy outsider celui de policy insider. Comme nous l'avions indiqu dans la premire partie de l'article, il
suggre en effet qu' l'occasion d'une fragilisation des rapports de force internes un rseau de politique
publique et au cours du processus de redfinition des normes qui s'en suit, des acteurs prcdemment
considrs comme marginaux peuvent atteindre progressivement un statut de policy insider (Hayes, op. cit.).
L'analyse des dcisions sur les aroports d'envergure internationale montre au contraire la capacit de certains
policy insiders investir les canaux d'accs ouverts par les opposants pour promouvoir la redfinition des
arrangements institutionnels intra-sectoriels.
10
11
Della Porta, Diani, 2006 ; Tilly, Tarrow, 2007). Toutefois, ces tentatives nont pas apport les
fruits esprs. Deux remarques peuvent tre formules sur ce point.
Lapproche privilgie dans ces travaux repose en premier
lieu sur une vision fonctionnaliste de l'tat, apprhend en grande partie travers ses
produits, c'est--dire ses politiques publiques (Schumaker, 1975). Cette perspective,
largement influence par l'approche squentielle et linaire de laction publique (Jones,
1977), induit une vision statique et rationnelle du dveloppement des politiques publiques.
En effet, bien quelle ait nourri la contestation du rle central des autorits publiques dans la
production de l'action publique et permis de rendre compte de la complexit du processus de
dveloppement des politiques publiques (Muller, 2006), cette approche ne permet pas
dapprhender la nature parfois chaotique du processus de production et de mise en uvre
de laction publique. Ceci peut tre illustr par la lecture critique de louvrage consacr par
Marco Giugni aux effets des mouvements pacifiste, environnemental et antinuclaire sur les
politiques publiques dans une perspective compare (tats-Unis, Italie, Suisse) (2004). Cet
ouvrage rcent se confronte directement la question et mrite de ce point de vue une
attention particulire 16 . Dans cet ouvrage, il dveloppe une conception de ltat et de laction
publique qui pose frontalement la question des effets des mobilisations sur laction publique.
Cette posture explique des rsultats dcevants, eut gards aux objectifs affichs par lauteur.
Il entend en effet souligner les limites de la notion de structure dopportunit politique, et plus
particulirement des variables relatives la structure des alliances, dans lidentification des
effets des mobilisations sur ces politiques publiques (2004 : 187-188). Pour y remdier,
Marco Giugni propose de mesurer les effets des mouvements sociaux non pas du point de
vue des dynamiques de laction collective, mais du point de vue du changement des
politiques publiques incrimines, afin dinclure les effets propres au type de politique
publique 17 et limbrication des territoires dans des tats de type fdral. Son ambition est
ainsi de proposer une gnralisation de son cadre explicatif malgr la forte dpendance de
son objet des combinaisons historiques et contingentes. Plus concrtement, il procde
lanalyse combine de lvolution sur le long terme (1975-1999) des mobilisations (protest
event analysis) et des dpenses publiques fdrales et rgionales dans les domaines de la
protection de lenvironnement, de la dfense et de la production dnergie. Ces dernires
sont donc utilises comme indicateur de mesure des effets des mobilisations sur les
politiques publiques.
Les conclusions quil dveloppe sont dterminantes en ce qui
concerne lanalyse des dynamiques de laction collective, dans la mesure o il met en
vidence un effet combin (joint effect model) de la structure dopportunit politique et de
lopinion publique sur les rsultats obtenus par les mouvements sociaux. Mais du point de
vue des effets de ces mouvements sur les politiques publiques et plus particulirement sur
les formes de laction publique, les apports de ce travail apparaissent plus discutables. En
effet, malgr le remarquable travail de dlimitation dun agenda de recherche autonome et
cohrent, les modalits de son oprationnalisation (outillage analytique, mthode denqute,
choix des terrains) ne sont pas la hauteur des ambitions thoriques affiches. Plus
prcisment, si ces choix mthodologiques lui permettent de se positionner par rapport son
propre champ scientifique, en apportant sa pierre la longue liste des travaux ayant
dvelopp et prcis la notion de structure dopportunit politique et ses effets structurants
pour laction collective, ils bloquent toute perspective de rponse satisfaisante la question
des effets des mobilisations sur les formes de production de laction publique. Comme le
souligne lauteur lui-mme, le changement de politiques publiques rsulte de phnomnes
complexes que les seules dpenses publiques ne permettent de saisir que trs
partiellement, dans la mesure o elles ne disent rien sur les effets structurels, cest--dire sur
la transformation des arrangements institutionnels qui caractrisent les formes de production
de laction publique dans les secteurs considrs (2004 : 229).
