LABORATOIRE GEORGES FRIEDMANN UMR

8593

Le travail diplomatique
Un mtier et un art
Rapport de recherche
pour le ministre des Affaires trangres et
europennes (MAEE)
Dcembre 2008

Marc Loriol , Franoise Piotet, David Delfolie

Universit Paris I Panthon Sorbonne CNRS

Institut des Sciences Sociales du Travail UMR 8593
16, bd Carnot - 92340 Bourg-La-Reine
Tl. : 33(0) 01 79 41 90 00 - Fax : 33(0) 01 79 41 90 41

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Le prsent rapport, rdig par Marc Loriol, Franoise Piotet et David Delfolie,
analyse des donnes recueillies par une quipe de recherche dirige par Marc
Loriol avec Valrie Boussard, David Delfolie, Franoise Piotet et Vincent Porteret.
Les chercheurs tiennent exprimer leur profonde gratitude envers tous les
diplomates en poste ltranger ou dans les diffrents services de ladministration
centrale qui ont accept de les recevoir, de rpondre, parfois trs longuement,
leurs questions, et leur ont permis dassister, le cas chant, des runions de
travail, des sances de ngociation, des sessions de formation et mme des activits
de bureau Ce travail de recherche naurait pu tre men bien sans la confiance
et laide gnreuse dEmmanuel Cocher qui a suscit cette recherche et la suivie
en laissant toute libert dinvestigation et dexpression aux chercheurs.
Ce rapport sur les mtiers de la diplomatie nanalyse quune partie des donnes
recueillies. Un rapport intermdiaire (rdig en 2007) traitait de la question des
carrires, des rpercussions du travail sur la vie prive et de lorganisation du
ministre. Un ouvrage venir prsentera de manire plus approfondie le travail des
diplomates.
.

TABLE DES MATIRES

INTRODUCTION ......................................................................................... 4
I La production collective dinformations et dexpertise.......................... 11
1) La chane de linformation : du poste au cabinet ministriel................... 12
2) Un traitement complexe de linformation .................................................. 18
3) Quelles volutions avec les TIC et la socit de linformation ?............... 21
4) Une information destine laction bureaucratique et politique ............ 26
5) Information et dcision politique ................................................................ 31

II Ce que reprsenter veut dire ................................................................ 40

1) Reprsenter, cest agir par dlgation........................................................ 45
2) Reprsenter, cest incarner une prsence et un statut .............................. 52
3) Dfendre limage de la France ltranger ............................................... 57

III La ngociation dans le travail diplomatique ........................................ 64

1) La ngociation diplomatique comme construction de mondes partags
............................................................................................................................ 67
2) Des techniques de ngociation la ngociation diplomatique.................. 81
3) La ngociation, un travail technique ou une activit politique ? ............. 88

IV - Un travail organis, un travail dorganisation ...................................... 94

1) Un travail organis ....................................................................................... 95
2) Le travail dorganisation ........................................................................... 104
3) Un exemple dactivit transversale : lorganisation et la gestion des
visites officielles............................................................................................... 117

Conclusion gnrale ................................................................................... 122

Bibliographie.............................................................................................. 126

INTRODUCTION

Le volume considrable de donnes recueilli lors de nos enqutes de terrain nayant

encore pu tre totalement exploit, ce rapport a pris le parti de se concentrer sur les
lments cls de lactivit des diplomates, synthtiss par quatre verbes souvent
utiliss par les diplomates eux-mmes lorsquils parlent du cur de leur travail :
reprsenter, informer, ngocier, organiser. Le choix de retenir ces quatre
dimensions de lactivit ne tient pas seulement une marque de prise au srieux du
discours indigne, mais aussi au fait quelles correspondent ce que lon a pu
observer de lactivit des diplomates au cours de nos enqutes. Pour chacune de ces
dimensions, partages par de nombreuses autres professions (on pourrait retenir les
mmes verbes pour qualifier lactivit dun syndicaliste, dun prfet), on
sefforcera de mettre en avant ce quil y a de spcifique au travail diplomatique :
larticulation et la complmentarit de ces quatre dimensions.
Les analyses qui suivent npuisent pas la question souleve concernant la
spcificit ventuelle du mtier de diplomate. Il faudra leur ajouter au moins trois
domaines complmentaires :
Lapprentissage du mtier la fois par le biais de formations spcifiques
(initiales et permanentes), la formation sur le tas et la socialisation par le biais
de la carrire conue comme lentendait Pierre Naville : le passage par une srie de
postes complexit croissante. On esquisse dans le prsent rapport le contour de
trajectoires professionnelles relativement diffrencies, thme qui sera approfondi
lors des dveloppements ultrieurs.
La question de lvaluation est essentielle. Dans les mtiers traditionnels et les
professions librales, deux mcanismes sont luvre pour valuer la
qualification : le march et les pairs. Dans la fonction publique, lvaluation par la
hirarchie et ventuellement le concours interne ont longtemps t les deux
mcanismes essentiels de lapprciation de la qualit professionnelle. Les
nouveaux outils de management introduits dans la fonction publique, la volont de
mieux apprcier de manire objective plus quobjective le mrite,
produisent des effets paradoxaux qui doivent donner lieu une analyse spcifique.
Les contraintes font partie intgrante du mtier. Parmi ces contraintes, la trs
grande diversit des lieux possibles o il sexerce et donc dune importante
mobilit gographique devient aujourdhui une source de difficults croissantes en
raison de la quasi gnralisation de la double activit au sein du couple. Une partie
du malaise voqu lors de la demande initiale de recherche provient sans doute de
cette modalit spcifique de lexercice du mtier. Il faudra naturellement traiter ce
point dans la phase finale de la recherche.

La nature et la spcificit du ou des mtiers de diplomate ncessitent une rflexion

pralable prcisant le cadre danalyse retenu pour rpondre la question.
Le mot de mtier est en effet une sorte de stnographie commode 1 pour
reprendre lexpression de Sewell, connaissant aujourdhui un regain de notorit
nuisant sans doute la prcision du terme. Il est ainsi utilis pour qualifier la fois
la ou les activits principales dune entreprise ( les mtiers de la banque ),
spcifier les emplois offerts ventuellement en les regroupant en famille de
mtiers et, enfin, dfinir la qualit dun individu par un titre lui attribuant une
identit. Cette confusion smantique nchappe pas la description faite du mtier
de diplomate dans le Livre Blanc de 2008 : Le mtier de diplomate nest pas un
mtier de gnraliste y est-il affirm. Pour prciser cette affirmation dont on peut
comprendre la vise stratgique2, est ensuite dcline la liste des comptences
spcialises dont doit tre dtenteur le titulaire de ce mtier : matrise des
langues, intimit avec la culture et la socit de nombreux pays, connaissance des
organisations et du droit internationaux, de lconomie internationale, des
techniques de ngociation, des institutions et des procdures multilatrales et
europennes .
Mais cela ne suffit pas encore. Il faut aussi, pour prtendre exercer le mtier de
diplomate, possder des qualits exigeant capacit dcoute et de comprhension
des positions des autres, fermet et force de conviction dans la dfense des ntres,
adaptabilit de nombreuses situations parfois dangereuses et urgentes . Il est
prcis que ces qualits, pas forcment innes (la diplomatie ne saurait se rsumer
un trait de caractre), peuvent tre acquises au sein mme de lexprience de
travail grce des parcours professionnels diversifis : on ne nat pas
diplomate, on le devient condition cependant de possder les savoirs mentionns
pralablement. Les transformations du contexte conduisent enfin ajouter aux
aptitudes traditionnelles danalyse et de ngociation la capacit entrepreneuriale
pour monter des projets culturels ou de coopration et, de plus en plus lever des
fonds privs ; ou encore, de faon croissante, des qualits de terrain, y compris
dans des milieux dangereux voire hostiles .
La liste de ces savoirs, savoir-faire et savoir-tre, est impressionnante et rare sont
sans doute les individus possdant la fois toutes ces capacits et qualits,
certaines tant voques de manire particulirement vagues linstar des
qualits de terrain . Permet-elle de dfinir la spcificit dun mtier se voulant
non gnraliste ? Aucun diplme acquis en formation initiale nest mentionn
qui autoriserait se prvaloir du titre de diplomate, alors quil suffit au mdecin
dtre dtenteur dun diplme de mdecine pour revendiquer une identit de mtier
(ce qui ne prjuge en rien de la qualit de son activit !). Cet inventaire trs
clectique dmontre une des premires difficults du raisonnement en terme de
mtier pour dfinir ce quest un diplomate.
La difficult tient aussi au fait que les diplomates sont des fonctionnaires et
exercent leur activit dans le cadre dun statut ignorant le terme de mtier.
1

. William H. Sewell, Gens de mtier et rvolution. Le langage du travail de lancien

rgime 1848, Paris, Aubier, 1983.
2
. Si ce nest pas un mtier de gnraliste, il nest pas accessible nimporte qui.

Trois notions existent dans le statut de la fonction publique : lemploi, la fonction

et le grade. Lemploi correspond un poste budgtaire ; les emplois sont rpartis
entre diffrents corps plus ou moins spcialiss traduisant une division technique
du travail. La fonction, quant elle, explicite la division sociale du travail. Le
grade, enfin, positionne lagent dans un espace de distinction.
Ces notions fondatrices ne prsupposent pas le fonctionnement concret du
dispositif. Les grades distinguent les fonctions de conception des fonctions
dexcution et permettent ou interdisent, avec plus ou moins de rigueur, laccs
certaines fonctions. Les corps sont plus ou moins spcialiss, plus ou moins
identifis par des comptences techniques spcifiques. Plus les exigences initiales
daccs un corps sont leves, plus ses membres peuvent accder une varit de
fonctions. lexception sans doute des mdecins hospitaliers et des enseignants
qui revendiquent un mtier, la rfrence identitaire au sein de la fonction publique
se construit dans le cadre dun corps plus que dun mtier. Les modalits daccs
au corps restent si prgnantes quelles marquent souvent lindividu tout au long de
sa carrire. Lannuaire diplomatique ne manque pas de mentionner tous les
diplmes dont sont titulaires ceux qui y sont recenss. Lors des entretiens, une des
premires informations fournies a trait la nature du concours pass (ENA,
Orient), aux modalits selon lesquelles il a t obtenu (concours interne ou
externe) pour justifier la fonction exerce et la forme de la carrire.
Dans les annes 1970, Franois Bloch-Lain revendiquait avec force comme
profession celle de fonctionnaire 3. Parmi les agents de la fonction publique,
cest le corps aujourdhui qui est voqu en premier lieu comme rfrence
identitaire et, le cas chant, la fonction exerce dont on sait quelle lest de
manire temporaire, et donc insuffisante pour crer une identit de mtier.
Hors de la fonction publique, le terme mme de mtier dans son usage concret
est galement trs problmatique. Il nest un attribut de la personne que dans le
monde du travail indpendant o se ctoient professions librales rgles et
mtiers artisanaux. Lunivers du salariat, linstar du choix opr dans le statut de
la fonction publique, ignore le mtier pour ne reconnatre que les emplois dont le
contenu est dfini par lemployeur et dont le classement hirarchique et les
conditions daccs sont adoptes conventionnellement. Les juristes du travail
nhsitent dailleurs pas affirmer que la classification de lemploi occup dfinit
la qualification de celui qui loccupe.
Ce nest que rcemment (une vingtaine dannes) que la forme accomplie des
conventions collectives, paracheve en mme temps que celle du statut de la
fonction publique, est remise en cause. La logique comptence prne par le
MEDEF et adopte dans certaines branches professionnelles, linstar de ce qui est
voqu dans le Livre Blanc mentionn ci-dessus, propose une dfinition de
lemploi ne se rduisant pas une dfinition purement technique de la tche
accomplir impliquant savoir et savoir-faire, mais ncessitant aussi un savoirtre relationnel : la capacit cooprer, prendre des initiatives, exercer un
leadership Le terme de comptence adopt plutt que celui de mtier dont on est
3

. Franois Bloch-Lain, Franoise Carrire, Profession : fonctionnaire, Paris, Le Seuil,

1976.

sens changer plusieurs fois dans sa vie (ce qui est en contradiction avec lide
mme de mtier) a donc sembl le plus adapt, conciliant sous une mme
dnomination des connaissances techniques issues de savoirs formaliss et de
lexprience, ainsi que des qualits individuelles permettant leur mise en uvre
optimale.
Quil sagisse du statut ou du contrat, sous des vocables qui se cherchent encore, il
sagit bien de remettre en partie en cause un ordre dont on a le sentiment quil ne
permet plus dintgrer les transformations qualitatives observes dans la population
active et de faire face aux contraintes nouvelles imposes aux organisations par
lenvironnement changeant. Ces interrogations rencontrent aussi le dsir de
mtier 4 manifest par des salaris en qute dune reconnaissance individuelle
quand lentreprise ou ladministration ny suffisent plus.
Pour rpondre la question pose, nous avons choisi une mthode inductive : non
pas prsumer lexistence et la spcificit du mtier de diplomate, mais tenter de
lidentifier ventuellement partir dune enqute sur le travail des diplomates
complte par la lecture des crits consacrs ce travail, notamment par les
diplomates eux-mmes, exceptionnellement prolixes dans la rdaction de leurs
mmoires.
On a donc centr lattention sur le travail effectu dans des contextes trs diffrents
(ambassades bi et multilatrales, services centraux et tat civil, travail routinier et
gestion dune crise), les narrations qui en sont faites par les acteurs, ses
exigences cognitives, ses temporalits, les mthodes de coordination mises en
uvre, les ambiances de travail... Une mme attention a t porte aux acteurs euxmmes, leurs trajectoires, leurs carrires, aux passions quils manifestent
lgard de leur travail et parfois leurs dsillusions.
Ce choix de mthode est un parti pris dans le dbat intense agitant encore ce quil
est convenu de nommer la sociologie des professions. Il nexclut en effet pas a
priori lexistence dune spcificit du travail du diplomate, alors quaujourdhui en
France, le courant dominant de la sociologie des groupes professionnels 5
tendrait en nier la possibilit. La posture strictement nominaliste de ce courant
soppose radicalement une conception substantive des professions soutenue par
les fonctionnalistes des annes 1950, qui se sont intresss aux professions
mdicales en particulier, mais aussi aux diffrentes professions librales dont la
spcificit et les privilges professionnels ont alors t justifis par lexistence dun
savoir labor mis au service du bien commun. Les sociologues se rfrant aux
courants interactionnistes dont fait partie la sociologie des groupes professionnels
se sont attachs, juste titre, dconstruire cette image par trop idalise des
professions, souligner les limites du dsintrt de leurs membres. Ces
4

. Florence Osty, Le dsir de mtier : engagement, identit et reconnaissance au travail,

Rennes, PUR, 2003.
5
. Jappelle groupe professionnel un ensemble flou, segment, en constante volution,
regroupant des personnes exerant une activit ayant le mme nom dot dune visibilit
sociale et dune lgitimit politique suffisante, sur une priode significative . Voir :
Claude Dubar, Sociologie des groupes professionnels en France, un bilan prospectif , in
Pierre-Michel Menger (dir.), Les professions et leur sociologie, Paris, MSH, 2003, pp. 5160.

analyses critiques ont surtout mis en avant lextrme diversit des pratiques au sein
dune mme profession, faisant voler en clats le principe dunit suppos les
caractriser. Les professions sont strictement contingentes et nont aucune
lgitimit fonctionnelle si ce nest celle quelles russissent imposer dans le cadre
dun rapport de force et au moyen dune rhtorique adapte la dfense de leurs
intrts. Dans ce cadre danalyse, il serait vain de chercher lexistence dune
profession ailleurs que dans la capacit dun groupe imposer, un moment donn
de son histoire, un monopole quant lexercice dune activit. Le courant
fonctionnaliste accorde une part essentielle la profession comme mcanisme de
coordination de lactivit. Les professions les mieux tablies contrlent les
exigences de formation de leurs membres, laborent un code de dontologie rglant
les normes de leur comportement, et de leur force collective dpend leur capacit
rsister aux tentatives deffritement de leur monopole. Dans lapproche
interactionniste, le mcanisme de coordination de lactivit est soit inexistant, soit
considr comme un mcanisme de march dont certains groupes professionnels
russissent obtenir parfois la clture linstar de ce quobserve par exemple
Catherine Paradeise pour la marine marchande6. Dans tous les cas, la capacit dun
groupe se prvaloir de la matrise dun savoir formalis est un atout majeur dans
la lutte des places. Cette mme approche tend cependant mettre laccent, dans
toute activit concrte, sur limportance des savoirs tacites construits par
lexprience, non ou difficilement formalisables, mais essentiels
laccomplissement de la tche, do lintrt port par ce courant aux emplois les
moins prestigieux afin den dmontrer la complexit, relativisant ainsi la suppose
grandeur des mtiers assis sur la matrise dun savoir abstrait.
De lapproche interactionniste, nous avons retenu limportance accorde une
analyse fine du travail et surtout, lattention porte au processus de construction de
la professionnalisation conue comme un processus volutif, historique. Les
comparaisons internationales sont ici clairantes, soulignant les diffrences dans les
modes de slection, de recrutement, de formation des diplomates.
La diversit des terrains observs met au jour celle des situations concrtes de
travail mobilisant des comptences spcifiques, des segments spcialiss, certes
complmentaires, mais aussi concurrents. Selon les situations gographiques
dimplantation, lenvironnement pse dun poids plus ou moins lourd sur la nature
de lactivit. Les spcificits de lexercice de lactivit ltranger conduisent
accorder une place prminente au chef de poste, le poids de sa personnalit jouant
ainsi un rle notable sur les ambiances de travail et les manires de travailler.
Cette approche nous a conduit, dans un premier temps, ne saisir que la diversit
extrme des situations et des pratiques, faisant douter dune possible unit de ce
groupe : chancellerie et consulat sont trop souvent en concurrence, les services
conomiques constituent un monde part, les agents locaux dplorent la faible
reconnaissance de leur travail, les Orients et les narques ne se rpartissent
pas de faon identique dans les filires professionnelles et ne valorisent pas
forcment les mmes comptences, etc. On a donc dabord vu des segments plus
ou moins prcisment articuls sur des missions possdant leurs propres filires de
6

. Catherine Paradeise, Les professions comme march du travail ferm , Sociologie et

socit, vol. 20, n 2, octobre 1988.

spcialisation, des diffrences majeures dans le fonctionnement des ambassades bi

ou multilatrales, des spcificits locales semblant, premire vue, accentuer les
diffrences plus que les convergences, le seul point unificateur tant le statut de la
fonction publique.
Dans un second temps, une lecture croise de nos enqutes a, au contraire, mis en
vidence certes des singularits, mais aussi ce que lon pourrait nommer une
grammaire partage, des codes explicites ou tacites proposant une mtalangue
commune tous nos terrains. Partout, en postes, les runions de service
rassemblent les membres des services selon le mme ordre hirarchique visualis
par la place occupe partir de celle de lambassadeur. Lordre interne une
ambassade de France se retrouve peu ou prou dans toutes les ambassades prsentes
sur le mme territoire, rendant lisible pour tous les partenaires en interaction lors
dune ngociation la place occupe par les uns et les autres et donc le poids
accorder sa parole. Ce code nest pas seulement national, il est aussi international,
fruit dune longue construction historique permettant prcisment lactivit
diplomatique dexister.
On a galement pu observer la professionnalisation progressive des diplomates
centre sur lanalyse et la synthse de linformation et la ngociation. On a t
frapp par linvestissement dans le travail et la capacit, au-del des zizanies
locales, faire corps pour affronter lvnement. Contrairement une premire
analyse trs relativiste, on a effectivement constat ce que Florent Champy7
nomme lexistence dune identit professionnelle collective qui produit des effets
techniques dans le travail . Il sagit pour une part dune rhtorique
professionnelle visant dfendre limportance et la spcificit dun mtier, mais
celle-ci nest pas creuse et structure les activits quotidiennes, les relations de
travail, et les valuations internes. Sil est difficile de dfinir ce quest un bon
diplomate, le consensus se fait plus facilement sur qui sont les bons et les
mauvais .
Par ailleurs, contrairement sans doute ce qui a pu peut-tre exister dans un
lointain pass, le travail du diplomate ne peut sexercer sans lappui dun
dispositif composite , une infrastructure logistique et de traitement crois de
linformation qui rend possible ce travail. La dclinaison des qualits ou
comptences du diplomate opre dans le Livre Blanc, mme si elle noublie pas
les mcanismes internes de professionnalisation, sous-estime le dispositif qui rgle
lexercice du mtier. La dimension collective du travail dexpertise et de
reprsentation, les enjeux de la division du travail entre services et entre agents,
tout comme les conflits et les rapports de force sont largement passs sous silence.
Ce qui explique sans doute pourquoi des innovations envisages comme les
ambassades missions simplifies , avec, dans certains cas, un seul agent de
catgorie A, ne soient pas accompagnes de rflexions sur les conditions de
poursuite du travail diplomatique avec des effectifs si rduits.

. Florent Champy, La sociologie franaise des groupes professionnels. Ascendance

interactionniste, programme pistmologique dominant, ontologie implicite . Prsentation
au CESS, sance du 05/11/2004.

Les critres les plus techniques retenus (la culture approfondie, les connaissances
juridiques et conomiques, la matrise des langues) sont importants les agents
du MAEE, des grades les plus levs au plus modestes sont titulaires dun nombre
impressionnant de diplmes ne sont cependant pas discriminants. Il y a sans
doute bien un mtier de diplomate, fruit dun savoir et dun savoir-faire duqu
(lexpression est de Georges Friedmann) au terme dun long apprentissage, mais
dont lexercice nest possible que dans un cadre construit et avec lassistance dun
dispositif qui le soutient, grce une identit professionnelle collective qui le
balise. Ceci ne veut videmment pas dire que les capacits des diplomates ne soient
pas exportables, au contraire. Mais, de mme que le chirurgien a besoin dun
plateau technique pour oprer, de mme le mtier de diplomate ne peut sexercer
que grce au dispositif qui alimente sa rflexion et supporte son action. Le mtier
de diplomate dpend de la place alloue la diplomatie et des missions qui lui sont
confies. Il est sans doute profondment illusoire de penser lun sans lautre.
Le prsent rapport examinera donc le travail des diplomates en mettant
dlibrment laccent sur les activits qui rassemblent les diffrentes formes de
pratique de la diplomatie, plutt que sur celles qui les diffrencient8. Les discours
des diplomates eux-mmes sur ce qui constitue leur cur de mtier seront pris
au srieux, afin den mieux comprendre la logique et les formes de rgulation9.
Quelques verbes : informer, reprsenter, ngocier, organiser reviennent
rgulirement dans les crits sur la diplomatie et nos entretiens. Si ces verbes
dlimitent le primtre de la pratique diplomatique, ils restent toutefois un peu
abstraits ; une tude prcise de leur actualisation dans les activits quotidiennes des
agents du MAEE est donc indispensable pour comprendre comment ces diffrentes
fonctions simbriquent ou alternent pour fonder le mtier de diplomate. Prises
sparment, ces activits (informer, reprsenter, ngocier, organiser) ne fondent
pas un mtier spcifique, mais cest leur combinaison, la prsence constante de ces
quatre dimensions dans les diffrentes formes de travail qui donne une tonalit
particulire au travail diplomatique. Il ne sagit pas de dfinir a priori une liste de
comptences qui seraient ncessaires, mais de partir des activits les plus concrtes
pour tenter den formaliser les grandes caractristiques communes.

. Cest pourquoi, malgr les diffrences institutionnelles et culturelles, les travaux sur la
diplomatie dautres pays, notamment anglo-saxons, seront loccasion mobiliss pour
caractriser ce quil y aurait de commun au travail de la plupart des diplomates.
9
. Le choix de nous centrer ici sur ce qui est peru par les diplomates comme leur cur de
mtier, la dimension la plus valorise de leurs activits (le travail politique) nous conduit
ngliger dautres fonctions pourtant importantes (consulaire, logistique, diplomatie
conomique) et minorer la place pourtant indispensable des agents B et C.

10

I La production collective dinformations et

dexpertise

Linformation est un renseignement sur quelque chose qui apporte un surplus de

connaissance et est cens tre utile par rapport aux besoins supposs du
destinataire. Dans le contexte de ladministration publique, est considre comme
information toute donne pertinente dont la collecte, le traitement, linterprtation
et lutilisation sont destines concourir la ralisation dune mission
gouvernementale, rgionale, et dpartementale. Il ne sagit donc pas seulement de
faits bruts, de donnes purement factuelles, mais de faits slectionns, mis en
forme et comments.
Si dautres groupes professionnels tels les journalistes ou les chercheurs
produisent, diffusent et analysent des informations, les diplomates doivent veiller
produire une information dun type trs particulier. Celle-ci est tout dabord
marque par sa nature officielle. Reprsentant son pays ltranger, le diplomate,
et notamment lambassadeur, est celui qui est lgitimement mandat pour collecter
les informations auprs des autorits locales et les transmettre son administration.
Les messages auront donc une forme et un contenu pour une part, dicts par les
obligations quimpose cette fonction. Lobjectif est de participer la production
dune certaine image publique dune relation bilatrale ou de la gestion dun
dossier en multilatral. Linformation produite par les diplomates doit galement
orienter les dcisions et les choix politiques. Elle doit donc participer la
construction de la position de la France, des lments de langage, du cadre daction
de la politique trangre. Celle-ci tant construite en relation ou en raction aux
positions et aux actions des autres pays, linformation diplomatique doit aussi, en
principe, favoriser une intercomprhension, voire un rapprochement entre les
positions des diffrents gouvernements. Au minimum, elle devrait contribuer
claircir et expliciter les points de dsaccords et les voies possibles pour un
rapprochement. Enfin, linformation diplomatique sinscrit dans une routine
administrative qui impose la production de notes prparatoires ou de comptesrendus aprs chaque vnement ou rencontre ayant un caractre officiel.
Linformation est donc ncessaire pour raliser les trois autres fonctions :
reprsentation, ngociation et organisation, de mme que ces activits constituent

11

autant doccasions, de prtextes ou de moyens de produire des informations. Elle

sinscrit ainsi dans un travail plus large de construction dun cadre de politique
publique (policy frame), selon le sens que les politologues Martin Rein et Donald
Schon donnent cette notion : Une manire de slectionner, dorganiser,
dinterprter et de donner un sens une ralit complexe, afin de fournir un point
de rfrence pour savoir analyser, persuader et agir 10.
Ces deux auteurs vont notamment sintresser la faon dont le travail de cadrage
politique informe lanalyse des conflits et des controverses11, ce qui peut tre
intressant pour la comprhension des relations et des ngociations entre tats.
Chaque pays possde ses propres cadres de politique publique , ce qui peut
expliquer les incomprhensions et les dsaccords. Pour dpasser ce risque de
relativisme, les auteurs envisagent deux grandes voies. La premire est celle de la
recherche de critres logiques a priori, indpendants des faits et de leur
interprtation (toujours conditionne par lexistence dun cadre particulier), qui
permettraient de trouver des points daccord et dvaluation extrieurs aux
diffrents cadres en jeu12. La seconde serait au contraire de tenter doprer des
traductions de faon pouvoir lire les proccupations et enjeux propres un
cadre dans les termes et la logique dun autre cadre13. Dans cette premire partie,
nous tenterons de comprendre comment linformation diplomatique participe la
production des cadres de la politique trangre.

1) LA

CHAINE DE LINFORMATION
MINISTERIEL

DU POSTE AU CABINET

Une premire faon de comprendre le travail collectif travers lequel une

information est produite et mobilise, ou non, pour construire le cadre de la
politique trangre est de suivre la chane qui part de lambassade, passe par
lambassadeur pour arriver en administration centrale aux rdacteurs, puis aux
dcideurs. Les informations transmises par lambassade sont soit le rsultat de
demandes adresses par Paris ( loccasion dune visite officielle, dune enqute
sur tel ou tel aspect de la vie locale, etc.), soit un compte-rendu dune activit
ralise par lambassade, soit une initiative de lambassadeur ou, sous la
responsabilit de ce dernier, de lun de ses conseillers sur un sujet quil lui apparat
important de faire connatre son administration. En ce qui concerne ce dernier
10

. Martin Rein, Donald Schon, Frame-Reflective Policy Discourse , Social Sciences and
Modern States, Peter Wagner, Carol Hirschon Weiss, Bjrn Wittrock, and Helmut
Wollman (Ed.), New York : Cambridge University Press, 1991 : 262-89, cit par Patrick
Hassenteufel, Sociologie politique de laction publique, Armand Colin, coll. U , 2008.
11
. Martin Rein et Donald Schon, Frame Reflection : Toward the Resolution of Intractable
Policy Controversies, New York, Basic Books, 1994.
12
. Daprs Charles Cogan, les diplomates franais seraient particulirement enclins
mobiliser ce genre de critres logiques abstraits dans leurs stratgies rhtoriques.
13
. Nous reviendrons sur cette notion de traduction dans la partie consacre la
ngociation.

12

aspect, lambassadeur a une grande marge de manuvre et sa rputation sera en

partie lie sa capacit envoyer des informations considres comme pertinentes
Paris.
Ces informations seront transmises sous des formes diverses, la plus formelle tant
le tlgramme diplomatique, apprci pour sa nature scurise, mais surtout parce
quil revt une forme officielle et sera diffus selon un circuit bien prcis dans les
diffrents services. Et puis, du fait quil laisse une trace, il doit tre pris au srieux :
Si vous voulez tre entendus, faites un tlgramme conseille un ambassadeur
lors dune runion propos dune demande de crdits pour travaux qui naboutit
pas.
Si les tlgrammes diplomatiques (TD) sont envoys sous la responsabilit de
lambassadeur, les conseillers qui ont rdig le texte peuvent aussi voir leur nom
mentionn. partir dun certain niveau hirarchique (ambassadeur, numro 2), le
texte engage fortement la crdibilit de son expditeur et la qualit des
informations fournies fonde la rputation du diplomate. La crdibilit de lauteur
peut alors devenir cumulative : certains diplomates seront particulirement couts
pour la qualit de leurs correspondances passes et leurs nouveaux envois auront
dautant plus de chance dtre pris en considration et jugs comme importants14.
Le risque est alors que chaque auteur cherchant se faire remarquer, lon assiste
une augmentation des messages peu utiles ou redondants, une course aux scoops
mal vrifis, une sur-classification ou un mauvais adressage. Lambassadeur a alors
un rle de rgulation des informations produites par son poste pour viter la
concurrence entre services et hirarchiser, pour la capitale, les lments transmis.
Mais lvaluation de lactivit du poste par le nombre de TD envoys peut inciter
au contraire certains ambassadeurs pousser leurs collaborateurs multiplier les
TD, par exemple en dcoupant le texte en sujets diffrents qui donneront lieu
plusieurs TD au lieu dun seul. Dans les postes que nous avons observs,
lambassadeur tait soucieux de limage de son poste que donnaient les TD. Des
lments tels que la rapidit de raction et la pertinence par rapport lactualit ou
la mise en avant de lactivit de lambassade et du succs des initiatives prises
taient ainsi particulirement encourags.
En plus du classique tlgramme diplomatique, des changes de mails, de notes de
synthse ou de rapports, mais aussi de communications tlphoniques, voire parfois
de visioconfrences permettent une circulation moins formalise et une interaction
plus soutenue entre Paris en le poste sur les dossiers en cours. Ces outils favorisent
une plus grande souplesse. Cependant, ils comportent des risques lis lexcs ou
lacclration de linformation. La croissance exponentielle des messages changs
entre le poste et Paris tend rendre plus impersonnelle la circulation dinformation.
Pour disposer dinformations plus prcises et voir son expertise reconnue (les deux
allant de pair), il devient de plus en plus ncessaire pour les diplomates de
sinscrire dans des rseaux ad hoc et spcialiss sur telle ou telle question prcise,
fonds sur des changes de mails et si possible des contacts personnels.

14

. Monteagle Stearns, Talking to Strangers : Improving American Diplomacy at Home and

Abroad, Princeton University Press, 1996.

13

Une partie des informations changes entre les gouvernements de pays diffrents
chappe lambassade. Dans le mme temps, les agents rencontrs constatent
lacclration et la rapide obsolescence des informations apportes par les mdias.
Ces volutions rendent le travail et le positionnement des diplomates plus difficile.
Le risque dtre en dehors du coup , de se voir doubl par des relations
directes entre Paris et les autorits du pays est toujours prsent. Les diplomates
observs dans les grandes ambassades consacrent ainsi une part importante de leur
activit rechercher, par Internet, le tlphone, ou en suivant en continu la chane
locale dinformation (allume le son coup), la dernire information disponible. Ils
fournissent galement beaucoup defforts pour sinscrire dans des rseaux
dchange dinformation propres leur portefeuille.
Un conseiller politique en ambassade explique :
Apparemment, on a les mmes convergences que les autorits locales, on soulve
les mmes thmes. Jaimerais donc bien pouvoir leur dire si on est en phase. On a
des rponses parce que lon peut donner de bonnes infos ! Pas des infos vieilles de
15 jours. Ils ont leur ambassade Paris, le ministre des Affaires trangres vient
souvent Paris. Cest la partie la plus difficile du mtier ; ne pas tre courtcircuit. Si mes interlocuteurs voient que ce que je dis est dpass, ils ne vont plus
changer avec moi. Bon, et puis, ces contacts, a me permet de me faire connatre,
davoir des infos, mais aussi de lancer des ballons dessais, cest comme a que a
marche ! Par exemple, je dis que mes interlocuteurs sintressent a et je vois
quelle est la raction, je suis mis en pice jointe dans les circuits dinformation.
Pour disposer dinformations indites et pertinentes (au moins au regard de
lagenda des relations de la France avec le pays) le diplomate de lambassade doit
apparatre aux yeux de ses contacts locaux comme un interlocuteur intressant,
dans le coup , cest--dire disposant des bonnes informations au bon moment
afin de faire avancer des relations qui se construisent en partie en dehors du circuit
ambassade-MAEE.
Le mtier de diplomate, cest un travail de dmineur : voir quelles sont les
diffrences de vue et quelles sont les positions communes pour expliquer Paris
quelles sont les raisons de divergences et voir comment amener les autorits
locales nos vues ou trouver une solution mdiane. Je prends contact avec tous les
gens Paris qui travaillent sur lONU qui est dans mon panier pour entrer dans le
bain et avoir des choses dire pour ouvrir la discussion dans les entretiens de
prsentation. (conseiller politique en ambassade)
Pour jouer ce rle de dmineur , la premire condition est donc de rester dans la
partie.
Le travail de production de linformation au sein de lambassade est le fruit dune
division des tches entre les diffrents agents. La runion des chefs de service qui a
lieu quotidiennement dans les grandes ambassades (dans certains cas, elle nest
quhebdomadaire) est loccasion dune importante circulation dinformations, tant
dans un sens horizontal que vertical. Chaque conseiller est en effet spcialis sur
des dossiers pointus en constante volution et gre des rseaux relationnels
spcifiques et limits. Par contre, les niveaux hirarchiques suprieurs ont besoin
de laide de leurs subordonns pour faire le tri dans une information surabondante,

14

mais dont certains dtails leur sont indispensables dans leurs contacts rguliers
avec leurs interlocuteurs locaux.
la chancellerie diplomatique, le travail dinformation implique tout dabord de
suivre la presse du pays, parfois jusqu une vingtaine de quotidiens, et cinq ou six
hebdomadaires. Ce qui concerne la France et lambassade est relev en priorit. Il
faut aussi coordonner la communication faite par les diffrents services de
lambassade, y compris le consulat (par exemple sur la question des visas). La
communication, cest aussi organiser des confrences de presse, appeler et
mobiliser les radios et les tlvisions, le rseau de journalistes constitu par le
service de presse. Dautres outils de communication peuvent aussi tre mis en
place : un site Internet, un agenda de lambassade de France ; des plaquettes
dinformation ; la Lettre de lambassade (un magazine luxueux en quadrichromie et
distribu llite du pays daccueil), suivant les choix faits par lambassadeur.
tant en contact avec de nombreux journalistes, le service de presse est souvent
sollicit pour avoir la position de la France . Tous les communiqus de presse
sont viss par le premier conseiller, parfois directement par lambassadeur. Mais il
faut galement tre capable de rpondre dans lurgence. Pour avoir plus dcho et
de poids auprs des journalistes, le service de presse doit entretenir de bons
rapports avec eux, les aider dans leurs dmarches (recherche dinformations et de
contacts, obtention de visas, etc.).
Le service de presse diffuse galement linformation en interne par la ralisation
quotidienne dune revue de presse pour les diffrents agents de lambassade ; un
rsum est diffus par Internet (les points chauds de lambassade).
Lambassadeur tient avoir sa collection (revue de presse plus dpches AFP)
personnelle tire sur papier quil ne lit pas en entier, mais utilise en cas de rendezvous, ou de questions sur des dossiers prcis. Il en est de mme pour les
personnalits politiques de passage.
Paris, lautre bout de la chane, linformation envoye par le poste est en
principe centralise par le rdacteur charg du pays ou de lorganisation
internationale concerne. Ce dernier devra synthtiser linformation, la
transformer, sous la tutelle de son sous-directeur, en lments de langage qui seront
valids par le directeur, voire le cabinet ministriel pour les dossiers les plus
brlants.
Dans tous les cas, plus le sujet est sensible, moins la marge de manuvre est
importante. Il y a un ping-pong permanent avec le sous-directeur et le directeur.
Le travail cest beaucoup de concertation et de discussions qui prennent beaucoup
de temps, comme par exemple pour les notes dentretien politique. Disons que mon
travail sorganise en quatre grandes activits. Dabord, rpondre aux commandes
internes et externes et cest ce qui prend le plus de temps. On est beaucoup sollicit
et il y a beaucoup daspects de communication dans ce quon doit rpondre. Les
aspects politiques, tout ce qui est sensible, a prend du temps. Ensuite, du travail
de fond. Il faut rcuprer le travail des prdcesseurs, etc. Aprs, il y a tout le
travail dactualisation des donnes, la collecte des informations, leur traitement.
Enfin, il faut grer les aspects sensibles des dossiers politiques. (rdacteur,
direction gographique)

15

Une division du travail existe donc galement entre les diffrents niveaux
hirarchiques. Comme lexplique un rdacteur gographique :
Cest vrai que le rdacteur a une connaissance fine de ce dossier mais il na pas
une vue densemble. Il y a beaucoup de choses que lon ne connat pas quand on
est rdacteur. Notre directeur a une connaissance un autre niveau, il a une
grande exprience qui lui permet davoir des rponses beaucoup de questions et
donc de savoir quoi faire face ce type de difficults. Il est bien que le rdacteur
soit une personne ressource, et que ses suprieurs, qui ont t aussi rdacteur un
moment donn, aient une vision plus globale, quils voient le problme avec plus
de hauteur. Cest le cas de la direction politique, o on ne fait pas de la microgestion. Il nest pas forcment ncessaire de connatre chaque micro-clan dans tel
pays pour prendre une dcision. Le directeur est l pour voir lessentiel par
rapport laccessoire .
Pour les pays les plus concerns par lactualit internationale, la division du travail
est aussi transversale :
Il y a une dualit entre la direction gographique et les directions fonctionnelles
qui ont un intrt pour le dossier. La situation du pays fait que je suis assis sur un
volcan permanent et que je dois grer des choses qui concernent beaucoup de
services, NUOI, la scurit pour la question de la drogue, la DGCID, la DAS pour
la partie OTAN, le cabinet, etc. Cest une chance et un handicap la fois. Comme
tout le monde ou presque soccupe de ce pays, jai un peu limpression parfois que
ce nest plus mon pays. A linverse, cest vraiment intressant de pouvoir
participer llaboration de la politique de la France sur un sujet important. En
fait, jai surtout un rle de coordination et je rintroduis de lapprciation
politique sur les dossiers car les autres services ont tendance avoir une vision
trs lie leur angle thmatique. Jai un primtre trs large avec des contours
encore trs flous. Mon poste cest un peu comme une photo qui saffine avec le
temps et lexprience. Cest plutt un poste singulier par rapport aux autres postes
de rdacteurs-pays parce que la situation du pays est particulire. (rdacteur,
direction gographique)
Le rdacteur doit faire la synthse dinformations parfois contradictoires et replacer
les lments apports par chacun par rapport la position quoccupe la source : une
ONG, un mouvement dopposition, un organe officiel du gouvernement peuvent
chacun donner une version diffrente du mme fait. Mme les comptes-rendus
envoys par lambassade franaise peuvent tre relativiss si lon estime que sa
proximit avec les autorits locales peut parfois altrer son jugement. Comme le
remarque un rdacteur :
Jai parfois le sentiment que notre ambassade a tendance accorder un petit
trop de crdit ce que lui dit le gouvernement. Pas sur des choses graves, bien
sr ! Ils ne vont pas couvrir des exactions de larme, par exemple. Mais sur des
choses comme Par exemple sur les clauses de respect des engagements
internationaux pris par le pays, ils vont prendre pour argent comptant ce que va
dire le gouvernement. Cest pas de la complaisance, mais lambassade peut un peu
minimiser les torts du gouvernement propos des retards dans la coopration avec
les Nations Unies.

16

En centrale, lanalyse des dossiers et la co-construction des dcisions se fait donc

dans un jeu complexe et variable entre le rdacteur (qui centralise linformation sur
un dossier ou un pays), le sous-directeur (qui assure le suivi et le contrle des
dossiers les plus dlicats), le directeur (charg de la reprsentation et des
ngociations haut niveau) et le cabinet du ministre (qui doit transmettre les
impulsions politiques, coordonner et valider les dcisions). Certains rdacteurs
dplorent le poids des visas hirarchiques et lasymtrie dans la circulation de
linformation : alors quil leur est demand des dlais trs courts (le plus souvent
dans la journe) pour rpondre aux commandes, le retour et les corrections se font
gnralement attendre (jusqu une deux semaines), donnant limpression que le
travail demand ntait finalement pas aussi urgent que le laissait prvoir la
commande.
Dune sous direction lautre, les faons concrtes de fonctionner peuvent tre
extrmement diffrentes. Dans certains cas, le rdacteur est cantonn un rle de
synthse sans grande initiative, alors que dans dautres, il est fait largement appel
son expertise et sa crativit. Sans prjuger des mrites respectifs de ces deux
options, les observations ont montr que cela rendait trs difficile la gestion
commune des nombreux dossiers transversaux ou transfrontaliers impliquant
plusieurs directions ou sous directions. Pour des raisons de niveaux danalyse et de
positions hirarchiques, la coopration sur un dossier entre un rdacteur dune
direction et le directeur dune autre direction est dlicate.
Pour exercer son autonomie et sa capacit de rflexion, le rdacteur doit galement
tre protg par sa hirarchie. Pour une sous-directrice :
Je donne beaucoup de responsabilits aux rdacteurs, mais dans le mme temps,
jessaye dviter quils aient faire valider leur travail par 36 000 personnes. Leur
seul souci, a doit tre ma validation et une fois que jai valid le texte, cest moi
qui le dfends. Bon, dans les cabinets, ils ne le comprennent malheureusement pas
toujours et il y a toujours des conseillers qui vont tlphoner trois fois par jour
directement au rdacteur pour donner des consignes contradictoires. Sils passent
leur temps rpondre au tlphone, ils nont plus le temps de rdiger, davoir la
rflexion que je leur demande !
Et un peu plus loin, elle prcise :
Mon rle, cest aussi de protger les rdacteurs, de prendre la responsabilit y
compris et surtout dans les checs afin quils puissent continuer avoir de
limagination, des positions un peu tranches. Je dois les dgager des contacts
avec les chelons suprieurs, je dois servir de filtre. Cest eux qui rdigent et ils
doivent avoir le temps, tre librs du contact avec la hirarchie ou les autres
directions.
Une de ses collgues ajoute :
Cest au sous-directeur de faire en sorte que le rdacteur se sente valoris. Si
vous tes correct, il naura pas le sentiment dtre mis de ct. Bon, ils nont pas
besoin non plus de tout savoir. Cela pourrait dcourager. Si par exemple, jai d
avoir des conversations difficiles avec le cabinet, ou des problmes entre les
cabinets des diffrents ministres et secrtaires dtat, il est aussi bien quils nen
sachent rien. Il y a une certaine vertu du silence. Je pars du principe que si je

17

passe la moiti de mon temps rsoudre des querelles de territoire, ce nest pas
pour que mes rdacteurs aient refaire la mme chose derrire ! Aprs, ils vont se
poser des problmes l o il ny en a pas. Ce nest pas eux de grer les querelles
des territoires. Cest parce quon a beaucoup de donneurs dordres ici. Quatre
cabinets, chaque ministre veut exister. Et puis ils ont toujours peur que quelque
chose leur chappe et aille llyse.

2) UN TRAITEMENT COMPLEXE DE LINFORMATION

Daprs Jovan Kurbalija15, la communication diplomatique repose sur trois
grandes techniques .
Tout dabord la contextualisation. Une information na de sens que si elle est
replace dans son contexte : comment elle prend sens par rapport une situation
locale (ce qui ncessite une connaissance fine du pays, des dcideurs, du climat
politique), comment elle sinscrit dans la ligne du ministre, la politique
trangre globale, au niveau de lensemble des services diplomatiques auxquels
appartient le rdacteur (ce qui ncessite une certaine transversalit entre les
services).
La deuxime technique voque est la prospection dinformation (datamining) : lobjectif est de rassembler de grandes sries de donnes capables de
donner du sens une information ponctuelle. Lauteur cite lexemple des
schmas de vote que dresse le dpartement dtat pour chaque pays lONU :
une prise de position particulire au Conseil de scurit a plus de sens si on peut la
rapprocher de toutes les dcisions antrieures, sur des sujets similaires, du pays en
question et de celles de groupes de pays.
La troisime et dernire technique quil voque est la synthse : face la
prolifration dinformations de toutes natures, il est de plus en plus important den
pouvoir extraire les plus pertinentes. Il ne sagit pas simplement de rsumer un
grand nombre de pages en quelques lignes, ce qui induit toujours un risque de perte
dinformation et de dexcs de simplification, mais de penser le texte en fonction
des niveaux de prcision pertinents et de la nature des informations utiles pour
chaque type dusage qui en sera fait.
De plus, ces trois techniques sinscrivent dans des processus de travail et des
activits diplomatiques varies. Jovan Kurbalija distingue ainsi trois grandes
catgories : tout dabord les activits rptitives et routinires (vrification
dinformation et dantcdents lors de la dlivrance dun visa). Ensuite, les
activits semi rptitives (la synthse et le suivi de nombreuses conventions
internationales sur le commerce, lenvironnement, etc.) : les conclusions de
nombreuses runions multilatrales ou bilatrales de suivi de tel ou tel accord
doivent tre rsumes et diffuses de faon assez standardise. Enfin, il y a, au
15

. Jovan Kurbalija, Knowledge Management in Diplomacy , Knowledge and

Diplomacy, Ed. Jovan Kurbalija, 1999, DiploPublishing.

