ANALYSE DE LEXECUTION DU BUDGET DE

LETAT PAR MISSION ET PROGRAMME

EXERCICE 2012

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE

GESTION DU PATRIMOINE
IMMOBILIER DE LETAT

MAI 2013

Compte daffectation spciale

Gestion du patrimoine immobilier de
lEtat
Programme 721 - contribution au dsenttement de
lEtat
Programme 723
immobilires

- contribution

aux

dpenses

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
3

Sommaire
Synthse ......................................................................................................... 4
I. Un cadre lgislatif et budgtaire stabilis mais ne permettant pas le
contrle des dpenses immobilires ............................................................. 8
A - Un largissement lgislatif en 2009 et 2010 du champ des recettes
mais surtout des dpenses du CAS ............................................................. 8
B - Un cadre budgtaire stabilis, marqu par lautonomie des RBOP
ministriels et le manque de contrles sur lligibilit des dpenses ....... 10
II - Des recettes marques en 2012 par une baisse des cessions
immobilires, notamment ltranger ...................................................... 15
A - Les produits de cession, en baisse de 14 %, ont dpass de 3 % des
prvisions tablies avec prudence ............................................................ 15
B - Une baisse des cessions en 2012, avec prs de 5 fois moins de cessions
ltranger ............................................................................................... 16
C - Les versements en provenance du budget gnral, au titre des cits
administratives, sont rests mineurs ......................................................... 19
III - Une excution des dpenses immobilires marque par la
persistance de reports levs et dirrgularits contournant la norme de
dpenses ....................................................................................................... 20
A - Une baisse du taux de consommation des CP, et des reports qui
reprsentent toujours plus de la moiti des crdits ouverts ...................... 20
B - Des autorisations dengagement votes sur le budget gnral ont t
bascules en crdits de paiement sur le CAS afin danticiper les
recettes de cession, ce qui ne respecte pas lautorisation parlementaire et
contourne la norme de dpense ................................................................ 21
C - Des exonrations irrgulires aboutissant au financement par des
cessions immobilires de dpenses dentretien ........................................ 23
IV - Un CAS dont la gestion et les indicateurs ne correspondent pas
ses objectifs stratgiques ............................................................................. 26
A - Des indicateurs de performance rectifis, mais qui restent en dcalage
avec les objectifs du CAS......................................................................... 27
B - Des rserves financires qui augmentent rapidement et une
contribution au dsendettement qui reste rduite ..................................... 28
C - Les consquences sur le CAS du choix du partenariat public-priv
pour lopration Balard du ministre de la Dfense ........................... 29
V - Les recommandations de la Cour ....................................................... 30
A - Le suivi des recommandations formules par la Cour au titre de 2011
.................................................................................................................. 30
B - Les recommandations de la Cour au titre de 2012 ............................. 31

COUR DES COMPTES

Synthse
(M) Trsorerie fin 2011 : 521 AE ; 816 CP.
LFI 2012

Dpenses : AE 410 ; CP 510. Recettes : 500

Crdits ouverts AE : 930 ; CP : 1 260.

Excution 2012 Dpenses : AE 400 ; CP 460. Recettes : 550.
Trsorerie fin 2012 : 670 AE ; 903 CP.
Le compte daffectation spciale (CAS) Gestion du patrimoine
immobilier de l'Etat a t cr en 2005 pour financer la restructuration du
parc immobilier de lEtat, au moyen de recettes de cession dactifs
immobiliers. Il se donnait pour but dinciter aux cessions immobilires les
ministres, en leur attribuant un taux de retour, qui atteint 60 % en 2012,
sur le produit de leurs cessions. Ce taux est port en 2012 80 % pour les
projets immobiliers locaux (PIL) dans le cadre de la rforme de
ladministration territoriale (RATE). Il est de 100 % pour les biens du
ministre de la Dfense et pour les biens ltranger.
Une baisse des cessions en 2012, et une contribution au
dsendettement qui reste limitee
1. Avec 515 M contre 598 M en 2011, lexercice 2012 a connu une
baisse de 14 % des cessions immobilires, aprs quatre annes de
hausse.
2. Compte tenu de la part des biens exonrs (ministre de la Dfense et
biens ltranger, cf. infra) la contribution au dsendettement de
lEtat ne reprsente que 12,4 % des recettes de cession de 2012.
3. La trsorerie disponible fin 2012 est de 670 M en AE et 903 M en
CP (contre 316 M et 817 M fin 2011). Lalimentation du CAS et sa
viabilit de court terme sont donc assures.
Un recours irrgulier au CAS pour des dpenses dentretien, ce qui
contourne la norme de dpense
4. La LFI pour 2010 dispose que toutes les dpenses dinvestissement et
de fonctionnement lies des oprations immobilires susceptibles
dtre finances par le CAS doivent tre directement lies des
oprations concourant une gestion performante du parc immobilier
de lEtat .

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5

Or par des lettres du ministre du Budget en date du 30 juillet 2008 et

du 18 septembre 2008, qui sont en contradiction avec ces dispositions
lgislatives, le champ des dpenses du CAS a t considrablement
tendu dans le cas du ministre de la Dfense et de celui des Affaires
trangres, y compris des dpenses dentretien. Cette pratique, qui
conduit faire financer par le CAS des dpenses qui devraient ltre
sur le budget gnral, et donc contourne la norme de dpenses, a
perdur en 2012 et a mme t confirme, pour les Affaires
trangres, par une nouvelle lettre ministrielle du 15 mars 2012.
Des mcanismes de suivi qui ne permettent pas dexercer un contrle
suffisant sur laffectation et lligibilit des dpenses, que ce soit par
le responsable de programme France Domaine ou par les CBCM
5. Les modalits de fonctionnement du CAS doivent tre revues pour
permettre une doctrine demploi plus rigoureuse et un meilleur
respect de lligibilit des dpenses.
6. Ainsi, ni le responsable de programme, le chef du service France
Domaine, ni le CBCM du ministre de lEconomie et des finances ne
se voient transmis tous les avis rendus par les CBCM ministriels et
les contrleurs budgtaies rgionaux (CBR) sur les BOP du CAS
grs par les diffrents ministres, non plus que des compte-rendus
de gestion des responsables de BOP, alors que les conventions de
dlgation de gestion, qui permettent aux responsables de BOP
dexcuter eux-mmes les crdits sur les BOP du CAS, rendent ces
comptes-rendus de gestion obligatoires.
Apprciation de la Cour sur la gestion du CAS en 2012
Rgularit :
Les modalits de gestion du CAS nont gure volu en 2012 par
rapport au prcdent exercice. La Cour ritre donc les
recommandations faites pour 2010 et 2011 visant au resserrement des
contrles sur lutilisation du CAS pour les dpenses immobilires, en
particulier la gnralisation des comptes-rendus de gestion imposs
par les conventions de gestion (seuls 8 ministres sur 15, ne
comprenant ni le Budget, ni les Affaires trangres, ni la Dfense, les
ont transmis au responsable de programme pour lexercice 2012), le
renforcement de la surveillance de lligibilit des oprations
susceptibles dtre finances sur le CAS, la vrification des
paramtres physiques de ces oprations, requise pour pouvoir
apprcier leur contribution la performance immobilire.

