La politique fiscale :

quels ajustements face à la crise ?

par M. Noureddine BENSOUDA,

Directeur Général des Impôts

Mesdames et Messieurs,

La crise économique et financière actuelle, qui secoue les pays développés,

s’est étendue aux pays en développement et le Maroc n’est pas à l’abri de
ses effets. La mondialisation et l’interdépendance des économies ont
favorisé son internationalisation et dans ce nouveau contexte caractérisé
par l’incertitude, le rôle que doit jouer l’Etat et ses moyens d’intervention sont
à redéfinir.

L’intervention de l’Etat s’apprécie particulièrement en matière de

financement des dépenses publiques qui, problématique en temps normal,
devient plus critique en situation de crise. En effet, la hausse des dépenses
budgétaires que l’Etat est contraint d’assumer et les efforts pour mobiliser les
ressources publiques constituent deux défis majeurs.

Il est cependant important de préciser que les solutions à la crise doivent être
coordonnées dans un cadre international, afin d’éviter que les mesures
adoptées individuellement par les Etats ne s’opposent et n’annulent les
résultats escomptés.

Le Maroc souscrit favorablement aux recommandations des organisations

régionales et internationales sur les solutions pour sortir de la crise,
notamment celles qui s’appuient sur le renforcement de la coopération
internationale en matière fiscale, sur le respect des standards de
transparence et l’amélioration en matière d’échange de renseignements.

Cependant, sa voix, comme celle des autres pays en développement, qui

feront assurément les frais de la crise, doit se faire entendre au niveau de
ces instances internationales. En effet, leur contribution à la prise de décision
pour instaurer un nouvel ordre économique et financier mondial, fondé sur la
transparence, doit être effective.

C’est dans cette optique que le Maroc adhère également aux mesures
adoptées par la Commission Européenne visant à « promouvoir la bonne
gouvernance dans le domaine fiscal »[1] en d’autres termes pour instaurer plus
de transparence et d’échanges d’informations et de nouveaux progrès sur la
voie de la concurrence loyale en matière fiscale.

1
Pour reprendre les propos de Monsieur Eric WOERTH, « il faut d’abord sortir de
la crise, c’est la première nécessité. Mais il ne faut en aucun cas perdre de
vue ce que l’on veut obtenir : un capitalisme plus juste, plus équilibré, plus
soutenable ».[2]

Il est clair que le manque de transparence des opérations financières

internationales avec des réglementations (secret bancaire, paradis fiscaux…)
qui garantissent l’opacité et l’anonymat des transactions a constitué l’un
des principaux facteurs de la crise actuelle.

Dans le contexte actuel, les ajustements à opérer en matière fiscale visent le

rééquilibrage de l’imposition entre les différentes assiettes fiscales, la poursuite
de la réforme fiscale ainsi que la préservation de la matière imposable
nationale en luttant contre la fraude et l’évasion fiscales.

I-Recherche d’un meilleur dosage entre les différentes assiettes fiscales

Dans notre pays, les enjeux de la politique fiscale ont été clairement identifiés
au début de la présente décennie et traduisent les choix opérés en matière
de politique publique.

La politique fiscale mise en œuvre ces dernières années a été concertée et

prudente en dépit des demandes pressantes exprimées par certains, qui
considéraient que la réforme n’était ni assez audacieuse ni assez rapide.

Tout en demeurant sensible aux diverses sollicitations, le Gouvernement

conscient des conséquences, a fait le choix de mettre en œuvre une
réforme progressive s’appuyant sur les ressources disponibles pour éviter
d’hypothéquer l’avenir. Ainsi, les marges de manœuvre qu’il s’est ménagé
lui ont permis de ne pas agir de manière précipitée pour contrer les effets de
la crise.

Il est important de noter que les pouvoirs publics considérant l’effet que
produisent les taux d’imposition sur les contribuables, aussi bien en matière
d’impôt sur les sociétés qu’en matière d’impôt sur le revenu, ont agi par cette
voie en vue de rapprocher les taux effectifs des taux nominaux (faciaux).

Dans cette perspective, les mesures prises ont concilié une baisse des taux
d’imposition avec un élargissement de l’assiette. Cela a permis également
d’obtenir une meilleure répartition de la charge fiscale.

