TR A N S P A R E N C Y

n n n

NUMRO 8 2009

NOVEMBRE

Publication

de lObservatoire de la Corruption
WWW. TRANSPARENCYMAROC . MA

NEWS
tme et le principal obstacle structurel au changement et la renaissance de la confiance individuelle et collective. Certes, des avances timides mais relles ont t constates travers quelques rformes des finances publiques. Mais globalement, lopacit continue de rgner dans le mode de gouvernance des finances publiques au Maroc. Le domaine des recettes fiscales de lEtat illustre assez bien cette situation paradoxale. Un regard critique devrait permettre de mettre en lumire la contradiction entre le discours officiel et les pratiques concrtes du pouvoir travers les services publics concerns. A cet gard, limpt est rvlateur de la nature relle des rapports sociaux. Son mode de gestion est aussi un indicateur essentiel de ltat du mode de gouvernance. Car peut on parler ddification dEtat de droit ou de transition (un mot tellement banalis quil na plus de sens) si le contribuable citoyen ne participe ni directement ni indirectement au processus de cration de limpt ? Peut-on esprer une adhsion ou acceptation massive et volontaire /de limpt si le contribuable citoyen est totalement cart de la dcision publique et ignore totalement le sort de limpt collect ? Peut-on esprer un dveloppement du civisme fiscal lorsque lopacit rgne aussi bien dans la cration et la gestion de limpt que dans la dpense de limpt collect ? (suite page suivante)

Rsidence Kays, Imm. D, rue Oum Rabia, appt. 14. Agdal. RABAT - Tl. : 05.37.77.80.01 - Fax : 05.37.77.80.10 Email : onc@menara.ma

DITO
Les recettes fiscales constituent au Maroc la principale ressource de lEtat. Elles garantissent sa stabilit financire, en particulier, et contribuent la reproduction du systme politico administratif, en gnral. Les autres ressources, caractre exceptionnel, telles que les recettes provenant de la privatisation, ont permis au Maroc de faire face un contexte de crise financire, de procder des rquilibrages financiers (). Tel a t le cas, au cours des 25 dernires annes, dans le cadre du plan dajustement structurel. En fait, les recettes caractre exceptionnel ont tout juste permis le maintien dun quilibre macro conomique sans amorcer de vritables rformes structurelles. Les vritables causes structurelles de la crise conomique et financire existent toujours. Ce nest quau cours de la dernire dcennie que des chantiers importants ont t lancs. Limpact de ces chantiers ne peut tre ressenti qu moyen ou long terme. Au cours des quatre dcennies qui ont suivi lindpendance, et lexception des barrages construits, les ressources publiques ont t lobjet dune gestion irrationnelle, voire de gabegie et de dtournements. Et linstar des graves violations des droits humains qua connues (et que continue de connatre1) le Maroc pendant plusieurs dcennies, les crimes conomiques et financiers sont demeurs impunis. Limpunit est dailleurs actuellement la caractristique du sys-

S OMMAIRE :
EDITO SPCIAL TRANSPARENCY Communiqu de Transparency Maroc Confrence de presse organise par Transparency Maroc Transparency Maroc organise sa deuxime Universit de la transparence P.1 P.3

DOSSIER : LA TRANSPARENCE DANS LA GESTION LES RECETTES FISCALES : PREALABLE AU DEVELOPPEMENT DU CIVISME FISCAL P.6 Fiscalit, transparence et redevabilit : Etat des lieux Quelle lecture rserver ce constat ? Exonrations et vasions fiscales Lexigence de la transparence dans la gestion de limpt Laction de lEtat Les rformes engages par le gouvernement Articulation juridique du systme fiscal marocain Quelques propositions pour une transparence optimale en matire de recettes fiscales

RFRENCES ET SOURCES ENTRETIEN

P.15 P.16

DITO
(suite de ldito) Certes, incontestablement, le systme fiscal actuel a connu des avances, particulirement au cours des dix dernires annes. Cela sest traduit notamment par une lgislation et une rglementation plus simples, lexistence de procdures contradictoires offrant plus de garanties au contribuable contre le risque darbitraire administratif, ladoption du Code gnral des impts, devenu rfrentiel unique en matire de fiscalit dEtat, lvaluation des dpenses fiscales, bien que partielle, la dmatrialisation des procdures de gestion et des prestations de services, bien qu ses dbuts, la nouvelle organisation oriente de plus en plus vers lamlioration de la qualit de service, et surtout lexistence de comptences humaines jeunes et favorables une dynamique de changement. Nanmoins, les rsistances structurelles au changement demeurent fortes et nombreuses. Ainsi, si lvaluation des dpenses fiscales a constitu un pas en avant vers la transparence budgtaire, il nen demeure pas moins que cette valuation reste partielle, limite certains impts, et donc insuffisante car nenglobant pas dautres dpenses fiscales, notamment celles relatives lexonration des revenus agricoles. Lvaluation actuelle des dpenses fiscales est plutt tendancieuse . Elle a t focalise sur les exonrations accordes en matire de TVA au risque dtre politiquement instrumentalise pour mieux justifier des choix fiscaux portant atteinte lquit fiscale, favorables au capital et allant contre courant du discours officiel en matire de politique sociale et de lutte contre la pauvret. La prorogation de lexonration des revenus agricoles a t adopte par le Parlement sans tre discute. Cette exonration profite avant tout aux grands propritaires agricoles qui constituent la base principale du systme politique actuel. A ct des grands propritaires agricoles, les dtenteurs du capital commercial, industriel et financier ont pu pendant longtemps bnficier de drogations et dexemptions. Ils bnficient actuellement dun traitement fiscal favorable, aprs la rcente baisse substantielle des taux de lImpt sur les socits. Le taux actuellement revendiqu est de 17,5 %, alors que plus de 60% des entreprises dclarent des rsultats dficitaires et moins de 20% des entreprises contribuent 80% des recettes de lImpt sur les socits. En fait, le fardeau fiscal pse principalement sur les paules des travailleurs publics et privs, imposs la source de leur revenu en matire dimpt sur le revenu, et loccasion de leurs consommations en matire de TVA2. Quand on sait que les catgories sociales pauvres et mme la classe dite moyenne telle que dfinie par Lahlimi, dpensent plus de 80% de leur revenu dans la consommation de produits de base, indispensables, il est clair que le systme fiscal marocain favorise laccumulation des richesses au profit dune minorit et lappauvrissement de la majorit de la population. Ce systme souffre dun manque dquit et se trouve donc en contradiction flagrante avec les bonnes intentions officielles affiches et rptes en toute occasion. Par ailleurs, cette situation est aggrave dans la catgorie des entreprises par la faiblesse structurelle du contrle fiscal. Car si la lgislation prvoit une procdure contradictoire protgeant le contribuable contre le risque darbitraire administratif, la ralit est tout autre. En effet, lAdministration fiscale dispose actuellement de ressources trs faibles pour faire face lvasion et la fraude (moins de 400 vrificateurs). A cela sajoute une opacit quasi-totale dans le processus de programmation au contrle fiscal. Cette situation est une source de risques importants et de menaces relles pouvant discrditer lensemble du systme fiscal actuel et donc lEtat. Les opportunits et les possibilits quoffrent actuellement les nouvelles technologies de linformation, le traitement automatique des informations () peuvent aider rendre plus transparent et plus quitable ce processus. Le dveloppement du civisme fiscal, lment cl et dterminant de la russite de tout systme fiscal dclaratif, est en fait conditionn par la transparence dans la prise de dcision fiscale et dans la gestion de limpt. Contrat social et contrat fiscal sont insparables. Pour adhrer massivement limpt, le systme fiscal doit tre au service du bien tre individuel et collectif. Il doit aussi tre quitable et transparent. Il doit tre lexpression de la volont des citoyens contribuables. Telles sont les conditions de succs dun Etat de droit fiscal .
1 En effet, les vnements Sefrou, Tiznit, les cas multiples de torture, les cas denlvement et de dtention arbitraire, les atteintes la libert de la presse, les procs non quitables, autant dindicateurs de continuit et donc de non rupture avec les pratiques du pass. 2 A cet gard, la pression fiscale est toujours prsente globalement. Il serait intressant de la prsenter par classe ou catgorie sociale.

