SUJET : La métamorphose des sous-préfectures : un

changement représentatif de l’administration du XXIe

siècle.
PAGE BLANCHE
Remerciements

Monsieur le Sous-préfet pour m’avoir permis d’effectuer ce stage au sein

de sa structure, pour m’avoir ouvert à l’ensemble des services et pris le
temps de m’éclairer
Monsieur Métivier, pour son tutelage, pour m’avoir laissé le temps de
préparer mon mémoire, pour m’avoir trainé avec lui partout
Pierre Marie, pour sa gentillesse, ses conseils et son
Madame militos, son humour et
Céline et Laure pour relations de travail et m’avoir permis de les aider et
leur patience
Béatrice Pascal + fatma fadila Jean-Michel
Manon + les services civiques pour gentillesse, accueil
Cecile G pour son courage voir son héroïsme
Les Gomberts pour leur soutien
Table des matières
Introduction.................................................................................................................................6
I. La sous-préfecture, l’État au plus près des citoyens................................................................9
A. Création et missions originelles des sous-préfectures......................................................10
B. Vers l’arrondissement du XXIe siècle :............................................................................20
II. L’avenir des sous-préfectures...............................................................................................34
A. Les sous-préfectures de l’après PPNG............................................................................34
B. Le futur de l’arrondissement............................................................................................47
Conclusion.................................................................................................................................59
Annexes.....................................................................................................................................62
Bibliographie.............................................................................................................................70
Tables des matières....................................................................................................................71
 Introduction

Les réformes territoriales de l’action de l’État de cette dernière

décennie cherchent à ancrer l’administration du XXIe siècle dans une
logique d’efficacité et d’efficience. Entre préoccupation d’aménagement et
soucis de modernisation de l’État, entre décentralisation et intégration
européenne, entre développement local et globalisation économique, les
différents services et échelons administratifs de l’État font face
aujourd’hui à une pluralité de réformes qui redéfinissent leur rôle et leur
maillage territorial. L’importance et la nécessité de ces changements sont
tout particulièrement visibles dans le réseau préfectoral, notamment au
niveau de son échelon le plus proche des citoyens : la sous-préfecture.
Les sous-préfectures sont la dernière extrémité de la représentation du
pouvoir étatique en France, leur histoire et les évolutions qu’elles
connaissent aujourd’hui sont intrinsèquement liées à l’unité de découpage
territorial administratif de l’arrondissement, pour lesquels elles servent de
chef-lieu. Ces entités administratives, ainsi que la délimitation de leur
territoire, sont des témoins de l’Histoire administrative française et un
pan capital pour comprendre la mise en place et le fonctionnement de
l’administration territorial de l’État moderne à travers les siècles.
Pourtant, ces monuments administratifs, dont la création est une part
intégrante des masses de granite napoléoniennes et le fondement du
pouvoir de l’État sur le territoire hexagonal post-révolutionnaire, ne
peuvent se détacher d’une image globalement méprisée voir ouvertement
hostile à leur existence. Ce manque de considération tient notamment à
la vision de la place du sous-préfet dans des territoires à composantes
majoritairement rurales. Pour les notables locaux, le sous-préfet est un
acteur extérieur traité avec respect mais qui n’est pas considéré comme
un acteur intégré au territoire, pour le pouvoir central et les hauts
fonctionnaires il est l’incarnation d’un territoire méprisé par la classe
bourgeoise jacobine des villes. Cette image de méfiance ou paternaliste,
comme celle que l’on peut retrouver dans Un sous-préfet aux champs
d’Alphonse Daudet, est bien sûr à nuancer en fonction de l’époque, du
gouvernement ou même des qualités propres du sous-préfet. Pourtant
une problématique constante ressurgit du XIXe siècle à nos jours, porté
par divers politiciens et idéologues administratif de la bonne gestion,
fustigeant davantage leur coût et leur relative inutilité : faut-il réformer
et/ou supprimer l’arrondissement ? Comme exemple de ces
questionnements le Préfet Charles Lallemand qualifie l’arrondissement
d’ « organisme mort-né parasitaire »1 en 1909, en 1957 le juriste Pierre
Avril dit que c’est le découpage « mal aimé de l’histoire administrative
française et la première victime des économies budgétaires »2 et plus
récemment (en 1970) Valérie Giscard d’Estaing utilisa l’expression de
mares stagnantes pour qualifier le débat politique, une référence aux
surnoms donnés au début du siècle par Aristide Briand aux
arrondissements.
Malgré ces critiques continues sur l’inutilité du rôle du sous-préfet et la
volonté de réaliser des économies en les supprimant, les arrondissements
sont toujours là plus de deux siècles après leur création et la carte de leur
répartition inchangée depuis 1926. Cette résistance au changement
s’explique par de nombreux facteurs : proximité avec la population ;
protection de ces structures par les élus locaux ; rapport
d’interdépendance entre notables et sous-préfet ; besoin historique
d’affirmer ou de réaffirmer l’autorité du pouvoir central … Néanmoins, la
réforme de 2015, qui s’inscrit dans une réforme décennale de
l’administration de l’État, marque un changement pivot dans le rôle et les
missions des sous-préfectures. Outre la fonte rapide des effectifs et les
changements idéologiques dans l’approche de la gestion des territoires,
c’est principiellement la fermeture de l’intégralité du réseau préfectoral
1
Charles Lallemand, Réorganisation Administrative. « Rapport général présenté à la
commission interministérielle », Paris, Berger-Levrault, Revue générale
d’administration, 1909, p. 15-16.
2
Pierre Avril, L'arrondissement devant la réforme administrative, Paris, Editions
Berger-Levrault, 1970, 233p.
« mission accueil au public » qui marque le changement de paradigme le
plus visible.
Ces fermetures des structures étatiques au public les plus proches des
citoyens ne sont pourtant pas les premiers changements opérés dans
l’administration déconcentrée. Cet ensemble de réformes des sous-
préfectures est une évolution caractéristique de la relation que l’État
souhaite entretenir avec ses territoires et ses citoyens dans les décennies
à venir. Mais vers quel avenir tend ce remaniement du réseau
déconcentré ? Comment cette métamorphose des sous-préfectures
permet-elle d’envisager les changements de la relation État-usagers sur
son territoire et pour quel avenir ?
Pour comprendre les transformations qui ont été opérées, ainsi que celles
à venir, il faut se pencher sur l’histoire de l’arrondissement afin de saisir
la façon dont ces structures se sont mise en place et quelle fut leur rôle
sur le territoire au travers des siècles et des régimes politiques (I) ; cet
historique permet ensuite de mettre en perspective le rôle historique
classique des sous-préfectures avec celui qu’elles ont aujourd’hui afin
d’émettre des hypothèses sur l’avenir de l’administration déconcentrée au
XXIe siècle (II).
I. La sous-préfecture, l’État au plus près des
citoyens

Cette première partie présente la création et l'évolution des sous-

préfectures à travers leurs deux siècles d’histoire et jusqu’à leur forme
moderne. Cet historique est essentiel afin de mieux comprendre les
évolutions et l’avenir de ces structures. Avant toute chose un constat
essentiel s’impose : l'échelon administratif de l'arrondissement est resté
constant et résistant aux changements à travers les décennies, sans pour
autant trouver ses marques ni dans le mille-feuille administratif français,
ni dans le cœur des administrés. Les sous-préfectures ont survécu à deux
Empires, deux monarchies, quatre républiques, à plusieurs guerres, à
l'occupation du territoire et même pendant longtemps à la
décentralisation.

Les vagues de l'Histoire de France semblent ne pas pouvoir ébranler

les sous-préfectures, vestiges vivaces de la Révolution et des efforts de
structuration de Bonaparte, que nombre de personnes auraient pourtant
voulu supprimer. Mais depuis quelques années, l'administration française
connaît de profondes mutations. Ces transformations incrémentales
modifient le mode opératoire de l'administration et sont dus au
développement de la gestion décentralisée et son corollaire : la
décentralisation.

Les arrondissements et leurs chefs lieux ne sont pas épargnés par ces
changements et sont même parmi les structures les plus touchées. C’est
cette profonde mutation de l’organisation et des missions des sous-
préfectures qui rendent essentielle l’étude de leur histoire. Comprendre
leurs origines avant de pouvoir chercher à comprendre quel peut être
leurs missions est un préalable nécessaire à une vision prospective de
leur avenir.

A. Création et missions originelles des sous-préfectures

L’arrondissement est l’échelon administratif de l’appareil étatique le

plus proche des citoyens français. Pendant plusieurs décennies, c’est le
sous-préfet qui incarne le visage de l’État pour une grande partie de la
population française. Ces hommes, et ces femmes à partir de 1981 3, ont
un caractère tangible, plus visible, de l’État à une époque sans radio ni
télévision où même le fait de se déplacer de quelques kilomètres une
difficulté. Pourtant, malgré cette tradition de proximité, l’arrondissement
et son histoire restent forts méconnus des citoyens français.

1) Une création révolutionnaire

L’arrondissement est créé par la loi du 28 pluviôse de l’An VIII 4

intitulé « Loi concernant la division du territoire de la République et
l’administration ». Il s’agit d’une des premières grandes lois du futur
Empereur, alors Consul, dont les effets se font encore ressentir
aujourd’hui et qui instaure un principe législatif fondamental de la
France : l’unicité et l’indivisibilité du territoire. Outre ce principe, ce sont
surtout les normes organisationnelles qu’elle met en place qui ont une
importance déterminante pour l’Histoire du territoire et de la relation
entre l’Etat et les citoyens.
La loi dispose que :
« I. Le territoire européen de la République sera divisé en départements
et arrondissements
VIII. Dans chaque arrondissement communal, il y aura un sous-préfet et
un conseil d’arrondissement composé de onze membres.

3
Yvettes Brunetières, résistante et première Préfète de France (1922-2007)
4
17 février 1800
IX. Le sous-préfet remplira les fonctions exercées maintenant par les
administrations municipales et les commissaires de canton, à la réserve
de celles qui sont attribuées ci-après au conseil d’arrondissement et aux
municipalités.
X. Dans les arrondissements communaux où sera situé le chef-lieu de
département, il n'y aura point de sous-préfet »
Ces éléments sont les principes fondateurs des arrondissements, restés
presque inchangés depuis plus de deux siècles. Avec cette délimitation
territoriale proche du citoyen, le pouvoir central cherche à affirmer sa
volonté et son contrôle jusqu’aux confins du pays. Le Conseil d’État a
reçu la charge de créer les frontières des arrondissements dans chacun
des départements. Ces limites sont basées sur les Pays du Moyen Âge et
sur les ancêtres de l’arrondissement : les districts (1790-1795).

La loi du 28 pluviôse organise également l’indépendance des

communes françaises et stabilise ces structures à la conception difficile
depuis leur création en 1789. Dans son Chapitre III. Communalités
(article 12 à 17) sont détaillées l’organisation et les pouvoirs des
municipalités. Une indépendance à nuancer car si les membres du conseil
municipal sont élus au suffrage censitaire, c’est le pouvoir central et les
Préfets qui nomment à cette époque les maires.
L’objectif de l’arrondissement est à terme de devenir l’acteur étatique
pertinent pour administrer et rendre justice au nom de l’État au plus
proche des territoires, le pouvoir accordé aux communes ne devant servir
que de solution temporaire à la prise de contrôle. Au final, la fin de
l’Empire met également un terme à ce projet. La commune gagne en
indépendance, tout en conservant un statut bien particulier pour les
maires, régions et départements qui sont des échelons administratifs
forts aux compétences bien définies. Seul l’arrondissent se retrouve dans
une situation à part. Son existence à la suite de cette période de
bouleversement institutionnel est certes consacrée, mais la vision de ce
que devait être cette administration est tronquée. Au lieu d’être un
élément dirigeant indépendant, l’arrondissement s’ancre dans une
conception très hiérarchisée, voir militaire, du pouvoir. Le sous-préfet est
le maillon d’une chaîne de commandement qui commence à son échelon
le plus haut par le ministre, qui passe par le préfet pour enfin parvenir
aux représentants étatiques communaux, les maires.
L’arrondissement ne s’est jamais vu accorder la personnalité
juridique, ce qui a pour conséquence de le priver de pouvoirs propres et
de droit de propriété sur ses locaux. Légalement, le sous-préfet est donc
l’antenne de l’arrondissement et de la Région et à n’avoir d’influence que
celle de sa personne. Cependant, malgré cette situation complexe,
aggravée par la volonté des pouvoirs politiques successifs de les faire
disparaître, les sous-préfectures ont traversé l’Histoire et trouver, en
partie, leur place dans l’imposant mille-feuille administratif français.

2) La IIIème République, ou le temps des arrondissements politiques

Sous la IIIe République l’arrondissement gagne en importance et

obtient un grand nombre de compétences. Durant cette période qui
s’étend des débuts de la IIIe république jusqu’à l’après Première Guerre
Mondiale, cette entité administrative occupe un rôle de premier ordre
auprès des citoyens, contribuant largement à la création de sa légende
populaire, une légende qui donna pendant longtemps une image peu
flatteuse de l’arrondissement auprès du public et qui suscita au sein
même de l’Administration de nombreuses critiques. Deux initiatives
principales en sont responsables : la création des conseils
d’arrondissements et le choix de l’arrondissement comme circonscription
électorale législative.
Le 22 juin 1833 est votée une loi qui mettant en place un conseil
d’arrondissement. Cet organe est en charge de fixer la répartition des
contributions directes entre les communes, ainsi que de mettre en œuvre
les décisions du Conseil Général. Elle a surtout un rôle de conseil auprès
du sous-préfet et du préfet pour les assister dans la bonne
compréhension des enjeux territoriaux. Ainsi, le conseil s’exprime sur le
tracé et le classement des voies de communication, sur la modification
des limites administratives de l’arrondissement, sur l’organisation
d’événements comme les foires ou marchés, sur l’entretien d’édifices
publics et surtout sur l’ensemble des domaines ayant trait à l’économie
locale. L’existence d’une structure qui permet aux décideurs d’avoir un
point de vue global sur un territoire permet l’existence d’une vision
prospective conduisant à une gestion plus efficace, comparable aux
démarches bottom-Up modernes. Néanmoins, elle va être soumise à
controverse. Ce n’est pas tant le concept qui pose problème que la forme
et l’organisation de cette institution.
En effet, les membres du conseil d’arrondissement ne perçoivent
pas de rémunération pour le temps de travail consacré à cette fonction.
De ce une grande majorité de leurs membres sont des notables avec des
intérêts dans la vie économique locale. L’existence de possible conflits
d’intérêts implique que les citoyens et l’administration peuvent considérer
cette structure comme, au mieux, inutile dans sa fonction de conseil et
au pire comme un risque pour la prise de décision de l’administration.
Finalement il est relativement difficile pour les préfets et sous préfets de
la IIIe République de ne pas avoir recours aux services de ces institutions
aux vues du mode de nomination à ce poste. Si les régimes de la
Restauration et de l’Empire favorisent des nominations de longue durée
pour leurs représentants 5, afin que ceux-ci connaissent au mieux les
caractéristiques de leur territoire, le régime républicain change de
modèle. Le désavantage d’une longue affectation est le risque de voir
l’agent essayer de profiter de sa situation et de ses connaissances pour
s’assurer des gains financiers ou en nature en échange de sa coopération

5
Napoléon.org : site d’histoire de la fondation Napoléon, article: Le personnel
gouvernemental du Second Empire. https://www.napoleon.org/histoire-des-2-
empires/articles/le-personnel-gouvernemental-du-second-empire/
et de son influence. Pierre Guiral, historien spécialiste du XIXe siècle,
qualifie les préfets nommés avant la IIIe république de « Satrape », en
référence aux seigneurs en charge de gouverner une région de l’antique
Empire perse. La République fait donc le choix de nominations courtes
(entre six mois et deux ans), sauf à de rares exceptions (le maximum
étant de cinq ans), pour éviter ce risque mais également pour des causes
structurelles. La forte instabilité gouvernementale de la IIIe république
(110 gouvernements en 70 ans) conduit à des changements fréquents de
représentants de l’État. Cette situation met les sous-préfets et préfets
dans une position de méconnaissance de leur territoire, les forçant à s’en
remettre au conseil d’arrondissement. Cette association nécessaire
dégrade l’image des instances représentatives de l’État. Lorsqu’en 1940
ces conseils sont supprimés, l’arrondissement et la sous-préfecture
souffrent déjà de plus de cent-cinq ans d’une collaboration ternissant leur
image.

