Emmanuel Cocher

22.02.2012

Confrence n 3 : La rforme de lONU

Intervenant: Emmanuel Cocher

Emmanuel Cocher est actuellement sous-directeur la direction des Nations Unies et des Organisations Internationales. Il a auparavant t chef de bureau la direction des ressources humaines du Ministre des Affaires Etrangres et Europennes (MAEE). Il est pass par la case Sciences Po quil a intgr en 1990, a t diplm de la section Service Public, avant de russir le concours interne de l'ENA en 2001. Il a galement travaill durant 5 ans sur le dsarmement nuclaire.

Introduction :
Le multilatralisme est un ressort fondamental pour la France, parmi les diffrents leviers de la diplomatie. Le statut de la France est pourtant un peu dcal par rapport la situation actuelle : Membre permanent du CDS. 5e contributeur financier (en fonction du PIB, en baisse). LUE contribue pour environ 40%. 2e contributeur en termes de nombre dadministrateurs (aprs les USA), bnficie dune politique active de placement. Contributeur important de troupes du maintien de la paix. Le franais est lune des 6 langues officielles de lONU et est une des langues de travail. Le paysage onusien est trs complexe (voir feuille distribue pendant la confrence). A lorigine il y a la Charte, dfinissant seulement 6 organes principaux : AG, CDS, CEE, Secrtariat, CIJ (annex), Conseil de Tutelle. Sont ns ensuite tout un tas dorganes subsidiaires avec une grande htrognit de statuts. Les plus gros de ces organes sont les organisations spcialises (FAO, UNESCO, OMS). Les buts de lONU sont organiss en 5 piliers : (voir slides) Paix et scurit (2/3 du budget est consacr aux oprations de maintien de la paix). Droits de lHomme Dveloppement international Ce systme coute cher et son efficacit est questionne. Dans les annes 2000-2005 sest engag un mouvement ambitieux de rforme de lONU, impuls par Koffi Annan. Les principaux enjeux de cette rforme sont : Rassembler les voies daction. Sorienter vers une action prventive plutt que curative (dimension de consolidation de la paix). Le sommet mondial du Millnaire en 2005 a permis de: Raffirmer limportance de la lutte contre la pauvret et de laide au dveloppement (OMD en tte). La grande nouveaut a t lintroduction dune feuille de route chiffre. 1

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Revoir les modalits de gestion administrative des oprations de maintien de la paix, introduire lide dopration prventive et prendre en compte les suites donner lopration. Transformer la Commission des DDH en un Conseil des DDH, et crer un secrtariat des DDH lintrieur du Secrtariat de lONU. Renforcer les moyens de coopration humanitaire. Mettre en place des cadres administratifs, des principes de bonne gestion venus du monde de lentreprise.

1. Les enjeux de la rforme

La principale source de lgitimit de lONU est son universalit, incarne par lAG o tous les pays sont traits galit. Dans cette assemble il y a un certain nombre de commissions (armement, questions conomiques, sociales, environnementales, DDH, droit, gestion administration, tutelle). A lAG une rsolution est adopte la majorit. Cependant voir une rsolution adopte nest pas en soi un rsultat des plus significatifs, car on observe des effets de bloc : une rsolution peut tre adopte si le G77 la soutient mais ne donner aucun rsultat si des membres comme les US sont contre. Le budget est adopt par consensus (seule pratique qui peut fonctionner pour assurer la continuit de la contribution des Etats). Le CDS, bras oprationnel, est dfini par le chapitre 7 de la Charte. Il nest pas du tout universel, mais compos de 15 membres dont 5 permanents et 10 lus priodiquement par lAG. Son mode de fonctionnement est trs mal ressenti par la plupart des Etats. Le statut de membre permanent est plus une mission, une responsabilit quun privilge. En thorie les membres du CDS devraient pouvoir prendre des dcisions plus courageuses que les autres car leur rlection nest pas en jeu. Lefficacit du conseil est mesure en fonction des rsultats sur le terrain. Un autre enjeu est celui du dialogue avec le reste du monde, car la diplomatie est organise sur une base gouvernementale, mais implique aussi des acteurs non-tatiques. Autour de la commission des DDH il y avait dj une socit civile internationale, cela a t le point de dpart de cette prise de conscience de limportance des acteurs non tatiques. Lindividu devient aussi un enjeu important (cf. dveloppements de la justice pnale internationale : CPI + tribunaux ad-hoc et hybrides). Le mouvement de rforme introduit aussi un changement en termes dexpertise internationale et dorientation vers les rsultats obtenus (a commenc avec le GIECC). Souvent on considre que rien nexiste en dehors de lONU, mais dautres institutions jouent un rle important et ont montr plus defficacit de terrain: les G8/G20, les FMI/BM, lOMC, lOMT (Organisation Mondiale du Travail) avec sa structure tripartite (reprsentants de lEtat, des syndicats de salaris et des employeurs, modle de reprsentation de la socit civile). Un des enjeux actuel serait dinventer des modes de gouvernance universels obtenant des rsultats efficaces, sachant faire appel aux expertises prives et publiques, sachant contrler lapplication des dcisions (ex du dsarmement, importance de la vrification). Ceci est particulirement vrai dans la 2