Ainsi, pour la première fois en 2007, le produit de l’impôt sur les sociétés a
dépassé celui de l’impôt sur les revenus. Il est clair que la structure fiscale
traduit la prépondérance d’une forme d’imposition par rapport à une autre
et permet d’afficher l’objectif poursuivi. Cette nouvelle structure est le résultat
d’un rééquilibrage du poids de l’impôt entre les ménages et les entreprises et
traduit la volonté de consacrer le principe d’équité.

2
 1 1
Désignation 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008*
998 999
Impôt sur
38,4% 45,1% 42,4% 39,7% 43,2% 44,3% 43,9% 45,3% 49,3% 51,4% 58,3%
les sociétés
Impôt sur le
56,6% 51,9% 54,2% 57,6% 54,7% 53,8% 54,6% 53,5% 49,8% 47,9% 41,2%
revenu
Autres
impôts 5,0% 3,0% 3,4% 2,6% 2,1% 1,9% 1,5% 1,2% 0,9% 0,7% 0,5%
directs
Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Les recettes ont enregistré une augmentation annuelle moyenne de 13,1%.

Cette tendance s’est accélérée durant la période 2004-2008 pour atteindre
un taux d'accroissement moyen de 21,5%.

La part de ces recettes dans les recettes fiscales totales (y compris la TVA des
Collectivités Locales) est passée de 47,5% en 1998 à 63,4% en 2008. Cette
évolution s’est traduite, au niveau des finances publiques, par la réalisation
d’un excédent budgétaire de 0,7% du PIB en 2007 et de 0,4% du PIB en 2008.

La mutation de la structure fiscale, constatée au niveau des grandes

catégories d’impôts, s’est produite également au niveau de l’impôt sur le
revenu en 2008. Elle a favorisé une réduction de la contribution des revenus
salariaux dans les recettes de cet impôt, comme le montre les données
présentées dans le tableau suivant :

Catégorie de revenus Contribution aux recettes de l’Impôt sur le

Revenu
2002 2006 2007 2008
Revenus salariaux 73,3 % 74,8 % 71,6 % 66 %
Profits immobiliers 6% 9% 13,4 % 16,5 %
Revenus 11,9 % 10,5 % 9,3 % 9,9 %
professionnels
et fonciers
Revenus de 7,8 % 5,7 % 5,7 % 6,9 %
capitaux mobiliers
Total 100 % 100 % 100 % 100 %

Ces chiffres traduisent la volonté d’instaurer plus d’équité entre les

contribuables. Les actions doivent être orientées vers ceux qui disposent
d’autres catégories de revenus et qui contribuent modestement à l’effort
fiscal.

Il est par ailleurs nécessaire de modifier « la logique de l’actionnariat » qui

favorise les détenteurs de capitaux au détriment des salariés. Ces derniers

3
doivent être associés à la prise de décision et bénéficier d’un partage plus
équitable du profit qu’ils contribuent à réaliser.

Dans le même ordre d’idées, la recherche d’un dosage optimal entre

l’épargne et la consommation doit constituer un objectif essentiel en vue
de favoriser l’investissement et le retour de la croissance économique.

Il est cependant important de rappeler que la structure fiscale n’est pas

neutre et ne peut servir d’instrument de comparaison au niveau international.
Elle résulte en effet d’un choix de politique publique et reflète les objectifs
assignés à la politique fiscale. Ainsi, les critères d’équité, d’efficacité, de
neutralité … peuvent faire l’objet d’un dosage différent selon les finalités
poursuivies par chaque pays.

Sur un autre plan, il est utile d’ajouter que l’augmentation constante des
recettes fiscales a permis au budget de l’Etat de supporter des dépenses à
caractère social, notamment celles résultant de la caisse de compensation
qui constitue un filet social indispensable à la cohésion sociale.

Toutefois, la réduction des taux de l’impôt sur les sociétés et du barème de

l’impôt sur le revenu a ralenti la croissance des recettes fiscales ; baisse qui
était prévisible, notamment en matière d’impôt sur le revenu dont le manque
à gagner a été évalué pour 2009 à 5 milliards de dirhams.

Ainsi, ces révisions de taux d’imposition expliquent en partie le tassement des

recettes fiscales constaté les 7 premiers mois de l’année 2009 en
comparaison avec ceux obtenus pour la même période en 2008.