La construction d’une vision négative des arrondissements dans

l’imaginaire adminsitratif s’est également faite par une critique constante
par la classe politique durant la fin du XIXe et le début XXe. Malgré les
très nombreuses modifications apportées aux modes de scrutin au cours
de la IIIe république, la majorité des députés sont élus au sein des
arrondissements. La mise en valeur de cette subdivision territoriale est le
sujet de débats houleux. Un certain nombre d’élus jugeaient ce choix
inéquitable du fait des écarts souvent importants de population dans
chaque arrondissement. En effet, il suffit alors d’obtenir plus de 50 % des
voix dans les arrondissements d’un département pour emporter
l’ensemble de la liste. Ce choix est fait pour mettre à mal les partis les
plus faibles et les moins à même de rassembler un aussi grand nombre
de voix, c’est-à-dire les partis de droite et radicaux. Aristide Briand a
déclare en 1909 : « il faut faire passer un grand vent purificateur à
travers les petites mares stagnantes, croupissantes des
arrondissements »6, une attaque directe à l’encontre de ce mode de
scrutin. Ces polémiques de l’époque teintent durablement
l’arrondissement d’une connotation péjorative. Une force symbolique
négative que le mot ne porte plus avec autant d’intensité aujourd’hui,
mais qui la suit tout au long du XXe siècle, au point qu’en 1969, lors des
élections présidentielles, Valérie Giscard d’Estaing moque le manque de
profondeur du débat politique en regrettant que celui-ci ne soit resté « au
niveau de l’arrondissement », une critique faisant sans doute directement
référence au discours d’Aristide Briand.
Cette aversion d’une grande partie de la classe politique marque
durablement l’arrondissement comme rouage inutile dans la vaste
machinerie administrative, une construction artificielle au découpage
datant déjà de plus ou moins un siècle en fonction de la date de la
critique.

Mais en dépit de ces attaques, le découpage administratif des

arrondissements et le rôle des sous-préfets ne varient pas de leur date de
création, (1800) à 1926. Toutefois, cent-vingt-six ans après leur mise en
place, le gouvernement Poincaré fait la plus grande réforme des
arrondissements à ce jour. Cette réforme Poincaré-Sarraut (du nom du 1 er
ministre portant la réforme) a pour objectif de supprimer cent-six sous-
préfectures, afin de réaliser des économies au gouvernement dans le
monde de l’après Première Guerre Mondiale. Après ce conflit, l’État,
fortement endetté par la guerre, souhaite revenir à un « idéal de
gouvernement à bon marché »7. Le choix de réformer l’arrondissement
s’explique par plusieurs raisons. Outre son image négative et sa supposée
inutilité, la situation des arrondissements après la reconquête de l’Alsace
Lorraine voit le nombre d’arrondissements croître, de 373 en 1800 à 383.
L’Empire allemand ayant créé douze nouveaux arrondissements dans les
territoires conquis et la République supprimé deux. Une autre raison
6
Histoire des Droites en France (1815-2017) Gilles Richard, Perrin 2017
7
Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 1990, Chap. 4
capitale explique ce choix, qui résonne fortement avec la problématique
qui touche aujourd’hui les arrondissements : le progrès technologique.
Les bouleversements apportés par les nouvelles technologies de l’époque
(téléphone, routes, chemin de fer) et l’adaptation difficile de
l’administration sont analysés par deux contemporains de ces
changements8 :
 Jules Chevillard, ancien préfet, dans son livre Etudes
d’administration parut en 1868 : « Une chose est restée
stationnaire, c’est la forme de l’administration. Tout a marché
autour d’elle ; les richesses sociales se sont développées ;
l’agriculture, les manufactures, le commerce ont pris à la fois, et
sur tous les points du territoire de la France, un vaste essor ; les
voies de communication ont été transformées ; la vapeur et
l’électricité ont introduit une révolution profonde dans les conditions
de la propriété et de l’industrie, dans les rapports personnels des
hommes entre eux et dans la transmission de la pensée. ».
 Jules Hesry, étudiant en droit, dans sa thèse parût en 1899 : « avec
un système de communication embryonnaire, il eut été
matériellement impossible à un agent unique comme le préfet, de
satisfaire aux exigences nouvelles d’une administration compliquée
par une circonscription aussi étendue que le département et la
circonscription de la fin du XIXe siècle. Depuis cette époque, la
civilisation a fait un pas de géant. Une merveilleuse révolution s’est
accomplie dans les moyens de communication […]. La merveilleuse
découverte du téléphone a réalisé ce miracle de transporter en un
clin d’œil pour ainsi dire, l’individu lui-même à des distances
considérables […]. Cette révolution […] a modifié aussi
singulièrement les rapports des fonctionnaires entre eux. Elle a

8
Ces deux témoignages sont issus d’une conférence par Nicolas Verdier :La réforme
des arrondissements de 1926 : Un choix d’intervention entre espaces et territoires,
Orléans, 2008.
 notamment rendu très hypothétique l’utilité de l’arrondissement et
du sous-préfet. »

Ainsi si la réforme de 1926 est une décision prise pour réaliser des
économies à l’État. Elle n’est rendue possible, et même peut être
désirable, que par l’essor technologique. Cette réforme structurelle
permet de faire la preuve de la modernité de l’administration française en
s’attaquant à l’image caricaturale de cette dernière, comme celle
représenté dans « un sous-préfet aux champs », vers un modèle plus
proche de celui que nous connaissons aujourd’hui.

3) De l’après guerre à l’arrondissement moderne

Après la turbulente période de la IIIe république, la Seconde Guerre

Mondiale et le Régime de Vichy viennent enterrer le projet de donner à
l’arrondissement la personnalité juridique. Les conseils d’arrondissements
supprimés par Vichy ne sont pas remis en place à la Libération. Et malgré
son image négative, le conseil d’arrondissement a représenté un premier
pas vers la création de la personnalité juridique pour l’arrondissement.
Les démarches de déconcentration et de décentralisation sont votées
entièrement au profit de l’échelon administratif supérieur : le
département.

Durant la seconde moitié du XXe siècle le rôle du sous-préfet évolue et

devient pour l’État, un interlocuteur privilégié. Dans l’immédiat de l’Après
Guerre, l’État de droit restauré doit s’affirmer sur l’ensemble du territoire
pour reforger la nation. L’administration du territoire prend donc une
place très importante dans l’effort de reconstruction institutionnelle de la
jeune IVe République. Dans un premier temps, est mise en place une
épuration systématique des éléments vichystes de l’administration
territoriale et dans un second temps est réaffirmée l’autorité du pouvoir
centrale face aux forces régionales de la Résistance. C’est sur ce dernier
point que les préfets et sous préfets vont être les plus sollicités, faisant
d’eux des éléments capitaux dans la relation État-Territoire. Dès 1943 en
préparation de la Libération à venir, une fois les Allemands chassés du
territoire et afin d’affirmer l’autorité d’une entité administrative française
face aux alliés, le Général De Gaulle a préparé les fondations de ce qui va
devenir le Gouvernement Provisoire de la République française. Au sein
de ce gouvernement, un rôle très important est confié au Comité
Départemental de Libération qui prend la place du Conseil général et
nomme les conseils municipaux. Ces structures sont composées des
différents mouvements de Résistance et une place substantielle est
accordée aux communistes. Leur influence et leur prestige les fait rentrer
en confrontation avec les représentants de l’État qui peinent à asseoir
leur autorité, principalement dans le Sud de la France. Le défi que
rencontrent les préfets et sous-préfets de l’époque est de surmonter
l’image du « retour des notables »9, assimilé par certains à un
accaparement du pouvoir par « les planqués de Londres » face aux héros
combattants de la Résistance armée.
La crainte d’un pouvoir insurrectionnel régional, bénéficiant du
soutien d’une partie de la population fortement influencée par l’idéologie
communiste, marque profondément les réformes institutionnelles de
l’Après Guerre. Ces réformes doivent, dans leur forme initiale, mettre en
place un régime d’assemblées qui doit réduire les pouvoirs du préfet au
profit des conseils généraux, permettant de réduire l’influence des hauts
fonctionnaires au profit d’une administration de commission. Ces
expérimentations administratives n’ont pas lieux car elles se seraient
vraisemblablement traduites par un affaiblissement globalisé de
l’institution préfectorale et plus globalement du pouvoir central sur le
territoire. Avec l’exclusion du Parti Communiste du pouvoir en 1947, et la
crainte grandissante de nombres de leurs soutiens dans l’électorat et en
9
Les préfets entre 1947 et 1958 ou les limites de la république administrative , Luc
Rouban, 2003
particulier des syndicats jugeant leurs liens avec le communisme stalinien
trop important, un régime de « nationalisme jacobin » est préféré. Cette
volonté de renouer avec un pouvoir centralisateur fort se heurte alors à
l’importante instabilité gouvernementale qui marque la IVe République,
durant ces treize ans d’existence vingt-deux gouvernements vont se
succéder.

La faiblesse du pouvoir politique façonne l’administration française

en permettant une montée en puissance du pouvoir administratif, qui se
traduit par une technocratisation progressive. Cette situation, dans le cas
des sous-préfectures, passe par de profonds changements dans le statut
du sous-préfet et dans le rôle de l’arrondissement. En 1964, le corps des
sous-préfets est créé officiellement par le décret n°64-260 qui détaille à
l’article 5 que le recrutement doit se faire :« parmi les administrateurs
civils du ministère de l’intérieur […] (et) parmi les fonctionnaires des
autres corps de l’État dont le recrutement est normalement assuré par
l’école nationale d’administration ». Ce choix de recruter majoritairement
des énarques est perçu par beaucoup comme une déterritorialisation du
poste, marquant une distance entre élus locaux et représentant de l’État.

La professionnalisation croissante de l’arrondissement

s’accompagne d’un changement important en comparaison de la situation
existante cinquante ans auparavant. L’arrondissement perd toute mention
de ses anciennes attributions politiques. Le sous-préfet est un
fonctionnaire, un administrateur représentant l’État, il doit, à ce titre,
faire preuve de neutralité et se plier au devoir de réserve.
L’arrondissement politique du début XXe siècle n’est plus, cette fin de
siècle consacre la naissance de l’arrondissement administratif. Les
missions du sous-préfet comme chef d’administration sont également en
pleine mutation durant cette période. Les années 1980 en France voient
la consécration de la déconcentration et avec elle les missions du sous-
préfet évoluent. Auparavant, il est responsable d’assurer, au nom du
préfet, le respect de l’ordre et de la légalité ainsi qu’une tutelle sur les
collectivités de son arrondissement, sauf si le nombre d’habitants dépasse
40 000 personnes. Après les premières lois Defferre, les différentes
missions du préfet et des sous-préfets sont développés dans le décret
n°82-389 du 10 mai 1982. Ce texte, ainsi que ses versions plus récentes,
consacrent le métier de sous-préfet au sein de son arrondissement
comme agent étatique au rôle purement administratif.

L’arrondissement traverse donc les siècles de l’Histoire de France en

affichant une solide capacité à résister aux critiques et aux volontés de
suppression. Pourtant, cette apparente stabilité masque des
bouleversements fréquents dans la forme et les fonctions qu’ont pu
prendre ces structures. Elles ne trouvent leur place dans l’imposante
machine administratif que très tardivement et sans jamais parvenir à
dépasser leur rôle de satellite du département et de la Région. Si le
législateur consacre leur existence et leur utilité dans les textes, les
profonds changements que subit l’ensemble de l’appareil administratif à
l’aune du XXIe siècle est un nouveau défi pour ces structures au cœur des
bouleversements provoqués par la Décentralisation et son corollaire la
Déconcentration.

B. Vers l’arrondissement du XXIe siècle :

L’arrondissement, dans sa forme moderne, est le fruit d’une longue

histoire, marquée des stigmates qui touchent l’ensemble de
l’Administration en ce début de millénaire : la difficile adaptation des
structures et des outils à un monde soumis à des changements rapides et
brusques. Durant la période d’Après Guerre, l’État et les différentes
administrations publiques ont mit en pratique une politique keynésienne
dépassant l’ancien cadre étatique des simples missions régaliennes,
passage d’un État gendarme à un État providence. Cette augmentation du
nombre de missions et de domaines à administrer a naturellement
conduit à une hausse du nombre de fonctionnaires et de structures. Avec
le temps, l’Administration, telle le Léviathan, est devenue une entité
massive, lente au changement et gourmande en ressources. Si durant la
période des Trente Glorieuses un tel faste est envisageable, le monde de
1970 à nos jours n’est plus celui d’une croissance florissante. Les crises
se succèdent et drainent toujours davantage les ressources du pays. Que
ces crises soient économiques, énergétiques, sociales, environnementales
ou politiques, l’Administration peine à apporter une réponse efficace,
rapidement et à moindre coût. Pour palier ces structures trop lourdes,
trop coûteuses et souvent en inadéquation entre moyens et objectifs, un
nouveau courant de pensée néo-libérale impulse la mise en place de
réformes. Sous l’influence du New Public Management, cela conduit l’État
à opérer une refonte quasi-complète de l’Administration, avec la Loi
Organique relative aux Lois de Finance comme nouvelle « constitution »
des finances publiques et la Révision Générale des Politiques Publiques
(RGPP), devenu Modernisation de l’Action Publique, comme pierre
angulaire du système de réformes.
Ce vent de changement modifie drastiquement le rôle et les
missions de l’arrondissement tout en posant la question de l’avenir et de
la pertinence de cet échelon administratif.

