LIDA en ActIon

Gestion des finances publiques : effectuer un suivi des ressources pour obtenir de meilleurs rsultats

a gestion des finances publiques est une composante essentielle du processus de dveloppement. Elle soutient lutilisation efficace et responsable des ressources publiques, permet dassurer la stabilit macroconomique et budgtaire et guide lallocation des ressources pour rpondre aux priorits nationales. La faiblesse des systmes pouvant entraner des pertes de ressources, la gestion des finances publiques couvre toutes les phases du cycle budgtaire, notamment la prparation du budget, le contrle interne et laudit, les marchs, les mcanismes de suivi et dtablissement de rapports ainsi que les audits externes. Depuis plus de 10 ans, un des objectifs majeurs de lIDA est de renforcer la gestion des finances publiques. Cet objectif a t atteint en soutenant les rformes conduites par les pays et en renforant les institutions, en favorisant lharmonisation de lassistance analytique et technique des bailleurs de fonds autour de stratgies gouvernementales, en offrant un leadership international et en appliquant des cadres de contrle et des outils dvaluation (accepts par la communaut internationale) pour mesurer la performance. Au fil des ans, lappui de lIDA est pass de lanalyse du niveau et de la composition des dpenses une focalisation croissante sur lvaluation des structures et incitations institutionnelles, sur la mesure de la qualit des systmes de gestion des finances publiques et sur le dveloppement des outils de diagnostic pour mesurer la performance des pays. Lappui de lIDA aux rformes de la gestion des finances publiques a doubl entre 2000 et 2005, pour atteindre 1,5 milliard de dollars. Le nombre de pays ayant reu une aide est pass de 10 25. Plusieurs pays comme le Ghana, le Cameroun, le Mali, le Sngal et la Tanzanie ont enregistr, de ce fait, des progrs rapides.

RSULTATS La gestion des finances publiques joue un rle important dans les rformes de gouvernance et les prts en faveur de rformes.
Dans les pays IDA, les rformes associes la gestion des finances publiques ont jou un rle important et reprsente plus de la moiti des actions et indicateurs de gouvernance du secteur public. Les pays faible revenu ont gnralement des institutions affaiblies et une part de financement davantage consacre au soutien budgtaire. La rforme de la gestion des finances publiques est donc un soutien ncessaire au renforcement efficace des institutions gouvernementales. Les systmes de gestion des finances des tats samliorent progressivement. Sur 66 pays IDA pris en compte dans le Rapport de suivi mondial de 2006, 19 ont amlior leur note dvaluation de la politique et des institutions nationales (CPIA) en matire de gestion budgtaire entre 2001 et 2004. Cette note valuait les liens entre les budgets et les priorits politiques telles que la lutte contre la pauvret ou la qualit de la gestion financire et des dclarations budgtaires. Les donnes de 23 pays pauvres trs endetts (PPTE) sarticulant autour de trois axes (formulation, excution et rapports budgtaires) ont galement rvl une amlioration de 10 % dans les indicateurs des 15 pays pauvres trs endetts entre 2002 et 2004. Quelques pays ont enregistr des progrs rapides. Cinq des 23 pays pauvres trs endetts valus en 2004 ont amlior leur systme de gestion des finances publiques dau moins 20 %. Le Ghana a enregistr la meilleure performance, en atteignant sept points repre en 2004 contre un seul en 2002. Le