18

cur des ngociations, des situations de crise, les activits non rptitives
ncessitant un grand nombre dinformations htrognes qui ne peuvent en aucun
cas tre traites de faon standardise et doivent dboucher sur des analyses
cratives capables de favoriser des dcisions innovantes.
Cette grille de lecture permet de problmatiser un certain nombre de questions et
dobservations apparues durant ltude :
La difficile conciliation entre un traitement standardise et bureaucratique de
linformation et le besoin, dans certaines situations, danalyses plus personnalises,
plus cratives, en partie fondes sur une forme dintuition, de perception difficile
formaliser ( sentir la situation ). Certains diplomates, notamment de jeunes
rdacteurs ou de jeunes conseillers, se plaignent dtre noys sous des tches semi
rptitives et de ne pas avoir la possibilit de passer des analyses plus innovantes,
de prendre le temps de rflchir. Pour cela, ils rclament galement du temps et des
moyens pour des runions transversales, des missions sur le terrain, des rendezvous avec diffrents reprsentants du pays. En fait, la frontire entre les activits
semi rptitives et les activits rptitives nest pas fixe, elle est susceptible de
variations en fonction de lactualit, des choix politiques oprs, des modes de
gestion du travail des subalternes, etc.
La division du travail et lexistence de tches plus ou moins complexes
induisent des enjeux de pouvoir et de prestige. Les formes de dlgation du travail
de traitement de linformation peuvent varier dun pays lautre. La lecture de la
littrature internationale et les entretiens auprs de diplomates franais propos des
pratiques de leurs homologues trangers montrent que, par rapport la France, les
tats-Unis et la Grande-Bretagne pratiquaient une plus grande division et
routinisation du travail de traitement de linformation avec, pour les sujets
politiquement sensibles ou dactualit, une rpartition des tches de recueil et
danalyse de donnes par un plus grand nombre dagents avec une plus forte
spcialisation technique. En France, le choix est fait dune approche plus
gnraliste sur une base gographique ( lexemple du rle central du rdacteur et
de sa sous direction). Cela favorise une plus grande capacit de synthse, dont la
contrepartie est le risque de biais ou de simplification face une trop grande masse
dinformations et une difficult de gestion des rapports hirarchiques, la synthse
pouvant tre faite diffrents niveaux hirarchiques.
La cration dun systme trs dichotomique sparant de faon tranche et
conflictuelle ceux qui pensent , le travail noble, de ceux qui excutent , alors
que lapproche anglo-saxonne favorise plus la perception dun continuum. Comme
lexplique un rdacteur lissue dune confrence tlphonique avec ses
homologues de diffrents pays :
Je trouve quon a des cultures trs diffrentes avec les Anglo-Saxons. Ils sont
fond dans la procdure, la rdaction de non papiers , la mise en place de
commissions, de runions Et nous, on dteste a : tout cet ensemble de
discussions sur les comits de suivi, la dfinition des suivis, les points lister, etc.
Ce ne sont pas les mmes formats dquipe galement. Washington, ils sont 30
travailler sur ce pays, ici je suis tout seul. En France, on est plus dilettante, on est
plus dans linitiative politique : lancer une ide, et les autres ont plus de moyens

19

mettre en uvre dans le suivi. Quand il y a 30 personnes pour suivre un dossier,

chacun veut proposer sa commission, son groupe de suivis, produire du papier et
des rapports. Les Britanniques ont une grosse prsence sur le terrain en ce qui
concerne le renseignement militaire. La Norvge, elle patronne laide humanitaire
sur la rgion. Ils vont tre au courant de tous les agendas. Le plus important pour
moi, cest dtre dans la liste de diffusion de tous ceux qui participent ces
confrences tlphoniques du mercredi du jeudi.
Un de ses collgues prcise :
Dans dautres pays, cest beaucoup plus plthorique. Pour le Soudan par
exemple le rdacteur qui sen occupe ainsi que du Darfour est tout seul, alors que
les Britanniques ont trois personnes et les Amricains 10. Cela ne veut pas dire
quun Franais vaut trois Britanniques, mais cest une faon diffrente de
travailler. Sur les dtails pratiques, ils sont mieux placs que nous. Par exemple,
ils sont capables de produire une carte gographique actualise avec tous les
mouvements de population, les ONG, et tout un tas dinformations. Mais le fait
quil ny ait pas au Royaume-Uni une personne ressource unique fait quils
perdent en capacit danalyse politique.
Les agents C et B ( lexception des responsables des systmes dinformation,
protgs par leur niche technique) peuvent ainsi se sentir dvaloriss et exclus
du travail le plus noble en tant consigns aux tches les plus rptitives alors
quils pourraient tre associs certaines phases du traitement de linformation,
notamment la prospection de donnes. Une tche semi-rptitive de
prospection et de suivi de donn peut jouer un rle important. Par exemple,
dans une Reprsentation permanente, une secrtaire (agent C) stait vu confier un
travail de gestion de dossier permettant de mettre jour des dossiers et de mieux
dfendre la position franaise qui avait ses yeux rendu son travail plus riche et
intressant :
Ce qui a chang depuis larrive de la conseillre, cest un gros travail quelle
ma confi grce auquel je peux vraiment participer au dossier des Droits de
lHomme. Cest un travail de gestion et de suivi des dossiers. Quand les gens
portent plainte contre la France et que la France est condamne, gnralement
elle paye en retard. Mais il arrive souvent que la France ait pay, mais sans que
cela ait t retir de lordre du jour. Cest--dire que le Conseil de lEurope
continue demander un paiement qui a dj t fait. Donc mon travail consiste
recenser les affaires dans lesquelles la France a t condamne. Quand la France
est en retard pour payer, la conseillre fait une note auprs de la direction
juridique. Quand la France a pay et que laffaire na pas t retire de lordre du
jour, je signale cette anomalie afin que la conseillre puisse demander le retrait de
laffaire. Si la gestion du suivi des affaires est bien faite, cela permet dviter quil
y ait des pressions indues sur la France concernant des affaires qui ont t rgles,
et cela renforce limage de la France qui tait ternie par cette question des retards.
Grce mon travail et celui de la conseillre, la France a pu amliorer un peu
sa rputation de mauvais payeur. Quand la conseillre est absente, jai le contact
avec la direction juridique laquelle je transmets directement mes donnes. Je
connais la personne, en gnral cela se passe bien. (agent C)

20

3) QUELLES EVOLUTIONS
LINFORMATION ?

AVEC LES

TIC

ET LA SOCIETE DE

Le systme standardis et stabilis de communication diplomatique serait

aujourdhui remis en cause. Daprs le rapport Tavernier : Dans lexercice de sa
mission dinformation, lambassadeur se trouve concurrenc par les mdias.
Bnficiant de moyens matriels et dun accs privilgi aux informations, certains
journalistes exercent par leur audience une influence directe sur la dcision
politique. Les journalistes de lAgence France Presse Washington sont plus
nombreux que les diplomates de lambassade de France. Les grandes entreprises
mnent leurs projets, non plus au rythme des tlgrammes, mais coup de
courriers lectroniques et de dplacements de leurs prsidents pour rencontrer des
chefs dtat sans que les ambassadeurs nen soient toujours pralablement
informs, alors mme que le prsident de la Rpublique ne manque pas demmener
des chefs dentreprise dans ses dplacements officiels. 16
Lobservation du travail des diplomates montre pourtant que les activits de
rdaction de notes de synthse et de tlgrammes restent des moments forts de leur
travail, auxquels soin et attention sont apports. Comme par le pass, la volont la
plus frquente est de produire un grand nombre de tlgrammes qui seront lus et
considrs comme importants, ou, tout le moins, de rdiger et signaler un
maximum dinformations de manire ne pas pouvoir tre pris en dfaut lavenir
pour ne pas avoir transmis tel ou tel lment qui se rvlera important a posteriori.
tel point que les diffrents secrtaires gnraux du Quai dOrsay envoient
rgulirement aux ambassadeurs des notes enjoignant de rduire le nombre de
tlgrammes, leur longueur et dutiliser avec plus de parcimonie les mentions
d urgents ou de confidentiels .
Toutefois, les mails, les listes de diffusions, les recherches sur Internet permettent
la fois dlargir et dacclrer le processus de traitement de linformation. Les
formes plus traditionnelles (lecture et rdaction des tlgrammes et des notes de
synthse, de la presse) occupent toujours une part importante du travail des
diplomates, mais sy ajoutent dautres sources dinformations, des changes plus
informels de donnes et danalyse. De plus, les informations, ou du moins une
partie dentre elles, semblent de plus en plus rapidement obsoltes, dpasses.
Lobservation dune journe de travail dun conseiller dans une ambassade ou dun
rdacteur Paris montre bien les consquences de cet largissement et de cette
acclration du traitement de linformation. Ce qui frappe lobservateur, en
comparaison dautres activits de travail, cest la frquence de linterruption et du
changement de tche en cours de squence dactivit sans que celle-ci ne rsulte
ncessairement dune contrainte extrieure. La sociologie du travail et lergonomie
ont largement insist sur la surcharge cognitive qui rsultait des interruptions de
tche subies, par exemple, pour un cadre drang par un subordonn lors de la
16

. Rapport dinformation dpos le 20 fvrier 2002 sur le rseau diplomatique et le rle

des ambassadeurs et prsent par Yves Tavernier, dput.

21

rdaction dun document ou une infirmire qui doit interrompre un soin lappel
dune collgue. Si les diplomates observs ont aussi subir ce type dinterruptions
intempestives (coup de tlphone, demande urgente dun suprieur, cas complexe
soumis par un subordonn, etc.), beaucoup des interruptions observes semblaient
volontaires et spontanes : au milieu de la lecture de sa collection de tlgrammes
du matin, le diplomate sarrte pour commencer la rdaction dune note, puis,
avant davoir termin celle-ci, va consulter sur Internet des sites dinformation ou
de sites spcialiss sur les sujets ou les pays de son portefeuille, tout en jetant, dans
certains postes, un il distrait sur la chane dinformation continue dune tlvision
allume en permanence avec le son coup, avant de reprendre la lecture des
tlgrammes. Seules les tches les plus dlicates et les plus formelles, comme la
rdaction dun tlgramme diplomatique, sont ralises avec un minimum
dinterruptions.
La justification de ce comportement qui semble disperser inutilement le travail et
les efforts est tout dabord une volont davoir le plus rapidement possible
linformation, de ne pas rater une nouvelle importante. Les diplomates de rang plus
lev peuvent toutefois parfois dlguer ce travail de veille des subordonns.
Cette technique peut aussi tre mobilise pour casser la routine et lennui et garder
un rythme de travail rapide sur une longue journe de travail. Une dernire
justification, moins souvent explicite, serait que cette forme de fragmentation de
lactivit pourrait finalement faciliter lintgration, par le diplomate, dinformations
dorigine trs varies et htrognes en une vision relativement unifie. Le risque
est toutefois de se perdre dans le flot de nouvelles et de cder lattrait de
limmdiatet, la recherche du scoop, de linformation indite qui conduit se
connecter et surfer de trop longs moments. Certains diplomates ont alors le
sentiment dtre scotchs lactualit, le nez dans le guidon sans possibilit
de recul ou de rflexion. Sentiment qui peut sembler paradoxal dans la mesure o il
est en partie gnr par les mthodes de travail mises en uvre. Dautant plus que
la mdiatisation de certains dossiers conduit les pouvoirs publics agir dans
lurgence. Les diplomates sont alors confronts un dilemme : soit tenter
dapporter une information sans avoir forcment le temps de prendre suffisamment
de recul, soit prendre le temps dune synthse plus rflchie, mais avec le risque
que les dcideurs nattendent pas et prennent leurs dcisions avec dautres
lments. Bien sr, la solution ce problme est chercher dans une dmarche
danticipation des problmes et des crises qui pourraient ventuellement se poser,
ce que certains appellent une attente active 17.
Internet met disposition un flot croissant dinformations un rythme de plus en
rapide. Les sites des mdias, des institutions publiques, des ONG, des entreprises,
des think tank, des blogs de journalistes, de chercheurs ou dopposants politiques,
etc. peuvent apporter des informations intressantes. Mais on y trouve aussi des
analyses biaises ou errones, des rptitions inutiles. Comment valuer la fiabilit
et lintrt dune source ? Quels sites consulter sur tel ou tel sujet ? Auprs de qui
et comment confirmer et interprter une information trouve sur un site ? Par
exemple, un diplomate peut appeler un correspondant de ladministration locale
17

. Iver B. Neumann, To be a Diplomat , International Studies Perspectives, vol. 6, Issue

1, 2005, pp. 7293.

22

pour comprendre les raisons de la retranscription tronque dune rencontre

bilatrale sur le site du Premier ministre du pays en question. Comment replacer et
synthtiser linformation dans un contexte plus large, lui donner un sens pertinent
pour laction ? Tout cela demande lexprience dun secteur, la connaissance des
personnes et donc, la constitution dun rseau dans lequel un minimum de
confiance a t tabli, ce qui ncessite des rencontres de face face, un systme de
don et de contre-don (change dinformation, invitations djeuner, services
rciproques) pour crer des liens.
Au sein du MAEE, lutilisation de lIntranet, des mails, des listes de diffusion,
permet une diffusion et un partage plus rapides de linformation, moins
protocolaires et moins hirarchiques (un rdacteur peut ainsi correspondre
rgulirement avec le conseiller du ministre sans avoir la supervision pralable de
son suprieur), etc. Mais pour que cela soit possible, il faut que les suprieurs
acceptent de dlguer et de faire confiance leurs subordonns. De plus, la
capacit prendre du recul, contextualiser ou relativiser une information
dpend pour une part de lanciennet et de lexprience accumule, des savoirsfaire intrioriss.
Par ailleurs, si lutilisation croissante des nouveaux moyens de communication
permet, condition quelle soit tolre par la hirarchie, certaines formes de
dmocratisation dans la diffusion de linformation et la participation au processus
de dcision, elle peut aussi engendrer de nouvelles ingalits. Le rseau fonctionne
sur la base dune certaine confiance en sappuyant sur les relations personnelles.
Un rdacteur (direction gographique) explique :
Par exemple, sur un dossier transversal comme celui-ci, il y a une multiplication
de sources solliciter, les dossiers sur lIntranet, les archives, des sollicitations
directes de personnes. Au final, jai plutt limpression de crer quelque chose, de
participer quelque chose qui est le fruit dune contribution collective de
nombreux services. Il y a aussi un esprit solidaire avec ta promo. Cest les
premiers que tu sollicites. On est sur le registre de la sollicitation, il ny a pas de
systme dchange dinfos mais de dons dinfos qui sont ensuite retravailles.
Naturellement, cest la fois bien et bancal, car cest bas sur le principe de la
confiance faite au service donneur. Parfois cest dlicat, parce quon ne sait pas
comment fonctionnent les autres Directions gographiques ou politiques. On ne
sait pas si elles retravaillent ou pas tes infos, sil y a un phnomne de
transformation.
Tout le monde ne sera donc pas automatiquement intgr dans les listes de
diffusion et cela peut favoriser la constitution de rseaux informels fonds sur des
catgories (dge, de concours, etc.) et lexclusion de certains. L encore, labsence
de tradition de travail en quipe, daccueil, de prsentation et de formation des
nouveaux arrivants fait que la constitution de rseau dpend largement dinitiatives
individuelles. Pris sous la masse des commandes semi routinires (notes, rponses
des demandes dinformation, suivi de dossiers, lecture des tlgrammes
diplomatiques, du courrier et des mails), certains rdacteurs ont le sentiment dtre
enferms dans leur bureau, sans contacts avec leurs collgues. Loutil
informatique, en multipliant les informations et les messages traiter apparat alors
plus comme une source denfermement que douverture. Seules des initiatives

23

venues de la hirarchie visant faire travailler de faon transversale des rdacteurs

de diffrents services (en les exemptant provisoirement de leurs obligations
habituelles) peuvent aider ces rdacteurs largir leurs rseaux grce des
moments et des lieux favorisant les contacts face--face. Comme le dplore une
rdactrice (direction gographique) :
Quand vos suprieurs ne vous donnent pas des consignes claires, quand vos
collgues ne peuvent pas vous renseigner, quand vous passez des journes entires
discuter avec personne sauf avec des gens qui ont pas grand-chose voir avec
votre travail, que systmatiquement on nest jamais runi alors quon fait partie de
la mme sous direction et quon met deux mois connatre les noms des uns et des
autres, il est vident que linfo ne circule pas. Que les documents qui pourraient
tre partags par tout le monde ne circulent pas, quil faut que chacun aille la
pche, cest clair quil y a une perte defficacit
Au-del de quelques rseaux ponctuels et informels, fonds bien souvent sur une
origine commune (les narques, les Orients, les anciens de tel stage de formation,
etc.), beaucoup de diplomates trouvent les solidarits collectives encore
insuffisantes. Les moyens techniques offerts par lIntranet ne suffisent pas
changer les comportements. Une rdactrice (direction gographique) remarque :
On nest pas plus intelligent parce quon ne partage pas linfo, parce quon parle
moins aux autres. Il y a des gens qui sont moins grads que vous qui ont des choses
intressantes vous dire, on peut parler dautres catgories que des catgories
A, voil. Peut-tre quil faudrait dailleurs faire des stages mixtes, pourquoi faut-il
que les A soient quavec les A. Les B ont un cerveau, les C aussi Il y a des C trs
brillants ici chez nous, dautant plus maintenant quil y a des C, et des B a fortiori,
mais il y a des C qui rentrent avec des niveaux de diplme trs comparables ceux
des A. Quand on voit quelquun qui arrive de DEA et qui est l, on peut vraiment
lui parler .
De plus, si certains rdacteurs mais pas tous peuvent parfois voir leur rle
revaloris, les agents de catgorie B et C qui participaient au traitement plus
routinier de linformation (tris des courriers, des tlgrammes diplomatiques,
coupures de presse, recherches documentaires sur demande, etc.) peuvent voir leur
rle un peu plus marginalis par lusage des mails et des recherches directes sur le
Net. Pour les tlgrammes diplomatiques, le logiciel Schuman un systme
dattribution automatique va reporter la tche du tri sur les rdacteurs, comme le
remarque cette agent B :
Les TD nous arrivent par le chiffre. Les agents vont les chercher au sous-sol, 4
fois par jour. Nous procdons par un tri. Nous sommes la direction gographique
qui a le plus de TD (36 pays plus la RP Bruxelles. Cest frustrant daller
chercher des piles de TD. Cest une pile de 20 cm ramener avec ses mains. Il y a
300 TD par jour. Cest ingrat car mcanique. Il faut les trier et les classer selon les
prfrences de la direction. Par exemple on prend la collection 3, on lit chaque TD
et on regarde quel rdacteur doit avoir tel TD (mme si a ne lui est pas adress.
Les agents doivent lire les TD et connatre les attributions de chaque rdacteur. La
collection suit son cours. La sous-directrice vrifie les attributions. Une collection,
cest un jeu par sous-direction et quatre fois par jour. Cela fait 20 paquets trier
chaque jour. Cest un travail ingrat parce que a nappelle pas de rflexion, part

24

pour lattribution. On est dans une situation particulire : le systme Schuman est
en dploiement, mais on continue de trier les TD avec le systme, ils pensent se
ddouaner de ce tri, mais en fait les rdacteurs, avec Schuman, seront obligs de
faire ce tri. a leur donnera un peu plus de travail. Nous, on les aide normment,
en leur attribuant les TD : ils ont une bonne source de travail .
Paris, les agents de catgorie C sont cantonns aux tches les plus routinires et
les moins qualifies du traitement de linformation, mme si celles-ci peuvent avoir
leur importance dans la production de la direction. Cest ce quexplique une sousdirectrice dans une direction gographique :
Ici, cest une arme mexicaine ! Il ny a que des catgories A. On a aussi un ple
secrtariat pour toute la direction, avec deux agentes C qui sont
administrativement rattaches la sous-direction. Elles ne font pas de dactylo.
Leur travail, cest avant tout un filtrage des communications tlphoniques et de
circulation de linformation : porter des plis dans dautres services, photocopier
les dossiers. La photocopie, a peut tre un gros travail quand il y a un dossier de
visite, pour les visites officielles. Cest moi qui coordonne la rdaction du dossier
et ce sont les secrtaires qui font les copies et lassemblage.
La dichotomie entre le travail noble danalyse politique et les tches moins
valorises de gestion et dadministration se manifeste par le fait que les
informations qui sont le plus facilement partages travers les nouveaux outils de
communication sont celles qui sont lobjet denjeux moins importants, dun
prestige plus faible. Dans les directions logistiques, qui ne traitent pas directement
la matire noble, lanalyse politique, la dlgation du travail intellectuel semble
ainsi plus concevable. Un rdacteur (DAF) remarque :
Moi jai la chance davoir une secrtaire, ce qui nest pas le cas de tout le
monde, donc je lui dlgue des choses avec un contrle a posteriori ou avant avec
prise de consignes, etc. Je dlgue beaucoup de choses parce que jai pas
forcment beaucoup de temps dans une journe, cest--dire quelle me filtre mon
courrier, elle me fait des petits points. Je suis aussi en train de la mettre au courant
sur un certain nombre de dossiers connatre. Sinon, je travaille beaucoup en
rseau, cest une chose au Quai dOrsay qui nest pas trs dveloppe encore Je
parle pas du rseau mail, je parle du rseau partag, avec des fichiers partags,
avec un systme de notes de corrections ou de modifications avec ladministrateur,
mes collaborateurs, etc., etc. Mais on est encore loin de travailler de manire
compltement efficace .
De mme, le seul cas connu de constitution dun rseau dchange dinformations
et de connaissances techniques concerne le groupe des secrtaires gnraux
dambassade. Un chef de SAF explique :
Jai cr un rseau par messagerie dune trentaine de secrtaires gnraux dans
le monde). On tait trente prendre notre service en mme temps, la suite dun
stage de formation, au moment de la LOLF et la prise de responsabilit sur de
nouveaux secteurs. On se donne des coups de main. Quand une personne a un
problme ou une question, il y en a toujours un pour trouver une rponse, une
solution. a cest su et on nous a demands dtendre a lensemble du
ministre. Mais il nous a sembl quun blog pour 150 pays, a serait ingrable. On

25

est trente se connatre par le stage, je pense que si on ouvre a tout le monde, il
risque dy avoir une dmobilisation. Par contre, on a accept de se lancer dans
une dmarche de partage dinformation. Jeudi prochain, on est quatre du rseau
venir rencontrer des personnes en cours de formation pour leur apporter un retour
dexprience de notre rseau de 30 personnes.
L encore, on retrouve limportance de la formation partage dans la construction
de rseaux de solidarit et de partage dinformation, mais il sagit dun type
dinformation diffrent et peru comme moins valorisant par les diplomates.
Lusage dInternet offre donc de nouvelles potentialits et pourrait rendre possible
de nouvelles faons de travailler, mais globalement, la logique de la diplomatie
traditionnelle valorisant lanalyse politique reste trs forte. Mettre linformation
en perspective, lui donner du sens, vrifier les sources, viter les redondances,
transmettre des analyses utiles, ncessite toujours un savoir-faire, fruit de
lexprience, qui contribue forger lintuition du diplomate. Sur ce plan, les choses
ont peu volu. Voici, par exemple la faon dont un ancien ambassadeur dcrivait
son travail comme jeune conseiller Moscou entre 1956 et 1959 :
Un matin de juin, lisant dans notre Pravda quotidienne la liste de membres du
Politburo ayant la veille assist un spectacle du Bolcho, nous constatmes,
dune part, que les noms de ces personnages manquaient, dautre part, que le
dlgu Pospelov, jusque-l membre supplant, figurait maintenant, selon lordre
alphabtique en usage, parmi les membres pleins. On pouvait en conclure quun
remaniement capital avait eu lieu. Mais le devait-on ? Nous tentmes de
convaincre lambassadeur de tlgraphier Paris le fait, au moins, titre
dhypothse. Il sy refusa nergiquement, estimant la base trop fragile pour en tirer
une conclusion aussi norme. Il manqua ainsi lun des scoops de sa vie. 18
Aujourdhui, cette intuition, cette capacit lire entre les lignes et trouver
linformation utile et pertinente est toujours dactualit. Ce qui a chang cest que
lon est pass dune situation de pnurie dinformation une situation, bien
souvent ( lexception peut tre de certains pays comme la Core du Nord ou la
Birmanie) de profusion dinformation. Le savoir-faire, lexprience pour sentir
ce qui sera le plus important, les rseaux relationnels pour corroborer
linformation, le travail collectif de traitement et de mise en forme sont donc plus
que jamais ncessaires.

4) UNE INFORMATION DESTINEE A LACTION BUREAUCRATIQUE

ET POLITIQUE

Quest-ce qui diffrencie, dans ce travail, le diplomate dun journaliste ou dun

attach de presse ? La production dinformations plus confidentielles et calibres
pour les dcideurs politiques, une relative autonomie par rapport lagenda
18

. Henri Froment-Meurice, Vu du quai 1945-1983. Pour une Histoire 20e Sicle, Fayard,
1998, p. 175.

26

mdiatique, le lien entre informations et ngociations sont des lments souvent

avancs. Mais limpact des mdias (chanes dinformation continues, journaux en
ligne, etc.) sur le traitement de linformation diplomatique risque dimposer une
logique diffrente.
Les diplomates doivent tre patients, les journalistes ne peuvent pas se le
permettre. Les diplomates ont tendance penser quil ny a rien de nouveau sous
le soleil, les journalistes sont des fabricants de nouveauts. Cest pourquoi
linfluence de la presse sur la diplomatie est de rduire les chances et de
changer les priorits. Cela peut tre un vrai casse-tte pour les diplomates de
devoir se dporter de leurs proccupations de long terme sur des problmes
immdiats. 19
Linformation diplomatique doit correspondre un certain nombre de
caractristiques dont certaines peuvent tre contradictoires :
Tout dabord, il sagit de proposer une synthse politique, cest--dire de
replacer la situation dans son environnement global, de faire la part des choses
entre les allgations dacteurs tatiques et non tatiques trs diffrents, de dgager
les options possibles.
Linformation diplomatique a pour but de contribuer prparer laction et la
dcision politique, voire de justifier et de lgitimer les pratiques passes ou venir.
Il peut aussi parfois sagir de ballons dessai permettant de tester les ractions de
nos partenaires. On doit produire un savoir oprationnel, pas un savoir
universitaire ont ainsi expliqu plusieurs de nos interlocuteurs. Il faut pouvoir
tre prsent, se mettre en avant, tre disponible pour produire des notes, des
analyses dans lurgence, faire la preuve de son engagement, notamment par une
forte prsence horaire :
Si on veut tre entendu des politiques, il faut faire des phrases courtes, des notes
pas longues, deux pages au maximum. Des bullet points, une approche are,
centre sur laction, des constats pour laction. O on en est ? Quels problmes se
posent ? Que pouvons-nous faire ? Il faut mettre certains choix en avant et pour
cela tre dj clair avec nous-mmes. Recentrer, faire passer les messages. Si on a
la confiance de la hirarchie, on peut y aller librement. Si on a peur pour sa
carrire, si on na pas la confiance de la hirarchie, ce nest pas la peine de faire
des instructions. La confiance se gagne par le travail, la flexibilit des horaires, on
reste tard le soir. Ici, au Quai dOrsay, ce nest pas le coup de feu le matin, mais
on reste tard le soir. Cest en fin de soire que les choses se jouent, que lon peut
voir les dcideurs, que lon est plus disponible pour la rflexion ou les changes.
(rdacteur, direction gographique)
Ensuite, linformation doit retenir lattention du dcideur, donc entrer dans son
cadre de pense, au risque de ne pas tre comprise ou entendue. La tentation est
alors de ne transmettre que les informations qui vont dans le sens voulu par les
suprieurs et les dcideurs. Dans nos observations, nous avons vu au moins deux
fois des exemples de ce type de censure o une information dissonante ou
19

. Monteagle Stearns, Talking to Strangers : Improving American Diplomacy at Home and

Abroad, Princeton University Press, 1996, p. 127.

27

remettant en cause la volont politique de prendre tel ou tel type de mesure na pas
t reprise dans un tlgramme ou une note de synthse. Si, court terme, les
suprieurs ont t satisfaits de cette communication, dans les deux cas, moyen
terme, cela a entretenu des difficults avec les partenaires extrieurs au MAEE qui
ont eu le sentiment que leur position navait pas t entendue.
Linformation est galement soumise des arbitrages politiques. Comme le
prcise un diplomate dtach au cabinet du ministre :
Il faut bien que chacun fasse la diffrence entre information et position ! Une
information, elle renvoie un fait, une donne technique ponctuelle et isole. La
position du ministre, elle est ngocie linterministriel et fait lobjet de
compromis en interne. Si on confond les deux, a va provoquer des problmes et
des blocages. Il existe plusieurs sources dinformations et il faut que ces
informations circulent dans les deux sens. Si le directeur ne retransmet pas les
informations dont il dispose ses subordonns, cela va dysfonctionner. Le cabinet,
quant lui, a jouer un rle dinterface la fois verticale, du bas vers le haut et
de haut en bas, et horizontale, en interministriel. On est suppos tre les seuls
pouvoir traiter les questions en interministriel, mme si cela nest pas le cas. Ce
nest pas comme a que cela se passe souvent. Linterministriel, cela demande
beaucoup de temps. Parce que les Affaires trangres sont linterlocuteur unique
pour tous les ministres trangers et leurs ambassades Paris qui sont en visite en
France.
La circulation des textes en internes permet une validation collective. La plupart
des productions crites font lobjet dune procdure standardise devant permettre
la recherche de consensus, dquilibre au sein de lorganisation en faisant circuler
et corriger les drafts ou versions de travail dans diffrents services.
Cependant, quelquefois, linformation diplomatique doit pouvoir passer du
traitement routinier, bureaucratique, linnovation, quand survient un vnement
imprvu appelant une solution indite. Comme le note un rdacteur :
La culture de lcrit est trs spciale dans le ministre. Il y a beaucoup de
contraintes parce que tu tinscris dans une continuit forte selon les dossiers. Mais
on a quand mme une forte capacit de proposition. En tout cas, chez nous, il y a
une possibilit pour la nouveaut. En fait, les deux dimensions sont mles.
Enfin, linformation diplomatique a une dimension symbolique (plus ou moins
forte suivant ltendue de laudience, le niveau de confidentialit) : ce qui est dit,
ou non dit, peut tre interprt, repris comme un signal politique . Avec les
nouveaux moyens de communication, larrive dacteurs non gouvernementaux, la
dmocratisation, il peut y avoir brouillage dans les frontires entre audiences. Par
exemple, un TD o la politique du chef dtat du pays o se trouve lambassade est
dcrite en termes peu logieux arrive, apparemment par le biais dun parlementaire
franais, sur le bureau de ce chef de ltat qui y voit une offense de la France son
pays. Alors que linformation journalistique (malgr lexistence dune ligne
ditoriale sense plaire ou du moins ne pas trop dplaire au lectorat et de plus en
plus aux annonceurs) est marque par limpratif de la nouveaut, de linnovation
pour ne pas lasser, la communication diplomatique est davantage caractrise par
une certaine rptition destine construire progressivement un cadrage de la

28

situation, les lments de langage qui formeront la position officielle et poseront

les lignes rouges 20 de la politique trangre de la France. Les formule de litote,
de prudence, comme par exemple la double ngation ( il nest pas impossible
que ), leuphmisme, seraient alors des moyens de faire passer des messages sans
leur donner une forme trop affirmative ou agressive21.
Il existerait donc un style propre la communication diplomatique, sens faire
remplir linformation ces diffrentes fonctions contradictoires (informer, orienter,
convaincre, officialiser, rassembler, etc.). La diplomatie a dvelopp son propre
langage que les non-diplomates ne comprendraient pas toujours.
Les gens de lextrieur ne le savent pas toujours, mais notre communication est
trs code. Quand lambassadeur fait un tlgramme, il en dit beaucoup avec peu
de mots. Les choses ne sont pas dites crment, mais elles sont dites quand mme.
mon sens, quand on vient de lextrieur, il faut se donner la peine de comprendre
les codes. Par exemple, si lambassadeur dit la dmarche demande est
difficile , a veut dire que cest une connerie monumentale. Les gens qui arrivent,
ils pensent quil faut rinventer la roue. Mais non, et cest normal, cest toujours
comme a. (Sous-directrice gographique propos dune demande quelle juge
injustifie de la part dun conseiller du ministre non-diplomate)
Ce style diplomatique au sens commun du terme, parfois dnigr par le grand
public, permet de maintenir la communication et les relations malgr les ventuels
conflits, tout en restant parfaitement clair pour les diplomates. Daprs un ancien
ambassadeur indien, rdiger des comptes-rendus diplomatiques demande un vrai
savoir-faire. Certains parlent mme dun art. Comme pour dautres activits lies
cette profession, un manuel ou un guide rdig par le ministre des Affaires
trangres pourrait apporter quelques conseils, mais ce nest qu travers
lobservation et la tutelle dun mentor expriment que le diplomate peut
simprgner des vritables rgles et peut forger ses propres mthodes. 22
La particularit de linformation diplomatique tient aussi aux pratiques et aux
enjeux qui en fondent la logique. Michael Barnett, un politiste amricain ayant t
dtach comme conseiller politique la Reprsentation permanente des tats-Unis
auprs de lONU raconte comment la premire chose quil a d apprendre tait la
rdaction de tlgrammes diplomatiques et de notes de synthses23. Les jeunes
diplomates que nous avons rencontrs expriment parfois la mme difficult :
Il y a tout un code qui nest crit nulle part, quil faut apprendre dchiffrer. On
vous dit faites-moi telle note, en plus cest des termes trs techniques, vous
voyez pas toujours de quelle note il sagit. Il faut se renseigner, chercher des
modles. [] le savoir-faire proprement parler, savoir prsenter sa note, savoir
20

. Dans le langage des diplomates, les lignes rouges sont les limites extrmes jusquo
ils peuvent faire des concessions en fonction du mandat qui leur a t donn.
21
. Edmond Pascual, La communication crite en diplomatie, Presses Universitaires de
Perpignan, coll. tudes , 2004.
22
. Kishan S. Rana, Bilateral diplomacy, Mana Publication, 2002.
23
. Michael Barnett, The Politics of Indifference at the United Nations : The Security
Council, Peacekeeping, and Genocide in Rwanda , Cultural Anthropology, 12, 1, 1997,
pp. 551-578.

29

 qui la remettre, au bon moment, etc., on y perd un temps fou et je crois que cest
quand mme trente pour cent du truc Lenvoyer la bonne personne, rcuprer
lavis de Pierre et Paul parce que cest oblig, quelle soit valide tel endroit.
(rdactrice, direction gographique)
Officiellement, il sagit de faire remonter toute information qui pourrait tre
pertinente pour la conduite de la politique extrieure. Mais dans la pratique, le
savoir-faire mis en uvre est trs diffrent de celui dun universitaire spcialiste
des relations internationales ou dun expert scientifique. Un bon tlgramme
doit parvenir intgrer dans un mme rcit un ensemble de points de vue et tre
cohrent avec la politique mene par le pays. Il doit prendre en compte limage du
pays et de ses institutions. Il est ainsi difficile de critiquer ou mme de faire
apparatre sous un jour dfavorable son suprieur ou les dcisions prises
antrieurement. Au contraire, il sagit de faire ressortir positivement la position et
le rle du service dans lequel se trouve le rdacteur du tlgramme. Surtout, il faut
que le contenu du texte soit intressant et face sens pour ceux qui en sont les
destinataires. Les faits et les interprtations prsents seront donc, au moins pour
une part, conformes aux attentes et la grille de lecture des dcideurs. Sinon, le
risque est de ne pas tre lu. Linformation produite par le diplomate doit contribuer
poursuivre la construction de la position de son pays dans le jeu diplomatique
international.
Pour Michael Barnett, devenir un expert du Rwanda et de lAfrique, comme le
dsigne le portefeuille de dossier dont il a la charge en tant que conseiller
politique, ce nest pas connatre les pays de la zone, leur histoire, leurs dirigeants,
les socits concernes et leurs enjeux politiques et sociaux. Cest dabord
comprendre les enjeux des discussions sur le Rwanda et lAfrique au Conseil de
scurit et dans les changes entre la Reprsentation permanente et le dpartement
dtat ; connatre les arcanes administratifs et bureaucratiques de lONU et du
maintien de la paix, les interlocuteurs dans les diffrentes Reprsentations
permanentes sigeant au Conseil de scurit ; savoir utiliser le jargon et les
acronymes en cours dans linstitution Bref, ce dont il aura traiter nest pas le
Rwanda lui-mme, mais une mise en forme collective trs particulire et propre au
fonctionnement de lONU. Linformation diplomatique ne prend sens que dans un
monde particulier, celui du jeu diplomatique qui peut parfois sembler loin du
terrain discut24.
Dans notre tude, un rdacteur en charge dun pays sous les feux de lactualit
exprime une exprience assez similaire :
Mon travail nest absolument pas structur dans le temps. Je suis compltement
tributaire de lactualit locale, plutt agite, et des commandes urgentes.
Concrtement, je rponds aux nombreuses commandes de notes et je moccupe du
dialogue avec notre poste sur diffrents dossiers. Je passe aussi beaucoup de temps
des lectures diverses, internes ou externes. Le pays est lorigine de beaucoup
de littrature, diplomatique ou autre. Il y a une assimilation mentale dune masse
norme dinformations traiter. Il faut pouvoir fournir un travail clair de
24

. Carne Ross, The independant Diplomat : Dispatches from an Unaccountable Elite,

Cornell University Press, 2007.

30

restitution au sous-directeur. Sinon, on est sans cesse sollicit et les commandes

rituelles, les points de contexte, de langage, de situation, rythment la journe. Le
poste est intressant, mais tout a fausse un peu le travail. On a finalement peu de
temps de se consacrer en profondeur au pays, sa situation sociale par exemple,
car on travaille toujours dans lurgence. Et puis, limplication internationale quil
y a avec ce pays fait que lon se demande ce quon fait exactement pour le pays en
lui-mme, au-del de grer notre place dans le dossier vis--vis des autres. On
passe beaucoup de temps a. (rdacteur, direction gographique)
La connaissance avoir est bien celle qui permet de se situer dans le jeu
diplomatique plus quune connaissance sur le pays-mme.

5) INFORMATION ET DECISION POLITIQUE

Une plainte frquemment entendue ou lue est que les diplomates auraient perdu
leur place dans la dfinition de la politique trangre, leur capacit de cadrage des
situations se serait rduite. Sont parfois voqus les grands ambassadeurs du dbut
du sicle, les frres Cambon Londres et Berlin, Jusserand Washington,
Palologue Saint-Ptersbourg, Barrre Rome, dont les comptes-rendus auraient
marqu les grandes dcisions de politique trangre. Comme lcrit dans ses
mmoires le comte de Saint-Aulaire, la diplomatie que jai connue, la diplomatie
des diplomates nexiste plus 25. Si celle-ci na peut-tre jamais exist, le fait
mme que ce mythe ou cette croyance existent doit tre pris en compte.
On les retrouve dailleurs dans dautres diplomaties, comme celle des tats-Unis
dont la place dans les circuits de dcisions Washington aurait t de plus en plus
marginalise avec la mont en charge du Conseil de scurit Nationale26. Deux
des conseillers pour la Scurit nationale, le rpublicain Henry Kissinger et le
dmocrate Zbigniew Brzezinski nont ainsi jamais cach leur mfiance, voire leur
mpris, envers les diplomates et le dpartement dtat, prfrant grer eux-mmes
les grands dossiers et envoyer leurs propres ngociateurs. Plusieurs diplomates
amricains voquent avec nostalgie linfluence de George Kennan (1904-2005),
alors numro deux de lambassade amricaine Moscou, connu pour avoir rdig
en 1946 le tlgramme diplomatique le plus cit de lhistoire, un message de 8 000
mots dans lequel sont poses les bases de la future politique de containment qui va
25

. De Beaupoil Comte de Saint-Aulaire Auguste-Flix Charles, Confessions dun vieux

diplomate, Paris, Flammarion, 1953.
26
. Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche. La formulation de la politique
trangre des tats-Unis, Presses de lUniversit Laval, 2004. L aussi, il faut se mfier de
glorifier un mythique ge dor de la diplomatie. Le Prsident Woodrow Wilson (19131921), par exemple, se mfiait des diplomates quil tenait pour des bureaucrates sans idal.
Lors de larriv au pouvoir du dictateur mexicain Huerta, il prfra passer au-dessus de
lambassadeur sur place et du dpartement dtat pour envoyer deux missaires sans
expriences et dont les interventions furent prises comme une ingrence grave par le
dictateur mexicain. Cela provoquera larrestation de marins amricains et la guerre entre les
deux pays.

31

marquer toute la guerre froide : Il apparat clairement que la pression sovitique

contre les libres institutions du monde occidental peut tre contenue par ladroite et
vigilante application dune force contraire sur une srie de points gographiques et
politiques continuellement changeants, correspondant aux changements et aux
manuvres de la politique sovitique, mais quil est impossible de nier lexistence
de cette pression et de la supprimer par le seul effet des paroles .
Comment les diplomates franais participent-ils, travers les informations et les
analyses quils produisent, la conception et la mise en uvre de la politique
trangre ? Par leurs crits tout dabord, notamment les tlgrammes diplomatiques
et les notes de synthse, ils peuvent participer la faon dont une situation, un
problme sera dfini et donc trait. Les diplomates interrogs apprcient les
ministres qui prennent en compte leur travail.
Je me souviens, quand jtais rdacteur, avoir vu en retour une note que javais
faite avec des annotations dAlain Jupp lui-mme. Cest extrmement
valorisant ! (conseiller des AE)
linverse, les cabinets ministriels ou une cellule diplomatique de llyse qui
tourneraient sur eux-mmes sont critiqus. Certains diplomates ont le sentiment
que leur travail nest pas pris en compte, que les demandes qui leur sont adresses
sont formelles et rituelles, mais sans grandes consquences sur la politique mene.
Jai limpression que jcris beaucoup de choses, jenvoie beaucoup de choses, et
je sais pas ce que a devient concrtement. (rdactrice gographique)
Les diplomates nattendent pas que leurs recommandations soient reprises telles
quelles dans la formulation de la politique, mais que leur connaissance des
problmes des pays dont ils ont la charge, leurs rseaux personnels, leurs analyses,
participent la construction du rfrentiel sectoriel 27 qui guidera la politique.
Mais pour cela, ils doivent apporter la dmonstration que les informations et les
analyses proposes sont pertinentes. Linformation doit tre indite28 et sinscrire
dans le cadre danalyse du dcideur politique, sa propre faon de comprendre les
enjeux dun dossier. Une information trop extrieure ce cadre risque de ne pas
tre entendue.
Lhistoire diplomatique franaise est riche dexemples o des diplomates
nauraient pas t couts parce que leurs mises en garde allaient lencontre des
grandes orientations politiques et des grilles de lecture du monde des dcideurs. Par
27

. Daprs Pierre Muller (Les politiques publiques, PUF, 1995), lorientation gnrale de la
politique nationale est sous tendue par une norme gnrale appele rfrentiel global .
Le rfrentiel global articule une srie de dclinaisons sectorielles. Le rfrentiel
sectoriel comprend ainsi des valeurs et des normes qui correspondent au contenu
politique des schmas daction. Mais les rfrentiels sont galement composs
dalgorithmes qui proposent des hypothses supposes vraies sur les mcanismes de
lintervention, ou encore des images qui doivent permettre de donner un sens directement
intelligible aux valeurs, normes et algorithmes.
28
. Un peu comme pour le journaliste, le scoop est un lment de la crdibilit du diplomate.
Pour lobtenir avant les autres, il est ncessaire davoir construit au pralable un rseau
relationnel dchange dinformation, tant en interne (au sein du MAE), quen externe
auprs des interlocuteurs trangers.