1) L’arrondissement dans la nouvelle hiérarchie territoriale

Les arrondissements au XXIe siècle sont marqués par les

changements qui touchent l’ensemble de l’Administration. La Révision
Générale des Politiques Publiques, lancé en 2007, permet la mise en
place d’observations et d’un plan quinquennal pour réduire les dépenses
publiques et améliorer les services rendus aux usagers-citoyens. Au cours
de ses observations et analyses des services territoriaux, la RGPP fait une
sévère critique de son mode de fonctionnement. Qualifiant ce système de
« Schéma éparpillé »10 qui requiert davantage d’effort à coordonner qu’à
piloter. Afin de palier ces problèmes, l’État tranche et précise les missions
de chacun des trois niveaux d’administration déconcentrée. L’État place la
région au sommet de la chaîne hiérarchique de la structure territoriale.
Ces structures relativement récentes, datant de 1950, doivent dorénavant
s’occuper du pilotage stratégique, avec le préfet en charge « de conduire
cette réorganisation […] de présence de l’État sur le territoire, de
ressources humaines et de finance publique »11. Il est conseillé dans ce
rôle par le Comité de l’Administration Régionale qui se compose des
préfets de départements, des directeurs régionaux de l’État ainsi que des
directeurs des pôles stratégiques.
Les préfectures de département deviennent l’échelon de proximité,
assujetties aux préfets de Région, ils s’organisent autour des huit grands
pôles stratégiques : éducation et formation ; gestion publique et
développement économique ; transport, logement et aménagement ;
santé publique et cohésion sociale ; économie agricole et monde rural ;
environnement et développement durable ; développement de l’emploi et
insertion professionnelle ; culture.
Cette révolution administrative restructurant la politique de l’État sur le
territoire ne fait que très peu mention de l’échelon de l’arrondissement. Il
est néanmoins précisé que « le sous-préfet, relais de proximité de cette
nouvelle organisation territoriale assurera auprès des élus et des acteurs
locaux la présence et la permanence de l’État dans l’arrondissement. »12.

Cette réorganisation et clarification du rôle de chaque échelon est à

mettre en perspective avec un principe constitutionnel fondamental qui
10
3e rapport du conseil de modernisation des politiques publiques (11 juin 2008)
11
Circulaire du 7 juillet 2008 relative à l’organisation de l’administration territoriale de
l’État
12
Circulaire du 7 juillet 2008 relative à l’organisation de l’administration territoriale de
l’Etat
depuis la création de la Ve République, gagne en puissance : la
décentralisation. La constitution précise que : « la France est une
République indivisible, laïque, démocratique et sociale […) son
organisation est décentralisée »13. Cette expression d’une organisation
décentralisée ne prend réellement toute son importance qu’à partir de
1982, avec les lois Defferre. Dès lors, législateurs et chercheurs de la
science administrative n’ont de cesse de rechercher un juste équilibre
entre services étatiques et services territoriaux, garantie d’une bonne
gouvernance. Cette réflexion place les administrations territoriales au
cœur du sujet. Elles sont le relais de l’État et elles assurent la cohérence
de sa politique sur l’ensemble du territoire nationale. L’arrondissement,
dans le cadre de la nouvelle stratégie de déploiement territoriale, est
remise en question. Si son utilité est reconnue, le découpage de leurs
frontières fait débat et pose la question de la pertinence de ces
territoires14 à l’ère du numérique et de la communication quasi
instantanée.
Tout découpage administratif est par nature arbitraire. Il vise à découper
un territoire riche d’une identité et de structures héritières de siècles
d’histoire afin d’en faciliter la gestion. La théorie administrative veut
accroître la portée et la force de ses politiques en créant des unités de
gestion clairement délimitées. Dans le cas des arrondissements, ces
délimitations datent de 1926 et n’ont connus depuis que de très légères
modifications. Nécessairement, avec le temps, de grandes disparités ont
émergées entre les territoires. Peu d’arrondissement sont semblables et il
n’existe pas d’unité de mesure permettant de déterminer ce qui fonde ce
découpage territorial :Population ? Taille ? Nombre de communes ?
Richesse ? Par exemple, l’arrondissement de Châtellerault, qui a été
pendant longtemps, et est toujours, un important bassin d’activités
industrielles, a à sa charge quatre-vingt-douze communes répartit sur un

13
La loi constitutionnelle de 2003 entérine ce principe d’organisation
14
Chapitre Déséquilibres territoriaux, Administration territoriale de l’État - Un rapport
sénatorial appelle à clarifier les missions de sous-préfecture, 10/04/2017, Localtis.
territoire de 2065 km² pour un total de 109 000 habitants, soit une
augmentation de 6000 habitants en cinquante ans. A l’inverse,
l’arrondissement de l’Haÿ-les-Roses dans le Val de Marne n’a une
superficie que de 35 km², soitle plus petit de France, avec dix communes
à sa charge, son économie est largement tertiaire avec un fort
mouvement de désindustrialisation. Sa population est de 262 800
habitants, soit une augmentation de 31 000 en 50 ans, c’est-à-dire plus
du double de la population de l’arrondissement de Châtellerault. Ces deux
arrondissements pointent l’écart pouvant exister au sein d’un même type
de structure et l’absence d’une unité définissant clairement ce qui fonde
le découpage administratif des arrondissements. Difficile dès lors de
préciser un format type de ce que doit être un découpage administratif
pertinent de l’arrondissement.

De 1992 à 2000, cinq lois de réorganisation territoriale 15 sont

introduites afin de donner des cadres institutionnels innovants face à ce
qui est perçu comme une « obsolescence déclarée des mailles
héritées »16. Cependant pour Jean-Marc Offner, directeur de l’agence
d’urbanisme « a’urba » de Bordeaux, « la « pertinence » des territoires
constitue un mythe opératoire : […] l’utopie de la cohérence […] favorise
l’action publique locale ». Pour lui cette volonté de vouloir réintroduire de
la pertinence dans le découpage territorial est un gaspillage d’énergie et
de moyens. C’est le dynamisme de l’action publique au sein de ces
frontières, certes imparfaites, qui doit donner du sens au territoire. Pour
Monsieur Snoeck, Sous-préfet de Châtellerault, la pertinence du territoire
qu’il administre se mesure à sa capacité à déployer efficacement et
rapidement son énergie sur les différents dossiers. Tout déplacement qui
demande plus d’une heure de route présente une entrave à ses capacités
15
Loi sur l’administration territoriale de la République (1992) ; la Pasqua d’orientation
d’aménagement du territoire en 1995 ; loi Voynet de 1999 ; loi Chevènement de
1999 sur la coopération intercommunale ; loi Gayssot de 2000
16
Jean-Marc Offner, « Les territoires de l'action publique locale. Fausses pertinences
et jeux d’écarts », Revue française de science politique 2006/1 (Vol. 56), p. 27-47.
opérationnelles pour gérer la situation et ses nombreuses autres
fonctions17. En résumé, plutôt que de vouloir régler un problème
géographique que l’Histoire a résolu d’elle-même il y a deux siècles, il est
plus important de se pencher sur les moyens et les missions de celui ou
celle pour qui ce territoire est avant tout un cadre d’action.

Le sous-préfet est le cœur de l’échelon administratif de

l’arrondissement. Ses missions sont nombreuses et son rôle de relais
essentiel. Toutefois, force est de constater qu’à l’image de
l’arrondissement, les textes législatifs restent vagues sur ses attributions
et missions. En effet, rares sont les textes à faire spécifiquement mention
de son rôle de manière indépendante du préfet. Les textes définissant le
rôle du sous-préfet du XXIe siècle sont :

- Le décret du 14 mars 1964

Ce texte « portant statut des sous-préfets » régit les modes de
recrutement, le mode de nomination, les personnes pouvant être
recrutées, les grades… C’est le texte fondateur de l’action sous-
préfectorale, le cadre initial. Il n’y est cependant pas précisé quelles sont
les missions si ce n’est que « les sous-préfets assistent les préfets dans
l’accomplissement de leurs missions ».
- Le décret du 10 mai 1982 :
Ce texte, abrogé par un décret de 2004, est une mise à jour des missions
et du rôle de l’administration à l’ère de la décentralisation. Le rôle du
Commissaire de la République, nom donné précédemment aux préfets, au
sein de la nouvelle organisation, l’organisation de ses services et sa
relation avec les communes sont précisées. C’est notamment l’article 2 de
ce décret qui met en place le contrôle administratif des collectivités
territoriales toujours en place application.

17
Voir Annexe : entretien du 27/07/18 avec Monsieur le Sous-préfet Jocelyn Snoeck
Le sous-préfet se voit confier une mission de surveillance générale du
territoire ainsi que « la mise en œuvre des politiques nationales et
communautaires » et le contrôle administratif des collectivités locales.
Son statut de subordonné du préfet est clairement définie et il ne
bénéficie d’aucun pouvoir de décision, c’est un exécutant.
- Le décret du 27 avril 1995 :
Le décret du 27 avril 1995 apporte des précisions au décret de 1982. Il
confirme le rôle du sous-préfet comme aide et second du préfet, en
ancrant son action dans l’arrondissement. « Le sous-préfet est le délégué
du préfet au sein de l’arrondissement ».
Jusqu’ici les textes officialisent le rôle du sous-préfet en donnant un cadre
légal à son action. Cependant, il ne dispose d’aucun pouvoir d’initiative et
agit comme une extension de la volonté du préfet en étant totalement
dépendant de sa volonté.
- Evolution du décret du 1er juillet 1992 :
Après la mise en place de la loi de 1992 relative à l’organisation
territoriale de l’État, le rôle du sous-préfet va connaître un changement
important. L’arrondissement gagne en importance : « L’arrondissement
est le cadre territorial du développement local et de l’action
administrative locale de l’État » et avec lui le sous-préfet voit sa fonction
évoluer. Il devient un « sous-préfet agissant » « animateur du
développement local ». Cette dernière attribution, dépeinte sous des
termes peu explicites et floues, est peu normative. Il n’est pas fait
mention du rôle de sécurité et de maintien de l’ordre du sous-préfet, ni
du contrôle de légalité.

Ces textes, presque tous modifiés ou abrogés, mettent en place les deux
piliers essentiels de l’action du sous-préfet. Il est le représentant de l’État
sur le territoire de l’arrondissement. il est en charge de surveiller ce
dernier sous l’autorité du préfet et au nom de l’État. Il a également un
rôle de coordinateur de développement local, un terme flou pour une
mission qui peut, potentiellement, englober un très grand nombre
d’activités.

2) Le sous-préfet comme garant de l’ordre et délégataire du préfet et de

l’État.

Depuis les tout premiers émissaires de l’État impérial de Napoléon

aux formes que connaissent aujourd’hui les rôles des préfets et sous-
préfets modernes, une mission reste constante : le rôle de représentation
de la volonté du pouvoir étatique. Cette mission est le pilier qui fonde
l’action des représentants préfectoraux sur le territoire. Comme pour
leurs équivalents des siècles précédents, cette mission s’incarne en tout
premier lieu par le maintien de l’ordre public.
Si l’État dans sa conception moderne se définit, auprès des usagers
notamment, comme une organisation sociale et historique attachée à un
territoire et représenté par un ensemble d’institutions aux missions
variées, c’est surtout son monopole des moyens de coercition qui le place
à part de toutes autres organisations. Des définitions antiques de la
koinonia politike grec et de la res publica romaine aux définitions les plus
modernes en passant par le stato de Machiavel, l’exercice de la
souveraineté passe par le monopole et l’exercice d’une « violence
légitime »18. Cette violence, ou sa menace, permet de créer un cadre de
vie pour les membres de cette communauté qui suivent et respectent des
lois communes les protégeant. Le rôle d’un sous-préfet, en tant que
dernier maillon de la chaîne de commandement étatique, est donc
d’assurer le respect des lois et de maintenir l’ordre public dans son
arrondissement. Cette mission à en son sein une problématique
constante : concilier les libertés individuelles des citoyens avec le besoin
d’ordre et de sécurité. Cette dualité est représentée à la perfection par la
symbolique du costume réglementaire du sous-préfet : est présent
18
Max Weber, Le Savant et le politique, 1959. Livre traduisant les discours de Weber
de 1917 et 1919 : Monopol legitimer physicher Gewaltsamkeit
dessus le chêne et l’olivier, le chêne symbole de la force et de l’ordre,
l’olivier de la paix.
Avec le temps, la notion d’ordre public a évolué et avec elle les
missions qui la composent. La conception qui existe au XIXe siècle n’a
rien à voir avec sa forme actuelle au XXIe siècle. L’arrondissement n’a
plus vocation, par exemple, à assurer le recrutement et la défense de son
territoire face à des puissances étrangères ou contre des forces
insurrectionnelles contre-révolutionnaires. En revanche de nouvelles
missions sont venues se greffer à mesure que la notion d’ordre publique a
évolué. Le pôle « sécurité publique et civile », qui compose l’un des trois
pôles d’une sous-préfecture, est en charge des différentes missions en
lien avec la sécurité :
- Ordre public
- Protection des personnes
- Prévention de la délinquance
- Sécurité civile
- Accueil des gens du voyage
Dans le cas de la sous-préfecture de Châtellerault : la mission des
fourrières automobiles déléguée par la préfecture du département de la
Vienne.
Ces missions du quotidien, qui représentent la plus grande partie du
travail lié à la sécurité sont également complétées par une mission de
constante vigilance du sous-préfet. En tant que chef des forces de l’ordre
locales, il est possible qu’il soit obligé de répondre à une situation
d’urgence réclamant son autorité et sa supervision. Pour exemple le 20
juin 2018, un hélicoptère s’écrase aux alentours de la ville de
Châtellerault. Deux personnes meurent et la présence d’un membre du
corps préfectoral est alors requise, le sous-préfet, par l’intermédiaire de
son secrétaire général, s’est assuré du bon déroulement des opérations.
Ainsi, la plupart des situations d’urgence qui demandent une supervision
et une autorité supérieure à celle des agents sur le terrain sont conduites
à l’échelle de l’arrondissement par le sous-préfet ou par un agent ayant
reçu la pleine confiance et la délégation de son autorité. Il dispose d’un
répertoire de fiches qui détaillent la plupart des situations à risques qu’il
peut rencontrer avec un modus operandi à suivre pour chaque scénario
envisagé.