COUR DES COMPTES

La gestion du CAS se caractrise toujours par des contournements de

lautorisation budgtaire et de la norme de dpenses, au moyen de
lettres ministrielles illgales, dj signales par la Cour.
Soutenabilit :
Si le taux de contribution des cessions immobilires au
dsendettement de lEtat est fix par la loi 20 % en 2012 et passera
25 % en 2013 et 30 % en 2014, il na t en moyenne que de
12,4 % en 2012, du fait des exemptions prvues pour les biens du
ministre de la Dfense et les biens ltranger. Du volume et de la
nature des biens quil sera encore possible de cder partir de la fin
prvue de ces drogations, fin 2014, dpendra la capacit effective de
contribution du CAS au dsendettement de lEtat.
Performance :
Le CAS est un des instruments de la politique immobilire de lEtat.
Il devrait donc pleinement tre au service des axes de cette politique :
laffirmation de lEtat propritaire par rapport aux ministres
occupants, et la gestion cohrente de son parc, dans une perspective
doptimisation. Or la pratique du CAS prsente des carts par rapport
ces objectifs, avec une mutualisation trs partielle, le traitement
spcifique de certains ministres, des drogations accordes par lettre
ministrielle contraires la loi qui elle-mme en comporte dj, et
lutilisation indiffrencie du CAS et des programmes du budget
gnral pour les dpenses immobilires.
__________________ RECOMMANDATIONS _________________
Au titre de son contrle sur lexcution budgtaire 2012, la Cour
reconduit les six recommandations formules en 2012 sur lexcution
2011 et en ajoute deux (n1 et 2) :
- Recommandation n1 : accrotre plus fortement en 2014 la
contribution au dsendettement de lEtat pour tous les biens.
- Recommandation n2 : inclure les dpenses du compte spcial
relevant du budget gnral dans le primtre de la norme de dpense de
lEtat.
- Recommandation n3 : Refondre avant la fin de 2013 la charte
de gestion afin de la mettre en pleine conformit avec les dispositions
lgales.

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7

- Recommandation n4 :procder dans le mme dlai une

rvision densemble des conventions de dlgation de gestion puis les
actualiser priodiquement.
- Recommandation n5 : mettre en place, sous lautorit de
France Domaine, au niveau central et au niveau dconcentr, les
mcanismes permettant un contrle budgtaire et comptable effectif de la
conformit de lutilisation des crdits du CAS ses rgles et ses
finalits.
- Recommandation n6 : imposer aux responsables de BOP
centraux et dconcentrs ltablissement dun compte-rendu annuel de
gestion des dpenses immobilires sur le CAS, permettant de disposer
dune analyse prcise de ces dpenses et de vrifier leur conformit aux
normes du CAS.
- Recommandation n7 : mettre fin aux drogations accordes sur
des bases irrgulires aux ministres des Affaires trangres et de la
Dfense.
- Recommandation n 8 : tirer parti de la ralisation du document
de politique transversale pour enrichir les indicateurs du programme 723
du CAS.

COUR DES COMPTES

I. Un cadre lgislatif et budgtaire

stabilis mais ne permettant pas le
contrle des dpenses immobilires
Les CAS sont rgis par larticle 21 de la loi organique relative aux
lois de finances (LOLF). Larticle 8 de la loi de finances rectificative
(LFR) pour 2005 n 2005-1720 du 30 dcembre 2005 a institu le CAS a
posteriori pour 2005 et larticle 47 de la LFI pour 2006 en a dfini les
principes. Ce mcanisme a connu plusieurs modifications tant en recettes
quen dpenses entre 2005 et 20111 mais na pas volu en 2012.

A - Un largissement lgislatif en 2009 et 2010 du

champ des recettes mais surtout des dpenses du CAS
1 - Des recettes largies aux droits immobiliers attachs aux
immeubles de lEtat
Le primtre des recettes, dabord restreint au seul produit des
cessions immobilires, a t ensuite tendu aux versements de fonds de
concours et aux droits caractre immobilier attachs aux immeubles de
lEtat2 (article 40 de la LFI pour 2007 et article 60 de la LFI pour 2010).
Il est rest inchang en 2012.

2 - Une contribution au dsendettement qui reste rduite et des

dpenses immobilires largies
En emplois, le CAS contribue concurremment au dsendettement
de lEtat et aux oprations immobilires, selon une cl de rpartition fixe
en loi de finances.

Article 40 de la LFI pour 2007, article 195 de la LFI pour 2009, article 60 de la LFI
pour 2010 et article 61 de la LFI pour 2011.
2
Cest--dire les droits percevoir des redevances ou loyers et les produits de droits
rels cds un tiers pour la gestion ou la valorisation dimmeubles. Cette disposition
a rendu possible linclusion de certaines recettes qui avaient t pralablement opre
sans base lgislative (inclusion dans les recettes en 2009 de la soulte SNI ).

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9

a) Le taux de contribution au dsendettement est fix 20 % des

produits de cessions en 2012 mais avec des exceptions
Le taux de la contribution au dsendettement est fix 20 % des
produits de cession en 2012, aprs avoir t de 15 % en 2009, 2010 et
2011. Larticle 61 de la LFI pour 2011 porte ce taux 25 % en 2013 et
30 % en 2014.
La contribution au dsendettement ne sapplique toutefois pas aux
produits de cession :
1. des immeubles domaniaux occups par le ministre de la dfense ou
des immeubles situs ltranger3 (article 195 de la LFI 2009),
jusquau 31 dcembre 2014 ;
2. des universits grant leur patrimoine immobilier ni ceux lis
lopration damnagement universitaire du plateau de Saclay ;
3. des immeubles occups par la direction gnrale de laviation civile
(DGAC), qui sont affects au dsendettement du budget annexe
Contrle et exploitation ariens .
A ces exceptions gnrales, de niveau lgislatif, est venue en
2012 sajouter une exception plus ponctuelle : par lettre du 12 mars 2012,
la ministre du budget a donn au prfet de la rgion Aquitaine son accord,
irrgulier au regard de la loi, pour que le produit de la cession des biens
immobiliers destins financer la construction du ple ocanographique
dArcachon ne soit pas soumis au prlvement de 20 % pour
mutualisation prvu par la circulaire du Premier ministre du 16 janvier
2009.

b) La contribution aux dpenses immobilires a t largie aux

oprations sur les biens des oprateurs
Les oprations immobilires finanables sur le CAS sont en
principe distinctes de celles relevant de lentretien lourd dit du
propritaire (ligibles au programme 309 - Entretien des btiments de
lEtat) et de lentretien lger dit du locataire (qui relve des budgets
ministriels), mme si en pratique et compte tenu de la nature peu
cloisonnable des oprations immobilires, les frontires sont poreuses et
des zones de recouvrement existent.
Initialement circonscrit aux dpenses dinvestissement et de
fonctionnement lies aux oprations de cession, dacquisition ou de
3

Quils soient occups par le ministre des Affaires trangres ou par un autre
ministre.

10

COUR DES COMPTES

construction dimmeubles ralises par lEtat (article 8 de la LFR pour

2005), sous rserve que ces dpenses soient directement lies des
oprations concourant une gestion performante du parc immobilier de
lEtat (article 60 de la LFI pour 2010), le primtre des dpenses
pouvant tre pris en compte par le CAS a t tendu aux dpenses
dinvestissement et de fonctionnement lies des oprations de cession,
dacquisition ou de construction dimmeubles du domaine de lEtat
ralises par des tablissements publics (article 40 de la LFI pour 2007) et
aux oprations concernant des biens immobiliers dont lEtat na pas la
proprit mais qui figurent lactif de son bilan, puis celles des
oprateurs (article 60 de la LFI pour 2010).
Ces deux dernires extensions sont destines donner une base
lgale des catgories doprations qui avaient t menes en 2009 sans
base lgale, et font suite des recommandations de la Cour qui avait
observ dans la NEB sur lexercice 2008 que la charte de gestion ntait
pas conforme aux textes lgislatifs. Elles ont pour effet au moins potentiel
daccrotre fortement le primtre dintervention du CAS, aux biens
occups par lEtat mais possds par les collectivits territoriales et aux
biens des oprateurs4. Lextension du champ des dpenses est
potentiellement de plus grande porte que, du ct des recettes,
linclusion des droits rels.