32

exemple, lambassadeur au Rwanda, Georges Martres, aurait signal, ds 1990,

dans un tlgramme diplomatique, le risque de rpression violente du pouvoir Hutu
contre les Tutsis. Le 19 janvier 1993, par un nouveau tlgramme, ce mme
ambassadeur crivait que le prsident rwandais, Juvnal Habyarimana, aurait luimme intim lordre de procder un gnocide systmatique en utilisant, si
ncessaire, le concours de larme et en impliquant la population locale dans les
assassinats . Pour llyse, le cadre de comprhension tait celui dun conflit
ethnique classique (avec des massacres de part et dautres) impliquant des
forces lgitimes (le pouvoir Hutu) et sous influence franaise et des rebelles
(Tutsis) cherchant dstabiliser les quilibres locaux au profit de linfluence anglosaxonne29. Lide mme dun gnocide dtat tait dans ce cadre difficilement
audible. Changer les cadres de perception dun problme ou dune situation ne peut
se faire que progressivement.
Dans la construction du rfrentiel politique, les informations et analyses apportes
par les diplomates sont en concurrence avec dautres sources (agenda mdiatique,
groupes de pression, contacts directs entre dirigeants, etc.). Linfluence des
diplomates dpend donc de leur capacit fournir au bon moment les lments
qui rpondront aux enjeux tels que les peroivent les dcideurs. La capacit faire
voluer le cadre qui structure la dfinition mme de ces enjeux est, quant elle,
plus limite, du fait de lexistence de lignes rouges dfinies en centrale, de
grandes tendances dans les rapports entre tats et des arbitrages entre divers
intrts tant internes quexternes. Changer progressivement le cadre suppose un
travail constant et continu. Un rdacteur prcise :
On essaye dirriguer en permanence des gens qui comptent en informations, en
petites notes, en bullet points. Notre travail, cest de jouer les rabat-joie.
Dintroduire de la complexit, de rappeler que les choses ne sont pas si simples.
Mais la complexit, pour quelle ne soit pas mal prise par les dcideurs qui ont des
millions de choses lire, il faut quelle soit expose clairement dans des notes
courtes et synthtiques. Si nous voulons tre lus, il faut essayer de dire clairement
des choses compliques.
Pour rpondre aux besoins dinformation et danalyse politique, les diplomates
doivent donc anticiper les dossiers qui pourront ventuellement figurer sur lagenda
politique et savoir faire des propositions quand une fentre dopportunit se
prsente, par exemple loccasion dune crise, dune rencontre internationale ou
du calendrier diplomatique. Les diplomates qui se contenteraient de rpondre
aux instructions qui leurs sont adresses (ce qui constitue dj un travail
considrable pour tous les pays ou les dossiers qui sont sous les feux de lactualit),
risquent en effet de se sentir moins utiles quils pourraient ltre. La capacit
prendre des initiatives, proposer des solutions nouvelles est trs valorise,
dfaut dtre toujours possible.
Il y a aussi les notes dinitiative et les propositions. Cest moi qui conois et
identifie les ides. Avant, je les teste auprs du directeur et du cabinet sur un mode
informel, pour voir si ces ides ont une chance de passer. Si je sens quelles
29

. Voir : Mehdi Ba, Rwanda, un gnocide franais, LEsprit frappeur, 1997 ; Patrick de
Saint-Exupry, LInavouable : la France au Rwanda, Les Arnes, 2004.

33

intressent et quelles sont prometteuses, je demande au rdacteur de faire une

note. Il est important de ne pas seulement ragir aux crises et aux demandes, qui
sont nombreuses dans ma rgion, mais de montrer que lon peut proposer quelque
chose. (sous-directrice)
En cho, un rdacteur prcise :
Ma vraie valeur ajoute, cest de produire des ides, de proposer des stratgies
aux dcideurs. Dtre une bote ides dans le dossier de la crise dans cette
rgion, mme sans commande. Donner rgulirement quelques lignes directrices,
proposer des modes demploi, des solutions alternatives. Si je suis en position
dinitiative, je suis certain quil ny aura pas dinitiatives politiques qui me
tombera dessus limproviste. [] Nous, notre stratgie, cest dtre toujours en
initiative, tre toujours trs dynamique dans notre dmarche prospective, pour que
les dcideurs puissent y puiser des choses. la limite, on ne nous demande rien et
on pourrait passer la journe se tourner les pouces. Mais alors, on ne pourrait
pas viter dtre submergs par les demandes politiques. Il ne faut pas tre en
attente si on veut viter que le cabinet dcide tout seul.
Ce que confirme une jeune diplomate, dtache comme conseillre technique au
cabinet :
Ici, on survole un grand nombre de dossiers et il faut prendre rapidement des
dcisions et des initiatives. Cest pourquoi il est trs important que les personnes
qui sont la place de rdacteur aient les moyens de proposer, de faire remonter
des ides au cabinet. Il faut donc balayer assez large. Suivant la confiance que lui
accorde sa hirarchie, le rdacteur aura plus ou moins de possibilits de se faire
remarquer, de faire remonter les informations. Cest trs important. Mais il faut
aussi faire attention aux ventuels effets pervers de cette grande proximit que je
peux avoir avec certains rdacteurs. Je suis trs attentive bien respecter la
chane hirarchique et ne pas abuser de la relation privilgie que je peux avoir
avec des racteurs qui taient mes anciens collgues. Il faut trouver le bon
quilibre entre linformel et la forte pression hirarchique ; quand il faut envoyer
une note dans lurgence et que le rdacteur omet de la faire superviser par sa
hirarchie, cela peut se retourner contre lui.
Les centres de dcision tant pluriels, la stratgie dinformation doit envisager
diffrents canaux, variables suivant les dossiers. Comme le prcise un rdacteur en
charge dun pays trs prsent dans lactualit internationale :
Les acteurs pour la gestion politique de la crise dans cette rgion, cest le
cabinet du ministre avec qui nous sommes en relation directe, qui est toujours en
copie dans les e-mails. Il y a aussi la prsidence de la Rpublique avec qui nous
sommes en relation trs directe. Il vaut mieux mettre le conseiller du Prsident en
centre de gravit. Les attributions ne sont pas clairement dfinies sur ce dossier.
Cest plutt un dossier de Bernard Kouchner, mais la Prsidence compte en mme
temps. Si on veut faire monter les options et nos analyses, il faut aussi les inclure
dans notre travail de conviction.

34

Convaincre est la fois une question de crdibilit (construite par une prsence
continue dans les forums 30 o sont discuts les dossiers importants) et de
travail continu de proposition, de traduction des demandes politiques pour rester
dans les circuits de dcision . Les spcialistes des politiques publiques ont cherch
dcouper le processus de dcision en quelques tapes cls (approche
squentielle31).
La premire est celle de lidentification : il faut convaincre lopinion et/ou les
dcideurs publics que quelque chose ne va pas ou pourrait aller mieux et que la
collectivit aurait intrt ce quune action soit entreprise.
La deuxime tape est celle du dveloppement du programme daction. La
dtection et la caractrisation dun problme implique de faon prfrentielle
certaines solutions plutt que dautres, mais plusieurs options sont souvent
possibles. Il sagit de trouver les plus ralisables et celles qui seront le plus
facilement reconnues comme lgitimes par les acteurs concerns. Cette phase se
termine, en troisime lieu, par la prise de dcision, pas toujours clairement
identifiable, de la responsabilit des politiques, en effet parfois dilue dans des
arnes mixtes (par exemple rassemblant des conseillers ministriels et des hauts
fonctionnaires) ou construite par les multiples micro dcisions des bureaucrates
lors de la phase suivante.
En quatrime lieu intervient la mise en uvre, cest--dire lorganisation des
moyens et leur application concrte.
Le cinquime stade est lvaluation : des critres de satisfaction sont dfinis, qui
permettent de jauger dans quelles mesures les objectifs de dpart ont t atteints et,
ventuellement, de proposer de nouvelles recommandations pour rectifier le tir .
Linformation apporte par les diplomates peut intervenir chacune de ces cinq
tapes.
Pourtant, dans la faon dont les politistes tudient la dcision en politique
trangre32, on retrouve gnralement le prsident de la Rpublique et les
ministres des Affaires trangres et de la Dfense ainsi que leurs conseillers
respectifs. Quelquefois, les ambassadeurs apparaissent comme simples figurants,
mais la description des acteurs ne descend jamais en dessous. La
prsidentialisation de la politique trangre, en France comme aux tats-Unis, ne
signifie pas forcment lviction des diplomates qui, titre individuel, peuvent
parfois jouer un rle important en tant que conseiller occasionnel ou permanent
auprs du Prsident. Beaucoup de conseillers dans le cabinet du ministre ou auprs
30

. Pour les politistes, les forums sont dfinis comme les espaces de dbats et de
controverses sur le sens des politiques publiques, les lieux de leur construction
intellectuelle, o slaborent notamment des stocks de recettes les concernant, susceptibles
dalimenter les dcisions publiques et o est constitue linformation pertinente pour la
conduite de ces politiques. Daprs Patrick Hassenteufel, Essoufflement ou second
souffle ? Lanalyse des politiques publiques la franaise , Revue franaise de science
politique, 2002-1, vol. 52, pp. 53-73.
31
. Patrick Hassenteufel, Sociologie politique de laction publique, Armand Colin, coll.
U , 2008.
32
. Par exemple Marie-Christine Kessler, La politique trangre de la France, Presses de
Sciences Po, 1999.

35

de la Prsidence sont issus de la Carrire et peuvent porter les valeurs et le point de

vue des diplomates. Ils possdent un rseau relationnel au sein du MAEE et
peuvent se faire les porte-parole des services. Les conseillers diplomatiques de
llyse sont souvent crdits dune grande influence. William Genieys33, dans
son tude sur le rle croissant des cabinets ministriels dans la dcision politique
voque ceux que les militaires auraient qualifis de clan des diplomates et qui,
auprs de Jacques Chirac, auraient jou un grand rle dans la politique de dfense
nationale. De mme aujourdhui, Jean-David Lvitte est prsent, par de nombreux
journalistes spcialiss sur la politique trangre, comme lun des plus influents
conseillers de Nicolas Sarkozy.
Les conseillers du ministre des Affaires trangres que nous avons rencontrs
taient souvent de jeunes diplomates qui partageaient assez largement les faons de
voir de leurs anciens collgues. Dans les runions de travail sur des dossiers que
nous avons suivis, les dcisions taient en gnral prises collgialement travers la
construction collective dun cadre commun danalyse de la situation. Les
informations et analyses apportes par les diplomates taient dautant mieux prises
en compte quune solidarit autour des grands objectifs du MAEE se dessinait,
notamment dans les contacts avec dautres ministres.
Deux chercheurs allemands ont propos le concept de politisation fonctionnelle
pour rendre compte dune forme trs spcifique de politisation des hauts
fonctionnaires, qui serait selon eux de plus en plus souvent luvre dans les pays
occidentaux avec la transversalit croissante des politiques publiques et le projet de
rforme de ltat34. Ce nest pas une allgeance politique partisane qui
expliquerait ladhsion au cadre danalyse des dirigeants, mais une intriorisation
de la faisabilit politique, une anticipation des ractions du Parlement ou de
lopinion publique. Si leur action relve du politique, ce nest pas parce quelle
repose sur une dynamique partisane qui les pousserait faire allgeance telle ou
telle famille politique et qui verrait leur droulement de carrire subordonn un
patronage politique ; cest quils participent la dfinition simultane des objectifs
et des moyens de la politique de la collectivit quils servent, et quil leur est de
facto dlgu un rle qui va trs au-del de lexcution neutre et comptente de
missions dfinies en amont par des acteurs politiques. 35
La marginalisation des diplomates est donc un effet doptique qui dcoule de la
mise en scne et de la reprsentation de laction publique. En thorie, en effet, les
responsables politiques (le ministre des Affaires trangres et son cabinet, le
Prsident et ses conseillers diplomatiques) dfinissent les grandes orientations
politiques, les grands objectifs de la politique extrieure et les diplomates prennent
en charge les solutions techniques permettant la mise en uvre de ces grandes
directions. En ralit, les choses sont plus complexes : il est difficile de dissocier
33

. William Genieys, Llite des politiques de ltat, Presses de Sciences Po, 2008.
. Renate Mayntz, Hans-Ulrich Derlien, Party Patronage and Politicization of the WestGerman Administrative Elite, 1970-1987. Toward Hybridisation ? , Governance, 2, 1989,
p. 384-404.
35
. Pierre Franois, Le march et le politique. Le rle de laction publique dans le
dveloppement du monde de la musique ancienne , Revue franaise de science politique,
vol. 57, 2007, n 5.
34

36

les choix politiques des traductions techniques ; les responsables politiques ne

peuvent tout suivre et contrler ; beaucoup de petites dcisions, notamment au
niveau des ambassades sont dcentralises et rsultent de lanalyse faite sur place.
Un exemple rcent de retraduction de la demande nous a t donn pour le cas de
la politique au Darfour. Daprs les diplomates rencontrs :
Quand Bernard Kouchner est arriv, il voulait faire des corridors humanitaires.
Il tait fix sur lide quil ny avait pas assez daide humanitaire au Darfour.
Mais le problme, ce nest pas larrive de laide, mais damliorer la scurit.
Cest plus un problme de ravitaillement des dplacs au Tchad. partir de la
volont politique du ministre, notre travail a t de prendre la balle au bond,
dexpliquer quil y a dautres lacunes combler. Cest comme cela quest n le
projet de force europenne dans lEst du Tchad. Typiquement, cet exemple des
corridors humanitaires est la meilleure illustration de notre valeur ajoute. Le
politique arrivait avec sa propre recette, aprs une priode de friction, nous
sommes arrivs des arbitrages pour prendre la nouvelle ide. larrive, il y a le
dplacement de 3 700 hommes de diffrentes armes qui sont en train de se
dployer, mme si le dploiement a t stopp par les vnements rcents au
Tchad. Cest parti den bas contre loption den haut. (rdacteur)
Quand Bernard Kouchner a t nomm ministre des Affaires trangres, il est
arriv avec lide quil fallait absolument faire des corridors humanitaires pour le
Darfour. Il en avait parl la presse et tout. On nous a donc demands de
plancher sur le sujet. Or au ministre, pas seulement dans la sous-direction, tout le
monde pensait quil tait ct de la plaque. Les corridors humanitaires, cest
utile l o il ny a pas daccs aux rfugis. Or le Darfour, cest dj la premire
opration humanitaire au monde ! Il y a 80 ONG qui oprent sur place et leur
problme ce nest pas les corridors humanitaires. Bon, Bernard Kouchner, il a un
caractre un peu difficile, mais il a au moins une qualit, cest quil sait couter les
autres, notamment ceux qui connaissent le terrain. Sur le coup, il nous remballe,
mais aprs, a fait son chemin. Et il nhsite pas organiser des runions larges
o chacun peut donner son avis. Mme sil y a des gens qui ont toujours peur pour
leur carrire. Je men souviens, dailleurs, a mavait nerve, lors de runions
avec Bernard Kouchner des personnes qui avant avaient critiqu les couloirs
humanitaires, qui reprenaient tout ce que disait le ministre ! Cest un peu
frustrant ; et puis cest idiot ; ce quon attend dun diplomate, ce nest pas quil
dise amen tout ce que dit son ministre, mais quil sache utiliser ses
connaissances, son exprience. Et puis, on ne sest pas content de lui dire quil
avait tort et de lui expliquer pourquoi, on lui a aussi propos dautres ides,
dautres choses ! Deux choses notamment : impliquer un certain nombre dacteurs
pour chercher avoir une unanimit sur le dossier Darfour. Cest ce qui a
dbouch sur lorganisation de la runion du groupe de contact sur le Darfour
Paris le 25 juin dernier. Puis lide de chercher une rgulation du conflit en lien
ave les problmes du Tchad et de la RCA, et donc de complter le dispositif par des
forces au Tchad et en RCA. (sous-directrice)
De mme, des initiatives peuvent tre prises sur une question, sans quil y ait eu de
mise sur agenda politique. Une sous-directrice nous explique :

37

 Pour la Somalie, qui tait une catastrophe humanitaire dune trs grande
ampleur, cest nous qui avons mont lopration daccompagnement des deux
navires daide humanitaire du PAM par la Marine nationale. Nous avions eu une
rflexion au pralable sur le problme de la piraterie sur les ctes qui faisaient que
les humanitaires taient de plus en plus rticents envoyer de laide. On savait
que ce projet allait soulever des rticences, alors on a pris sur nous de prendre
directement les contacts avec la direction juridique du Quai dOrsay, avec le
commandant des forces navales de la Runion pour valuer la faisabilit du projet.
Tout a sans sembarrasser de consultations, parce quon savait quil pouvait y
avoir des blocages. Une fois le projet ficel, on a alors contact les autres
directions, dont NUOI.
Le pouvoir des diplomates, au moment de la mise en uvre, comme pour dautres
hauts fonctionnaires, est aussi largement un pouvoir de blocage ou dinertie face
des initiatives qui leur sembleraient inappropries.
Cest plus une question de retenue des initiatives du cabinet. Cest plutt le
cabinet qui veut faire des choses et nous on doit essayer de les dcourager.
Llyse, la dfense, tout le monde veut faire des trucs. Si on veut une politique qui
ne soit pas alatoire, il faut les dcourager ! (sous-directrice)
Ce que confirme un membre du cabinet :
Le plus souvent, cela se fait en creux, par inertie, avec une stratgie de
ladministration qui peut ne pas ragir et torpiller ainsi un projet. Le cas le plus
typique dinertie ou de mauvaise volont administrative, cest quand la dcision
implique des moyens financiers. Le ministre peut dire par exemple : On va ouvrir
un consulat tel endroit ou on va mettre plus de personnel dans telle
ambassade, on est certain que la dcision ne sera pas applique ! Nous, on est l
pour relancer, pour faire avancer la machine et dpasser cette inertie. Mais dans
le contexte financier actuel, il est certain que toutes les dcisions qui impliquent de
nouveaux moyens sont trs difficiles faire appliquer.
La thse de la marginalisation des diplomates dans llaboration et la mise en
uvre de la politique trangre repose, en outre, sur une approche rductrice de ce
que sont les relations internationales et la politique trangre, une dfinition qui
limite le regard aux seuls grands problmes en tte de lagenda mdiatique et
politique. Les innombrables et multiformes changes quotidiens qui ne sont pas
sous les projecteurs de lactualit ou qui nauront jamais lhonneur des manuels de
Relations Internationales offrent un terrain daction possible aux diplomates qui
ne peut pas tre confisqu par les responsables politiques ou les missaires
spciaux, dont lattention et le temps ne sont pas extensibles. Mais le groupe
professionnel reproduit cette slectivit : traiter des grandes questions mdiatiques
tant plus prestigieux que prendre en charge le tout venant des relations36. Du
coup, plutt que de se poser la question de lventuelle viction des diplomates de
la diplomatie, il serait intressant de se demander pourquoi le mtier a du mal se
dfinir et se construire autour de la gestion et de la prise en charge des problmes
36

. Lors dun stage daccueil des agents de catgorie A, le DRH, aprs avoir prsent les
contraintes du mtier, en expliquait lintrt en signalant : Dans votre travail, vous
pourrez tre amen ctoyer Saddam Hussein, Georges Bush ou Ariel Sharon .

38

qui sont dlaisss par les dcideurs politiques. Ces problmes tant de loin les plus
nombreux et pouvant dailleurs, un jour, loccasion dune crise politique ou dune
catastrophe politique, faire la une des mdias.

39

II Ce que reprsenter veut dire

Contrairement aux relations consulaires qui ds leurs origines au XIIe sicle

Venise ont fait lobjet de codifications crites bilatrales entre les tats37, les
relations diplomatiques, dont la gnalogie remonte lAntiquit, sont restes
exclusivement guides par des pratiques coutumires jusquau XIXe sicle. En
effet, le premier texte fixant des prescriptions normatives en la matire est le
produit du Congrs de Vienne de 1815. La raison de cette dualit tient
historiquement la nature diffrente de leurs buts respectifs. Alors que les consuls
avaient comme missions originelles, dans le contexte de lessor des cits
marchandes europennes, la protection des commerants expatris ou la ralisation
dactes notaris extra territoriaux, la diplomatie renvoyait directement aux relations
politiques entre les souverains et demeurait donc leur apanage. Ainsi, soumise au
fait du Prince , la fonction de reprsentant tait rduite uniquement celle de
lgat ou dmissaire charg de transmettre in situ les messages du dtenteur absolu
du pouvoir.
Laccrditation progressive de reprsentations diplomatiques trangres
permanentes auprs des monarques partir du XIVe sicle, puis le double
mouvement de dveloppement des relations intertatiques et de diversification des
rgimes politiques, ont conduit une volution de la notion de reprsentation. De
simple missaire, le reprsentant diplomatique du pays accrditant est devenu un
mandataire, agissant par dlgation la place du tenant de la souverainet
nationale, pour effectuer diverses missions. Parmi elles, on retrouve par exemple
la dfense des intrts de ltat dorigine dans le pays daccrditation ou encore
la promotion des relations amicales entre le pays accrditant et celui daccueil .
Cependant, si ces prrogatives gnrales constituent des proccupations de fond
des diplomates, elles noffrent pas un guide prcis pour laction au quotidien. De
plus, elle seule, la notion de reprsentation ne recouvre pas un sens univoque et la
dfinition de son contenu renvoie des fonctions particulires de lactivit
diplomatique, qui ne sont pas que celles inhrentes au statut de reprsentant. Le
diplomate, parce quil est le reprsentant officiel de son gouvernement dans son
pays daccrditation, nest justement pas amen ny faire quuvre de
reprsentation. Son statut de reprsentant lui confre de facto dautres rles.

37

. Le rgime du droit des relations consulaires a t fix sur le plan international par la
Convention de Vienne du 24 avril 1963.

40

Ainsi, le droit des relations diplomatiques, aujourdhui organis par la Convention

de Vienne du 18 avril 1961, entre en vigueur en 1964, reconnat aux reprsentants
des tats, aux diplomates accrdits, cinq grandes fonctions qui se dcomposent en
cinq types daction : reprsenter, protger, ngocier, informer et promouvoir. Une
autre Convention de Vienne, signe en 1969 et entre en vigueur en 1985,
rglemente galement les relations diplomatiques qui ont un caractre spcial et
temporaire. Par consquent, le statut de reprsentant accorde non seulement de
manire lgale au diplomate la possibilit deffectuer son travail de reprsentation,
mais il conditionne aussi ses autres tches courantes. Et cest notamment pour lui
permettre de remplir sa mission, que son statut de reprsentant est protg par des
immunits et privilges, hritages de lancien rgime des capitulations, reconnus
par le droit international.
Afin dviter les confusions smantiques quant aux sens accords aux termes de
reprsentant et de reprsentation , il convient de prciser quils sont
entendus ici comme voquant une des missions singulires du diplomate ; ils ne
sont pas assimils sa position dans son pays daccrditation lui confrant la
capacit de les effectuer toutes au regard du droit international. Mme si les deux
niveaux dapprhension sont intimement lis, cest une des dimensions de leur
association qui est aborde travers lanalyse de la fonction de reprsentation de
ltat accrditant. Pour reprendre la nomenclature de la Convention de Vienne du
18 avril 1961, le reprsentant protge, ngocie, informe, promeut, mais galement,
il reprsente. Cest cette dernire activit qui est donc dcrypte dans les
dveloppements suivants. Elle renvoie par exemple des tches aussi diverses que
celles dentretenir des relations privilgies avec les lites du pays, de choisir des
personnes ressources inviter lors des rceptions et vnements organiss par
lambassade, ou encore dhonorer des invitations des manifestations officielles du
pays daccrditation.
Le travail de reprsentation, daprs les entretiens et les observations que nous
avons mens, est li au style personnel et la personnalit du diplomate qui la met
en uvre, et au premier chef, lambassadeur. Reprsenter les valeurs et les
intrts de la France sera compris et traduit en actes diffremment dun poste
lautre, ce qui suppose des mcanismes de contrle ou de rgulation complexes.
Agir selon son style propre en sadaptant des environnements variables tout en
restant suffisamment dans la ligne dtermine par le ministre suppose une certaine
exprience et la confrontation rpte des situations diverses.
Comme la montr Robert Jackall38 propos des dirigeants dentreprise, un
parcours de postes successifs qui conduit se confronter rgulirement des cas de
prises de dcision dlicates et complexes dans le sens voulu par les dirigeants et
conformes au but de lorganisation favorise une intriorisation des positions
officielles et garantit une certaine loyaut. La ngociation multilatrale et
lexprience en cabinet offrent, pour la diplomatie, une formation de ce type. En
ambassade bilatrale, il faudra passer par plus de postes et par des situations
difficiles et politises pour faire ses preuves. Cest ce prix que peut tre garantie
une certaine politisation fonctionnelle .
38

. Robert Jackall, Moral maze : The World of Corporate Managers, New York, Oxford
University Press, 1988.

41

Lexistence de normes protocolaires prcises, bien quen constante volution, est

un moyen de limiter les incertitudes et les risques dinterprtations divergentes. Le
protocole permet de rguler les alas de la prsance, de marquer les grandeurs
diffrentes, tout en respectant la prescription de lgalit formelle des pays. Il
souligne la solennit des vnements, autant quil met en scne symboliquement le
pouvoir et lordre international39.
Le travail de reprsentation fait lobjet dune rpartition calcule, diffrencie,
mais parfois conflictuelle, entre les divers membres dune mission diplomatique
selon les actes effectuer. Il sagit dune opration dlicate, car tout choix est
valu au regard, de sa porte symbolique. Par exemple, lors des obsques
officielles dun chef dtat tranger, la prsence du prsident de la Rpublique na
pas la mme signification politique que sa reprsentation par lambassadeur dans le
pays daccrditation. De mme, rencontrer certains leaders de lopposition locale
peut tre problmatique pour lambassadeur, mais acceptable pour le conseiller de
presse ; ou encore, le remplacement dun membre de la chancellerie politique par
lattach de Dfense, lors dune parade officielle des forces armes dun
gouvernement issu dun coup dtat militaire dnonc par le ministre des Affaires
trangres permet dhonorer linvitation du pays daccueil tout en marquant une
certaine dfiance, sans aller jusqu crer un incident diplomatique.
Le travail de reprsentation, enfin, est caractris par une absence dunit. Il
seffectue en de multiples endroits et selon des modalits particulirement
changeantes. Les nombreuses situations de reprsentation auxquelles sont
confronts les diplomates appellent donc systmatiquement ladaptation des
configurations diffrentes, mais galement des enjeux distincts. Pourtant, cest
laddition de ces investissements protiformes rpts et dimportance variable qui
fonde sur une chelle de temps long la cohrence du travail de reprsentation.
Lacte singulier ou isol na en soi que peu dintrt.
Ce travail est une activit segmente. Le diplomate nest pas en reprsentation
permanente. De mme, sa fonction de reprsentant nest pas uniforme et nest
presque jamais effectue seule. Elle est souvent associe au moins une autre de
ses grandes fonctions. Selon les contextes o il est plac, il endosse de manire
discontinue et conjointe des rles distincts. Lorsque lambassadeur reoit un
intellectuel local de renom lintrieur de sa mission diplomatique, il est la fois
linvitant, le reprsentant qui doit faire passer des messages ou une image auprs
dun personnage influent et lanalyste politique qui doit retirer de lentretien des
informations sur divers sujets. Il peut tre amen ensuite assister une runion
avec des chefs dentreprises expatris au sige social de lun dentre eux, o il est
alors simultanment lhte de marque, le reprsentant des services de ltat et le
promoteur des intrts nationaux dans le pays daccrditation. De retour dans son
ambassade, il redevient le chef de lorganisation pour un point de situation avec
son numro deux, avant de partir pour une rception officielle des ambassadeurs de
lUnion europenne au ministre des Affaires trangres du pays daccueil, o il
sera en reprsentation partage avec ses autres collgues du point de vue europen,
tout en relayant les positions singulires de son gouvernement sur certains sujets
abords. Lexemple de ces squences successives, reproduites quotidiennement
39

. Denis Fleurdorge, 2005, op. cit.

42

selon des modalits diffrentes, met donc laccent sur la segmentation de lactivit
diplomatique, et notamment de sa dimension de reprsentation.
Pour analyser le contenu du travail de reprsentation, on peut revenir sur la
dfinition fonctionnelle des mtiers diplomatiques. Daprs le Livre Blanc, une des
principales spcificits du diplomate serait de savoir replacer les ngociations
sectorielles dans un cadre politique densemble . Il serait donc capable dincarner,
en quelque sorte, lintrt gnral. Plusieurs lectures sont possibles pour valuer
cette singularit et comprendre les lments concourant la formation de cette
position.
Lhypothse professionnelle : les normes et les attitudes des diplomates seraient,
dans ce cadre, dictes par les valeurs de leur groupe professionnel. Ces valeurs
seraient guides par un idal de la paix, de la ngociation politique, comme
solutions aux conflits. linstar du mdecin dont laction devrait tre guide par la
seule proccupation de la sant de ses patients40, cette mission serait renforce par
une forme de sacralisation. En grec et en hbreux, ltymologie du terme dfinit le
diplomate comme un messager, la fois envoy et ange, reprsentant de Dieu sur
terre. Dans cette optique, les diplomates auraient pour fonction de modrer les
passions des dcideurs politiques et des citoyens, de leur faire comprendre les
marges de manuvre limites que chaque pays possde sil ne veut pas remettre en
cause les quilibres internationaux fragiles. Rciprocit, courtoisie, prudence,
comprhension de lautre constituent dans ce cadre les normes principales que le
diplomate professionnel aurait pour mission de dfendre, parfois lencontre de
lintrt immdiat de ltat qui lemploie. Mais la paix tant vue comme profitable
tous long terme, il servirait in fine les intrts de son pays. Dans cette optique,
une diplomatie professionnelle influente et coute serait le garant dune politique
internationale idaliste . Cette approche ancienne est aujourdhui dfendue
notamment par les diplomates travaillant dans les grandes organisations
internationales41.
Lhypothse politique envisage la diplomatie comme un outil parmi dautres
(avec les forces armes, les structures conomiques et financires ou les appareils
culturels et mdiatiques) de la puissance dun pays. Lanalyse est celle de
lapproche raliste des relations internationales. Le diplomate est guid en
permanence par la recherche de lintrt de son pays et serait prt utiliser toutes
les stratgies ou tous les leviers sa disposition pour agir en ce sens (y compris le
chantage, la menace ou le mensonge). Daprs les diplomates rencontrs, une telle
stratgie comporterait toutefois le risque de dcrdibiliser celui qui sy risquerait
trop ouvertement.
Selon lhypothse anthropologique, le diplomate sidentifie la fonction de
reprsentation qui est la sienne. Ses actions, postures, paroles sont avant tout
dictes par le fait quil incarne, dune certaine faon, la continuit et la position de
son pays. Porteur dune longue tradition, de tout un ensemble daccords, de traits,
dactes de langage, mais aussi dune image symbolique, il a dabord pour fonction
40

. Talcott Parsons (1949), The professions and social structure , Essays in Sociological
Theory, Pure and Applied, Glencoe, Free Press, 1954.
41
. Voir : Issa ben Yacine Diallo, Diplomate lONU . Introduction ltude et la
pratique de la ngociation, Pdone, 1998.

43

de faire exister son pays comme une entit bien dfinie dans le concert des
Nations42. Les problmes de prsance, de dfense de lidentit nationale ou de la
culture du pays sont alors centraux dans lactivit diplomatique. Sous lAncien
Rgime, la thorie des quivalences (lambassadeur reprsente son souverain
comme celui-ci reprsente Dieu sur terre) rendait la personnification plus aise
comprendre et assumer.
Lhypothse organisationnelle sappuie sur les recherches en sociologie des
organisations, pour expliquer comment le diplomate serait dabord influenc et
motiv par les objectifs de lorganisation ou du service auquel il appartient. Cest
ce qui explique pourquoi, face un mme problme, un agent en poste dans une
ambassade ne percevra pas de la mme faon la situation, que son collgue de la
direction politique, qui, lui-mme, aura une vision diffrente du diplomate en
charge de la question des Droits de lHomme . Chaque service aura en effet
cur de dfendre sa mission, son mandat, face aux actions et aux stratgies des
autres. Il ne sagit pas seulement dune volont de gagner ou de prserver du
pouvoir et de limportance au sein du ministre, mais aussi de la consquence
dune socialisation secondaire un certain nombre dobjectifs et de valeurs qui,
force de structurer le travail quotidien, seraient petit petit intriorises. Cest ainsi
quun diplomate national dtach dans une organisation internationale en viendrait,
au bout de quelques annes, jouer davantage le jeu de cette dernire que celui de
son pays dorigine43.
Lhypothse individualiste : elle dfinit lide selon laquelle le diplomate
chercherait, en chaque circonstance, maximiser son intrt personnel. Cela le
conduirait privilgier dans sa communication et ses actions ce qui peut lui attirer
la reconnaissance de ses suprieurs, lui valoir une promotion ou toutes sortes
davantages matriels ou symboliques. Rester prs des puissants dans un jeu de
cour perptuel, sattribuer les russites collectives ou des collgues, mettre en avant
ce qui valorise son action et ses mrites seraient, limage de lAdrien Deume
croqu par Albert Cohen dans Belle du Seigneur, le fil de conduite principal du
diplomate.
La mobilisation de ces multiples hypothses fournit une grille danalyse formelle
en termes de significations, conscientes ou inconscientes, pour comprendre le
travail de reprsentation. Pourtant, cet angle dapproche de type fonctionnaliste (le
diplomate rduit une seule fonction simple, programm agir toujours de la
mme faon) est partiellement satisfaisant pour saisir les enjeux en prsence et les
ressources investies. Tout dabord, sauf en donner une interprtation exagre, les
actions individuelles ou collectives ne peuvent pas tre rduites une seule
hypothse explicative. Elles sont toutes plus ou moins mises en uvre, selon les
situations, dans la gense des squences de travail. De plus, cette posture accorde
une trop grande importance au conditionnement des processus de travail leur
rsultat, en ignorant les incertitudes, les contradictions ou linfluence du contexte
qui se retrouvent dans la manire dont ils se construisent.
42

. Paul Sharp, Who Needs Diplomats ? The Problem of Diplomatic Representation ,

International Journal, n 52, 1997, pp. 610-634.
43
. Michael Barnett, Martha Finnemore, Rules For The World : International Organizations
in Global Politics, Cornell University, 2004.

44

Plutt quune dmarche fonctionnaliste en termes de sens accords a posteriori au

travail de reprsentation selon ses effets, il convient davantage de dcomposer a
priori les interactions dont il est le produit pour en montrer la complexit. Pour
cela, on peut adopter un cadre danalyse travers deux grandes configurations dans
lesquelles se structurent ces interactions multiples et diffrencies. Elles sont
identifiables selon la nature spcifique de leurs objets et permettent de replacer la
dfinition du travail de reprsentation du diplomate, ainsi que ses modalits, en
perspective par rapport aux missions qui lui sont attribues.
Le travail de reprsentation recouvre en effet deux grandes dimensions, deux
significations44. Dans la premire, le reprsentant est vu comme faisant quelque
chose pour le reprsent (chef dtat, gouvernement), soit que celui-ci nait pas la
comptence technique ou professionnelle (on peut penser lavocat qui reprsente
son client), soit que le reprsent ne puisse pas tre partout la fois. Dans la
deuxime, le reprsentant agit et est prsent comme sil tait le reprsent ; il en
tient lieu, lincorpore symboliquement (sattaquer lambassadeur, cest sattaquer
au monarque ou au pays qui la envoy). Cependant, ces deux dimensions ne sont
pas disjointes. Elles se superposent souvent en partie, rendant complexe
lapprhension de la nature du travail de reprsentation.

1) REPRESENTER, CEST AGIR PAR DELEGATION

Dans cette premire configuration, la question centrale est la nature du mandat, la
lgitimit reprsenter et la marge de manuvre laisse au diplomate pour
ngocier, prendre position, agir la place de son gouvernement. Par le pass, la
difficult des dplacements internationaux et labsence de moyens de
communication rapides et fiables, aussi bien que le caractre limit des changes
diplomatiques (rduits essentiellement aux relations entre les souverains45),
rendaient cette question la fois centrale et critique. Donner une certaine
autonomie au ngociateur, ctait perdre le contrle sur la ngociation, ce qui tait
dautant plus craint que les diplomates pouvaient parfois changer de matres. En
effet, ils ntaient pas forcment ressortissants du pays quils reprsentaient et
pouvaient, durant leur carrire, reprsenter successivement plusieurs tats
diffrents46.
Aujourdhui, les moyens de communication instantans (Internet, tlphone,
visioconfrence) et la complexit des systmes politiques nationaux le
diplomate est-il le reprsentant de la nation franaise, du parlement, de lopinion
publique, du prsident de la Rpublique, de toutes ces instances de souverainet
la fois ? changent la donne de la reprsentation. Ces moyens peuvent la fois
brider le ngociateur, cause de la multiplicit des instructions prcises reues en
44

. Martin Hall, Christer Jonsson, Essence of Diplomacy, Palgrave Macmillan, 2005.

. Voir Lucien Bely, Lart de la paix en Europe : naissance de la diplomatie moderne
XVIe-XVIIIe sicles, PUF, 2007.
46
. Ibid.
45

45

continu dterminant tout dans les moindres dtails ou lui ouvrir de nouvelles
marges de manuvre en composant avec ces instructions et des intrts
contradictoires. Le diplomate peut aussi le cas chant utiliser les comptes rendus
dune situation pour orienter la politique et les instructions dfinies par la centrale.
Lhabilet et la prise dinitiative du diplomate dans la relation dynamique entre le
reprsentant et le reprsent sont alors lorigine de la conqute dune autonomie
daction plus ou moins grande.
Dans ce premier sens, reprsenter signifie avoir reu une dlgation pour
parler au nom du mandant et accomplir un certain nombre dactes sa place. Si on
se rfre Pierre Bourdieu, reprsenter consiste alors imposer silence celui que
lon reprsente. Le risque de lautonomie du mandataire est bien rel et mme si les
moyens de communication permettent la quasi-instantanit des changes, la
distance physique nest pas abolie et le regard du mandant est lointain. Les
missions dinspection et de contrle, mais aussi celles de visiteurs, peuvent donc ici
tre lues comme des moyens de recrer de la proximit avec ladministration
centrale47.
La relation entre le mandant et le mandataire est une thmatique qui a t beaucoup
aborde dans la littrature scientifique, notamment par les conomistes dans le
cadre de la thorie de lagence. Il est dailleurs significatif quun auteur comme
Kishan Rana48 considre les ambassades comme des agences et dveloppe la
totalit de son analyse partir de cet angle de vue. Mais la thorie de
lagence 49 conoit la notion de mandat de manire trop mcanique et
instrumentale, alors quelle est le produit dinteractions plus ou moins discutes.

47

. Dans le mme sens, il faut noter la cration en 2007 dun comit dthique : Dans un
contexte o la vie administrative change, o les carrires sont moins linaires quautrefois,
o la sparation entre secteur priv et secteur public est moins nette, il faut que nos agents
connaissent et comprennent les rgles de dontologie auxquelles ils doivent se conformer ,
souligne Philippe Douste-Blazy. Sa mission sera de rendre des avis, la demande de
ladministration et, dans un premier temps, de rdiger un vade-mecum de bonnes pratiques.
Il y a des choses qui ne sont pas illgales mais qui sont immorales et cest dans cette zone
grise que nous pouvons avoir besoin de repres , relve un diplomate. Quelle sera la
porte effective de cette voix morale ? Sa force rside dans son rle de conseil et
davis, rendus en totale indpendance , rpond Philippe Douste-Blazy. (Le Figaro,
15/10/2007).
48
. Kishan S. Rana, 2002, op. cit.
49
. La thorie de lagence se base sur une opposition entre deux agents : le dtenteur des
moyens de production, alors appel actionnaire , ou de manire gnrale, le principal,
et lagent qui exploite les moyens de production du premier sa demande. Mais cette
situation peut tre transpose dautres cas : syndicaliste et syndiqus, lu et lecteurs,
MAEE et ambassades Le principal va mettre en place un systme qui poussera lagent
raliser laction tout en dvoilant la totalit des informations ; tandis que lagent voudra
garder le pouvoir dcisionnel quil peut tirer, notamment, de ses informations. Voir :
Armen Alchian, Harold Demsetz, The property rights paradigm , Journal of Economic
History, vol 33, n 1, 1973, pp. 16-27.

46

Selon John Hendry50, le principal peut tre dans lincapacit de dfinir un

mandat clair du fait de la complexit du contexte, de la mission ou des tches
requises. Cette complexit fait que le mandat est difficile concevoir, et encore
plus difficile communiquer lagent. Le principal doit alors choisir entre deux
maux : un mandat imprcis ( sous-spcifi ) risque de produire des malentendus,
alors quun mandat trop prcis ( sur-spcifi ) peut limiter la mobilisation des
ressources et de linitiative de lagent et ainsi rduire son efficacit.
Dans la gestion des relations bilatrales, le mandat est plutt sous-spcifi .
Lambassadeur, six mois aprs son arrive en poste et aprs en avoir pris la mesure
ou valuer le bilan de son successeur, envoie un plan dactions de nature assez
large ladministration centrale, amend ou non par la suite, fixant les grands axes
de ce quil compte dvelopper pendant la dure de son mandat. Il est aussi construit
en fonction des consignes, conseils ou recommandations qui sont fournis
lambassadeur avant son dpart en poste au cours de nombreux entretiens
prparatoires (direction gographique, cabinet, lyse, DGSE). En fin de mandat, il
rend compte de la ralisation de ce plan et en justifie, le cas chant, les
inflchissements.
Ce mandat a pour caractristique de ne pas tre impos, mais labor de manire
trs concerte. Il est plus indicatif que contraignant. Il marque aussi, dune certaine
manire, la reconnaissance de lautonomie laisse au chef de poste et de sa capacit
prendre la mesure des situations locales. Il fonde localement lautorit de
lambassadeur quant aux priorits quil fixe au travail collectif. Par exemple, dans
deux postes visits durant lenqute de terrain, la priorit donne la dynamisation
de laction culturelle tait vidente. Le personnel de lambassade est ainsi soumis
aux orientations donnes par lambassadeur. Avant son dpart du poste, il rend
compte de lexcution de ce mandat travers un rapport de fin de mission, mais
ladministration centrale ne met pas en place de suivi individualis des plans
dactions. Dailleurs, chaque chef de poste interprte, pour beaucoup
subjectivement, la russite ou non de son mandat, au-del de quelques critres
objectivs. Ces critres ont surtout une valeur indicative, de mme que leur non
ralisation na que des consquences limites sur la carrire de lambassadeur, qui
se dtermine selon bien dautres critres.
ct de ce mandat spcifique, qui permet de distinguer lambassadeur en
signifiant tous les membres de lambassade son leadership sur les orientations et
en reconnaissant chaque ambassade une relative autonomie lie au contexte, il y a
une srie de missions standards qui doivent tre accomplies partout et qui
constituent la partie la plus visible de lactivit de lambassade, une des plus
chronophages aussi. Cest le cas des dmarches globales : par exemple,
demander de soutenir la candidature dune personnalit franaise pour un poste de
responsabilit dans une organisation internationale. Les dmarches ncessitent
un important travail : faire le sige de personnalits officielles peu presses de vous
recevoir, subir les foudres dun pays peu content de la politique de la France, etc.
Par ailleurs, les demandes de ladministration centrale de raliser telle ou telle
50

. John Hendry, The principals other problems : Honest incompetence and the
specification of objectives , The Academy of Management review, 2002, vol. 27, n 1, pp.
98-113.

47

 dmarche sont faites tous les postes de manire identique, quels que soient
leur taille et ltat de leurs relations avec la France. Or, suivant ltat de la relation
bilatrale, le poids de la France dans le pays concern, les moyens humains
disponibles dans lambassade, la tche sera plus ou moins difficile. Sajoutant aux
dmarches globales, demandes de la mme faon tous les postes, il existe
galement tout un ensemble de dmarches spcifiques chaque poste, comme
par exemple signifier aux autorits locales la proccupation de la France au sujet de
la disparition de tel opposant politique dans le pays. Lambassadeur doit sy plier et
rendre compte des actions entreprises, des entretiens raliss et ventuellement des
rsultats obtenus.
Ce mandat doit se raliser indpendamment de toutes les autres contraintes,
notamment celles lies au fait que certaines ambassades sont des lieux de passage
constants de personnalits varies. Lambassade est au service de tous les
nationaux prsents ou de passage, via les consulats, mais aussi de tous les
politiques et missionnaires divers en reprsentation. Il sagit alors daider la
ralisation des mandats de tous les reprsentants de la nation en visite dans le pays
daccrditation. Elle se prsente pour cela en terme de support logistique la
ralisation de mandats trs htrognes qui peuvent tre par exemple des
ngociations conomiques, la prsence une confrence internationale, des projets
de coopration scientifique ou des entretiens bilatraux avec des personnalits
politiques locales. cet gard, ce qui caractrise les ambassades bilatrales est une
large disponibilit de ses membres et une grande ractivit lvnement.
Outre les deux types de mandats diffrents dj identifis, un mandat ancr dans un
contexte local et un mandat beaucoup plus imprcis associ aux missions daccueil
de lambassade, il existe une troisime dimension. Elle est plus ou moins prgnante
selon la taille des ambassades considres, selon quelles sont bilatrales ou
multilatrales et selon limportance accorde au pays tiers dans les relations
internationales. Elle recouvre le mandat de dire et dexprimer les positions du
gouvernement. Dans ce cas, et selon limportance des sujets, le mandat est
beaucoup plus prcis, cadr par des lments de langage et conditionn par le
fruit dune intense concertation entre lambassade, ladministration centrale, les
cabinets de la prsidence de la Rpublique et du Premier ministre au fur et
mesure de lvolution de la situation.
Ces diffrents types de mandats produisent des activits de nature trs diffrentes
qui coexistent dans le temps plus souvent quelles ne se succdent.
La dfinition trs large et gnrique du mandat de lambassadeur, notamment dans
les postes bilatraux, laisse une marge dinterprtation, certes contrle, dans ce
que doit tre la dfense du pays. La plupart des thories des relations
internationales considrent que chaque pays, par le biais de sa diplomatie et de ses
diffrents outils de puissance (moyens militaires, conomiques, culturels, etc.) agit
pour la dfense et la promotion de ses intrts . Mais la faon dont ces intrts
sont dfinis, ngocis au sein de chaque socit est rarement aborde. Il est courant
dvoquer la recherche de la puissance, de la scurit ou de la richesse sans que ne
soient dclins de faon prcise les lments qui composeraient ces grandes

48

catgories. La littrature sur le sujet et certains tmoignages de diplomates51

montrent cependant que les diffrentes composantes de lintrt national ne
sont pas dfinies clairement et a priori. Il existe en effet des conflits dintrt
internes aux socits, des objectifs multiples et parfois contradictoires, un
processus continu de dfinition et de redfinition des intrts franais dans le
cadre des ngociations en cours. Certains politistes52 parlent de construction
sociale des intrts nationaux dans le contexte des normes internationalement
reconnues, voquent un jeu de confrontation entre pays dans les diffrentes
instances supranationales (alliance, convention, etc.) ou encore des pressions de
groupes dintrt domestiques. Le jeu politique et bureaucratique interne
(concurrence entre ministres, services, etc.) entre galement en ligne de compte.
Le diplomate, Paris et plus encore en poste ltranger, est donc partie prenante
de ce processus de construction, ngociation et/ou redfinition de lintrt national.
Il lest en premier lieu par ses analyses et ses conseils, puis par le jeu relationnel,
les discussions, la co-construction et la validation de normes daction avec ses
homologues trangers, et enfin, en se positionnant dans les conflits entre
diffrentes visions de laction diplomatique.
Par exemple, un ambassadeur britannique en poste en Ouzbkistan53, trs impliqu
sur la question des Droits de lHomme largement bafous dans ce pays, pensait que
couvrir les exactions du rgime post-communiste local risquait de renforcer le
mcontentement et le manque de confiance de la population lgard de la
communaut internationale ; de ce fait, cela pouvait, ses yeux, favoriser la
monte de lislamisme comme force de contestation politique. Dnoncer les
exactions du pouvoir et soutenir les militants des Droits de lHomme apparaissent
donc comme un moyen de dfendre les intrts et les valeurs de la GrandeBretagne. Mais cette vision ntait pas partage par une partie de sa hirarchie. La
direction politique dAsie du FCO estimait notamment quune attitude trop
dnonciatrice et discourtoise finirait par isoler lambassade des lites politiques
du pays et lui faire perdre toute capacit dinfluence. De son ct, le Premier
ministre de lpoque, Tony Blair, refusait de voir sa politique dengagement
inconditionnel auprs des Amricains qui soutenaient le rgime de Karimov,
celui-ci stant positionn en 1991 contre le systme sovitique dclinant, puis,
aprs le 11 septembre 2001 aux cts de la coalition dans la lutte contre le rgime
des Talibans remise en cause par une lecture diffrente. Par contre, la direction
des Droits de lHomme du FCO soutenait largement les initiatives de
lambassadeur. Ce dernier, pour raliser certaines de ses initiatives, comme la
lecture dun discours trs critique, avait donc pris lhabitude de demander plutt
ses instructions cette direction, plutt qu sa hirarchie habituelle. Cette stratgie
lui donnera une certaine marge de manuvre, jusqu ce que les directions et
dcideurs opposs son action parviennent, aprs un rude combat, obtenir son
rappel et sa dmission.
51

. Carne Ross, 2007, op. cit.