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perspective dune OME dfendue par la France. J Chirac avait dfendu une ONUE (Organisation des Nations Unies pour lEnvironnement), upgrade ambitieux du PNUE. N Sarkozy en 2009 lOIT sest prononc en faveur dune OME comprenant la fois une reprsentation de la socit civile calqu sur celui de lOIT et un organe de vrification du type du contrle de la mise en uvre effectu par lOMC. Aujourdhui la France parle encore dOME mais est plutt revenue quelque chose ayant la forme dune ONUE.

2. Les dfis de la rforme

Le premier dfi est celui de lapplication des normes. LONU cre beaucoup de normes mais peu sont couples un mcanisme de contrle de la mise en uvre quels que soient les domaines, ce qui a pour consquence un problme defficacit. Cependant les organes de lONU sont souvent les seuls assurer une prsence de terrain relle dans les zones les plus compliques et dangereuses (ex: Somalie). Le PNUD (Programme des Nations Unies pour le Dveloppement) entre autres a des bureaux pays partout, ce qui devrait pouvoir tre un atout. Dans les situations de crise la performance de lONU est honorable, mais il faut absolument introduire un vrai continuum entre maintien de la paix, action humanitaire et dveloppement. Limpact sur le terrain est fortement conditionn par une coordination des actions, permettant de gagner de lnergie et de lefficacit. La rforme de 2005 voudrait aller dans ce sens. La premire tape serait de faire travailler toutes les organisations spcialises sous la mme bannire, avec des mandats coordonns en amont. Lopration One UN , ou Unis dans laction , runit pour linstant 8 pays pilotes, informellement suivis par dautres. Dans le domaine de la Paix : Le barme actuel de remboursement des troupes est universel et assez bas, ce qui fausse le march de la contribution aux oprations de maintien de la paix. Ce sont souvent les pays ayant des grosses armes, plutt bien organises mais pas toujours les plus quipes et professionnelles (Inde, Pakistan) qui fournissent le gros des troupes. Cela pose souvent des problmes linguistiques, car les troupes ne sont pas mme dtablir un contact avec la population locale. Une des options serait de fonctionner par appel doffre plutt quavec un barme unique. Il est galement important de professionnaliser les troupes et de les former aux enjeux humains du maintien de la paix. Il faut aussi amliorer la ractivit dans la ralisation des mouvements lis aux mandats, afin de sadapter aux menaces transversales Dans le domaine du dveloppement : Souvent la coordination est confie ad-hoc lun des organes sur place (souvent le PNUD), cela fonctionne lorsque les gouvernements locaux ont eux aussi harmonis leurs relations avec lONU en passant par un seul interlocuteur. Le but est de fonctionner par groupement dagences humanitaires (clusters) effectuant une action intgre pour le dveloppement (dans lesprit de One UN ). Cette coordination permet aux plus petits programmes (PNUE, FNUAP) davoir leur place, mais les plus grosses organisations (UNESCO, UNICEF) la contestent car elles voudraient garder leur indpendance.

