Transport en Afrique

Note technique
Programme de politiques de transport en Afrique subsaharienne Note 38 Mars 2005

Développement du BTP et le secteur routier

Efficacité des conseils nationaux du bâtiment et des travaux publics

Par Stephen Brushett et Subhash Seth

RÉSUMÉ

L’objectif de cette série de
notes techniques est de
partager l’information sur
les études et les travaux du
SSATP. Les vues expri-
mées sont celles des au-
teurs et ne reflètent pas
nécessairement la position
de la Banque mondiale ou
de ses institutions affi-
liées.
Stephen Brushett est spé-
cialiste principal en trans-
port et Subhash Seth est
ingénieur à la Banque
mondiale.
Pour obtenir des rensei-
gnements sur ces notes,
veuillez contacter le
SSATP, Région Afrique
de la Banque mondiale à
l’adresse suivante :
ssatp@worldbank.org
La présente note examine les objectifs, les programmes, l’impact et les enseignements tirés des
activités des trois conseils nationaux du bâtiment et des travaux publics (CNBTP) créés à ce jour,
en Tanzanie, au Malawi et en Zambie. Ces conseils ont pour caractéristiques communes d’être
fondés sur un partenariat public-privé et une législation qui définit leur structure, et certains de
leurs pouvoirs et responsabilités statutaires. Si les activités des conseils couvrent l’ensemble du
secteur, celles-ci sont principalement axées sur les travaux et l’entretien routiers, qui contribue
largement à la croissance de l’emploi et au développement des entreprises. A partir de là, trois
questions sont ici posées : a) Dans quelle mesure ces structures ont-elles réussi à atteindre leurs
objectifs ? b) l’expérience montre-t-elle que ce modèle pourrait s’appliquer à plus grande échelle ?
et c) aurait-on de toute façon assisté à la même évolution en leur absence ?
CONTEXTE
Les programmes d’appui au développement d’un secteur puissant ont toujours été perçus comme
étant un élément important de la restructuration du secteur routier préconisé par le SSATP dès le
début des années ‘80. Une série de documents publiés dans le cadre de l’Initiative de gestion de la
route (IGR), montrent comment mettre en œuvre des réformes qui encouragent la création de peti-
tes entreprises locales d’entretien routier1. À l’époque, grâce à la restructuration des administra-
tions routières, de nouveaux débouchés commençaient à se créer dans le secteur privé où peu à
peu s’installait un environnement favorable à une gestion efficace de la route. Depuis lors, le re-
cours à l’entreprise pour les travaux d’entretien, le démantèlement ou la réduction des travaux
effectués en régie, ainsi que la commercialisation ou même la vente pure et simple des parcs
d’engins et de matériels devenaient pratique courante ; le nouveau modèle a été adopté depuis de
manière quasi universelle dans les pays qui ont engagé des réformes.
Le SSATP estime qu’il faut remettre à l’honneur le secteur du bâtiment et des travaux publics
(BTP), cette fois-ci en mettant l’accent sur l’impact que les réformes – et les actions menées – ont
eu sur le secteur routier. Deux facteurs de motivation entrent ici en jeu.
D’abord, on est de plus en plus conscient qu’en créant des emplois, une entreprise de travaux pu-
blics joue son rôle dans les stratégies de réduction de la pauvreté en Afrique. Ensuite, nombre de
pays ont l’impression que les progrès en direction de la création d’entreprises locales accusent un

1
Lantran, Jean-Marie, Série Entretien routier à l’entreprise, volume 1, “Programme de promotion des entreprises africaines pour
l’entretien des routes” (décembre 1990), volume 2, “Contrats de travaux d’entretien routier” (mars 1991), volume 3, “Société de loca-
tion de matériel” (décembre 1991) ; volume 4 “Gestion des petits contrats, Conseils pratiques pour simplifier et améliorer la gestion
des petits contrats de travaux et services publics” (avril 1993) ; volume 5, “Entretien routier et environnement” (août 1994).