. Martha Finnemore, National Interests in International Society, Ithaca, Cornell
University Press, 1996.
53
. Craig Murray, Dirty diplomacy : The Rough-and-Tumble Adventures of a ScotchDrinking, Skirt-Chasing, Dictator-Busting and Thoroughly Unrepentant Ambassador,
Scribner, 2007.
52

49

Dans le cas franais, les entretiens et observations raliss montrent une situation
assez complexe. Lors des interventions officielles et dans les entretiens formels, la
position de la France est souvent dduite des discours du prsident de la
Rpublique ou, dfaut, du ministre des Affaires trangres qui servent de points
de rfrences pour dfinir la politique trangre et ses diffrents objectifs. Le
diplomate peut parfois dgager, dans lexgse des discours prsidentiels, une
certaine marge de manuvre, toutefois dautant plus troite que le dossier trait
comporte des enjeux problmatiques. Ainsi, par exemple, propos du dossier
isralo-palestinien, Alain Pierret, ambassadeur de France en Isral en 1986, voque
les relations de la France avec lOLP, prsente comme une des parties dans le
dialogue pour la paix. Il se fait alors rappeler lordre par sa hirarchie.
Bruxelles, le 25 juillet, Jean-Bernard Raimond avait dclar que le dialogue,
lorsquil est fait par des hommes ouverts et comptents, avec des responsabilits,
est une bonne chose. Dans linterprtation de la parole ministrielle, je suis
apparemment all trop loin. Si selon notre consul gnral Jrusalem, la presse
palestinienne apprcie, on juge Paris que je me suis cart de la ligne
officielle54.
En poste, lambassadeur et les conseillers politiques possdent aussi une certaine
latitude pour dfinir le plan dactions de lambassade. Cest ainsi quun objectif
pourtant largement annonc tel que promouvoir les intrts commerciaux de la
France peut apparatre comme secondaire pour certaines chancelleries
diplomatiques, plus spontanment tournes vers le travail considr comme plus
noble , cest--dire lanalyse politique. Comme le souligne Laurence Badel,
incontestablement, la force des reprsentations a empch ltablissement dune
relation quilibre entre la sphre diplomatique et la sphre entrepreneuriale 55.
Les relations conomiques, culturelles et scientifiques sont donc plutt gres par
les services culturels, lAFD et les missions conomiques. La question de la
coopration conomique est minemment politique et lambassadeur suit
naturellement cet aspect-l des dossiers, mais la promotion commerciale et le
dveloppement ne sont pas des sujets traits en priorit par les chancelleries. Dans
les ambassades tudies, les chefs de poste ont volontairement fait le choix de
laisser la grande part de ces actions aux services annexes ou spcialiss, prfrant
concentrer leur action sur les domaines politiques, et dans une moindre mesure,
culturels.
Dans les grands postes multilatraux (UE, OTAN, ONU, etc.), au contraire, le
mandat est gnralement plus impratif, ce qui pose le problme de ladaptation
permanente des instructions aux volutions de la situation sur place.
Donc, ce que vous faites, cest : vous essayez davoir les instructions pour
ngocier et souvent les instructions se font en temps rel, cest des choses
extrmement compliques comme ce que jai fait lundi dernier o vous tres tout le
temps avec Paris au tlphone, il faut que vous ayez un compromis, il faut appeler
pour dire voil la situation maintenant. Et ensuite, aprs tout le temps que vous
avez pass ngocier, vous devez rendre compte. Et le problme, cest que si vous
54

. Alain Pierret, 1999, op. cit., pp. 31-32.

. Laurence Badel, Pour une histoire de la diplomatie conomique de la France , XXe
Sicle, n 90, 2006/2.
55

50

avez une ngociation qui a dur un peu longtemps, eh bien votre compte rendu il
prend votre soire. (conseiller politique)
Ce nest pas un hasard si la technologie de la visioconfrence est utilise de faon
privilgie dans llaboration et la discussion des instructions envoyes la
Reprsentation permanente auprs de lUE.
Cette situation de dpendance vis--vis de Paris est parfois juge ngativement,
notamment par les experts extrieurs au MAEE, dont lintrt pour la ngociation
pure , le jeu , nest pas assez important pour accepter de sen tenir aux seules
instructions de Paris :
Le B .A. BA cest dtre proactif et ractif, les deux la fois, pour sadapter
tout changement, et si possible, les anticiper au maximum, do limportance des
contacts bilatraux quon peut avoir par tlphone ou autre, sans arrt rester en
veil, et essayer daller puiser linformation en amont pour informer Paris,
alimenter Paris, en disant : attention, la situation est en train de changer, enfin,
l je peux bien vous en parler, car jai un dossier, cest exactement a en ce
moment, donc attention, telle dlgation est susceptible de changer sa position,
lquilibre est susceptible dtre modifi boum il faut ragir, donc, donnez-moi
vos instructions ou est ce que vous tes daccord si on fait ci, ou si on fait a, bon
aprs, cest en bonne intelligence avec le SGAE, avec le ministre en disant bon
donnez-moi votre feu vert informel, ou autre, parce quon na pas besoin
forcment dun tlgramme dinstructions en bonne et due forme, mais cest vrai
que l, on est les seuls pouvoir leur donner ce signal, parce que vu depuis Paris,
cest vrai que a fait loin Bruxelles, et parfois, selon les sujets la dfinition dune
position inter ministrielle est trs difficile laborer, donc une fois quelle a t
labore, cest quasiment grav dans le marbre, et donc eux, ils considrent que a
y est, le travail est fait, on a notre position franaise, et aprs tout va bien. Or ici,
le temps que la position franaise soit dfinie, je veux dire le sujet peut avoir
volu de une, deux ou trois phases dj, do limportance de les alimenter en
temps et en heure, si possible de faon anticipe et, en bonne intelligence, de
dfinir ou darriver adapter ou moduler la position, pour sadapter, en fait,
lvolution de la discussion. (conseiller spcialis)
Dans les petits postes multilatraux, enfin, le manque dattention de
ladministration centrale pour ce qui est considr comme des enjeux secondaires
peut donner une marge de manuvre importante, mais aussi le sentiment dun
manque de reconnaissance. Comme lexplique un reprsentant permanent :
a fait deux ans et demi que je suis en poste ici, je nai jamais vu mon ministre.
Il y a quatre comits des ministres chaque anne, chaque fois, cest moi qui le
remplace ! Bon, cest normal que je le remplace sil ne peut pas venir, cest ce que
font aussi mes collgues des autres dlgations. Mais, l, ni Monsieur Kouchner ni
son prdcesseur nont eu la curiosit de venir, ne serait-ce quune fois voir ce que
lon fait. De mme, pour les instructions, on na pratiquement rien de notre
ministre. On travaille beaucoup plus avec les experts des autres ministres
quavec le ministre des Affaires trangres. Dj, notre direction de rattachement
au MAEE, le service qui est officiellement charg de prparer nos instructions et
de nous valuer, cest la sous direction du dsarmement et de la non-prolifration
de la direction des Affaires stratgiques. a na pas beaucoup de sens ! Cest

51

justement un des rares sujets dont on ne soccupe pas ici. Donc, la personne qui
nous envoie les TD dinstruction a beau tre tout fait sympathique et pleine de
bonne volont, notre travail nest pas vraiment au cur de ses proccupations.
[] Cest un peu dcourageant de ne pas avoir de retour de notre propre
ministre ! De ne pas avoir de reconnaissance ! Jai un numro 2 qui est
formidable, qui se dpense sans compter, comme toute mon quipe dailleurs. Elle
reste souvent jusqu 11 heures le soir pour terminer les dossiers ! Elle prend
vraiment son travail cur, mais jai peur quun jour elle craque, parce quil ny
a pas de reconnaissance au bout ! Le travail quelle abat ici, est-ce que a va la
conduire avoir un beau poste aprs ? Non, pas du tout !
Malgr les nouveaux moyens de communication, les dplacements croissants des
responsables politiques, la gestion du mandat risque donc dtre toujours coince
entre le trop et le trop peu !

2) REPRESENTER,

CEST INCARNER UNE PRESENCE ET UN

STATUT

Dans cette seconde configuration, le travail de reprsentation implique en premier

lieu la dfense du statut et du prestige du reprsent (souverain ou tat) dans le
pays daccrditation. Cela se traduit concrtement par le tmoignage de lintrt de
la France envers tel vnement, tel pays ou telle personnalit et se manifeste par
lenvoi dun reprsentant, souvent de haut niveau, dans diffrentes soires,
rceptions mondaines ou manifestations caractre politique. Cet aspect du mtier
est parfois dnigr par le grand public qui ne le peroit pas comme un vritable
travail. Outre le fait que, bien souvent, ces obligations sociales viennent sajouter
une longue journe de travail, marquant ladquation forte entre les sphres prive
et professionnelle pour les diplomates, elles ncessitent pourtant un rel savoirfaire. Reprer et aborder les bons interlocuteurs, nouer des liens et changer des
informations, parfois faire passer des messages sans froisser les htes, est une
grammaire dinitis qui sacquiert par lexprience.
Dans le cadre de cette activit symbolique, chaque dtail peut prendre une
importance considrable, tre peru comme un signe ou porteur dun message. Le
respect des rgles de prsance, du protocole, des plans de table, trouve donc ici un
sens important. Chaque acte est codifi et tout manquement la rgle entrane une
sanction ou peut tre jug comme un acte malveillant. En juin 2007, par exemple,
la Garde des sceaux a provoqu un esclandre, car elle avait t accueillie
initialement lors de son dplacement officiel en Allemagne par le consul gnral ;
lambassadeur avait alors t contraint de venir sur-le-champ laroport pour
rparer la faute protocolaire.
Cette dimension de la reprsentation implique une certaine rigidit dans les
relations avec les diffrents interlocuteurs. Il est parfois ncessaire de faire recevoir
tel visiteur par un agent de rang lev, mme si un autre plus bas dans la hirarchie,
mais plus spcialis et au fait du sujet trait, aurait pu tre mobilis de manire plus

52

utile. Une sous-directrice, qui cherche pourtant dlguer au maximum des

responsabilits ses rdacteurs, constate ainsi :
Jessaye denvoyer un maximum dinterlocuteurs vers les rdacteurs concerns.
Mais le tri, pour les visiteurs, a dpend du titre de la personne. Jai pour politique
de dlguer pas mal de responsabilits aux rdacteurs, sauf les personnes
importantes, que je suis oblige de recevoir. Par exemple, les ambassadeurs de ma
zone, cest moi qui les reois.
Pour tenir le rang exig et avoir les relations ou rseaux ncessaires, il a longtemps
t jug indispensable de recruter des diplomates dorigine sociale leve, ne
serait-ce que pour montrer limportance accorde au pays daccueil par ltat
accrditant un diplomate.
Aujourdhui encore, un ambassadeur qui sera jug trop peu prestigieux peut poser
problme comme le relate Le Quotidien56 de Dakar : Pour remplacer le trs
expriment Doudou Salla Diop au poste prestigieux dambassadeur du Sngal
Paris, le prsident de la Rpublique a port son choix sur Mamouna Sourang Ndir.
La nomination a t officialise dans le communiqu du Conseil des ministres tenu
jeudi dernier. Une dcision souveraine qui renvoie naturellement lindpendance
politique et diplomatique de notre pays, comme le lui reconnaissent, et vice-versa,
tous les tats ayant accept dtablir des relations avec lui. Mais les Franais ont
une autre perception de ce que doivent tre les changes diplomatiques entre deux
tats. Selon des sources diplomatiques interroges par Le Quotidien Dakar, si
lofficialisation, par Dakar, de la nomination de lancienne ministre a accus
environ deux mois de retard, cest d la volont de Paris, dans un premier temps,
de ne pas accepter Mme Ndir comme ambassadeur. videmment, ce type de refus,
trs diplomatique du reste, na jamais t notifi aux autorits sngalaises
comptentes. Et pour cause, lusage dans ce milieu trs polic dans ses us et
coutumes est quun pays ne peut refuser laccrditation dun ambassadeur sur son
territoire, sauf en cas de considrations ngatives lies au parcours du prpos.
Lattentisme manifest par le Quai dOrsay avant de donner son agrment la
nouvelle ambassadrice na, apparemment, pas t dcod par les services du
Prsident Wade. moins que ceux-ci aient prfr ne rien voir ou entendre. En
ralit, la France avait un vu : que le Sngal nomme un ambassadeur ltoffe
plus releve que celle de lassistance sociale quest Mamouna Sourang Ndir, un
vrai diplomate de haut niveau. Son reprsentant Dakar nest certes pas un
diplomate de carrire, mais Jean-Christophe Ruffin est dun profil intellectuel
relev que lAcadmie franaise a rendu Immortel il y a quelques mois. Cest donc
une sorte de rciprocit par le haut, quelle attendait du Sngal. Par ailleurs, la
mission diplomatique sngalaise dans la capitale franaise est la plus prestigieuse
au monde pour notre pays, rappellent les interlocuteurs du journal Le Quotidien.
Son importance dans le dispositif des relations bilatrales est significative. Ce qui
explique lexistence des quatre Consulats gnraux sngalais Toulouse et
Bordeaux (dans le Sud-Ouest), Marseille (dans le Sud) et Paris, ainsi que sept
consulats honoraires. Finalement, Paris aurait aim que se poursuive la tradition
dexcellence dans la nomination des ambassadeurs entre les deux pays.

56

. dition du 17/11/08.

53

La fonction dincarnation du pays dorigine est parfois exigeante. En tant que

symboles, les diplomates peuvent aussi tre pris pour ce quils reprsentent et
servir de cible physique pour des reprsailles contre leur pays dorigine. Dans les
cas denlvements ou dassassinats de diplomates, cest la fonction dincarnation
de la prsence de la puissance trangre, plus que le membre dune lite sociale,
qui est vise.
Pour sadapter aux volutions de la socit reprsente, plus galitaire, plus mixte,
il est parfois suggr que le corps diplomatique se diversifie dans sa composition,
notamment en souvrant aux femmes, aux minorits visibles et aux postulants issus
de diffrentes filires dtude afin dtre plus limage de la socit quil
reprsente.
La fminisation, notamment des postes les plus levs, reste problmatique. Les
ambassadrices, en effet, sont gnralement en poste dans des petits pays, dont
limportance sur la scne internationale ou pour la France nest pas primordiale. La
premire femme ambassadeur, Marcelle Campana en 1972, est nomme au
Panama. Aucune femme na t ambassadeur en Allemagne, Grande-Bretagne,
Espagne, Italie, Russie (ou URSS), tats-Unis, Isral, Japon, Inde ou Chine ! De
mme, il ny a jamais eu aucune femme ministre des Affaires trangres ni
secrtaire gnral, du Quai dOrsay.
Comment comprendre la prgnance de ce plafond de verre ? Au MAEE,
largument selon lequel la plus grande difficult ou rticence pour les femmes
assumer des postes ltranger expliquerait leur moindre russite doit tre
relativis. En effet, les belles carrires des narques, encore moins fminises
que celles des Orient se font avec une moyenne de postes ltranger plus
faible que celle des Orient , plus fminises. On trouve dailleurs des femmes
ambassadrices ou numro deux dans des pays en guerre ou dangereux. Ce sont
plutt les postes prestigieux et non les postes prilleux qui leur sont pour linstant
ferms !
Une autre explication peut aussi tre trouve dans les formes dorganisation du
travail et du temps. Face la difficult de faire reconnatre son travail, un des
indicateurs de lengagement personnel au MAEE semble tre les longues journes
de travail : Si je reste tard le soir, cela montre que je travaille bien . De plus, la
soire est souvent perue par les diplomates comme un moment privilgi pour la
rflexion collective, le contact avec les suprieurs, pour leur soumettre ides et
projets (donc faire reconnatre ses mrites). Ces habitudes peuvent exclure pour
une part les jeunes mres de familles, donc pnaliser les femmes. Dans nos
observations, nous avons vu plusieurs sous-directrices tenter de lutter avec
difficult contre les runions trop tardives (qui de plus impliquent souvent la
rdaction dune note de synthse ou dun tlgramme dans la foule).
En ce qui concerne les agents issus de limmigration, le trs faible nombre de
personnes que nous avons pu rencontrer, notamment parmi les agents de catgorie
A, tmoigne de lexistence dun problme ce sujet, mais rend galement trs
dlicate toute analyse. Les rares entretiens collects voquent toutefois le
sentiment, de la part de ses personnes, de ne pas tre reconnues leur juste valeur
du fait de leur origine.

54

Comment encourager louverture des recrutements, des expriences et des origines,

tout en conservant la cohrence des mtiers diplomatiques et des reprsentations et
valeurs partages ?
Avec la dmocratisation et la pluralisation des socits, certains pays (comme la
Sude notamment) cherchent favoriser le recrutement de diplomates refltant la
diversit de leur socit57. Ils sont aussi incits souvrir plus largement la
socit du pays daccrditation, notamment travers les mdias (diplomatie
publique ou dinfluence). Une des difficults de la diplomatie actuelle est quavec
la mdiatisation, il devient plus difficile de segmenter les publics pour dlivrer une
communication adapte chaque auditoire. Par exemple, dire la fois ses
concitoyens que lon a obtenu une grande victoire et ses interlocuteurs trangers
quon a fait une grosse concession est devenu trs difficile. Dans les socits
dmocratiques contemporaines, les processus de dcisions sont complexes ou
multiformes et le diplomate qui veut dfendre les intrts de son pays est amen
devoir dtecter les diffrents leviers et ples de dcision en prsence (ministres,
conseillers prsidentiels, parlementaires, partis politiques, partenaires sociaux,
grands intrts conomiques, associations et ONG, etc.). Il est toutefois contraint
dagir avec tact et discrtion, afin de ne pas donner le sentiment au pays hte de
manipulations indues pour favoriser les seuls intrts de son pays dorigine, ce qui
serait contre-productif, car contraire aux usages du milieu diplomatique58.
Plus gnralement, le problme de la reprsentativit, notamment dans sa
dimension dincarnation dune prsence, pose la question de la notion de
reprsentation. Soit, on reprsente un pays conu dans sa diversit
morphologique , pour citer Maurice Halbwachs59, soit, on reprsente une
reprsentation. Par exemple, la reprsentation vhicule par la Sude est celle
dune dmocratie beaucoup plus participative que la France, o il existe le
moins dintermdiaires possibles entre ltat et le citoyen. Dans ce cas, sa
reprsentation, notamment ltranger, doit tre isomorphique sa population,
linstar de ce qui se passe au Parlement. Ou il sagit dune dmocratie
reprsentative plus classique et sa diplomatie reprsente alors une reprsentation.
Les ambassades franaises reprsentent avant tout la reprsentation de la France,
avec quelques nuances et fantaisies admises chez les ambassadeurs, mais dans un
registre convenu. Il y a des ambassadeurs de sensibilit de droite ou de gauche,
maris ou spars, dun certain ge, plutt de sexe masculin, reprsentatif de la
haute fonction publique, grands serviteurs de ltat et de la Rpublique, mais sans
doute peu reprsentatifs de la population.
Il est donc ncessaire de questionner ce que signifie une reprsentation de la
France et la concurrence des reprsentations possibles quelle recouvre. La
dlimitation de limage incarner fait sans cesse lobjet darbitrages dont les
contours sont mouvants selon les contextes et les objectifs attendus. Elle se noue
avec les reprsentations que se fait le pays daccueil de la France et de ses attentes,
57

. Bruxelles, nous avons vu la premire intervention au sein dun COREPER (daprs

lattache de presse de la Reprsentation franaise), dun diplomate Noir. Il tait
britannique.
58
. Chass W. Freeman, Arts of Power, USIP Press, 1997.
59
. Maurice Halbwachs, La morphologie sociale (1938), Armand Colin, 1970.

55

mais aussi avec le message que le MAEE veut donner de la France en fonction des
rsultats plus ou moins escompts selon lintrt de ltat daccrditation. Ainsi, le
travail de reprsentation qui se joue par une prsence permanente est conditionn
par une donne majeure qui est celle du public vis par lacte de reprsentation. Et
ladquation entre les actions mises en place et leurs effets nest pas le ressort
dune prsence qui ne serait que passive tre prsent dans le seul but dtre
visible mais au contraire, en recompositions constantes ; des recompositions
permanentes qui ne sont pas sans crer lintrieur des missions diplomatiques des
tensions, des interactions conflictuelles, des affirmations de pouvoir, car elles sont
une source denjeux dterminants dans le travail quotidien.
En ce qui concerne cette seconde configuration du travail de reprsentation, il faut
tendre la rflexion au-del de la seule personnalit de lambassadeur. Dans les
reprsentations permanentes auprs dorganisations internationales, comme celle
auprs de lOTAN, le fait quelle soit situe au sein mme de lorganisation, que le
personnel soit amen croiser quotidiennement des membres des autres
reprsentations, induit pour chaque membre de lambassade une attitude de
reprsentant. Tout le personnel y est vtu par exemple, en permanence, de manire
particulirement soigne. Dans les postes bilatraux, cest le cas la chancellerie,
mais la pression sociale est moins perceptible dans dautres services, comme le
service culturel ou la mission conomique, a fortiori lorsquils sont installs dans
des locaux spars.
Pour beaucoup de personnes rencontres dans les services, il sagit, au quotidien,
dun travail comme un autre, sans dimension symbolique forte lexception de
moments privilgis. Ainsi, lorsquon interroge les agents de MAEE, mme les
plus modestes, ils racontent leur activit comme le ferait nimporte quel agent dans
un quelconque service public. Pour les agents ltranger cependant, loccasion
de certaines questions poses au cours de lentretien (par exemple quand vous
rentrez en France pour vos vacances, a se passe comment ? ; Comment
racontez-vous votre travail votre famille ? , lexprience dune relative tranget
du mtier pas toujours aise partager avec des non diplomates peut tre
exprime. Il est rvlateur, notamment, de constater combien le fait de travailler
dans une ambassade revt une dimension symbolique trs forte, qui ne manque pas
de rejaillir sur la reprsentation de lemploi exerc. Cest la fois travailler pour le
maintien du prestige de la France ltranger, sa prsence, mais cest aussi tre
appel croiser parfois des gens prestigieux. La question se pose en termes
diffrents dans les ambassades pour les recruts locaux, en nombre croissant pour
la tenue de tous les emplois techniques. Outre le fait que les ambassades ont
souvent t de mauvais employeurs (non-respect du droit du travail local par
exemple), pour les personnes interroges, lambassade est un employeur comme un
autre et le travail souvent aussi contraignant, sinon plus, quailleurs.
Dans la mesure o ils reprsentent la France, les diplomates et tous les agents
de lambassade doivent, dans leur travail, prserver et entretenir le prestige de leur
pays, laider maintenir son rang , celui dun pays qui veut rester au niveau des
grandes nations internationales. De par limportance de son rseau dambassades et
de consulats, sa prsence dans les organisations internationales, sa participation aux
grands enjeux mondiaux, la France entend conserver une place qui lui est parfois
conteste. Il est donc attendu des diplomates que leurs actions par le respect de

56

rituels de reprsentations, de mises en scne du pouvoir, dactes symboliques de

diffrentes natures contribuent prserver le prestige et le rang de la France.
Mais au-del de positions objectives ou dactions symboliques, parce que le
diplomate est autant un tre observ quun observateur, les reprsentations sociales
quil vhicule dans le milieu o il volue sont particulirement importantes. Il
incarne certes une prsence abstraite, nanmoins cette incarnation se matrialise
aussi travers son propre comportement. Son travail de reprsentation incorpore
donc une forte variable rputationnelle , qui sajoute au statut social le
dfinissant, comme le dcrit notamment Lloyd Warner dans ses travaux de
stratification sociale60. Il est donc plac dans une situation o le contrle social,
qui se manifeste jusque dans sa gestion du corps ou encore dans lexigence dune
moralit irrprochable au regard des rfrentiels du pays daccrditation, est trs
contraignant. Quils le veuillent ou non, les conjoints, partir dun certain niveau,
sont galement soumis des contraintes fortes de reprsentation. Plusieurs
diplomates dge moyen nous ont racont comment ils avaient pu tre rappels
lordre par lambassadeur ou son pouse pour le comportement de leur pouse :
tenue vestimentaire trop dcontracte ; contact jug trop proche avec le personnel
de maison local, etc.
Les rsidences et les ambassades richement dcores et meubles, les voitures avec
chauffeur, les rituels et les crmonies (comme celle autour de la remise des lettres
de crances), le protocole, sont galement autant doutils qui peuvent soutenir le
travail de maintien dune prsence prestigieuse. Toutefois, la volont de raliser
des conomies budgtaires et le souci contemporain de faire montre de plus de
simplicit, voire de modestie, remettent en cause la lgitimit de certaines de ces
pratiques tournes vers la prservation dune image de prestige. Inventer de
nouveaux rituels, dmocratiser le travail de reprsentation nest pourtant pas une
chose aise. Pour que le travail de mise en scne, de reprsentation, fasse sens,
produise bien la reconnaissance et limage attendues, il est ncessaire quil trouve
un cho dans des reprsentations partages du pouvoir et du prestige, dans une
rminiscence de traditions issues des socits de cours, des liturgies religieuses ou
des grandes crmonies laques du pass61. Il nest pas possible de crer ex nihilo
une pratique dont le sens sera compris par tous par la seule force de limagination
ou de lhabilet en communication.

3) DEFENDRE LIMAGE DE LA FRANCE A LETRANGER

Les deux figures de la reprsentation (agir la place de et en tant que ) se
combinent dans la dfense de la bonne image du pays, qui est la fois un axe
central du mandat donn lambassadeur et une consquence de son rle
dincarner son pays. Le travail de reprsentation, trop souvent associ de faon
restrictive lexercice de la coupe de champagne lors des cocktails et autres
vnements mondains, passe aussi par un investissement important pour
60
61

. Lloyd W. Warner, Yankee City, New Haven, Yale University Press, 1963.
. Denis Fleurdorge, 2005, op. cit.

57

promouvoir, par diffrents types de manifestations (salons, expositions,

confrences, etc.), la culture, les valeurs et les produits franais avec une finalit
politique. Il permet de favoriser la diffusion des ides et de la langue franaise,
mais aussi de dfendre les intrts des ressortissants et des entreprises nationales
quand ceux-ci ne sont pas traits avec quit par les autorits locales. Plus
gnralement, il sagit dentretenir la rputation de la France ltranger. De ce
point de vue, le travail consulaire et le travail politique sont lis. Le traitement
rapide des visas dans les meilleures conditions possibles revt ainsi une grande
importance pour limage de la France et permet de faciliter la venue dtudiants et
de touristes, contribuant in fine la diffusion de la culture franaise. Dans un pays
africain trs li la France, le consul gnral semployait par exemple
communiquer auprs des mdias locaux sur les efforts effectus avec son quipe
pour tenter de rduire les dlais dattente pour les demandeurs de visas.
Ce dernier exemple illustre la difficult et les limites de ce travail de dfense de
limage : toute action de lambassade ou du consulat peut potentiellement agir sur
limage que se font de la France les ressortissants du pays daccrditation, mais,
dans le mme temps, cette image est le rsultat de dynamiques historiques,
conomiques, culturelles qui chappent totalement lambassade. La France
bnficie dun certain capital dimage et de sympathie, mais ptie galement de
nombreux strotypes quil nest pas facile de faire changer.
Cest en cas de crise que le travail de dfense de limage de la France sera le plus
visible et pourra tre relat par les mdias. Cest le cas, par exemple, au moment
des attaques lances contre les intrts franais en Chine, suite aux manifestations
lors du passage de la flamme olympique Paris en avril 2008 : Une cellule de
veille a t mise en place lambassade de France Pkin : tous les diplomates en
place sont invits surveiller ce qui se dit la tlvision et sur lInternet chinois.
Avec la moiti du personnel diplomatique qui parle correctement la langue de LaoTseu, les informations remontent rapidement et sont envoyes au Quai dOrsay.
Pour la premire fois, lambassadeur franais, Herv Ladsous, a rpondu mardi soir
aux questions de la chane hongkongaise Phoenix TV. Une chane dinfluence, au
ton assez libre et trs regarde par llite chinoise, fait-on valoir lambassade.
Dautres interventions mdiatiques du reprsentant de la France pourraient tre
prvues dans les jours qui viennent pour peser dans lopinion publique.
Paralllement, dautres personnes de lquipe diplomatique sont en contact avec la
presse chinoise, mme pour parler de sujets annexes au boycott. Notre objectif,
cest de montrer quon ne se fout pas de leur gueule. Il faut donner aux Chinois le
sentiment dtre entendus, indique-t-on de mme source. Avec un souci :
officiellement, les appels au boycott nmanent pas des autorits chinoises mais de
la socit civile. Pkin entretient en effet le flou sur ses propres positions, appelant
les consommateurs de lEmpire du Milieu des actions lgales et raisonnables.
Il nous est difficile de donner des leons de Droits de lHomme tout en
demandant au gouvernement chinois de mieux matriser son opinion publique,
explique-t-on du ct franais. Ce qui nempche pas chaque diplomate de faire
jouer ses contacts pour agir sur la partie du mouvement de boycott tlcommande

58

par les autorits. Bref, selon la formule consacre, la diplomatie franaise est en
phase dchanges et dattentes. 62
En parallle de ce travail men par le poste, une action politique a t entreprise par
deux envoys extraordinaires : Alors que les initiatives antifranaises se
multiplient en Chine, llyse a dcid dadresser plusieurs messages aux autorits
chinoises loccasion de la visite en Chine, cette semaine, de lancien Premier
ministre Jean-Pierre Raffarin et du prsident du Snat Christian Poncelet. M.
Raffarin, coutumier des visites Pkin et dont le voyage tait prvu de longue date,
sest vu confier, dans le contexte diplomatique agit actuel, la mission dapaiser les
tensions avant larrive plus officielle du conseiller diplomatique du Prsident,
Jean-David Levitte, ce week-end. Premier arriver sur place, lundi, Christian
Poncelet doit notamment rencontrer lescrimeuse handicape Jin Jing, une des
porteuses de la flamme olympique chahute lors de ltape de parisienne, pour lui
prsenter des excuses officielles de la part de Nicolas Sarkozy et une invitation
venir Paris. Je veux vous dire que jai t choqu par les attaques dont vous
avez t lobjet le 7 avril Paris et, pour le courage que vous avez montr, jai un
profond respect envers vous et le peuple dont vous venez. Il est comprhensible
que le peuple chinois ait t bless et je condamne fermement, crit notamment le
Prsident franais dans ce document rendu public. Jean-Pierre Raffarin est quant
lui attendu mercredi. Si lentrevue du vice-prsident de lUMP avec le Premier
ministre chinois Wen Jiabao a t confirme avant le dbut des tensions francochinoises, llyse a profit de son voyage pour lui donner une lettre transmettre
aux autorits chinoises. M. Raffarin emmnera aussi avec lui une lettre de lancien
Prsident Jacques Chirac, qui devait se rendre Pkin dans le cadre de sa fondation
pour le dialogue des cultures avant den tre empch par une intervention
chirurgicale. Ces initiatives franaises tmoignent dune volont de calmer le jeu
avec la Chine aprs le passage catastrophique de la flamme olympique Paris et les
menaces de bouder la crmonie douverture des Jeux olympiques. Les
manifestations contre la France et ses symboles conomiques se sont multiplies au
cours des derniers jours. 63 La gravit de la crise est apparue telle que des
missaires spciaux, porteurs de messages issus directement de lancien et de
lactuel Prsident franais ont t jugs ncessaires.
En temps normal, le travail de protection et damlioration de limage de la France,
de diffusion et de valorisation de ses valeurs et de ses productions est plus difficile
caractriser. Nos observations ont montr une grande diversit dans la conception
des meilleures faons de promouvoir limage de la France. Nanmoins, comme le
soulignent certains auteurs64, la puissance se mesure dornavant de plus en plus en
termes de projection dimage, de transmission de messages destination des
opinions publiques, de promotion dun modle de socit, de capacit tre prsent
mdiatiquement, de communication dinfluence, etc. Et ce Soft Power relve, dans
de nombreux tats, de la mobilisation des moyens relatifs aux domaines de

62

. Quotidien 20 minutes, dimanche 20/04/08.

. Le Monde, 21/04/08.
64
. Bertrand Badie, Limpuissance de la puissance. Essai sur les nouvelles relations
internationales, Paris, Fayard, 2004.
63

59

comptences des services culturels et de presse, dont les actions prennent dans
cette dmarche un sens singulirement politique.
Le travail de reprsentation diplomatique est troitement associ la mission de
promotion de limage du pays dorigine dans celui daccrditation. La construction
dune image se nourrit de multiples lments. Une dcision de politique trangre
peut susciter de fortes rprobations dans certains tats tiers, alors quelle peut tre
interprte favorablement par dautres partenaires. Par exemple, le refus de la
France de participer en 2003 la coalition devant renverser le rgime de Saddam
Hussein a engendr un large mouvement de sympathie parmi les populations du
monde arabe, mais a provoqu des tensions dans les relations bilatrales avec les
tats-Unis et dautres tats occidentaux. Nanmoins, si certaines composantes de
la dtermination de limage nationale chappent laction des postes, ces derniers
possdent divers outils pouvant la modifier, la renforcer ou la soutenir. Parmi eux,
les domaines de comptences relevant des SCAC sont une ressource importante, et
dautant plus quils se trouvent au centre des principaux leviers identifis de la
diplomatie dinfluence. En amont, ils font lobjet dun travail minemment
politique darbitrages, de choix divers, sur la faisabilit, lefficience et
lopportunit de lorganisation de telle manifestation ou de telle action. En aval, ils
mobilisent les capacits dentrisme ou les rseaux du service de presse pour en
assurer la publicit. La couverture mdiatique des vnements crs par les postes
est rarement spontane. Elle ncessite lentretien de contacts renouvels avec les
journalistes autochtones pour gnrer des relais. En effet, outre les problmes de
censure dans certains pays, la multiplicit des informations possibles traiter
occasionne une concurrence entre elles. Sauf pour de rares manifestations dont
lampleur justifie de facto un intrt, et pour lesquelles les messages faire passer
sont plus aiss formater, cest donc la qualit des relations avec les mdias locaux
qui permet souvent dimposer un large traitement du travail de promotion de
limage effectu par les postes.
Pour la France, ce travail sappuie sur de nombreux vecteurs, mais trois sont
particulirement privilgis. Ils renvoient des domaines dans lesquels le pays
jouit ltranger dune rputation relativement consensuelle, savoir les arts et la
gastronomie, le patrimoine (cologique, architectural, historique) et la puissance
conomique. Dans chacun de ces trois domaines, partir desquels sont dclins des
actions varies, des objectifs sont in fine poursuivis, assignant la fonction de
reprsentation des enjeux importants.
Concernant le premier, la singularit dun modle franais dfendant son exception
culturelle est par exemple mise en avant par lorganisation en de nombreux
endroits de festivals de films franais, francophones, voire europens o les
productions nationales y occupent une place majeure. Pour le second, limpact sur
le tourisme est escompt, notamment au regard du fait que le pays reste la
principale destination touristique mondiale. Concernant le troisime, cest
davantage lattractivit scientifique et universitaire qui est recherche, par
laffirmation de certains attributs technologiques ou dexcellence.
Dans les pays gouverns par des rgimes oppressifs, certaines manifestations de
type culturel organises ou sponsorises par les services du poste bilatral peuvent
avoir une trs forte dimension politique. De mme que la prsence de diplomates

60

des vnements nationaux, peu encourags par le pouvoir en place, sont parfois
assimilables des postures politiquement signifiantes. Lacte de reprsentation
savre, dans ces cas, utilis comme un moyen, parmi dautres du rpertoire de
laction diplomatique, daffirmer des prises de position sans user dune dmarche
de dfiance frontale. Ainsi, le recours au dtour par lobjet culturel savre
commode pour promouvoir un discours dmancipation destination de la
population, apporter un soutien implicite des opposants ou renouveler des
messages de dsapprobation aux autorits locales tout en vitant de les porter dans
les cadres formels du dialogue institutionnel. Cette utilisation particulire de la
mission de reprsentant du diplomate fait appel un savoir-faire singulirement
rd, car toute improvisation en la matire comporte des risques importants de
drapages et peut gnrer des tensions trs prjudiciables la relation bilatrale. En
effet, la frontire est mouvante entre la volont de marquer une indpendance et la
possibilit dapparatre comme faisant de lingrence dans les affaires intrieures
du pays daccrditation. Loin de se rsumer une activit passive, le travail de
reprsentation est directement li, dans cette configuration, aux comptences du
diplomate en termes dvaluation du contexte, de prise en compte de donnes
contradictoires, de gestion darbitrages complexes ou encore de mise en
perspective des enjeux dune situation.
Dans le cadre du dveloppement du Soft Power, le travail de reprsentation du
diplomate peut galement intervenir sous la forme dun soutien des actes
daffichage de types lucratifs ou commerciaux renvoyant aux images, presque
subliminales, associes spontanment par les populations trangres lvocation
du nom de ltat considr.
Certains, comme les tats-Unis ou les pays scandinaves, mobilisent beaucoup,
dans leur diplomatie dinfluence, ce ressort driv de lindustrie publicitaire
consistant jouer la carte des clichs ou des rfrents inconscients vhiculs par
leur nation pour dfendre leurs intrts. Il sagit ici de rechercher une visibilit
mdiatique, des retombes conomiques ou divers avantages en assurant
lextraversion du pays sur le mode de la promotion dune marque. cet gard, la
multiplication des agences parapubliques sectorielles sinscrit dans cette dmarche.
Pour la France, la cration de CampusFrance ou encore dUbiFrance est, dans une
certaine mesure, significative dune stratgie tourne vers une capitalisation sur
lexistence dun label Made in France identifiable. Dans de nombreux cas,
lassociation entre les composantes publique et prive de ltat est forte sur ce
segment o elles font figure dallis circonstanciels. De plus, leurs espaces
dintervention sont rciproquement poreux leurs objectifs respectifs. Certaines
entreprises centrent ainsi leurs campagnes publicitaires sur des lments renvoyant
des traits positifs incarns par leur pays dorigine, qui paralllement les entretient
et les conforte en les incorporant dans des actions cibles de son appareil
diplomatique. Sagissant de la France, les entreprises des secteurs de lautomobile
ou du luxe, comme celles se distinguant dans des domaines forte valeur ajoute
technologique, sont les principaux acteurs de ce crneau : il sera souvent demand
aux ambassadeurs de venir inaugurer le lancement de telle nouvelle collection ou
de telle opration marketing devant un parterre de personnalits locales. En retour,
les filiales des entreprises concernes participent financirement des
manifestations, souvent culturelles, inities ou soutenues par le poste.

61

Contrairement ceux dautres pays dcomplexs lgard de la permabilit entre

les intrts publics et privs, beaucoup de diplomates franais hsitent encore
solliciter massivement ou cautionner ces partenariats, trouvant quils relvent
dune confusion des genres peu compatible avec les vocations premires de la
diplomatie bilatrale. Pourtant, progressivement, la fonction de reprsentation
diplomatique est amene dborder de plus en plus sur les champs du fund raising
ou du montage doprations avec des partenaires privs, soulignant ses
recompositions permanentes face lvolution de multiples contraintes endognes
et exognes.
Dans la relation bilatrale, dfendre limage de la France, cest aussi parfois
semployer dminer les sources de conflits qui peuvent empcher de bonnes
relations et tre une occasion de critiques dans les mdias du pays. Claude de
Kmoularia, ambassadeur aux Pays-Bas de 1982 1984 en donne un exemple
clairant65. Un grave litige nous opposait : les Hollandais reprochaient aux
potasses dAlsace de polluer les polders quils avaient gagns sur la mer. Ils
faisaient le mme reproche aux Allemands au motif de leur mine de charbon, et
aux Suisses en raison de lindustrie chimique de Ble. La convention ad hoc signe
en 1976 entre Paris, La Haye, Bonn et Berne navait toujours pas t ratifie par le
Parlement franais, alors que les autres parties lavaient fait. Les Hollandais
voyaient dans ce retard la preuve de notre mauvaise volont. Je fus nomm
ambassadeur La Haye en Conseil des ministres la fin dcembre 1981. []
Quelques jours plus tard, je prsentai mes lettres de crance la reine Batrix. []
La souveraine nous reut fort gracieusement.
Mme, lui dis-je quand elle me donna cong, je me dois dinformer Votre
Majest que je repars demain matin pour la France.
Comment cela, Monsieur lambassadeur ? Vous nous quittez dj ? Dit Batrix.
Oui, car je ne veux pas perdre une seule journe pour plaider la cause de la
dpollution du Rhin, qui sera mon premier souci ce poste. [].
Pour tenir la promesse faite la reine, je memployai obtenir la ratification de la
convention de Bonn relative la protection du Rhin contre la pollution par les
chlorures, que Raymond Barre, alors Premier ministre, avait sign le 3 dcembre
1976. Chaque anne, 8 millions de tonnes de sel des potasses dAlsace taient
dverss dans le fleuve. Colmar, je parlai au conseil gnral runi au grand
complet sous la prsidence du snateur Daniel Hoeffel, car cette assemble navait
pas lhabitude de voir un ambassadeur en exercice demander tre entendu.
Jexpliquai que lamlioration des relations entre la France et les Pays-Bas
dpendait pour beaucoup du rglement de cet irritant litige au sein de lEurope des
neufs. Je fis appel aux sentiments nationaux des conseillers et leur demandai leur
aide. Je comprends trs bien leur dis-je, que les mines de potasse dAlsace ont ici
une importance conomique considrable, mais il convient aussi de prendre en
compte le fait que la situation actuelle est extrmement coteuse pour la nation sur
le plan bilatral et europen. Dans toute laffaire, le conseil gnral et son
prsident ont montr un sens remarquable de lintrt national. De mme, jalertai
Pierre Mauroy, Premier ministre, qui fit convoquer des confrences
65

. Claude de Kmoularia, Une vie tire daile, Fayard, 2007.

62

interministrielles auxquelles je demandais Cheysson de ne pas paratre, car sa

qualit dancien prsident de potasse dAlsace le rendait peu objectif sur le sujet. Je
fis un actif lobbying auprs de tous les groupes parlementaires des deux chambres.
Le Premier ministre nerlandais suivait mes efforts avec intrt. La ratification de
la Convention de Bonn, mise lordre du jour, fut largement vote par lassemble,
puis le snat, avant la fin de 1982. Ds le lendemain de la ratification par la haute
assemble, le Palais me fit savoir que la reine invitait le prsident de la Rpublique
franaise rendre une visite dtat aux Pays-Bas autant que je sache, pour la
premire fois depuis prs dun sicle. Aid par mon brillant et fidle Premier
conseiller, je voulais donner lvnement un clat qui marquerait limportance de
ce rapprochement. Javais pu nouer des relations amicales avec la presse
nerlandaise : lun de ses principaux journalistes mavait pris en sympathie et
multipliait les articles pour me faciliter la tche.
Cet exemple illustre, en outre, limportance de lentretien de rseaux relationnels et
de contacts nombreux, puissants, pour trouver une solution qui peut sembler
bloque au dpart. Mais plus gnralement, la promotion de lintrt national,
davantage encore que les autres dimensions de la fonction de reprsentation,
requiert de la part des diplomates, et en premier lieu des chefs de poste, la
mobilisation de qualits de coordinateur ou danimateur. Au-del de la question de
leur choix, la ralisation dactions diverses pour amliorer, consolider ou renforcer
limage du pays dorigine dans celui daccrditation, ncessite souvent, en amont
comme en aval, le travail collectif de plusieurs services. Ainsi, rpartir les objectifs
de chacun, susciter des initiatives, valoriser les comptences en prsence, assurer la
cohrence de la mise en adquation des actes individuels, voire sanctionner aux
diffrents stades des projets les erreurs commises pour les corriger, sont autant de
tches que le diplomate est galement amen effectuer dans le cadre de sa
mission de reprsentation. Nanmoins, ces dernires renvoient directement une
autre de ses grandes fonctions, qui est celle dorganiser, soulignant la rcurrence de
leur extrme interdpendance.
Cest la raison pour laquelle le travail de reprsentation, dans sa dimension
dincarnation dune prsence, est une entreprise de long terme dont les effets
immdiats sont souvent peu visibles. Pourtant, lors de moments importants, de
crises ou de dmarches singulires, la mobilisation des contacts patiemment
cultivs dans le pays daccrditation peut savrer dterminante. Cette dmarche
rflexe dentretenir des rseaux de proximit divers et varis, prenant des formes
multiples en termes dinvestissements de ressources, est une dimension singulire
de lactivit diplomatique, notamment en ambassade bilatrale.