B - Un cadre budgtaire stabilis, marqu par

lautonomie des RBOP ministriels et le manque de
contrles sur lligibilit des dpenses
Le chef du service France Domaine demeure responsable de la
mission et de ses deux programmes :
-

le programme 721 : Contribution au dsendettement de lEtat .

Ses dpenses sont constitues par la fraction des produits de
cession verse au budget gnral au titre de la contribution au
dsendettement ;

le programme 723 : Contributions aux dpenses immobilires. Il

supporte les dpenses de nature immobilire5.

Lorganisation budgtaire et comptable na pour le reste connu que

peu de modifications en 2012. Le programme 723 comprend 19 BOP
4

Le parc immobilier contrl par les oprateurs est en large majorit (40 Md sur
54 Md en 2011) proprit de lEtat. Aux biens des oprateurs dont lEtat est
propritaire et quil ne contrle pas (30,2 Md) sajoutent les forts domaniales,
values 9,8 Md.
5
Le programme 722 li lexprimentation Chorus a disparu en 2011.

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11

centraux 6 et 34 BOP rgionaux chargs des projets dinitiative

locale (PIL) dans le cadre de la rforme de ladminstration territoriale de
lEtat (RATE)7.
Dans le cadre de la RATE, de 2009 2012, 318 M dAE et
376 M de CP ont t mis disposition des prfets de rgion, par le
mcanisme de financement des projets dits dinitiative locale (PIL). Le
dispositif de mutualisation des crdits du CAS, mis en place en 2009 pour
la RATE, selon un schma analogue celui du programme 309 Entretien des btiments de lEtat, stend en 2013 au financement des
dpenses dinvestissement dans les parties communes des cits
administratives8.

1 - La gestion est dlgue aux responsables de BOP centraux

(ministres) et rgionaux (prfets de rgion), sans comptes-rendus
de gestion systmatiques au responsable de programme
Chaque ministre dispose dune dlgation de gestion qui lui
permet dexcuter ses dpenses dadministration centrale sur son BOP,
sous le contrle, lorsquil y a lieu, de son CBCM. Ces BOP sont dots en
crdits par France Domaine conformment la loi de finances, la charte
de gestion et au dialogue men avec les ministres dans le cadre des
comits de politique immobilire (CPI). Les BOP rgionaux ont t mis
en place pour le financement des oprations immobilires de la RATE,
la rpartition de leurs crdits est valide et notifie aux prfets de rgion
par le Secrtariat gnral du Gouvernement.
Les modalits de programmation et de gestion (en particulier entre
ladministration centrale et les services dconcentrs) sont variables dun
ministre lautre, France Domaine indiquant que les ministres ont mis
en place le circuit qui leur paraissait le plus appropri en fonction de
lorganisation de leurs services.
6

Un par ministre (Economie, Budget, Affaires trangres, Agriculture, Culture,

Dfense, Ecologie, Education, Recherche, Travail, Intrieur, Justice, Sant, Premier
ministre, Immigration, Logement) ; un pour le service France Domaine ; un destin
la gestion des cits administratives (appel CIPI : commission interministrielle pour
la politique immobilire en 2011 avec pour RBOP les services du Premier ministre, il
sappelle Cits en 2012, avec pour RBOP France Domaine) ; un pour les biens non
affects ; et un pour les produits de cessions mutualiss. Au 1er janvier 2013, les BOP
Economie et Budget sont fusionns.
7
Un par rgion administrative et un par collectivit doutre-mer.
8
Les dpenses courantes des parties communes des cits administratives sont
retraces dans une subdivision du compte de commerce n 907 Oprations
commerciales des domaines , ce qui est contraire la LOLF (cf. NEB
correspondantes).

12

COUR DES COMPTES

Contrairement aux dispositions des chartes de gestion qui rendent

cette transmission obligatoire, seuls 8 des 19 ministres (ni le Budget, ni
la Dfense, ni les Affaires trangres) ont transmis des comptes-rendus de
gestion au RPROG pour lexercice 2012.

2 - La charte de gestion introduit des critres pour les dpenses

immobilires mais aussi des exceptions peu prcises par rapport
la loi
Les dispositions lgislatives (cf. supra) sont compltes par des
circulaires, les chartes de gestion, des conventions de gestion, et des
exceptions contraires la loi introduites par lettres ministrielles (cf.
infra).
1. Les circulaires du Premier ministre du 16 janvier 2009 relatives
la politique immobilire de lEtat (PIE) ont dfini le rgime
dintressement, les modalits de retour aux ministres (autrefois
affectataires , dornavant occupants aprs signature de la
convention doccupation). Pour les oprations dadministration centrale,
le taux de retour pour les ministres entrant dans le rgime commun est
pass 60 % en 2012, les 20 % restant aprs dduction des sommes
affectes au dsendettement tant vous constituer une rserve
interministrielle mutualise destine raliser des projets
interministriels, ou aider les ministres dpourvus de biens
immobiliers ou de biens cessibles (i.e. 60 % pour les dpenses
immobilires du ministre / 20 % pour les dpenses immobilires
mutualises / 20 % pour le dsendettement).
Dans le cadre de la RATE applique par les administrations
dconcentres, hors celles relevant des ministres de la Dfense, de la
Justice et du Budget (DDFiP et DGDDI) la mutualisation des projets
dinitiative locale (PIL) est totale (i.e. 80 % pour les dpenses
immobilires mutualises / 20 % pour le dsendettement de lEtat).
2. Les modalits de gestion du CAS sont fixes dans trois
documents : la charte de gestion du CAS du 5 avril 2009, la charte des
comits de la politique immobilire du 20 avril 2009, et linstruction
DGFIP du 23 dcembre 2009 qui prcise les aspects comptables.
La refonte de la charte de gestion, annonce pour 2011 puis pour
2012 et aujourdhui pour 2013, na pas t opre malgr les nombreux
changements lgislatifs apports au CAS depuis 2009. Ce retard est
dautant plus regrettable que la version de 2009, toujours en vigueur,
comporte des dispositions non conformes la loi.

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
13

Ainsi, alors que la loi (article 60 de la LFI pour 2010) stipule que
les dpenses immobilires du CAS doivent tre directement lies des
oprations concourant une gestion performante du parc immobilier de
l'Etat , la charte dispose que Lligibilit des dpenses, autres que les
projets structurants, sera par ailleurs largie pour tenir compte des besoins
rels des ministres, compte tenu notamment des spcificits propres aux
immeubles quils occupent et que Les dpenses immobilires de
fonctionnement (hors dpenses de personnel) et dinvestissement, de
mme que les versements aux tablissements publics au titre de leurs
dpenses dinvestissement et de fonctionnement, lorsquelles sont lies
des oprations de cession, dacquisition ou de construction dimmeubles
du domaine de ltat, peuvent tre imputes sur le CAS .
3. Les conventions de dlgation de gestion sont reconductibles
tacitement par priode dun an, au lieu dtre priodiquement rvises.

3 - Le flou des critres et les contraintes de dlais favorisent le

recours irrgulier au CAS plutt quau budget gnral
Dabord, la frontire entre les crdits du CAS, ceux du programme
309 et ceux des programmes supports ministriels apparat poreuse.
Ensuite, le grand nombre dordonnateurs du CAS, et la forte
tanchit des BOP, constituent, comme sur le programme 309, des
difficults pour le pilotage et la gestion : les dpenses immobilires de
lEtat (entretien du locataire, entretien du propritaire, restructuration,
constructions) sont excutes par plus de 50 ordonnateurs autonomes, qui
chacun ont deux ou trois vecteurs (CAS, 309, programme ministriel)
leur disposition.
Enfin, la dfinition de la nature dune opration donne (et donc du
programme sur lequel elle doit tre finance) peut tre dlicate.
Dans ces conditions, compte tenu des dlais de cessions et
doprations immobilires et de leur manque de prvisibilit, le
gestionnaire est tent, en labsence de contrle effectif, de compenser des
insuffisances de disponibilits sur un programme par recours un autre
programme si celui-ci offre des ressources, alors que la spcificit du
CAS devrait interdire de lutiliser financer des oprations autres que de
restructuration.