Cameroun, le Mali, le Sngal et la Tanzanie se sont galement amliors, chacun de ces pays atteignant trois points repre.
Progrs au Ghana et au Mali Le Ghana a amlior son systme de classification budgtaire et didentification des dpenses en faveur des populations pauvres afin de permettre une meilleure gestion et un meilleur suivi des dpenses. Un rapprochement rgulier des donnes comptables et bancaires a permis dassurer lintgrit des rapports sur les dpenses budgtaires et a rduit les arrirs de paiement. En matire de rapports budgtaires, le Ghana a amlior la classification des rapports de dpenses en cours dexercice pour correspondre au budget et permettre une gestion plus dtaille des dpenses. Il a aussi rduit la priode complmentaire de fin dexercice pour amliorer la prcision comptable. Des progrs ont t visibles ds 2006 : le budget 2006 a t le premier tre adopt avant le dbut de lexercice, une action qui a t rpte en 2007. Les budgets fournissaient galement plus dinformations sur les fonds gnrs en interne et sur les subventions des bailleurs de fonds. Parmi les principaux facteurs qui ont entran des amliorations, on compte : un engagement fort vis--vis de lamlioration de la performance de la gestion des finances publiques, une valuation extrieure de la gestion des finances publiques qui soulignait les faiblesses et une stratgie de rforme mene par le gouvernement. LIDA a fourni une assistance technique, une analyse et une coordination des bailleurs de fonds pour soutenir la stratgie et lactivit de prts du gouvernement. Les progrs du Mali ont galement t remarquables dans le renforcement de la prparation et de lexcution budgtaires. Un cadre de dpenses moyen terme a t introduit et tendu plusieurs ministres. Lexcution budgtaire sest amliore grce la dcentralisation des responsabilits du ministre des Finances vers les ministres engageant des dpenses, ce qui a contribu accrotre leur responsabilit en matire de gestion financire. Les bailleurs de fonds ont activement soutenu la participation des autorits gouvernementales dans les rformes de la gestion des finances publiques.

Un cadre toff de rsultats pour les systmes de gestion des finances publiques est aujourdhui en place. Un partenariat dinstitutions multiples (PEFA), dont la Banque mondiale, a dvelopp un cadre plus exhaustif bas sur des indicateurs pour suivre les progrs de rforme de la gestion des finances publiques (voir la figure), dpassant ainsi le simple suivi des dpenses des pays pauvres trs endetts. Ce cadre fournit 28 indicateurs couvrant lintgralit du cycle de gestion des finances publiques et est associ six objectifs laboration du budget lappui des rformes, prvisibilit et contrle de lexcution budgtaire, comptabilit,
Couverture des indicateurs PEFA

enregistrement et publication des dpenses, examen et audit externes, globalit et transparence et crdibilit budgtaire. Le PEFA a t appliqu dans 34 pays ce jour, avec 50 nouveaux pays devant tre couverts dici fin 2007.

11. Discipline du processus budgtaire annuel 12. Perspectives pluriannuelles

tablissement du budget

Excution budgtaire

13. Transparence des obligations des contribuables 14. Efficacit de lenregistrement des contribuables et valuation 15. Efficacit du recouvrement de limpt 16. Prvisibilit des fonds engager 17. Comptabilisation/gestion des liquidits, des crances et des garanties 18. Efficacit des contrles des salaires 19. Concurrence, optimisation des ressources et contrles des approvisionnements 20. Efficacit des contrles internes 21. Efficacit de laudit interne 22. Rapprochement des comptes 23. Ressources reues par units de prestation de services 24. Qualit et rapidit dexcution des rapports budgtaires en cours dexercice 25. Qualit et rapidit dexcution des tats financiers annuels

26. Audit externe 27. Examen lgislatif du budget 28. Examen lgislatif des rapports daudit externe

Audit et surveillance externes

Comptabilit et rapports

Indicateurs transversaux
1. 2. 3. 4. 5. 6. Total des extrants (dpenses) Composition des extrants (dpenses) Total des extrants (recettes) Arrirs de paiement Classification budgtaire Intgralit des informations 7. 8.