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Dans le domaine du management : La rnovation du management et la restructuration du leadership ont aussi une grande importance. Cest une question finalement trs rcente, le sujet tait jusquici considr comme vulgaire et les budgets taient valuatifs (on payait de toutes faons), donc trs peu dEtats soccupaient de la bonne gestion des OI. Avec la fin de la Guerre Froide, les actions ont prolifr, les budgets ont donc t dmultiplis jusqu devenir un vritable enjeu de soutenabilit. Cest dautant plus important que la dimension internationale et multiculturelle rajoute des lenteurs et des surcots. Ladministration de lONU compte peu de vrais managers, beaucoup danciens membres de gouvernements locaux recycls. Une rforme du management serait la bienvenue, mais la question est Qui serait capable de la porter ? . Kofi Annan tait trs engag, Ban Ki Moon lest beaucoup moins. E Cocher espre quil sera plus volontaire durant son second mandat.

3. Les prochaines tapes Il faut arrter de faire comme si le multilatral ne cotait rien. Toute cration de mission, de nouvel organe doit tre financ par des rallocations de fonds. Depuis lanne dernire seulement, avant douvrir une opration, on regarde si on peut en fermer une autre. Il faut transposer ce raisonnement toutes les parties du systme. A Rio, si une proposition forte merge, il faut la chiffrer sous langle des ressources, en fonction de la capacit de financement des Etats et pas seulement de limportance des sujets. Dans le domaine des RH, il faut imposer des rgles communes tout le systme (ce qui est le cas thoriquement mais pas en pratique). Il faut galement avoir une meilleure approche de la gestion des systmes dinformation (dimensions considrables, prise en compte de la compatibilit entre les systmes). Le passage une culture de la performance (modle anglo-saxon) est ncessaire, mais attention ne pas basculer dans lanalyse couteuse et ad-hoc des rsultats permanente. La mesure des rsultats doit tre intgre laction, ne pas la substituer. La stratgie de groupe du G77 politise tous les dbats ; le multilatral de demain fera interagir des blocs rgionaux, il faut donc rgionaliser les positions. Chaque pays na pas vocation porter un message universel. Le systme est trop dvelopp pour tre suivi intgralement : mme la diplomatie franaise na pas les moyens dtre prsente partout. A Rio, cest lUE qui va ngocier. Il faut galement penser en termes darchitecture du systme ; identifier les cibles de fusion, simplifier le systme international (on pourrait en couper 1/3). Malheureusement, cette discussion na pas lieu actuellement. LOME pourrait tre un enjeu restructurant de la gouvernance mondiale. Il y a un risque que la gouvernance mondiale se construise en dehors de lONU. Il est vrai que lONU est irremplaable, mais il est dommage que les cellules souches se soient transformes en mtastases, il faut oprer ! . 4

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Questions
LONU comprend dj beaucoup dorganes, dans ce cadre lOME est-elle une bonne ide? Ou y at-il dautres solutions pour remplir le mme objectif ? Lenjeu des ngociations de Rio est damliorer la gouvernance des questions de DD, pas seulement denvironnement, or lOME na que la dimension environnementale. Toute la complexit rside dans la nature pluridisciplinaire de lenvironnement. Est-ce que a serait plus efficace de runir des secrtariats parpills qui sont peut-tre plus autonomes et spcialiss ? Si on rend le PNUE universel on rend son action plus lgitime, moins technique et plus politique. Lobjectif dun impact plus fort sur le rel nest pas sr, certains antcdents ne vont pas dans ce sens (Organisation sur le dveloppement industriel). Il y a ensuite la notion de coercition, de contrle. Mais lenvironnement diplomatique ne semble pas mr pour doter lOME de ce type de pouvoirs. Si on veut vraiment grer le DD de faon intgr (position du Brsil) il faudrait que rien nchappe cette organisation, on risque alors de recrer lONU, ce qui serait la pire rforme possible Dans le domaine multilatral, il faut faire attention ne pas crer des instances inutiles (ex de lIRENA pour les nergies renouvelables, qui a du les intrts franais et allemand). Actuellement les Etats du G77 veulent toujours plus de fonds pour le dveloppement, ils ne se proccupent pas de lefficacit de lONU si les transferts de fonds sont oprs. Ils plaident donc seulement pour un organisme qui ne fonctionne plus sur la logique du financement volontaire (comme le PNUE) mais qui oblige les pays payer pour lenvironnement. Il serait logique de crer une OME, mais peut-tre plus minimale, plus technique, qui fusionne ce quil est pertinent de fusionner. Se poserait la question diplomatique sensible des siges. Pour linstant il ny a aucune organisation base en Asie, qui veut accueillir une capitale de lONU. Le PNUE risque donc de se dlocaliser depuis Nairobi (pas pratique), mais cela dplait videmment aux Africains