14

COUR DES COMPTES

4 - Le contrle du responsable de programme et des CBCM reste

limit et peu coordonn
Les contrles exercs ex ante par France Domaine sur lemploi
des dotations du CAS sont limits :
-

jusquen 2009, un projet immobilier, ds lors quil impliquait la

consommation de produits de cession dpassant 2 M, devait
faire lobjet dun dossier de remploi soumis France Domaine ;
depuis 2009, un projet nest soumis validation que si son
montant excde 5 M (projet dit structurant), indpendamment
des produits de cession utiliss pour le financer ;

en vertu de la convention de dlgation de gestion signe avec

France Domaine, le ministre de la Dfense, dont les projets
sinscrivent dans le cadre de la loi de programmation militaire,
est dispens de lobligation de fournir un dossier de remploi
(sauf pour le projet Balard , suivi part) mais doit tablir et
transmettre annuellement France Domaine pour examen une
programmation des dpenses immobilires imputer sur le CAS,
les principales oprations (programmes dinfrastructures) devant
faire lobjet dune programmation individualise ;

pour les autres ministres, les oprations finances par le CAS

font lobjet dune analyse groupe avec les autres dpenses
immobilires et coordonne par le comit de politique
immobilire (CPI) mis en place dans chaque ministre dans le
but de promouvoir un pilotage unifi des budgets immobiliers
des ministres autour de la stratgie dfinie par lEtat
propritaire (ce qui signifie que la ressource du CAS est mise
en commun avec les autres moyens budgtaires) ;

les oprations ltranger sont soumises la seule CIME

(commission pour les oprations immobilires ltranger) o
France Domaine na pas de droit de veto.

Les CBCM de chaque ministre doivent contrler les dpenses

effectues sur le BOP du CAS que gre leur ministre, et donner un avis
sur leur budgtisation initiale. Mais ni le responsable de programme, le
chef du service France Domaine, ni le CBCM du ministre de lEconomie
et des Finances ne reoivent communication de lensemble de ces
contrles et de ces avis. La direction du budget indique quelle veillera
tout particulirement en 2013 ce quune coordination renforce avec les
services du contrle budgtaire soit mise en uvre.
Le contrle ex post sur les dpenses du CAS est encore plus
restreint : alors que les conventions de gestion font obligation aux

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
15

responsables de BOP de transmettre un compte-rendu annuel de gestion

au responsable de programme, le chef du service France Domaine, seuls 8
ministres lont fait en 2012 (ni celui des Affaires trangres, ni celui de
la Dfense, ni mme celui du Budget, malgr le rattachement de France
Domaine la DGFIP). La programmation pralable en comit de
politique immobilire (CPI) ne saurait dispenser dun suivi dligibilit ex
post.
Lutilisation irrgulire des fonds du CAS pour des dpenses non
ligibles est donc renforce la fois par le flou des critres, par la nonconformit la loi de la charte de gestion, par les lacunes du contrle ex
ante et par le trs faible contrle ex post des dpenses des ministres par
le responsable de programme.

II - Des recettes marques en 2012 par une baisse

des cessions immobilires, notamment ltranger
A - Les produits de cession, en baisse de 14 %, ont
dpass de 3 % des prvisions tablies avec prudence
Au 31 dcembre 2012, le montant des recettes encaisses sur le
CAS en 2012 slevait 547 M dont 515 M de produits de cession.
Tableau n1 : Ventilation des recettes du CAS (M)
Produits de cessions9

514,66 94,04%

Fonds de concours

9,73

1,78%

Recouvrement de titres mis sur le budget gnral

22,90

4,18%

Total des encaissements sur le CAS au 31 dc. 2011

547,30 100,00%

Source : France Domaine, prsentation Cour des comptes

Les dpenses immobilires ont reprsent 400 M de CP en 2012
(89 % des CP LFI) contre 366 M en 2011 (107 % des CP LFI), compte
tenu de la moindre sous-estimation des recettes de cession : 15 M de
cessions de plus que prvu en 2012, contre 198 M de plus que prvu en
2011, et 400 M de moins que prvu en 2010.
Lcart entre prvision et excution est en 2012 le plus faible
enregistr depuis la cration du CAS : entre 2005 et 2011, lcart en
valeur absolue a t en moyenne de 49 %, contre 3 % en 2012, ce qui
9

Incluant les pnalits.

16

COUR DES COMPTES

tmoigne dun net progrs de la budgtisation et du pilotage, confirmer

lors des prochains exercices.
Au titre de la mutualisation des produits de cession des biens
immobiliers des services dconcentrs dans le cadre de la RATE, 318
M dAE et 376 M de CP ont t mis disposition des RBOP prfets de
rgion de 2009 2012.

B - Une baisse des cessions en 2012, avec prs de 5 fois

moins de cessions ltranger
Les produits de cession effectivement encaisss en 2012
(514,66 M) reprsentent 103 % de la cible figurant en LFI (500 M),
contre 149,5 % en 2011 avec 598 M pour une cible LFI de 400 M.
Sur ces 514,66 M dencaissements constats en 2012, 410 M
correspondent des actes signs en 2012, et 65 M des actes signs en
2011. 63,7 M restent percevoir sur des actes signs en 2012.
Trois ministres dpassent 10 % du montant total des cessions
(Dfense 32 %, Ecologie 14 %, Education 11 %), et avec les PIL de la
RATE (12 %) reprsentent 68 % des cessions.
La moindre performance enregistre en 2012 sexplique surtout par
le faible montant des cessions du ministre des Affaires trangres (5,1 %
du total en 2012 contre 20,9 % en 2011, soit, en valeur absolue, 4,8 fois
moins), alors que la part relative du ministre de la Dfense a doubl (de
15,3 % 31,8 %).
Parmi les 20 plus importantes cessions de 2012, les biens des
Affaires trangres (Campus de Fann au Sngal pour 7,3 M, terrain
Tokyo pour 5,6 M) ne reprsentent que 12,9 M, contre 100,8 M en
2011 (rsidence du consul gnral Hong Kong, alliance franaise et
services diplomatiques Bangkok, couvent des surs dominicaines de
Mazraa Beyrouth), soit 8 fois moins.
Le ministre des Affaires trangres distinguait en juillet 2012 la
commission interministrielle de limmobilier ltranger (CIME) :
-

des cessions finalises ou en cours de finalisation estimes 17,4 M

(villa du premier conseiller Ottawa, campus de Fann au Sngal,
villa Bourbon au Mali) ;

des cessions non programmes apparues en cours de gestion pour

18,4 M (terrain de Tokyo, rsidence diplomatique de Santiago,
terrain de Dar Es Salam, Malaga) ;

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
17

des cessions attendues en 2012 pour 20,3 M (terrains de Pointe

Noire, rsidence du consul gnral San Francisco) ;

des oprations devant aboutir mais dans un dlai incertain pour

11,6 M (rsidence de lambassadeur en Argentine, ancienne
ambassade de Kinshasa) ;

et enfin des oprations retardes pour 28,9 M (campus diplomatique

de Kingston, terrain et villa du consul gnral Tunis, terrain de
Katmandou, relocalisation de lambassade Madrid).