Ce rôle de représentant de l’État garant de la sécurité n’est bien

entendu plus la casquette principale que porte le sous-préfet. Depuis la
création de ce corps et avec ses fonctions d’agent incarnant l’État il est
avant tout un relais entre le territoire et le pouvoir central. Cette fonction
peut être considérée comme une survivance de ce que l’auteur Pierre
Grémion, sociologue français né en 1937, nomme « le pouvoir
périphérique »19.
Dans son livre Le pouvoir périphérique : Bureaucrates et notables dans le
système politique français parut en 1976, il fait une analyse du système
politco-administratif local. Il cherche à expliquer comment la Ve
République est devenue un État de « jacobinisme apprivoisé » en
montrant la façon dont les responsables politiques locaux entretiennent
des relations complexes avec les représentants territoriaux de
l’administration. Une image loin de celle fantasmée qui imagine l’agent
représentant l’État venu affirmer la force du pouvoir central face à des
notables locaux protégeant bec et ongles leurs intérêts personnels. Pour
Grémion, les membres du corps préfectoral se « nourrissent des
ressources des notables locaux », qui en retour utilisent la position de ces
hauts-fonctionnaires comme relais de portée national pour leurs intérêts.
D’une certaine manière, le représentant de l’État ne peut être un acteur
de coordination efficace que s’il s’appuie sur ces notables pour leurs
connaissances et leur coopération. Ce mode de fonctionnement de
l’administration locale apparaît dans l’ouvrage sous le terme de « sous-
système de gouvernement ». C’est une organisation des rapports de
19
Pierre Grémion, Le Pouvoir périphérique, 1976. In: Sociologie du travail, 19ᵉ année
n°2, Avril-juin 1977. pp. 199-201
forces qui s’articule autour d’une renégociation permanente entre les
notables et les représentants de l’État, permettant au système d’échapper
à tout formalisme législatif. La dynamique de renégociation tient au
changement fréquent des hauts fonctionnaires en poste pour précisément
éviter toute collusion prolongée. Car en restant trop longtemps en place,
il a la capacité de développer ses réseaux et ne peut plus conserver sa
neutralité vis-à-vis du territoire et de l’État. Il risque alors de pencher
plus en faveur de l’un, le territoire, au détriment de l’autre, l’État.
Cette analyse vieille de plus de quarante ans n’est plus aussi pertinente
dans un univers territorial qui a connu de profondes mutations liées à la
décentralisation et qui peut également s’expliquer par la création récente
des régions. Monsieur le Sous-préfet Snoeck explique d’ailleurs qu’il
n’existe plus de « repas formel à la Préfecture » entre les différents
notables d’un territoire. Pourtant le sous-préfet est, à certains égards,
une survivance de ce système périphérique, notamment par ses missions
que les textes incluent dans le rôle « d’animateur au développement
local ».

3) Le sous-préfet comme animateur au développement local

Les relations privilégiées qu’entretient le sous-préfet avec les élus

locaux et les différents acteurs de la vie économique locale, le place dans
une situation particulièrement avantageuse pour inscrire l’action de l’État
sur le territoire. Plus encore que le département, ou surtout la région,
l’arrondissement permet à l’agent représentant l’État une plus grande
flexibilité de micro-management sur son territoire. Si le nombre
d’interlocuteurs et de dossiers à traiter forment une charge de travail
conséquente, tant pour le préfet que le sous-préfet, la proximité de ce
dernier avec le territoire facilite grandement la coordination et la
supervision directe des dossiers. Il peut plus facilement conjuguer les
politiques de l’État avec les particularités territoriales tout en respectant
le principe de libre administration des collectivités, malgré son devoir de
tutelle sur celles-ci. La sous-préfecture est en somme une administration
à échelle humaine ayant un rôle important dans la plupart des pans de la
vie de l’arrondissement : auprès des citoyens, des associations et des
élus. Il contrôle, conseille et facilite la vie administrative locale.
La loi de 1982, dite Deferre, remplace le contrôle de tutelle a priori
par un contrôle a posteriori des actes administratifs. Ce changement est
une révolution qui cherche à placer sur un pied d’égalité l’État et les
collectivités. Celles-ci doivent transmettre les actes pris pour les rendre
exécutoires mais le contrôle ne se fait en aucun cas sur la pertinence du
contenu de ces actes, simplement sur leur légalité. Cette mission, qui se
place dans un cadre d’égalité État-territoire, laisse tout de même à l’État
un rôle de supériorité sur les collectivités qui pourrait être source de
tensions. Pourtant peu d’actes font l’objet d’un déféré devant le juge
administratif (moins de 0,03% sur plus de six millions d’actes contrôlés).
Cela tient à une situation de coopération entre la sous-préfecture et les
élus et non à une relation conflictuelle. Le pôle relation avec les
collectivités locales, en charge de ce contrôle, est également une ligne de
contact direct et toujours bien informé de la vie communale locale. Ce
pôle surveille la situation des collectivités ce qui permet de prévenir
certaine difficulté administrative. Ainsi la sous-préfecture fait office de
structure de soutien informelle (non encadré par des textes) pour porter
et créer les textes municipaux aux côtés des collectivités. Elle sert aussi
de relais entre les communes et d’autres structures étatiques (Trésor
Public par exemple) ou même directement avec les plus hauts organes de
l’administration en cas de projets de grandes envergures. Elle relaie ainsi
l’information dans les deux sens tout en accordant un soutien logistique
et administratif aux élus. Cette aide se justifie par la solidarité qui existe
entre l’État et ses collectivités les moins bien dotés en moyens
techniques, financiers ou humains. C’est une façon de simplifier les
rapports administratifs et donc de faciliter la gouvernance du territoire.
La présence sur le territoire de l’arrondissement d’un représentant de
l’État est également une aide supplémentaire pour la bonne gestion de
celui-ci de part le statut même du sous-préfet. En tant que haut-
fonctionnaire nommé par le pouvoir central, il est soumis aux droits et
devoirs de ceux-ci et bénéficie surtout d’une légitimité qu’aucun acteur
local ne peut espérer obtenir. Il est nommé par l’État pour le représenter
sur le territoire. Il arrive sur celui-ci pleinement investi de sa confiance
en étant au-dessus de tout soupçon de prise de position partisane. À la
différence d’acteurs du privé construisant au fur et à mesure leur
légitimité dans leur travail, le sous-préfet arrive sur l’arrondissement
pleinement investi de celle-ci et elle ne peut dès lors que diminuer avec
le temps, tant auprès des élus que de l’État 20. Cette distance avec les
affaires locales, sa relative indépendance liée à son mode de nomination,
couplé avec sa neutralité, en font un médiateur incontournable des élus
et des chefs d’entreprise, c’est un producteur de consensus sur le
territoire.

Le travail d’un sous-préfet au XXIe siècle n’est bien entendu pas

uniquement tourné vers la gestion administrative et la coordination des
politiques étatiques au sein des communes, il est également un agent
proche du quotidien des usagers. Pour un grand nombre de personnes, il
est l’acteur étatique le plus proche et le plus visible, sa présence auprès
d’eux répond à un « besoin d’État » de l’usager. Lors des
commémorations et cérémonies nationales il occupe une place
protocolaire de premier ordre : 14 juillet, 11 novembre, inaugurations de
monuments publics, funérailles … il est, dans ces moments, le symbole
de l’État aux yeux de tous les citoyens. Sa présence apporte un caractère
solennel à ces événements, et à la différence des élus et à leurs luttes
pour préserver leur image, il incarne une continuité historique symbolique

20
Voir Annexe : entretien du 27/07/18 avec Monsieur le Sous-préfet Jocelyn Snoeck
de la Nation, neutre, dévoué et détaché de toutes querelles partisanes
locales.
La sous-préfecture est également le dernier relai de la machine étatique
et rempli un certain nombre de services à la population pour répondre à
leurs besoins. La sous-préfecture a pendant longtemps été une
administration qui peut être qualifié « d’administration de guichet ». Les
citoyens s’y rendaient pour :
 Délivrance de cartes grises
 Enregistrement et création d’associations
 Enregistrement et délivrance de permis de chasse
 Prévention surendettement
 Expulsions locatives
 Dépôt des listes de candidature pour les élections municipales

Cet ensemble de missions n’est plus le même aujourd’hui. Cette politique

d’administration de guichet et d’accueil des usagers a été totalement
bouleversée par les évolutions technologiques.

La sous-préfecture du nouveau millénaire a connu de très

nombreuses évolutions durant ces dernières décennies. Des modifications
sans précédents pour une structure qui, bien qu’elle ne soit pas restée
statique, s’est montrée particulièrement résistante aux changements.
Cette situation est à mettre en perspective avec la révolution structurelle
que connaît l’administration aujourd’hui et qui, notamment dans le cas
des sous-préfectures, s’inscrit dans la continuité d’un riche passé
administratif, témoignage des évolutions historiques de l’administration
et du pays. La sous-préfecture née sous le Consulat et héritière de la
Révolution, c’est le Premier Empire qui lui donne ses lettres de noblesse,
la royauté veut la supprimer et la République consacre son existence.
Cependant, le projet initial consistant à lui donner la personnalité
juridique et en faire l’égale des autres collectivités territoriales ne se
réalise pas. Les sous-préfectures traversent donc deux siècles de grand
bouleversement pour la Nation en ayant un statut administratif particulier
et rarement clairement défini pour finalement devenir des éléments
essentiels dans la stratégie de représentation de l’État sur le territoire,
ainsi qu’un acteur actif tant auprès des notables et des élus que des
usagers. Aujourd’hui l’arrondissement en tant que découpage territorial
est fermement ancré dans l’esprit national et rares sont les voix s’élevant
activement pour réclamer sa disparition. Toutefois de profonds
bouleversements ont été mis en place ces dernières années. L’année
2015 a notamment amorcé des changements sans précédent dans le
monde des arrondissements avec l’introduction du Plan Préfecture
Nouvelle Génération, dont la portée modificatrice n’est comparable
qu’avec la réforme et les suppressions de 1926.
II. L’avenir des sous-préfectures

Comme vu précédemment, la France du XXIe siècle est marquée

par une profonde remise en question de sa structure administrative, qui
se traduit par une succession de réformes. L’objectif est clair : faire
mieux avec moins, ou autrement dit améliorer l’efficience des services
publics en limitant les dépenses. Dans cette lutte qui tente d’accomplir un
objectif qui peut semblé contradictoire (moins de moyens pour plus
d’efficacité) la RGPP et la LOLF ont été les premiers principaux outils
marquant durablement, par leurs conclusions et leurs charges
idéologiques, les décisions prisent aujourd’hui. Si ces deux monuments
administratifs ont fait soufflé un vent de réforme sur l’intégralité de
l’administration française, les services déconcentrés de l’État, et tout
particulièrement les sous-préfectures, sont parmi les services ayant déjà
connus le plus grand nombre de changements importants au niveau de
leur structure, de leurs modes opératoires et leurs missions. Avant de
dresser un bilan de ces changements et afin de pouvoir émettre certaines
hypothèses sur l’avenir des arrondissements et des sous-préfectures il
faut comprendre ce que sont ces réformes et quelle place occupe
aujourd’hui l’arrondissement dans le paysage administratif français
actuel. Ce travail sur le renouveau contemporain des sous-préfectures
permet ensuite d’effectuer un certain nombre de constats sur les résultats
à court terme de ces mesures ainsi que de formuler des hypothèses sur
leur avenir.

A. Les sous-préfectures de l’après PPNG

Les changements apportés par les réformes des années 2000 ont
modifié en profondeur la place qu’occupent les sous-préfectures. Elles
sont à analyser à l’aune des nombreux bouleversements territoriaux de
ces deux dernières décennies et d’un contexte stratégique global
changeant. En tant qu’extrémité du pouvoir central sur le territoire, les
sous-préfectures ont un rôle comparable aux terminaisons nerveuses d’un
organisme. Elles sont donc en premières lignes des réformes et ce, afin
de pouvoir coordonner au mieux ces bouleversements au plus près des
élus et des usagers. La compréhension de ce nouveau système passe par
la nécessité de lister ce qui a inspiré et rendu possible ces réformes pour
ensuite étudier leur implémentation et leurs conséquences afin de voir
quel rôle occupe aujourd’hui l’arrondissement dans la structure
décentralisée.

1) L’État face aux profondes mutations territoriales

Le contexte dans lequel la France et son administration évoluent

n’est plus le même que celui du début des années 2000. De nombreux
changements ont fait de la société française moderne un environnement
fort différent de ce qu’il pouvait être il y a à peine quelques décennies, à
une vitesse sans précédent dans l’Histoire. Ces changements se
constatent tout particulièrement avec les progrès technologiques et leur
rapide démocratisation qui ont changé chaque aspect du quotidien. C’est
ce que les chercheurs nomment la Révolution Numérique, et qui est
parfois qualifié de 3e révolution industrielle, qui façonne notre rapport au
monde dans tous ses aspects. La numérisation des données, la
robotisation, l’usage toujours plus rependu de l’ordinateur ou des
smartphones etc … sont des innovations qui ont transformé à jamais
notre rapport aux autres et à la technologie. Elles sont de plus, largement
rependu, par exemple en 2017, 73 % des Français possédaient un
smartphone21. Ces nouveaux outils technologiques permettent un accès
21
Baromètre du numérique 2017: équipement, usages et compétences numériques
des Français. https://www.blogdumoderateur.com/barometre-numerique-2017-
france/
toujours plus vaste et facile à l’information par la multiplication des
données et les systèmes de big data.
Un autre élément modifiant drastiquement le paysage quotidien des
Français, et souvent en lien avec les progrès technologiques, est la place
et l’influence toujours plus importante des affaires internationales. La
France, en tant que pays fortement ancré dans la mondialisation, est
sujet aux transformations qu’implique son rôle d’acteur influent sur la
scène internationale. L’économie est ainsi fortement intégrée à ce
système et est très dépendante du contexte économique global. Les
tensions, scandales et crises politiques entre pays ou partis politiques
sont suivis de près par la population et peuvent avoir un impact direct sur
leur vie et sur la politique du pays, tout particulièrement depuis l’arrivée
des réseaux sociaux. Il est également impossible d’ignorer les
conséquences des divers événements et crises géopolitiques pour la
France, même si celle-ci n’est pas nécessairement au cœur du problème
(flux migratoires, guerre commerciale, pollution, transition énergétique
…).
Outre ces changements que l’on pourrait qualifier de globaux, car
transposables à un très grand nombre d’autres pays, la France connaît
également des changements qui lui sont propres, notamment en lien avec
sa démographie. Durant les dernières décennies un lent, mais constant,
exode rural s’est opéré. Les zones rurales se vident au profit des grandes
villes. Cette métropolisation voit l’émergence de très grandes zones
urbaines densément peuplés qui ne se concentrent pas uniquement
autour de la capitale mais réparties sur l’ensemble du territoire. Cela a
pour conséquence de faire exploser le besoin en service public au sein de
ces nouvelles grandes villes, alors que les zones rurales dépeuplées
voient la pérennité de leurs infrastructures fournissant un service public
remise en question. La population française, comme celle de la plupart
des pays d’Europe, est également vieillissante avec l’arrivée massive des
baby-boomers à l’âge de la retraite. Ce « papy-boom » nécessite
l’adaptation de la société à pouvoir traiter massivement les besoins en
dépendance et à réfléchir à certaines problématiques ou opportunités
économiques et sociétales (Silver Economy ; financement des retraites et
des frais de sécurité sociale).
L’ensemble de ces bouleversements qui modifie déjà le rapport usager-
administration s’accompagne également d’un désir 22 de la part de l’usager
à voir l’administration se transformer en profondeur à son avantage.
Cette volonté de changement est liée aux évolutions que connaissent les
autres pans de leur quotidien (travail, loisirs, interactions sociales …) et à
l’aspiration individualiste qui caractérise ce siècle. Ces attentes sont de
voir l’offre de service public adopter une partie des propriétés du privé
tout en maintenant les bienfaits du public. Il faudrait pour cela que ces
services deviennent plus réactifs, plus attentifs à leur avis, facilement
accessibles et personnalisés, voir même qu’ils facilitent l’émergence d’un
système participatif permettant aux citoyens de prendre une part active
dans la production du service.