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SPCIAL TRANSPARENCY
C OMMUNIQU DE TRANSPARENCY M AROC

Le Conseil national de Transparency Maroc a consacr les travaux de sa session du 12 septembre 2009 principalement ladoption du plan daction biennal et du code dthique. Cette runion a t nanmoins loccasion de dbattre des principaux vnements qui se sont drouls depuis la session prcdente, qui stait tenue au mois de mai dernier, en tte desquels figurent le droulement des lections locales et la publication du dcret portant reconnaissance de lutilit publique de Transparency Maroc. Le Conseil exprime cette occasion son soulagement pour le dnouement de la procdure administrative quil avait engage depuis quatre annes et remercie tous ceux et celles qui ont soutenu lassociation dans cette dmarche, aussi bien dans le cadre de lexercice de leurs fonctions que par leur action au sein de la socit civile. Il considre que la reconnaissance de lutilit publique engage aussi bien le mouvement qui la revendique que le gouvernement qui la consentie placer laction de la socit civile au cur de la politique de lutte contre la corruption. Le droulement des lections communales et des autres suffrages qui ont abouti la dsignation des membres et des instances dirigeantes des collectivits locales qui en sont issues, a confirm, de nou-

veau, que lachat massif des voix et les transactions politico-administratives continuent de mettre rude preuve la crdibilit des acteurs et lefficience du cadre institutionnel et juridique malgr sa rforme. Lemprise des notables sur le processus, les alliances contraires aux engagements pris par les candidats et leurs organisations, lineffectivit des mcanismes administratifs et judiciaires de dissuasion et de sanction continuent dentretenir la suspicion des citoyens lgard de la sincrit du processus et de la volont de construction dmocratique. Le Conseil national a salu la qualit du travail de lassociation en matire dvaluation du cadre lgal et politique de ces lections et invit le bureau maintenir cette proccupation au centre de ses activits. Telles quelles sont envisages pour les deux prochaines annes, celles-ci donnent en outre, la priorit laccs linformation, la protection des tmoins et des dnonciateurs de la corruption, la rforme de la justice, lefficacit des mesures de contrle du patrimoine ainsi quau dveloppement du rle de lObservatoire et du Centre dAssistance Juridique. La mobilisation des jeunes travers de nouvelles activits telles que luniversit de la transparence, les prix dintgrit et la multiplication

des rencontres rgionales relve galement de lurgence pour lassociation. Le Conseil a accueilli avec satisfaction lengagement de nouveaux partenariats avec Transparency International, lAmbassade des Pays Bas, la Fondation Friedrich Ebert, la reprsentation de lUNESCO, la Communaut de Madrid, le Center on Budget and Policy Priorities et Democracy Reporting International. Tout en saluant la prennisation de la coopration internationale dcentralise, il estime quil appartient aussi aux institutions et aux oprateurs conomiques nationaux de sinscrire dans cette dynamique, comme les y invite la convention des Nations Unies contre la corruption et les y encourage la reconnaissance de lutilit publique Transparency Maroc. Le Conseil national a galement approuv la proposition du Bureau dorganiser loccasion de la journe mondiale de lutte contre la corruption, le 9 dcembre, un sminaire sur la Justice en partenariat avec lInstance centrale de prvention de la corruption et de fixer au 9 janvier la prochaine assemble gnrale lective. Le Bureau de Transparency Maroc, saisit loccasion de la publication du prsent communiqu pour annoncer que Transparency

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SPCIAL TRANSPARENCY
International rend public, ce jour mme, 23 septembre 2009, le rapport mondial 2009, consacr cette anne la corruption dans le secteur priv. Laccs ce document et au communiqu de presse y affrent peut seffectuer par les portails de lassociation marocaine et de Transparency International aux adresses suivantes : www.transparencymaroc.ma et www.transparency.org internationales. Sur le plan national, M. Mesbahi a soulign un paradoxe entre, dune part, lexistence de dispositifs juridiques importants sur la lutte contre la corruption, et dautre part, leur application insuffisante pour assurer la transparence et la moralisation de la vie publique. M. Mesbahi a ensuite prcis que Transparency International estime le cot li au manque de transparence dans la passation des marchs publics un montant quivalent environ 0,5 % du PIB dans la rgion du Moyen-Orient et dAfrique du Nord. Au Maroc, cela signifie une perte annuelle de quelques 3,6 milliards de dollars (sur la base dun PIB de 74 milliards de dollars en 2007). Il sagit l dune part considrable des 100 milliards de dirhams (13,8 milliards de dollars) consacrs chaque anne aux marchs publics au Maroc. Le rapport aborde galement la corruption des hommes politiques et leurs abus de pouvoir des fins personnelles et politiques. Le secteur immobilier reste le plus touch. M. Abdellatif Ngadi, membre du Conseil national de lassociation, a prcis quant lui que daprs les recherches effectues dans le cadre du rapport mondial sur la corruption, la moiti des cadres dirigeants des grandes entreprises internationales interroges ont estim que la corruption entranait une augmentation des cots de projet dau moins 10 %. La rencontre tait destine galement la prsentation du numro 7 de la revue de Transparency News, publie par lObservatoire de la corruption, consacre au droulement des dernires lections communales. M. Mohamed Ali Lahlou a indiqu que la lecture de la presse ainsi que de certains rapports dobservateurs nationaux, montre que la corruption continue de miner les lections et rvle lexistence de diverses infractions et fraudes. M. Abdellah Harsi, professeur de droit lUniversit de Fs et membre de Transparency ayant particip ltude sur lvaluation du cadre pour lorganisation des lections communales , ralise par Transparency Maroc et Democracy Reporting International (DRI), a confirm quant lui, que les lec-

C ONFRENCE

DE PRESSE ORGANISE PAR TRANSPARENCY M AROC

Le Mardi 06 octobre 2009, Transparency Maroc a organis lhtel Le Diwan Rabat une confrence de presse. La rencontre a permis de prsenter le rapport mondial sur la corruption 2009 publi par Transparency International (TI), consacr cette anne au thme le secteur priv et la corruption . Ce rapport donne la parole plus de 75 experts qui examinent lchelle, la porte et les consquences dvastatrices de la corruption dans le secteur priv. Dans une premire intervention, M. Kamal Mesbahi, membre du Conseil national de Transparency Maroc, a signal que Transparency international sest intresse la corruption dans le secteur priv au vu des problmes financiers que connaissent les socits et banques

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tions marocaines restent domines par largent et la violence ainsi que par linfluence des notables sur la scne politique marocaine. La confrence a fait lobjet dune couverture par les chanes tlvises ainsi que de comptes rendus dans la presse crite et lectronique.

SA DEUXIME U NIVERSIT DE LA TRANSPARENCE

Dans la continuit du partenariat que Transparency Maroc et la fondation Friedrich Ebert Stiftung entretiennent depuis plusieurs annes, lUniversit de la Transparence sest tenue Rabat, du 10 au 14 octobre 2009. Cette deuxime dition de lUniversit tait consacre au droit laccs linformation publique, composante essentielle du droit de lHomme la communication et moyen efficace pour favoriser la bonne gouvernance et prvenir la corruption. Cet vnement, qui se voulait de dimension maghrbine et orient vers les jeunes chercheurs, sest adress une trentaine dtudiants

TRANSPARENCY M AROC ORGANISE

de 15 35 ans, venus dAlgrie, de Mauritanie, de Tunisie et du Maroc, pour relancer lentreprise de recherche-formation acadmique en matire de transparence et de lutte contre la corruption. Les activits de lUniversit visent impliquer les jeunes chercheurs pour soutenir la socit civile dans son organisation et son action de plaidoyer en faveur de la lutte contre la corruption, conformment la Convention des Nations Unies contre la corruption et aux principes directeurs de lUNESCO. Pour exploiter et dvelopper les produits utiles la sensibilisation, la mobilisation et au plaidoyer en vue de lamlioration de laccs linformation dans la rgion maghrbine et arabe, plusieurs dirigeants de la socit civile, des administrations publiques et des groupements professionnels se sont succd pour prsenter leurs propres constats et pour alimenter cette rflexion collective sur les meilleures pratiques et les perspectives dvolution dans ce domaine. Tous ces experts ont particip activement, par le biais dexposs et de prsentations, familiariser les participants avec la problmatique dans les quatre pays concerns,

instaurer le dbat collectif et exposer les conclusions des travaux de chaque atelier. Les travaux ont permis dtablir un tat des lieux sur le droit de laccs linformation publique dans les pays du Maghreb. Les rsultats ont montr des similitudes et des dissemblances entre les pays de la rgion, incitant la poursuite dune action collective en matire de plaidoyer et de mobilisation pour cette cause. LUniversit a affirm la ncessit dencourager et de soutenir les initiatives en matire de recherche et de formation, sur les questions relatives laccs linformation publique, dans les pays du Maghreb, et mettre profit ces occasions pour poursuivre et approfondir les changes entre les diffrents acteurs publics, privs et de la socit civile concerns par cette question. Les travaux de cette dition de lUniversit de la Transparence, en terme de conclusions et de rsultats aprs ces cinq jours dchange et de dbat, ont montr que la mise en uvre du droit laccs linformation publique reste une condition essentielle et incontestable linstauration dune socit des savoirs, la mise en uvre des recommandations du Sommet Mondial sur la socit de linformation (2003-2005) et des dispositions de la Convention des Nations Unies contre la corruption.