Tableau n2 : Prvisions et ralisations en matire de cessions

M

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

LFI

600

439

500

600

1400

900

400

500

Ralisations

634

798

820

395

475

502

598

515

Ecart

105,67%

181,78%

164,00%

65,83%

33,93%

55,78%

149,50%

102,93%

Ecart

+6%

+ 82 %

+ 64 %

- 34 %

- 66 %

- 44 %

+ 49 %

+3%

Source : France Domaine

Tableau n3 : Rpartition des recettes de cession par ministre

Origine des recettes

Montant 2012

Pourcentage 2012

Pourcentage 2011

Affaires trangres

26 264 507,21

5,10%

20,92%

Agriculture

7 308 557,62

1,42%

4,40%

Culture

6 938 483,00

1,35%

0,00%

Budget

28 751 340,50

5,59%

6,18%

Education nationale

54 802 613,00

10,65%

7,18%

Travail

312 132,46

0,06%

0,00%

Ecologie

71 902 532,72

13,97%

10,54%

Intrieur

22 499 539,25

4,37%

7,37%

Enseignement suprieur

7 583 344,00

1,47%

0,46%

Justice

39 148 758,39

7,61%

4,17%

Economie

6 691 508,80

1,30%

1,63%

Premier ministre

10 335 000,00

2,01%

0,00%

18

COUR DES COMPTES

Origine des recettes

Montant 2012

Pourcentage 2012

Pourcentage 2011

Sant

4 566 201,00

0,89%

1,52%

Dfense

163 538 526,20

31,78%

15,34

Biens non affects

2 505 298,20

0,49%

1,77%

Projets d'initiative locale

60 927 705,44

11,84%

18,50%

Pnalits

584 550,24

0,11%

0,02%

Total des produits de cessions

514 660 598,03

100,00%

100,00%

Source : France Domaine.

Tableau n4 Les vingt plus importances cessions immobilires de

lanne 2012
Ministre et service

Adresse

Prix de
cession

Encaissement

Dfense

Caserne Lourcine

37, boulevard de Port-Royal, Paris

13e

52 000 000

52 000 000

Justice

Prison

33, cours Suchet, Lyon 2e

25 020 000

25 020 000

Education
nationale

Terrain et btiment
(anciens services
administratifs)

29/31, rue de la Vanne, Montrouge,

Hauts-de-Seine

26 712 026

24 002 026

Education
nationale

Administration
centrale

44, rue de Bellechasse, Paris 7e

20 155 000

20 155 000

Dfense

Fort

Fort d'Issy, rue du Docteur

Zamenhoff, Issy-les-Moulineaux,
Hauts-de-Seine

60 000 000

16 073 129

Ecologie

Hpital

72, avenue de la Princesse, Le

Vsinet, Yvelines

13 100 000

13 100 000

Ecologie

Lotissement
pavillonnaire

La Cit de l'air, Athis-Mons, Essonne

10 200 000

10 200 000

Premier
ministre

Services
administratifs

120, avenue Henri Barbusse,

Aubervilliers, Seine-Saint-Denis

8 588 000

8 588 000

Dfense

Etablissement
d'infrastructure ;
cit

Rsidence De Lattre de Tassigny,

avenue de Lodve, Montpellier

8 310 800

8 310 800

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
19

Ministre et service

Adresse

Prix de
cession

Encaissement

Dfense

Caserne

88-94, boulevard Ney, Paris 18e

8 112 000

8 112 000

Affaires
trangres

Campus
diplomatique

Campus de Fann - Camp Claudel,

route de la corniche, Dakar, Sngal

7 317 552

7 317 552

Ecologie

Autres

ZAC de la Haute Maison, Champssur-Marne, Seine-et-Marne

13 000 000

7 100 000

Intrieur

Prfecture du
Rhne

14, quai du gnral Sarrail, Lyon 6e

7 015 000

7 015 000

Ecologie

Laboratoire central
des ponts et
chausses

58, boulevard Lefebvre, Paris 15e

37 000 000

7 000 000

Intrieur

Prfecture dIlede-France

29-31, rue Barbet de Jouy, Paris 7e

18 900 000

7 000 000

Dfense

Autres

Chteau de Latresne, Latresne,

Gironde

6 500 000

6 500 000

Dfense

Ecole de formation

Ecole d'application d'infanterie,

Montpellier, Hrault

19 000 000

6 350 000

Dfense

Caserne

Quai des Belges, Strasbourg

31 500 000

6 300 000

Affaires
trangres

Terrain

4,11-44 Chome, Minami Azabu,

Tokyo, Japon

5 684 080

5 684 080

Dfense

Caserne

5068f avenue Paul Rouge, rue des

Erables, rue des Charmes, Senlis,
Oise

5 381 000

5 381 000

Total des encaissements les plus importants comptabiliss en 2012

Source : France Domaine

C - Les versements en provenance du budget gnral,

au titre des cits administratives, sont rests mineurs
Le CAS a t galement aliment par des versements en
provenance du budget gnral , pour 22,9 M en 2012 (aprs 13,5 M en
2011 et 89 M en 2010) soit 4,2 % de ses recettes, au titre du financement
des cits administratives, les principaux ministres contributeurs au BOP
Cits (ex- CIPI ) tant lEcologie (9,4 M), le Budget (4,3 M),
lAgriculture (3,7 M) et la Sant (3,2 M).

251 208 587

20

COUR DES COMPTES

III - Une excution des dpenses immobilires

marque par la persistance de reports levs et
dirrgularits contournant la norme de dpenses
A - Une baisse du taux de consommation des CP, et des
reports qui reprsentent toujours plus de la moiti des
crdits ouverts
Tableau n 5 : Consommations sur le CAS en 2012
M

LFI

Disponibles

Consomms

AE

CP

AE

CP

AE

CP

721

65

65

86,8

86,8

61,40

61,40

723

348

448

897,3

1 177,8

337,20

400,01

Total

413

513

984,1

1 264,7

398,59

461,40

Source : France Domaine.

Lexercice 2012 a poursuivi le rtablissement de lgalit AE-CP,
avec une consommation de CP suprieure de 16 % celle des AE, aprs
14 % en 2011. Aucune mesure de rgulation budgtaire nest intervenue
en 2011 sur aucun des deux programmes de la mission.
Par rapport la LFI, le taux dengagement des AE est pass de
41 % en 2010 92,3 % en 2011 et 96 % en 2012, mais le taux de
consommation des CP de 70 % en 2010 105,5 % en 2011 et 89,9 % en
2012 (- 15,6 points).
Les crdits de report de 2011 sur 2012 se sont levs10 521 M
dAE et 742 M de CP (soit 58,9 % des CP ouverts), contre 466 M dAE
et 623 M de CP (soit 61,6 % des CP ouverts) de 2010 sur 2011 :
-

sur le programme 721 la fin 2012, les restes payer reprsentent

86,8 M de CP (soit 116 % des CP LFI 2013) et les engagements non
couverts par des paiements sont nuls ;

sur le programme 723 la fin 2012, les restes payer reprsentent

1,17 Md (soit 234 % des CP en LFI 2013) et les engagements non
couverts par des paiements 350,8 M.

10

Arrts des 14 janvier pour les reports anticips, arrt de reports gnraux pour le
programme 721 du 26 mars rectifi le 7 avril, arrt de reports gnraux du 26 mars
pour le programme 723, et, pour les fonds de concours, arrt du 26 mars.

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
21

Le RPROG na pu indiquer le montant des oprations de fin de

gestion, seuls 7 RBOP sur 34 ayant rpondu. Elles taient de 12 M dbut
2012 pour la fin de gestion 2011 et de 39 M dbut 2011 pour la fin de
gestion 2010, et rduites des oprations de recettes dont le comptable
spcialis du Domaine navait pas reu au 31 dcembre le transfert de
recettes ou le titre de perception permettant limputation comptable.