Ce travail de métamorphose du service public face à ces nouvelles

problématiques doit être mis en perspective avec un élément capital qui
façonne le rapport de l’État et des collectivités à leur administration : la
dépense publique ne peut plus être augmentée. La France se trouve dans
une situation difficilement soutenable en termes de dépense publique,
facilement soulignable par la comparaison avec ses voisins européens. La
dépense publique représente 56,5 % du PIB contre une moyenne
européenne de 47,1 % et de 43,9 % pour l’Allemagne. Le taux de
prélèvements obligatoires est parmi les plus élevés au monde avec
45,6 % du PIB (39 % pour l’Allemagne et 40,1 % pour la zone euro) et
une dette publique qui s’élève à 96,5 % du PIB. Cette situation ne permet
pas d’envisager une augmentation de la dépense publique pour répondre
aux besoins de changement, car la soutenabilité du système et de ses
22
Se réinventer pour mieux servir, nos 22 propositions pour changer de modèle,
Comité action Publique 2022, publié en juin 2018
dépenses se pose déjà. Une augmentation de la dette présente un risque
réel en cas de hausse des taux d’intérêt, limitant sensiblement les
marges de manœuvre du pays notamment en cas d’émergence d’une
nouvelle crise économique. Il est également à noter que l’importance des
prélèvements obligatoires pèse sur la compétitivité économique, tout
particulièrement sur les produits destinés à l’export. Cette impossibilité
d’augmenter les prélèvements obligatoires conduit l’État à engager un
mouvement progressif de diminution de la dépense publique pour rester
compétitif et redevenir solvable.

Cette accumulation d’enjeux politiques et économiques ainsi que le

besoin de reconsidérer le rôle et la place de l’administration constituent
l’environnement que nous connaissons aujourd’hui et dans lequel
s’inscrivent les réformes de l’administration déconcentrée.

2) Les réformes et leurs conséquences

L’incorporation de la France dans la mondialisation et dans le projet

européen, n’a pas seulement eu pour effet de modifier son économie et
son rapport au monde. Cela a confronte également son modèle
idéologique administratif aux autres. Cette ouverture influence fortement,
en particulier après la crise économique de 1970, par le courant néo-
libéral du New Public Management. La LOLF de 2001, la RGPP de 2007,
succédé par la MAP en 2012 et les réformes qui suivent sont les fruits de
cette influence et cherchent à apporter une solution face à un État qui
semble s’enfoncer dans la crise budgétaire. Mais plus que de simples
réformes à portée économiques et budgétaires, elles traduisent une
véritable réflexion sur la vocation de l’État et ses modalités pratiques
d’interventions, notamment dans leurs composantes affectant
l’administration territoriale.
Le comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP)
du 17 juillet 2013 s’intéresse au rôle de l’administration territoriale de
l’État et donne plusieurs conseils sur la meilleure manière de changer
l’action publique sur les territoires. Ces recommandations sont :

 Clarifier et simplifier les compétences entre l’État et les

collectivités territoriales
 Renforcer l’échelon régional comme pivot de l’organisation
territoriale de l’État
 Restructurer l’échelon départemental au sein de plus grande
structure
 Réduire le nombre de sous-préfectures
 Organiser l’échelon supra-régional
 Renforcer le pilotage stratégique des opérateurs
 Moderniser et simplifier la gestion des ressources humaines
 Développement et renforcer des systèmes d’information
homogènes et l’e-administration

Ces différents points donnés par le CIMAP marquent la

reconnaissance d’un double besoin : donner du sens au déploiement de
l’État sur le territoire et sa capacité d’offre de service public et accroître la
cohérence entre les différents niveaux de gestion de l’État dans ce cadre
de modernisation de l’action publique. Cette réflexion de 2013 sur la
place de l’État est capitale pour comprendre les évolutions actuelles. Tout
d’abord elle débouche sur la reconnaissance du rôle du préfet de Région
comme animateur territorial principal et annonce ensuite son soutien à
une série de formules présentant des alternatives au modèle traditionnel
de déploiement de l’État (Maisons de l’État, Maison de service au public
par exemple). Toutefois, mise à part la mention de l’échelon régional, le
réseau préfectoral dans son ensemble est peu mentionné.
 Pour trouver un plus grand nombre de détails sur la direction prise
par la réforme du réseau préfectoral, il faut se pencher sur la Directive
Nationale d’Orientation de 2010-2015. Elle consacre la volonté de
métamorphose de ces structures en administration de missions. Ces
changements sont axés sur le dialogue avec les collectivités, la promotion
des projets locaux et la sécurité des citoyens au détriment de certaines
des missions plus traditionnelles comme l’accueil ou le contrôle de
légalité. Le projet est alors de faire des sous-préfectures des
administrations animant la gestion des ressources, responsable de
l’ingénierie de projet, en se muant en forces d’appui à l’action du sous-
préfet. La conception que la DNO donne au rôle d’animateur du sous-
préfet est marquée par une forme de « romantisme administratif »23 Il se
caractérise par un appel aux qualités personnelles de l’homme ou de la
femme en poste :« c’est à l’aune de son entregent, de sa capacité de
mobilisation, de son énergie personnelle, de sa réactivité que se
mesurera sa réussite ». Lorsqu’elle aborde la fonction d’animateur que
celui/celle-ci doit occuper cette imagerie est délaissée au profit d’une
description plus modeste, plus mesurée et surtout mieux détaillée.

Ces premières décisions ont ouvert la voie le 9 juin 2015 au Plan

préfecture Nouvelle Génération qui amorce le travail de profonde
mutation de l’appareil préfectoral. L’objectif affirmé est de repenser les
missions aux mieux des ressources affectées pour répondre aux besoins
des citoyens et des collectivités. Ce plan s’ordonne autour de quatre axes
qui peuvent être synthétisés ainsi :

– Le renforcement de la gestion locale des crises :

23
Rapport d’information de M. Hervé MARSEILLE, fait au nom de la commission des
finances n° 420 (2016-2017) – 15 février 2017. Sous-préfectures : l’État à
proximité.
Le plan souhaite dans un premier temps clarifier les réponses que doit
apporter le représentant de l’État en cas de crise. La réflexion s’axe sur la
manière dont le sous-préfet doit agir envers les différents acteurs locaux
avant, pendant et après une crise. Cela passe par le développement de
nouveaux outils, procédures et canaux de communication entre les
acteurs et les différents niveaux d’interventions.
Dans un second temps, le PPNG souligne l’impératif de renforcer les
moyens de ces structures dans un contexte de baisse d’effectif. Ce point
passe donc par une professionnalisation accrûe des agents et par un
meilleur niveau de qualification.

– L’amélioration de la capacité d’expertise juridique et le contrôle de

légalité :
Il est envisagé de retravailler les différentes priorités de contrôle ainsi
que la liste des actes transmissibles. Ces mesures sont complétées par
une extension du rôle du Pôle interrégional d’appui au contrôle de légalité
et par la création d’un pôle au contrôle budgétaire. Ces mesures globales
doivent également être complétés par un renforcement des conseils
juridiques aux plus petites collectivités dans les domaines les plus
complexes ainsi que par la dématérialisation des actes.

– L’approfondissement de la coordination territoriale des politiques

publiques :
Il s’agit de clarifier le périmètre d’intervention des services et de
s’assurer de l’efficacité de la coordination des différents services
étatiques. Cela passe, par exemple, par le développement de nouvelles
compétences techniques (économie, social …) ou l’adaptation d’un
schéma de pilotage inter-service de soutien financier auprès de porteurs
de projet.
– La modernisation des procédures de délivrance des titres et la lutte
contre la fraude documentaire :
Cet élément est le point capital du PPNG. Il s’agit d’introduire et de
généraliser les télé-procédures pour la délivrance des titres et des actes.
Cela permet de réduire le nombres de démarches et de procédures aux
guichets, augmentant la sécurité et d’améliorer la lutte contre la fraude.
C’est une décision qui permettra, à terme, de réaffecter les effectifs de
ces pôles (représentant alors 29 % des effectifs de sous-préfectures) vers
de nouvelles missions, sans avoir à recruter de nouveaux agents.

Les recommandations du PPNG sont suivies un an plus tard par la DNO

2016-2018 qui applique une grande partie de ces propositions déclinées
en quatre points similaires à ceux développés dans le PPNG 24. Ces
changements, qualifiés de « big bang des préfectures »25, amènent de
nombreuses modifications prenant effet principalement au long de l’année
2017.

3) La nouvelle place des sous-préfectures dans la décentralisation

Plus ou moins un an après la mise en place de ces réformes il est

possible d’évaluer les premières conséquences de cette « quête de
sens »26 que l’État s’est imposé. Et ainsi de voir comment il a essayé de
pondérer son ambition modernisatrice par une réflexion incluant élus,
agents et citoyens pour éviter toutes ambiguïtés dans son rapport aux
différents acteurs locaux et territoriaux. Force est toutefois de constater

24
Incarner la proximité sur le territoire ; Conforter les préfectures au cœur des
missions régaliennes de l’État ; Moderniser et simplifier les relations avec les
usagers ; Accompagnement au changement
25
La discrète suppression des sous-préfectures, article du 20 juin 2016 Fondation
iFRAP. http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/la-discrete-suppression-des-sous-
prefectures
26
Rapport d'information de M. Hervé MARSEILLE, fait au nom de la commission des
finances n° 420 (2016-2017) – 15 février 2017. Sous-préfectures : l’État à
proximité.
que les premières retombées de ces changements ont été suivis de très
nombreuses, mais néanmoins prévisibles, critiques concernant le
nouveau système.

La première conséquence, qui s’avère être la plus visible pour la

majorité des usagers, concerne les changements qu’a subit la sous-
préfecture en termes de mission et de structures. La disparition des
missions d’accueil et de délivrance des titres a suscité de nombreuses
controverses lors de sa mise en œuvre en novembre 2017. Certaines
critiques véhémentes ont été fortement suivis, tout particulièrement sur
les réseaux sociaux, comme celle de Christian Quest 27, employé en
charge de la production du site ANTS. Dès novembre, les usagers se
retrouvent dans l’obligation d’utiliser le site de l’ANTS pour toutes leurs
démarches concernant leurs titres, la mission en sous-préfecture ayant
disparu. Afin de faciliter cette transition des points numériques sont créés
en avril 2017. Ces points numériques sont le fer de lance de l’État face
aux problèmes rencontrés par les usagers afin de garantir pour tous
l’égalité d’accès au service public, ils sont mis en place sur l’ensemble du
territoire, au sein des préfectures et sous-préfectures. Car quand bien
même scientifiques, journalistes et historiens qualifient notre époque
d’« ère du numérique » et les nouvelles générations de « digital
natives »28, un grand nombre d’usagers ne possèdent pas de moyens
d’accès à internet ou ne maîtrisent pas les différents outils du numérique.
Selon une enquête réalisée par France Culture en 2018 29, 23 % des
personnes interrogées seraient, à des niveaux différents, atteint

27
ANTS: adminsitration 2.0 ou zéro pointé ? Article du 3 janvier 2018, par Christian
Quest sur le blog Medium. https://medium.com/@cq94/ants-administration-2-0-ou-z
%C3%A9ro-point%C3%A9-f2cde413b868
28
« natifs du numérique », terme apparu en 2001, créé par le chercheur américain
Marc Prensky, pour qualifier les générations ayant connu ou né dans un
environnement numérique et censé en connaître les bons usages
29
Article France Culture du 26 juin 2018:" Illectronisme”, “abandonnistes”: près d’un
quart des Français ne sont pas à l’aise avec le numérique.
https://www.franceculture.fr/numerique/illectronisme-abandonnistes-pres-d-un-
quart-des-francais-ne-sont-pas-a-l-aise-avec-le-numerique
d’illectronisme et 58 % des plus de 70 ans en souffriraient fortement. Ces
points numériques sont donc un palliatif et une structure de soutien pour
contrer les effets néfastes que peut provoquer cette mesure, en termes
de fracture sociale. Ils sont constitués par un espace numérique avec un
ordinateur connecté à internet, une imprimante, un scanner et surtout
d’un accompagnateur à la dématérialisation des titres. À terme, ces
structures sont vouées à disparaître dans les préfectures et sous-
préfectures, au profit d’un transfert de compétence aux communes de
l’arrondissement qui se portent volontaire à la création de leur propre
point numérique 30, avec une assistance matérielle et en formation de la
part du réseau préfectoral. Les graphiques du tableau de bord de la sous-
préfecture de Châtellerault (en date du 13/08/2018) illustrent pleinement
l’impact qu’a eu cette réforme dans le quotidien de cette structure :