La Commission européenne, la Banque mondiale et la CEA

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retard par rapport à d’autres aspects du programme de réfor-
mes, et que les entreprises étrangères profitent de manière
disproportionnée des conditions créées par l’accroissement du
volume et de la valeur des marchés de travaux et d’entretien
routiers découlant des réformes.
SECTEUR DU BTP – STRUCTURE ET OBSTACLES
En Afrique subsaharienne, le secteur des travaux routiers est
en général dominé par de grandes sociétés étrangères, dont
certaines opèrent en partenariat ou en association avec des
entreprises nationales. Les moyennes entreprises sont souvent
peu nombreuses, quelques unes sont entièrement nationales et
d’autres ont leur siège dans des pays voisins (Afrique du Sud,
Zimbabwe et Kenya dans le cas de l’Afrique australe). Au
cours des dernières années, le nombre de petites entreprises a
considérablement augmenté en raison essentiellement du re-
classement des unités de travaux en régie après compression
du personnel. Rares sont les pays où d’efficaces programmes
d’appui ont été mis en place pour assurer un niveau relative-
ment constant d’activités pour ces petites entreprises. Cela dit,
le Lesotho fournit un bon exemple de ce qui peut se faire à cet
égard2. Toutefois, leur taux de création et de disparition a ten-
dance à être très élevé. Seule une poignée de petites sociétés a
pu se hisser au niveau d’une moyenne entreprise, objectif de
bien des pays, dont le Malawi.
L’accès des petites entreprises aux marchés n’est pas garanti
dû en partie au processus de passation des marchés – fré-
quence des appels d’offres, taille des marchés ou encore
conditions imposées par les organismes routiers. Ces diffi-
cultés ont tendance à être exacerbées par une série d’autres
problèmes rencontrés par les entreprises nationales, notam-
ment les petites ou nouvelles entreprises. Ces problèmes sont
de plusieurs types : a) difficulté d’accès aux équipements ; b)
accès limité au capital ou aux facilités de crédit ; et c) manque
de formation dans le domaine des affaires ou de connaissan-
ces techniques et managériales. Lorsque ces problèmes ne
sont pas résolus, les entreprises ne peuvent remplir les condi-
tions des appels d’offres.
LA SCACII – UNE NOUVELLE APPROCHE
Tout ceci pour dire qu’il reste beaucoup à faire. C’est pour-
quoi la création d’une structure adaptée et qui réponde aux
besoins des parties prenantes s’est peu à peu imposée. L’idée
de créer un conseil national du bâtiment et des travaux publics
a essentiellement pris forme lors de la conférence sur la Sou-
thern African Construction Industry Initiative (SACII) qui
s’est tenue en 1993 et à laquelle ont participé les ministres de
sept pays membres de la SADC, le Lesotho, le Malawi, le
Mozambique, la Namibie, le Swaziland, la Zambie et le Zim-
2 nent du secteur privé. Neuf membres issus du privé y sont à titre de
Seth, Subhash, Training of Small Scale Contractors for Ru-
ral Road Maintenance in Lesotho, Note technique nº 36 (mars
2004).
babwe. La Tanzanie avait déjà créé une structure similaire en 1979.
De cette rencontre s’est dégagé un large consensus sur la nécessité
d’adopter les mesures suivantes à l’échelon régional et national : a)
définir clairement un mécanisme de coordination pour la mise en
œuvre d’une politique nationale de travaux publics ; b) étendre le
rôle des entreprises et des consultants nationaux en formant des
partenariats public-privé ; c) identifier les problèmes en réalisant
des études approfondies sur le secteur du BTP; et d) élaborer des
programmes et des plans d’action précis pour répondre à ces pro-
blèmes. En février 1996 était créé le Southern African Regional
Construction Industry Council (SARCIC), le conseil régional pour
l’Afrique australe, mais sans réel suivi au niveau régional. Les ini-
tiatives nationales se sont elles avérées plus probantes : le Malawi
créait un CNBTP en 1996 ; celui de la Zambie a été établi en 1995
pour mettre en œuvre une politique nationale de travaux publics qui
venait d’être approuvée (son entrée en vigueur ne date que de
2003). L’Afrique du Sud a toutefois le programme le plus robuste
de la région, le développement du secteur étant devenu un élément
central de sa stratégie pour assurer l’autonomie économique de
l’ensemble de la population.
CNBTP – A) OBJECTIFS ET STRUCTURES DE GESTION TYPES
De façon générale, un CNBTP a pour objectif de stimuler le déve-
loppement du secteur. Ce qui ne veut pas dire que cet objectif se
traduise de la même façon, comme on peut le constater dans le cas
de la Tanzanie, du Malawi et de la Zambie. Au Malawi, la loi nº 19
de 1996 portant création du CNBTP fait spécifiquement mention de
l’enregistrement des entreprises et de la formation (voir Encadré 1).
En Zambie, dans la loi nº 13 de 2003 créant le Conseil national de
la construction, l’énoncé des objectifs couvre les mêmes domaines
que la loi malawienne, mais en précisant qu’il revient au Conseil
d’assurer la réglementation du secteur et d’assurer la création