63

III La ngociation dans le travail diplomatique

Si la ngociation reprsente, pour certains, llment le plus noble et le plus central

du travail des diplomates66, il sagit toutefois dune activit encore plus difficile
isoler et observer que les deux prcdentes. Non seulement la ngociation peut
prendre des formes trs diffrentes suivant les situations, mais, de plus, des phases
de ngociations sont souvent imbriques dans les activits dinformation (qui
prparent la production de la position, des lignes rouges ) et de reprsentation,
phases qui peuvent parfois tre des occasions de poursuite sur un mode plus
informel des ngociations en cours.
Dans les Reprsentations permanentes auprs dorganisations multilatrales, les
ngociations officielles, trs formalises, structurent et organisent la plus grande
part de lactivit. Les ngociateurs sont souvent encadrs par des instructions assez
prcises discutes en interministriel Paris. Malgr cela, les diplomates dans les
postes multilatraux se disent gnralement satisfaits de participer des
ngociations tangibles, dont le rsultat se manifestera dans des rglementations
immdiatement applicables, des dcisions complexes et concrtes.
On a limpression un moment davoir contribu, mme une trs modeste
chelle, quelque chose de trs important pour le monde, donc ce sont des choses
qui sont tous les jours la une du Monde, on participe trs activement des
dcisions qui ont vraiment une prise sur la vie des gens, et sur le plan intellectuel,
cest sur trs enrichissant. (reprsentant permanent)
Les ngociations formelles, en commission ou comit, saccompagnent toutefois
dautres formes de ngociations plus informelles dans les couloirs, lors de petits
conciliabules avant ou aprs les sances ou encore parfois lors de rceptions
publiques ou de djeuners en tte--tte. De plus, elles renvoient dautres lieux et
niveaux de ngociation, souvent en bilatrale, visant convaincre ou convertir, un
un, les partenaires cls de la ngociation multilatrale. Enfin, quand un dossier
semble bloqu, un coup de pouce ou une intervention du politique peuvent tre
ncessaires. Les choses ne se limitent pas ce qui est visible la table des
ngociations 67.
66

. Voir : Harold Nicholson, Diplomacy : a Basic Guide to the Conduct of Contemporary

Foreign Affairs, 1939.
67
. titre dillustration, voici comment Jean Ziegler, sociologue et haut fonctionnaire aux
Nations Unies, prsente les ngociations lOMC : Cest un processus de ngociation

64

Dans les relations bilatrales, en poste ou a Paris avec les diplomates des autres
pays, la ngociation semble moins visible, plus diffuse, comme perdue dans
dautres squences dactivit plus explicites. Elle se mle aux activits
dinformation, de reprsentation ou dorganisation, sans quil soit toujours possible
de poser des frontires nettes entre ces diffrentes tches. La pratique de lenvoi
dmissaires spciaux, les dplacements de plus en frquents des responsables
politiques, les visioconfrences auraient rduit le rle des ambassadeurs comme
intermdiaires exclusifs entre les pays. Le mouvement de prsidentialisation dj
voqu pour la France ou les tats-Unis serait notamment responsable de cette
situation. Kissinger avait par exemple lhabitude de ngocier directement avec
lambassadeur dUnion sovitique Washington, Anatoly Dobrynin68, et aurait
gr personnellement la reprise des ngociations avec la Chine ou la fin de la
guerre du Kippour, sans utiliser les services du dpartement dtat, ni mme en
rfrer aux ambassadeurs amricains sur place. Moins couts, moins sollicits
comme ngociateurs, les diplomates amricains se plaignent dtre considrs
comme de simple relais, porte-parole et infanterie dune politique trangre qui se
dciderait de plus en plus en dehors deux69. Cela donnerait la diplomatie
amricaine lapparence dun rouleau-compresseur 70 o dans le monde entier,
les diplomates ne sont mobiliss que pour faire passer telle ou telle directive
prsidentielle.
Dans tous les cas, la ngociation apparat comme un processus long et multiforme,
toujours en volution et se droulant sur plusieurs scnes, plusieurs niveaux
hirarchiques et sous des formats trs variables71. Une ngociation se rsume
rarement un vnement prcis respectant, comme au thtre classique, une unit
de temps et de lieu. Cela explique pourquoi il est si difficile de concevoir une
formation acadmique la ngociation. Lors dun stage pour les agents de
catgorie A recruts au MAEE, un exercice de ngociation budgtaire europenne

perptuelle. Mme pour un observateur qui se trouve sur place et qui entretient des rapports
de confiance avec certains fonctionnaires de lOMC, il est difficile de dire chaque instant
o en est lvolution de tel ou tel rapport de force, de telle ou telle ngociation sur tel ou tel
produit prcis. Les ngociations sont pratiquement permanentes . De plus, les discussions
Genve ne sont que laboutissement de ngociations en amont, dans les pays, ou les
unions de pays, entre fonctionnaires et reprsentants des diffrents intrts conomiques.
Voir : Jean Ziegler, 2002, op. cit., p. 183.
68
. Le paradoxe intressant, dans cet exemple, est quil dmontre une mfiance du conseiller
de scurit nationale pour ses propres diplomates, mais pas envers ceux de lUnion
sovitique !
69
. Lancien ambassadeur Monteagle Stearns sest fait largement lcho de cette plainte.
Voir : Monteagle Stearns, 1996, op. cit.
70
. Lexpression est utilise la fois par Monteagle Stearns et par Boutros Boutros-Ghali.
Voir : Boutros Boutros-Ghali, Mes annes la maison de verre, Fayard, 1999.
71
. Notre conception de la ngociation se rapproche de celle dveloppe dans un autre
contexte (celui des relations professionnelles) par Jean-Daniel Reynaud : Une part des
rgles est explicitement ngocie. Une part rsulte de quasi-ngociations, de consultations
ou dajustements par anticipation. Une part enfin est le rsultat involontaire des uns et des
autres. [] Les diffrents niveaux de ngociation ou de consultation ont une autonomie,
cest--dire une part dinitiative relle . Voir : Jean-Daniel Reynaud, Les rgles du jeu.
L'action collective et la rgulation sociale, Armand Colin (deuxime dition), 1998, p. 157.

65

avait t propos aux stagiaires. Les formateurs, diplomates expriments ayant

pratiqu des annes la ngociation multilatrale, navaient pourtant pas pu obtenir
autre chose quune sorte de parodie de marchandage de marchands de tapis coup
de milliards dEuros virtuels et dsincarns, mille lieues des situations relles de
ngociation dans les institutions europennes. La rfrence une notion abstraite,
dcontextualise et gnrique de ngociation, telle que le font parfois les manuels
sur le sujet, risque de brouiller la comprhension de ce que font rellement les
diplomates quand ils ngocient .
Daniel Druckman, spcialiste des ngociations internationales, dplore lcart entre
les tudes globales en relation internationale, qui font des facteurs politiques et
historiques la variable explicative principale du rsultat dune ngociation,
dlaissant le rle des diplomates, et les tudes micro-psychologiques au niveau
interpersonnel, souvent simules en laboratoire, qui expliquent la ngociation par
les dmarches, les paroles et les actes des participants72. En replaant la
ngociation dans le travail plus large de construction et de traduction des cadres de
politique publique il semble possible de dpasser cette opposition entre deux
dfinitions finalement trs abstraites et thoriques de la ngociation.

72

. Daniel Druckman, Relier le micro et le macro : un dfi conceptuel et mthodologique

pour nos recherches sur la ngociation . Entretien avec Daniel Druckman, Ngociations,
vol. 10, n 2, 2008, pp. 107-128.

66

1) LA NEGOCIATION DIPLOMATIQUE
DE MONDES PARTAGES

COMME CONSTRUCTION

Lobservation, lors de notre tude, de lvolution et du traitement de plusieurs

dossiers dactualit73 nous a permis de forger une reprsentation du travail de
ngociation comme processus et travail collectif, largement imbriqu dans les
autres activits, notamment le travail dinformation. Pour rsumer, une
ngociation dans le temps implique la construction dune position et la tentative
de dfendre cette position , susceptible dvolutions, souvent complexes et
multiformes, en recrutant des allis, en tentant dobtenir par la discussion, le
compromis, les rapports de force, la constitution, dabord en interne au sein des
diffrentes administrations franaises, puis en externe, auprs des autorits dautres
pays, ladhsion une reprsentation du problme dbattu conforme cette
position de la France. Il sagit donc de faire adhrer nos partenaires notre
monde ou, au minimum, de trouver la possibilit dagir dans un monde
commun 74 avec eux.
Le sociologue Luc Boltanski et lconomiste Laurent Thvenot ont propos une
typologie des diffrents principes ou logiques permettant de dterminer ce qui sera
peru comme dsirable et ce qui au contraire sera dvaloris75. Dans la logique
domestique , le lien entre les tres est conu sur le modle du lien familial, la
grandeur dpend du rang que lon occupe et des relations de dpendance que ce
rang implique. Dans la logique de lopinion , ce qui permet de calculer la valeur
des gens ou des choses est le nombre des personnes qui accordent leur crdit. La
logique civique , quant elle, valorise le bien commun et la volont gnrale.
La logique marchande , comme son nom lindique, repose sur le principe des
intrts individuels rguls par lchange, la loi de loffre et de la demande. Il faut
la distinguer de la logique industrielle qui privilgie lefficience fonde sur la
rationalit. Enfin, la logique inspire , linstar de la grce divine ou du don de
lartiste, repose sur lacceptation totale dun principe transcendant.
73

. Grce la possibilit que nous avons eue de mener des entretiens avec les diffrents
protagonistes, dassister diffrentes runions, de suivre la production des diffrents crits
(notes, tlgrammes diplomatiques, mails, etc.). Pour des raisons de respect de lanonymat
et dans le but de tenter un dbut de gnralisation, les lments qui permettent de
reconnatre ces dossiers ont t volontairement retirs.
74
. En ce sens, une ngociation choue quand les protagonistes se trouvent dans deux
mondes, deux univers conceptuels totalement diffrents. Ce fut le cas par exemple au sujet
des dbats qui ont oppos la France et les tats-Unis avant la deuxime guerre dIrak. Alors
que pour les Franais, lobjectif tait de dfinir des critres sur lesquels tout le monde
pourrait saccorder, permettant de dterminer si lIrak acceptait ou non de cooprer avec les
missions internationales de contrle et de destruction de son ventuel arsenal darmes nonconventionnelles, les Amricains, au nom de leur vision des problmes inextricables au
Moyen-Orient et dobjectifs de politique intrieure voyaient la guerre comme ncessaire et
inluctable, quelque soit le comportement des irakiens. Voir : Bruno Le Maire, Le ministre,
Grasset & Fasquelle, 2004 ; Carne Ross, 2007, op. cit.
75
. Luc Boltanski, Laurent Thvenot, De la justification. Les conomies de la grandeur,
Gallimard, 1991.

67

Ces six logiques ne prtendent pas fournir une description exhaustive des diffrents
principes argumentatifs qui peuvent sopposer dans une ngociation, mais elles
soulignent le risque de blocage et dimpossibilit de trouver un accord, pour des
ngociateurs exclusivement enferms dans deux logiques diffrentes, par exemple,
le reprsentant dune thocratie qui naccepterait comme justification que des
arguments issus dune interprtation stricte des textes sacrs (logique inspire) et
un interlocuteur cherchant faire apparatre les intrts rciproques des deux
parties (logique marchande). Pour dpasser ce risque, le travail de ngociation
revient donc construire un monde partag dans lequel un certain nombre de
grandeurs , les Droits de lHomme , la dmocratie , le droit des peuples
disposer deux-mmes seront perus comme des principes argumentatifs
lgitimes. Cela ne peut se faire uniquement par la force (comme le montre la
difficult des tats-Unis imposer leur modle de dmocratie), mais ncessite la
constitution dun collectif partageant un certain nombre de valeurs.
Les exemples tudis permettent de mieux dfinir les formes de coopration entre
les diffrentes directions et sous directions, les postes, le cabinet ministriel ; la
dynamique et la nature du travail informationnel ; les conditions de sa russite
dans les diffrentes phases de ngociation internes et externes. Ces dossiers sont
marqus par un enchanement des vnements qui semble valoriser et valider le
travail collectif de rflexion des diplomates. Comme le remarque un diplomate
propos de lun des dossiers : Cest tonnant comme les choses se sont
enchanes, on dirait un scnario crit par quelquun.
Dans le premier dossier, le point de dpart est la volont du ministre qui va tre
retraduite, par les diplomates en charge de la rgion, en une solution technique
originale impliquant, aprs de longs efforts de discussions et de persuasion,
lenrlement des militaires et de partenaires europens. Le second dossier est n
la fois du travail ralis par un rdacteur (et sa sous direction) et dune conseillre
technique du cabinet du ministre (dans les entretiens, chacun a tendance
sattribuer le rle moteur ou dclencheur 76), mais aussi de la volont de
coopration au plan technique, oprationnel, de militaires cherchant trouver de
nouvelles voies pour dvelopper des initiatives, des innovations rpondant leurs
proccupations sur le terrain, en chappant autant que possible aux pesanteurs de la
hirarchie interne la Dfense (le passage par les diplomates semble tre pour les
militaires une faon de raccourcir et dallger, en cas de besoin, la chane de
dcision hirarchique, les diplomates ayant, pour des dossiers de crise, une
possibilit plus grande daccs au pouvoir politique grade quivalent). Dans le
troisime dossier, llment dclencheur est surtout le calendrier programm dune
organisation internationale.
Plusieurs circonstances, vnements et stratgies dacteurs htrognes expliquent
la monte en puissance et lvolution de ces trois dossiers :
Des oprations militaires plus anciennes qui se trouvent confrontes des
problmes nouveaux ;
76

. Cela ne veut pas dire que les acteurs sont malhonntes et chercheraient tirer la
couverture eux, mais dcoule plutt du fait quune politique publique nest pas construite
suivant une squence linaire, mais se dveloppe en mme temps sur plusieurs plans
parallles.

68

 La monte de nouvelles formes dinscurit et dinstabilit politique qui

perturbent les oprations humanitaires en cours ou gnent les changes
commerciaux ;
Des expriences originales mais ponctuelles pour tenter de rpondre ces dfis ;
La signature daccords rgionaux pouvant servir de modle et de rfrence pour
dautres actions, mme si les pays signataires ne souhaitent pas une intrusion
extrieure ou une gnralisation de leur dispositif, fruit de compromis locaux
difficiles ;
Une initiative du secrtaire gnral de lONU, ou dun pays important (tatsUnis ou Japon), qui peuvent tre souponns de vouloir instrumentaliser le dossier
afin de dfendre leurs propres objectifs (lutte contre le terrorisme, dfense dun
secteur conomique) ;
Des vnements violents et mdiatiss qui vont entraner la volont politique du
Prsident et du Ministre des Affaires trangres dafficher une action forte qui
devra tre traduite en actes techniquement ralisables et conformes la position
franaise. Cela suppose des ngociations avec les militaires (qui cherchent garder
le contrle de la dfinition lgitime de ce qui est techniquement ralisable) et
avec les partenaires trangers, lONU puis lUE, plus ou moins directement
concerns par le dossier et dont les motivations peuvent tre diverses ;
Le calendrier de diffrentes organisations internationales et supranationales qui
interfre avec les vnements mdiatiss en crant des fentres dopportunit
ou au contraire en dictant la prudence pour ne pas compromettre dautres dossiers
en cours ;
La dcision du directeur politique du MAEE de proposer, dans le cadre de la
prochaine prsidence franaise de lUE, leuropanisation dun dossier dont
limportance politique est croissante ;
Dautres vnements violents qui vont changer la donne dans la recherche
dallis . Comme le disait un rdacteur : On en vient esprer que des
ressortissants anglais soient inquits, car, parmi les grands pays, cest eux qui
nous mettent le plus de btons dans les roues .
Ces trois cas, et notamment le second, peuvent faire lobjet dune analyse en
termes de sociologie de la traduction ou de lacteur rseau77. Dans cette
approche, lactivit scientifique ou organisationnelle rsulte dun processus de
construction aussi bien social que technique, o les acteurs sont plongs dans des
controverses, fonctionnent en collectif et doivent composer avec des instruments et
des objets techniques chappant aux scripts imagins par leurs concepteurs et dont
les variations redessinent, leur tour, de nouvelles connexions. Une innovation
russie est celle qui se constitue dans un rseau sociotechnique faisant tenir
ensemble des acteurs trs diversifis et htrognes grce un travail de
traduction . Ce concept ne doit pas tre compris dans la mme perspective que
77

. Michel Callon, lments pour une sociologie de la traduction. La domestication des

coquilles Saint-Jacques dans la Baie de Saint-Brieuc , LAnne sociologique, n 36, 1986 ;
Bruno Latour, Changer de socit. Refaire de la sociologie, Paris, La Dcouverte, coll.
Armillaire , 2005.

69

la traduction linguistique. Cest une mise en relation qui implique toujours une
transformation, cest--dire une opration de traduction dun cadre de politique
publique dans un autre. Celle-ci consiste relier des lments et des enjeux a
priori incommensurables et sans commune mesure car elle tablit un lien entre des
activits htrognes et rend le rseau intelligible. Au cours des controverses, les
acteurs traduisent leurs positions tout en faisant entrer les autres acteurs et actants
dans les dbats qui construisent les faits pour ensuite se stabiliser.
Dans le cas des trois exemples de production diplomatique voqus ci-dessus,
on retrouve plusieurs des lments de cette approche :
Des acteurs htrognes : lONU, lUE, les tats-Unis, diffrents autres pays
cls au sein dorganismes multilatraux, une force militaire internationale, des
groupes rebelles, une guerre civile, diffrents ministres franais et trangers, etc. ;
Une traduction par les diplomates franais qui tentent de trouver des points
de passage obligs travers lesquels des acteurs divers pourront se retrouver,
dvelopper leurs propres objectifs. Le but est explicitement denrler des allis,
mais aussi des vnements, des situations, des systmes techniques (navires de
guerre, radars, instruments de coopration) pour soutenir leur dfinition de la
meilleure solution . Selon une expression plusieurs fois entendue, il faut
vendre lide, tant au ministre ou aux autres directions du MAEE, quaux
partenaires trangers au sein de lUE ou de lONU. Il sagit de mobiliser les
motivations (relles ou supposes) des autres partenaires pour faire avancer une
solution franaise , elle-mme en voie dlaboration. Il faut aussi enrler des
actants 78 dont on se fait les portes paroles pour montrer en quoi une seule
solution est souhaitable et ralisable : daprs le comportement des groupes
rebelles, la gographie physique des ctes, la fragilit des tats riverains et leur
manque de moyens radars et maritimes, les circuits conomiques, etc. il est
ncessaire davoir telle solution militaire, tels accords en droit international, telles
conventions multilatrales, etc. ;
Oprer une traduction, cest ainsi constituer un collectif, voire une coalition de
cause , qui sera porteur du projet et construira son identit autour de lui. Pour ce
qui est de lquipe en interne (au sein du MAEE), quand elle assemble plusieurs
directions aux modes de travail diffrents, cela peut se manifester par lintgration
du groupe de travail. Comme le remarque par exemple un rdacteur :
Ce qui a marqu une volution, cest bte, mais cest le passage au tutoiement.
Normalement, on se tutoie entre personnes du mme grade et de mme gnration.
La reprsentante des Affaires juridiques qui a particip lopration X a le titre de
rdacteur, mais elle est nettement plus ge que moi, elle a 45 ans, donc au dbut
on ne se tutoyait pas. partir du moment o on sest tutoy, les relations ont t
beaucoup plus simples. Cela tait important, parce que lon a beaucoup sollicit
78

. Les actants , qui pour Bruno Latour peuvent tre des non-humains (des radars, des
navires de guerre, une chane montagneuse, etc.), nont pas de stratgies volontaires par
rapport au dossier en jeu, mais leurs caractristiques propres psent sur la dfinition de la
situation. Dans les rcits faits de cette situation par les diplomates, ils sont mis en scne de
faon ce que leur prise en compte aille dans le sens souhait, soit conforme la position
de la France .

70

les spcialistes du droit de la mer. On avait besoin dinformations en urgence

tandis que eux voulaient pouvoir rflchir aux problmes juridiques complexes
dans le calme et sans prcipitation. Cela aurait pu provoquer un clash de culture,
mais les choses se sont finalement bien passes parce quil y avait une bonne
confiance interpersonnelle.
Mais, dans un deuxime temps, il est galement ncessaire de recruter des
acteurs extrieurs (diplomates trangers, Fonctionnaires multilatraux, ONG,
mdias, etc.). Comme le notent deux sociologues, spcialistes de la ngociation,
des changes rpts produisent du lien social, en rduisant lincertitude face aux
comportements dautrui, et en augmentant lattraction interpersonnelle [] Les
ngociateurs acquirent avec le temps une capacit de contrle des incertitudes
environnantes, ce qui les amne objectiver leurs relations de ngociation et
linstitutionaliser. Cette objectivation favorise alors de nouvelles cooprations 79.
En constituant petit petit un univers commun de rfrences sur tel ou tel dossier,
la situation ngocie peut ainsi apparatre plus stable et prvisible ;
Le travail de suivi et de conduite des ngociations est donc un travail progressif
de constitution dune ligne et dune coalition progressivement tendue aux
partenaires trangers. Par exemple, sous la forme dun groupe de suivi ; en ce
qui concerne le premier dossier :
Ce nest pas un groupe de travail formel et permanent, ce sont plus des
rencontres ad hoc, car ce ne sont pas forcment toujours les mmes gens qui
viennent. Il y a autant de runions dexperts que de consensus trouver. Au
Conseil de scurit, les reprsentants permanents votent sur des textes qui ont dj
t ngocis Paris. Quand il y a un blocage, la mission fait remonter le problme
Paris, mais le but, cest quil y ait le moins de blocage possible. Les TD, cest
une forme de communication formelle, qui est faite avec mon correspondant
New-York. Janticipe avec lui comment il voit la ngociation, ce qui est possible ou
non pour ne pas envoyer des instructions qui seraient inapplicables. Bon au
dpart, jai dj ma propre opinion sur les objectifs quil faudrait communiquer
la mission, puis jchange avec mon correspondant, je lui explique ce que lon veut
Paris, qui a demand quoi et pourquoi, et lui, il me dit si on peut y arriver ou si
on ne peut pas pour telle ou telle raison. Du fait du dcalage horaire, on se fixe des
RDV tlphoniques pour faire le tour des dossiers. Quand il y a un coup de chauffe
sur un des dossiers dont je moccupe, cest tous les jours. Sinon, cest deux fois une
heure par semaine au tlphone. Et puis, aprs le dpart du TD, il y a un suivi, un
service aprs-vente du tlgramme. Pourquoi on a crit a, qui a pouss dans ce
sens Je ne fais pas forcment un TD dinstruction tous les jours, notamment sur
ce dossier. Mais cest mon cur de mtier. (rdacteur)
Il faut une vigilance constante afin dempcher le dveloppement de traductions
concurrentes. Pour discrditer ces traductions diffrentes, il faut dmontrer que les
actants ne vont pas se laisser enrler : que telle solution technique ne sera pas
acceptable ou ralisable localement, que telle extension du dossier risque de le
rendre illisible et ingrable politiquement, que la poursuite dobjectifs secondaires
79

. Reynald Bourque, Christian Thuderoz, Sociologie de la ngociation, La Dcouverte,

coll. Repres , 2002, p. 69.

71

(hidden agendas) va soulever de lgitimes protestations, etc. Il sagit ici dune

figure traditionnelle de largumentation qui peut tre caractrise par un travail
intellectuel dassociation et de dissociation80. Associer revient rattacher la thse
dfendue un lment dj admis par les interlocuteurs ou bien difficilement
rcusable, par exemple : telle dcision est dans lesprit du droit international ou
peut tre rapproche de tel ou tel prcdent. Au contraire, dissocier consiste
rfuter une association avance par la partie adverse en montrant que lanalogie ou
lamalgame sont abusifs, par exemple, quon ne peut pas considrer telle
dclaration dun responsable politique en priv comme une prise de position
officielle ou que telle dcision ne relve pas de lintrt collectif, mais plutt des
seuls intrts gostes du pays ;
Il faut enfin trouver des compromis avec les pays qui pourraient, pour
diffrentes raisons, tre opposs aux innovations juridiques et politiques juges
ncessaires. Quand ces pays se trouvent en position de bloquer des dcisions
multilatrales (par exemple si elles sigent au Conseil de scurit de lONU,
comme la Chine), il faut trouver des compromis, des arrangements.
Il sagit donc bien de tenter de forger un point de passage oblig permettant
dapporter une rponse la demande politique et mdiatique daction tout en
canalisant laide apporte par les allis quand ceux-ci poursuivent des buts
diffrents de ceux de la France et en neutralisant suffisamment les oppositions et
les rticences qui pourraient savrer rdhibitoires. La gestion dallis difficiles
(pouvant aller dans le sens voulu par la France, mais aussi pouvant dfendre des
positions que la France ne voudra pas reprendre son compte) inclut aussi le cas
des ONG. Autant laction de telle ou telle ONG peut servir de lgitimation la
politique franaise, autant certaines prises de position peuvent mettre dans
lembarras les diplomates franais.
En mme temps, toute traduction concurrente doit tre anticipe et dsamorce afin
de ne pas perdre des allis. Comme lexplique un militaire lors dune runion de
crise au cabinet :
Nous devons rappeler quel est notre mandat. On est l pour contrer les menaces.
Cela ne doit pas nous conduire reculer parce quil y a une nouvelle menace ! Au
contraire, cela doit renforcer la lgitimit de notre action. Jai eu lambassadeur
dIrlande, lIrlande est embarrasse par cette question du fait des lections. On va
les aider dans leurs problmes de relations publiques ! Le truc, car tout a est
humain, cest que la dtermination politique doit passer au niveau des militaires
sur le terrain. Les militaires sont soucieux de la cohsion des troupes, de rassurer
les hommes sur place, il faut donc que a passe, que a se transmette sur le terrain,
que cela se transmette aux officiers. Pour lopinion publique, on peut utiliser le
rapport trs favorable de telle ONG. Il faut bien dire aux Autrichiens quils
peuvent avoir les doutes quils veulent, mais pas dans la presse. Il ne faudrait
surtout pas que les rebelles pensent quils nauraient qu tuer un militaire pour
semer le doute dans les rangs europens. Ou mme attaquer une ONG pour
80

. Selon les termes proposs par Edmond Pascual. Voir : Edmond Pascual, La
communication crite en diplomatie, Presses Universitaires de Perpignan, coll. tudes ,
2004.

72

montrer que laction ne sert rien. Il en va de la scurit des gens sur le terrain.
De toutes faons, on va avoir des provocations, il faut le dire ds maintenant !
Chaque mot compte et toute formulation ambigu ou provocatrice, susceptible
dinterprtations diffrentes, doit tre vite. Pour convaincre les opposants et les
rticents llargissement dune politique dautres zones, par exemple diffrentes
prcautions sont envisages :
Il faut bien insister sur le fait il y a diffrentes zones gographiques et relier la
question militaire lorganisation internationale afin de ne pas braquer dautres
membres du Conseil de scurit trs sourcilleux sur les questions dintgrit de
leur territoire. Si on arrive faire passer la mention de diffrentes zones
gographiques, il faudra avoir une rponse du type : voici la rponse pour la zone
untel, voici ce qui existe dj, par exemple laccord rgional dans telle zone et, au
niveau mondial, dvelopper le rle de lorganisation internationale. (sousdirecteur)
Lactualit et la mdiatisation dvnements nouveaux peuvent tre utilises pour
exercer une pression sur les tats opposs toute modification du Droit
international car ils ne peuvent garder trop ouvertement une attitude ngative face
lagenda international. La possibilit est alors dagir sur certains tats rticents
pour isoler et marginaliser les opposants les plus radicaux. La stratgie dans ce
genre de ngociation o lon ne peut formellement obliger un pays voter pour un
texte quil refuse est de traiter et de rallier progressivement les opposants ou une
partie dentre eux pour en faire des allis. Dans un TD envoy par une
reprsentation permanente, on peut ainsi lire : Lattitude russe est constructive et
nous devons tenter daller dans leur sens lorsque ce sera possible pour neutraliser la
mission chinoise qui attend encore des instructions plus dtailles et isoler
lIndonsie et le Vietnam. La liste des allis et des opposants peut, dans certaines
limites, mais en permanence, voluer et le travail des diplomates et den dresser
rgulirement le contenu et de tenter den faire progressivement bouger les
contours. Pour la mobilisation dallis, des actions sur plusieurs scnes vont tre
imagines : une stratgie de proposition de texte ou de rsolution dans certaines
organisations internationales, et en parallle, des dmarches bilatrales visant
sensibiliser les pays cls (parce quils figurent au Conseil de scurit, ou sont
membres de lUE ou parce quils jouent un rle militaire ou sont concerns par les
questions dbattues) la ligne poursuivie par la France afin dobtenir leur soutien
ou de mieux dfinir les raisons de leur opposition de faon pouvoir y rpondre ou
les dsamorcer par un travail dassociation et de dissociation.
Il est aussi possible de limiter les risques de drive dun pays alli en
sappuyant sur la contestation dun opposant , comme le suggre ce diplomate
lors dune runion de cabinet :
Le projet amricain va trop loin. Notre objectif initial tait de rduire le
primtre de cette initiative, les Amricains ne sont pas dans un rapport de forces
qui leur est favorable. Les pays comme la Chine voient en effet dun mauvais il
un texte pouvant menacer leur intgrit territoriale. Dans ce cadre, nous avons
donc de bonnes chances de faire avancer une proposition.

73

La traduction doit permettre galement dlargir la porte du projet et ainsi de

recruter des allis qui ne sont pas particulirement concerns ou motivs par la
seule question dbattue : telle dcision est une tape pour la rsolution du conflit
qui dstabilise la rgion, elle est ncessaire au bon acheminement de laide
humanitaire dans le pays qui en a en grandement besoin ou constitue une faon
daffirmer la prsence europenne sur la scne internationale.
Pour cela, il sagit de crer tant en interne (diffrentes directions du MAEE,
ministre de la Dfense et Marine, autres ministres impliqus dans les Affaires
maritimes, etc.) quen externe (autres tats prts fournir des troupes, apporter
leurs votes dans les organisations internationales) un cadrage (juridique,
gographique, technique, etc.) de la situation. Des runions prparatoires avec les
diplomates franais, puis les diffrents allis diffrents niveaux permettent de
rflchir la meilleure stratgie de conviction ou de ngociation, de sadapter aux
ractions et initiatives des partenaires extrieurs. Les objections ventuelles sont
imagines afin de mieux pouvoir les prvenir. Alors que les diplomates ayant suivi
depuis le dbut les aspects techniques (notamment militaires) du dossier rappellent
les objectifs franais et les dispositifs ncessaires pour les mettre en uvre, les
diplomates en charge des organisations internationales, pour leur part, apportent
plutt une expertise sur les fentres dopportunit pour proposer une intervention,
et trouver les arguments porteurs et les termes ne pas utiliser de peur de braquer
tel ou tel. Larticulation des calendriers (quand proposer une initiative, par quelle
arne commencer, sous quel format, dans quel ordre par rapport dautres
ngociations) est ainsi soigneusement envisage. Chaque organisation
internationale (UE, ONU) possde ses propres formats et cadres daction (PESD,
Task force, force dinterposition, opration de maintien de la paix, etc.) entre
lesquels il faut se positionner : quel format sera jug le plus favorablement par nos
partenaires ? Quels types daction voulons-nous promouvoir ? Laquelle aura le plus
fort impact politique ?
En runion, un rdacteur propose :
On peut prendre exemple sur la feuille de route que lon avait prpar pour telle
action prcdente, rappeler les diffrentes tapes de la rflexion au niveau
europen comme lors du sminaire de la semaine dernire. Dans une autre
colonne il faut mettre les dmarches ralises au niveau bilatral avec nos
partenaires europens si on veut faire passer leur influence.
La rfrence des conventions, des initiatives rgionales antrieures, des accords
existant est galement un moyen dasseoir et de lgitimer une proposition, de
montrer comment la prsente discussion sinscrit dans la continuit de dcisions
collectives et dengagements passs (stratgie dassociation). L encore, lobjectif
est de prsenter la solution dfendue par la France comme un point de passage
oblig : si vous voulez tre fidle vos engagements antrieurs, aux objectifs que
vous affirmez vouloir dfendre, il vous faut faire ceci ou cela.
La complexit juridique (changer le droit international, tenir compte du droit
humanitaire, des accords de coopration existant, etc.), politique (trouver des allis
dont les objectifs peuvent tre variables et diffrents, crer des coalitions autour de
principes ou de valeurs, etc.), technique (quelles actions militaires, de coopration
seront efficaces, avec quel cot) et diplomatique (quel place dans le jeu plus large

74

des ngociations et des relations internationales), etc., du sujet impose une

expertise plurielle, des exercices de brain storming et des sances de cadrage
collectif diffrents niveaux de la hirarchie et de la coopration interministrielle.
Lors de runions avec des conseillers au cabinet du ministre, les premires versions
des textes de rsolution ou daccord sont discutes ou corriges, les dmarches
bilatrales raliser sont dcides, les grandes lignes rouges pour les arnes
internationales sont poses et ventuellement lgrement dplaces. Dans les cas
o la runion tait prside par un (ou une) conseiller(e) issu(e) de la carrire
diplomatique, gnralement jeune, le mode de rgulation est largement celui du
compromis et de larbitrage. La prsidence de la runion a plutt un rle
danimation, seul le rappel des grands objectifs du ministre ou du Prsident vient
marquer la suprmatie du dcideur. Les dcisions pratiques sont collgiales. Par
contre, les runions prsides par un conseiller qui nest pas diplomate taient un
peu plus directives, des consignes et dmarches prcises tant donnes, parfois
contre lavis des diplomates prsents, leur application devant tre ngocie dans
une ambiance conflictuelle.
Lintrt de la France, dans les dossiers traits, nest pas donn a priori, mais est
progressivement construit travers les diffrentes pripties et volutions des
dbats. Plusieurs objectifs se mlent :
Rpondre politiquement aux dfis reprsents par les vnements violents
mdiatiss ;
Affirmer et valoriser une certaine expertise franaise du fait du rle jou dans
des initiatives antrieures ;
Faciliter la prennisation doprations en cours en les faisant passer dans un
cadre europen ou dans un cadre ONU, ce qui faciliterait la recherche de nations
candidates pour prendre la relve des pays qui y ont dj contribu ;
Faire de ce fait exister plus largement ces entits internationales qui voient ainsi
leur identit renforce par laction en commun ;
Ne pas se faire forcer la main par les tats-Unis ou un autre partenaire alli
et continuer afficher une position indpendante sur le sujet ;
Ne pas mettre la vie des soldats franais ventuellement engags en danger,
etc. ;
Dans ce travail de redfinition et ngociation de la position franaise, les
diplomates observs ont jou un rle central. Les dcideurs politiques nont donn
que des grandes lignes trs gnrales et dans les runions, les reprsentants du
cabinet jouent, sauf cas particulier, davantage le rle de secrtariat ou de mdiateur
entre les diffrents intervenants que celui de prescripteur. Face aux craintes des
militaires, ils se positionnent toutefois comme les porte-parole du prsident de la
Rpublique en sappuyant sur ces dclarations pour faire avancer des rponses sur
lesquelles les militaires sont rticents. En dehors de ceux qui sont directement en
contact avec les militaires, les diplomates prsents se rangent dailleurs le plus
souvent du ct de leur cabinet. Un sous-directeur du MAEE rplique ainsi un
marin qui conteste une solution retenue : Sur cette solution, tant les Amricains
que llyse sont pressants. Nicolas Sarkozy a parl de prsence dissuasive

75

active . Cela conduira, en fin de runion (aprs le dpart des conseillers du

cabinet et des sous-directeurs) un esclandre avec les militaires qui sera pour une
part arbitr en leur dfaveur. Cest avec le racteur en charge du dossier quil
faudra ensuite reconstruire la confiance.
Cette approche, en termes de traduction ou dacteur-rseau, peut tout fait tre
complte par une approche systmique ou organisationnelle en termes de pouvoir
et de stratgie dacteurs. Ces innovations permettent certaines sous-directions et
certains agents (par exemple de jeunes rdacteurs) de voir leur capacit dinfluence
et de prestige augmenter. Cela va susciter la raction et la rsistance dautres
directions ou dautres acteurs soucieux de garder leur autonomie, de ne pas se voir
imposer des procdures ou des modes de fonctionnement quils rejettent (le
directeur dune autre direction gographique qui ne veut pas renforcer la place de
ses rdacteurs ses dpens, la direction juridique qui perd une partie du contrle de
la dfinition des solutions techniques , etc.). Ces rsistances ont ici toutefois pu
tre surmontes ou dpasses grce des alliances (avec des militaires, certains
membre du cabinet du ministre).
La confiance personnelle dont bnficie un diplomate auprs dinterlocuteurs
extrieurs, construite par sa participation un groupe de travail, une coalition de
cause en voie de constitution, est une ressource qui permet aux agents directement
impliqus dans les dossiers techniques de conserver une certaine matrise. En ce
qui concerne la gestion du deuxime dossier, le petit groupe de dpart,
essentiellement compos pour le MAEE de rdacteurs, a d tre vigilant pour ne
pas se voir dpossder du dossier quand celui-ci est mont en charge et a intress
des acteurs plus puissants (directeurs, cabinet, etc.) :
On a plusieurs fois cherch nous vincer, mais comme cest nous qui avons les
contacts, les rseaux, notamment avec les militaires, ils se sont vite rendu compte
que cela ntait pas possible. (un rdacteur)
Une sous-directrice prcise :
Le problme entre les militaires et des diplomates, cest quil y a une mfiance
rciproque. Les militaires pensent que si on dit tout au diplomate, il va se mler de
tout, mme de ce qui ne le regarde pas. Alors la crainte, cest toujours quil y ait
des vies humaines en jeu. Donc, on ne dit pas tout. Le diplomate sait quon lui
cache des choses, il na pas toutes les informations, et aprs cela peut donner de
mauvaises dcisions politiques. En fait, ce que jai constat, cest quavec les
militaires, on apprenait souvent plus de choses dans les changes informels, aprs
les runions que pendant la runion elle-mme. Il ne faut pas sous-estimer la
capacit des militaires ne pas dire. Ce nest pas quils mentent, mais si on ne
demande pas prcisment, ils ne rpondront pas. Ils font la mme chose avec leur
propre hirarchie dailleurs. Du coup, la seule chose sur laquelle on peut compter,
ce sont les relations personnelles. Mais a prend du temps.
Celui qui a dvelopp et entretenu ces relations dispose ainsi dun actif
spcifique qui le rend pour une propritaire de son dossier.
Une autre ressource importante pour tenir sa place dans ces luttes de positions est
la capacit parler le langage technique et administratif consacr. Celui qui ne

76

matrise pas les codes et les enjeux propres un secteur risque dtre disqualifi et
marginalis dans les runions et le processus complexe de dcision :
Mon prdcesseur a eu des problmes avec la direction des Affaires stratgiques,
de scurit et du dsarmement. Quand vous devez avoir une vision globale, mieux
vaut que vous soyiez dans tous les dbats. Certains services sont plus concrets que
dautres, il faut tre capable de matriser des dtails techniques. Pour moi, a
serait difficile de travailler sur les gros dossiers conomiques. Mais le civilomilitaire, je matrise. Je suis dans les rseaux, je connais la logique des militaires,
la communication se fait mieux. (sous-directrice)
Cela est aussi valable dans les prises de dcisions en interministriel. ce propos,
Nicolas Jabko montre comment dans les discussions de coordination prparatoires
au trait constitutionnel de 2004, les diplomates chargs darticuler les positions
franaises avaient peu de difficults mobiliser des objections contre les exigences
des ministres techniques, peu au fait de la culture communautaire et des
mcanismes institutionnels de lUnion81. L encore, linvestissement dans la dure
est ncessaire au diplomate pour trouver sa place dans les ngociations et les
rapports de force.
Cette reprsentation du travail de ngociation comme constitution dun monde
commun partag se retrouve dans dautres travaux de sciences politiques. Contre
lapproche raliste des relations internationales qui voit dans le rsultat des
ngociations le seul produit dun rapport de force et de la puissance respective des
diffrents tats, certains chercheurs ont voulu comprendre dans quelles conditions
lhabilet des diplomates, la qualit des arguments avancs dans les discussions ou
la justesse des causes dfendues pourraient jouer un rle et aller au-del du simple
fait de puissance. Il ne sagit pas daffirmer quune ide va simposer par sa seule
justesse (approche idaliste), mais de montrer comment peuvent tre
progressivement construits des accords82 et des coalitions de cause.

81

. Nicolas Jabko, Comment la France dfinit ses intrts en Europe , Revue Franaise
de Science Politique, 55 (2), avril 2005.
82
. La dmarche constructiviste rpond aux limites et aux critiques croises faites aux
approches raliste et idalistes . Contre la premire, il sagit de montrer lexistence
de marges de manuvre permettant aux acteurs de faonner, dans un cadre contraint mais
non-ferm, le monde dans lequel ils interagissent. Contre la seconde, lobjectif est de
dvelopper une dmarche plus scientifique en ne confondant pas les ides avec la ralit, en
tudiant les conditions auxquelles un changement de valeur est possible et peut prendre
corps dans les RI. Daprs Audie Klotz et Cecelia Lynch, en relations internationales, le
terme constructivisme est apparu la fin des annes quatre-vingts. Selon les tenants de cette
approche, les rgles et les normes jouent un rle essentiel pour guider le comportement des
acteurs internationaux et structurer la vie internationale en gnral. De nombreux travaux
ont dmontr, empiriquement et thoriquement, limportance des arrangements
intersubjectifs en tudiant comment ils se dveloppent, les contextes dans lesquels ils se
situent et leurs consquences sur le comportement des agents et la formation des
institutions en politique internationale . Voir : Audie Klotz, Cecelia Lynch, Strategies for
Research in Constructivist International Relations, M.E. Sharpe, 2007.

77

Dans un article de 2004, David Ambrosetti83 prsentait une ngociation o les

interventions dtermines et argumentes des reprsentants franais et britanniques
au Conseil de scurit avaient permis dempcher un passage en force dune
proposition amricaine. En juin 2002, le reprsentant des tats-Unis demande que
les personnels, notamment militaires, sous mandat de lONU en opration
extrieure bnficient de limmunit pour toute accusation ventuelle devant la
nouvelle cour pnale internationale. Le secrtariat dtat amricain craint en effet
que lopinion publique conservatrice naccepte pas que des soldats amricains
puissent tre jugs par une juridiction internationale. Il craint aussi que cela ne
devienne un moyen de pression sur les tats-Unis. Pour faire passer leur demande,
les tats-Unis menacent dutiliser leur droit de veto pour le renouvellement du
mandat des diffrentes oprations de maintien de la paix, notamment celle en
Bosnie, qui arrive justement son terme. De plus, des pressions bilatrales sont
faites sur les pays sigeant au Conseil de scurit (aide au dveloppement,
adhsion lOTAN, etc. sont des monnaies dchange ). Or le reprsentant
franais, Jean-David Levitte, malgr la demande de prudence de Paris, va russir
profiter de lindcision de la plupart des membres, partags entre la volont de
dfendre la crdibilit de la Cour Pnale Internationale et du Conseil de scurit et
la peur des menaces amricaines. Ds le dbut, il va semployer rappeler les
risques de discrdit qui rsulteraient de lacceptation de la demande amricaine et
entreprend de contrer les arguments amricains. En coulisse, dans des rencontres
informelles, il souligne la faible probabilit que les menaces puissent tre mises
excution. Du coup, il entretient et dveloppe le sentiment gnral quil est
ncessaire de ne pas agir de faon prcipite. Deux fois, le mandat de mission de
lONU en Bosnie est prorog et plus le temps passe, plus la position amricaine
apparat comme un bluff difficile tenir et la France parvient fdrer une large
coalition du refus. Du coup, les tats-Unis se trouvent contraints daccepter un
compromis peu favorable pour eux : une immunit pour seulement 12 mois devant
tre renouvele tous les ans par le Conseil de scurit. La faiblesse de cette position
se manifestera deux ans plus tard lorsque, suite au scandale des tortures infliges
des irakiens par des soldats amricains Abou Grahib, le renouvellement de
limmunit ne sera pas obtenu. Lutilisation de la valeur partage de la crdibilit
de lONU, lattente qui oblige le reprsentant amricain se dvoiler, ont permis
cette victoire relative franaise.
Pour David Ambrosetti, le Conseil de scurit est un univers social o se
dveloppent des normes et des rgles pratiques collectivement partages et
ractualises rgulirement dans les changes quotidiens. Ces normes, condition
de les aborder non comme des rgles intangibles, mais comme des valeurs en
perptuelle co-construction, permettent une relative autonomie lgard des
rapports de puissance entre tats et peuvent tre utilises, dans certains cas, par les
diplomates franais, comme des leviers pour faire avancer leurs objectifs. Dans
leur travail quotidien tel que nous avons pu lobserver lONU en 2002, les agents
diplomatiques en charge de dossiers de conflits portent une vive attention aux
images mdiatiques et leurs effets sur lattention internationale, qui affecte
83

. David Ambrosetti, Sopposer aux tats-Unis au Conseil de scurit. Largumentation

contre la puissance au Conseil de scurit, tudes internationales, vol. XXXV, n 3, 2004,
pp. 469-394.