B - Des autorisations dengagement votes sur le budget

gnral ont t bascules en crdits de paiement sur
le CAS afin danticiper les recettes de cession, ce qui ne
respecte pas lautorisation parlementaire et contourne
la norme de dpense
1 - La pratique des bascules du budget gnral vers le CAS
La pratique budgtaire dite de bascule consiste excuter en
CP sur le CAS des dpenses programmes en AE sur le budget gnral.
Le mcanisme en est le suivant :
-

autorisation parlementaire, en loi de finances, douverture dAE,

sur un programme du budget gnral11 ;

engagement dAE sur ce programme par lordonnateur ;

lettre ministrielle (irrgulire) autorisant financer au moyen de

CP du CAS les oprations immobilires pour lesquelles des AE
avaient t affectes et engages sur ce programme du budget
gnral ;

ouverture de CP sur le CAS (et non sur le budget gnral) ;

pour viter louverture dune capacit dengagement

supplmentaire ne de cette bascule, annulation (ventuellement
tale sur plusieurs exercices) dAE du CAS pour un montant
quivalent celui des CP ouverts ;

consommation des CP sur le CAS (et non sur le budget gnral).

Ce mcanisme impose une vigilance soutenue afin de bien

quilibrer les ouvertures dAE sur le CAS par les annulations
correspondantes sur le budget gnral. Surtout, il contrevient au principe
de lautorisation parlementaire et contourne la norme de dpenses. La
11

Programme 212 Soutien de la politique de dfense pour la Dfense, programme

124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales pour les Affaires
sociales.

22

COUR DES COMPTES

pratique rgulire devrait tre dannuler les AE sur le programme du

budget gnral et de les ouvrir sur le CAS en LFR.

2 - Le quasi achvement en 2012 dune bascule de 767 M du

ministre de la Dfense vers le CAS entame en 2008
Par lettre du 24 dcembre 2008, le ministre du Budget a autoris le
ministre de la Dfense basculer 767 M de dpenses immobilires
votes sur le programme 212 Soutien de la politique de dfense, sur le
CAS, au 1er janvier 2009.
En 2012, les paiements issus de la bascule de 2008 se sont
levs 10,5 M, et les restes payer prvus pour 2013 sont de 3 M , ce
qui correspond la fin du processus engag en 2008.
Le RPROG indique quen 2012 la gestion du BOP Dfense a t
employe :
-

la poursuite de lapurement des restes payer issus de la

bascule ;

lengagement dAE et de CP
nouveaux relatifs
lachvement sur le CAS doprations bascules (protocoles
transactionnels relatifs des travaux supplmentaires raliss sur
deux hpitaux militaires, le CBCM du ministre de la dfense
ayant demand la poursuite de ces dpenses sur le programme
723 qui avait support les restes payer initiaux) ;

lengagement doprations de dpollution de biens destins la

vente, toutes dun cot infrieur 5 M.

3 - La poursuite dune bascule de 43,4 M du ministre de la

Sant vers le CAS au titre des travaux de restructuration du site
Sgur-Duquesne
Une bascule de dpenses immobilires de 43,4 M du
programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales
vers le CAS est intervenue au 1er janvier 2011, pour permettre le
financement de la 3e tranche de lopration de restructuration du site
Sgur-Duquesne (ministre de la Sant).

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
23

Poursuivant cette bascule, le ministre du budget, par lette du 18

avril 2012, a autoris une avance de 9,7 M de CP en faveur du RBOP
Sant pour le financement de la 3e tranche des travaux12.
Mais pour la tranche de travaux suivante, le responsable de
programme indique que le financement des 26 M de la 4e tranche
relve du programme 124 pour tenir compte des besoins de financement
direct sur le programme 723 .
Il sagit dune nouvelle exception irrgulire aux rgles lgislatives
de fonctionnement du CAS, avec une anticipation de recettes, et, pour
effet, un contournement de la norme de dpenses.

C - Des exonrations irrgulires aboutissant au

financement par des cessions immobilires de dpenses
dentretien
Les ministres, gestionnaires de BOP, restent libres du choix de
leurs projets immobiliers mais ceux-ci doivent en thorie contribuer la
restructuration immobilire et satisfaire des critres dligibilit et de
performance. Or ces critres sont dfinis de faon insuffisamment
prcise : le texte de la loi est imprcis13, la charte de gestion fixe certes
des critres, tout en crant des exceptions, elles-mmes mal dfinies (cf.
supra).
Outre ces problmes de caractre gnral, des questions
spcifiques se posent propos des rgimes particuliers du ministre de la
Dfense, des biens ltranger, et du ministre des Affaires trangres,
qui nont pas volu en 2012 par rapport 2011.

1 - Le ministre de la Dfense sest vu ouvrir par lettre

ministrielle la possibilit de financer des dpenses non
immobilires sur le CAS
Par lettre du 18 septembre 2008 au ministre de la Dfense, le
ministre du Budget a largi le champ des dpenses de ce ministre
12

Etant prcis que ces crdits ont t prlevs sur les crdits disponibles du
ministre des Affaires trangres et seront rembourses en fonction de lencaissement
des produits de cessions du ministre de la Sant .
13
La loi (cf. supra) dispose que [Le CAS] retrace () en dpenses () des
dpenses dinvestissement et de fonctionnement lies des oprations immobilires
ralises par lEtat [ou ses oprateurs], sous rserve que ces dpenses soient
directement lies des oprations concourant une gestion performante du parc
immobilier de lEtat .

24

COUR DES COMPTES

ligibles au CAS en y intgrant les dpenses lies aux oprations de

dpollution, aux oprations de construction, damnagement et
dentretien lourd de toute nature (locaux de bureaux ou locaux
techniques, locaux dhbergement et de logement), aux loyers
intercalaires et de transition14. Ces mesures exceptionnelles, ainsi que
lexonration de contribution au dsendettement jusquau 31 dcembre
2014, ont t justifies par la loi de programmation militaire (LPM) 20092014, qui prvoit notamment que les dpenses du ministre, non
spcifiquement immobilires, seront pour partie finances par des
cessions dactifs immobiliers.
Or larticle 60 de la LFI pour 2010 impose que les dpenses du
CAS soient directement lies des oprations concourant une gestion
performante du parc immobilier de l'Etat . Si lextension des dpenses
susceptibles dtre finances sur le CAS par le ministre de la Dfense
peut se concevoir, du moins devrait-elle tre, linstar de lexemption de
la contribution au dsendettement, expressment prvue par la loi.
Le Gouvernement a indiqu dans sa rponse une question crite
de la commission des finances de lAssemble nationale qu une
modification lgislative de larticle 47 de la loi n 2005-1719 du 30
dcembre 2005, modifi notamment par larticle 61 de la loi n 20101657 du 29 dcembre 2010, pourrait inciter lensemble des BOP
ministriels et rgionaux du CAS immobilier demander bnficier
galement de cette extension du champ des dpenses ligibles, qui ne se
justifie que par le contexte trs particulier de la LPM. : cela revient
considrer chaque ministre comme un acteur autonome, indpendant de
la politique dfinie par lEtat propritaire, et pouvant la contrecarrer, y
compris devant le Parlement, et ne peut constituer un argument pour
maintenir une pratique budgtaire illgale.

2 - Le ministre des Affaires trangres sest vu ouvrir par lettre

ministrielle en 2008, confirme en 2012, la possibilit de financer
lentretien des biens ltranger sur le CAS
Le champ des interventions du CAS a t, partir de 2009,
considrablement tendu, y compris des dpenses dentretien, par une
14

Cette lettre du 18 septembre 2008 dispense galement le ministre de la Dfense de

lobligation de fournir un dossier de remploi des crdits, le ministre prsentant
simplement annuellement, dans le cadre des comits de politique immobilire (CPI),
une programmation des dpenses immobilires imputer sur le CAS. Cette
drogation na pas eu deffet en 2011 ni en 2012, le ministre de la Dfense nayant
pas t autoris par le ministre du Budget engager de nouvelles oprations suite la
bascule des restes payer du programme 212 (cf. supra).

