PROTECTION SOCIALE ET SOLIDARITES COLLECTIVES

Chapitre 8 - Protection sociale et solidarits collectives

Chapitre 8
Ltat devient petit petit ce pouvoir immense et tutlaire qui se charge seul dassurer la jouissance des citoyens et de veiller sur leur sort.

Chapitre 8 - Protection sociale et solidarits collectives

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PROTECTION SOCIALE ET SOLIDARITES COLLECTIVES

L
1
1.1

Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique, 1835. Ce dbat entre galit et quit trouve une illustration dans le fonctionnement de notre systme franais de protection sociale. Ce systme allie les deux principes, mais l'quit est de plus en plus mise en avant pour justifier une diffrence de traitement des populations les plus dfavorises. De plus, le poids du systme conduit prfrer l'quit, qui cote moins cher que l'galit : il est en effet moins coteux de mettre en place des prestations limites une catgorie de la population que de crer des prestations gnralises toute la population et identiques pour tous. Plus profondment encore, les difficults conomiques et sociales de la fin du XXe sicle ont fait surgir une rflexion critique d'inspiration librale mettant en exergue les effets per vers du systme collectif, rhabilitant les mcanismes privs et ouvrant ainsi un dbat de socit fondamental.

es socits contemporaines ont confi l'tat, appel de ce fait tat providence, la mise en oeuvre dune protection sociale fonde sur la solidarit collective, qui sest progressivement substitue aux dispositifs privs, sans toutefois les faire totalement disparatre. Les systmes organiss pour prendre en charge les risques sociaux sont multiples et diffrent selon les socits mais leur fondement principal, la solidarit, est une valeur reste si longtemps inconteste qu'elle en paraissait universelle. Le principe d'galit est le fondement mme de cette solidarit et plus gnralement de la dmocratie. Nous avons toutefois pu voir quelle est pourtant sujette controverse. Doit-elle se rduire une galit civile et politique ou s'tendre une galit sociale ? Est-elle compatible avec le principe de libert ? Ce questionnement ouvre la voie un principe concurrent ou complmentaire : l'quit, porteur d'une autre conception de la justice, une justice diffrentielle et soucieuse des cas particuliers.

La protection sociale
Les objectifs de la protection sociale
conditions. Tous les citoyens sont couverts contre lensemble des risques sociaux grce un financement par limpt. Les prestations sont soumises condition de ressources. Les prestations sociales rpondent trois grandes logiques :

La solidarit prive, individuelle, a longtemps t la seule solidarit sur laquelle pouvait compter l'individu. Elle reste aujourd'hui une fonction essentielle de la famille ainsi que la valeur fondatrice de nombreuses associations. Cette forme de solidarit ne permet toutefois pas d'assurer tous une protection sociale gale. C'est pourquoi les socits dmocratiques modernes ont mis en oeuvre une solidarit collective : la protection sociale. On entend par protection sociale175 le systme de prise en charge collective d'un certain nombre de risques sociaux engendrant des dpenses supplmentaires ou des baisses de ressources. Durant son existence, tout individu est en effet expos un certain nombre de risques qui peuvent provoquer une perte temporaire de revenus : accident, maladie, chmage, etc.. Elle est mise en place par l'tat Providence afin de couvrir les risques sociaux, de participer l'intgration sociale, tout en constituant un lment de rgulation conomique. Le principal objectif de la protection sociale est la couverture collective des risques. Tout individu doit cotiser pour pouvoir bnficier des prestations en cas de ralisation des risques. Une assurance prive pourrait a priori couvrir ces risques. En ralit, elle exclurait du systme ceux qui ne peuvent pas payer de cotisations (chmeurs, exclus...) et ceux qui ont des risques levs (personnes ges, salaris peu qualifis... ), c'est --dire ceux qui en ont le plus besoin. Ce principe d'assurance est donc en fait complt par un principe de solidarit. La solidarit est double :

vieillesse, avec pour postes principaux les retraites, les prretraites et les pensions de rversion (un peu plus de 50% du total); Sant, avec pour postes principaux les dpenses de maladie, les pensions d'invalidit et les indemnits lies aux accidents du travail (environ 27% du total des prestations); famille, avec pour postes principaux les prestations familiales et les congs de maternit (un peu moins de 13% du total); emploi, avec pour poste principal les allocations chmage (moins de 8% du total); divers, avec pour poste principal le RMI (moins de 3% du total).

les prestations dassurance sociale (maladie, chmage, accidents du travail, vieillesse par exemple) protgent les mnages contre la perte dun revenu et dpendent des cotisations verses; Les prestations universelles (allocations familiales par exemple) couvrent de faon gale les besoins fondamentaux de tous;