Oprations gouvernementales non dclares Transparence des relations budgtaires intergouvernementales 9. Surveillance du risque budgtaire total 10. Accs public aux principales informations budgtaires

Le partenariat tayant le programme PEFA Le programme de Dpenses publiques et responsabilits financires (PEFA) a vu le jour en dcembre 2001 et a t conjointement financ par le Development Grant Facility de la Banque mondiale, la Commission europenne, le Dpartement britannique du Dveloppement international (DfID), le secrtariat dtat suisse aux affaires conomiques, le ministre norvgien des Affaires trangres et le ministre franais des Affaires trangres. Le Fonds montaire international (FMI) et le Partenariat stratgique avec lAfrique sont galement des partenaires.

le gouvernement a dvelopp un plan daction consolidant les rformes de gestion des finances publiques et sappuyant sur une varit de diagnostics. Le gouvernement attend maintenant des bailleurs de fonds quils alignent leur programme de travail sur ce plan daction. Le contrle des rsultats par une mise en commun des informations. Le PEFA est un outil de suivi et dvaluation objectif bas sur des indicateurs destin fournir des informations communes sur la performance de la gestion des finances publiques. Il met laccent sur les rsultats des rformes en termes damliorations relles plutt que sur les rformes elles-mmes. Lharmonisation de lanalyse et de la rforme de la gestion des finances publiques au niveau des pays et des secteurs. Dans le cadre du PEFA, les bailleurs de fonds soutiennent de plus en plus les approches intgres en matire de rformes sur les dpenses publiques, les marchs et la responsabilit financire. En 2006 au Ghana, par exemple, de nombreux bailleurs de fonds se sont runis pour soutenir un bilan sur la gestion des finances publiques et viter la duplication des diagnostics. Le groupe des bailleurs tait compos de lIDA, du DfID, du Danemark, du FMI, du Canada, de la France, des Pays-Bas, de lAllemagne, de la Suisse et de la Commission europenne.
Soutenir lharmonisation LIDA a activement soutenu lharmonisation des bailleurs de fonds autour dun cadre commun de rsultats. La Banque a conduit les efforts dharmonisation tels que le Comit dexamen FMI/Banque mondiale pour les pays pauvres trs endetts, le PEFA, la direction de la coopration pour le dveloppement de lOCDE (DCD-CAD) sur la gestion des finances publiques et le Comit daide au dveloppement lui-mme.

CONTRIBUTIONS DE LIDA
La stratgie de gestion des finances publiques de lIDA. La stratgie globale de gestion des finances publiques de lIDA met laccent sur lappropriation des pays et sur une approche harmonise et coordonne des rformes. Un programme de rformes conduites par les pays est llment moteur de cette stratgie, impliquant des partenariats efficaces entre gouvernements et bailleurs afin de soutenir lautorit et lappropriation des pays. En Tanzanie, ltude annuelle ralise par le gouvernement sur les dpenses publiques est gre par un groupe de travail compos conjointement du gouvernement, de bailleurs de fonds et de la socit civile, qui tudie le budget et analyse des points spcifiques de politique et de gestion. Un programme pluriannuel coordonn de soutien des rformes de la gestion des finances publiques dun pays constitue une autre cheville ouvrire. Ce programme sarticule autour du dialogue entre les gouvernements et les bailleurs de fonds et fournit une analyse, des conseils, une assistance technique ainsi quun financement et une formation squentiels. Madagascar,

Prts de lIDA en faveur de la gestion des finances publiques. Les prts ayant comme composante la gestion des finances publiques ont doubl entre 2000 et 2005 passant de 715 millions de dollars 1 513 millions de dollars, et ont reprsent 17 % des engagements annuels de lIDA. Le nombre de pays couverts est pass de 10 25 pendant cette priode. Limpact de ces prts sest amlior, selon le Groupe dvaluation indpendante de la Banque mondiale, avec une hausse de 43 86 % de la proportion des projets ayant des impacts substantiels. Les instruments de prt, selon les besoins des programmes, comprenaient les prts dinvestissement, lassistance technique et les prts lajustement et en faveur des rformes. Travail danalyse et de conseil. Un important travail danalyse et de conseil dans la gestion des finances publiques permet de mettre en valeur les potentiels et dlargir lappropriation du programme de rformes. Entre 2000 et 2005, les pays IDA ont fait lobjet de 189 travaux danalyse. Ces travaux