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
25

lettre du ministre du Budget au ministre des Affaires trangres du

30 juillet 2008, qui autorisait lentretien des biens immobiliers situs
ltranger sur produits de cession, donc sur le BOP Affaires trangres du
CAS, et non sur le programme 309, motif pris du retour 100 % sur les
produits de cession de ses immeubles ltranger.
Cette pratique irrgulire a t reconduite par une lettre du 15 mars
2012, dans laquelle la ministre du budget indique que : Dans le
prolongement des pratiques constates dans le pass, et tant que des
crdits nauront pas t inscrits sur le budget gnral pour un montant
quivalent, jaccepte quun montant de lordre dune dizaine de millions
deuros de produits de cession du CAS soit consacr annuellement aux
oprations dentretien du propritaire, dont la liste sera communique par
le MAEE la CIME et au CPI .
Les dispositions de ces lettres conduisent faire financer par le
CAS des dpenses qui devraient ltre sur les programmes 309 et 105 du
budget gnral. Elles sont en contradiction avec les dispositions de la LFI
pour 2010 et conduisent utiliser directement le produit de la vente du
patrimoine de lEtat pour des dpenses courantes dentretien.
Ces transferts du budget gnral sur le CAS sont trs critiquables :
ils permettent de contourner la fois le principe de lautorisation
parlementaire, celui de la spcialit budgtaire et la norme de dpenses,
ce que montre la rponse du Gouvernement une question crite de la
commission des finances de lAssemble nationale :
La possibilit dont dispose le MAE de financer sur les
crdits du CAS immobilier les dpenses dentretien du propritaire
ltranger rsulte du fait que ce ministre ne disposait pas des
crdits budgtaires ncessaires sur le budget gnral.
Si ce dispositif nest, en principe, pas compatible avec les
rgles de spcialit du programme 723 du CAS, il constitue une
drogation temporaire qui doit tre maintenue tant que des crdits
suffisants nauront pas t inscrits sur le programme support 105
du budget gnral pour un montant quivalent aux dpenses
supportes ce titre sur le CAS immobilier (ce principe est inscrit
dans la lettre de la ministre du 15 mars 2012).
Les besoins constats sont actuellement estims par le
ministre dans une fourchette de 10 30 M par an (la fourchette
basse correspond au cot dentretien dun patrimoine en bon tat).
Pour 2012, le programme 105 a t dot de 2,5 M. Le dispositif
drogatoire pourrait donc tre repens quand le programme 105 du
budget gnral sera dot ce titre hauteur de 10 M par an. Cela
pourrait suffire appliquer un entretien curatif leurs btiments,

26

COUR DES COMPTES

qui, faute de moyens, n'en n'ont pas bnfici de manire suffisante

au cours des dernires annes.
Les besoins pour un entretien prventif suffisant
s'lveraient 30 M annuels, une dotation quivalente annuelle
permettrait peut-tre alors de s'affranchir totalement du dispositif
drogatoire.
Le caractre irrgulier de la budgtisation et de lexcution est
donc assum.

3 - Une utilisation du CAS par la DGAC qui manque de

justification
La Cour dans son dernier rapport annuel a soulign que le CAS
avait t utilis pour financer la rnovation (remplacement dun
transformateur lectrique, dune station dpuration, mise en accessibilit
aux personnes mobilit rduite) dun centre de vacances de la direction
gnrale de laviation civile (DGAC)15.
Le ministre de lEcologie indique que le montant total des
paiements sur le BOP 723 pour le centre du Bataillet sera limit
560 000 , car la DGAC a dcid en fvrier 2013 de ne pas faire ces
travaux programms en octobre 2010 et de fermer ce centre.

4 - Un flou sur lligibilit des dpenses qui rend ncessaire de les

intgrer dans la norme de dpenses
Face cette situation o ni le responsable de programme, ni le
contrle budgtaire ne sont en mesure de distinguer dans les dpenses du
CAS lesquelles sont conformes la loi et lesquelles relvent dexceptions
ou de pratiques contraires la loi, la Cour recommande dinclure les
dpenses du CAS relevant du budget gnral dans le primtre de la
norme des dpenses de lEtat, compter de lexercice 2014.

IV - Un CAS dont la gestion et les indicateurs ne

correspondent pas ses objectifs stratgiques
Lexcution 2012 du CAS pose les questions de la mesure de sa
performance, de laugmentation de ses rserves financires, de sa faible
15

Celui du Bataillet dans les Hautes-Pyrnes, proprit de la DGAC, gr par

lassociation Aramis, et dlivrant environ 13 000 nuites par an.

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
27

contribution au dsendettement, et des consquences des exonrations

dont bnficient les biens ltranger et les biens du ministre de la
Dfense, en particulier pour le cas de lopration Balard .

A - Des indicateurs de performance rectifis, mais qui

restent en dcalage avec les objectifs du CAS
Le PAP 2012 du CAS contenait quatre indicateurs :
Programme 721 Contribution au dsendettement de lEtat
Action 1 (unique) Contribution au dsendettement de lEtat
Objectif 1 (unique) Amliorer la qualit des valuations
domaniales
A. (Indicateur 1.1) Lcart global entre prix raliss la vente et
valuations domaniales
B. (Indicateur 1.2) Ecart-type des prix raliss la vente
Programme 723 Contribution aux dpenses immobilires
Action 1 (unique) : Dpenses immobilires
Objectif 1 (unique) Optimiser le parc immobilier de lEtat.
C. (Indicateur 1.1.) Dure moyenne de vente dun bien immobilier.
D. (Indicateur 1.2) Rendement doccupation des surfaces : nombre
de m de surface utile nette (SUN) par poste de travail.
Conformment aux recommandations de la Cour dans la NEB sur
lexcution 2011, le primtre des indicateurs A et B a t corrig en PAP
2013 pour carter les cessions aux collectivits territoriales, pour
lesquelles le prix de cession est ncessairement gal lvaluation
domaniale.
De plus, la prcision des indicateurs A, B et C est amliore par
lutilisation du nouvel outil de suivi des cessions (OSC) dploy en 2012,
et qui se substitue aux deux fichiers Excel utiliss jusqu la fin 2011 : le
tableau des cessions et le tableau de suivi des encaissements (TASEC).
En revanche lindicateur D sur les surfaces prsente toujours
dimportantes difficults de mesure.
Cependant ces indicateurs mesurent la performance de France
Domaine comme valuateur et vendeur de biens immobiliers, et non celle
du CAS comme mcanisme de mutualisation et de restructuration
immobilires.

28

COUR DES COMPTES

Il manque en particulier un indicateur propre au CAS sur sa

contribution au dsendettement de lEtat.
Lexploitation du premier document de politique transversale
(DPT) sur la Politique immobilire de lEtat (PIE), joint au PLF 2013,
permet damliorer la mesure de la performance de la PIE dans son
ensemble.

B - Des rserves financires qui augmentent rapidement

et une contribution au dsendettement qui reste rduite
Le CAS a t depuis sa cration en 2005 jusqu fin 2012 un
instrument dune envergure financire non ngligeable : 4,74 Md de
cessions ont t ralises en huit ans, de 2005 2012. Si on retient la
valeur du parc immobilier de lEtat inscrite au bilan de lEtat de 2011 soit
69,2 Md, nonobstant les rserves quelle suscite, le total des produits de
cession encaisss depuis la cration du CAS en reprsente 6,85 %. Les
produits de cession encaisss en 2012 en reprsentent 0,74 %, contre
0,9 % en 2011.
Tableau n6 : Situation du CAS en AE et en CP
Solde au
31/12/2011

Recettes au
31/12/2012

Dpenses
Contribution au
Solde au
immobilires
dsendettement
31/12/2012
au 31/12/2012 paye au 31/12/2012

AE

520 991 697

547 297 785

337 195 927

61 395 975

669 697 580

CP

816 806 481

547 297 785

400 009 057

61 395 975

902 699 235

Source : France Domaine .