d’une école de bâtiment et de travaux publics... En Tanzanie, la loi
nº 20 de 1979 portant création du CNBTP ne mentionne pas spéci-
fiquement les objectifs, mais on les perçoit au travers des fonctions
Encadré 1 – Les objectifs d’un CNBTP : l’exemple du Malawi
… prévoit la création d’un Conseil national du bâtiment et des
travaux publics pour promouvoir et développer le secteur au
Malawi, pour assurer l’enregistrement des individus engagés
dans le secteur, pour coordonner la formation des individus
engagés dans ce secteur…
énumérées dans le texte. Une des caractéristiques principales d’un
conseil est qu’il constitue effectivement des partenariats public-
privé, offrant un forum où les problèmes du secteur peuvent être
exposés et résolus. Cette réalité se reflète dans les structures de
gestion des CNBTP généralement décrites de manière assez détail-
lée dans les textes de loi. Au Malawi par exemple, le conseil se
compose de 20 membres nommés par le ministre, dont 15 provien-
représentants des associations professionnelles du secteur. Le
Conseil zambien comprend 15 membres dont huit appartiennent au
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secteur privé ; par contre, en Tanzanie 12 des 18 membres Le Conseil a pour tâche difficile de satisfaire les besoins d’une di-
sont des représentants du secteur public. versité de clients, mais aussi de régler certains conflits potentiels
entre les fonctions. Peut-on s’attendre à ce que le même organe soit
habilité à enregistrer les entreprises (et qu’il ait la discipline de le
CNBTP – B) FONCTIONS ET PROGRAMMES TYPES faire) tout en promouvant les entreprises locales ? Le Conseil peut-
Les fonctions d’un conseil tombent globalement dans les ca- il réaliser des études objectives – par exemple sur l’utilisation de
tégories énumérées ci-après. L’Encadré 2 fournit plus de dé- matériaux locaux dans la construction routière – alors même que
les parties intéressées y sont représentées ?
Encadré 2 — Fonctions d’un CNBTP telles que stipulées Comme on pouvait s’y attendre, les conseils n’ont
dans les législations (liste non exhaustive) pas toujours été en mesure de mettre sur pied des
programmes pouvant réunir toutes les fonctions
9 Promouvoir et développer le secteur du BTP énoncées. Le manque de capacités au sein du secré-
9 Faciliter l’accès des entreprises nationales aux ressources tariat d’une taille plutôt modeste en est principale-
9 Promouvoir la recherche, le développement et les matériaux locaux ment la cause. Cette situation est due en partie à des
9 Promouvoir les normes de sécurité problèmes d’autofinancement, malgré l’important
9 Définir et diversifier les catégories d’enregistrement des entreprises appui budgétaire des bailleurs de fonds et du Gou-
9 Recommander les conditions d’enregistrement des entreprises vernement au démarrage de leurs activités. C’est
étrangères pourquoi, les conseils ont préféré se concentrer sur
9 Assurer la formation, et coordonner la formation assurée de des programmes susceptibles de générer des recettes
l’extérieur rapidement et répondre aux besoins exprimés par les
9 Fournir des informations, des conseils et de l’aide organisations clientes. L’une des questions auxquel-
9 Publier des informations techniques et commerciales les il faut répondre est celle de savoir dans quelle
9 Examiner le processus d’adjudication des marchés mesure un conseil devrait entreprendre directement
9 Surveiller et évaluer le secteur des programmes ou des travaux en recourant à
9 Exercer un contrôle disciplinaire d’autres parties ou organismes. Contrairement aux
9 Standardiser le contrôle de qualité, les documents relatifs aux avis et aux attentes, les conseils ont plutôt opté pour
contrats et le processus de passation des marchés une formation interne et décider, dans le cas du Ma-
9 Fournir des services de conseil et d’assistance technique au secteur lawi, d’offrir des services commerciaux de location
9 Fournir des conseils au gouvernement sur les questions liées au d’équipements (à la demande expresse du Gouver-
développement de l’industrie de la construction nement).
9 Surveiller les coûts de construction, participer aux conférences et
séminaires ou prendre des dispositions dans ce sens CNBTP – C) IMPACT À CE JOUR
9 Évaluer la performance des entreprises et tenir des registres
9 Fournir des données sur la taille et la répartition des entreprises Le nombre d’entreprises nationales enregistrées se-
9 Promouvoir la construction de logements à prix modéré rait clairement un indicateur de succès. De manière
générale aussi bien que dans le secteur routier, le
nombre d’enregistrements s’est accru dans les trois
tails sur le nombre de fonctions prévues dans les trois législa- pays. Ce qui n’est pas étonnant les conseils ayant tout intérêt à en-
tions mentionnées. registrer les entreprises. Faut-il en déduire que les entreprises na-
1) Fonctions de réglementation déléguée par l’État, notam- tionales obtiennent une part croissante des marchés ? Les indica-
ment pour l’enregistrement des entreprises et la perception teurs sont contrastés, mais plutôt positifs ; mais ce qui tient plus à