30
Voir carte en annexe : Point Numérique, Arrondissement de Châtellerault
 Force est de constater qu’il y a eu une très forte diminution du
nombre d’usagers utilisant les services de la sous-préfecture. La seule
augmentation notable est celle de l’utilisation des Points numériques qui
ne sont ouverts que depuis fin 2017. La réforme semble donc atteindre
son objectif car même avec l’apport que représente le soutien aux
démarches en ligne, le nombre d’usagers entrants dans les locaux de la
sous-préfecture est nettement inférieur à l’année 2016 et 2017. Bien que
cela puisse être au détriment d’un certains conforts de l’usager.
La seconde conséquence de ces réformes est la compression de la
charge salariale pour l’État, bien souvent lié à la disparition des missions
d’accueil. Si en 2012 cette réduction des dépenses avait été annoncé par
Monsieur Manuel Valls sous la forme de la fermeture d’une cinquantaine
de sous-préfectures, en 6 ans seuls 6 ont été fermé, notamment en
Alsace où leur nombre était largement supérieur à la moyenne nationale.
Cet immobilisme dans la volonté de réforme, critiqué par la cour des
comptes31, est lié à une levée de bouclier de la part de différents
syndicats et d’élus locaux. Cette démarche protectionniste de la part des
élus s’explique, selon Monsieur le sous-préfet Snoeck, par la
reconnaissance qu’apporte la présence de ces structures au territoire de
la part de l’État. Il explique également que si du jour au lendemain la
sous-préfecture de Châtellerault devait fermer, nombre d’élus tenterait de
protéger la structure quand bien même ils n’ont jamais rencontré le sous-
préfet et ne font jamais appel à ses services. « C’est le même exemple
que celui des citoyens qui ne veulent pas voir la petite supérette du coin
fermer par attachement à la tradition mais qui vont quand même faire
leurs courses dans le grand supermarché d’à côté »32.
Pour palier à cette crainte de désaveu du territoire par l’État que
représenteraient les fermetures, la masse salariale est discrètement
diminuée pour réaliser des économies. Toutefois cette réduction du
nombre d’emplois présente un étonnant paradoxe, le nombre d’emploi
diminue mais la charge des salaires augmente. Depuis 10 ans le
programme 307 « administration territoriale », qui regroupe les crédits
dégagés pour financer les missions du réseau déconcentré du ministère
de l’intérieur, est décrété comme mission non prioritaire par les lois de
programmation de la fonction publique et est donc réduit. De 2007 à
2017 4000 Équivalent Temps Plein annuel Travaillé sont supprimés 33 dont
60 % sont liés à la suppression de poste dans la délivrance des titres et
31
Article du 17 avril 2017: La réforme très taboue des sous-préfectures. Journal
ledauphine. https://www.ledauphine.com/politique/2017/04/17/la-reforme-tres-
taboue-des-sous-prefectures
32
Voir Annexe : entretien du 27/07/18 avec Monsieur le Sous-préfet Jocelyn Snoeck
33
Rapport d'information de M. Hervé MARSEILLE, fait au nom de la commission des
finances n° 420 (2016-2017) – 15 février 2017. Sous-préfectures : l’État à
proximité.
le contrôle de légalité. Mais au lieu de constater une baisse du coût des
charges de personnel, en une décennie les dépenses sont accrues de
16 %. Le rapporteur spécial du Sénat dans son rapport d’information sur
la réforme de l’administration sous-préfectoral du 15 février 2017,
explique qu’il est difficile d’expliquer à quoi sont dû ces augmentations
car : « les données budgétaires usuelles ne permettent pas d’identifier les
moyens ni les emplois des sous-préfectures […] les coûts complets
engagés pour financer le réseau de sous-préfectures (n’étant) pas
connus ». Il est toutefois possible d’imaginer que la création des points
numériques et le maintien du personnel d’accueil (pour divers missions
autres que l’accueil pur, comme les associations) peut en être la cause.
Les accompagnants aux démarches numériques étant généralement des
personnes issues du service civique, employé à temps partiel et sont ainsi
moins comptabilisés qu’un agent employé à plein temps en termes
d’ETPT.

Ces dernières années ont marqué un changement radical dans

l’univers de l’administration française. Après plusieurs décennies de
progressive mutation, l’État a amorcé un grand projet de changement de
son approche stratégique du territoire. Laissant une plus grande
indépendance aux collectivités territoriales tout en maintenant son réseau
administratif sur le territoire bien que grandement diminué en termes
d’effectif. En comparant l’évolution du nombre d’emploi dans la fonction
publique d’État (- 266 300 emploi entre 2005 et 2017) et le reste de
l’administration, principalement territoriale (+ 174 000), il est possible
d’en conclure que l’État effectue un transfert de ses compétences afin de
réduire ses coûts de fonctionnement. Toutefois les résultats, tant en
termes de coût que de qualité du service public, ne sont pas encore
clairement visibles. Une lenteur dans les résultats attendus qui peut être
lié aux spécificités du modèle économique du public, comme, par
exemple, l’impossibilité de compresser la masse salariale rapidement à
l’aide de licenciement, ou le recours encore limité à la contractualisation
comme variable d’ajustement coûts-besoins. Il faut également attendre
un certain nombre d’années pour pouvoir juger de la pertinence de
certains changements, tout particulièrement ceux en lien avec les
nouvelles technologies. Le site ANTS a présenté à ses débuts de très
nombreux problèmes en lien avec un manque d’ergonomie ou même de
problèmes de maintenance. Ces difficultés sont malheureusement
inévitables lors de l’implémentation de nouveaux processus
informatiques. De la même manière, le besoin en assistance numérique
tendra logiquement à diminuer avec le temps, au fur et à mesure que les
nouvelles générations d’usagers, plus accoutumées à son usage,
deviendront majoritaires.

Si les conséquences définitives à long terme ne peuvent encore être

perçues ou mêmes prévisibles, il est toutefois possible d’émettre des
suppositions sur le rôle et la place des sous-préfectures dans cette
nouvelle génération administrative post-réforme et PPNG.

B. Le futur de l’arrondissement

Les sous-préfectures et le territoire de l’arrondissement ont connu

leur première réforme d’envergure depuis presque un siècle. Si ces
changements ont profondément modifié la forme et la raison d’être de ces
structures, pour un certain nombre d’acteurs ils ne sont pas allés
suffisamment loin pour réellement faire une différence. La persistance de
ce désir de changement couplé aux impératifs budgétaires laissent à
penser que ces réformes de l’administration déconcentrée ne sont pas
encore arrivées à leur terme. Toutefois, en l’absence d’une prise de
position forte et claire de la part des instances dirigeantes, il est difficile
de pouvoir prédire avec certitude quel chemin prendra le rôle du sous-
préfet et de son administration. Si les critiques abondent et que les idées
de ce que doivent devenir les sous-préfectures foisonnent, l’État manque
d’une vision à long terme du sens qu’il veut donner à son action sur le
territoire ainsi que du courage politique pour supporter cette réforme en
plus de toutes les autres. Émettre des hypothèses sur l’avenir possible de
ces structures n’est donc envisageable qu’en analysant certaines
hypothèses timides avancés par l’État et en s’en remettant à des
conjectures de spécialistes, journalistes et politiques.

1) Disparition

La première hypothèse concernant l’avenir des sous-préfectures est

de voir revenir au cœur du débat la volonté de réorganisation du réseau.
En 2013 le gouvernement avait exprimé le désir de fermer une
cinquantaine de sous-préfectures sur l’ensemble du territoire au cours du
mandat. À cet effet une expérimentation avait été organisé sur le
territoire français le plus en besoin de restructuration : l’Alsace et
Moselle, qui possédait un nombre de sous-préfectures bien supérieur à la
moyenne nationale de part son histoire (conquête allemande de 1870).
Des 22 arrondissements, huit sont supprimés et avec eux six sous-
préfectures sont fermés. L’expérimentation est un succès et est faites en
accord avec les élus locaux, à condition que l’État reste disponible et à
proximité et que chaque arrondissement ait un sous-préfet. Ce succès
devait préfigurer une réforme générale de la carte des sous-préfectures
pour 2014 mais a été reporté à 2015 pour ne pas influencer les
échéances électorales municipales. En février 2016 le ministre de
l’intérieur Bernard Cazeneuve demande aux préfets d’amorcer des
concertations locales pour réformer l’échelon administratif infra-
départemental étatique. Leur mission étant de redéfinir le périmètre
territorial des arrondissements afin que celui soit en accord avec les
nouveaux schémas de coopération intercommunale, ainsi que de proposer
des fusions et des jumelages d’arrondissements pour relancer l’idée et
l’attractivité d’une refonte de la carte de sous-préfectures. Au final les
frontières de 229 arrondissements sur 335 (69%) sont modifiés afin de
mettre en cohérence le périmètre des arrondissements avec celui des
nouvelles intercommunalités mais, sur l’ensemble du territoire, seul deux
arrondissements sont fusionnés et six jumelés. Cette réorganisation a
minima de la carte de sous-préfectures est donc loin de l’objectif annoncé
initialement de réduire de 50 le nombre de sous-préfectures.
La faiblesse de ce résultat peut s’expliquer par la forte résistance
des élus locaux qui ne souhaitent pas voir leur territoire perdre de son
importance par la suppression de l’État de proximité mais également par
un manque de volonté de la part du pouvoir central de faire passer par la
force cette réforme (comme en 1926). Car si les sous-préfets ont tout de
même un rôle important dans la coordination des politiques locales, ils
sont avant tout le signe de l’intérêt que porte l’État pour le territoire. Les
supprimer brutalement reviendrait à faire passer un message fort de
désaveu de la part de l’État. Un geste symbolique qui pourrait nuire à
l’image et à la popularité du gouvernement qui ferait passer cette
réorganisation par la force. Cette frilosité a été fortement critiqué,
principalement par la Cour des comptes. Dans son rapport annuel de
2016 elle fait ainsi la critique de la politique gouvernementale par rapport
aux objectifs fixés par la DNO 2010-2015. Elle explique que ces échecs
sont dus à la peur du gouvernement de se « heurter aux réactions des
élus et des usagers » et que ce « manque de volonté semble être la
principale explication du maintien des sous-préfectures » dans leurs
missions. Pour mettre fin au statu quo et répondre au double objectif de
redressement des comptes publics et de modernisation, la Cour des
comptes préconise de mettre en place des mesures de simplification
administrative et d’accroître la dématérialisation. L’objectif n’est donc
plus de réduire le nombre de structures, mais de remédier au « maintien
artificiel des missions de guichet » et son « intervention inutile dans le
contrôle de légalité » qui occupent 20 % des effectifs préfectoraux.
 L’avenir des sous-préfectures à court et moyen terme ne semble
donc pas être celui d’un remaniement complet d’une partie du réseau à la
manière de ce que la réforme Poincaré de 1926 avait fait. À la place,
l’État va maintenir sa politique de réduction des effectifs, tout
particulièrement maintenant que les missions d’accueil ont été réduites
au minimum (délivrance des titres par voie dématérialisée), et poursuivre
le transfert de certaines compétences et missions à d’autres acteurs
locaux (par exemple les points numériques vers les communes). La
difficulté qui émerge dans ce contexte de réduction drastique des effectifs
est celui du coût et de la pertinence du maintien d’un parc immobilier
aussi important pour les sous-préfectures. La sous-préfecture de
Châtellerault par exemple compte onze employés (sous-préfet inclus),
plus deux à trois stagiaires/personnels du service civique dans des locaux
qui ont compté plus de vingt-deux personnes il y a moins de vingt ans.
Cette situation est la même dans certaines sous-préfectures dont les
effectifs sont inférieurs à 8 personnes pour un lieu de travail pouvant en
compter deux à trois fois plus.
C’est vers cette problématique que représente le maintien, que
certain considère comme forcé, des sous-préfectures sur le territoire et
l’optimisation de leurs coûts de fonctionnement qu’il faut chercher
certaines des évolutions possibles de ces structures.

2) Maison d’État et de services publics

La question de la bonne gestion du parc immobilier préfectoral et

des coûts de gestion associé à celui-ci est central pour l’avenir des sous-
préfectures. Le vaste réseau préfectoral sur le territoire se caractérise par
un très large et coûteux déploiement de moyens immobiliers. Le rapport
du Sénat fait par Monsieur Hervé Marseille le 15 février 2017 fait mention
de plus d’un millier de sites avec 1500 bâtiments, étendus sur 1,837
millions de m² pour une valeur patrimoniale de 1,64 milliards d’euros. La
Cour des comptes estime que le réseau de sous-préfectures occuperait
36 % des bâtiments préfectoraux (le ministère de l’intérieur nuance ce
chiffre à 24 %), pour environ 16 % des charges en personnel, avec près
de 40 % de ce total qui serait réservé aux seuls bâtiments à usages
résidentiels.

La Cour des comptes souligne que si les sous-préfectures sont les

structures qui ont connu le plus d’attrition dans leurs effectifs, cela n’a
cependant pas affecté la surface immobilière du réseau. Une situation
qu’elle juge « peu propre à une utilisation rationnelle des deniers publics
et […] préjudiciables à l’état des immeubles », d’autant plus qu’une partie
des dépenses pourraient être évité étant donné que 70 % des locaux sont
mis à disposition par les conseils départementaux. Elle recommande de
tirer le meilleur parti possible des surfaces libérés par la réduction des
emplois, faisant ainsi référence à la possible transformation ou
incorporation dans ces locaux de deux projets de rationalisation du parc
immobilier étatique : les maisons d’État et les maisons de services au
public.

Les maisons des services au public (MSAP) sont mises en place par
la loi NOTRe et voient leurs objectifs affirmés par les comités
interministériels aux ruralités (13 mars et 14 septembre 2015). Ces
nouveaux outils doivent devenir des lieux permettant de réduire les
inégalités territoriales et sociales sur le territoire afin de faciliter l’accès
au service public. En milieu urbain, les MSAP doivent permettre de
réduire l’éloignement et les difficultés d’utilisation du service public qui
est le plus souvent dû à des facteurs sociaux que géographique. À
l’inverse en milieu rural c’est principiellement contre un mélange de ces
deux facteurs que les MSAP doivent intervenir, pour cela la Poste a décidé
de mettre à disposition une partie de ses locaux les moins utilisés. C’est
cette logique de mise à disposition de locaux que la Cour des comptes
souhaitent voir se développer au sein des sous-préfectures et plus
globalement sur l’ensemble du territoire. Depuis 2016, l’objectif est de
déployer près de mille MSAP. Les MSAP regroupent et font intervenir
plusieurs fournisseurs de service public 34 (la présence d’au moins deux
étant nécessaire pour constituer une MSAP) qui fournissent à minima
24 h de service hebdomadaire et où l’utilisation d’un outil informatique
connecté à internet pour réaliser certaine démarche est garantie.
L’introduction de ces services publics, indépendants de la chaîne
hiérarchique interne de la structure de la sous-préfecture, permet, dans
un sens, de réintroduire la notion d’ouverture des locaux de l’État aux
usagers malgré la disparition des missions d’accueil au public. Toutefois,
si cette initiative présente une opportunité d’optimiser l’usage des locaux
de l’Etat, leur nature même ne leur permet pas de prétendre représenter
une alternative aux sous-préfectures et aux divers autres problématiques
qui se présentent à elles. Elles sont juste un outil d’optimisation
immobilier et non l’expression de la présence de l’État sur le territoire.