Les rserves du CAS ont augment de 28,5 % en AE et de
10,5 % en CP au terme de lexercice 2012, aprs 53,4 % et 31,3 % en
2011.
Le PLF pour 2013 prvoit des cessions hauteur de 500 M et un
solde de - 75 M, autorisant une contribution au dsendettement de
75 M et une contribution aux dpenses immobilires de 520 M en CP
(contre 400 M en PLF 2012).
La contribution au dsendettement sest leve en 2012
63,89 M au titre des cessions de 2012 (soit 12,41 % du montant des
cessions : 514,7 M) contre 62,5 M en 2011 (10,45 % du montant des
cessions 2011 slevant 598 M) et 50,5 M en 2010 (10 % des
cessions 2010 slevant 504 M).

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
29

Tableau n7 : Evolution de la part des recettes affecte au

dsendettement
M

2005

2006

2007

2008

2009

2010

20052010

2011

2012
LFI

2012
ralis

634,6

796,7

837,4

401,5

475

504,6

3649,8

597,7

500

514,7

Part affecte au
dsendettement

100

120,8

131,7

61,8

22,8

50,5

487,6

62,46

65

63,89

15,76%

15,16%

15,73%

15,39%

4,80%

10,01%

13,36%

10,45%

13,00%

12,41%

Produits
cessions

de

Source : France Domaine.

Ce faible taux sexplique par la part des cessions portant sur des
biens exonrs de la contribution au dsendettement : biens de la Dfense
(15 % des cessions en 2012 comme en 2011), et biens ltranger,
exonrs depuis 2009, sachant que sur les 5,26 Md de patrimoine
immobilier du MAE, plus de 4,5 Md (85 %) sont situs ltranger.
Sur les recettes encaisses en 2012, le montant de la contribution
au dsendettement, une fois verse en totalit, slvera 84,2 M, soit
16,36 % des produits de cession.
Larticle 61 de la LFI pour 2011 accrot la contribution des
oprations de cession au dsendettement de lEtat, dont le taux est port
de 15 % en 2011 20 % en 2012, 25 % en 2012, 25 % en 2013 et 30 %
en 2014. Cependant, lexemption dont bnficient le ministre de la
Dfense et les biens ltranger devrait continuer peser fortement sur la
contribution du CAS au dsendettement jusqu lexercice 2014 inclus.
Si lon peut comprendre quinitialement la mise en mouvement des
administrations occupantes pouvait ncessiter un taux de retour sur
cessions lev, le temps pass et la situation des finances publiques
justifient aujourdhui de porter ds lexercice 2014 la contribution au
dsendettement 50 %, sans exception pour aucun ministre.

C - Les consquences sur le CAS du choix du

partenariat public-priv pour lopration Balard du
ministre de la Dfense
Le choix du partenariat public-priv (PPP) pour la construction du
nouveau sige du ministre de la Dfense a plac lopration Balard
en dehors du primtre du CAS. Le CAS ne peut prendre en charge les
loyers de PPP, qui pseront trs long terme sur le budget gnral de
lEtat. Cette option distingue le ministre de la Dfense de nombreux
autres ministres qui, depuis linstitution du CAS, ont d recourir ce

30

COUR DES COMPTES

mcanisme de cessions immobilires pour reloger leur administration

centrale. Cette situation doit en tout tat de cause conduire carter par
avance toute tentation dune prorogation au-del de 2014 de lexemption
de contribution au dsendettement dont bnficie jusque-l ce ministre.
Si ce choix a permis de lancer lopration Balard sans attendre
la cession de l lot Saint-Germain , ce dernier reste occup par le
ministre et celui-ci pourra tirer avantage de sa cession une fois son sige
install Balard. Le produit de la cession de l lot Saint-Germain
devra tre intgralement affecte au budget gnral, qui sera mis forte
contribution par le paiement du loyer annuel du PPP Balard .

V - Les recommandations de la Cour

A - Le suivi des recommandations formules par la
Cour au titre de 2011
La Cour a formul en 2012, sur lexcution 2011 du CAS
Immobilier, les recommandations suivantes :
1. Assurer la conformit avec les dispositions lgislatives rgissant
le CAS de tous les documents dfinissant les modalits de gestion
de ce compte, y compris la charte et les conventions de gestion.
Non suivie. Le RPROG indique quune nouvelle charte est en
cours de validation.
2. Procder lactualisation priodique des conventions de
dlgation de gestion.
Non suivie.
3. Mettre en place, sous lautorit de France Domaine, au niveau
central et au niveau dconcentr, les mcanismes permettant un
contrle budgtaire et comptable effectif de la conformit de
lutilisation des crdits du CAS ses rgles et ses finalits.
Non suivie.
4. Imposer aux responsables de BOP centraux et dconcentrs
ltablissement dun compte-rendu annuel de gestion des
dpenses immobilires sur le CAS, permettant de disposer dune
analyse prcise de ces dpenses et de vrifier leur conformit
aux normes du CAS.

COMPTE DAFFECTATION SPECIALE GESTION DU PATRIMOINE

IMMOBILIER DE LETAT
31

Non suivie : seuls 8 ministres ont transmis un compte-rendu de

gestion ni la Dfense, ni les Affaires trangres, ni le Budget (alors
mme que France Domaine est un service de la direction gnrale des
finances publiques).
5. Mettre fin aux drogations accordes sur des bases irrgulires
aux ministres des Affaires trangres et de la Dfense.
Non suivie : ces drogations ont t maintenues et mme
renouveles (lettre ministrielle du 15 mars 2012 pour les Affaires
trangres).
6. Tirer parti de la ralisation du document de politique
transversale pour enrichir les indicateurs du programme 723 du
CAS.
Les indicateurs de performance ont t modifis dans le sens des
recommmandations de la Cour. Pour autant, les indicateurs ne
correspondent pas aux objectifs stratgiques du CAS.

B - Les recommandations de la Cour au titre de 2012

Les six recommandations ci-dessus sont reconduites et deux
recommandations (n1 et 2) sont ajoutes.
1. Accrotre plus fortement en 2014 la contribution au dsendettement
de lEtat pour tous les biens sans exception.
2. Inclure les dpenses du compte spcial relevant du budget gnral
dans le primtre de la norme de dpense de lEtat.
3. Refondre la charte de gestion afin de la mettre en conformit avec les
dispositions lgales.
4. Procder une rvision densemble des conventions de dlgation de
gestion puis les actualiser priodiquement.
5. Mettre en place, sous lautorit de France Domaine, au niveau
central et au niveau dconcentr, les mcanismes permettant un
contrle budgtaire et comptable effectif de la conformit de
lutilisation des crdits du CAS ses rgles et ses finalits.
6. Imposer aux responsables de BOP centraux et dconcentrs
ltablissement dun compte-rendu annuel de gestion des dpenses
immobilires sur le CAS, permettant de disposer dune analyse
prcise de ces dpenses et de vrifier leur conformit aux normes du
CAS.

32

COUR DES COMPTES

7. Mettre fin aux drogations accordes sur des bases irrgulires aux
ministres des Affaires trangres et de la Dfense.
8. Tirer parti de la ralisation du document de politique transversale
pour enrichir les indicateurs du programme 723 du CAS.