peuvent appuyer les efforts de rforme des finances publiques, en particulier sils sont utiliss en coopration avec les autorits. En Tanzanie, Ouganda, thiopie, au Ghana et au Viet Nam, le travail danalyse est ralis annuellement et le contenu dtermin par les reprsentants des pays et les bailleurs de fonds, ce qui largit la participation et lautorit des pays dans les valuations. Lappui de lIDA est associ lamlioration de la gestion des finances de ltat. Les pays dont la gestion des finances publiques sest amliore entre 2002 et 2004, selon les valuations de suivi des dpenses des pays pauvres trs endetts, ont reu en moyenne une fois et demi plus de prts de lIDA que ceux affichant une performance de gestion des finances publiques en baisse. Comparativement aux pays dont la performance a baiss de deux ou plusieurs points repre, les pays pauvres trs endetts qui se sont amliors de deux ou plusieurs points repre ont reu prs de deux fois plus de prts et un cinquime de plus danalyse et de conseil.

Systme intgr dinformation relatif la gestion financire (IFMIS) Lautomatisation des systmes de gestion des finances publiques ou le Systme intgr dinformation relatif la gestion financire (IFMIS) devrait permettre damliorer la prcision des informations financires, la rapidit et lexhaustivit des rapports, la qualit de la gestion des ressources, la responsabilit globale vis--vis des rsultats et de lemploi des ressources, et les liens entre lanalyse des politiques et leur excution. La mise en place et les rsultats du projet IFMIS sont loin davoir atteint ces objectifs. Une tude de 2003 sur 34 projets de la Banque raliss sur 15 ans a indiqu de faibles taux de succs et quelques projets ayant port leurs fruits. Ltude a dmontr que les projets russis taient davantage centrs sur le dveloppement institutionnel que sur la technologie et quils taient mis en place dans des pays dont la formation des comptables tait dun niveau suprieur avec des technologies relativement plus avances ou courantes. Les leons tires de ces tudes et dautres enqutes ont t prises en compte dans la vague dinvestissement IFMIS qui a suivi. Il en a rsult de meilleurs rsultats pour le dveloppement de systmes de trsorerie en Albanie et au Montngro.

Relever des dfis multiples. Lexercice de suivi des dpenses des pays pauvres trs endetts a rvl un nombre de dfis communs pour la rforme du systme de gestion des finances publiques : Lenchanement inappropri des rformes d la pression des bailleurs ou aux difficults des gouvernements dterminer le rythme des rformes. Des approches fragmentes vis--vis des rformes dans les institutions gouvernementales et dans le temps. Des pays surchargs par des outils et travaux de diagnostic et par des plans daction. Un contrle limit des progrs, principalement axs sur les intrants, qui na pas permis de profiter des leons et na pas soulign des rsultats sur le terrain. Un manque de capacit et de mise en valeur des potentiels. Une mise en relief frquente des rformes techniques limites plutt que du changement systmique. LIDA a permis de relever ces dfis grce : Un leadership bien dfini et une connaissance mondiale des cadres de dveloppement conjoint comme le cadre de mesure de la performance de la gestion des finances publiques du PEFA.