En effet, à fin juillet 2009, les recettes de l’I.S s’élèvent à 27 934 millions de DH
contre 31 798 millions en 2008, pour la même période. Quant à la recette de
l’I.R, elle s’établit à 16 330 millions de DH à fin juillet 2009 contre 20 399 millions
de DH pour la même période en 2008.

Par ailleurs, on peut ajouter que le manque à gagner pour le budget de l’Etat
du fait de la baisse des recettes fiscales, résultant des effets de la crise, a
été tempéré par la baisse du prix des produits pétroliers et des matières
premières.

Signalons tout de même que le Maroc n’est pas seul à connaître un

ralentissement de ses recettes fiscales, d’autres pays l’on subi dès l’année
2008. Ainsi, en France, les recettes fiscales se sont établies à 260 Md d’euros
en 2008 contre 266,7 Md d’euros en 2007, en raison du retournement brutal
de la conjoncture économique.[3]

II-Poursuite de la réforme : les choix à faire ?

Aujourd’hui, les effets de la crise pose la question des ajustements à opérer

dans le cadre de la réforme fiscale engagée.

4
Anticipant les conséquences de la crise, le Gouvernement avait pris des
mesures dans le cadre de la loi de finances pour l’année 2009.

Ainsi, en vue de relancer la demande, l’impôt sur le revenu a été révisé pour
favoriser la consommation en donnant du pouvoir d’achat aux classes
défavorisées et moyennes. Cette mesure a permis :

¾ La baisse des taux du barème de l’impôt sur le revenu et le

réaménagement des tranches, notamment avec le relèvement du
seuil exonéré à 28 000 DH au lieu de 24 000 DH et la réduction du
taux marginal d’imposition de 42% à 40% ;
¾ Le relèvement de l’abattement forfaitaire pour frais professionnels
en faveur des salariés et des fonctionnaires de 17% à 20% plafonné
à 28 000 DH au lieu de 24 000 DH ;
¾ L’augmentation de la réduction pour charge de famille de 180 DH à
360 DH.

Parallèlement, un soutien est accordé aux entreprises qui veulent consolider

leurs fonds propres. Les PME peuvent ainsi bénéficier d’une réduction de
l’impôt sur les sociétés si elles procèdent à une augmentation de leur capital,
entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2010 inclus. Cette réduction est
égale à 20% de l’augmentation du capital réalisée.

Cette disposition s’ajoute à la réduction des taux de l’impôt sur les sociétés
décidée en 2008. Le taux de cet impôt, pour le secteur financier a baissé à
37% au lieu de 39.6% ; celui applicable aux autres activités a été réduit de
35 % à 30 %.

S’agissant de la taxe sur la valeur ajoutée, la réforme engagée en 2005 se

poursuit d’année en année en vue d’assurer à cette taxe la neutralité qui
doit la caractériser.

L’objectif de départ, qui reste d’actualité, est de baisser le taux normal de

20 % et de ramener le nombre de ses taux de 5 à 2. Cette baisse doit aller de
pair avec la limitation du nombre d’exonérations, en tenant compte,
toutefois, des contraintes tant budgétaire, sociale que politique du moment.

Par ailleurs, l’allégement de la charge fiscale a été permis grâce à

l’élargissement de l’assiette obtenu au travers, notamment, de la
rationalisation des régimes dérogatoires.

En effet, les avantages fiscaux qui correspondent à l’un des objectifs de

politique fiscale se sont largement développés, au Maroc, depuis les années
soixante dix et ont concernés la majorité des secteurs d’activité. Leur remise
en cause a été longue et difficile face aux pressions constantes des
opérateurs ; mais elle a contribué à faire évoluer la structure fiscale qui

5
donne le poids du prélèvement fiscal par nature d’impôt et catégorie de
contribuables.

L’évaluation du coût budgétaire des dépenses fiscales a permis d’identifier

les bénéficiaires et d’apprécier l’opportunité de leur maintien. Le montant
évalué en 2007 s’élève à 23 612 millions de DH, dont 58% pour les entreprises
(essentiellement les promoteurs immobiliers et les exportateurs) et 27% au
profit des ménages. Ainsi, en 2007, sur les 410 mesures dérogatoires
recensées, 178 ont pu être évaluées et détaillées par type d’impôt.