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DOSSIER
LA TRANSPARENCE EN MATIRE DE GESTION DE LIMPT EST UN RVLATEUR DE LA GESTION DES DENIERS PUBLICS PAR LES SERVICES DE LETAT. LE
MANQUE DE TRANSPARENCE EN LA MATIRE EST D CERTAIN NOMBRE DE FACTEURS STRUCTURELS, INHRENTS LA NATURE MME DE LIMPT. POUVOIR PRTENDRE UNE TRANSPARENCE LA CONJONCTION DE FACTEURS HUMAINS ET DUN

LA TRANSPARENCE
DANS LA GESTION LES RECETTES FISCALES PRALABLE AU DVELOPPEMENT DU CIVISME FISCAL
- Le contribuable a-t-il la possibilit de prsenter un recours devant les tribunaux pour contester le mode et les bases dimposition ? - Existe-t-il des procdures protgeant le contribuable du risque darbitraire administratif ? Il sagit plus prcisment de savoir comment limpt est cr ou supprim, comment sont accordes les exonrations, et enfin comment limpt collect est dpens. Cest un pralable essentiel toute gestion saine et efficace des deniers publics. La transparence fiscale constitue donc un fondement de la dmocratie et de la citoyennet. La transparence dans le processus de dcision fiscale est au centre de cette problmatique. Cette tentative danalyse a fait lobjet dun atelier organis par lObservatoire de la Corruption ayant pour ambition louverture de nouveaux chantiers, consacrant ainsi lapproche globale de Transparency Maroc sur la question de la corruption en gnral et dans le domaine du budget de lEtat en particulier. Par souci defficacit, latelier a t exclusivement ddi la fiscalit de lEtat gre par la Direction Gnrale des Impts. La fiscalit des collectivits locales fera lobjet dun atelier spcifique, vu limportance et la complexit de cette thmatique.

POUR

OPTIMALE EN MATIRE DE RECETTES FISCALES, LIMPT DOIT TRE EFFICACE, STABLE, LISIBLE, QUITABLE ET JUSTE.

Limpt est un prlvement obligatoire librement consenti , effectu par voie dautorit par ltat ou ses organes, sur les ressources de toute personne, morale ou physique, vivant sur son territoire, sous forme de contribution ou de cotisation sociale, pour tre affect aux services dutilit gnrale. Limpt est sous-tendu, donc, par les principes de lobligation et de la solidarit sociale. Cest pour cela que ces personnes sont appeles contribuables . Au Maroc, limposition du contribuable est la somme dune multitude dimpts, de taxes et de contributions, notamment limpt sur les socits (IS), la taxe sur la valeur ajoute (TVA), limpt sur le revenu (IR), les droits denregistrement et les droits de timbre. Dans beaucoup de pays, la plus grosse part des recettes publiques provient des recettes fiscales. Au Maroc, elles ont drain quelques 167 milliards de DH, soit 90,5% des recettes ordinaires du budget gnral de lEtat pendant lexercice 2008. (Plus de 150 000 millions de dirhams en 2008 rien que pour lIS, la TVA, lIR, les droits denregistrement et les droits de timbre). Limpt est la principale ressource financire stable de lEtat et alimente donc, de manire significative son budget gnral. Sa perception ncessite laccord pralable du Parlement.

En optant pour la libralisation de son commerce extrieur, le Maroc a souffert de la chute des recettes douanires. Pour pallier cette baisse qui a affect son budget gnral, lEtat sest vu oblig de la compenser par les recettes fiscales internes. Do, la ncessit den faire un bon usage et den assurer une meilleure gestion. La charge fiscale pesant sur le contribuable ainsi que la part importante que constituent les recettes fiscales dans le budget gnral de lEtat, rendent impratifs, une gestion transparente de ces deniers et un droit de regard de la part des citoyens sur lusage qui en sera fait, mme si cet usage reste la discrtion du pouvoir politique. Lexamen critique de la lgislation et de la rglementation fiscales positives, ainsi que de lorganisation de lAdministration fiscale charge de la gestion de limpt, devrait permettre de cerner les limites de ce dispositif ainsi que la dtermination des zones risques pouvant gnrer des pratiques de corruption et autres pratiques abusives. Une telle dmarche implique de tenter de trouver des rponses un certain nombre de questions : - Limpt est-il collect quitablement ? Qui paie limpt ? - Comment est rpartie la charge fiscale ? - Quel cot pour la perception du produit de limpt ?

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DOSSIER
Tous supportent, en proportion de leurs facults contributives, les charges publiques que seule la loi peut, dans les formes prvues par la prsente Constitution, crer et rpartir . Toutefois, dans la ralit, notre administration fiscale est classe parmi les secteurs les plus touchs par la corruption. En 2006, ce secteur figurait en haut de lchelle du baromtre de la corruption avec une note de 3,2 sur 5. Dautres indices tels que lindice de corruption des pays exportateurs et lOpen Budget confirment ce triste constat.

Gouvernance, fiscalit et responsabilit

Le Rseau sur la gouvernance de lOCDE (Gouvnet) a entam, en 2006, une rflexion sur les aspects lis la gouvernance et la mobilisation des ressources intrieures et plus spcifiquement la fiscalit. Il a lanc, en 2007, un projet sur la fiscalit et la gouvernance dans le but dexplorer les liens entre laide dans le domaine fiscal et la gouvernance. Les travaux de lquipe charge du projet ont donn lieu un certain nombre de documents, notamment un rapport intitul Gouvernance, fiscalit et responsabilit : Enjeux et pratiques qui met en avant les liens entre laide dans le domaine fiscal et la gouvernance ainsi quune note de synthse intitule Fiscalit, renforcement de lEtat et aide , soulignant limportance de la fiscalit pour la gouvernance. On peut lire dans ce rapport : les preuves que la fiscalit peut contribuer la croissance conomique sont visibles dans le monde entier. En revanche, on connat moins limpact positif que la fiscalit peut avoir sur la qualit de la gouvernance dans les pays en dveloppement. Des recherches rcentes du Rseau du CAD (Development Assistance Committee) sur la gouvernance suggrent que la fiscalit peut soutenir les relations entre Etats et citoyens dans les pays en dveloppement. Le processus fiscal peut non seulement renforcer les capacits des administrations mais aussi constituer, par limposition, un moyen de promouvoir la responsabilit de rendre des comptes1. Ce rapport contient des lments de rflexion importants pour la communaut des donateurs (...etc.) et offre des lignes directrices utiles sur ce que les pays partenaires peuvent faire pour construire des systmes fiscaux qui entranent une meilleure gouvernance. 1 http://www.oecd.org/dataoecd/46/34/ 41633515.pdf

F ISCALIT ,

Ltat doit avoir une lgitimit pour faciliter la leve de limpt sur toutes les catgories de citoyens. Le pouvoir politique a en effet toujours eu pour proccupation de sassurer que ses prrogatives fiscales ntaient pas contestes. Cela la conduit multiplier impts indirects et taxes de toutes natures qui tendent rendre limpt invisible car totalement intgr aux prix des biens et services. Mais en dmocratie, le contribuable est avant tout un citoyen. Invit contribuer aux ressources et aux dpenses publiques, il est en droit dexiger la transparence fiscale. Le citoyen a le droit dtre inform sur la manire dont limpt est cr, collect et utilis. En France, titre dexemple, larticle 14 de la dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 proclame que tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et la dure . Depuis son institution, le systme fiscal marocain a fait lobjet de plusieurs rformes devant en principe le rendre conforme une rpartition quitable des charges publiques selon les facults contributives de chaque citoyen conformment aux dispositions de larticle 17 de la Constitution qui dispose :

TRANSPARENCE ET REDEVABILIT E TAT DES LIEUX

AIC Press

Q UELLE LECTURE
Ladministration fiscale dispose dun pouvoir discrtionnaire important malgr lexistence de textes de lois et de textes rglementaires rgissant le mode de gestion de limpt. En effet, si en matire dI.S, dI.R et de T.V.A, limpt est assis, liquid, calcul et pay linitiative du contribuable (systme dclaratif avec paiement spontan de limpt), ladministration fiscale peut, tout moment, remettre en cause les bases dclares. Et cest le mode actuel de remise en cause des bases dimposition qui revt, souvent, des formes arbitraires avec des risques levs de marchandage et partant, de pratiques de corruption. Dans la ralit, ladministration fiscale accule souvent le contribuable ngocier des accords plutt qu recourir la procdure contradictoire. Ltat psychologique du contribuable troitement li une faible confiance dans les institutions publiques, notamment la justice, explique lacceptation frquente de ces accords qui ne sont en fait que des pratiques abusives acculant le contribuable verser des sommes extra fiscales pour

RSERVER CE CONSTAT ?