12
13
Conclusion
Cet article avait pour objectif de rendre compte des enjeux
thoriques et mthodologiques que posent les modalits doprationnalisation de lhypothse
suivante : une partie des logiques de recomposition de laction publique est structure par
les formes de mobilisation des challengers des politiques publiques.
partir dune revue, non exhaustive, de la littrature, nous
avons mis en vidence les limites des postures de recherche privilgies respectivement par
les sociologies de laction collective et de laction publique pour rendre compte de lvolution
des relations entre les acteurs des politiques publiques et leurs challengers, et identifier leurs
18 Ceci rejoint lhypothse formule par Graeme Hayes et que nous avions discute prcdemment.
19 Paris, ce processus passe par la banalisation des projets de planification aroportuaire et par la soumission
des conflits aroportuaires au rgime prvu par la Loi Barnier. Berlin, ce processus implique au contraire la
reconnaissance de la spcificit de ce conflit, et son extraction des documents stratgiques de planification
rgionale.
14
effets sur la recomposition des logiques de production de laction publique. Trois lignes
directrices ont ainsi t dgages : la remise en cause de lattribution a priori de rles aux
acteurs des politiques publiques et leurs challengers, la combinaison entre des variables
institutionnelles, territoriales et sectorielles pour apprhender lensemble des contraintes et
des opportunits qui structurent les logiques de production de laction publique, et enfin la
prise en compte dune temporalit de longue dure pour identifier les mcanismes travers
lesquels les challengers des politiques publiques participent la recomposition des formes
de production de laction publique. De notre point de vue, lintrt de chacune des
dimensions tudies nest pas dtre considre de manire isole. Cest bien plutt leur
combinaison qui dessine les contours dune dmarche de recherche visant rendre compte
des phnomnes observs empiriquement.
Deux lments nous paraissent creuser autour de cette
problmatique. En premier lieu, lanalyse de lvolution des relations entre politiques
publiques et challengers soulvent des questionnements sur les frontires entre ces acteurs,
et sur les processus de cristallisation et daffaiblissement qui caractrisent leur volution.
Lanalyse des logiques de production de lexpertise et leur articulation avec des processus
de sectorisation / dsectorisation constitue de ce point de vue une premire porte dentre
possible, centre sur la notion de secteur. Ltude des logiques de sectorisation et de
dsectorisation conduirait considrer dans une perspective dynamique non seulement les
processus par lesquels des policy outsiders deviennent des policy outsiders, mais aussi les
relations, et leurs volutions dans le temps, entre les policy insiders. Des travaux classiques
ont dj permis didentifier certains mcanismes travers lesquels des groupes dintrt
internes ltat , situs dans une position marginale, parviennent orienter la politique
sectorielle (par exemple Muller, 2006 : 71-78). Mais approfondir cette question, cest--dire
rinterroger la distinction entre les challengers extrieurs au processus dlaboration de
laction publique et les challengers qui y participent, permettrait dapporter des lments de
comprhension complmentaires aux effets de laction collective sur les logiques de
recomposition des politiques publiques. Une deuxime porte dentre consiste analyser les
logiques de politisation/dpolitisation qui caractrisent lvolution des relations entre les
politiques publiques et leurs challengers pour identifier leurs effets structurants sur les
formes de recomposition de laction publique. la fois sources dincertitudes et de
soumission des problmes publics aux rgles spcifiques qui caractrisent le champ
politique ou un secteur donn, ces logiques de politisation/dpolitisation introduisent des
contraintes supplmentaires laction collective. Elles structurent par exemple les formes de
mise lagenda, ou encore les processus de problmatisation des enjeux concerns.
cela sajoute un objectif didentification plus systmatique
des mcanismes travers lesquels les challengers des politiques publiques participent la
recomposition des formes de production de laction publique. Les travaux que nous avons
mobiliss ici, qui portent principalement sur les politiques de lenvironnement, de la sant et
des risques permettent de rendre compte dun mcanisme de recomposition de laction
publique par institutionnalisation de certains lments propres aux challengers de ces
politiques publiques : des dynamiques spcifiques daction collective, des trajectoires
collectives et individuelles, des irrversibilits apparues dans le cadre de conflits antrieurs.
Des phnomnes similaires ont t observs plus rcemment dans les politiques du genre.
Un second mcanisme de recomposition de laction publique, par adaptation de ltat et des
acteurs publics aux challengers des politiques publiques cette fois, a t identifi partir de
travaux consacrs aux politiques de lnergie et des transports.
partir de l, et dans lobjectif daffiner la notion mme de
challenger des politiques publiques , il pourrait tre pertinent de dvelopper une typologie
des formes de recomposition de laction publique dans des secteurs daction publique
diffrencis, partir des dynamiques diffrencies daction collective qui auront t
identifies.
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