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Les prestations dassistance assurent une aide minimale aux individus sans ressources et sont soumises conditions de ressources (RMI, allocation logement par exemple). Aujourd'hui, coexistent trois modles principaux d'tat Providence :

La crise de la protection sociale

le modle libral repose essentiellement sur l'assurance prive tout en assurant une protection minimale et conditionnelle aux plus dmunis; le modle assurantiel corporatiste met en oeuvre un systme institutionnel d'assu rances obligatoires li l'exercice de la profession, complt par une aide sociale; le modle universaliste procure tous un haut niveau de protection sociale sans conditions financ par l'impt.

Depuis la fin des annes 70, les systmes de protection sociale de l'ensemble des pays dvelopps subissent une triple crise :

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Les instruments de la protection sociale

elle est verticale c'est --dire entre les riches et les pauvres travers notamment le revenu minimum d'insertion (RMI). Cette couverture, assure tous les citoyens, permet datteindre une plus grande quit sociale;

elle est horizontale entre ceux qui subissent le risque et ceux qui ne le subissent pas. Dans le systme des retraites par rpartition, les cotisations des actifs financent les retraites des inactifs, contrairement au systme par capitalisation, allocations familiales par exemple. Elle apparat alors comme un systme dassurances tout risque. Deux modles originels d'tat Providence peuvent tre distingus :

le systme n en Allemagne avec la loi sur les accidents du travail de 1871, dit bismarckien, essentiellement fond sur l'assurance. Une cotisation assise sur le salaire est paye afin de protger le salari contre les risques. Seuls les actifs (et leur famille) sont donc couverts et les prestations ne sont pas soumises conditions de ressources; le modle n en Grande-Bretagne avec le rapport Beveridge publi en 1942, dit beveridgien, fond sur la solidarit sans

Les premiers dispositifs dassistance concernent les personnes trs dpendantes (alins, enfants abandonns, indigents, infirmes) puis se mettent en place des assurances retraites mais fondes sur le volontariat. Le systme de protection sociale franais prend naissance rellement en 1898 avec la loi sur les accidents du travail. La loi de 1930 sur les assurances sociales instaure quant elle une assurance obligatoire en matire de maladie et de vieillesse. En 1932, sont cres les allocations familiales. Mais cest aprs 1945 que se met vritablement en place un tat Providence . Les ordonnances de 1945 instituent la Scurit sociale, btie sur un systme d'assurance professionnel li l'emploi et financ par des cotisations salariales et patronales assises sur les rmunrations du travail. Corporatiste, donc, l'origine, le systme est devenu de plus en plus universaliste au fil du temps. En effet, dans un contexte de chmage, de pauvret et d'exclusion, mais aussi de vieillissement dmographique, les dispositifs d'assurance ont atteint leurs limites et l'tat Providence a t amen mettre en place des dispositifs d'assistance de plus en plus nombreux qui ncessitent un financement complmentaire par l'impt. La mise en place du systme de protection sociale stale donc dans le temps selon des modalits diffrentes. Il faut par exemple attendre 1958 pour avoir une assurance chmage et 1988 pour la cration du RMI. Les prestations sociales perues par les mnages sont rparties en cinq catgories

une crise financire. Les dpenses augmentent plus vite que les recettes, ce qui entrane un dficit structurel. La croissance des dpenses s'explique par le vieillissement de la population, par le dveloppement du chmage, par la hausse du niveau de vie (hausse de la demande de soins mdicaux) et de faon plus gnrale par une hausse de la couverture sociale des personnes. La faible croissance des recettes est lie quant elle la crise conomique et la rsistance des populations face une hausse des cotisations. Les cotisations reprsentent la premire des ressources de la protection sociale franaise (soit 62% du total des ressources). Elles psent sur le cot du travail et se voient reprocher leur influence ngative la fois sur l'emploi et sur la comptitivit. Aussi la rforme du financement de la protection sociale en France augmente-t-elle le poids des contributions publiques type Contribution sociale gnralise (CSG), assises sur un ventail plus large de revenus (dont les revenus du capital). Ces contributions prsentent l'avantage de peser moins lourd sur les salaires et d'tre plus progressives (donc plus justes) que les cotisations; une crise d'efficacit. Lobjectif de correction des ingalits est assez mal rempli. La redistribution verticale est notamment de faible ampleur en France. Les prlvements ne sont pas assez progressifs et les prestations ne sont pas toutes proportionnelles au revenu. De fait, les prestations familiales ne rduisent par exemple pas significativement les carts de niveau de vie entre les diffrents types de familles. L'accs aux services de la protection sociale est en outre, gnralement, mieux matris par les catgories les plus favorises. Aussi les catgories les plus aises bnficient-elles plus des prestations sociales que les catgories modestes. C'est le cas en matire de sant (recours aux spcialistes) mais