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DOSSIER
maintenir son entreprise en vie ou viter la contrainte par corps et la saisie de ses biens. Dans certains cas, ladministration fiscale procde des redressements et des contrles lencontre de certaines entreprises en raison de leurs prises de position politiques. Notons dans ce sens les redressements fiscaux dont ont fait lobjet dans le dbut intrt dnoncer lacte de corruption. Le fonctionnaire (corrompu) accorde des rductions dimpt au contribuable (corrupteur) en contrepartie dune somme dargent, dun don en nature ou dune prestation dans le cadre dune transaction gagnant-gagnant . Ce qui exclut toute possibilit de preuve, voire de poursuite. Selon lui, le manque de transparence que connat ce secteur est d une rsistance limpt qui est peru en gnral comme un prlvement arbitraire et non pas comme un acte de citoyennet accompli volontairement. Ladministration fiscale au Maroc semble tiraille entre deux modes de gestion : lun, ancien et lautre, moderne. Pour preuve, les recettes fiscales sont rparties de manire globale et non approprie. Le Professeur Mohammed Boussetta, dans une tribune parue dans lEconomiste du 8 janvier 2006, indique quelles sont classes selon un critre administratif dpass. La transparence fiscale dpend galement de la bonne information du citoyen redevable, de la mise en uvre effective de la responsabilit personnelle et administrative de chaque fonctionnaire et de la transparence des diffrentes phases de dclaration, dassiette, de liquidation, de vrification et redressement et ventuellement de contentieux et de sanction. Il est important que chaque acteur soit en mesure de rendre compte de son action, la lumire des donnes en sa possession, sans se cacher derrire des instructions, autres que celles de la loi. LAdministration fiscale ne fournit pas assez deffort pour mieux communiquer travers les mdia afin de toucher un large public (radio et tlvision). Linformation fiscale diffuse reste, selon un intervenant, trs gnrale et inutilisable. Labsence quasi-totale de dbats tlviss et louverture de ladministration fiscale limite aux principaux groupes de pression (Confdration gnrale des entreprises du Maroc, chambres trangres de commerceetc.) sont galement dplorer. Un intervenant a dplor, pour sa part, labsence de bonne gouvernance et lexistence dune opacit quasi totale autour de la communication des informations statistiques, notamment celles affrentes chaque type dimpt et chaque secteur dactivit conomique. A titre dexemple, il est quasi impossible davoir une information sur la contribution en matire dImpt sur le Revenu (I.R.), sur la part de lI.R. prleve sur les salaires par rapport la totalit des recettes de lI.R. ou encore la part du rgime du forfait par rapport au total des recettes de lI.R. dans la catgorie des professionnelsetc. Ces informations devraient aider le citoyen en gnral et le chercheur en particulier mieux connatre rellement la rpartition de la charge fiscale et donc le respect par lEtat du principe dquit fiscale. Sur le plan organisationnel, il est utile de rappeler que toutes les tapes du processus budgtaire sont totalement domines par lExcutif tandis que le Parlement en est exclu la plupart du temps en raison du recours abusif aux dispositions de larticle 51 de la Constitution qui dispose : Les propositions et amendements formuls par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour consquence, par rapport la loi de finances, soit une diminution des ressources publi-

Abdelali Benamour

des annes 90, les entreprises de Abdelali Benamour et de Hassan Chami, pour sanctionner leurs positions critiques vis--vis de la cam-

Hassan Chami

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AIC Press

pagne dassainissement mene par Driss Basri contre des hommes daffaires souponns de fraude, denrichissement illgal et de trafic de drogue. Ce pouvoir discrtionnaire de ladministration fiscale, bien quil soit rglement, donne lieu dans la pratique beaucoup dabus. Dans ce sens, un intervenant latelier organis par lObservatoire de la Corruption sur Les recettes fiscales a soulign que la corruption dans ce secteur engendre une situation de complicit dans la mesure o aucune des deux parties na

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DOSSIER
ques, soit la cration ou laggravation dune charge publique . De plus, la marge de manuvre du Parlement en la matire reste trs troite dans la mesure o la plupart du temps, le transfert des fonds lintrieur des units administratives peut tre effectu sur simple dcret, contournant ainsi linstitution lgislative qui approuve toujours les supplments budgtaires demands par lExcutif. LExcutif, lui-mme se conforme des orientations extra-gouvernementales, provenant du rel centre de dcision politique (Palais) et/ou des institutions financires internationales dont les aides et prts sont souvent conditionns. Sur un autre plan, la faiblesse structurelle des Commissions locales de taxation et la commission nationale de recours fiscal, qui normalement, devraient jouer un rle de garde-fou et donc surveiller les ventuels drapages de lAdministration fiscale, fait que le degr de transparence fiscale est actuellement assez bas. Si lon ajoute cela les pratiques courantes de corruption qui svissent dans la gestion quotidienne de limpt, la situation devient alarmante. cipes fondamentaux de la dmocratie. Cette drogation sajoute aux autres insuffisances que connat ldification dun Etat de Droit au Maroc. Dans le mme ordre dides, il y a lieu de souligner que les dpassements caractrisant la cration et la collecte de limpt sur le capital sapent les fondements mme du principe de lquit fiscale, qui a un caractre dclaratif, bas sur le principe dadhsion volontaire limpt (civisme fiscal). Le rle important que jouent les diffrents groupes de pression pour perptuer certains avantages et pour rduire leurs contributions fiscales, (exonration des officiers militaires suprieurs, des hauts commis de lEtat, et autres notables ruraux de limpt sur les revenus agricoles entre autres), en est une parfaite illustration. Le simple citoyen, malgr ses modestes revenus, continue de payer limpt sous peine de subir des poursuites judiciaires.

recettes fiscales en particulier est lun des fondements de la dmocratie, du civisme et de lquit fiscale. On demande de plus en plus souvent aux dcideurs politiques, la transparence sur les dcisions quils prennent, sur leur motivation et leur gestion, pas seulement sur des questions financires ou de lutte contre la corruption. La crdibilit des institutions passe par linstitution dun systme de gouvernance bas sur la reddition des comptes

L EXIGENCE DE LA
TRANSPARENCE DANS LA GESTION DE L IMPT

Les Normes Internationales en matire de gestion des Finances publiques

Il nexiste pas de normes universelles applicables de manire formelle tous les pays. La rfrence la plus notoire dans ce domaine est le code du FMI. En ce qui concerne la transparence budgtaire, le FMI propose une srie de normes, sans prconiser de recommandation dordre institutionnel, respectant ainsi la libert pour chaque pays de choisir lorganisation qui lui convient, pourvu quelle permette de minimiser les risques dune mauvaise gestion des finances publiques. Ces normes couvrent quatre volets : Dfinition des attributions et des responsabilits ; Accs du public linformation ; Transparence des procdures

E XONRATIONS ET

VASIONS FISCALES
Un intervenant latelier a retrac lvolution historique du systme fiscal au Maroc en insistant sur lexonration de limpt agricole dont bnficient les agriculteurs. Cette exonration a t consentie aux agriculteurs au dbut des annes 80, dans un contexte politico-conomique particulier, marqu par la scheresse et la ncessit de prvenir toute instabilit sociale. Il a ajout, par ailleurs, que cette exonration, proroge par le Roi dans son discours du mois daot 2008, est une drogation aux prin-

La transparence nest pas exactement synonyme de communication, et encore moins de concertation. Elle cible des parties prenantes selon leurs intrts, afin de montrer que les dcideurs politiques agissent dune faon responsable, socialement et conomiquement. La transparence dans la gestion des recettes publiques en gnral et des

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budgtaires ; Intgrit.
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DOSSIER
tous les niveaux, aussi bien pour les recettes que pour les dpenses. Toutefois, la plupart des informations relatives la gestion de limpt sont dune accessibilit assez difficile, particulirement pour le grand public. Mme dans les cas o les informations sont plus ou moins disponibles et o la presse fournit des efforts pour les simplifier et les vulgariser, il nen demeure pas moins quelles restent inintelligibles pour la plupart des citoyens en raison de la complexit inhrente leur technicit. Le grand public ne peut donc avoir accs qu des informations dordre gnral de nature purement juridique quon retrouve dans les textes lgislatifs et rglementaires relatifs aux diffrents impts comme leurs taux, leurs modalits de calculs, lassiette La qute de la transparence dans la gestion de limpt nest pas fortuite. Du moment que le systme fiscal peut tre un instrument de rgulation conomique, de rpartition plus quilibre et plus juste des richesses, il apparat important dexiger que cette gestion soit la plus transparente possible. Une gestion transparente des finances publiques et plus prcisment des recettes fiscales peut favoriser un environnement financier scuris au service de linvestissement national et tranger. Elle est galement une condition ncessaire pour renforcer la crdibilit de la gestion publique. Cette exigence constitue, en outre, le fondement mme de la bonne gouvernance dfinie comme une gestion transparente et responsable des ressources humaines, budgtaires et financires dans le but dun dveloppement quitable et durable.