De la même manière que les MSAP, les maisons de l’État désignent

les lieux où sont organisés le regroupement immobilier de services, mais
il s’agit ici des services de proximité de l’État. Elles sont lancées en juillet
2014 comme étape supplémentaire à la réforme globale de
l’administration de l’État sur le territoire. En parallèle au redécoupage des
régions et à la création des métropoles, les maisons de l’État répondent à
un objectif de réaffirmation de la relation État-usagers au plus proche du
territoire national. Elles conférent aux services de proximité :
 Une plus grande visibilité
 Une meilleure accessibilité
 Une offre de service public de meilleur qualité

34
Pôle emploi, caisse nationale d’allocation familiale, caisse nationale d’assurance
maladie des travailleurs salariés, caisse nationale d’assurance vieillesse, caisse
centrale de mutualité sociale agricole, GRDF et la Poste
  Une mutualisation des coûts immobiliers et de gestion
 Une articulation interministérielle entre missions et métiers
complémentaires optimisée

Les locaux des sous-préfectures sont généralement choisis, lors de

la création de maisons de l’État, pour leur avantageux maillage territorial,
favorisant la proximité avec les usagers. Un autre facteur déterminent est
également celui de la surface disponible au sein de ces structures avec la
suppression continue d’un certains nombres d’emplois. La relation de ces
structures aux réalités territoriales et à la volonté de complémentarité,
voir de remplacement, des sous-préfectures doit se comprendre au
prisme de ce que sont les maisons de l’État. En l’état elles sont des
« cités administratives » où les différents services sont physiquement
installés au sein d’une même structure sans incidence sur leur autonomie
fonctionnelle et hiérarchique ou sur le statut des personnels. C’est une
modalité d’organisation mutualisée et non une entité administrative
intégrée avec un plan d’activité commun. Ainsi les maisons de l’État ne
sont pas des sous-préfectures et n’ont pas vocation à les remplacer. Elles
peuvent maintenir ou renforcer le service de proximité tout en
s’inscrivant dans une optique d’optimisation de l’espace immobilier, mais
elles sont incapables de représenter une véritable alternative aux
fonctions spécifiques d’une sous-préfecture.

Ces voies d’un renouveau des structures sous-préfectorales que

sont les MSAP et les maisons de l’État ne permettent pas d’apporter une
réponse satisfaisante aux problématiques globales de la présence de
l’État au sein de l’arrondissement. Il est probable que ces « maisons »
connaissent un important développement sur le territoire au cours des
prochaines années pour les solutions qu’elles apportent aux problèmes
d’optimisation des coûts du parc immobilier, mais elles ne peuvent
remplacer les sous-préfectures. Le futur de la présence et de la
consolidation de l’État au niveau infra départemental passe peut être par
une révision du modèle même de la sous-préfecture et de sa place dans
le territoire.

3) Repenser la place des sous-préfectures dans le territoire

Pour faire face à l’étiolement généralisé du réseau préfectoral, qui

menace la pérennité de son action sur le territoire, il convient d’identifier
les problématiques auquel fait face actuellement le système pour pouvoir
proposer des rectifications.

Le premier élément essentiel à prendre en compte pour repenser la

place et le rôle de la sous-préfecture est celui du poids des dépenses en
personnel. C’est le facteur principal sur lequel l’État peut agir pour
contrôler le coût de déploiement du réseau, dès lors que l’hypothèse de
fermeture est écarté. Pour s’assurer d’une juste répartition des effectifs et
afin de faciliter sa bonne gestion sur l’ensemble du territoire il est dès
lors possible d’imaginer la mise en place d’un modèle uniforme de
déploiement sous-préfectoral. Pour cela il convient d’essayer de trouver
une unité de mesure facilitant la bonne répartition des moyens entre
chaque région. Deux scénarios sont envisageables :

 Une répartition des moyens par commune ou par arrondissement :

Cette méthode consisterait à répartir les moyens en personnel en fonction
du nombre de commune/arrondissement dans chaque région pour
accorder à chaque sous-préfecture des moyens similaires. Cette méthode
présente de nombreux désavantages. Par exemple, en appliquant cette
logique en se basant sur la région avec les coûts les plus élevés 35, l’État
devrait recruter 27 000 nouveaux employés. Mais le défaut principal de la
réparation par découpage administratif serait la constitution de structures
35
Voir tableau ci-contre
qui ne prendrait pas nécessairement en compte certaines subtilités
territoriales. Ainsi si une sous-préfecture s’occupe d’un nombre moins
important de communes, cela ne signifie pas qu’elle a moins de travail à
réaliser auprès des nombreux autres acteurs du territoire et elle a donc
besoin de plus de personnel.

 Une répartition par habitant :

Cette méthode met en avant la création d’un coût unique consacré aux
dépenses en personnel par habitant d’une région. En utilisant cette
hypothèse et en sélectionnant comme valeur étalon la région au coût par
habitant la plus élevée, les dépenses en personnel augmenterait de
cinquante millions d’euros.

Ces approches purement financières d’un problème aussi complexe

que le déploiement des effectifs s’avère ne présenter aucun avantage
significatif en termes d’économie ou d’amélioration du service public.
Constituer un modèle monolithique de sous-préfecture revient à nier la
pluralité du territoire et l’existence de facteurs extérieurs pouvant influer
sur la charge de travail (nombre de dossiers, complexité …).
 Cette impossibilité de pouvoir refaçonner aisément et uniformément
le réseau national conduit à une recherche de l’optimisation des moyens
déjà existants. Pour se faire le ministère de l’intérieur préconise une plus
grande mutualisation des moyens des sous-préfectures proche les unes
des autres. Cette option repose sur le jumelage qui c’est opéré dans les
sous-préfectures qui connaissent des vacances de poste du chef de
services. Un sous-préfet prend la charge de deux arrondissements, sans
que l’existence de l’une ou l’autre de ces structures ne soit remise en
cause. Le ministère de l’intérieur explique que cette méthode a de
nombreux avantages :
« – Économiser de manière immédiate les frais inhérents à un poste de
sous-préfet en résidence
– Mutualiser les équipes dans chacune des deux sous-préfectures
jumelées et de renforcer la professionnalisation des agents en les
spécialisant
– Concilier les aspirations géographiques des agents et les besoins des
élus locaux, grâce au maintien de l’ouverture des deux sites »
Toutefois ces atouts sont à modérer. Monsieur Snoeck, sous-préfet de
Châtellerault, s’occupe également de la sous-préfecture de Montmorillon
et il explique que si la charge de travail n’est pas insoutenable, elle ne
permet pas une gestion optimale des deux structures. Il lui est ainsi plus
difficile de se consacrer pleinement aux différents dossiers des deux
arrondissements et de nouer une relation de travail aussi complète dans
l’arrondissement jumeler qu’avec son équipe permanente de
Châtellerault. Monsieur Marseille fait également remarquer que cette
« formule ne saurait être que transitoire » car lié à une situation
temporaire et réversible et donc peu adapté à une systématisation.

La dernière évolution pour permettre de lutter en faveur d’une

consolidation de la présence de l’État sur l’arrondissement et afin de
mettre l’efficience au cœur du projet des sous-préfectures serait de
mettre fin à l’isolement du sous-préfet. Cet « isolement » correspond au
défaut de cohérence entre le découpage de certains services ministériels
et son espace propre, l’arrondissement. Certains services de l’État ne
possèdent pas de représentation dans ces espaces et parfois, s’ils sont
présents, agissent à l’échelon infra-départemental sans considérer
l’arrondissement comme un niveau d’action naturel ou pertinent. Cette
situation conduit les sous-préfectures à être le seul acteur présent à
incarner L’État sur le territoire. Si cela peut représenter une opportunité
au vu de la légitimité que cela leur confère, justifiant ainsi leur existence,
cette situation reste tout de même la marque d’un isolement de la sous-
préfecture. Pour conjurer ce risque l’État doit s’assurer que les sous-
préfectures ne deviennent pas de simples solutions de repli pour
dissimuler l’absence de réseau administratif local en réaffirmant l’autorité
des préfets et sous préfets sur les différents services.

L’avenir des sous-préfectures dans le monde post-PPNG, et suite

aux nombreux bouleversements que celui-ci a provoqué, sera
certainement constitué d’un mélange de ces différentes pistes de
changements. Si le gouvernement ne prévoit pas de grand plan de
redécoupage des arrondissements comme en 1926, plusieurs sous-
préfectures ont déjà fermé sur le territoire et d’autres voient leurs
attributions et leurs moyens se réduire au fur et à mesure en prévision
d’une possible futur fermeture ou jumelage. Les maisons de l’État et
MSAP vont investir les locaux des sous-préfectures n’utilisant pas de
manière optimale leur espace, favorisant l’accès et la visibilité du service
public sur le territoire au détriment de l’action plus coordonnée, mais plus
coûteuse, qu’offrent les services de la sous-préfecture.
 Conclusion

La réforme mise en place dans le cadre du PPNG a changé en

profondeur la structure et le rôle de la sous-préfecture. Aujourd’hui, elle
ne ressemble plus à ce qu’elle pouvait être vingt ou cent ans auparavant.
Cela démontre que si l’arrondissement et son chef-lieu sont
particulièrement résistants aux changements, c’est également une
structure qui ne reste pas figée dans le temps, qui évolue avec son
époque. Contrairement à ce que peut laisser présumer sa réputation de
longévité et d’impossibilité à réformer, les sous-préfectures sont avant
tout le reflet de la structure qu’elles représentent : l’État. En étudiant
l’histoire de l’arrondissement de la Révolution à nos jours, ce n’est dès
lors pas leur résistance au changement qu’il faut retenir mais la difficulté
globale de mise en place de réformes au sein du Léviathan étatique
français.
Pourtant, la sous-préfecture présente un cas à part lorsqu’il s’agit
de leur suppression ou d’une réorganisation de la carte des
arrondissements. Outre les résistances classiques liées à l’attachement
des agents à leurs missions, les élus et notables locaux défendent
fermement le besoin qu’a leur territoire de maintenir la présence de l’État
au travers des sous-préfectures. Cet attachement est en partie lié à la
plus-value qu’apporte leur présence sur le territoire, mais également au
rôle particulier qu’exerce le représentant de l’État pour les communes.
C’est à la fois un agent qui sert de relais entre le territoire et le pouvoir
central, mais aussi un facilitateur pour la mise en place des politiques
publiques et un artisan du territoire dont l’avantage majeur est son
impartialité et sa légitimité.
A de nombreuses reprises, cette résistance a tempéré la volonté, voire la
nécessité, de réformes des sous-préfectures et de la carte des
arrondissements. Pour le gouvernement et ses dirigeants, s’attaquer à
une institution aussi fermement protégée représente un risque politique.
Modifier ou supprimer une part de ce maillage territorial revient à
envoyer un signal fort de la part de l’État aux collectivités territoriales,
signal qui pourrait être perçu comme un abandon, en particulier dans un
contexte de désertification des territoires ruraux.
Néanmoins, l’État fait face aujourd’hui à une situation de réduction
nécessaire des dépenses publiques, et s’il est difficile de rassembler les
soutiens et le courage politique requis pour engager une vaste réforme du
réseau préfectoral, d’autres solutions sont mises en place pour réduire les
coûts des sous-préfectures. Outre les fermetures ponctuelles et discrètes,
l’État cherche à promouvoir le jumelage d’arrondissements, notamment si
l’une des sous-préfectures n’a pas eu de sous-préfet assigné depuis
plusieurs mois. Une autre piste clef dans la réalisation d’économies est
l’optimisation de l’utilisation du parc immobilier préfectoral en intégrant
en son sein d’autres services publics sous la forme de maisons de
services publics ou de maison de l’État. Cette méthode a pour avantage
de maintenir la présence de l’État et de ses services au sein d’une
structure difficilement supprimable, tout en dissimulant la baisse en
effectif et en attributions de la sous-préfecture. Enfin, la démocratisation
des nouvelles technologies d’information et de communication a entraîné
un bouleversement organisationnel : la fermeture de l’accueil aux
usagers au profit d’une plateforme dématérialisée. Ainsi, les modifications
progressives de la place et des fonctions des sous-préfectures sur le
territoire contribuent à saper leur importance et leur proximité auprès du
public. Si le sous-préfet reste une figure essentielle et visible, les services
offerts par sa structure perdent en importance. Cet état de fait conduit les
sous-préfectures à devenir des avant-postes administratifs étatiques,
toujours en lien avec les élus et les acteurs de la vie économique et
sociale locale mais coupés de la population. Cet isolement rend propice
une réforme de ces structures anciennes.
 Depuis la publication du rapport CAP 22, sur la réforme de l’État le
20 juillet 2018, les desiderata qu’a l’État pour ses structures
déconcentrées et leurs personnels sont clairs. Dans la section « revoir la
politique RH dans les services déconcentrés », il est écrit qu’« il faut
mettre en place une gestion active de l’emploi en accompagnant la
reconversion professionnelle et en prévoyant des plans de départs
volontaires, en cas de restructuration de service ». Le futur des
structures déconcentrées ne semble donc pas être celui d’un retour en
arrière sur les décisions prisent ces dernières années, mais bien de
s’inscrire dans leur continuité.
Les efforts de cohérence et de limitation des dépenses doivent se
poursuivre, les services faisant doublons avec ceux des collectivités leur
seront transférés et l’externalisation doit être favorisée, notamment
auprès du privé, pour un certains nombres de missions. L’État doit donc
mener une réforme ambitieuse, à l’écoute des besoins des territoires et
des usagers-citoyens pour parvenir à la fois à une baisse de la dépense
publique et à une véritable stratégie territoriale de relation à l’usager.
Annexes

Entretien du 27/07/18 avec Monsieur le

sous-préfet Jocelyn Snoeck :

Conseils rédaction du mémoire :

 Point à aborder dans le mémoire, notamment dans la seconde
partie : l’implantation de proximité des services de l’État.
CAF/MSA/MSAP/Permanence
 Dissocier rôle de la sous-préfecture du rôle du sous-préfet
o Exemple : Montmorillon n’a plus de sous-préfet depuis 5 mois
et continue de fonctionner normalement avec le
soutien/légitimité qu’apporte le sous-préfet de Châtellerault.