Dépenses fiscales par impôt

2007
Catégorie d'impôt Montant (en millions dhs) Part
TVA 11 088 47%
IS 4 600 19%
IR 2 998 13%
D.E. 2 745 12%
TIC 1 314 5%
Droits de douane 867 4%

Cette opération a, entre autres, eu le mérite d’introduire plus de

transparence dans l’octroi des avantages fiscaux. Elle a pu, en effet, faire
la distinction entre les incitations qui avaient un effet d’aubaine et qui
n’auraient pas influé sur la décision d’investir des agents économiques et les
secteurs prioritaires qui doivent continuer à bénéficier de l’encouragement
de l’Etat.

La démarche a ainsi permis aux décideurs publics d’opérer un ciblage et

de conserver les avantages fiscaux aux secteurs qui risquent le plus d’être
affectés par la crise, comme le tourisme et l’exportation qui évoluent dans
des marchés très concurrentiels et qui peuvent contribuer à la réduction du
déficit extérieur, résultant notamment du ralentissement de la demande
mondiale.

Il est cependant nécessaire de souligner que les ajustements à caractère

fiscal ne peuvent à eux seuls atténuer les effets de la crise et doivent être
associés à des mesures de politique budgétaire.

En effet, compte tenu des incertitudes qui caractérisent cette crise, en

termes d’amplitude et de durée, la difficulté est de répondre à un besoin de
financement durable des dépenses publiques.

Dans les pays industrialisés, les plans de relance adoptés ont été à l’origine
d’une dépense publique supplémentaire avec des conséquences
immédiates et futures en termes d’endettement public. Pour y faire face les
instruments choisis par ces pays sont divergents mais se résument à deux
voies : celle de la rigueur ou celle de la relance.

6
Dans le premier cas, le parti au pouvoir, en Allemagne, envisage une
augmentation de la TVA sur les produits alimentaires de 7% à 19%. En Grande-
Bretagne, c’est l’impôt sur le revenu qui est visé puisque dès 2010, le taux
d’imposition des contribuables situés dans la tranche marginale du barème
va passer de 40% à 50%. En même temps, il est prévu d’augmenter les taxes
sur le tabac, l’alcool et les carburants jusqu’à 2%.

L’Espagne va dans le même sens, en prévoyant d’augmenter la fiscalité sur

le tabac et l’essence. Elle envisage également de revenir sur une déduction
fiscale de 400 euros de l’impôt sur le revenu adoptée en faveur des plus
démunis.

Quant à l’Irlande, où le déficit devrait atteindre 10% du PIB, le Gouvernement

est favorable à une réduction drastique des dépenses publiques et certaines
allocations sociales, couplée à un alourdissement de l’impôt sur le revenu
allant de 30 euros pour les plus modestes à 1 300 euros par mois pour les plus
riches. Ce pays exclut toutefois un relèvement de l’impôt sur les sociétés qui
reste fixé à 12,5%.

La seconde voie, celle de la relance, est suivie notamment par la France et

la Suède, qui ne sont pas favorables à une augmentation de la charge
fiscale. Dans ces deux Etats, le taux des prélèvements obligatoires est déjà
très élevé. La France, où ce taux représentait 42,8% du PIB en 2008 et où le
déficit public dépassera les 7% en 2009 et 2010, prévoit de lancer un grand
emprunt public, début 2010, après les résultats de la commission de réflexion
instituée par le Président de la République.

Entre ces deux options, l’Italie promet une baisse d’impôt et envisage une
amnistie fiscale pour encourager le rapatriement des capitaux exportés
illégalement.

Ainsi, « la forte dégradation des finances publiques devrait créer une pression
croissante pour améliorer le rendement des systèmes fiscaux dans la plupart
des pays. Or les contraintes sont fortes (maintien de la compétitivité des
entreprises, protéger le pouvoir d’achat des ménages, etc.) ».[4]

S’inscrivant dans la durée, le Maroc poursuit sa politique de baisse progressive

des prélèvements fiscaux notamment sur les ménages. Cette baisse
contribuera à une répartition plus équitable de la charge fiscale.

Par ailleurs, une meilleure maîtrise de la dépense budgétaire et une

réduction de la dépense fiscale seront les deux aspects qui retiendront
l’attention des pouvoirs publics.