L ACTION DE L E TAT
Conscient de limportance de la transparence, de lthique et de la prvention de la corruption dans la gestion des finances publiques, laction financire de lEtat est soumise des formes, encadre par des procdures et mise en uvre par des acteurs politiques et administratifs. Et cest tout la fois en amont du processus budgtaire, lors de la phase de prparation et de dcision relative la fixation des prvisions, et en aval lors de lexcution, que les proccupations du contrle de la gestion publique devraient trouver sexercer. Sur le plan politique, le ton a t donn par le gouvernement lorsquil a inscrit son action dans le pacte de bonne gestion en juillet 1998. Laction de ladministration devait sarticuler autour de la moralisation, la rationalisation de la gestion publique et la transparence. Dans ce pacte, le gouvernement avait pris lengagement doptimiser et de rationaliser la gestion publique : en assurant la matrise des cots ; en reconsidrant les modes de gestion publique et les rgles de comptabilit publique ; en dveloppant les oprations daudit organisationnel et danalyses institutionnelles en vue de restructurer ladministration ; en veillant la publication des rapports de vrifications et daudits dans le but de tenir le citoyen inform partir de 2007 quant la manire dont ladministration sacquitte de ses missions et utilise les deniers publics.

L ES RFORMES

LEtat a entrepris un effort de codification et a adopt une srie de mesures dans la perspective dassainir et damliorer la gestion de limpt. Ces mesures participent dun effort global de mise niveau de lensemble du systme fiscal marocain qui englobe aussi bien des rformes structurelles que fonctionnelles. Sur le plan de la codification, il y a lieu de signaler la mise en uvre en 2000 du code du recouvrement (loi 15-97), lachvement du code gnral des impts en 2009, avec lintgration de lensemble des textes rgissant la fiscalit de lEtat en un seul texte.

ENGAGES PAR LE GOUVERNEMENT

Sur le plan organisationnel, ladministration fiscale a connu un processus de dconcentration qui lui a permis des avances importantes. Ainsi, la quasi-totalit des affaires contentieuses sont dsormais traites localement par les services dassiette eux-mmes. Les missions dimpt, les remboursements de la T.V.A et les restitutions de lI.S sont des actes de gestion accomplis localement. Les services centraux assurent des tches de conception et de suivi. Nanmoins, cette dconcentration souffre dun manque de procdures administratives de gestion. Concrtement, le citoyen se retrouve souvent face des traitements administratifs dif-

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frents, selon quil est dans une ville ou une autre. Les formalits administratives, titre dexemple, ne sont gure harmonises, clairement dfinies et communiques au contribuable, ce qui explique que ce dernier est souvent la merci de pratiques abusives. Dautres mesures daccompagnement ont t adoptes pour assurer une meilleure transparence dans la gestion des deniers publics. Notons dans ce sens, la cration de lInstance Centrale de Prvention de la Corruption (ICPC) auprs du Premier Ministre, la rvision de la loi relative la dclaration du patrimoine, le vote et la promulgation de la loi sur le blanchiment dargent et la mise en uvre institutionnelle de la loi sur la concurrence. Au cur de ce vaste chantier, lexigence premire est la mission de contrle, surtout posteriori. Elle sinscrit dans le droit fil des proccupations du lgislateur et de lexcutif. Elle est appele se reconfigurer en fonction du redploiement du secteur public et des nouvelles orientations de laction publique. Dans ce sens, la rforme du contrle financier de ltat sest matrialise par ladoption de la loi du 11 novembre 20031 dans le but de renforcer les rgles de bonne gouvernance au sein des entreprises et tablissements publics et de dynamiser les travaux daudit. en matire de fiscalit dEtat. Il en est de mme pour la fiscalit locale depuis le 1er janvier 2008 avec cependant, un retard dans llaboration des textes rglementaires dapplication. La nouvelle lgislation fiscale va dans le sens dune meilleure simplification et harmonisation des procdures, notamment en matire de contrle fiscal et offre de meilleures garanties lgales aux contribuables et ce, travers le caractre contradictoire de la procdure de contrle fiscal, avec possibilit de recours devant les commissions et devant les juridictions administratives. En matire dorganisation, ladministration fiscale a opt pour de nouvelles orientations axes sur lamlioration du service au contribuable. La qute de lamlioration passe par une srie de mesures, notamment : lorganisation par type ou par catgorie de contribuables (fiscalit des grandes entreprises, fiscalit des personnes morales PME, fiscalit des professionnels personnes physiques, fiscalit des particuliers personnes physiques) ; ladoption dun identifiant fiscal unique ; la dmatrialisation des procdures de gestion : Systme intgr de taxation (SIT) ; la dconcentration de la gestion oprationnelle ; la cration des bureaux daccueil bien quils soient faiblement et ingalement oprationnels; la formation intensive des ressources humaines de nouvelles disciplines ouvertes sur lthique, la dontologie, la communication, le management ; la gnralisation de lquipement informatique et de lintranet ; la cration dun portail public pour la Direction Gnrale des Impts ; laccs plus gnralis la documentation fiscale ; lvaluation des dpenses fiscales bien quelle ne soit encore que partielle. Sil est vrai que larsenal juridique marocain en matire de fiscalit prsente beaucoup davantages, il nen demeure pas moins quil souffre encore de beaucoup de faiblesses, qui limitent sa porte en matire de transparence. En matire de contrle et dvaluation lgislatifs, larticle 51 de la constitution cit plus haut repr-

Le processus de contrle des recettes publiques

Le processus de contrle des recettes publiques sopre diffrents niveaux par un certain nombre dintervenants et institutions. LInspection enregistres Gnrale dans les des Finances des contrle la rgularit des oprations comptes ordonnateurs de recettes et de dpenses publiques alors que la Cour des Comptes opre plutt un contrle suprieur de lexcution des lois de finances, de rgularit des oprations de recettes et de dpenses des organismes soumis son contrle et sanctionne, le cas chant, les manquements aux rgles qui rgissent lesdites oprations. Au niveau rgional et local, les Cours rgionales des comptes exercent un contrle des comptes et de la gestion des collectivits locales. Pour leur part, les inspections gnrales des ministres et linspection gnrale de ladministration territoriale (IGAT) peuvent se charger de laudit interne, des oprations dinspections, dinvestigations ou dtudes. Sur le plan national, le Parlement exerce en vertu de ses prrogatives, un contrle a posteriori lors du vote du projet de la loi de rglement.

A RTICULATION

JURIDIQUE DU SYSTME FISCAL MAROCAIN

La fiscalit marocaine est rgie par le code gnral des impts en vigueur depuis le 1er janvier 2007. Ce code est le rfrentiel unique
1 Dahir n 1-03-195 du 16 ramadan 1424 (11 novembre 2003) portant promulgation de la loi n 69-00 relative au contrle financier de lEtat sur les entreprises publiques et autres organismes