Le rôle du sous-préfet :
 Le sous-préfet est le chef de la sous-préfecture.
 Il incarne l’État et s’assure que sa volonté soit respectée :
o Animation de la vie économique locale
o Coordination
 Il est également le relais du Préfet sur son arrondissement et une
source d’information
o Dans les faits, il est important de bien séparer le rôle qu’a le
sous-préfet auprès du public/administrés/collectivités et son
rôle de représentant de l’État.
 Il est également à chaque instant l’image de l’État sur le territoire
et doit ainsi se comporter comme tel.
o Cette mission a évolué avec le temps. Il n’est plus mal vue
que le sous-préfet conduise lui-même sa voiture et les repas
avec les différents notables locaux ont majoritairement
disparus.
 o Cependant il doit tout de même conserver une image non
provocante. Tatouages, piercings et ses tenues vestimentaires
doivent rester sobres et non provocantes.
o Il doit « s’intégrer dans le décor local tout en ayant un relief
de notable »

Maillage territorial :
 La gestion de deux arrondissements par le Mr le sous-préfet ne
représente pas tant un problème dans la gestion du nombre de
dossiers qu’un problème lié au temps disponible à allouer à chaque
problème
o Les deux arrondissements cumulés = 187 communes. Le
travail fait par les deux administrations et l’assistance offerte
par les secrétaires généraux facilitent la gestion.
 Si 187 communes représentent le double du nombre
d’arrondissements habituels, c’est la norme dans certain
arrondissement.
o Le problème vient des temps de trajets. Avec souvent 2x1h
de déplacement, le temps que peut accorder Mr le sous-préfet
à chaque dossier est nécessairement moins important.
 « Le maillage territorial des arrondissements est à 90 % un
maillage qui correspond à un bassin de ville. Il bénéficie d’une
bonne image auprès des usagers et l’État n’aurait que peu d’intérêt
à le supprimer. »
o la logique actuelle tendrait même à vouloir accueillir d’autres
services à un échelon de plus grande proximité.
 La création ou la modification d’un arrondissement dépend avant
tout de sa topographie, le temps de trajet est une donnée
essentielle à prendre en compte dans les limites territoriales d’un
arrondissement. Un découpage efficace permet au sous-préfet de se
rendre partout dans son arrondissement en moins d’une heure de
trajet.
Rôle et pertinence de l’arrondissement aujourd’hui :
 La pertinence de l’action de l’État au travers des arrondissements
doit être interrogée au prisme de plusieurs questions :
o Qu’est-ce qu’aujourd’hui l’État doit proposer aux usagers
comme service ?
o Qu’est-ce que l’État est en moyen de proposer comme
service ?
o Quelles missions ont encore du sens ? Surtout après une
réforme de leurs structures ?
 Exemple des Pôles Numériques : les anciennes missions
de création/délivrance des titres sont désormais
entièrement informatisées. Les pôles numériques sont
des structures d’assistance informatique aux usagers
qui représentent cette évolution des missions.

L’importance d’une sous-préfecture : la Légitimité

 Le sous-préfet oriente son action autour de 3 principes :
neutralité/objectivité/prise de décision.
 Sans cet acteur représentant de l’État :
◦ Monsieur le sous-préfet reconnaît qu’il serait tout à fait possible de voir
la structure évoluer et traiter les dossiers sans sous-préfet. Comme à
Montmorillon, la structure continue de fonctionner sous la
responsabilité du secrétaire général sans bouleversements.
◦ Mais cette situation revient à renvoyer les acteurs à leur propre
arbitrage/légitimité.
 La présence d’un sous-préfet enlève l’affecte et les situations de jeux
d’influence. Le sous-préfet est écouté et respecté « non pas parce qu’il est
un type bien » mais parce que l’État lui donne de sa légitimité pour asseoir
son autorité.
 À la différence d’acteurs du privé qui se construisent une légitimité dans le
temps en se faisant connaître et respecté pour leurs savoir-faire, le sous-
préfet arrive sur un territoire avec toute la légitimité et la reconnaissance
nécessaire. Avec le temps il ne peut guère en gagner davantage et risque
surtout d’en perdre en restant en poste trop longtemps.

La suppression des sous-préfectures :

 Les sous-préfectures pourraient effectivement se transformer en en
plateforme de services de l’État en conservant les territoires. Il serait
possible dans les faits de se passer de sous-préfet au prix de la légitimité
de l’action des agents.
 Cela reste peu probable. Il y a plus de chance de voir un sous-préfet
s’occuper de deux arrondissements.
◦ Cependant le sous-préfet risque d’être déconnecté de ses territoires et
de son contact avec les agents se trouvant dans l’autre structure.
 La population reste fortement attaché à la sous-préfecture et au sous-
préfet, notamment les élus locaux.
◦ Cela contribue à donner une valeur ajoutée au territoire.
◦ Les élus locaux ne veulent pas voir la structure fermer même si ils
n’ont que rarement, voir jamais, de relation avec celle-ci. « C’est le
même exemple que celui des citoyens qui ne veulent pas voir la petite
supérette du coin fermer par attachement à la tradition mais qui vont
quand même faire leurs courses dans le grand supermarché d’à côté ».
 Enlever le sous-préfet c’est envoyer un signal fort au territoire. Comme
une sorte de désaveu de la part de l’État. L’État les laisse en place
principalement pour rester dans le symbolique. Le représentant de l’État
doit animer des réseaux et coordonner l’action politique afin de maintenir
la « relation que l’État veut ancrer avec la communauté des usagers »
 Si la sous-préfecture devait être réduit à son minimum 3 personnes
seulement seraient nécessaires. Le sous-préfet, un agent responsable de
la liaison et de la gestion de l’agenda et un agent pour l’entretien des
locaux afin de maintenir la façade de représentation de l’État (propreté
des locaux, mise en place des drapeaux, tonte de la pelouse …).
 Résumé des entretiens avec les agents sur
l’avenir des sous-préfectures

Enquête réalisé le 20 août auprès des agents présents ce jour. Les agents
ont répondu aux questions suivantes :« Quelle pertinence aujourd’hui du
maintien des sous-préfectures sur le territoire ? Un transfert des
compétences est il possible ? Souhaitable ? ».
Les réponses sont anonymisées :

 Agent 1 :
 « Il est possible de dire que certaines sous-préfectures n’ont peut-
être plus de raison d’être au vu de la disparition d’un certains
nombres de leurs missions et de l’hémorragie en personnel que
connaissent ces structures »
 « Toutefois, leur disparition marque un éloignement de
l’administration avec son territoire. Ce qui représente une perte
dommageable pour celui-ci »
 « La sous-préfecture est un atout pour le territoire. Le sous-préfet
est un acteur important dans la relation auprès des élus. C’est un
créateur et un facilitateur de la politique locale »
 « Il est un artisan du territoire »

 Agent 2 :
 « Les sous-préfectures restent essentielles aujourd’hui »
 « Tout particulièrement à l’ère d’internet où les usagers aiment à
conserver un certains rapports à l’humain »
 « C’est une structure de proximité sans équivalent »

 Agent 3 et Agent 4 :
 « Le maintien des sous-préfectures est important notamment dans
sa dimension d’accueil aux usagers »
 « Les gens apprécient d’être aidés physiquement sur place par un
agent qui peut débloquer une situation pénible tout en maintenant
un rapport humain de l’administration aux usagers »
 « Le transfert de la compétence Point Numérique aux collectivités
peut aider les gens à faire moins de déplacement. Mais la présence
sur place, en sous-préfectures, d’agents qui sont spécialisés dans
les problématiques ANTS (site de dématérialisation des titres) et
qui font ça toute la journée garantie un meilleur suivi et une plus
grande expertise »
 « La fermeture définitive des Points Numériques serait une
catastrophe pour les usagers n’ayant pas accès à internet ou qui ne
savent pas sans servir. Si certains sont âgés et nous disent « vous
savez nous ne sommes pas encore morts » il y a également des
jeunes de notre âge qui rencontrent des difficultés »
 « La fermeture de l’accueil signifie également la fermeture du
service Association sur l’arrondissement, obligeant les gens à faire
leurs démarches plus loin, en préfecture »

 Agent 5 :
 « le rôle qu’a la sous-préfecture dans la relation de proximité est
essentiel, plus encore qu’en Préfecture. Cette proximité facilite la
naissance de liens directs privilégiés avec les acteurs locaux ainsi
qu’une plus grande expertise du territoire »
 « Les maires se sentent ainsi davantage impliqués dans la gestion
du territoire »
 « La force de cette relation au réseau de proximité (pompiers,
police …) réside dans la bonne entente entre service qui naît de
cette collaboration »
 « Toutefois, elle reste très intimement liée à la personnalité du
sous-préfet et/ou du secrétaire général »
 « Le transfert de l’ensemble des compétences à la préfecture aurait
pour conséquence de réduire le temps que ces agents auraient à
consacrer aux actions sur le terrain »
 « Il y a une réelle plus-value au côté humain que permet la
présence d’agents directement sur le terrain et plus globalement
sur le territoire »
 « Après il faut s’assurer que le maintien d’une sous-préfecture se
fasse s’il y a un besoin de ces missions sur le territoire. Il peut
arriver qu’une mutualisation des moyens entre arrondissements soit
bénéfique »
 « Il est difficile de donner un avis tranché sur la question. Il faut
savoir trouver un juste milieu entre économie et efficacité
administrative. En cela les MSAP et les Maisons d’État présentent
peut-être un intérêt.
 « Tous les usagers n’ont pas internet, il y a donc une demande pour
le maintien d’une administration physique »

 Agent 6 :
 « Le maintien de toutes les sous-préfectures sur les territoires peut
être questionné. Certaines n’ont pas eu de sous-préfet depuis
plusieurs mois et l’État ne semble pas décidé à en attribuer un.
C’est en quelque sorte un message subliminal que donne l’État sur
son réseau de sous-préfectures »
 « Le sous-préfet a un rôle capital d’intermédiaire entre les élus et le
préfet. Il connaît le fond du problème et sert d’acteur impartial. Il
filtre ainsi les sujets et cherche à apporter un compromis en cas de
problème avant de faire remonter les informations au Préfet »
 « Il est donc là pour être à l’écoute des élus et des acteurs
économiques locaux, c’est un rôle important de négociateur. Leur
 succès dépend énormément de leur investissement et de la bonne
connaissance de leur territoire »
 « Aucun autre type de fonctionnaire ne pourrait occuper cette
fonction. Il doit pouvoir s’appuyer sur la légitimité que lui confère
sa fonction de représentant du pouvoir étatique »
 « Les sous-préfectures tendent de plus en plus vers une
mutualisation des moyens. Mon poste et mon travail (contrôle de
légalité) pourraient bien être transférés à Poitiers »
 « Les sous-préfectures devraient être maintenus, elles sont utiles !
Mais l’État doit aussi faire face à de nombreuses difficultés et à
côtés de ça ferme de nombreuses autres structures essentielles :
police, pompiers, maternité, hôpital … »
 « Les sous-préfectures risquent donc de servir de variable
d’ajustement, tout comme les départements »
 « L’État se retrouve aujourd’hui face à un choix : avoir un maillage
territorial fort et efficace ou faire le transfert de toutes ces activités
aux collectivités territoriales »
 « Il faudrait se demander si cette volonté de créer des collectivités
territoriales fortes est une stratégie développée dans le cadre de
l’intégration du territoire à l’Union Européenne »
 « L’hémorragie en personnel des sous-préfectures est une forme de
transfert vers la création de maisons de l’État au sein des
structures »
Bibliographie

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commission interministérielle », Paris, Berger-Levrault, Revue générale
d’administration, 1909, p. 15-16.

Pierre Avril, L'arrondissement devant la réforme administrative, Paris, Editions Berger-

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Histoire des Droites en France (1815-2017) Gilles Richard, Perrin 2017

Pierre Rosanvallon, L’État en France de 1789 à nos jours, Paris, Seuil, 1990, Chap. 4

Les préfets entre 1947 et 1958 ou les limites de la république administrative , Luc
Rouban, 2003

3e rapport du conseil de modernisation des politiques publiques (11 juin 2008)

Chapitre Déséquilibres territoriaux, Administration territoriale de l’État - Un rapport

sénatorial appelle à clarifier les missions de sous-préfecture, 10/04/2017, Localtis.

Jean-Marc Offner, « Les territoires de l'action publique locale. Fausses pertinences

et jeux d’écarts », Revue française de science politique 2006/1 (Vol. 56), p. 27-47.

Max Weber, Le Savant et le politique, 1959. Livre traduisant les discours de Weber de
1917 et 1919 : Monopol legitimer physicher Gewaltsamkeit

Pierre Grémion, Le Pouvoir périphérique, 1976. Dans : Sociologie du travail, 19ᵉ année
n°2, Avril-juin 1977. pp. 199-201

Baromètre du numérique 2017: équipement, usages et compétences numériques des

Français. https://www.blogdumoderateur.com/barometre-numerique-2017-france/
Se réinventer pour mieux servir, nos 22 propositions pour changer de modèle, Comité
action Publique 2022, publié en juin 2018

Rapport d'information de M. Hervé MARSEILLE, fait au nom de la commission des

finances n° 420 (2016-2017) – 15 février 2017. Sous-préfectures : l’État à
proximité.

La discrète suppression des sous-préfectures, article du 20 juin 2016 Fondation iFRAP.

http://www.ifrap.org/etat-et-collectivites/la-discrete-suppression-des-sous-
prefectures

ANTS: adminsitration 2.0 ou zéro pointé ? Article du 3 janvier 2018, par Christian Quest
sur le blog Medium. https://medium.com/@cq94/ants-administration-2-0-ou-z
%C3%A9ro-point%C3%A9-f2cde413b868

Article du 17 avril 2017: La réforme très taboue des sous-préfectures. Journal

ledauphine https://www.ledauphine.com/politique/2017/04/17/la-reforme-tres-
taboue-des-sous-prefectures
 Tables des matières

Table des matières

Introduction.................................................................................................................................6
I. La sous-préfecture, l’État au plus près des citoyens................................................................9
A. Création et missions originelles des sous-préfectures......................................................10
1) Une création révolutionnaire.......................................................................................10
2) La IIIème République, ou le temps des arrondissements politiques............................12
3) De l’après guerre à l’arrondissement moderne............................................................17
B. Vers l’arrondissement du XXIe siècle :............................................................................20
1) L’arrondissement dans la nouvelle hiérarchie territoriale.............................................22
2) Le sous-préfet comme garant de l’ordre et délégataire du préfet et de l’État.............27
3) Le sous-préfet comme animateur au développement local..........................................30
II. L’avenir des sous-préfectures...............................................................................................35
A. Les sous-préfectures de l’après PPNG............................................................................35
1) L’État face aux profondes mutations territoriales........................................................36
2) Les réformes et leurs conséquences.............................................................................39
3) La nouvelle place des sous-préfectures dans la décentralisation..................................43
B. Le futur de l’arrondissement............................................................................................49
1) Disparition...................................................................................................................50
2) Maison d’État et de services publics............................................................................52
3) Repenser la place des sous-préfectures dans le territoire.............................................56
Conclusion.................................................................................................................................62
Annexes.....................................................................................................................................65
Bibliographie.............................................................................................................................75
Tables des matières....................................................................................................................77