78

ncessairement le travail de leurs partenaires et la hirarchisation des urgences

lONU en transformant les informations qui y circulent. Linvocation de lide
humanitaire, du fait de la forte lgitimit qui lui fut reconnue, a ainsi permis, au
prix de certaines traductions et mises en congruence, une considrable
extension dans le temps et dans lespace de pratiques institutionnalises, tant
travers les organisations humanitaires que dans le travail quotidien des journalistes,
des militaires, des diplomates, des fonctionnaires de lONU. Les oprations
onusiennes de laprs-Guerre Froide ont ainsi revtu cette couverture
lgitimatrice. 84 Certaines exigences amricaines deviennent alors moins
aisment dfendables. Une coalition de cause 85 regroupant les reprsentants de
diffrents pays, mais aussi des ONG, les mdias, voire mme certaines fractions de
ladministration amricaine est peu a peu construite autour de valeurs et de
reprsentations partages
Dans les organisations internationales comme lONU, lOTAN ou le Conseil de
lEurope, lacceptation volontaire et lunanimit sont ncessaires : si un accord est
pris contre la volont dun tat membre, celui-ci refusera de sy plier et ses
partenaires nauront aucune lgitimit pour lui imposer quoi que ce soit. Les seuls
moyens de pression sont la stigmatisation mdiatique et la marginalisation des
reprsentants du pays au sein de lorganisation. Sexclure ou sopposer une
coalition de cause structure autour de valeurs fortement lgitimes et partages
dans le groupe pour savrer coteux politiquement. Comme lexplique un
reprsentant permanent :
Les Russes, cest vrai que cest une grande question ! Quand il y a des
condamnations des dommages et intrt, ils payent toujours ! Mme dans le cas
de dissidents Tchtchnes, ils ont pay. Mais par contre, quand des remontrances
ou des demandes leurs sont adresses, les amliorations se font attendre. Alors
certains sinterrogent sur le maintien des Russes. Moi, toutefois, je suis de ceux qui
pensent quil vaut mieux les avoir dedans que dehors ! a permet davoir un il
sur ce qui se passe dans le pays, de garder le moyen de pression, de tenter de faire
uvre de pdagogie, de profiter de leur intrt pour la participation cette
organisation pour faire passer certaines ides. Et si a ne suffit pas, on peut aussi
envisager de les menacer de rendre publiques les remontrances. Mais la
philosophie gnrale est plutt de chercher le consensus, la participation
volontaire des tats. Cest une action qui sinscrit dans le long terme. Avec les
Turcs, a marche beaucoup mieux. Il y a encore des problmes chez eux, mais
quand le Conseil met une recommandation, en gnral, elle est trs coute. Il y a
un rel effort de ladministration de rpondre aux rapports. Il y a eu un exemple
rcent sur les prisons o les fonctionnaires mis en cause ont, ds la remise du

84

. David Ambrosetti, op. cit., 2005.

. Les coalitions de cause , qui sont en concurrence entre elles, sont constitues
dacteurs venant dune multitude dinstitutions (leaders de groupes dintrt, agences
administratives officielles, lgislateur, chercheurs et journalistes) qui partage un systme de
croyances li laction publique et qui sengagent dans un effort concert afin de traduire
des lments de leur systme de croyance en une politique publique. Voir : Paul A.
Sabatier, Edella Schlager, Les approches cognitives des politiques publiques :
perspectives amricaines , Revue Franaise de Science Politique, vol. 50, n 2, avril 2000.
85

79

rapport, t convoqus pour sexpliquer et une nouvelle rglementation a t mise

en place !
Cette position est prcise par un autre diplomate du poste :
Quand je minterroge sur lopportunit de conserver la Russie au sein de
lorganisation, je me dis quil reste tout de mme encore une chose qui marche :
les citoyens russes, les familles, peuvent toujours se tourner vers la cour pour
obtenir des rparations financires. Par contre, en ce qui concerne les
recommandations sur les textes lgislatifs, cest plus dlicat. Rien que pour cela, je
me dis que a vaut la peine. Il y a une certaine autonomie du juridique par rapport
au politique. Le principe, cest quil ny ait pas de pressions politiques sur les
juges, qui sont supposs ne pas tre inquitables. Le juge russe actuel, il est assez
autonome. Il est probable quil ne soit pas renouvel. Mais de toutes faons, sa
dcision est toujours noye dans les dcisions collectives. La formation minimum
est 7. Il aura donc toujours une position minoritaire mme sil rpercutait
totalement les ordres de son gouvernement. Surtout il y a une prparation des
dossiers collectivement en amont et des effets de groupe. Comme il est ici et pas
Moscou, il doit prouver un minimum son indpendance. Il ne peut pas
constamment dtruire sa propre image. Si lingrence tait trop grave, sur des
assassinats par exemple, il apparatrait ici comme totalement indcent dtre
complaisant.
force de rpter et de valoriser certains thmes (les Droits de lHomme, la
justice), ils deviennent des normes que tous les membres sont obligs de
respecter ne serait-ce qu minima ou en apparence, faute de perdre la face, la
confiance des autres et le droit de siger dans lorganisation (et den retirer les
bnfices symboliques et pratiques).
Cest lanalyse qui est gnralement faite de la confrence dHelsinki (1975) au
cours de laquelle de jeunes diplomates occidentaux ont pris linitiative douvrir une
troisime corbeille de ngociation ct des questions de scurit (qui
proccupaient les Sovitiques) et conomiques (qui proccupaient les deux parties).
Les Sovitiques ont pens que le faible rang des ngociateurs de la troisime
corbeille , le caractre dclaratif et gnral des principes noncs ne les engagerait
pas vritablement et quils pouvaient sans trop de dommage faire ces concessions.
Mais le texte final est devenu une rfrence, une sorte de norme quasi-opposable
pour les dissidents internes et a contribu prcipiter la chute du bloc de
lEst .86 De mme, laction de plusieurs pays du tiers-monde lONU dans
les annes 1970, faisant passer de nombreuses dclarations sur lautodtermination,
le droit des peuples disposer deux-mmes, la dcolonisation, a permis
dembarrasser des grandes puissances occidentales (par exemple la France propos
de la Nouvelle-Caldonie) et de modifier ainsi certains rapports de force87. Le
politiste Inis Claude a parl ce propos de lgitimation collective 88. La
86

. Constanze Villar, Le discours diplomatique, Paris, LHarmattan, 2006.

. Idem.
88
. Inis Claude, Collective Legitimation as a Political Function of the United Nations ,
International Organization, 1966, n 20 : Politics is not merely a struggle for power, but
also a contest over legitimacy, a competition in which the conferment or denial, the
confirmation or revocation, of legitimacy is an important stake.
87

80

ngociation pourrait donc tre dfinie comme lart de faire exister ces lgitimations
collectives dans un sens congruent avec la position de la France .
Dans cette premire approche de la ngociation, lactivit proprement dite de
ngociation formelle apparat totalement imbrique dans un travail plus vaste de
prparation et de prolongement du travail collectif de construction dun monde
partag se concrtisant dans des textes, des accords, des dispositifs civilomilitaires, etc. Cest cette inscription dans llaboration des politiques publiques et
dans le jeu diplomatique international qui fonde la particularit de la ngociation
diplomatique, plus que les comptences individuelles des diplomates.

2) DES

TECHNIQUES DE NEGOCIATION A LA NEGOCIATION

DIPLOMATIQUE

La ngociation se retrouve dans un grand nombre dactivits professionnelles. Un

patron qui ngocie avec les syndicats, un prfet avec des associations
dagriculteurs, un commissaire de police qui parlemente avec un forcen, deux
entreprises qui mettent en place un important contrat client-fournisseur font-ils un
travail fondamentalement diffrent ? Un certain nombre de techniques de
communication, de manipulation, dorganisation des rencontres peuvent sans doute
tre communes89. Deux arguments sont toutefois avancs par les diplomates pour
dfendre la spcificit de leur travail de ngociation : tout dabord la ncessit de
trouver des compromis, dobtenir des concessions sans disposer de moyens lgaux
de contrainte et dautorit ; ensuite, la dimension interculturelle des changes
diplomatiques.
Ces arguments doivent toutefois tre relativiss : un prfet ou un commissaire qui
nuserait que de lautorit lgale irait vite au blocage, une entreprise ne peut
convaincre son client ou son fournisseur quen mettant en avant les intrts
communs et partags. En outre, elle entretient, elle aussi, des contacts
internationaux. Ensuite, les diffrences culturelles nexistent pas quentre les pays.
La diffrence entre un diplomate franais et son homologue pakistanais (qui tous
deux partagent certaines normes professionnelles) est-elle forcment plus grande
que celle entre un PDG et un syndicaliste ?
Dans les ouvrages spcialiss, la ngociation est gnralement dfinie comme une
activit gnrique qui ne serait pas propre aux diplomates. Le point commun
toute forme de ngociation serait dtre une dmarche volontaire et partage par les
parties engages pour rduire les conflits ou les divergences de vue. Ces conflits ou
ces divergences peuvent rsulter de diffrences de reprsentation du problme ou
dincomprhensions et/ou doppositions dintrt. Dans le premier cas, des
techniques de rsolution des conflits, de mdiation, devraient tre suffisantes. Mais
dans le deuxime cas, il est ncessaire de faire des compromis ou alors de faire
89

. Alain Pekar Lempereur, Aurlien Colson, Mthode de ngociation. On ne nat pas bon
ngociateur, on le devient, Dunod, 2004.

81

preuve dinventivit pour amener les participants considrer le problme de

manire telle que chacun y trouve un nouvel avantage. De trs nombreux ouvrages
pratiques et thoriques dressent la liste des diffrentes techniques ou ficelles de la
ngociation90. En voici quelques-unes unes qui permettront de sinterroger sur ce
qui fonderait la spcificit du travail des diplomates en ce domaine.
Linventaire des points de litiges. Pour plusieurs des diplomates rencontrs, il
sagit dune facette centrale de leur activit de veille au quotidien et pour la
prparation de rencontres particulires ;
La reconnaissance des possibilits daccord : la fois tenter de cerner des
compromis possibles, mais galement les marges de manuvre de lautre. La
confiance rciproque peut tre importante pour russir cette phase ;
Le premier pas, la proposition doffre en pralable, parfois qualifi de ballon
dessais . Souvent prsents sous la forme de drafts (brouillons) ou de nonpapiers , ces documents de travail permettent de servir de support aux discussions
tout en reprenant subtilement les positions du pays qui le rdige ;
La persuasion et largumentation, grce des dmonstrations logiques, des
exposs scientifiques, des donnes statistiques, etc. permettant desprer conduire
la partie adverse partager les vues que lon veut lui voir adopter. Pour beaucoup
des diplomates rencontrs, il sagit l dune dimension essentielle du mtier :
dfendre une cause linstar dun avocat. Pour Charles Cogan91, les diplomates
franais se distingueraient par une comptence et un got prononc pour la
rhtorique, largumentation ;
La menace : promettre des mesures de rtorsion (rupture des relations
diplomatiques, embargo, sanctions, etc.), ou la suppression de mesures favorables
(comme des aides au dveloppement, un soutien dans dautres ngociations
internationales, etc.). En principe, cela est plutt du ressort des dcideurs politiques
et reste dlicat manier dans des relations entre tats thoriquement libres et gaux
en droit. La rupture des ngociations est aussi une forme coteuse de menace ;
Le bluff : faire croire en la capacit ou la dtermination dappliquer des
sanctions ou davoir la possibilit de le faire. La crdibilit du diplomate dans ce
cas dpendrait de sa rputation, son image de personne influente et coute de son
gouvernement ;
La dissimulation ou la ruse : par exemple, ne pas dvoiler trop clairement ses
objectifs pour mieux amener lautre dvoiler les siens et en profiter pour faire le
moins de concessions possibles. Ou encore, partir dexigences artificiellement
leves pour pouvoir offrir de fausses concessions. Une astuce bien connue est
galement daborder et de discuter trs longuement un point que lon sait
inacceptable pour lautre (et auquel on ne tient pas tant que cela) et sur lequel on
finira par cder, aprs dpuisantes palabres, pour aborder le point suivant qui tient
vritablement cur en esprant quil sera adopt sans trop de discussions. Ces
techniques, qui ont de nombreuses variantes, peuvent tre utilises (comme le bluff
ou la menace) entre des ngociateurs qui ne sont amens ne se rencontrer quun
90
91

. Reynald Bourque, Christian Thuderoz, 2002, op. cit.

. Charles Cogan, Diplomatie la franaise, Jacob-Duvernet, 2005.

82

petit nombre de fois. Mais pour des diplomates travaillant rgulirement ensemble,
cela serait risquer de casser ou dempcher la construction de la confiance
ncessaire ;
Lambigut constructive : dans le travail de ngociation, les formulations
floues, gnrales peuvent avoir un effet salvateur en permettant de dpasser des
oppositions dintrt juges irrductibles, de communiquer avec des audiences
diverses et parfois opposes92 ; mais elles peuvent aussi provoquer des
malentendus, casser la confiance, rendre lapplication de laccord conflictuelle,
voire impossible. Dans la ngociation internationale, la communication nonverbale peut prendre une place importante du fait de la part symbolique de la
reprsentation. Lintrt peut tre de faire passer un message sur un mode moins
explicite (donc permettant un ventuel retour en arrire). La ngociation implique
aussi un travail dinvention, de cration de nouvelles formulations capables
dentraner ladhsion. Le travail de ngociation demande une forte comptence
linguistique (langues trangres, capacit innover avec les mots, trouver les
bonnes formules)93 ;
Linvention : quand, dans un cadre de discussion donn, la ngociation parait
bloque du fait dintrts antagonistes insurmontables, il sagit de proposer un
nouveau cadre dans lequel une solution laquelle personne navait pens sera
possible ;
Les concessions, le donnant-donnant, parfois en accordant en change une
concession qui na rien voir avec ce qui est en train dtre discut. Cela relve
gnralement de dcisions politiques, mais le diplomate peut parfois disposer de
ressources propres dans ce jeu : par exemple promettre des facilits sur les visas ou
la remise dune dcoration (Lgion dhonneur, Arts et Lettre, etc.), en change de
la bienveillance dun interlocuteur tranger ;
Plus prcisment, cela peut renvoyer la notion de package o les rsultats
de diverses ngociations sont lis ente eux pour obtenir une avance sur un dossier
en change de concessions sur un autre. Souvent cite dans les ouvrages sur la
ngociation multilatrale94, la technique du package est cependant juge assez
peu frquente par les diplomates interrogs. Peut-tre parce quelle pourrait donner
limage dune ngociation de marchands de tapis , ou quelle met trop laccent
sur des arbitrages politiques qui ne sont pas du ressort des diplomates ;
La diplomatie publique : par la communication auprs des mdias (des pays
concerns et internationaux) lquipe de diplomates peut tenter de peser sur le
contexte de la ngociation. La mise en forme des impressions publiques fait
partie du processus de ngociation. Il construit le contexte et fixe lagenda des
discussions entre les gouvernements. [] Beaucoup de revendications qui sont
juges draisonnables premire vue finissent par sembler plus acceptables
92

. Christer Jonsson, Trends in diplomatic signaling , Innovation in diplomatic practice

(edited by Jan Melissen), Macmillan, 1999, pp. 151-170.
93
. Constanze Villar, op. cit.
94
. Voir : Delphine Placidi, La transformation des pratiques diplomatiques nationales ,
Le multilatralisme (sous la dir. de Bertrand Badie et Guillaume Devin), La dcouverte,
2007, pp. 95-112.

83

lorsquelles sont rptes de nombreuses fois. [] la rvlation et lexagration de

dtails soigneusement choisis dans les revendications de la partie adverse peuvent
contribuer faire apparatre sa position comme draisonnable prconise ainsi un
ancien ambassadeur amricain95. Cela implique un travail en quipe et une
division des tches (au minimum entre ngociateurs et communicants ).
Cette approche technique de la ngociation donne le sentiment quil sagirait
essentiellement dune question de savoir-faire et de savoir-tre. Cest dailleurs
limage qui est communment rpandue. Les diplomates que nous avons rencontrs
ont souvent signal, comme comptence propre, la capacit comprendre les
dcideurs et les points de vue des autres pays, et donc mieux pouvoir assurer les
traductions 96 successives du problme, ncessaires pour rallier des parties
auparavant opposes.
Cest le seul domaine o le travail dun diplomate ne peut pas tre fait par un
juriste, un homme daffaire ou un universitaire, professionnels qui sont souvent
mobilises en diplomatie. Quand un non-diplomate choue, le problme est
beaucoup plus souvent li une question de communication quau manque de
connaissances techniques. (ancien ambassadeur amricain)97
Daprs Paul Meerts, dans les ngociations internationales, Le diplomate a trois
tches : premirement, lors de la phase de pr-ngociation, partir discrtement en
reconnaissance un moment o les dcideurs politiques ne peuvent pas encore
rvler leurs objectifs. Cela requiert, en plus dune bonne culture gnrale, de
nombreuses ressources informationnelles et du tact. Deuximement, assister les
responsables politiques qui mnent les ngociations. Cela demande des capacits
de jugement stratgique politique et organisationnel et une grande objectivit.
Troisimement, une fonction daplanisseur de problmes au moment de la mise en
uvre des accords signs lors des ngociations. Le diplomate a alors besoin dtre
un homme daction, pragmatique et patient. 98
Dans cette optique, le travail de ngociation implique bien souvent des relations
personnalises avec les interlocuteurs. Ces relations sont parfois indispensables
pour obtenir une concession pour laquelle aucun rapport de force ne peut tre
envisag, une information cl pour la suite des discussions. Le ou la diplomate doit
donc investir une grande part de ses caractristiques personnelles (caractre,
sduction, habilet relationnelle, etc.) dans son activit professionnelle. Par
exemple, daprs les quelques femmes interroges, une diplomate ne ngociera pas
et ne sera pas traite de la mme faon par ses interlocuteurs. Il serait toutefois
intressant danalyser cette relation de confiance comme un actif spcifique au

95

. Chass W. Freeman, 1997, op. cit.

. Au sens de Callon et Latour : la traduction est mise en relation dnoncs et denjeux a
priori incommensurables. Elle tablit un lien entre des activits htrognes et se concrtise
dans un rseau, mta-organisation qui se trouve cimente par la construction dintrts
communs.
97
. Monteagle Stearns, 1996, op. cit., p. 127.
98
. Paul W. Meerts, The Changing nature of diplomatic negotiation , Innovation in
diplomatic practice (edited by Jan Melissen), Macmillan, 1999, p. 79.
96

84

sens dOlivier Godechot99, construction collective et individuelle. La

confiance dont jouit un diplomate de la part de ses homologues trangers est
lie pour une part la qualit de ses instructions, lcoute dont il bnficie dans
sa propre administration, la qualit des rseaux relationnels dvelopps par son
quipe de travail, de sa carrire, etc. et pas seulement ses qualits personnelles.
La confiance repose galement sur les liens crs au cours du temps. Le rseau
relationnel, en effet, est une construction de longue dure qui, pour une grande part
est li la cohrence de la carrire, car il est ancr dans la gnration laquelle
appartient le diplomate. Comme le remarque un rdacteur :
Moi je suis en contact, comme je vous le disais, surtout avec des premiers
secrtaires, donc des jeunes diplomates, on est tous plus ou moins de la mme
gnration, donc on a la mme faon de voir les choses, les mmes aspirations Il
y a donc une bonne entente. On a les mmes repres, on est au mme niveau dans
la carrire. Cest plus une question de personnalits que de stratgie
dorganisation. part pour les Chinois, comme je vous le disais. La proximit
gnrationnelle, a aide crer une certaine complicit entre les personnes. Cest
trs utile pour partager les contraintes, les impratifs que chacun dentre nous a
dans ses rapports avec sa propre hirarchie.
De mme, comme lexplique une conseillre politique dans une Reprsentation
permanente :
Il faut essayer davoir de trs bonnes relations et notamment avec ceux qui ont
lhabitude davoir des positions trs opposes, comme a vous arrivez quand mme
lui dire Je comprends ta position, mais ma capitale me demande de faire a,
ils vont mengueuler. Et si ils vous aiment bien, en gnral ils essaient de trouver
une solution.
Or ces liens crs en dbut de carrire peuvent se prolonger tout au long du
parcours avec des interlocuteurs que lon sera amen croiser diffrentes
priodes. Comme lexplique ce conseiller dune grande ambassade :
Je me souviens, quand jtais la direction des Nations Unies, mon directeur de
lpoque avait comme homologues trangers des diplomates quil avait connus au
dbut de sa carrire et avec qui il avait nou des liens damiti. Le Russe et
lAmricain notamment. Comme a, ils pouvaient se parler franchement,
directement, se dire, par exemple : coute, ma ligne rouge, cest a et lautre en
tenait compte, a facilitait beaucoup les rapports cette confiance.
Toutefois, toutes les techniques dcrites ci-dessus, linstar du charme ou du
charisme personnel, se heurtent la limite des lignes rouges, de ce qui est
99

. Daprs Williamson, linvestissement dans un actif spcifique (qui dpend dune

relation de collaboration avec dautres acteurs et qui perd une partie de sa valeur en cas de
rupture de la collaboration) met son dtenteur dans une position de faiblesse relationnelle et
de dpendance lgard des personnes avec lesquelles il mne des changes. La valeur de
son actif nest conserve que dans la mesure o la relation dchange dans laquelle lactif
prend de la valeur se perptue. Voir : Olivier Godechot, Hold-up en finance. Les
conditions de possibilit des bonus levs dans lindustrie financire , Revue franaise de
Sociologie, 47-2, 2006, pp. 341-371.

85

ngociable et de ce qui ne lest pas. Ce cadre tant fix avec les autorits de tutelle
avec lesquelles il faut aussi ngocier . En effet, le diplomate ne ngocie pas
seulement avec ses interlocuteurs trangers, mais aussi comme dautres hauts
fonctionnaires avec sa propre administration. Celle-ci dfinit, avec ou sans lui,
un certain nombre dinstructions, dobjectifs, de lignes rouges, dlments de
langage qui encadrent et limitent sa capacit daction. Pour la russite de la
ngociation, il est parfois utile de pouvoir saffranchir dune partie de ces cadres
pour proposer un compromis ou inventer une solution originale, mais cela nest pas
toujours possible. Lexistence de ces lignes rouges et de ces contraintes viennent
limiter lintrt des stratgies psychologiques (bluff, charme, intimidations, etc.)
prsentes dans les manuels. Un ancien ambassadeur amricain voque lanecdote
suivante du temps o il tait en poste Athnes et engag dans dimportantes
ngociations avec un diplomate grec100 : les services secrets amricains lui
communiquent un lment confidentiel et trs embarrassant de la vie prive de son
interlocuteur, dans lespoir quil sen servira comme un moyen de pression. Mais
lambassadeur sy refuse, non par rigueur morale, mais parce quil sait bien quune
concession trop importante ne serait pas ratifie par le gouvernement grec. Par
contre, utiliser de tels moyens aurait pour effet immdiat de briser la confiance et la
relation entre les deux partenaires. Or, une relation personnelle de confiance et
destime permet parfois de connatre de son partenaire les lignes rouges qui lui sont
imposes et ainsi de pouvoir ngocier les meilleurs arrangements possibles.
Le jeu politique structure les ngociations au-del de la simple relation entre
diplomates. Lobjectif politique dune ngociation est parfois de ne pas aboutir ou
de retarder ladoption dun accord (par exemple, parce que ce dernier imposerait de
nouvelles contraintes difficilement acceptables pour le pays) mais que, dans le
mme temps, le refus de participer aux ngociations serait prjudiciable du point de
vue de limage politique101. Une (ou plusieurs) des parties, peut ainsi ne pas avoir
intrt voir aboutir les ngociations, prfrant plutt que demeure le statu quo.
Limportant est alors de donner une image de bonne volont, celui qui rompt les
ngociations tant vu comme un ennemi de la raison et de la dmocratie102.
De faon plus large, les partenaires dune ngociation poursuivent gnralement
des objectifs trs divers et lon peut parler dagendas multiples (par exemple
rsoudre une difficult technique et grer une motion politique, etc.). Monteagle
Stearns donne lexemple des ngociations sur les bases militaires amricaines avec
les autorits grecques. Celles-ci taient confrontes une vaste contestation
populaire de la prsence amricaine. Officiellement, elles voulaient obtenir plus
davantages dans la coopration militaire. Mais en mme temps, elles voulaient
viter tout ce qui pourrait donner limpression lopinion que la coopration avec
larme amricaine tait accrue. Do le refus de tout un ensemble de propositions
que les Amricains avaient faites pour rendre plus intressante pour les Grecs la
prsence des bases (transfert de technologie, formation des officiers grecs, etc.). Le
100

. Monteagle Stearns, Talking to Strangers : Improving American Diplomacy at Home

and Abroad, Princeton University Press, 1996.
101
. Paul W. Meerts, 1999, op. cit., p. 92.
102
. Henri-Pierre Jeudy, Tout ngocier. Masques et Vertiges des compromis, Autrement,
coll. Mutations , 1996.

86

rle des diplomates de lambassade tait dexpliquer et de rendre comprhensibles

ces positions apparemment paradoxales.
Lenjeu dune ngociation peut aussi tre dpass au profit dun enjeu plus large
comme celui du maintien dune relation bilatrale. Meredith Kingston de Leusse
donne lexemple dune ngociation difficile entre la France et lInde au sujet dun
projet de coopration mdicale. Ce projet, prpar dans le cadre de la visite en
1989 en France du prsident de la Rpublique indienne en France prvoyait
linstallation, sous la forme dune joint venture franco-indienne, dune entreprise
franaise pour la production destination du march indien dun vaccin sous une
forme injectable. Le Premier ministre indien de lpoque stait alors engag
oralement inclure ce vaccin dans les programmes de sant publique de son pays.
Or, alors que la construction de lentreprise est lance, deux vnements vont
remettre en cause cet accord. Tout dabord, un changement de majorit politique en
Inde et ensuite, une recommandation de lOMS sur lusage de la forme injectable
du vaccin qui devrait tre limite aux pays sous-dvelopps avec une
prfrence, quand cela est possible, pour la forme buvable. LInde, refusant de se
reconnatre comme pays pauvre aurait alors fait le choix de nutiliser dans ses
programmes de sant publique que la forme buvable, privant ainsi lentreprise
franaise de ses dbouchs. Un contentieux rcurrent sinstalle donc entre la
France, qui refuse de voir les fonds publics investis se transformer en gaspillage et
le gouvernement indien, qui reproche lentreprise franaise de lavoir mal
inform des diffrentes caractristiques techniques de vaccins. Ainsi, tout au long
des pisodes diplomatiques o il sagit de grer divers lments qui sagrgent et se
dsagrgent, lambassadeur de France se doit de transmettre les requtes et les
messages des parties de la manire la plus adquate possible. Il agit en fonction des
ractions franaises et indiennes et tente de parer aux incidents, cest--dire aux
vnements dont les implications symboliques sont effectivement un danger pour
les relations diplomatiques, tel que la remise en cause dun projet soutenu par le
prsident de la Rpublique franaise. 103 Lambassadeur sefforce alors de
raliser diffrentes traductions de la position des uns et des autres afin de se
faire le porte-parole des diffrentes parties. Mais ses recommandations en vue
dun rglement progressif des contentieux ne sont pas reprises par sa direction
gographique qui prfre, lors de la visite en France du nouveau Premier ministre
indien en 1992, ne pas voquer le sujet afin de ne pas assombrir les relations
politiques. Faire de la rsolution du contentieux un point de passage oblig aurait
t trop coteux pour les deux partenaires, leurs cadres politiques respectifs
tant trop htrognes : une logique defficacit industrielle et financire pour la
France contre une logique du rang et de lhonneur pour les Indiens104. La
ngociation en effet nest pas seulement, contrairement ce quen disent les
manuels pratiques, un processus de rduction des divergences, mais aussi un enjeu
de reprsentation symbolique de ce quest le pays, de sa grandeur, de ses valeurs,
de son identit. Les coalitions de cause et les traductions laborieusement
103

. Meredith Kingston de Leusse, Diplomate - une sociologie des ambassadeurs, Paris,

LHarmattan, 1998, p. 170.
104
. Dans le langage des conomies de la grandeur propos par Luc Boltanski et Laurent
Thvenot, il y a l un affrontement entre une logique industrielle et une logique
domestique.

87

construites par les diplomates peuvent alors se heurter des logiques politiques
relevant dun autre ordre.

3) LA NEGOCIATION, UN TRAVAIL TECHNIQUE OU UNE ACTIVITE

POLITIQUE ?
Il faut tout dabord faire une distinction entre diffrents types de ngociations allant
des plus formelles, visant rsoudre un diffrend ou un problme bien dlimit et
devant se conclure par une convention, un trait ou un accord, aux plus informelles,
au cours desquelles sont discuts avec les interlocuteurs trangers ou
ladministration centrale tout un ensemble de petits arrangements, dordre du jour,
de questions de protocoles, de rgles dchange dinformation. Si la seconde fait
partie du travail quotidien des diplomates, la premire est plus dlimite dans le
temps et dans lespace. Outre les squences formelles de ngociation dans les
institutions multilatrales, il faut mentionner les sommets internationaux, les
conventions bilatrales, etc.
Dans les Reprsentations permanentes, en multilatral, en effet, le travail de
ngociation est trs encadr et norm, tant par lorganisation en groupes de travail,
conseils ou commissions que par les instructions prcises envoyes par les
gouvernements. Des phases de discussions formelles alternent avec des
transactions plus discrtes et personnalises. Lhabitude de ngocier avec un
nombre bien dfini dinterlocuteurs, tous professionnels ou habitus de la
diplomatie, cre un cadre bien particulier : habitude frquente, mme en sance, du
tutoiement et de lappellation par le prnom ; rgles implicites mais fortes sur ce
qui est permis ou au contraire proscrit (comme par exemple le degr des attaques
personnelles) dans tel ou tel cercle ; jeux subtils sur les formulations, les termes
employs, longue dure dun grand nombre de ngociations qui permet les
ajustements mutuels, y compris avec les capitales respectives des ngociateurs, etc.
Plus encore quen bilatrale, un novice est totalement perdu dans ce type darnes :
comment comprendre tel refus ou telle concession ? Pourquoi certaines positions
seront plus dramatises que dautres ; que signifie le recours lhumour ou
lautodrision ? Sans parler de lextraordinaire complexit technique de nombre
des dossiers traits !
Dans les ngociations bilatrales, les rgles sont moins bien tablies et laissent la
place des rles dambassadeurs diversifis, plus ou moins politiss. La
complexit de la ngociation tient au fait quelle se droule simultanment sur
plusieurs niveaux : le jeu symbolique des rencontres entre dirigeants, les
interactions rgulires entre experts et/ou diplomates, les ngociations et
compromis internes chaque gouvernement, etc. Les ngociations bilatrales sont
gnralement mises en scne comme un contact direct entre les autorits politiques
des deux pays ; lambassade et ladministration centrale tant censes navoir
quun rle daccompagnement et de prparation des dlgations ministrielles. La
science politique, les spcialistes des relations internationales et les mdias
dessinent un tableau des ngociations o tout se jouerait dans les tractations entre

88

dirigeants et pour lesquelles lambassadeur est essentiellement un intermdiaire. Il

ne resterait quun ensemble de petites ngociations (qui peuvent tre parfois
longues et fastidieuses), indispensables pour assurer le succs des visites
politiques : convaincre des interlocuteurs locaux importants de consacrer de leur
temps au visiteur officiel franais, obtenir des autorits locales un bon
accompagnement logistique et en scurit, etc.
Or, lobservation dtaille des activits des diplomates montre que ce travail dans
les coulisses peut tre important, mme sil est masqu par une vision restrictive de
ce quest une ngociation . Les rencontres entre chefs dtats ou responsables
politiques de haut rang sont trs gnralement prpares et ngocies lavance,
notamment par les diplomates des deux pays. En effet, il serait risqu de voir surgir
des blocages ou des tensions non anticipes entre les leaders qui pourraient ainsi y
compromettre leur prestige et leur image, voire sengager, dans le feu de la
discussion, dans des voies hasardeuses ou dfavorables. Si la partie publique et
visible des grandes ngociations bilatrales se fait entre politiques, leurs coulisses
sont largement peuples par les diplomates105.
La visibilit, dans les ngociations bilatrales, des diplomates est variable suivant
les dossiers et les pays. Daprs un sous-directeur gographique :
Il ny a pas de rgle ! Certains pays trouvent leur propre intrt ne ngocier
que de gouvernant gouvernant, a dpend. Le niveau de base, cest
lambassadeur. On lui envoie des instructions et cest lui qui va ouvrir les
ngociations avec le ministre des AE du pays o il rside. Par exemple, pour la
force europenne avec le Darfour, cest la direction des Affaires stratgiques qui a
valid les instructions, en accord avec llyse et cest notre ambassadeur sur
place qui a gr a. Mais des fois, il arrive que lon estime ncessaire daller audel du niveau de lambassadeur. Cest alors le conseiller du ministre des AE ou
du prsident de la Rpublique qui est envoy sur place. Ou alors, cest le ministre
ou mme le Prsident qui passe un coup de fil son homologue. Cest ce qui sest
pass quand le dossier de la force europenne au Tchad sest ddoubl avec
laffaire de lArche de Zo. Donc on peut parfois passer un niveau suprieur ! Ce
nest pas forcment parce quil y a un blocage, a peut tre aussi pour montrer
limportance qui est attache un dossier, on veut que a ressorte bien des
dmarches habituelles de lambassadeur ! Ou alors cest trs technique et il faut
envoyer un ngociateur spcialis. Il y a aussi des pays o lambassadeur ne peut
pas voir au-dessus du niveau de ministre. Le prsident de tel pays, il ne veut pas
avoir dautres interlocuteurs que Sarkozy ou Kouchner. Et il y a des dossiers que
lon ne peut faire avancer quen voyant ce prsident. On ne peut pas lui reprocher,
parce que Sarkozy, cest pareil ! Il ne reoit pas les ambassadeurs ! Ou alors on
peut faire une dmarche par tlphone ou envoyer quelquun parce que cest un
dossier dlicat et quon ne veut pas impliquer notre ambassadeur parce que a
pourrait rendre son travail plus difficile.

105

. La mtaphore scne/coulisses popularise en sociologie par Irving Goffman est

aussi souvent utilise par des diplomates. Voir : Claude Caillat, Les Coulisses de la
Diplomatie, Le Publieur, 2007 ou les commentateurs : Albert Du Roy, Domaine rserv.
Les coulisses de la diplomatie franaise, Stock, 2000, pour prsenter leur travail.

89

La marge de manuvre dans les ngociations est en effet largement encadre par
les instructions politiques ngocies Paris, mais aussi par lexistence de traits,
protocoles et accords divers qui structurent et orientent lhistoire de la coopration
bilatrale. Des traits de coopration sont ainsi renouvels intervalles rguliers
avec de nombreux pays (notamment du Sud). La possibilit dinnovation est
rduite par les programmes et les oprations qui sont reconduites dune fois sur
lautre. Le contexte de rduction des crdits disponibles, tout comme la
multiplication des partenaires impliqus (organisations internationales, ONG, AFD,
etc.) ne font que figer encore un peu plus les choses. Les diplomates qui participent
aux rencontres rgulires de renouvellement de ce type daccord peuvent alors
avoir le sentiment dun travail routinier, voire dune perte de temps106. Dans ce
contexte, seule une impulsion politique ou un changement de dirigeant peut faire
vritablement bouger les choses dans le sens de louverture de nouveaux
programmes ou de labandon dinitiatives antrieures qui nauraient pas t
suffisamment inscrites dans les traits et les protocoles.
La ngociation diplomatique, parce quelle sinscrit dans un jeu politique deux
niveaux (national et international107), quelle confronte des diplomates qui
reprsentent la fois leur gouvernement et leur pays, mais aussi les intrts de leur
service est donc trs particulire. Une premire posture, pour le diplomate, peut
tre de se limiter aux aspects techniques de son travail de ngociation. Laccent
sera alors mis sur une dfinition de la ngociation en termes de persuasion,
dinvention, de rseaux relationnels entre diplomates, etc., pour se conformer au
mieux aux instructions reues. Mais, pour augmenter leur marge de manuvre,
dautres vont prfrer dvelopper une interaction plus serre avec le pouvoir
politique qui seul peut donner la lgitimit, la crdibilit en participant
llaboration du cadre danalyse et donc aux instructions. La politisation
fonctionnelle (lintriorisation des objectifs politiques supposs des dirigeants
dans ses options) ou partisane (lie ladhsion une mouvance politique) de
leur activit dplace alors une contrainte qui nest plus vcue comme telle.
Cette seconde posture est gnralement bien illustre par les attitudes et les
pratiques de certains ambassadeurs non diplomates108, souvent nomms,
notamment aux tats-Unis, pour leur proximit avec le Prsident109. Dun ct,
ces ambassadeurs un peu particuliers se distinguent souvent par leurs critiques
lgard de la bureaucratie des Affaires trangres et ladministration de la
106

. Meredith Kingston de Leusse, op. cit.

. Robert D. Putnam, Diplomacy and Domestic Politics : The Logic of Two-Level
Games , International Organization, vol. 42, n 3, 1988, pp. 427-460.
108
. Les ouvrages de deux ambassadeurs homonymes (et sans liens familiaux) amricains
seront ici utiliss titre dexemple : John Kenneth Galbraith (clbre conomiste, proche
des dmocrates et nomm ambassadeur en Inde par Kennedy de 1961 1963), Journal dun
ambassadeur, Paris, Denol, 1970 et Evan Griffith Galbraith (ancien conseiller juridique de
grandes banques amricaines, ultra-conservateur et nomm ambassadeur en France de 1981
1985), Ambassadeur de choc, Stock, 1986. Bien que tout fait opposs dun point de vue
idologique, ils vont avoir des pratiques et des opinions similaires propos du dpartement
dtat.
109
. Ce qui renoue, dune certaine faon avec la tradition denvoys personnels des
monarques.
107

90

diplomatie. Dailleurs, le fait quils soient nomms, parfois sans grande exprience
du mtier quils devront raliser, peut tmoigner du peu de considration qui
semble tre port la comptence et lexprience acquise par les diplomates de
carrire110. Mais, dun autre ct, leur accs au prsident et au pouvoir de
dcision sil ne plait pas aux responsables des Affaires trangres qui se sentent
court-circuits permet de porter et dfendre les analyses et le travail des
membres de leur ambassade, souvent diplomates de carrire. Evans G. Galbraith
explique qu Un ambassadeur a tout intrt tre bien introduit auprs dune
personnalit en bonne position dans ltat-major. Les secrtaires dtat naiment
gure voir les ambassadeurs arpenter les couloirs de la Maison-Blanche. Les
relations doivent donc rester discrtes. 111 De mme, le journal de John K.
Galbraith, le montre plusieurs reprise plaider directement sa cause, souvent
contre lavis du dpartement dtat, auprs du Prsident comme auprs de
membres influents du congrs. Cest pourquoi les Pakistanais rclameront davoir
eux aussi, un ambassadeur influent dans leur pays. Le premier comme le second
mneront, coup de tlgrammes ironiques et de rapports incendiaires une gurilla
permanente contre les diplomates en poste Washington. Par contre, ils seront trs
favorables aux diplomates sous leurs ordres Delhi ou Paris.
Les deux Galbraith vont galement sopposer lenvoi dmissaires spciaux ou de
commissions dexperts pour effectuer des tches quils prfrent voir prises en
charge par les agents en poste dans leur ambassade. Ces visites reprsenteraient
un gaspillage de temps , y compris pour les officiels du pays daccrditation,
mais aussi un manque de reconnaissance pour le travail et lexpertise dvelopps
dans lambassade. Ils vont donc tenter dempcher et de dcourager les visites
dofficiels. Un des moyens utiliss pour cela est dinterdire toutes dpenses
dagrment , par exemple en refusant les moyens de lambassade (chauffeur,
logement, etc.) pour des personnalits dsirant faire du shoping ou du tourisme.
linverse, ils ne refusent pas, loccasion, de servir eux-mmes dmissaires
prsidentiels dans dautres pays que celui o ils sont accrdits. Les deux Galbraith
feront donc un travail important de ngociation haut niveau, linstar des grands
ambassadeurs de jadis, et nhsiteront pas batailler avec le protocole pour ne par
tre exclus des discussions qui leurs semblent les plus importantes (par exemple les
ngociations sur le Kashmir ou la guerre sino-indienne pour John K. Galbraith ou
les discussions sur lInitiative Stratgique de Dfense ou le dsarmement et les
ogives nuclaires pour Evan G. Galbraith). John K. Galbraith note ainsi propos de
son refus de lenvoi dun missaire spcial : Jai lintention de me battre contre la
conception selon laquelle il existe des ambassadeurs dun ordre plus lev pour les
tches spciales ou difficiles. Je me propose dtre le reprsentant principal du
prsident dans ces parages et il fallait que cela se sache bien. 112
La relation entre politique et diplomates est donc une relation la fois de rivalit et
de complmentarit, comme lillustre la concurrence entre diplomatie ordinaire et
diplomatie extraordinaire. Par volont de mieux contrler ou dacclrer la
110

. Pierre Assouline, Un choix damateur. Des ambassadeurs pas trs diplomates , Le

Monde2, 30 juin 2007.
111
. Evan G. Galbraith, Ambassadeur de choc, Stock, 1986, p. 61.
112
. John K. Galbraith, op. cit., p. 111.

91

ngociation de certains dossiers, ou pour ne pas interfrer avec le reste des relations
bilatrales, les responsables politiques ont depuis longtemps t tents de faire
appel des envoys extraordinaires pour conduire les ngociations ou leur
prparation la place, et parfois mme linsu des diplomates sur place. Cette
pratique nest pas nouvelle et soulve parfois des controverses.
Par exemple, lors de la guerre franco-chinoise de 1884-85, le gouvernement Jules
Ferry avait envoy un militaire, Franois Ernest Fournier, ngocier le retrait des
troupes chinoises du Tonkin en 1884113. Dans laccord quil signe, la date du
retrait est laisse en blanc et seules des garanties verbales lui sont donnes sur les
dlais. Le reprsentant de la France en Chine, charg daffaire, le vicomte de
Small est cart et nest pas tenu au courant. Quand les militaires franais
arrivent au Tonkin, les garnisons chinoises ne se sont pas retires et ne sont mme
pas au courant de laccord. Leur attaque par le corps expditionnaire franais sera
lorigine de la guerre. Le gouvernement Ferry accuse le vicomte de Small de ne
pas avoir tenu les militaires au courant du dlai demand par les autorits chinoises
pour obtenir le retrait de leurs troupes. Le journal Le Matin (20/09) crit : La
diplomatie extraordinaire qui dirige les affaires de Chine, continue mettre sur le
compte de la diplomatie ordinaire la responsabilit de toutes ses fautes . Et Le
journal des dbats (19/10) prcise Cest le ngociateur franais qui a rgl seul
les dtails de lvacuation, qui en a fix les dates et malheureusement ces dates et
ces dtails nont jamais t acceptes par le Tsong-Li Yamen [conseil des ministres
chinois en charge des affaires trangres]. Comment les aurait-il accept puisquil
ne les connaissait pas ? Ce nest pas la faute de Monsieur Fournier si on lui a fait
faire un mtier qui nest pas le sien. Or le fait important est le suivant : le
ngociateur franais na pas exig du ngociateur chinois quil transmt son
gouvernement la note qui spcifiait les dlais dvacuation, il na pas demand un
reu de cette pice, il y a l deux ngligences qui ont t ingalement funestes. Il
est prudent de faire faire les traits par les diplomates, aussi bien que la guerre par
les militaires. Un gouvernement qui manque cette rgle sexpose une
responsabilit quil serait trs injuste de faire tomber sur ses agents .
Dans leurs crits, les diplomates se plaignent gnralement de cette pratique
denvoys extraordinaires perue comme une forme dingrence et un risque de
confusion. Ce nest que dans certains cas particuliers que la prsence dun
ngociateur de haut niveau extrieur lambassade peut sembler utile. Par
exemple, sil est jug souhaitable que les diplomates sur place ne soient pas
compromis dans des questions dlicates. Cest le cas dans lexemple rappel par
Raphal-Lonard Touze, ambassadeur de France au Tchad de 1974 1975, au sujet
de laffaire Claustre, une chercheuse franaise enleve par des rebelles tchadiens au
moment o lambassadeur tentait de regagner la confiance du Prsident en
exercice. Faire des concessions aux rebelles, pour les diplomates sur place aurait
t problmatique vis--vis du Prsident en place. Cet ambassadeur ne cesse de
rclamer un envoy muni des pleins pouvoir afin dassurer la continuit des

113

. Nicole Bensacq-Tixier, Histoire des diplomates et consuls franais en Chine (18401912), Les Indes savantes, 2008.

92

ngociations et de dcharger son quipe prouve par cette affaire (un conseiller
militaire franais sera tu au cours des ngociations)114.
Encore une fois, lexistence de diffrentes logiques (la coopration militaire et la
dpendance rciproque, les pressions de lopinion publique, etc.), de diffrents
intrts, de diffrentes temporalits (la patiente construction dune relation
bilatrale contre lurgence dune prise dotage) implique lexistence de diffrents
niveaux du jeu diplomatique. Plus gnralement, la multiplication des conflits, des
enjeux, des arnes de discussion avec la fin de la guerre froide, la globalisation de
lconomie et des socits, conduisent faire de la ngociation un processus de
plus en plus clat et continu. Nos socits demeurent conflictuelles. Leur
politisation croissante cest--dire lexacerbation des concurrences entre les
projets politiques et sociaux, sur fond dautonomie et daffirmation de soi des
individus conduit une multiplication des occasions et des motifs de conflits
(donc de ngociation) 115. Le diplomate ne peut plus tre le seul acteur en jeu,
mais il peut voir renforc son rle de coordonnateur et dorganisateur tre.