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DOSSIER
Des entretiens spontans avec des citoyens et des citoyennes ont permis de cerner la perception dominante de limpt au Maroc. Celui-ci est beaucoup plus peru comme une obligation ou une contrainte que comme un devoir ou un acte de citoyennet ou une contribution volontaire. Les arguments exprims sont notamment les suivants :
M.N. : cadre moyen, secteur public Mon revenu salarial est impos au taux de 40 % en matire dIR. La plupart des produits que je consomme sont taxs au taux de 20 % en matire de TVA. Je paie aussi des impts locaux au titre de ma maison (taxe dhabitation et taxe des services communaux). Mais ce qui me rvolte, cest quil ny a presque aucune contrepartie cet impt. Mes enfants sont scolariss dans une cole prive. En cas de maladie ou daccident, je madresse une clinique prive. Les services publics sont dfaillants. Pour avoir une attestation administrative quelconque ou un extrait dacte de naissance, il faut verser une tadouira, cet impt qui nest nulle part comptabilis. La scurit est aussi trs faible. Elle est assure de manire discriminatoire. Les quartiers riches des grandes villes bnficient en priorit de la scurit et des infrastructures de base (clairage public, routes goudronnes bien entretenues, espaces verts). En cas dagression ou de vol dans un quartier populaire, il faut plusieurs heures pour voir la police intervenir. Bref, le citoyen paie beaucoup dimpts mais ne reoit rien en contrepartie. O. A. : commerant Je paie beaucoup dimpts et je ne sais pas comment les montants de ces impts sont arrts par lAdministration fiscale. Pour la taxe professionnelle, il parat que cest la valeur locative qui est retenue comme base. Mais beaucoup de mes voisins exercent la mme activit dans un local de mme importance et paient beaucoup moins. Lagent du fisc vient de temps en temps leur rendre visite et repart avec le sourire. Quant limpt sur le revenu, je suis au forfait et l aussi cest lAdministration fiscale qui dtermine limpt que je dois payer. Il ny a pas de transparence. Mes revenus modestes ne me permettent pas de recourir un comptable. N.M. : chauffeur de taxi Toutes les routes sont souvent dgrades, rarement rpares. En cas de maladie, il faut attendre plusieurs mois son tour pour une radio ou une visite chez un spcialiste dans un centre hospitalier. Sinon, il faut graisser la patte. Tous les soins sont payants. Dans ma profession, il ny a ni retraite ni protection sociale ou sanitaire. A quoi donc sert de payer des impts ? Pour quils soient dtourns par des bureaucrates qui se sont impunment enrichis par les dtournements et la corruption ? Pour le moment limpt est surtout au service dintrts particuliers au lieu dtre au service de lintrt gnral. F.A. Profession librale : Ces dernires annes, les investissements publics sont devenus de plus en plus importants. Cest une bonne chose. Une bonne partie de limpt collect est bien dpense. Il faut continuer. Cest ce qui prpare le changement. Le Maroc a beaucoup de retard dans le domaine des infrastructures de base et dans la lutte contre lhabitat insalubre. Mais ltat actuel des services publics de sant et denseignement est catastrophique. Le Maroc a beaucoup rgress dans ces deux domaines. Il sera trs difficile de redresser la situation dans ces deux secteurs et de rtablir la confiance des contribuables. M.T. : instituteur : Limpt est une obligation et un devoir. Mais pour que les citoyens adhrent et accomplissent firement leur devoir, il faut que lEtat assure et protge les droits fondamentaux des citoyens. Sans ces droits, la vie en socit est impossible et lEtat naura aucune lgitimit. Et si lEtat nest pas lgitime, limpt sera peru comme un abus, un vol. Les droits fondamentaux sont des droits civils, politiques mais aussi et surtout des droits conomiques, sociaux et culturels. Il faut en finir avec ces images publicitaires de lEtat charitable distribuant des sacs de produits alimentaires, des cartables (). Ces images portent atteinte la dignit humaine des citoyens. Ces actes dits de charit sont financs par largent des contribuables. Il faut consacrer la solidarit sociale comme principe. Et limpt est un moyen de redistribution, de solidarit, de correction des ingalits sociales, ct dautres actions plus profondes touchant les structures sociales gnrant la pauvret et la misre. Actuellement, les jeunes diplms sont matraqus devant le Parlement. La justice nest pas indpendante. La corruption est un phnomne banalis. La misre et la criminalit se dveloppent rapidement. Limpunit rgne. Alors il ny pas de confiance. Cest pour cela que le citoyen est hostile limpt et est indiffrent aux lections.

sente un obstacle de taille vers un meilleur contrle des recettes fiscales, puisquil renforce le rle de lexcutif, notamment du ministre des Finances et rduit le Parlement

Salaheddine Mezouar

une simple caisse denregistrement. Cet tat de fait est illustr, chaque anne, de manire claire, lors du vote de la loi de finances. Lopacit qui marque le processus dlaboration de cette loi va lencontre du principe de transparence dans la mesure o ce processus est exclusif et nencourage pas limplication des mdia, des partis politiques et des autres acteurs, notamment les ONG. Les griefs qui peuvent tre imputs au systme fiscal marocain sont nombreux. Sans tre exhaustif, on peut les rsumer comme suit : avantages fiscaux dcids

en dehors des lois de finances notamment pour ce qui est de lexonration des revenus agricoles ; faiblesse du systme de contrle interne au sein de lAdministration fiscale (absence de manuels de procdures de gestion administrative, absence daudit interne en raison de la confusion entre inspection et audit) ; faiblesse du contrle de gestion (absence doutils/dinstruments de suivi, indicateurs de gestion, tableaux de bord) ; faible adhsion au systme de

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tl-dclaration et de tlpaiement ( peine 60 entreprises en 2 ans) ; absence de plan de carrire et de systme de gestion des comptences, devant permettre une gestion dynamique et quitable des ressources humaines ; faible communication travers les mdia touchant un public large ; faiblesse, voire absence dactivits associatives indpendantes ; opacit quasi-totale dans le processus dlaboration et surtout de dcision dans les programmes de contrle fiscal ; faible indpendance des commissions de recours fiscal ; faible encadrement/formalisation des oprations hauts risques o prdomine le rapport de forces (Livraison soi-mme de construction, impt sur le revenu sur le profit foncier, rvision pour insuffisance de prix en matire de droits denregistrement. Dans ce dernier cas la loi fiscale nimpose pas lAdministration fiscale de motiver sa dcision de rvision de prix) ; importance du rgime du forfait en matire dimpt sur le revenu, source darbitraire et de pratiques occultes, hritage de lancien systme fiscal ; profusion des fausses factures et factures fictives ; faible rglementation dans la dlivrance des attestations fiscales ; faible organisation et faible rglementation du recouvrement forc, nouvelle tche de la Direction gnrale des impts (faibles ressources, faibles comptences).

Q UELQUES

PROPOSITIONS POUR UNE TRANSPARENCE OPTIMALE EN MATIRE DE RECETTES FISCALES

Latelier organis par lObservatoire de la Corruption a t galement loccasion de faire une restitution des diffrentes propositions et recommandations, susceptibles de contribuer davantage de transparence dans la gestion des deniers publics et la rnovation de la gouvernance fiscale, aux trois stades o celle-ci semble aujourdhui la plus fragile : en amont de la dcision, en dveloppant la concertation ; au cours de la discussion parlementaire, grce une rhabilitation de la loi fiscale ; en aval de la dcision, grce lvaluation. En matire de formalisation des procdures de concertation, il serait souhaitable que la concertation sur les projets de texte mais aussi sur les projets dinstruction fiscale soit systmatique sur la base dun projet crit accompagn dune tude dimpact ralise par ladministration. Dans cette perspective, il faut rappeler la ncessit pour le Maroc de se doter dun Observatoire indpendant de la fiscalit, qui aurait vocation alimenter le dbat public en fournissant une expertise indpendante sur les enjeux fiscaux ainsi que sur lutilisation de loutil fiscal des fins de politique conomique. Une telle dmarche prsente un double avantage, celui de simplifier suffisamment la fiscalit pour les contribuables afin que le

Les garanties du contribuable lors de la procdure contradictoire de redressement

Quil sagisse dune vrification de comptabilit ou dun examen de la situation fiscale des contribuables, le lgislateur a prvu un certain nombre de garanties pour assurer une meilleure transparence et quit lors de la procdure contradictoire de redressement. Le dclenchement du contrle est

obligatoirement notifi au contribuable par un avis de vrification. Dans cet avis, ladministration prcise lidentit de lagent charg daccomplir la mission du contrle, prcise les impts et les annes soumis lopration, ce qui permettra au contribuable de sassurer que la prescription ne lui est pas acquise. Enfin, le contrle sachve obligatoirement par lenvoi dun avis de clture de vrification permettant de vrifier que le reprsentant fiscal a bien respect les dlais de contrle prvus par la loi fiscale. Les rsultats des vrifications effectues, aux termes de larticle 212 du Code Gnral des Impts, doivent tre motivs et ports la connaissance du contribuable concern, soit par : - un avis dabsence de redressement quand ladministration na aucun reproche formuler ; - une notification des redressements quand elle envisage de rectifier les chiffres et les bases dimposition dclars par le contribuable. Sur le plan juridique, les redressements notifis au contribuable, ne constituent que des propositions de redressements, ils ne deviennent dfinitifs qu lpuisement du formalisme quimpose la procdure.

