Les grands principes budgtaires

le 11 04 2016

La prsentation du budget de ltat doit respecter quatre grands principes du droit budgtaire
classique (annualit, unit, universalit et spcialit), auxquels il convient dajouter le principe de
sincrit consacr par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er aot 2001.

Le principe dannualit
Le principe dannualit signifie que le budget de ltat doit tre vot chaque anne (annualit du vote
du budget et de lautorisation de percevoir les impts). En France, lexercice budgtaire concide avec
lanne civile : lexcution des dpenses et des recettes doit seffectuer entre le 1er janvier et le
31 dcembre de chaque anne.
Mais, ce nest pas le cas dans tous les pays : si les budgets respectent gnralement le principe
dannualit, ils peuvent nanmoins avoir des dates dapplication diffrentes. Par exemple, la GrandeBretagne, le Japon et le Canada font dbuter lexercice budgtaire le 1er avril, et les tats-Unis, le
1er octobre.
Le vote annuel du budget de ltat a permis aux parlements dasseoir progressivement leur autorit
face aux monarques, en contrlant rgulirement les finances de ltat. Cependant, il est apparu
depuis et lusage quune application trop stricte du principe dannualit nuierait la souplesse
ncessaire au bon fonctionnement de ltat et la prise en compte de la dimension pluriannuelle des
finances publiques.
En effet, dans un contexte de matrise des finances publiques, les pouvoirs publics doivent pouvoir
connatre les consquences financires moyen et long termes de leurs dcisions pour conduire une
politique budgtaire soutenable. Par ailleurs, le strict respect de lannualit budgtaire peut provoquer
des comportements dpensiers peu souhaitables. Par exemple, faute de pouvoir reporter des crdits
dune anne sur lautre, le gestionnaire peut tre incit les consommer en intgralit en fin danne,
surtout sil risque, dans le cas contraire, de voir sa dotation diminuer lanne suivante.
Dans la pratique, le principe dannualit est donc soumis des amnagements, destins concilier
continuit budgtaire et souplesse de fonctionnement de ltat :

une priode complmentaire lexercice budgtaire permettait de rattacher au dbut de

lexercice suivant certaines oprations de fin danne effectues dans le cadre de lexercice qui venait
de sachever ; elle est cependant supprime avec la mise en uvre du systme informatique
budgtaire et comptable de ltat, "Chorus" ;

il est possible de voter, en cours danne, des lois de finances rectificatives, appeles
galement collectifs budgtaires, qui modifient la loi de finances initiale ;

le principe de continuit des exercices budgtaires permet aussi, de manire encadre, de

reporter des crdits non consomms vers lexercice suivant ;

un engagement pluriannuel des dpenses dinvestissement par le biais des autorisations

dengagement est galement possible. Initialement rserve aux dpenses dinvestissement

(autorisations de programme), cette possibilit a t tendue par la LOLF toutes les dpenses de
ltat.

Le principe dunit
Le principe dunit recouvre deux rgles :

la rgle de lunit, qui exige que le budget de ltat soit retrac dans un document
unique (la loi de finances). Il sagit ainsi dassurer aux parlementaires une bonne lisibilit du budget,
et donc, un contrle effectif sur les finances de ltat ;

la rgle de lexhaustivit, selon laquelle la loi de finances doit prvoir et autoriser

lensemble des recettes et des charges de ltat.
Ces deux rgles ne sont pas toujours respectes stricto sensu.
Tout dabord, le budget de ltat est certes articul autour dun document central, la loi de finances,
mais celle-ci saccompagne de trs nombreuses annexes qui en dveloppent la porte.
Ensuite, la rgle de lexhaustivit est parfois respecte de manire imparfaite, des dbudgtisations
permettant dextraire certaines charges du primtre du budget de ltat en crant, par exemple, des
fonds spcifiques.
Enfin, limplication croissante de ltat dans le financement des rgimes sociaux conduit multiplier
les transferts de crdits entre la loi de finances et la loi de financement de la Scurit sociale.
Afin de faciliter lanalyse du budget de ltat, la loi de finances se rfre dsormais une charte de
budgtisation et expose les mesures de primtre, qui permettent doprer des comparaisons entre
deux annes champ constant.

Le principe duniversalit
Le principe duniversalit, selon lequel lensemble des recettes couvre lensemble des dpenses, se
dcompose en deux rgles :

La rgle de non-compensation, qui interdit la compensation des dpenses et des recettes.

Ainsi, il nest pas possible de soustraire certaines dpenses de certaines recettes (par exemple,
dduire les frais de recouvrement prlevs par ltat du montant des impositions), et de soustraire des
recettes de certaines dpenses pour ne prsenter que le solde des oprations ainsi "compenses". Il
existe des drogations applicables, par exemple, certains comptes spciaux. La compensation des
ressources et des dpenses permettrait en effet de dissimuler certaines charges, ce qui nuirait la
lisibilit et la sincrit du budget.

La rgle de non-affectation, qui interdit laffectation dune recette une dpense dtermine.
Elle implique de verser toutes les recettes dans une caisse unique o lorigine des fonds est
indtermine. Elle permet lautorit budgtaire de conserver son pouvoir de dcision et de grer les
fonds publics en respectant les notions de solidarit et dunit nationales. Elle connat toutefois
quelques drogations (ex : les budgets annexes ou les comptes daffectation spciale qui retracent

des dpenses bnficiant dune affectation particulire de recettes, sous rserve quelles soient, par
nature, en relation directe).

Le principe de spcialit
Le principe de spcialit impose dindiquer prcisment le montant et la nature des oprations
prvues par la loi de finances, ce qui implique une nomenclature budgtaire approprie. Les crdits
sont ainsi ouverts de manire dtaille, spcialiss par programmes depuis la mise en uvre de la
LOLF (anciennement par chapitres, en fonction de la nature des dpenses), et sont tous rattachs
une destination spcifique, qui ne doit pas tre dnature en excution par le Gouvernement.
Le principe de spcialit vise assurer une information suffisante pour permettre lexercice dun
contrle efficace sur lexcution du budget de ltat. Son application a t profondment transforme
par la LOLF, qui a considrablement largi le primtre des units de spcialit (passant de prs de
850 chapitres environ 150 programmes). Elle visait donner davantage de souplesse dans la
gestion du budget, en contrepartie dun renforcement des obligations de compte rendu sur son
excution.

Le principe de sincrit
La LOLF consacre un nouveau principe budgtaire. En effet, selon larticle 32, "les lois de finances
prsentent de faon sincre lensemble des ressources et des charges de ltat". Ce principe de
sincrit budgtaire, inspir du droit comptable priv, implique lexhaustivit, la cohrence et
lexactitude des informations financires fournies par ltat. Toutefois, son application est limite
par la nature prvisionnelle de la loi de finances (le dernier alina de larticle 32 prvoit que : "leur
sincrit sapprcie compte tenu des informations disponibles et des prvisions qui peuvent
raisonnablement en dcouler").