114

. Raphal-Lonard Touze, 370 jours dun ambassadeur au Tchad, Paris, d. FranceEmpire, 1989.
115
. Reynald Bourque, Christian Thuderoz, 2002, op. cit., p. 114.

93

IV - Un travail organis, un travail dorganisation

Le travail que nous avons observ dans les diffrentes instances du MAEE o nous
avons conduit nos enqutes se droule dans un contexte organis. Ce terme
dorganisation recouvre deux dimensions complmentaires : celle de la rpartition
du travail et donc de sa division, et celle de sa coordination. Depuis Adam Smith et
Karl Marx, les formes de la division du travail ont fait couler beaucoup dencre. On
doit Max Weber linvention de la domination lgale direction administrative
bureaucratique , lidal-type bureaucratique. Ce sont, de fait, essentiellement des
ingnieurs-organisateurs (Babbage, Taylor, Fayol pour ne citer que les premiers
dune longue ligne) qui, sefforant de rpondre de manire pragmatique la
question de savoir comment obtenir les rsultats dsirs en fonction des moyens
disponibles, ont imagin la formalisation des tches, la division du travail et la
forme hirarchique pour le coordonner, les mcanismes dacquisition et de
transmission du savoir, les rapports la matire
Cette longue histoire du travail organis est dsormais investie par les conomistes.
Ils sefforcent dintgrer, dans la formalisation de lorganisation, des notions
empruntes au march : cots de transaction, incitations, contrat, agence sont
devenues des rfrences majeures dans lanalyse des organisations. La thorie de
lagence est ainsi utilise par certains spcialistes du travail diplomatique pour
prconiser une nouvelle organisation des ambassades116. Les incitations
financires sont retenues (aujourdhui mises en uvre) pour rcompenser les
meilleurs agents. Prfrence est donne au contrat sur le statut pour asseoir
lengagement.
Aussi stimulantes que soient ces nouvelles approches, elles ont pour dfaut majeur,
nos yeux, dignorer totalement les relations dautorit et la structure hirarchique,
les solidarits et les dimensions culturelles du travail. Essentiellement rfres un
paradigme individualiste, elles ignorent totalement la dimension individuelle et
collective du travail, ralit indissociable, ainsi que la concurrence et la
coopration, la culture collective, la cognition partage pour raliser la tche. Il ne
sagit pas pour autant de tomber dans lexcs inverse, comme cela a parfois t le
cas de la sociologie franaise des organisations, tendant rduire ces dernires
des arnes propices au dploiement des stratgies des acteurs mus par le seul souci
dchapper la domination. Nos observations empiriques nous incitent emprunter
116

. Kishan Rana, 2005, op. cit.

94

 Jacques Girin117, au moins pour lanalyse des postes ltranger, sa thorie des
agencements organisationnels , entendus comme combinaison(s) de ressources
htrognes capable de raliser une certaine performance .
Cest lagencement organisationnel qui produit un rsultat et non, sauf exception,
un acteur isol (cest pourquoi lide dun ambassadeur sans ambassade est, peuttre, problmatique). Ce type dagencement est compos de ressources humaines,
matrielles et symboliques. Alors que dans lconomie institutionnelle et dans
lusage quen fait Rana par exemple, lagence est considre en tant quinstrument,
elle se veut ici un composite, un agencement qui est confi un mandat en vue
de la ralisation dun objectif. La notion de mandat conduit analyser les formes
prises par la relation entre mandant et mandataire, la question essentielle pour le
mandant tant celle de la comptence du mandataire, tout autant que la relation de
confiance quil entretient avec lui.
Ce choix thorique permet danalyser ce que Norbert Alter118 nomme lactivit
organisatrice cest--dire lorganisation en action et laction dans lorganisation.
Cette activit sinscrit dans une structure formelle et normative quil sagit aussi de
dcrire, dans la mesure o elle contient et contraint lactivit. On ne saurait en effet
oublier que lorganisation, dans ce dernier sens, vise rduire lincertitude de
laction dfaut de la matriser compltement.

1) UN TRAVAIL ORGANISE
Compar celui des autres ministres, lorganigramme du MAEE est
particulirement complexe, compte tenu de la diversit des missions remplir et
des mcanismes de coordination retenus (politiques, gographiques et
fonctionnels). Cet organigramme fournit une information prcieuse sur la structure
de coordination beaucoup plus que sur la division du travail. Lorganisation du
travail repose, en fait, sur un paradoxe : elle consiste dabord diviser le travail et,
parce quil est divis, devoir le coordonner. Cette activit de division, en
particulier dans le secteur des services, est faiblement pense car, trs souvent, elle
est dtermine de lextrieur par les missions. Plus souvent encore, elle est le fruit
dune tradition persistante non remise en question, leffort portant alors sur les
structures de coordination.

a) Diviser le travail, le dcomposer

Si lon accepte de se dgager de la vision taylorienne de la division du travail, dont
la mise en uvre a t si souvent pousse lexcs que, hormis sa contestation
117

. Jacques Girin, Les agencements organisationnels , Des savoirs en action, F. CharueDuboc (dir.), LHarmattan, Paris, 1995.
118
. Norbert Alter, Sociologie de linnovation, PUF, 1996.

95

radicale, elle rend difficile toute rflexion sur ce thme, il faut bien admettre
quelle est autant le signe de lintelligence de lhomme quune ncessit opratoire.
Cette notion est cependant ambigu, car elle recouvre, comme la bien compris
Durkheim119, deux notions diffrentes : la division sociale du travail entre des
fonctions spcialises et complmentaires et une division technique des tches au
sein de ces fonctions.
Dans la vieille tradition des mtiers, du temps o ils taient aussi considrs
comme des arts, la division sociale du travail servait dfinir le territoire des
mtiers et leur identit. Plutt que dune division des tches affirme comme telle
en leur sein, la dcomposition du travail raliser y tait pense selon une
hirarchie des savoirs et des actes mettre en uvre en commenant par les plus
humbles (balayer latelier, car on ne saurait travailler dans un environnement sale)
jusquaux plus complexes pour enfin tre capable de raliser le chef-duvre
justifiant laccs la matrise du mtier. Cette dcomposition des tches
conduisant, de fait, une division du travail concrte entre les apprentis avait pour
finalit lapprentissage du mtier. Le compagnon tait celui qui avait franchi toutes
les tapes et accdait de la sorte la matrise. Cette rfrence aux mtiers est
particulirement utile pour comprendre la division du travail au MAEE, tant elle
puise, sans le savoir, cette source.

Des filires de mtiers

Mme si cela est ni par linstitution, il existe bien au sein du ministre des filires
qui sapparentent fort une division sociale du travail entre mtiers distincts.
Lanalyse des carrires professionnelles, autant que les enqutes de terrain mettent
en vidence la conscience de leur existence par les agents, dfaut de leur
reconnaissance formelle.
Sans prsager de leur ordre, la premire filire est structure autour des postes
bilatraux. On y accde le plus souvent, mais pas exclusivement, par le concours
dOrient, cette affectation correspondant frquemment une spcialisation sur une
aire gographique. Le passage par une exprience multilatrale y est associ des
questions ayant trait la zone gographique de comptence. Dans ladministration
centrale, le passage par la direction gographique concerne est frquent. Il y a
parfois une exprience consulaire, utile pour pouvoir ensuite soccuper de ces
questions en tant quambassadeur. Le sommet de la carrire se concrtise par un
emploi dambassadeur dans une ambassade bilatrale. Cette filire repose sur une
double exprience : celle, lie une connaissance intime dune ou de quelques
zones gographiques ou linguistiques, et celle, acquise dans la gestion et
lorganisation dune ambassade et dune relation bilatrale.
La seconde filire identifie est multilatrale. Le diplme de rfrence est le
concours externe de lENA. La carrire se droule au sein des Reprsentations
permanentes importantes ; elle est souvent associe une spcialisation technique
dominante (questions stratgiques et darmement, questions conomiques et
119

. Emile Durkheim (1893), De la division du travail social Paris, PUF, 8e dition, 1967.

96

financires, etc.). Les passages en administration centrale visent renforcer la

spcialisation. Les expriences consulaires y sont rares ; quand il y en a eu, elles
apparaissent en dbut de carrire, parfois dans des consulats particuliers et
politiques (le consulat gnral Jrusalem ou celui de Hong Kong avant la
runification). Des expriences en ambassades bilatrales sont faites
principalement dans des grandes capitales (Londres, Washington). Lexercice du
mtier tourne essentiellement autour de la ngociation au sein de machines
ngocier que sont les Reprsentations permanentes. En avoir connu plusieurs (et
donc stre adapt des milieux spcialiss et des questions techniques varies),
tre pass par des capitales qui comptent au plan international, avoir travaill dans
des directions politiques ou multilatrales au Quai dOrsay, tout cela constitue le
parcours type des agents de cette filire.
La filire consulaire enfin, qui commence souvent par un premier poste en
catgorie B et mme C, et se termine, le cas chant, par un poste de consul
gnral, voire parfois dambassadeur dans un petit pays. Des postes administratifs
(secrtaire gnral dambassade, chef de SAF) sont parfois occups en milieu de
carrire. En administration centrale, les passages par Nantes et la DFAE permettent
dasseoir lancrage dans la filire. Afin de permettre aux agents de cette filire
lacquisition des connaissances juridiques indispensables au travail consulaire, le
ministre a cr en 1993 lIFAC (Institut de formation aux affaires consulaires),
devenu depuis IFAAC (Institut de formation aux affaires administratives et
consulaires). Lexistence de cette formation spcifique suffit elle seule rendre
particulirement visible lexistence de cette filire.
ct de ces trois filires, il existe peut-tre une sous-filire coopration /
dveloppement / gestion issue de la fusion en 1999 du MAE avec le ministre de
la Coopration. Lalternance de postes la DGCID et en ambassade dans les
SCAC en constituerait lossature principale, avec, lhorizon, un poste
dambassadeur dans un pays en voie de dveloppement. Les entretiens mens avec
des anciens de la Coopration ou de jeunes diplomates la DGCID ou dans les
SCAC semblent indiquer au contraire des parcours plus varis. Pour les anciens de
la Coopration, leur exprience et comptence en gestion semblent leur ouvrir les
portes de postes intressants en administration centrale (DGA). On retrouve ce
mme parcours avec des fonctionnaires issus dautres ministres et entrs au
MAEE par concours internes aprs une premire carrire ralise dans un autre
contexte et qui occupent plus que dautres des fonctions logistiques. Quant aux
jeunes diplomates, ils mettent en avant les plus grandes opportunits et
responsabilits quils peuvent avoir la DGCID ou en SCAC par rapport dautres
secteurs, compte tenu de leur ge. Mais cet avantage est souvent vu comme un
moyen de poursuivre ensuite dans une autre direction, grce lexprience ainsi
accumule, plutt que comme le dbut dune carrire centre sur la coopration et
le dveloppement.
Ces filires ne sont videmment pas tanches, surtout les deux premires dentre
elles. Les agents les connaissent parfaitement et dveloppent leur gard leurs
stratgies de carrire en fonction de lobjectif quils visent et de leurs prfrences :
Si je veux finir ambassadeur, il faut que je trouve un poste en bilatral. Jai pass
le concours interne de lENA et donc ma carrire est retarde. Je nai aucune

97

chance daccder au poste que je dsire en multilatral mais je serai heureux

de finir ma carrire dans une ambassade moyenne. (conseiller politique dans une
Reprsentation permanente)
Deux points importants sont mis en vidence dans cette citation qui reviennent
comme un leitmotiv dans presque tous les entretiens : le poids initial du capital
scolaire et bureaucratique lgitime (le concours pass) ; la reconnaissance dune
hirarchie de fait entre les filires partir de leur point daboutissement. Il existe
bien une hirarchie des postes (indpendamment de lintrt du travail) aussi bien
multilatraux que bilatraux qui orientent les stratgies des acteurs. Cette
hirarchie est, de fait, acte par le ministre lui-mme qui, sur son site, prsente
lexistence, dans un premier temps, dun ambassadeur isol, suivi par lapparition
et limplantation des ambassades bilatrales, pour sachever par la cration des
Reprsentations multilatrales, prsentes comme les ambassades du XXIe
sicle . Les stratgies observes sont dautant plus autonomes que lagent est
titulaire dun diplme initial prestigieux lui permettant de sappuyer non seulement
sur son corps, mais aussi, le cas chant, sur la promotion laquelle il a appartenu
pour soutenir et orienter ses choix :
Pour deux postes peu prs quivalents, on ma toujours dit : choisit le chef de
poste, pas le pays. (directeur-adjoint)
Il sagit, dans le parcours professionnel, de se constituer un capital social, de se
faire reprer , mieux encore, de se faire demander . La gestion de carrire nest
videmment pas du seul ressort de lagent. La direction du personnel intervient
naturellement dans les affectations, mme si elle prend en compte les dsirs des
agents. L encore cependant, le statut de lagent pse dun poids non ngligeable.
Philosophe de formation, en contact avec le monde diplomatique par le biais dune
exprience de Coopration comme enseignant, ce consul, aprs un concours de
catgorie B est reu au concours dOrient. En tant que secrtaire des Affaires
trangres, il est alors affect pendant quatre ans au bureau de la Dpense et cest
cette affectation qui va produire un tournant dans sa carrire. Alors quil souhaite
rejoindre un service culturel et que sa longue exprience dans ce secteur justifie,
ses yeux, sa prtention, il sentend rpondre : vous venez de la sous-direction de
la comptabilit, vous nallez pas aller dans un service culturel ! . Cest comme
cela quil est affect au service consulaire, dont il ne sortira pas :
Une fois que vous avez pris un couloir, vous nen sortez pas facilement !
Paradoxe dplaisant pour notre maison de voir les postes de la diplomatie
culturelle, cest--dire, de mon point de vue en tout cas, certainement les postes
parmi les plus intressants des postes de diplomate confis des gens qui ne sont
pas diplomates de profession, alors que les diplomates de profession, eux, sont
cantonns dans des tches qui nont pas, on va dire, la mme grandeur. (consul)

98

 Des filires dapprentissage

Le RIME, directement inspir par le ROME, vise dfinir le contenu des emplois
existants au sein du ministre en se fondant sur une dfinition substantive de ces
emplois et en adjoignant aux comptences techniques quils exigent des qualits
morales ou de personnalits spcifiques : tre capable de supporter un haut
niveau de stress , avoir des capacits dadaptation . Au-del des critiques qui
ont pu tre faites cette approche trs rductrice du travail, son principal dfaut, au
regard de ce qui nous occupe, est dignorer larticulation des emplois entre eux et
de chercher le mtier derrire lemploi. La cartographie des emplois offerts au
MAEE, plus que dans tout autre ministre, est construite sur une division technique
du travail permettant de respecter les grades, mais servant principalement
lapprentissage du mtier. Lexistence de filires et de parcours au sein de ces
filires conforte cette image dun mtier fond sur des savoirs formels et une
exprience btis sur un socle solide de culture gnrale.
On nest pas diplomate la sortie dun concours, on le devient en parcourant un
long apprentissage assez strictement balis. Lapprentissage du mtier commence
par un passage oblig essentiel : le traitement de linformation, qui implique que
lon sache la chercher des sources multiples, la rassembler mais surtout la traiter
de telle sorte quelle serve laction du ministre. Les rdacteurs font des notes
comme les pianistes font des gammes, ces notes sont corriges jusqu ce quils
crivent justes.
Ce premier poste permet aussi dacqurir une culture spcialise dans un secteur ou
une zone gographique.
Un second poste, ventuellement dans une ambassade ltranger permet de
continuer ce mme travail de rassemblement et de traitement de linformation mais
cette fois, un niveau local et dans un contexte spcifique. Dans une
Reprsentation permanente, sont conjugus lapprentissage de la ngociation dans
des groupes de travail, lapprciation du positionnement des diffrents
interlocuteurs et lacquisition de la matrise de certains dossiers techniques.
Un retour en administration centrale dans une direction gographique ou politique,
la participation ventuelle une cellule de crise, un groupe transversal favorise
llargissement des connaissances et une forme de travail collectif o saffrontent
et se confrontent des diffrences de point de vue. Ce passage peut tre associ
une formation spcifique. La matrise de la direction dune ambassade sacquiert en
exerant la fonction de premier conseiller.
Dautres exemples pourraient tre apports. Le passage dans chacun de ces emplois
pour une dure de trois ou quatre ans na pas pour but de former des mtiers
spcifiques, mais celui de diplomate et lart de la diplomatie. Le parcours dcrit
ici de faon trs linaire est plus ou moins long. Un passage par un cabinet
ministriel peut lacclrer grce un capital social plus riche, mais aussi par
laspect trs formateur du travail dans un cabinet politique. Des mobilits externes
peuvent tre envisages dans de grandes entreprises du secteur public ou dans
dautres ministres. Alors mme que laction internationale sectorielle des
ministres techniques saccrot considrablement, cette mobilit est cependant

99

moins frquente quon ne pourrait a priori le penser. Le rcent Livre Blanc fait
dailleurs de son accroissement un objectif pour les annes venir.
On pourrait dcomposer de la mme manire et sous le registre de lapprentissage
du mtier les filires demplois conduisant au poste de consul, car il implique aussi,
outre des comptences spcifiques, une bonne dose de matrise de lart de la
diplomatie.
ct de ces deux filires principales appartenant un mme ensemble, il existe
au sein du ministre une division technique du travail permettant didentifier des
mtiers plus spcifiques. Le mtier de gestionnaire traitant de lallocation et de
lusage des moyens est appel prendre de limportance dans un moment o la
rigueur conomique simpose et o peut tre lanc un appel des fonds privs pour
soutenir des actions publiques. On pourrait aussi imaginer un service plus
professionnalis des ressources humaines, plus dtach du corps des diplomates
quil ne lest actuellement, conduisant peut-tre ainsi un jugement moins
influenc par les rseaux divers, mais aussi beaucoup plus mme de prendre en
charge les contraintes, y compris familiales, imposes par la mobilit gographique
des agents. Des leons pourraient tre apprises de ce que font, dans ce domaine, les
grandes entreprises multinationales. un niveau hirarchique plus modeste, les
chiffreurs des ambassades ont russi faire voluer leur mtier vers un rle de
logisticien localement charg de la maintenance informatique et de la formation
des diplomates lusage des nouveaux logiciels.

b) Organiser le travail
Petit ministre en termes deffectifs, (il est le plus petit des ministres aprs
celui de la Jeunesse et Sports et celui de la Culture), le MAEE est dot dune
organisation formelle trs dtaille. Outre un ministre et trois secrtaires dtat (le
nombre de ces derniers pouvant varier selon la conjoncture politique), le ministre
ne compte pas moins de 27 directions, 75 sous-directions, auxquelles il faut ajouter
17 chefs de missions, organisation que lon peut comparer par exemple au trs
gros ministre de lducation nationale comptant, au mieux, une dizaine de
directions ! ces chiffres, il faut naturellement ajouter 156 ambassades, 17
reprsentations et 4 dlgations et une centaine de consulats. Autre singularit de
ce ministre : il compte 18 680 agents120, dont seulement la moiti sont titulaires.
Il est aussi lun des moins fminis de tous les ministres.

Les structures organisationnelles

Dans le cadre de notre recherche, nous nous sommes peu penchs sur
lorganisation formelle du ministre. On comprend bien, lire lorganigramme, la
division opre entre des structures gographiques propres un suivi de la situation
120

. Source INSEE, derniers chiffres disponibles, 2005.

100

dans chaque grande rgion du monde et des structures plus politiques en charge de
la dfinition des orientations stratgiques et de suivi des ngociations. On attend
dun fonctionnement plus matriciel, comme nous le verrons ultrieurement, les
cooprations ncessaires entre structures gographiques et politiques. Un
organigramme nest cependant jamais neutre, jamais strictement fonctionnel. Il est
une carte routire indiquant la route suivre, les sens interdits et les bifurcations
possibles. Les connaisseurs en matrisent cependant les chemins de traverse et les
hirarchies : mieux vaut tre dans une direction gographique couvrant un secteur
jug stratgique, plutt que dans celle dune rgion dont on suit, certes, les
volutions, mais qui nest gure considre comme une priorit de la politique
trangre de la France. Mieux vaut tre dans une direction politique que
gographique, sans parler des directions de soutien logistique.
On peut aussi imaginer une autre fonction au prolifique organigramme du MAEE :
celle de fournir des titres, autant que des emplois dun certain prestige, des agents
dun rang suffisamment lev pour quil soit difficile de les faire rentrer dans le
rang aprs des affectations prestigieuses. Un des problmes rcurrents est le
nombre demplois correspondant aux chelons les plus levs. Malgr la faiblesse
des effectifs, dans un ministre o les fonctionnaires de rang A sont en nombre
important121, la surveillance des emplois vacants ou susceptibles de le devenir est
une activit majeure de ses membres ! La forme de la structure sert rpondre aux
attentes lgitimes de reconnaissance statutaire des agents. Cest galement la raison
pour laquelle tout passe-droit dans laffectation un poste est vcu comme une
injustice majeure.
Toute enqute de terrain suscite une certaine apprhension, surtout lorsquon nest
pas familier du monde enqut. Lobservateur extrieur est toutefois guid par
lexistence dun certain nombre de repres stables : toutes les ambassades
fonctionnent selon la mme organisation, produisant une sorte de grammaire
commode pour se reprer dun lieu lautre, bannissant trs vite un premier
sentiment dtranget. Quelques changes avec des diplomates trangers ou les
mmoires dambassadeurs trangers donnent penser que toutes les ambassades
obissent une mme structure, facilitant lidentification, non seulement des
fonctions exerces, mais surtout la nature de lautorit dont est investi celui qui
lexerce (ce qui ne dit videmment rien sur la manire dont cette fonction est
exerce). Lorganigramme hirarchis de lambassade se repre physiquement la
taille des bureaux de la chancellerie, et plus encore, dans la position occupe autour
de lambassadeur et du premier conseiller lors des runions quotidiennes ou
hebdomadaires de service. Lambassadeur est bien le chef hirarchique incontest
de lensemble de celles et ceux sigeant en runion de service. Cet ordre affich,
constamment raffirm, masque des difficults structurelles tenant des
appartenances institutionnelles varies (conomie et finances, Arme, Culture,
ducation nationale, Agriculture) et dont lvaluation et la promotion chappent
largement au MAEE. Dans les ambassades bilatrales au moins, le nombre des
diplomates est toujours largement infrieur celui des membres des autres corps
qui y travaillent. Cette forme organisationnelle trs singulire soulve de multiples
121

. Sur les 5 700 agents titulaires du MAEE, on compte 1 450 agents de catgorie A (dont
200 agents intgrs en provenance dautres administrations), soit un peu plus de 25 %.

101

difficults dans le fonctionnement quotidien des ambassades, comme on a pu

lobserver.

Les mcanismes formels de coordination du travail

Les mcanismes utiliss pour coordonner le travail au MAAE sont nombreux et
plus ou moins sophistiqus.
Le plus trivial est le recours la hirarchie, dont tous nos entretiens soulignent
limportance. Une note, mme trs urgente, ne saurait tre envoye directement
son destinataire sans visa du suprieur hirarchique. Celui qui est en charge dun
lment de dossier ne saurait assister une runion concernant ce dernier si son
chef ne ly autorise pas. Un tlgramme diplomatique ne saurait tre envoy sans le
visa de lambassadeur ou, au moins, du premier conseiller, pour les moins
importants dentre eux. Dun service lautre, les demandes de renseignements
sont galement censes passer par la voie hirarchique. Ce rle assign la
hirarchie sexplique par un besoin de contrle et de vrification de linformation
qui circule. La manire dont il est exerc est cruciale. Il est de plus en plus difficile
exercer dans sa plnitude en raison des moyens nouveaux de communication et
peut-tre, de la taille rduite du ministre. Tout le monde se connat et il est
souvent plus rapide de se faire envoyer par mail linformation dont on a besoin
pour traiter un dossier plutt que de passer par la voie hirarchique. Dans nos
entretiens, le rle de la hirarchie est souvent peru comme particulirement pesant
et conduisant des injonctions contradictoires. lexception de certaines
directions protges par la conjoncture : Ici, on a de la chance. part le dossier
Bettancourt, ce qui se passe en Amrique du Sud nest pas prioritaire. On peut
travailler plus sereinement que dans dautres directions (rdacteur), le mode
dominant du travail est lurgence, quelle soit impose par les vnements ou
quelle soit exige par le, les ministres, le ou les diffrents cabinets Cette
pression de lurgence est juge difficilement compatible avec le respect des
procdures hirarchique :
On nous dit que cette note est trs urgente, on travaille dessus comme un fou et
puis on attend trois jours ou beaucoup plus les remarques du sous-directeur On
travaille toujours le nez dans le guidon, on na pas assez le temps de rflchir.
(conseiller politique dambassade))
Mais laffirmation de lurgence est un moyen daccorder de la valeur au travail
demand et les dlais infligs par la hirarchie pour la traiter, une manire
dexprimer la surcharge de travail qui pse sur elle. Cependant, la banalisation de
lurgence est aussi un risque : si tout est urgent, plus rien ne lest vraiment ! Bien
plus, cette attitude peut entraner ce que Norbert Alter nomme la lassitude de
lacteur 122, conduisant son dsengagement ou des drives personnelles plus
graves.

122

. Norbert Alter, La lassitude de lacteur de linnovation , Sociologie du Travail, vol.

XXXV, n 4, 1993, pp. 447-468.

102

Un autre moyen de coordonner le travail est la directive et le compte rendu. Par le

biais des tlgrammes (en forte croissance) lambassadeur rend compte de son
activit et de celle de son ambassade. Il reoit des directives, et il en reoit dautant
plus sil est dans une ambassade multilatrale dont lactivit principale est la
ngociation. La communication est rigoureusement contrle par les lments de
langage fournis sur tous les sujets un tant soit peu sensibles. Le premier
conseiller, responsable de scurit, doit veiller au strict respect de la confidentialit
des documents. Il contrle toute linformation mise sur le site de lambassade, y
compris le contenu de la revue de presse, qui peut varier selon son destinataire.
Le protocole a galement une fonction majeure de coordination du travail. Le rang
de chaque visiteur indique la manire dont il doit tre trait, les gards qui lui sont
dus, les informations qui peuvent ou non lui tre communiques. Il est dautant
plus strictement appliqu que le personnage reu est important et que la visite se
situe dans un cadre tatique. Il est un code de conduite dont on sait lefficacit dans
les relations internationales en rglant les prsances y compris partir
dindicateurs triviaux comme lanciennet dans le poste ou lge.
La fixation dobjectifs, de rsultats atteindre sont des moyens puissants de
coordination du travail.
Le ministre de lconomie a mis en place des tableaux de bord. On doit saisir
notre activit quotidienne, le nombre de chefs dentreprise rencontrs, de notes
vendues. On sait toujours o on en est. Cest commode pour moi, je sais
exactement o en sont mes collaborateurs. (chef de mission conomique)
Lambassadeur envoie six mois aprs sa prise de fonction son programme daction
qui, entrin par ladministration centrale est un moyen (en principe) dvaluer son
travail et de coordonner son activit. Le recours des indicateurs de plus en plus
nombreux (nombre de tlgrammes, de personnalits reues), quand bien mme
leur pertinence est conteste et sans doute contestable, constitue un nouveau moyen
de coordination du travail dautant plus puissant quil est cens concourir des
comparaisons entre services ou ambassades. Dans son tude sur les conglomrats,
ce quil appelle la structure divisionnalise , Henry Minztberg, montre que le
sige, pour contrler des filiales nombreuses et spcialises, doit recourir un
systme standardis et souvent quantifiable de mesure de la performance (par
exemple les seuls rsultats financiers)123. Selon lui, ce systme possde plusieurs
limites : oubli de ce qui n'est pas mesurable, faible incitation linnovation,
aveuglement et irresponsabilit face aux consquences sociales des choix raliss,
etc.
Ces problmes sont encore plus prononcs dans le cas des services publics, dont la
vocation nest pas de produire un bien ou un service marchand. La solution ,
pour chapper ce dilemme du contrle est de nommer, la tte de chaque filiale,
un responsable qui aura la confiance totale du sige, dont ont peut tre persuad
quil aura intrioris les buts et les valeurs de lorganisation. Pour revenir au cas
des ambassadeurs, cela signifie par exemple, le recours la connaissance
interpersonnelle, aux rseaux de confiance (souvent fonds sur une origine scolaire
123

. Henry Minztberg, Le management. Voyage au cur des organisations, ditions

dorganisation, 1990.

103

partage) dans lvaluation des rputations, la proximit idologique ou politique,

etc.124 Quand il ny avait quune dizaine dambassades et que tous les
ambassadeurs taient issus du mme milieu, cela tait plus ais. Aujourdhui, avec
156 ambassades, 17 reprsentations et 98 postes consulaires, un recrutement
relativement diversifi, les choses sont plus dlicates.
Le mode de coordination du travail le moins ouvertement utilis et revendiqu au
MAEE est lexpertise. La manire prconise aujourdhui par les gourous de la
gestion pour coordonner le travail est de recruter ou de former des experts et de les
laisser faire. Ce nest pas au directeur de lhpital dimposer au chirurgien un
protocole opratoire. La confiance nexcluant pas le contrle, des indicateurs de
rsultats servent alors mesurer la performance. Les diplomates, cependant
titulaires de diplmes prestigieux, disposent, formellement dune marge de
manuvre particulirement faible aux yeux dun observateur extrieur. Tous les
entretiens mens donnent penser que lon ne peut prtendre au mtier de
diplomate quau terme dun long apprentissage, comme cela a t voqu
prcdemment. Seuls ceux qui atteignent le sommet de la hirarchie sont
considrs ou se considrent comme matrisant lensemble des rgles de lart, les
questions techniques prcises tant confies, le cas chant, des experts
appartenant dautres administrations, mais qui on ne saurait laisser le dernier
mot. Une des difficults majeures laquelle se heurtent les diplomates tient
lidentification de leurs performances, la traabilit de leur action. Aprs avoir
reu larchitecte Jean Nouvelle la rsidence, un ambassadeur confiait au
sociologue, non sans une pointe damertume : Lui, au moins, il laissera quelque
chose derrire lui !. dfaut de savoir prendre en compte le temps dans
lvaluation de laction, les indicateurs mis en place pour suivre le travail savrent
peu pertinents aux yeux des diplomates rencontrs.
Il reste encore comprendre comment ce cadre rapidement esquiss soutient ou/et
contraint laction.

2) LE TRAVAIL DORGANISATION
Une des difficults rencontres au cours de lenqute a t de faire parler les
diplomates des rangs les plus levs de leur travail ; non pas de leur
environnement ; non pas des difficults quils rencontrent (ils sont en gnral
prolixes sur ces thmes), mais de ce quils font quotidiennement, cest--dire de ce
quils produisent. Comme le laisse entendre la remarque cite, tous ont le sentiment
de beaucoup travailler, alors que ce qui est produit est rarement visible, ne laisse
pas de traces ou plutt na quune destination interne. La lecture des biographies
de diplomates est intressante de ce point de vue. Le travail quotidien y est trs
rarement voqu, alors que sont valoriss les coups russis, les moments
dexception qui ont marqu une vie de diplomate. Trs frquemment lors des
124

. Ce type de mcanisme a bien t thoris par Lucien Karpik. Voir : Lucien Karpik,
2007, op. cit.

104

entretiens, la description sollicite du travail en cours drive vers la narration de

quelques hauts-faits passs lgitimant, aux yeux de notre interlocuteur, lensemble
dune vie passe au service du Quai .
Un ancien ambassadeur dans un pays de lEst raconte ainsi comment, linsu
mme du Quai dOrsay, il a russi mobiliser tous ses collgues ambassadeurs
pour une crmonie publique en mmoire de la Shoah en rponse de violentes
attaques antismites non sanctionnes, car sans doute soutenues par le
gouvernement en place. dfaut davoir pu ragir officiellement sauf singrer
dans les affaires intrieures de ltat auprs duquel il tait alors accrdit, il dit sa
fiert dune indignation morale suffisamment forte pour le pousser agir, non pas
seulement pour satisfaire une exigence personnelle, mais au nom de limage quil
porte des valeurs de la France quil reprsente. On pourrait multiplier les exemples
de ces coups , dont certains sont rests ignors de ladministration centrale et
dautres avaient peut-tre pour finalit des objectifs stratgiques de carrire, dont
beaucoup ont tenu la chance et aux circonstances. Leur narration a pour
caractristique de mettre en avant les moments dexception, comme si le travail
quotidien navait que peu dintrt ou, pour certains, comme seule finalit de
fabriquer la trame servant saisir les opportunits de ralisation dun coup : le
chef-duvre du mtier. Seuls les ambassadeurs font des coups et peuvent
ventuellement sen prvaloir. Le travail des autres diplomates est encore plus
anonyme. Cette difficult rendre visible laction quotidienne, le travail bien fait
quotidiennement, rend dlicate lenqute de terrain centre sur lactivit, qui oblige
combiner entretiens et observations et conduit multiplier les vrifications.
Le travail dorganisation, de coordination des tches dans le cadre des contraintes
mentionnes prcdemment est nanmoins aisment explicit par les consuls dont
lactivit est plus standardise. Cest galement le cas pour les sous-directeurs
lgard du travail des rdacteurs. Ce mme travail est beaucoup plus difficilement
explicit par les agents de la chancellerie, a fortiori par un ambassadeur ou un
directeur. Dans ce rapport sur le travail diplomatique, on sattachera
essentiellement aux fonctionnements des services extrieurs, sans sinterdire des
incursions dans le travail dorganisation des directions centrales.

a) Des mcanismes centrifuges : lordre improbable

Dans le cheminement de lenqute, lanalyse du travail a dabord mis en vidence
un certain nombre de modes de fonctionnement observs dans des contextes trs
varis conduisant plutt, a priori, la dilution de lorganisation qu son
intgration. Un point que lon nvoquera ici que pour mmoire, mais quil faudra
traiter plus longuement ultrieurement, tient lhtrognit des statuts des agents
travaillant sous la mme bannire, les fonctionnaires du MAEE tant souvent trs
minoritaires dans les services ltranger. On sattachera ici plus particulirement
deux dimensions favorisant ces effets centrifuges : le mandat et les auditoires.

105

 Un fonctionnement par mandats

La rfrence aux thories institutionnalistes est ici revendique pour proposer une
lecture comprhensive du fonctionnement organisationnel des services extrieurs
observs. dfaut de pouvoir agir soi-mme directement, on confie un
mandataire le soin de raliser laction souhaite. Le problme souvent voqu dans
cette relation mandant-mandataire est celui de la confiance, de la loyaut du
mandataire lgard du mandant. Cette question est certes prendre en
considration, elle est cependant seconde par rapport limportance de la
comptence du mandataire. Les travaux portant sur les dbuts de
linstitutionnalisation du mtier de diplomate donnent comprendre combien a t
cruciale la question de la loyaut en raison notamment de labsence de moyens de
contrle distance. Les liens de sang, la noblesse en ce quelle est rfre une
logique de lhonneur ont t un moyen, par le pass, de rsoudre la question. La
question de la loyaut se pose toujours, dans des termes sans doute diffrents ; bien
plus cruciale aujourdhui est la question de la comptence.
Le lien qui unit les ambassades ladministration centrale prend bien plus souvent
la forme dun mandat que dune injonction faire, pour des raisons qui se
comprennent aisment. La premire est la distance. Certes les moyens de
communication tendent labolir de plus en plus sans surmonter encore le
handicap de la rotondit de la terre et lexistence de fuseaux horaires. Le contrle
distance ne peut pas tre un contrle de proximit et la distance physique change
toujours la donne :
On est finalement trs autonome en ambassade, beaucoup plus que dans un poste
de direction en administration centrale. (ambassadeur)
La seconde raison tient la contingence de laction. On peut certes fixer, de la
manire la plus prcise possible, un mandat de ngociation labor en fonction
dune optimisation du rsultat au regard des objectifs nationaux. Pour reprendre les
catgories inventes par Herbert Simon125, le meilleur des ngociateurs est celui
qui russit cette opration en prenant en compte lensemble des exigences
revendiques par les partenaires la ngociation et en trouvant le meilleur des
compromis possibles compte tenu de ces contraintes.
Dans les ambassades bilatrales, le mandat est structur par le plan daction que
lambassadeur propose aprs six mois dexercice dans ce cadre, plan, le cas
chant, amend par le MAEE. Le terme de plan est sans doute excessif pour
un document qui ne peut fixer des chances, dans la mesure o lambassadeur ne
matrise pas le terme de son mandat. Quoi quil en soit, le plan daction est une
formalisation du mandat que se fixe lambassadeur et quentrine le ministre.
Cest peut-tre l que rside le signe de la diffrence de niveaux avec tous les
autres agents de lambassade : le mandat de lambassadeur est la fois impratif
dans lexpression des positions de la France en matire de politique interne ou
trangre (plus qu dautres sapplique lui un devoir de rserve, plus qu
dautres, il lui faut un talent particulier de diplomate pour dire en prservant
125

. Herbert Simon, J.-G. March (1960), 1991, Les organisations, Bordas, 1991.

106

les liens) et auto-dfini. Le plan daction explicite la politique quil envisage de

conduire au regard de la situation locale dont il a fait un diagnostic et des moyens
dont il dispose, quitte demander des moyens supplmentaires pour pouvoir le
raliser.
Cette technique du mandat utilise envers lambassadeur savre tre un mode de
gestion quil ne va pas hsiter lui-mme utiliser avec ses subordonns. Pour
raliser son mandat, lambassadeur va, son tour, mandater les agents de
lambassade en formulant des contenus de mandats de manire plus ou moins
explicite. Parce quil ne peut pas tout faire, ne veut pas tout faire, la consigne du
chef ses subordonnes est souvent : dbrouillez-vous ! . Ceci signifie la fois
que le mandant laisse au mandataire le soin de rgler le problme et quil lui laisse
carte blanche pour trouver les moyens de le rsoudre. Une telle relation repose
naturellement sur la confiance et sur la reconnaissance de la capacit du mandataire
rgler le problme.
Lors des runions de service, ce type de rponse des problmes soulevs par tel
ou tel est apparue plusieurs fois. Larchitecte du lyce franais refuse les travaux de
rnovation au prtexte de sa proprit intellectuelle sur luvre estimant que les
travaux risquent den altrer lesthtique. Sa revendication et la menace dun
procs quil laisse planer retarde les travaux. La rponse est immdiate : Je vous
fais confiance, ne venez pas mennuyer avec ces trucs-l ! . Le proviseur du lyce
se dbrouillera avec le conseiller daction culturelle. Le consul souhaite runir les
anciens combattants : Est-ce vraiment ncessaire ? Le consul insiste et anticipe
le contenu de son mandat : Cest moi qui les recevrai et la rception sera
finance par le consulat. a ne fera quun dimanche de plus ! . Accord tacite de
lambassadeur qui fait confiance son consul pour grer la suite donner.
Troisime exemple : le choix dun site pour la fte du 14 juillet. Lun des militaires
prsents pense un terrain possible sur lequel il faudrait nanmoins obtenir des
amnagements, notamment une possibilit dclairage. Mandat est donn au
militaire pour sinformer sur la possibilit de location du terrain, non sur la
dcision prendre. Le choix est trop important. On apprendra le lendemain
quaprs la rponse positive obtenue par lattach de scurit, lambassadeur a t
voir le terrain et a donn son accord. Cest lui-mme qui a ensuite obtenu auprs
des autorits comptentes les possibilits dclairage. Lorsquil sagit de
lambassade de France et de la fte nationale, laffaire est affaire dtat. Mandat est
enfin donn tous de trouver des ides originales pour cette fte, mandat aussi
vague que possible, mais qui laisse moins de place quon ne le pense aux ides
farfelues. Il y a une cognition partage entre ce qui est possible et ce qui ne lest
pas et il y a des codes respecter. La runion de service est aussi loccasion de
rendre compte de la ralisation des mandats ou des difficults rencontres donnant
souvent lieu une discussion tranche par lambassadeur qui reprcise les termes
du mandat.
Tous ces mandats sont de nature diffrente, certains sont trs explicites, dautres
vagues. Lassistante de lambassadeur et le premier conseiller prennent des notes
pour acter ce qui est dit, les participants la runion ncrivent pas. Le fait que le
mandat ait t nonc publiquement change cependant la donne. Chacun est tmoin
de ce qui a t dit lun ou lautre. Il revient au premier conseiller de vrifier
lexcution des actions, alors quil nest que trs rarement explicitement

107

destinataire dun mandat pendant la runion. Son job est de contrler que les
diffrents mandataires agissent quitte prciser lui-mme les termes dun mandat
trop vague. Cest lui que revient la distribution des lments de langage qui, dans
une ambassade multilatrale, permettront chacun de tenir le mme discours dans
diverses runions.
Alors que laccs lambassadeur ou au premier conseiller passe par la voie
hirarchique, linverse nest pas vrai. Le fonctionnement par mandat en fonction
des comptences des mandataires conduit, comme on a pu lobserver, le sommet de
lorganisation (lambassadeur et le premier conseiller) ignorer la voie
hirarchique pour sadresser directement la personne juge comptente sur le
dossier en cause. Cette dissymtrie dans lapplication des rgles de communication
interne nest pas sans poser problme la hirarchie intermdiaire dans les petites
ou moyennes ambassades (plusieurs chefs de services se sont plaints, dans les
entretiens, des atteintes portes leur autorit par ce mode de fonctionnement).
Ceci est moins vrai dans les grandes ambassades o les mandats sont confis aux
chefs de services, charge pour eux de les rpercuter sur les membres de leurs
quipes. Cette possibilit de ne pas suivre la voie hirarchique descendante
lorsquon occupe les postes les plus levs ou que lon exerce une responsabilit au
sein dun cabinet ministriel fragilise lautorit hirarchique et lui interdit dexercer
son rle de protection des agents placs sous sa dpendance. Ce mode de
fonctionnement nest pas spcifique aux ambassades. Il lest aussi, comme cela a
t voqu dans les chapitres prcdents, dans les directions centrales o la
tentation est toujours forte pour les membres du cabinet du ministre par exemple,
au prtexte de lurgence, de passer directement commande au rdacteur comptent
sans suivre la voie hirarchique.
Alors mme que les postes multilatraux occupent dsormais une place
prminente dans la hirarchie de prestige des postes, le travail y est plus fortement
encadr, notamment par des lments de langage, que dans les ambassades
bilatrales et lagenda prescrit par linstitution au sein de laquelle sige la
reprsentation. Dans les ambassades bilatrales observes, le rythme de travail est
hach par les visites (de ministres, de parlementaires, de personnalits
politiques). Il se dploie au rythme des runions de travail multilatrales
programmes et des sances de ngociation dans les ambassades multilatrales.
Alors que lon peut observer le mme ordre hirarchique interne, le mme type
dorganisation formelle dans les deux types dambassades, le fonctionnement
organisationnel quotidien est trs diffrent de lune lautre. Les ambassades
bilatrales sont, par essence, polyvalentes et couvrent lensemble du spectre des
missions confies ltat sur le territoire national. Bien entendu, lampleur de la
tche est telle que des choix sont oprs (ce que fait lambassadeur lorsquil
propose un plan daction) en fonction des moyens dont disposent lambassade, du
contexte dimplantation, mais aussi de la vision qua lambassadeur de son action
disposant, en la matire, dune relle autonomie. Les ambassades multilatrales
sont au contraire spcialises, leurs missions insres dans celle de linstitution
laquelle elles appartiennent. Ce sont des machines ngocier , toutes les forces
de lambassade convergeant vers cette activit.
Les directions du ministre sont spcialises, mais lorganigramme fonctionnel,
conu selon une rationalit abstraite, nvite pas un fonctionnement matriciel sur

108

les dossiers chauds (ils sont plus souvent la rgle que lexception) impliquant des
mobilisations transversales. Dans ces contextes trs diffrents, le fonctionnement
par mandats est la rgle, mais la nature, le contenu, la prcision des mandats sont
trs varis, imposs par les vnements, dcids par le politique, fixs
unilatralement par la hirarchie, construits sur la comptence reconnue de lagent.
Des auditoires et des rseaux spars, superposs, concurrents ?
Dans son approche institutionnelle des professions, Andrew Abbott126 analyse
leur dynamique en dmontrant comment chacune dentre elle sefforce de
construire sa juridiction , cest--dire le primtre daction sur lequel elle exerce
un contrle lgitime en saffrontant aux ractions de ce quil nomme des
auditoires des revendications professionnelles, ltat, le public, les collgues
sur les lieux de travail , auditoires qui servent darbitre dans la dfinition des
juridictions. Ces auditoires sont internes ou externes la situation de travail. On
souhaite ici emprunter cette analyse le terme dauditoire en le compltant par
celui de rseau.
Quelques exemples triviaux peuvent servir prsenter lusage que lon peut faire
de chacune de ces notions pour rendre compte de la trs grande complexit du
fonctionnement dune ambassade bilatrale.
Lors dune runion hebdomadaire largie127, un attach culturel prsente le
programme projet de confrences annuelles destines un auditoire francophile et
lettr. Plusieurs noms sont prononcs, dont ceux de plusieurs sociologues.
Lambassadeur interroge lattach sur la capacit de ces intervenants susciter une
audience importante et sur lintrt mdiatique des thmes abords. Une rponse
trs affirmative lui suffit pour avaliser la proposition rpondant au mandat confi.
la fin de la runion, le premier conseiller interroge les chercheurs ayant assist
cette runion sur la pertinence de ce choix. Une rponse fort diplomatique tend
montrer quil aurait pu ventuellement y en avoir de meilleurs, mais que,
nanmoins... Ces nuances contenues suscitent une remarque trs vive du premier
conseiller sur la comptence de lattach concern (alors que celle des chercheurs
nest pas mise en doute). Les chercheurs ont ensuite tent de savoir comment
lattach en tait venu songer inviter les deux confrenciers incrimins :
Pour organiser ces confrences, je vais consulter les sites des services culturels
des autres ambassades. Ces deux confrenciers ont dj t invits dans plusieurs
capitales europennes, et a a bien march. Jai tlphon ma collgue de X
pour avoir les coordonnes, pour le reste, je ny connais rien (attach culturel)
126

. Andrew Abbott, The System of Professions. An Essay on the Division of Expert Labor,
Chicago, University of Chicago Press, 1988.
127
. Dans cette ambassade, lambassadeur a dcid douvrir une fois par mois la runion de
service non seulement aux chefs de service, mais aussi lensemble des attachs des
diffrents services dpendant de lambassade. Tous les attachs sont prsents, lexception
de ceux du service conomique, le responsable du service ne souhaitant pas tre
accompagn par ses attachs.