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aussi de retraites (l'esprance de vie est plus leve). De plus, jusqu' la cration rcente du RMI, il ne prenait pas en compte l'existence d'une nouvelle pauvret; charge dans un nombre croissant de pays dvelopps : en France, une loi de 1989 a cr le RMI, qui assure un revenu minimum tous ceux qui disposent de ressources infrieures un certain seuil (des prestations du mme type existent aux Pays-Bas, en Grande -Bretagne, en Allemagne). Ces prestations d'assistance sont parfois accuses d'inciter l'inactivit : le retour l'emploi peut se rvler plus coteux que la situation d'assist. La mise en uvre de laide aux pauvres fait donc lobjet dun dbat. Pour viter que ne se dveloppe une mentalit dassist, que les aides ne se fonctionnent que comme une trappe chmage et pauvret, certains prconisent une aide sous conditions (RMA, revenu minimum dactivit). Tandis que dautres rappellent que la socit doit assistance tous ceux qui ne peuvent pas travailler, sans condition.
1.4.2 La maladie

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une crise de lgitimit. Les conomistes libraux contestent le bien-fond de la protection sociale. L'existence d'un revenu minimum ou d'allocations chmage exerce un effet dsincitatif en matire de travail, les individus, surprotgs, nayant pas ncessairement besoin dexercer un emploi pour vivre. De mme, les cotisations grvent les cots de production des entreprises qui perdent ainsi leur comptitivit. Laccroissement des prlvements obligatoires (suprieurs 45% du PIB en France) a en outre un effet ngatif sur le budget des pouvoirs publics. En effet, la courbe de Laffer semble montrer que trop dimpt tue limpt (do les hauts taux tuent les totaux. Cette vision reste malgr tout minoritaire. Le systme de protection sociale participe en effet la cohsion sociale en vitant la marginalisa tion de certaines catgories de population.

dpasseraient un certain quota de prescriptions. Initialement rserve aux actifs et leurs ayants droit, la couverture maladie franaise devient vritablement universelle : elle a t tendue en 1999 tous les rsidents rguliers (CMU, couverture maladie universelle). Les compagnies d'assurances prives sont tentes de prendre en charge une partie du risque maladie, mais leur logique n'est pas la mme que celle de la Scurit sociale : l'une (l'assurance prive) doit imprativement dgager des profits, l'autre (la Scurit sociale) organise une solidarit entre les bien-portants et les malades.
1.4.2 La vieillesse

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1.4.1

Quelques exemples de solidarits

Lexclusion

La pauvret na pas disparu des socits riches. Elle dcoule le plus souvent dune absence dintgration par le travail qui entrane la mise en uvre de prestations dassistance, les pauvres nayant jamais acquis de droits aux prestations de lassurance ou les ayant puiss. Le risque d'exclusion qui en dcoule est pris en

L'augmentation rapide des dpenses de sant s'observe dans tous les pays dvelopps, consquence du meilleur niveau de vie des populations, du progrs des technologies mdicales et du vieillissement de la population. Il existerait donc des causes nationales cette drive. Pour le cas franais, certains mettent en avant la logique mme du systme de l'assurance maladie : libert de choix du mdecin, libert de prescription, couverture publique des assurs. Les solutions nationales mises en place ne se rvlent pas trs efficaces : limiter le taux de remboursement, sanctionner les mdecins qui

La plupart des personnes ges bnficient aujourdhui dune retraite acquise grce leur activit professionnelle. Le systme franais dassurance vieillesse est dit de rpartition car les cotisations des actifs financent les pensions des retraits du moment, ce qui suppose un certain quilibre dmographique, aujourdhui compromis par le vieillissement de la population. Cependant le versement de retraites ne suffit pas assurer une protection sociale tous. Certaines personnes ges nayant pas acquis de droit la retraite ont droit une prestation dassistance : le minimum vieillesse. Par ailleurs, laugmentation du nombre de personnes ges ayant perdu leur autonomie a rendu ncessaire linstauration de lallocation personnalise dautonomie, relevant elle aussi du dispositif dassistance.