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Noureddine Bensouda

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principe de consentement limpt ne soit plus une formule creuse et celui dimpliquer les citoyens au mme titre que tous les autres acteurs sociopolitiques dans le processus dlaboration des lois de finances, notamment par le recours aux principaux mdia (radio et tlvision). En aval, il convient de rendre systmatique et obligatoire, lvaluation de toute rforme fiscale trois ans aprs son entre en vigueur. Cet enjeu important pourrait tre confi au Parlement qui aujourdhui dlibre sur la loi fiscale plus quil nen contrle lapplication. Le rle jou par le Parlement dans ce sens, obit une logique du jeu politique majorit/opposition. La plupart du temps, son contrle et son valuation ne sont daucune utilit et versent plutt dans le populisme. Pour y remdier, il est fort recommand de rviser larticle 51 de la Constitution dans le but de renforcer le rle du Parlement dans llaboration, ladoption et le contrle des lois de finances. Dun autre ct, il faut consacrer et respecter la rgle fondamentale selon laquelle, tout impt ne peut tre cr, modifi, exonr ou supprim que par le Parlement, sans aucune drogation. Sur un plan plus technique, les commissions des finances pourraient sappuyer, dans le cadre de leur mission de contrle, sur des experts, ventuellement mis leur disposition par lexcutif. En matire de contrle, lEtat doit renforcer le sien et combattre la mauvaise utilisation de limpt. Ceci passe par une srie de mesures, notamment : le renforcement des attributions de lInstance Centrale de prvention de la Corruption ; le renforcement de la loi sur la dclaration du patrimoine ; la mise en place de cellules de contrle de gestion au sein des directions financires des ministres ; ltablissement dun rapport annuel sur la gestion des recettes fiscales de lEtat, permettant notamment de dgager le cot de gestion de limpt ; Sur un plan plus technique, une srie de mesures simpose galement, notamment : La mise en place dune structure spcialise dans la lutte contre la fausse facturation ; Linstauration de lobligation de facturer tous les niveaux et dans tous les domaines conomiques ; Lamlioration du systme dinformation de gestion des entreprises publiques ; La mise en place dun systme de programmation automatique pour le contrle fiscal qui rduirait au maximum lintervention humaine, selon des rgles et des critres bien dfinis, limitant le pouvoir discrtionnaire et le risque darbitraire de ladministration fiscale ; Le renforcement qualitatif et quantitatif de lindpendance des commissions ; La rforme de la rglementation et de lorganisation du recouvrement forc ; Le dveloppement des prestations de service en ligne (dlivrance dattestations par voie lectronique, consultation ouverte aux contribuables concerns sur leur situation fiscale) ; La mise en place dun systme de comptabilit ultra simplifi et lorganisation dune campagne de vulgarisation auprs des petits contribuables professionnels en vue de supprimer terme le rgime du forfait, foyer principal de la petite corruption. Enfin, il incombe la socit civile de contribuer de manire active cette dynamique travers la cration dune association reprsentant les contribuables au Maroc. Cette association aurait pour rle dobserver, de critiquer la gestion de limpt et de formuler des propositions pouvant alimenter les programmes des acteurs politiques et sociaux et les groupes de pression.

valuation des dpenses fiscales

Dsignation Nombre de mesures recenses Nombre de mesures values Montant en millions de Dh 2005 337 102 2006 405 159 2007 410 178 2008 392 192

15 457 21 456 23 612 26 944

Les

dpenses

fiscales

reprsentent

les exonrations totales ou partielles, les dductions et autres drogations accordes par la loi fiscale et correspondent aux montants des impts qui auraient pu tre collects en labsence de ces exonrations, dductions ou drogations. Les mesures recenses, indiques au tableau, correspondent aux exonrations, dductions et autres drogations prvues dans le Code gnral des impts. Les mesures values concernent en particulier la TVA. Les dpenses fiscales concernant limpt agricole nont pas t values. Nanmoins, cette valuation est un pas courageux vers la transparence budgtaire. Cest aussi un instrument dclairage la prise de dcision dans le domaine fiscal. Cet instrument doit tre amlior et dvelopp pour offrir plus de transparence dans la prise de dcision et dans la gestion fiscale.

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Comment votre avis peut-on rsoudre la problmatique rforme fiscale et transparence ?

Transparency News n8

QUESTIONS M. ABDELKADER BERRADA

PROFESSEUR DE POLITIQUE CONOMIQUE ET DE FINANCES PUBLIQUES
faire sont estimes plus de 2,5 milliards deuros et leur compensation sopre au travers de la TVA qui joue ce titre le rle de variable dajustement, autrement dit dimpt de substitution. Il va de soi que la fiscalisation tous azimuts des biens et services de grande consommation en rponse aux conditions draconiennes poses par lUnion-Europenne rend la vie encore plus difficile pour de larges couches de la population. Ceci revient leur ter le pain de la bouche, quand ce nest pas les priver de soins, des bancs de lcole, etc. Le cynisme fiscal ne serait-il pas lorigine dune imposition de plus en plus de fournitures scolaires la TVA au taux plafond de 20% et non plus de 7% comme il dcoule de la loi n 30-85? Le rsultat ne sest pas fait attendre: le Maroc marche reculons ; il occupe actuellement la 130e place en termes dindicateurs de dveloppement humain (IDH). Cest la preuve que lEtat fait mauvais usage de limpt quil prlve dailleurs dans bien des cas au mpris de limpratif dquit.
Les rcentes rformes fiscales entreprises par lEtat ont-elles permis de surmonter les diffrents obstacles dordre juridique, administratif et de contrle dont souffrait la gestion de la fiscalit au Maroc ?

RFRENCES ET SOURCES
I Journaux et magazines
Achourouk, Akhbar Alyaoum, Al Akhbar, Al Alam, Al Bayane, Al Michaal, Al Watan Al Ane, Aladala wa attanmia, Alahdath Almaghribia, Alayam, Alittihad Alichtiraki, Aljarida Aloula, Alhayat, Almaghribia, Al Massae, Almounataf, Almountakhab, Alousboue assahafi, Aloussbouia aljadida, Alqabas, Alwatan Al ane, Annahar Almaghribiya, Arraey, Asdae, Assabah, Assabahia, Assahrae Al Maghribiya, Attajdid, Au fait, Aujourdhui Le Maroc, Bayane Al Yaoum, Challenge Hebdo, Economie et Entreprises, Finances News Hebdo, Labyrinthes , La Gazette du Maroc, La vie conomique, LEconomiste, LEconomiste Magazine, LExpress, Le journal Hebdomadaire, Le Matin du Maghreb et du Sahara, Le Monde, Le Reporter, Le Soir Echos, Les chos, Libration, LObservateur, LOpinion, Manager public, Maroc Hebdo, Nichane, Perspectives du Maghreb, Problmes conomiques, Rissalat Al Ouma, Telquel.

Une rforme fiscale qui mrite son nom est tout sauf un pur produit de la bureaucratie et, partant, des agences de conseil trangres. Cest dire que sa conception autant que sa gestion ncessitent aussi une participation active dinstitutions rellement reprsentatives des citoyens marocains partout o ils se trouvent (Parlement, syndicats, universits, ONG, etc.). A cette condition seulement, la lgitimit dune rforme fiscale garantit sa transparence. Cela tant, force est de reconnatre que la rforme fiscale en cours au Maroc depuis 1999 scarte largement de ces fondamentaux. Elle prsente les symptmes dune double drive. Primo, elle se singularise par labsence dune base lgale dans la mesure o aucune loi-cadre nest venue remplacer celle du 23 avril 1984 qui a depuis dj longtemps montr ses limites. En guise de rponse la question de savoir sur quelle base lgale repose la rforme en vigueur du systme fiscal, on se contente dinvoquer officiellement, sans plus de prcision, les Assises Nationales sur la Fiscalit au Maroc organises Rabat les 2627 novembre 1999 linitiative du ministre des finances. Or, en dpit de lintrt quelles prsentent, les ANSLF ne pouvaient cependant ni avoir force de loi ni dispenser les pouvoirs publics de prparer une nouvelle rforme fiscale en bonne et due forme en remplacement de celle du 23 avril 1984. Jusqu preuve du contraire, les travaux de ces assises, insuffisamment reprsentatives, ainsi que les recommandations qui en ont dcoul nont t inscrits lordre du jour ni dun conseil de gouvernement ni dun conseil des ministres et encore moins dune session du parlement. Secundo, cette rforme dnomme transition fiscale sinscrit dans le cadre de laccord de libre-change des biens et services conclu entre le Maroc et lUnion- Europenne (2002-2012). Cet accord asymtrique est exagrment contraignant pour les finances publiques parce que mal ngoci par la partie marocaine. Les moins-values fiscales associes au dmantlement tari-

II Agences de presse

Maghreb Arab Presse (MAP), Agence France Presse (AFP), Agence Reuters, Panapress. Code Gnral des Impts Bulletin Officiel, N5695 bis, 31/12/2008, portant Loi de Finances 2009 Dahir n 1-90-01 (15 ramadan 1410) portant promulgation de la loi n 39-89 autorisant le transfert dentreprises publiques au secteur priv (B.O. 18 avril 1990)