des frais y afférents. la disponibilité des financements et des mesures prises par les or-
2) Activités de développement en vue de faire mieux connaître ganismes routiers qu’aux conseils eux-mêmes. Dans le secteur rou-
les intérêts des principaux clients, en réalisant par exemple tier ou ailleurs, l’offre d’entrepreneurs formés et le nombre de pla-
des programmes de formation à l’intention des entreprises et ces dans les programmes de formation ont sans aucun doute aug-
en fournissant des services de location d’équipements. menté. Cet aspect positif est en un sens le résultat des efforts entre-
pris par les conseils pour reprendre les programmes existants. Et
3) Activités de conseil menées par exemple auprès des pou- même si ce succès ne constitue pas un avantage additionnel, il leur
voirs publics (sur la passation des marchés publics, les normes assure une plus grande pérennité, surtout si les conseils sont en
de l’industrie, etc.) ou des clients (accès aux financements, mesure de demander aux participants de couvrir la totalité ou une
gestion des affaires). partie du coût. Pour ce qui est de la location d’équipements,
4) Diffusion d’informations par le biais de conférences, de l’expérience se limite au Malawi où le CNBTP a montré qu’il était
bulletins et d’études. capable de mieux gérer un parc de niveleuses que l’autorité publi-
que qui en était responsable. Ce service devrait toutefois être éven-
tuellement confié à une entreprise privée de location. L’impact des
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services de conseil s’est avéré limité. Au Malawi par exemple,
des documents types d’appel d’offres préparés spécialement
pour les petits marchés n’ont jamais servi. Le Conseil tanza-
nien a toutefois été plus efficace à cet égard. En ce qui
concerne les services à la clientèle, rien n’indique qu’un
conseil ait réussi à proposer un modèle capable de s’attaquer
aux causes profondes du problème des finances et de gestion.
Par contre, la diffusion d’informations s’est améliorée, no-
tamment en Zambie. Ce qui a certainement permis d’accroître
la participation des entreprises nationales aux appels d’offres,
sans nécessairement leur garantir un meilleur taux de succès
lors de l’adjudication des marchés.
ÉVALUATION PRÉLIMINAIRE DE LEUR EFFICACITÉ
La question maintenant est de savoir ce que nous pouvons
tirer comme conclusion lorsqu’il s’agit de l’efficacité de ces
conseils et si l’expérience est à reproduire. L’idée de partena-
riat public-privé pour le développement du secteur est bonne.
D’autres pays se demandent s’il y aurait lieu de s’engager
dans la même voie – ce qui est le cas du Mozambique et du
Lesotho. Cela étant, l’utilité du Conseil en tant que forum est
fonction de l’existence ou non d’un cadre de politique appro-
prié (déjà existant dans une certaine mesure dans le cas des
trois pays), d’une vision stratégique claire et d’un plan
d’activités (qui manque dans les trois pays). Un conseil devra
à l’avenir établir des indicateurs de performance et prioriser
plus clairement ses activités. De la même façon, il lui faudra
s’attaquer aux questions suivantes qui sont apparues durant
les premières expériences :
i) Réglementation ou promotion. Les CNBTP pourraient
continuer de remplir certaines fonctions liées à l’enregis-
trement des entreprises, ce qui est compatible avec les autres fonc-
tions. Cependant, l’accent devrait essentiellement porter sur la
promotion des besoins du secteur. Par contre, rien ne prouve qu’ils
soient le meilleur moyen de réglementer le secteur.
ii) Action ou facilitation. Les CNBTP devraient s’attacher princi-
palement à éliminer les obstacles et les goulets d’étranglement, de
même qu’ils devraient profiter des réseaux étendus de leurs mem-
bres pour réaliser leurs objectifs. Mais ils ne devraient intervenir
directement dans la mise en œuvre qu’en dernier recours.
iii) Entreprise nationale ou étrangère. Les entreprises nationales
sont manifestement au cœur du problème. Malgré les différences,
tout au moins dans le cas du Malawi et de la Zambie, les pays et les
bailleurs de fonds ont encouragé fortement les passations de mar-
chés réservés ou les partenariats entre les entreprises nationales et
étrangères, et ainsi faciliter l’accès des entreprises nationales aux
plus gros marchés à financement étranger. L’idéal toutefois serait
de se concentrer sur les marchés d’entretien routier et de bénéficier
du découpage des marchés, en améliorant les marges de préférence
nationale et en révisant les critères de qualification.
CONCLUSION
S’agissant du secteur routier, les politiques de transport et la ré-
forme des organes de gestion et de financement du secteur seront
certainement les principaux moteurs de promotion des entreprises
nationales, surtout pour l’entretien routier. Les CNBTP sont de
nature à contribuer à ce processus, en menant par exemple des acti-
vités de promotion bien ciblées pour faciliter les conditions de par-
ticipation des entreprises nationales aux appels d’offres et les aider
à remporter des marchés.