Retour sur la rgionalisation : nest-ce pas risquer de sur-politiser encore, de remettre laccent sur des rapports de force ? Cest dj le cas actuellement, les ngociations internationales sont souvent un face face G77 (les plus nombreux) vs UE (moins nombreux, mais cest eux qui paient). Si on raisonne par groupes rgionaux, on casse le G77, car son intgration est diffrente en Amrique Latine, en Afrique, etc. A lintrieur des groupes, les diffrentes parties sont obliges de faire des compromis, do la ncessit dun travail de synthse pralable, qui permet une marge de manuvre rduite ensuite. Laspect de la comptence des ngociateurs est aussi important, or tout le monde na pas les moyens davoir des ngociateurs comptents sur tous les sujets, ce qui plaide en faveur dun regroupement de comptences. Quand il ny a pas les comptences pointues ncessaires, on a tendance revenir sur ce qui est connu, i.e. les rapports de force des grands conflits classiques, le confort de posture. A Rio, un input scientifique est indispensable dans les ngociations.

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Comment dans une optique de meilleur management peut-on mettre en place des dcisions applicables au niveau local ? Tout dabord, il ny a pas besoin de ngociations internationales pour initier des projets concrets. Les normes et le changement peuvent venir en bottom-up, de lexpertise peut venir de la socit civile (ex du trait sur les mines anti personnelles, Ottawa, ide lance par les ONG). Il faut viter les normes qui nont aucun vritable soutien, le trait sur lenvironnement doit venir en dehors des instances classiques, trop rigides. Parfois, la prgnance de la norme peut tre relle mme si elle nest pas uniformment accepte (ex du dsarmement nuclaire, trait jamais ratifi par lInde, le Pakistan, Isral). Rio+20 en soi est plus une confrence quune ngociation, tout au plus des impulsions pour des ngociations. Le texte sera dj prt avant Lenvironnement a une dimension mondiale incontournable car les enjeux sont globaux, do une certaine pertinence de laction internationale. Lintrt de lONU est dintgrer toutes les priorits diffrentes dans une vision globale, pour secouer et inspirer les gens plutt que les gouvernements.

Si vous aviez une baguette magique quest-ce que vous feriez pour que Rio+20 soit un succs ? Cest comme si jtais serveur dans un restaurant que vous me demandiez quel est le meilleur plat, je vous dirai daller manger ailleurs car je sais comment ils sont cuisins. A Rio, il va y avoir beaucoup dargent gaspill (chambres dhtel, transport, scurit) et de conflits dintrts, beaucoup de gens dont la prsence est inutile.... Il faudrait annuler la confrence en disant aux gens quils nen ont pas t dignes. Il faut arrter de croire quon fait avancer le monde coup dvnementiel (opinion personnelle, E Cocher naime pas lphmre). On gagnerait en sobrit, en discrtion. Dans tous les cas les diplomates diront que a a t un succs et sauront expliquer pourquoi, pourquoi il tait impossible daller plus loin, etc. Le sujet est un bon sujet, mais E Cocher ne pense pas quil faille le traiter de cette faon. Pour autant, il ne sait pas comment il faudrait faire Il y a trop de runions, trop souvent, le multilatral est trop complexe pour tre suivi correctement. La priorit est plutt dans lamlioration de lapplication des normes et des conventions (ex de la torture qui continue exister malgr les traits). Une des forces, qui est aussi une faiblesse, du Droit International est que la norme existe seulement si tous sont daccord (formation par consensus) ; il devrait donc tre applicable, pourtant ce nest pas ce quon observe. Lobjectif doit tre limpact, pas la norme en elle-mme. Il faut trouver une faon intelligente de prsenter les choses, un avantage suivre la norme