A côté des mesures législatives, les efforts de l’administration fiscale

permettront d’agir sur le niveau des recettes fiscales. Ainsi, sur le plan de la
gestion, le contrôle fiscal, notamment, pourra jouer pleinement son rôle

7
régulateur dans l’application de la loi fiscale et la garantie de la
transparence, favorisant le civisme et une concurrence fiscale loyale et
saine.

III-La préservation de la matière imposable nationale

En complément aux ajustements d’ordre interne, il convient de répondre aux

défis de la mondialisation en prenant en compte les activités des groupes
internationaux qui interviennent au Maroc par le biais de leurs filiales.

Il est certain que « la part considérable prise par l’activité des groupes dans
l’activité économique mondiale fait des bénéfices qu’ils dégagent un enjeu
déterminant dans l’alimentation de l’impôt des budgets publics ».[5]

De ce fait, pour préserver sa matière imposable, l’administration fiscale doit

faire face aux montages financiers complexes mis en place par ces groupes.
En effet, ces derniers ont tendance à procéder à une réallocation de leurs
charges et bénéfices en fonction du régime fiscal du pays dans lequel
s’exerce une partie de leurs activités. Ils localisent leurs bénéfices dans les
pays à fiscalité avantageuse et leurs charges dans les pays à fort taux
d’imposition où les possibilités de déductions sont importantes.

Dans ce contexte, le Maroc s’organise pour lutter contre les pratiques

dommageables et a introduit dans sa législation fiscale des dispositions pour
mieux appréhender les prix de transferts et pour renforcer la pratique de
l’échange d’informations avec les administrations fiscales des Etats
signataires de conventions tendant à éviter les doubles impositions.

En effet, « La lutte contre la fraude fiscale apparaît comme un enjeu

économique majeur. Mais c’est aussi un enjeu de justice sociale évident ».[6]

C’est en fait une atteinte à la souveraineté fiscale des Etats qui voient leurs
ressources se rétrécir face à des besoins en biens et services publics de plus
en plus importants.

Ainsi, sur le plan fiscal, les ajustements consistent à apporter les correctifs
nécessaires à la politique fiscale en cours pour mieux appréhender les
contraintes tant internes qu’externes amplifiées par les répercussions de la
crise actuelle.

Au final, le défi majeur que doivent relever les Etats, indépendamment de

leur niveau de développement, est la recherche d’une plus grande exigence
dans l’efficacité des dépenses publiques face au poids du prélèvement fiscal
impliquant le passage d’une conception fondée sur la politique fiscale à
celle de la gouvernance fiscale. « En d’autres termes, une gestion publique
efficacement maîtrisée est vue comme un facteur majeur de bonne
gouvernance ».[7]

8
Dans la situation actuelle, seule une gouvernance fiscale fondée sur la
transparence et la contribution de tous les acteurs à la prise de décision
pourra redonner une légitimité aux prélèvements fiscaux et contribuer à la
préservation de la paix sociale, condition indispensable à la promotion de
l’investissement, à la création d’emplois et au partage équitable des gains
de la croissance.

Communication de la commission européenne au conseil, au Parlement

[1] [1]

européen et au Comité économique et social européen adoptée le 28 avril

2009.

[2] WOERTH Eric, Ministre du budget, des comptes publics, de la fonction

publique et de la réforme de l’Etat, Les finances publiques face à la crise,
colloque FONDAFIP du 4 mai 2009.
[3] Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et les orientations des

finances publiques, préparatoire au débat d’orientation des finances

publiques (tome 1), présenté par M. Eric WOERTH, ministre du budget, des
comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat, juin 2009,
page 13.
[4] Conseil des prélèvements obligatoires français, « le patrimoine des

ménages », mars 2009, page 290.

[5] CASTAGNEDE Bernard, la politique fiscale, PUF, Que sais-je ? Paris 2008,

page 105.
[6] Pervenche BERES, Présidente de la commission économique et monétaire

du Parlement Européen, Les systèmes fiscaux dans un monde en

changement, Forum fiscal de Bruxelles, 30 mars 2009.
[7] BOUVIER Michel, Lutte contre la pauvreté et bonne gouvernance

financière publique : pour une méthodologie de conduite de changement,

in Actes de la IIe Université de printemps de finances publiques du
Groupement Européens de Recherches en Finances Publiques (GERFIP),
LGDJ, Paris 2006, page 284.