109

 dfaut dune connaissance quasi universelle videmment improbable, lattach

sest fi une information produite par son rseau, une exprience qui a march
ailleurs, sans sinterroger plus avant sur lintrt du choix effectu. Cest le rseau
qui se constitue un auditoire de confrenciers, les lgitime en les invitant dans un
contexte prestigieux et se lgitime par l-mme au risque dune fermeture sur luimme conduisant ne promouvoir, pour assurer le rayonnement culturel de la
France, que ceux qui ont t assez habiles pour sinsrer dans le rseau et qui ne
prendront pas le risque, par un refus, den tre exclus ou supplants par un nouvel
entrant.
Dans le mme contexte, cest un autre attach culturel charg de lorganisation de
manifestations spcifiques cherchant faire du fund rising auprs des entreprises
franaises implantes dans le pays, qui se voit opposer une fin de non-recevoir par
le conseiller conomique, ce dernier considrant que nul ne doit empiter sur son
territoire. Ailleurs, cest encore un conseiller conomique, qui proteste contre la
dcision prise par lambassadeur de se rendre une soire organise par une grande
entreprise alors quil comptait le reprsenter. Lauditoire de lambassadeur,
constitu prioritairement par les plus hautes instances politiques et administratives
de ltat auprs duquel il est accrdit, nest pas le mme que celui du premier
conseiller, plus libre de rencontrer les membres des cabinets, des hommes
politiques de la majorit ou de lopposition, des journalistes Mais, dans le mme
temps, lui seul peut accder en principe tous les auditoires, sa seule prsence
clipsant celle de ses collaborateurs. On souhaite sa prsence pour confrer du
prestige lvnement et on la redoute en mme temps.
Ces auditoires externes ont des profils correspondant, certes, aux missions
principales de chacun des membres de lambassade, mais sont aussi largement
construits . Le service conomique peut se contenter de bien accueillir les
entreprises qui se prsentent ses guichets ou aller au-devant delles pour les
convaincre dutiliser ses services. tre au service des entreprises franaises est
un mot dordre creux si les entreprises russissent se passer de vous ! On peut
imaginer diffrentes manires de programmer un cycle de confrences en
interrogeant des universitaires locaux pour savoir quel chercheur ils aimeraient
entendre, en croisant les informations fournies par des instances nationales
comptentes etc., au risque, peut-tre, de perdre un public dhabitus venant
acheter la culture franaise telle que la conoit le service des Affaires
culturelles. Les relations entre lagent et son auditoire externe sont trs complexes.
Le bon auditoire nest pas forcment le plus pertinent, mais celui qui conforte
lide de grandeur que lagent se fait de lui-mme. Le bon auditoire est celui
qui permet la ralisation correcte du mandat, pas forcment la meilleure possible.
Encore en rfrence Herbert Simon, on cherche optimiser au moindre cot et
non maximiser. Lauditoire est en partie impos, en partie choisi. Le premier
conseiller ne se rendra pas une rception donne par lambassadeur dun autre
pays europen au prtexte que : a ne sert rien de rester entre soi, limportant
est de rencontrer les gens du pays . On peut dcrter non pertinent quand cela
parat opportun les auditoires des autres ambassades condition de surveiller aussi
de prs leurs stratgies, car elles peuvent tre des concurrents redoutables dans tous
les domaines.

110

On pourrait ainsi multiplier les exemples des efforts faits par chaque service des
ambassades, et au sein des services, par chaque attach, pour baliser son territoire
et prserver son auditoire. Cette concurrence entre acteurs peut sobserver jusquau
sommet de lambassade, vite ressentie par les agents comme un problme :
Le prcdent ambassadeur ntait pas du mme bord politique que le premier
conseiller, mais a fonctionnait parfaitement entre eux. Personne nessayait de
marcher sur les plates-bandes de lautre. L ils sont peut-tre du mme bord, mais
on sent la concurrence. (attach de presse)
Cette concurrence se joue essentiellement auprs des auditoires externes (accs
tel journaliste, tel conseiller politique dont chacun voudrait se rserver
lexclusivit), mais aussi en interne. ce jeu, certains sen sortent mieux que
dautres, soit, parce que leur auditoire nest convoit par personne (on laisse
volontiers aux services du consulat la prise en charge des touristes gars, blesss,
vols, quand bien mme certains dentre eux, de retour au pays, pourront rendre
hommage laide apporte, hommage qui rejaillira sur lensemble de
lambassade), soit parce quil est protg en raison de lexpertise spcifique de
ceux qui y ont accs : les militaires ne sont en conflit avec personne dans les
ambassades bilatrales ! Par contre, la concurrence peut tre trs vive entre agents
de mme niveau contraints de partager un auditoire, le monopole en constituant la
valeur pour lagent. Le programme de confrences propos par lattach passe
parce quil russit la fois le prsenter comme une rponse la demande de la
communaut lettre dont il se fait linterprte et comme ce que lon peut trouver de
mieux sur le march des confrenciers franais, comme si le choix propos ne
provenait pas dun copier/coller du programme de lambassade de France dun
pays voisin. La contestation, par le premier secrtaire, de la pertinence des deux
auditoires de rfrences pour lattach culturel, au prtexte que ceux qui assistent
ces confrences ne correspondent pas au public que lon souhaiterait toucher, et
que le choix des confrenciers est contestable, le dstabilise en lui donnant
comprendre quil ne matrise pas les bons rseaux et surtout, quil nen a pas le
monopole, le premier conseiller ou lambassadeur tant susceptible tout moment
dintervenir, clipsant ainsi une dimension essentielle de la grandeur de
lattach, au-del dune contestation de sa comptence. La partie de la recherche
qui sest droule dans les ambassades bilatrales rvle combien ces problmes de
territoires, dauditoires et de rseaux peuvent transformer une ambassade en une
arne particulirement conflictuelle.
Lambassadeur est trop gentil, il coute le dernier qui a parl . Cette dernire
remarque souligne limportance attacher aux auditoires internes, le plus important
dentre eux tant thoriquement constitu par lambassadeur et ventuellement, le
premier conseiller. Quand jai t nomm premier conseiller, on ma dit : tu
verras, il y a Dieu et toi tu es sous Dieu . En raison du prestige associ la
fonction et de lautorit dont il est investi, lambassadeur nest peut-tre ni Dieu, ni
roi, en raison de notre systme lac et rpublicain, mais il est bien une force
symbolique trs fortement attractive. Sil est trop gentil et lcoute du
dernier qui a parl , les effets invitables de curialisation ne peuvent tre que
fortement amplifis comme on a pu lobserver, au moins, dans une ambassade
bilatrale. Il nen reste pas moins trs difficile, pour lambassadeur, de trouver la
bonne distance entretenir lgard de tous les agents, quand chacun cherche

111

raccourcir la longueur du fil qui le lie lui ou au contraire lallonger selon son
intrt. Un conseiller conomique met tout en uvre pour que ses attachs aient le
moins de contacts possibles avec la chancellerie, afin de prserver son rle de
passage oblig pour toute demande manant de lambassadeur, seul interlocuteur
quil estime lgitime car : le premier conseiller est trop politique , ce qui ne lui
interdit pas de revendiquer, dans le mme temps, de navoir de compte rendre
qu son ministre de tutelle, ignorant, le cas chant, lautorit de lambassadeur.
Dans les ambassades multilatrales, mais aussi dans les directions du ministre, les
auditoires et les rseaux sont surtout internes, construits sur des expertises
spcifiques, articuls sur les grades, lappartenance une mme promotion en
formation initiale ou continue tant susceptible de favoriser lmergence de rseaux
internes efficaces128. Les buts poursuivis par une ambassade bilatrale sont
extrmement varis, sans que lon sache trs bien comment lun concoure ou non
la ralisation de lautre. Les buts des Reprsentations permanentes ou des
directions sont beaucoup plus cibls, facilitant la synergie des forces. Les
ambassades rassemblent un personnel extrmement htrogne du point de vue du
statut, des perspectives de carrire. Les personnels locaux sont assurs dune
certaine stabilit alors que tous les expatris, ambassadeur compris, ne restent que
peu de temps en poste, conduisant les quipes de constants renouvellements.
Mais ce mme mouvement sobserve galement dans les directions du ministre,
rendant nigmatique lexistence, malgr tout, dun apprentissage et dune culture
organisationnelle.

b) Les forces centriptes, le genre du travail

La description et lanalyse des manires de travailler voquent toutes les raisons
qui peuvent rendre improbables un fonctionnement organisationnel efficace
dfaut dtre toujours harmonieux. Ici, la hirarchie, soucieuse daffirmer son
pouvoir plus que son autorit, contrle troitement le travail ; l, au contraire,
lambassade ressemble une foire dempoigne parce que lambassadeur a,
lextrme, le souci de mnager chacun ; ailleurs encore, alors que les mmes rgles
sappliquent partout, lorganisation exprime une machine bien huile o chacun est
sa place. Sans ignorer les difficults structurelles, les analyses convergent pour
dsigner le rle dterminant jou par la hirarchie statutaire : lambassadeur, le
directeur

128

. Dans une tude sur la Reprsentation permanente auprs de lUE, Christian Lequensne
remarquait que la surcharge de travail favorisait lentraide entre collgues et limitait les
vellits de concurrence autour dun mme dossier. Voir : Christian Lequesne, ParisBruxelles. Comment se fait la politique europenne de la France, Les Presses de Sciences
Po, 1993.

112

 Le rle de la hirarchie
Depuis Henry Fayol, fondateur de la science du management , ses successeurs
nont cess dempiler consignes et recommandations concernant le travail du
chef , consignes se dclinant autour dune srie de verbes daction : planifier,
coordonner, animer, dcider, valuer, sanctionner... Outre leur fonction spcifique
de reprsentation, les diplomates se voient rappeler rgulirement129 leur rle de
coordination dans la mesure o concourent laction extrieure de la France une
srie dacteurs qui ne sont pas diplomates. Ainsi peut-on lire dans le rapport
Woerth (2006) : Compte tenu de la multiplicit des intervenants dans le cadre de
laction extrieure de la France, il apparat indispensable de donner
lambassadeur les moyens dassurer la cohrence de la prsence franaise et den
accrotre la visibilit. [] En dpit de ces rgles bien tablies, la coordination dans
les postes est ingale. Elle dpend des instructions donnes aux attachs spcialiss
par leur service de tutelle et, surtout, des personnalits des agents. Trop souvent,
les attachs spcialiss privilgient les relations verticales avec leur administration
dorigine. Le statut de certains attachs, comme celui des fonctionnaires de liaison,
ne facilite dailleurs pas la coordination. Lambassadeur na ainsi pas
systmatiquement accs aux plans daction et aux travaux des attachs, qui
disposent de leur propre systme de communication avec leur ministre de tutelle.
Alors que la confrence dorientation budgtaire devrait tre le lieu de
programmation des moyens consacrs laction extrieure de la France et de
coordination de laction des services de ltat ltranger, elle apparat comme un
simulacre, chaque participant ne fournissant que les informations quil veut bien
communiquer. Aussi, si le statut de lambassadeur est toujours respect, son
autorit ne sexerce effectivement qu la condition quil dispose dune autorit
naturelle.
Pour sa part, le Livre Blanc rappelle que laction du ministre doit revtir une
dimension interministrielle forte, qui sinscrit entre deux limites : le MAEE ne
peut revendiquer le monopole de laction extrieure, revendication qui serait
illusoire, ni un pouvoir darbitrage vis--vis des autres dpartements ministriels,
qui appartient au Premier ministre ; sauf ce que notre politique trangre ne soit
que laddition des actions internationales de chaque ministre, le MAEE doit
exercer vis--vis deux une double fonction de synthse et de coordination.
On la vu abondamment dans les analyses prcdentes, la coordination ne va pas de
soi. Non seulement dans les ambassades et les reprsentations, les responsables ont
affaire des agents dont le statut est htrogne, dont la carrire chappe
lemprise du MAEE ; mais rien dans les choix structurels effectus, comme le
souligne le rapport Woerth, ou oprationnels, comme on a tent de le dmontrer,
nincline ces derniers cooprer. Obtenir la coopration dagents dont les intrts
ne sont pas spontanment orients en ce sens implique la mobilisation de
ressources spcifiques la suscitant.
129

. Du rapport Picq en 1993 au rapport Tavernier ( Le rseau diplomatique et le rle des

ambassadeurs en 2002) et Woerth (rapport dinformation dpos en 2006 lAssemble
nationale par la Commission des finances, de lconomie gnrale et du plan, en conclusion
des travaux de la mission dvaluation et de contrle sur les services de ltat ltranger).

113

La premire de ces ressources est videmment le statut confrant lambassadeur

autorit sur lensemble des personnels qui lui sont affects. Cette notion, thorise
par Max Weber, rappele par le dcret de 1979, a un contenu formel qui ne prend
un sens concret que dans la mesure o celui qui en est dtenteur dispose des
qualits non seulement statutaires, mais personnelles, lui permettant de lexercer.
En sappuyant sur les situations observes, on peut esquisser une sorte didal-type
permettant de les thoriser. Au-del dun dbat sans doute un peu vain sur linn et
lacquis, on retient ici lhypothse que lexercice formel de lautorit repose, outre
le statut, sur un apprentissage dont on a soulign limportance du parcours donnant
au responsable des atouts singuliers. Le plus important dentre eux est sans doute la
capacit de mettre en perspective des visions singulires et spcialises dans un
ensemble plus vaste correspondant la mission globale assigne, quil sagisse du
rsultat espr dune ngociation ou du rle de la France dans un pays donn.
Lobservation de plusieurs runions de service dans diffrentes ambassades
conduit prendre la mesure, outre la distribution et le suivi des mandats, de
limportance du rle de mise en perspective historique et politique des faits et des
vnements que lambassadeur est susceptible de jouer.
De mme, le directeur dun service dune administration centrale est seul mme
de pondrer la diversit des informations qui lui sont transmises par les rdacteurs.
Cette capacit de mise en perspective et de synthse repose sur un travail
considrable. Elle ne saurait cependant tre le fruit dune pure mcanique
intellectuelle. Elle implique la prsence dun fil directeur qui permet de
hirarchiser et de mettre en perspective linformation en vue de laction. Do
limportance du plan daction soumis par lambassadeur et avalis par le ministre,
qui guide ses choix et lui permet dimposer ses priorits. Dans les contextes
multilatraux, lambassadeur est garant des priorits fixes par le pouvoir politique,
il lui revient le choix des arbitrages qui en permettront le respect.
Le poids symbolique de la fonction contribue incontestablement accrotre
lautorit de son dtenteur. La qualit de la rsidence, limmunit diplomatique, le
secret qui entoure les communications, la dfrence lgard du titre sont autant de
signes extrieurs servant dattracteurs puissants. Les agents sont dautant plus
disposs cooprer quils bnficient des retombes du prestige de la prsence de
lambassadeur. Larme est double tranchant. Par sa seule prsence, il peut
clipser celle de tous les autres. Sans aucun doute, le risque de phnomne de cour
est toujours prsent. La capacit de trouver la juste distance par rapport au rle
tenir est un lment essentiel du bon fonctionnement de lorganisation : il sagit
dtre un dieu (selon lexpression entendue) sans se prendre pour un dieu !
Lobservation de plusieurs runions de service donne comprendre comment
fonctionne cette force qui nest pas que symbolique. Aprs que chacun ait rendu
compte de son activit dans son domaine, lambassadeur rappelle tous son agenda
court terme et les vnements en prparation : la venue dun ministre, la fte
nationale, une runion de travail prparatoire une ngociation Cest son agenda
et lui seul qui fixe le tempo du travail du poste, cest lui que doivent se soumettre
toutes les autres activits. Cest aux rsultats quil doit obtenir que le travail de tous
doit concourir. La coopration est dautant plus facilement obtenue que le but
atteindre est peru comme transcendant les intrts personnels pour le service de
lintrt national.

114

On ne saurait, dans ce contexte, sous-estimer le poids des personnalits dans la

gestion des affaires humaines. Les entretiens conduits auprs des chauffeurs, des
secrtaires, des personnels permanents des ambassades ou des personnels en
situation subordonne dans les directions soulignent quel point cette dimension
est importante. Traiter avec courtoisie les agents, reconnatre et valoriser le travail
accompli, se soucier des carrires, tre attentif aux situations personnelles devrait
aller de soi. Le rle tenir est dautant mieux dfini quil caractrise une situation
subordonne. Il est impossible de dfinir de manire simple le rle dambassadeur
impliquant la fois des prescriptions trs fortes et une indispensable capacit de
prise de distance par rapport au rle impliquant un trs fort investissement de soi.
La varit des personnalits est une des richesses du MAEE la condition que la
direction des ressources humaines ait la capacit daffecter la bonne personne la
bonne place et de combiner, dans les quipes dirigeantes, les talents de direction
accompagns dune formation au gouvernement des hommes.

Lengagement dans le travail, le genre du travail 130

Selon Yves Clot, le genre du travail signifie : un ensemble de rgles de vie et de
mtiers pour russir faire ce qui est faire, des faons de faire avec les autres, de
sentir et de dire, des gestes possibles et impossibles dirigs la fois vers les autres
et sur lobjet . Les situations que nous avons pu observer aussi bien en
administration centrale que dans les postes sont trs varies au regard de ce que
lon pourrait appeler lambiance de travail . Si certaines situations sont trs
harmonieuses malgr lintensit du travail, dautres sont plus tendues en raison de
la concurrence manifeste entre des individus ou des services, des frustrations
induites par un mode de management trop bureaucratique. Partout cependant,
rgnent un trs fort investissement dans le travail et une remarquable capacit
grer limprvu, lincertitude qui caractrisent lactivit.
Dans les postes bilatraux en particulier, lactivit routinire est en permanence
perturbe par des visites de personnalits donnant lieu un intense travail de
prparation. Il y a certes des visites dtat qui, malgr laccroissement de leur
frquence, demeurent exceptionnelles, impliquant un travail dorganisation tout
fait spcifique. La norme est plutt une ou deux visites par semaine : une
dlgation ou un parlementaire en mission, un ministre, un ancien Premier
ministre, une personnalit politique, auxquels sajoutent, le cas chant, quelques
scientifiques franais participant un congrs international, un crivain invit par le
centre culturel, un artiste en tourne Vu de lextrieur, ce rle daccueil des
Franais plus ou moins minents est parfois jug avec un certain mpris
condescendant fond sur lide que le mtier de diplomate se rduirait une
activit dhtelier. Tel ancien ministre qui lon proposait une grande ambassade
laurait refus au prtexte quil ne souhaitait pas tre transform en porteserviettes des ministres de passage ! Cette attention porte laccueil nest
pourtant pas signe de servilit. Elle implique une certaine conception du travail

130

. Yves Clot, La fonction psychologique du travail, Paris, PUF, 1999.

115

dont laccueil est partie intgrante, auquel il faut donc porter autant de soin qu
nimporte quelle autre tche, comme ce type de travail le requiert.
Lorganisation de laccueil de personnalits de passage donne lieu louverture
dun dossier o sont consigns le contenu des tches accomplir, les personnes qui
en ont la charge et leur timing. Le moindre dtail de la visite programme est vu et
revu, les alas anticips, le diable tant dans le dtail . Tout le monde peut tre
mobilis, oubliant dans laction les hirarchies de prestige. Lambassadeur attendra
laroport un avion en retard, le premier conseiller utilisera sa voiture pour aller
accompagner un visiteur son rendez-vous si aucun chauffeur nest disponible, le
secrtaire de lambassade ira dner avec un snateur qui ne souhaite pas se joindre,
pour une quelconque raison, la rception organise par lambassadeur contraint
accueillir plusieurs personnalits la fois. On organisera en mme temps deux
petits-djeuners la rsidence entre lesquels lambassadeur se partagera pour
donner chacun des participants le sentiment dune attention exclusive.
Mais cet engagement dans le travail sobserve aussi dans bien dautres domaines.
Le consul consacre un dimanche recevoir les consuls honoraires dont personne ne
veut entendre parler. Les agents du consulat nhsitent pas rendre des visites
ritres lhpital un compatriote bless. Lattache de presse russit sortir
temps sa revue de presse quotidienne tout en servant dinterprte lambassadeur
recevant une personnalit locale ne parlant ni le Franais ni lAnglais. Cest une
secrtaire qui se transforme en webmestre en se formant sur le tas. Les chiffreurs se
sont transforms en agents de maintenance informatique et nhsitent pas former
les diplomates lusage des nouveaux logiciels. Les rdacteurs ne comptent gure
leurs heures de travail quand une note urgente est attendue. Les gestionnaires
dcident de former un rseau dchange dexpriences pour amliorer leur
comptence. Plus personne ne compte son temps en priode de ngociation. On
pourrait multiplier ainsi les exemples dun trs fort investissement dans le travail. Il
est naturellement possible de trouver des exemples contraires dun travail exerc de
manire beaucoup plus bureaucratique au service de ltat civil ou peut-tre dans
des centres culturels. Limpression domine cependant dun trs fort investissement
en dpit dune rtribution souvent faible et dune reconnaissance qui nest pas
toujours au rendez-vous.
Plusieurs raisons expliquent cet engagement. Le prestige de lambassade, le
mystre qui peu ou prou entoure le travail qui sy fait, la possibilit dy ctoyer les
grands de ce monde psent dans lattrait du choix de carrire. Le sentiment de
participer une mission collective dont on saisit mieux les finalits sans doute dans
les cellules de crise ou dans les ambassades multilatrales, mais qui est aussi
tangible dans les ambassades bilatrales, est prsent dans tous les entretiens. Est
galement prendre en compte lintrt intrinsque du travail propos et
louverture au monde quil offre. Le choix des Affaires trangres la fin du
cursus de lENA est celui qui est le plus volontaire et le moins opr par dfaut.
Les enseignants que lon retrouve dans les services des Affaires culturelles et de
Coopration ont peut-tre choisi cette option par lassitude lgard de leur mtier

116

denseignant, mais surtout, comme le dmontre bien Michel Grossetti131 dont les
observations sont concordantes avec les ntres, par intrt pour lactivit qui leur
est propose ltranger. Toutes les personnes interroges manifestent, sans
exception, en administration centrale ou en poste, un trs grand intrt pour leur
travail, quand bien mme elles dplorent parfois une reconnaissance insuffisante du
travail accompli. Aucune na exprim le souhait dune mobilit externe.
Lorsque je suis rentr aux Affaires trangres par concours, le directeur gnral
de ladministration nous a accueilli en nous disant : Flicitations, vous avez russi
un concours de bon niveau et vous allez voir, ce sera formidable. Vous aurez
loccasion deffectuer plusieurs mtiers au cours dune mme carrire. Donc,
cette exigence de polyvalence est quelque chose de port trs haut dans notre
maison Et cette adhsion la polyvalence, vous lavez chez tous Il est
intrioris de la part de chacun quau cours dune carrire on aura faire la preuve
de multiples facettes, dune personnalit suffisamment riche pour dvelopper une
capacit effectuer des tches dans un registre suffisamment large. Je pense que
cest la non-spcialisation qui nous est demande. (rdacteur)
On pourrait sans doute affiner lanalyse en prcisant que la polyvalence est
attendue mme dans les tches spcialises contribuant ainsi la richesse du travail
effectu.
Il faut enfin souligner que lengagement dans le travail trouve aussi ses racines
dans le niveau de formation initiale des diplomates. Au niveau le plus lev, il nest
pas rare de trouver des fonctionnaires titulaires de plusieurs diplmes prestigieux
(ENA et Normale Sup, doctorats), mais cest galement vrai pour les
fonctionnaires de rangs plus modestes o des fonctionnaires de catgories B ou C
sont titulaires de diplmes de troisime cycle et matrisent plusieurs langues. On ne
trouve un tel niveau de formation dans aucune autre administration. Une des
particularits forte du mtier de diplomate rside justement dans la faon dont
importance symbolique et politique vont tre donne aux actions en apparence les
plus triviales, comme lillustre lexemple de la gestion des visites officielles.

3) UN EXEMPLE DACTIVITE TRANSVERSALE : LORGANISATION

ET LA GESTION DES VISITES OFFICIELLES

Le travail dorganisation ralis par les diplomates diffre de celui des cadres
administratifs dautres secteurs par le fait que leur activit est le plus souvent
marque par des enjeux politiques la base des informations quil produit et qui
contribuent llaboration de la position de la France. Le travail de reprsentation
participe de la reprsentation symbolique du pouvoir, tandis que les ngociations
doivent traduire les grandes options politiques du pays. Une activit particulire
131

. Michel Grossetti, Enseignants franais en coopration. Aperu sur un type particulier

de trajectoires sociales , Revue franaise de sociologie, XXVII, 1986, p. 133-148 ; voir
aussi : Suzie Guth, Exil sous contrat, Thse de doctorat, Universit de Paris V, 1982.

117

regroupe et met en scne les quatre grands types dactivits qui structurent le
travail diplomatique : lorganisation et la gestion des visites officielles au cours
desquelles sont mises en scne les relations bilatrales, finalises certaines
ngociations et qui donnent lieu, en aval et en amont, un important travail
dinformation et de prparation.
Ce travail impose de lourdes contraintes (tre au service des visiteurs, accepter de
longs horaires y compris la nuit ou le week-end, etc.) et est parfois, comme nous
lavons vu, dvaloris, notamment par les diplomates qui ne sont pas issus de la
carrire. Georges Balls, un haut fonctionnaire du dpartement dtat amricain
sous ladministration Kennedy, puis Johnson, qui le prsident Carter proposait un
poste dambassadeur dans une capitale prestigieuse laurait dclin en prcisant
quil ne voulait pas devenir un tenancier dhtel pour membres du congrs en
visite 132. Evan G. Galbraith, quand il tait ambassadeur des tats-Unis Paris
sest lev contre ces visites dofficiels de diffrentes natures et a tent den
chiffrer le poids. En 1983, 13 806 officiels amricains sont passs par Paris. 844
taient des officiels de haut niveau (secrtaires adjoint et au-dessus) qui imposaient
lambassade le travail dau moins deux personnes par jour et par visiteur
(calcule daprs le nombre dheures de travail et leffectif : par exemple une
personne travaillant huit heures ou deux personnes travaillant quatre heures). []
On arrive ainsi en 1983 lquivalent de 16 personnes travaillant plein temps
auprs des visiteurs officiels. Ce chiffre ne correspond pas seulement au personnel
administratif. Une part importante du travail a t assure par les fonctionnaires des
sections politique et conomique. Nous avons calcul que ces derniers consacraient
aux visiteurs au moins 11 % de leur temps, soit lquivalent de deux fonctionnaires
temps plein. titre de comparaison, nous avons tabli que les fonctionnaires des
services politiques et conomiques passent 14 % de leur temps tablir des
rapports, une de leurs principales tches. 133 Pourtant, les diplomates que nous
avons rencontrs taient trs engags dans cette activit dont limportance
(notamment en termes de reconnaissance du travail accompli par les responsables
politiques) leur paraissait vidente.
Certains auteurs estiment parfois quavec la forte croissance des rencontres entre
responsables politiques de diffrents pays, la monte en puissance de nouveaux
acteurs (ONG, entreprises, collectivits locales, organisations internationales)
la diplomatie polylatrale les nouveaux moyens de communication (Internet,
visioconfrences), les diplomates perdraient de leur importance. Mais comme le
faisait remarquer un diplomate amricain un chercheur : Si la diplomatie est
moins importante aujourdhui quauparavant, comment se fait-il que je sois
toujours aussi dbord de travail ? 134 En effet, les contacts de plus en plus
frquents entre dirigeants, loin de rduire la charge de travail des diplomates ont au
contraire pour effet de laugmenter.
Lors de nos observations, nous avons pu assister la prparation de plusieurs
visites : parlementaires, ministrielles et dautres responsables politiques (dputs,
132

. Cit dans : Jacques Shaw, The Ambassador: Inside the Life of a Working Diplomat,
New York, Capital Books, 2006.
133
. Evan G. Galbraith, 1986, op. cit., p. 124.
134
. Cit dans Iver B. Neumann, 2005, op. cit.

118

snateurs). Ce genre de visites, frquentes dans des postes dimportance rgionale

comme ceux que nous avons tudis, donne lieu une prparation intense.
changes de mails, de courriers, tablissement de programmes progressivement
rvalus et ngocis (tant avec les autorits franaises quavec les autorits
locales), voire, parfois, venue de prcurseurs lambassade. Ce type de visites
est programm plus ou moins lavance et peut-tre trs dpendant de lactualit
politique. Mme quand la visite peut tre prvue longtemps lavance, les
impondrables sont toujours nombreux.
Les visiteurs sont souvent anims par la volont de rentabiliser au maximum
leurs dplacements : rencontrer le plus de personnalits importantes, faire des
gestes symboliquement significatifs, avoir des retombes mdiatiques, etc., ce qui
est susceptible dtre renforc par leffet de concurrence au sein des cabinets
ministriels. De plus, les visiteurs peuvent ragir aux propositions qui leurs sont
faites, avoir de nouvelles ides, de nouvelles exigences, juste avant leur arrive.
Mme si le programme est prt depuis longtemps, ils ne sy intressent dans le
dtail bien souvent que quelques jours avant, tant eux aussi soumis un rythme
intense et un travail ractif. Dautre part, les changements et incertitudes peuvent
aussi venir des autorits locales, rputes mal organises et imprvisibles dans
beaucoup de pays en voie de dveloppement. Lincertitude est dailleurs un moyen
de pression dans les ngociations politiques, dveloppant une certaine
apprhension par rapport aux imprvus, aux changements de programmes. Une fois
la visite commence, il est galement ncessaire de bien grer les diffrentes
personnes qui la composent. Se plier aux dsirs et exigences des visiteurs, mme si
on les dsapprouve, est souvent ncessaire. Ce type de travail demande de
sadapter rapidement, de garder son calme et sa bonne humeur malgr tout, mme
si cela parat loin des grandes questions politiques. Les moments dattente ou
passs rgler de petits dtails occupent le temps et lnergie. Ce travail est
accept du fait de limportance des dtails, bien connue de la part des diplomates
rencontrs, mme sil peut devenir frustrant la longue ou quand ces efforts ne
sont pas reconnus.
Tous les propos tenus durant les visites officielles sont cadrs par des travaux
prliminaires servant dterminer les sujets aborder et carter les
dveloppements indsirables. Ce travail de mise en forme permet disoler les
thmatiques, de les valoriser, en se librant de tout ce qui ne rentre pas dans le ton
de lchange. 135 Au-del dune rencontre et dun problme technique particulier,
il sagit de faire perdurer la relation bilatrale. La direction gographique, en lien
avec lambassade franaise du pays visit, dtermine la liste des thmes aborder
et des personnes rencontrer, rsums dans une notre de cadrage. Des changes
pralables avec le cabinet du ministre et dautres ministres ventuellement
intresss par la visite sont raliss au pralable afin de lister et de coordonner les
diffrentes demandes ventuelles lors de la visite officielle. Au sein de
lambassade, les conseillers techniques sont invits rdiger lintention du chef
de poste des fiches techniques sur les thmes susceptibles dtre lis la visite et
qui laideront pour la rdaction des tlgrammes diplomatiques et lorganisation de

135

. Meredith Kingston de Leusse, 1998, op. cit., p. 149.

119

la visite. De mme, lambassadeur et son quipe sont souvent amens rdiger les
discours officiels qui seront prononcs par le responsable politique.
Les visites les plus codifies et qui demandent le plus de prparations sont les
voyages prsidentiels136. Il existe dailleurs trois niveaux de visite en fonction de
limportance protocolaire accorde lvnement : la visite dtat (rare et limite
au maximum une par pays et pas septennat ou quinquennat), la visite officielle et
la visite prive (peu mdiatise en principe et motive par des raisons personnelles
ou des ngociations secrtes). Une visite officielle, et plus encore une visite dtat,
doit tre programme et prpare dans les moindres dtails. Cest le chef du
protocole du MAEE qui dirige les oprations. Une mission prparatoire en ngocie
tous les aspects (largement codifis par le protocole pour la visite dtat) avec
lambassade de France et le MAEE ou la prsidence du pays visit. Elle se rend
dans le pays pour vrifier sur place tous les arrangements (scurit, horaires,
dplacements, rptition des futures actions officielles, traque des imprvus).
Souvent, des travaux sont faits la rsidence pour recevoir le Prsident, une partie
des vivres et des vins sont emmens avec les nombreux invits (proches,
journalistes, industriels, etc.) pour le repas traditionnellement offert en retour
lambassade de France par le Prsident franais son homologue visit.
La prparation et la ngociation minutieuse des programmes, des thmes abords
(et de ceux que lon souhaite viter), des lments logistiques, jusqu lventuel
change de cadeaux ont pour objectif de limiter tous les imprvus et de dsamorcer
lavance tout risque de friction, toute tension ou malaise entre les
personnalits137. Lobjectif de la visite nest pas tant de rgler les problmes en
suspens, ce qui sera fait en amont ou en aval de la visite par les diplomates ou les
experts concerns, mais dafficher symboliquement une bonne entente, daffirmer
une volont politique de coopration. Cela permet en outre daugmenter la
confiance et lestime rciproque entre dcideurs, donc de faciliter les relations
venir.
La gradation entre diffrents niveaux de visite permet un subtil jeu daffichage et
de contrle de la porte symbolique dun dplacement. Ainsi, en 1986, le Premier
ministre isralien Shimon Prs se rend Paris. Lambassadeur franais remarque :
Jrusalem, on considre ce voyage comme revtu dun caractre trs officiel.
Tel nest pas le point du vue du Quai dOrsay, qui nestime pas ncessaire ma
prsence Paris, puisquil sagit dune visite prive. Mes interlocuteurs
israliens relvent le caractre artificiel de la distinction que nous tablissons. Pour
eux, ce nest pas tant la forme de laccueil qui compte que le contenu des
conversations. Ils regrettent mon absence des entretiens dont on me dtaille
soigneusement la liste : chef de ltat, Premier ministre, prsident de lAssemble
nationale, ministre de lconomie et des Finances 138. L encore, le diplomate est

136

. Leur nombre a augment avec chaque prsidence : cinq voyages en moyenne par an
pour le gnral De Gaulle, quatre par an pour Georges Pompidou, onze par an pour Valry
Giscard dEstaing, quatorze pour Franois Mitterrand et vingt-sept pour Jacques Chirac,
daprs Denis Fleurdorge, 2005, op. cit.
137
. Meredith Kingston de Leusse, op. cit.
138
. Alain Pierret, Ambassadeur en Isral, 1986-1991, 1999, op. cit., p. 33.

120

confront la difficile conciliation de messages divergeants destination

dauditoires spcifiques.
la suite de la visite, lambassadeur et/ou les autres diplomates qui ont
accompagn le responsable politique en dplacement rdigent un tlgramme
diplomatique de compte rendu. Un point est fait ventuellement sur limpact,
auprs des autorits locales et dans les mdias, de la visite. Quand le diplomate y a
assist, un compte rendu des changes peut aussi tre demand.

121

Conclusion gnrale

Lobjectif premier de cette recherche a consist explorer, en partant de

lobservation du travail des diplomates dans des contextes trs varis, la possibilit
dexistence dune spcificit de ce travail, confrant ceux qui lexercent une
identit professionnelle spcifique, un mtier. Malgr des observations dans des
structures et des contextes diffrents, nous navons pas pu tout voir du travail
diplomatique et nos conclusions restent trs lies aux quelques cas qui ont t
tudis plus prcisment. Quelques hypothses peuvent toutefois tre dgages sur
les singularits de ce mtier :
1. Chacune des activits (information, reprsentation, ngociation et organisation)
prise en soi, ne constitue pas un travail spcifique que seuls les diplomates
pourraient raliser, mais leur combinaison est singulire. Le rle symbolique et
politique du diplomate, notamment dans la fonction de reprsentant de la France
ltranger, lui donne un rle de coordination et de lgitimation qui nest pas li sa
seule expertise technique.
2. Le mtier sapprend. Il repose sur un socle : un niveau de culture gnrale lev
suivi dun long apprentissage passant en partie par un exercice exprimental de
lactivit. Limportance du temps dans la formation dun diplomate est lie au
fait que le mtier ne repose pas seulement sur des comptences techniques
formelles, comme celles, par exemple, dun mdecin, mais sur un ensemble de
connaissances gnrales (en histoire, en droit, en conomie, en langues, sur les
diffrentes cultures), de connaissances pratiques (le fonctionnement des diffrents
appareils administratifs, les rgles et usages propres chaque milieu), de savoirfaire (relationnels, comportementaux, rdactionnels) bien difficiles formaliser ou
enseigner dans un cursus acadmique.
3. ce titre, le dbat autour du caractre gnraliste ou spcialiste du mtier (que
le Livre Blanc tranche en faveur de loption spcialiste ) risque dtre dnu de
sens si lon a lesprit une distinction du type de celle qui spare le mdecin
gnraliste du spcialiste. Le modle de qualification et de construction des
comptences est en effet trs diffrent et se raproche plutt de celui dautres
univers de travail. Une analogie peut tre faite notamment avec le modle
traditionnel de louvrier professionnel hautement qualifi. Cest par le passage dans
diffrents postes de travail de lentreprise, la capacit tenir chacun de ces
postes, sadapter de nouveaux dfis, la confrontation sur le long terme une
matire rcalcitrante, qui forge petit petit son exprience, la comprhension plus

122

globale du processus de production, mais surtout la connaissance intime, intuitive,

sensorielle, du fonctionnement des machines, des ractions de la matire travaille,
que sacquiert le mtier. Tel bruit, telle vibration, telle odeur ou telle couleur dont
le sens est imperceptible au nophyte pourra alors tre peru comme autant de
signes dalerte quil importe de prendre en compte. Ce savoir est difficilement
formalisable et transmissible en terme de procdures, de normes crites ou mme
dexplication que lon pourrait donner un observateur extrieur139. Un autre
modle, plus proche de lunivers culturel des diplomates est celui du manager tel
que le dcrit Henry Mintzberg140 : cest au cours du temps, parce quil a connu
diffrents aspects de la gestion de lentreprise, parce quil est en contact avec des
interlocuteurs nombreux et varis auprs de qui il va chercher des informations,
cest parce quil a lexprience de son activit, quun manager parvient, dit-il,
prendre des dcisions dans un monde changeant avec une information incomplte
et imparfaite, faire le tri entre ce qui est primordial et ce qui est secondaire,
concilier changement et continuit, apparatre comme la figure de proue de
lentreprise141. En diplomatie, la spcialisation sobtient travers une certaine
cohrence du parcours qui garantit la constitution dun savoir-faire et de rseaux
relationnels pertinents. La lecture de lannuaire diplomatique et les entretiens
raliss nous montrent que la plupart des carrires ne suivent pas un cours
alatoire, mais quil existe de grandes tendances dans lesquelles les carts sont peu
nombreux ou anecdotiques ( filire bilatrale et filire multilatrale
notamment).
4. Le mtier repose sur un travail indivis. Il suppose, pour son exercice, la
contribution de nombreux acteurs qui collationnent les renseignements, les
analysent, les mettent en perspective, proposent des donnes de cadrage, dsignent
les objectifs atteindre etc. Le travail de ngociation met en jeu non pas des
individus isols, mais des quipes, des collectifs dont les frontires sont ellesmmes lobjet de ngociations. Il ne peut y avoir de diplomates sans un corps de
diplomates et sans le concours dexperts appartenant ventuellement dautres
corps. Dans tous les cas, on observe, malgr lindividualisation trs forte des
carrires, les rivalits entre personnes ou groupes et lisolement frquent de chacun
dans son bureau, une sorte de coopration ncessaire. Raliser une analyse
politique suppose dintgrer des points de vue diffrents et de raliser une division
du travail dans la collecte et le tri dinformations plthoriques. La reprsentation
suppose de pouvoir disposer dagents de grades diffrents suivant le message que
lon veut faire passer. Une ngociation ne peut jamais se rsumer la
confrontation, un moment donn, de quelques personnes autour dune table. Elle
ncessite une prparation en amont, diffrents niveaux et plans de discussion et un
139

. Pour un bel exemple, voir : Sophie Petit, Le diesel qui tournait comme une patate ou
Quelle place pour ce qui nest pas formalisable dans un univers de procdures et de
normes ? , dans Les volutions de la prescription, Aix-en-Provence, GREACT, actes de la
SELF, 2002.
140
. Henry Mintzberg, op. cit.
141
. Ce schma ne serait toutefois pas le plus frquent dans les entreprises franaises,
compares leurs homologues anglo-saxonnes ou Allemandes. Voir : Elie Cohen, Michel
Bauer, Qui gouverne les groupes industriels ? Essai sur lexercice du pouvoir, Paris,
Seuil,1981.

123

suivi o chacun aura un rle prcis. La collaboration de personnes issues de

secteurs diffrents nest pas si frquente dans ladministration franaise. Au
MAEE, malgr labsence de procdures formelles dintgration (visite de
lambassade ou de la direction, prsentation des diffrents agents), il existe une
sorte daccord tacite sur lobligation minimale de concourir la mission collective.
Il y a probablement un effet de taille, notamment dans les petites ambassades ou
Reprsentations permanentes. Peut galement jouer le patriotisme de service
qui conduit ne pas vouloir que le visiteur de passage puisse mettre un jugement
dfavorable sur la qualit de laccueil collectif qui lui est rserv ou encore lide
quil ne faut pas faire moins bien que lambassade du Portugal ou du Sierra Lone.
Lide que le Diable est dans le dtail et que le retard dun chauffeur ou lerreur
dune secrtaire peut gravement porter atteinte au bon droulement dune mission
donne une couleur singulire au travail de chacun, valorise considrablement
chaque tche accomplie et, en mme temps, facilite lentraide. Malgr lexistence
de filires (bilatrale, multilatrale et consulaire), les dossiers transversaux de plus
en plus nombreux obligent les diffrents services cooprer et collaborer.
5. Les forces de rgulation et dhomognisation de lorganisation du travail
diplomatique peuvent aussi tre lues travers la prgnance dun champ
diplomatique, si on accepte lemprunt de ce concept Pierre Bourdieu142.
lOtan ou Bruxelles, le champ est constitu par le jeu , le rapport des forces,
construit de manire visible et explicite avec les reprsentations des autres pays
membres. Dans les ambassades bilatrales, cest beaucoup moins clair. Dans un
poste europen, le premier conseiller dit : Je sche linvitation de lambassadeur
des Pays-Bas , au prtexte que cela nau aucun intrt : On nest pas l pour
rester entre nous . Dans le mme temps, lambassadeur explique combien il est
important davoir les meilleures relations locales possibles avec ce pays, car on
peut avoir besoin de leur aide Bruxelles sur tel ou tel dossier, cest un
investissement . Cela implique que lon surveille attentivement ce que font les
autres, car un certain nombre dentre eux jouant le mme jeu .
6. Le mtier est aussi un art qui implique, outre un savoir et un savoir-faire, un
investissement de la personne. Les artistes ont des talents diffrents et leur art
se rvle de manire diffrente selon les circonstances. Le problme est donc
davoir une gestion du personnel trs professionnelle. La reconnaissance
personnelle prend une place importante, car le mtier implique gnralement un
fort investissement de soi. Dans les activits de ngociation, de reprsentation, de
gestion dune quipe restreinte, une part de la personnalit, du caractre de chacun,
voire, mme, de lapparence physique, est forcment engage. Juger le travail, cest
donc invitablement, juger un peu la personne.

142

. Mtaphore inspire de la physique (un lectron soumis un champ de forces

lectromagntiques exerce lui-mme une force qui participe au champ et, dans une certaine
mesure, le modifie). La notion de champ renvoie un espace social de position o tous les
participants ont peu prs les mmes intrts, mais o chacun a en plus ses propres
stratgies lies sa position dans le champ. Chaque champ a ses rgles spcifiques et ses
enjeux, que chacun accepte du fait de son intrt garantir la survie mme du champ et sa
prsence lintrieur de celui-ci.

124

7. Parce quil y a mtier, il y a une communaut de gens du mtier . Parce quil

a, ltranger, le monopole de la reprsentation lgitime et celui de la ngociation,
le mtier est appel en coordonner dautres. Lexercice de cette supriorit
fonctionnelle est ventuellement conflictuel. Par ailleurs, la preuve de lexcellence
est difficile, elle est aussi affaire de circonstances et de situations. Cette incertitude
sur la grandeur favorise le dveloppement de comportements o chacun tend
se comparer autrui, rendant parfois peu amnes les relations entre les hommes,
suscitant mme parfois un univers de rumeurs ou de ragots 143.
8. Lactivit diplomatique, enfin, implique le dveloppement en son sein de
quelques mtiers spcialiss, notamment celui de gestionnaire (comme les chefs de
SAF, les responsables des directions logistiques Paris) et techniques (chiffreurs).
Mais ces activits sont encore perues par beaucoup comme priphriques par
rapport ce qui constituerait le vritable cur de mtier : le travail politique.

143

. Le sociologue Norbert Elias a bien montr, dans un autre contexte, comment les
commrages et les rumeurs constituaient un moyen de renforcer le groupe des
semblables en excluant et dnigrant les autres catgories. Voir : Norbert Elias, John L.
Scotson, 1997, op. cit.

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