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Chapitre 2 - D - Finition Des PPP
Chapitre 2 - D - Finition Des PPP
Edward Farquharson
Clemencia Torres de Mästle
et E.R. Yescombe
ISBN 978-0-8213-9467-0
avec Javier Encinas
© 2011 Banque internationale pour la reconstruction et le développement / Banque mondiale
1818 H Street NW
Washington DC 20433
Téléphone : 202-473-1000
Site web : www.worldbank.org
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ISBN: 978-0-8213-9467-0
eISBN: 978-0-8213-9468-7
DOI: 10.1596/978-0-8213-9467-0
iv
a bRé v i aTions
xv
2.
Définition
Des pa rten a ri at s publ ic- pri v é
9
d’une relation avec le secteur privé1. Dans le cas d’un PPP, le secteur public
reste explicitement responsable de la prestation des services tandis qu’une
relation contractuelle directe le lie au secteur privé. Dans le cas d’une
privatisation, la responsabilité immédiate de la fourniture des services est
souvent transférée au prestataire privé (bien que le citoyen puisse à terme
tenir le gouvernement pour responsable) : si le téléphone d’une société privée
de télécommunications ne fonctionne pas, le citoyen se plaint généralement
au prestataire privé, mais si un hôpital relevant d’un PPP est fermé, le citoyen
tiendra le gouvernement pour responsable. Ces distinctions peuvent avoir
leur importance lorsqu’un gouvernement cherche à familiariser et à rallier
son opinion publique à la formule des PPP, et commence à déterminer les
différents domaines de compétence et processus à mettre en œuvre. Certains
pays ont délibérément cherché à désigner leurs programmes de PPP d’une
façon qui les distingue d’emblée d’une privatisation et, dans certains cas,
d’une forme antérieure de concession. Au Mexique, par exemple, certains
projets de PPP sont appelés PPS (projets de prestation de services) tandis
qu’au Pérou ces projets sont désignés dans la législation par le terme
« concessions cofinancées ».
D’autres formes de participation du secteur privé peuvent reposer sur
des contrats de gestion à court terme ou des arrangements de crédit-bail
ou d’affermage (à long terme) avec un investissement limité du secteur
privé. L’entretien des routes rurales et les projets d’alimentation en eau
et d’assainissement adoptent souvent cette approche. Dans les pays en
développement, les services urbains d’alimentation en eau peuvent par
exemple utiliser des contrats de crédit-bail ou d’affermage lorsque le secteur
privé conclut avec l’autorité publique un accord à long terme portant sur
l’exploitation et l’entretien d’une installation et la mise en œuvre d’un
programme d’investissement, même si la responsabilité de cet investissement
relève toujours du secteur public. Ces projets ont des caractéristiques
communes avec les PPP à forte densité de capital abordés dans ce guide et
un grand nombre d’étapes décrites peuvent être utilisées pour préparer
des projets de ce type et attirer des exploitants appropriés. Le transfert de
risques sur le secteur privé reste toutefois limité, ce qui a des incidences
sur le régime d’incitations et la nature du partenariat. En particulier, bien
que le bénéfice du partenaire privé puisse être soumis à des risques dans le
cadre d’un contrat de gestion, la part concernée du capital privé est limitée
de sorte que d’importants mécanismes disciplinaires figurant dans les PPP
1
Lorsque la privatisation est partielle, le secteur public peut continuer d’intervenir dans le
fonctionnement de l’entreprise privatisée en fonction du degré de contrôle transféré au secteur
privé.
10 Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des PPP sur les marchés émergents
à forte intensité de capital, tels que la diligence raisonnable du prêteur et
l’exposition de l’investissement au risque de performance, sont absents ou
sensiblement restreints.
2
Désigné « autorité publique » dans ce guide, cet organisme peut être une administration
centrale, régionale ou locale ou un organisme public autonome tel qu’un office des routes ou
une entreprise publique.
12 Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des PPP sur les marchés émergents
gaz et les télécommunications. La compétence et l’autonomie de l’organe de
réglementation ou de contrôle, le cas échéant, sont des aspects essentiels de
ces PPP.
3
Les « péages virtuels » utilisés dans les projets routiers et en vertu desquels le secteur public
effectue des paiements sur la base du niveau de fréquentation de la route par les automobilistes
sont une version hybride de PPP fondé sur les droits d’utilisation (risque lié à la demande) et
de PPP fondé sur la disponibilité des services.
14 Comment susciter l’engagement du secteur privé dans des PPP sur les marchés émergents
et Patrap 2008 sur la possibilité de risques élevés dans certains secteurs et leur
rôle éventuel dans l’annulation des projets). Face à ces défis, la solution dans
une situation donnée peut reposer sur un panachage des droits d’utilisation
et des redevances publiques et, dans certains cas, sur l’adaptation de l’aide
publique au développement sous forme de soutien à long terme fondé sur les
performances. Ces mécanismes peuvent fortement contribuer à la stabilité
des projets car le risque lié à la demande, fréquemment responsable de
l’échec de projets, est alors partagé. D’un point de vue financier, la solution
peut également nécessiter le panachage de différents moyens de financement
et d’assistance financière (comme on le voit aujourd’hui, même sur des
marchés éprouvés en matière de PPP). Ces questions seront examinées
plus avant dans ce guide. Dans de nombreux marchés, en particulier ceux
utilisant des systèmes fondés sur la disponibilité des services, les PPP sont
aujourd’hui considérés comme un moyen de fournir des services publics et
non pas uniquement de financer des infrastructures. Dans cette perspective,
d’autres formes de partenariats devant offrir une plus grande souplesse
sont également en cours de développement (bien qu’ils soient souvent plus
complexes). Il peut s’agir de partenariats visant la gestion de programmes
d’investissement et de prestations de services (plutôt que des projets
spécifiques), en particulier lorsque le calendrier ou la nature des exigences
futures sont susceptibles de changer alors que le partage des risques et
l’adoption d’une approche stratégique avec un partenaire du secteur privé
présentent des avantages substantiels. Le Royaume-Uni a adopté cette
approche pour une partie de ses infrastructures de soins de santé primaire
et d’enseignement scolaire. Les secteurs privé et public se sont ainsi associés
pour fournir tout un programme d’investissements en infrastructures dans
une région au cours d’une période donnée, l’identification et la fourniture
de nombreuses installations pouvant intervenir tout au long du programme.
Ce guide n’aborde pas ces formes de partenariats mais il est important de
savoir qu’un nombre croissant de PPP de types variés voit le jour de par
le monde.