III Textes de loi :

IV Rapports et tudes

Propositions pour une rforme de la Gouvernance fiscale, Fvrier 2005, Institut de lEntreprise, France Dcentralisation fiscale: Lexprience Marocaine, Sbihi Mohamed La gouvernance fiscale, Herv Bidaud, Reflets, Mars-Avril 2008

V Sites internet :

Lessentiel reste faire dans ce domaine afin de permettre la fiscalit de jouer un rle adapt aux exigences dune croissance haute priorit conomique et sociale. Il faudrait surtout tendre vers une meilleure rpartition de la charge fiscale- plutt quune aggravation de son niveau (prlvements fiscaux impts dEtat+impts locaux+charges sociales-/PIB marchand)- en rduisant notamment la part exagre des impts indirects en gnral et de la TVA en particulier. En attendant de mrir la rflexion ce propos, certaines mesures simposent durgence : Tout dabord, il importe de garder prsent lesprit quun identifiant fiscal unique appliqu aux particuliers et aux socits de groupe tarde voir le jour ou entrer en application. Il sen suit que les contribuables qui exercent plusieurs activits et/ou optent dlibrment pour une dispersion gographique ou matrimoniale de leurs biens
(suite de lentretien page suivante)

www.maghrebiya.com www.maroc.ma www.yabiladi.com http://www.oecd.org/dataoecd/43/18/40456560. pdf

TRANSPARENCY NEWS

Comit de suivi : Azedine Akesbi, Sion Assidon, Ahmed Bernoussi, Rachid Filali Meknassi, Rajae Kassab, Abdleaziz Messaoudi, Abdellatif Ngadi, Abdlelaziz Nouaydi, Bachir Rachdi, Mhammed Yassine Directeur de lObservatoire : Mohamed Ali Lahlou Rdacteur en chef : Michle Zirari Rdaction : Younes Foudil collabor ce numro : Abdleaziz Messaoudi Documentation : Soumia Ait Bouchtba, Fatima Zahra EL Belamachi Communication : Dounia Najjaati Maquette et mise en pages : Scriptura ditions - Rabat Photos : AIC PRESS Imprimerie : Adams Graphic - Rabat. ISSN : 2028-0432 DL : 2009 PE 0118 Transparency-News est une publication interne diffuse par Transparency-Maroc et conue par LObservatoire de la Corruption, avec lappui de lAmbassade des Pays-Bas au Maroc.
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Publication de lObservatoire de la Corruption et du Dveloppement de la Transparence au Maroc

ENTRETIEN
(suite de la page prcdente)

avec M. Abdelkader BERRADA

(terrains btir, immeubles, villas, tablissements, etc.) parviennent dgonfler au maximum la charge fiscale quils auront supporter. Il sagit l nen pas douter dune grave entorse au principe dquit fiscale horizontale. Ensuite, lEtat se doit de combattre des pratiques qui permettent le blanchiment de largent sale via limpt. Les activits bancaires, commerciales touristiques et immobilires sy prtent plus facilement que dautres et ladministration fiscale nest pas cense ignorer les manifestations dune imposition toxique. Au niveau du secteur bancaire en particulier, les accords de Ble II commencent peine connatre un dbut dapplication. Selon toute vraisemblance, 7 8% des recettes fiscales hors IR salariaux proviendraient de cette source. Par ailleurs, le besoin se fait grandement sentir dacclrer le recouvrement des arrirs fiscaux dont le stock se situe encore un niveau anormalement lev (arrirs au titre de lIS, lIR professionnels, la taxe urbaine, la TVA). Cest que lEtat na pas cherch jusqu prsent veiller une application stricte du texte sur le recouvrement des crances publiques. Et pour cause, mme si on se garde de jouer la carte de la transparence sur ce plan, force est de reconnatre que les gros dbiteurs se recrutent essentiellement parmi les hauts cadres de lEtat, les parlementaires et les affairistes privs influents. Ce comportement na rien de celui dun Etat de droit. Cela se comprend, laccent mis sur laggravation de limpt sur la dpense (TVA, TIC) en guise de rforme fiscale est le propre dun Etat Mou, une catgorie danalyse dont la paternit revient G. Myrdal et que T. Balogh prsente ainsi : the Soft State, that is, the nepotism, the favouritism, the corruption, the unbridled self-seeking of the dominant class (THE ECONOMICS OF POVERTY , second edition, 1974, Weidenfeld and Nicolson, London, p.131).
Est-ce que la prorogation des exonrations fiscales dans le domaine agricole pourrait tre considre comme une mesure qui renforce la transparence et lquit en matire fiscale ? Une valuation des dpenses fiscales dans ce domaine et du manque gagner pour le Trsor Public a-t-elle t effectue ?

ces fcheuses sur le bien-tre de la population rurale, prte le flanc deux critiques. Elle porte dabord gravement atteinte au principe fondamental dgalit devant limpt. Invoquer les effets de la scheresse lappui de cette variante dexonration fiscale est un argument qui ne rsiste gure lexamen. Il aurait suffi, afin dviter une minorit dagriculteurs (exploitants et/ou propritaires: 15% du total) dtre mis contribution mme en cas de mauvaises rcoltes lies des catastrophes naturelles (scheresse, inondations, etc.), de prvoir un gel ponctuel de la rgle dimposition minimale indpendamment du rsultat obtenu. Encore faut-il rappeler que lagriculture irrigue se ressent moins que lagriculture bour des effets de conditions climatiques dfavorables et que les revenus correspondants jouissent dun traitement

de larges couches de la population rurale surtout aux infrastructures sociales de base (coles, centres de sant, infrastructures sportives, bibliothques, routes, etc.).
Pensez-vous que ladministration fiscale fournit suffisamment defforts pour maintenir les citoyens informs en matire dimpt surtout en ce qui concerne le cot de sa gestion ?

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Il reste beaucoup faire sur ce terrain. Mme les deux chambres du parlement souffrent encore dun dficit patent dinformations en matire fiscale. Le rapport sur les dpenses fiscales, qui il faut bien le souligner comporte de nombreuses lacunes, ne saurait suffire lui seul combler ce vide. Un mode de communication pouvant tre utile aux particuliers fait galement toujours dfaut. Ils cherchent des informations, des explications que ladministration ne se montre pas dispose leur fournir dans la limite des besoins et temps. La culture du contribuable fraudeur a encore de beaux jours devant elle. En outre, linformation disponible tout en tant difficile daccs est loin de rpondre aux besoins des chercheurs et des oprateurs conomiques. Le moment est venu de rendre publics les rapports du FMI prpars la demande de la direction des impts. La conception, la gestion et lvaluation de la politique fiscale ne sont-elles pas luvre du FMI ? Apprendre que ladministration marocaine se limite un rle dexcutant dans un domaine aussi vital ne doit-il pas faire rflchir plus dun?
Que pensez-vous du mode de programmation au contrle fiscal en rapport avec la transparence et lquit ?

La dispense dacquittement de limpt sur les bnfices agricoles (au titre de lIR et lIS) nest appele prendre fin quen 2013. Ceci signifie quelle aura dur plus dune trentaine dannes. Cette mesure discrtionnaire, aux consquen-

fiscal prfrentiel (abattement de 50% des revenus de la craliculture et de llevage de btail) ! Cette mesure discriminatoire joue par ailleurs lencontre dune redistribution positive des revenus. Les moins-values fiscales de cette nature se chiffrent vraisemblablement 9 milliards de dirhams (1981-2013). Elles sont interprter dans un double sens: 1. Un tel manque gagner pour le Trsor est, pour une large part (4-5 milliards DH), tout bnfice pour loligarchie foncire en particulier qui se permet ainsi de mener une vie de Pacha. Ce privilge fiscal sajoute dailleurs laccaparement son bnfice exclusif de plus de la moiti des terres de colonisation et du gros des subventions inscrites lactif du Fonds De Dveloppement Agricole (FDA). Tous ces avantages runis ne font que renforcer le processus de concentration/centralisation du capital priv autochtone. 2. Il compromet, en mme temps, laccs

Le contrle fiscal devrait dpendre dune structure administrative autonome et jouissant de garanties suffisantes qui la mettent en condition de rsister aux pressions et non plus de la direction gnrale des impts. Cette dernire en tant juge et partie se montre gnralement laxiste quand il sagit de contribuables au pouvoir ou qui ont partie lie avec le pouvoir et rpressive quand il sagit de contribuables indpendants. La fraude fiscale au Maroc, il faut bien le reconnatre, quand elle nest pas le fait de corrupteurs (contribuables privs non salaris) et de corrompus (agents du fisc) reste largement pratique par les poids lourds du systme en place.