Une exprience dans le renforcement des institutions de gestion des finances publiques qui dpasse les comptences techniques. En Armnie, les rformes sont destines renforcer le ministre des Finances qui doit tre mieux capable de grer les ressources et dobtenir des rsultats en matire de politique. Il sagit de rformes techniques sur la classification budgtaire, le dveloppement des comptences, la refonte des processus administratifs et laide apporte aux dirigeants politiques pour quils comprennent et emploient les outils leur disposition. Au Lesotho, lIDA a coopr avec le ministre des Finances pour laborer un plan raliste de cadre de dpenses moyen terme et a donn des conseils pour sa mise en place. Une exprience multisectorielle et lutilisation doutils multiples. Les rformes portent souvent sur plusieurs domaines, notamment les questions techniques relatives aux finances publiques, les questions administratives, juridiques et celles relatives la fonction publique. LIDA a lexprience, les outils et les comptences ncessaires pour grer des rformes multidimensionnelles. Au Ghana, au Mozambique et au Malawi, lIDA a appuy la planification budgtaire moyen terme par le biais dinstruments

Analyse de la gestion des finances publiques dans les pays IDA, exercices 00 05 EX00 tude des dpenses publiques Bilan de responsabilit financire des pays Rapport analytique sur la passation des marchs dans un pays Total 10 3 13 EX01 6 3 7 16 EX02 16 11 7 34 EX03 16 21 19 56 EX04 25 11 12 48 EX05 15 4 3 22 Total EX0005 88 50 51 189

multiples comme lanalyse, lassistance technique et les prts. La dcentralisation ajoute une nouvelle dimension et l encore, lIDA possde lexprience et les comptences ncessaires. Le renforcement du leadership national et de lharmonisation des bailleurs de fonds dans les pays. Au Viet Nam, lIDA dirige le processus annuel PER et gre un fonds de bailleurs multiples pour appuyer le travail danalyse. Le ministre vietnamien des Finances y prend une part croissante, et prvoit de diriger le PER 2007 et de lintgrer dans son procs budgtaire annuel.

Les dfis essentiels consistent notamment sassurer que le travail au niveau du pays est coordonn entre les bailleurs et quil permet de rduire la duplication des outils de diagnostic. Il reste galement crucial de promouvoir le leadership des gouvernements ou leur engagement dans les processus dvaluation et de sassurer que les bilans sont de qualit et publis en temps voulu. Tous les bilans sont collects et inclus dans une base de donnes pour permettre deffectuer un suivi des progrs et de tirer les leons appropries. Un programme actif dapprentissage est prvu pour relever ces dfis ; les rsultats seront publis et intgrs dans des programmes de formation la gestion des finances publiques, notamment pour le personnel de la Banque, afin de garantir une amlioration constante de la gestion des finances publiques dans tous les pays. Dans le futur, lIDA restera un acteur majeur dans la rforme de la gestion des finances publiques en raison de son expertise technique, de son exprience mondiale et de son rle de leader reconnu. Les pays continueront avoir besoin de son appui en matire de financement et de conseil pour progresser dans leur rforme de gestion des finances publiques. La contribution de lIDA est essentielle lamlioration des dpenses des ressources publiques et lemploi efficace de laide pour soutenir les stratgies nationales de lutte contre la pauvret. Mai 2007. http://www.banquemondiale.org/ida.

PERSPECTIVES DAVENIR
La mise en place des trois piliers de lapproche renforce du PEFA se heurte encore des dfis majeurs. 1. Stratgie de rformes conduites par les pays. La capacit et la volont des pays conduire les rformes peuvent varier et les bailleurs de fonds ne sont pas tous enclins laisser la mme libert daction aux pays dans ltablissement du programme de rformes. Les diagnostics des bailleurs peuvent influencer les programmes des pays, mais devraient viter de produire des plans daction de gestion des finances publiques lorsquun gouvernement en a dj labor un. Les bailleurs devraient alors se concentrer sur lexcution du plan du pays. 2. Alignement des bailleurs de fonds sur les plans daction des pays. Le dialogue gouvernement-bailleurs de fonds au niveau du pays est essentiel pour atteindre un consensus sur lavancement. La cration de groupes de travail oprationnels gouvernement-bailleurs de fonds soulve des dfis exceptionnels. 3. Suivi des progrs. Le cadre PEFA est toujours dploy. En mars 2007, 34 bilans de pays ont t raliss dans les pays IDA.