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2.1

La politique de lemploi
Les objectifs de la politique de lemploi
diminuent le volume de la population active. Enfin, la formation amliore l'employabilit des chmeurs. place des stages de formation, des stages d'insertion ou de rinsertion professionnelle tels les CES (contrats emploi-solidarit) ou des exonrations de charges patronales pour l'embauche. Depuis 1998, des emplois jeunes sont galement proposs par les pouvoirs publics sous forme de contrat dure dtermine. Si ces stages ont permis certains jeunes une insertion professionnelle, beaucoup d'conomistes leur reprochent d'tre peu formateurs (stages parking). De plus, les entreprises bnficient dun effet daubaine : elle reoivent les aides sans conserver les salaris, l'embauche de chmeurs aids tant compense par le licenciement de salaris non aids. Le bilan global est donc trs mitig. En 1974, les dpenses publiques en faveur de l'emploi reprsentaient environ 1 % du PIB. Elles reprsentent aujourd'hui environ 4 % du PIB. Dans le mme temps, le taux de chmage a t multipli par quatre. Le systme a permis une prise en charge croissante des chmeurs (2,8 millions de personnes concernes en 1996) mais pour un cot moyen trs lev (environ 50 000 francs par personne et par an).

La politique de l'emploi est lensemble des mesures visant amliorer la situation de l'emploi. Le premier objectif de la politique de l'emploi est de diminuer le chmage (politiques dites actives). Le chmage tant la diffrence entre la population active et l'emploi, l'tat peut chercher diminuer le volume de la population active ou tenter d'augmenter le nombre d'emplois (politiques actives). Le second objectif est de compenser les effets de pertes d'emploi par une indemnisation des chmeurs (politiques dites passives). En vitant aux chmeurs de sombrer dans la pauvret, cette politique passive a en fait un objectif de cohsion sociale. Ces deux objectifs sont interdpendants. En effet l'emploi est un lment essen tiel du lien social. De mme, l'indemnisation des chmeurs leur permet de maintenir un certain niveau de consommation, ce qui vite une contraction de la demande et une hausse du chmage keynsien.

2.3

La politique de lemploi en France.

2.2

Les instruments de la politique de lemploi.

Les instruments des politiques de l'emploi dcoulent directement de l'analyse des causes du chmage. Une politique de relance permet de lutter contre le chmage keynsien. Une politique de flexibilit combat le chmage classique. La rduction du temps de travail vise partager les emplois existants alors que les prretraites

En septembre 1975, le gouvernement de Jacques Chirac choisit une relance par l'investissement. Considre comme un chec, elle est abandonne un an plus tard. En juin 1981, les socialistes mettent leur tour en oeuvre une relance par la consommation qui est galement abandonne en mars 1983. A partir des annes 80, la flexibilit quantitative et la flexibilit salariale se dveloppent. Leur effet sur le chmage est relativement positif mme s'il est difficile mesurer. Elles ont toutefois gnr des effets pervers (prcarisation des emplois, hausse des ingalits salariales). En 1982, le passage aux 39 heures ouvre la voie la rduction du temps de travail. Mais c'est avec la loi de Robien de 1996 (aides fiscales aux entreprises rduisant le temps de travail) et surtout la loi Aubry de 1998 sur les 35 heures que la rduction du temps de travail s'impose. Le temps de travail a t ramen 35 heures dans les entreprises de plus de 20 salaris du secteur priv le 1er janvier 2000 et dans celles de moins de 20 salaris le 1er janvier 2002. Lors de la discussion du projet de loi, les estimations sur les effets de cette rduction du temps de travail taient trs optimistes. Certains experts prdisaient prs d'un million d'emplois crs. La mise en oeuvre de cette loi montre que l'impact sera en fait assez limit. Depuis 1974, des actions cibles ont t menes en faveur des jeunes et ds chmeurs de longue dure. Les pouvoirs publics ont mis en

tat providence et Union europenne

franaises ou allemandes, vivent sans problme en Union montaire alors que ni la France ni l'Allemagne ne sont des zones montaires optimales, c'est que la solidarit nationale, qui s'exprime travers le budget et la protection sociale, se substitue naturellement aux variations de change pour stabiliser les conjonctures locales. On ne ralisera donc pas une union montaire durable sans transfrer un peu de cette solidarit l'chelle europenne..

Le rle de l'tat dans une rgulation l'chelle europenne est essentiel, car il est ncessaire que se constitue un espace europen de solidarit qui attnue la rigidit de la contrainte montaire. En effet, celle-ci entrane des contraintes de comptitivit qui fragilisent les personnes et les groupes les plus fragiles. P. A. Muet prcise ainsi que : Si les rgions