Adou

PREMIER MINISTRE
Master en administration publique Des Fonctionnaires internationaux 2004-2005
Modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire et efficacit de la dpense
Jean Martial ADOU
Sous la tutelle du Professeur Gilbert ORSONI
Professeur au centre dtudes fiscales de lUniversit dAix-Marseille
SOMMAIRE INTRODUCTION...................................................................................................................... 8 PREAMBULE.......................................................................................................................... 10 SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE.............................. 10 SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET......................... 11 I. Au niveau central.................................................................................................. 11 1. La prvision ....................................................................................................... 11 2. La discussion budgtaire .................................................................................. 12 3. Ladoption.......................................................................................................... 13 II. Au niveau dcentralis......................................................................................... 14 1. Au niveau des collectivits dcentralises ....................................................... 14 2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux .......................................... 14 PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE ............... 16 Chapitre I : PROCEDURE D EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE ....... 17 SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE ........................................... 17 I. Le cadre juridique ................................................................................................ 17 II. Lapprciation globale ........................................................................................ 17 1. Les Acteurs........................................................................................................ 17 1.1 Les ordonnateurs........................................................................................... 17 1.2 Le contrleur financier.................................................................................. 18 1.3 Le comptable public ...................................................................................... 19 2. Le processus ...................................................................................................... 19 2.1 En administration centrale............................................................................ 19 2.2 Au niveau dcentralis .................................................................................. 22 2.3 Dans les autres administrations.................................................................... 22 SECTION 2 : LES MARCHS PUBLICS ..................................................................... 23 I. Le processus de passation des marches .............................................................. 23 1. La procdure normale ..................................................................................... 23 1.1 De la prparation du dossier de commande la rception des offres.......... 23 1.2 LOuverture et le jugement des offres ........................................................... 24 2. Les procdures dexception ............................................................................. 24 2.1 Les appels doffres restreints ........................................................................ 24 2.2 Le march de gr gr ................................................................................. 24 II. Lapprobation des marchs................................................................................ 25 Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE................................... 26 SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRLE A PRIORI................................ 26 I. Le contrle financier, pivot du contrle a priori ............................................... 26 II. Le contrle budgtaire, une spcificit ivoirienne............................................ 27 SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRLE A POSTERIORI..................... 28 I. Le contrle de la Chambre des comptes de la Cour suprme. ......................... 28 1. Le contrle juridictionnel de la Chambre des comptes ................................ 29 1.1 Sur les comptes des comptables publics........................................................ 29 1.2 Sur les ordonnateurs ..................................................................................... 29 2. Lattribution de contrle de gestion ............................................................... 30 3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes............................................. 30 II. Le contrle des Assembles dlibrantes .......................................................... 31 III. Le contrle de lInspection Gnrale des Finances ........................................ 31 1. Les missions .......................................................................................................... 31 Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 I
2. LOrganisation ................................................................................................. 32 2.1 Les inspecteurs .............................................................................................. 32 2.2 Les auxiliaires ............................................................................................... 32 IV. Le contrle de lInspection Gnrale dEtat ................................................... 32 1. Les attributions................................................................................................. 32 2. Lorganisation................................................................................................... 33 DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE........................... 34 Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE..................... 35 SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF .............................................................. 35 I. Le cadre juridique ................................................................................................ 35 1. La fonction budgtaire..................................................................................... 35 1.1 Rappel historique .......................................................................................... 36 1.2 Les innovations.............................................................................................. 36 2. La fonction dordonnateur .............................................................................. 37 2.1 Historique...................................................................................................... 37 2.2 Les innovations de la fonction dordonnateur .............................................. 38 3. La fonction de contrleur ................................................................................ 38 3.1. Le Contrle financier ................................................................................... 38 3.2 Le Contrle budgtaire ................................................................................. 38 4. Le cas particulier des marchs publics........................................................... 39 4.1 Historique...................................................................................................... 39 4.2 Les Innovations attendues ............................................................................. 40 II. Le cadre organique ............................................................................................. 41 1. La suppression du SACO et celle de la DIP................................................... 41 2. La rorganisation de la Direction des Marchs Publics ..................................... 41 3. La Cration de la Direction Gnrale du Budget et des Finances ............... 42 III. La modernisation des moyens .......................................................................... 42 1. Historique.......................................................................................................... 42 2. Lvolution des moyens.................................................................................... 42 2.1. Le SIGFIP .................................................................................................... 43 2.2. Les autres applicatifs ................................................................................... 44 2.3 Le renforcement des capacits ...................................................................... 45 SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE ................................................................... 46 I. Cadre juridique de lexercice du mtier de comptable ..................................... 46 1. Historique.......................................................................................................... 46 2. Lvolution de la mission comptable .............................................................. 47 2.1 Les principes gnraux.................................................................................. 47 2.2 Les principes damlioration au niveau technique ....................................... 47 II. Au plan organisationnel...................................................................................... 48 1. Le centralisme, pendant de lancienne architecture organisationnelle....... 48 1.1 Les diffrentes chelles de responsabilit ..................................................... 48 1.2 La centralisation de linformation comptable............................................... 48 2. Les innovations ................................................................................................. 49 III. La modernisation des moyens ........................................................................... 50 1. Informatisation du circuit comptable............................................................. 50 1.1 Lorganisation du Systme ............................................................................ 50 1.2 Les productions de ASTER............................................................................ 52 2. Le renforcement des capacits ........................................................................ 53 SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS......................... 53 Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION .......................................... 55 Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 II
SECTION 1 : LE CADRE DEXECUTION DE LA DEPENSE ................................... 55 I. Les amliorations dans la phase administrative de la dpense......................... 55 1. Au niveau juridique ......................................................................................... 55 2. Au niveau du cadre dexcution du budget ................................................... 56 2.1 Les passifs ..................................................................................................... 56 2.2 Les DENO ..................................................................................................... 57 2.3 La rduction des dlais ................................................................................. 58 2.4 Les marchs publics ...................................................................................... 58 Il. Dans la phase comptable..................................................................................... 60 1. Au niveau juridique ......................................................................................... 60 2. Au niveau Institutionnel .................................................................................. 61 III. Le renforcement des capacits.......................................................................... 61 1. Les capacits institutionnelles ......................................................................... 61 2. Au niveau humain ............................................................................................ 61 3. Au niveau du suivi et de lvaluation.............................................................. 62 4. Au niveau des moyens ...................................................................................... 62 SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRLE A POSTERIORI ....................... 62 SECTION 3 : LIMPACT ECONOMIQUE DE LA RFORME.................................. 63 I. Limpact sur les Oprateurs conomiques ......................................................... 63 1. La norme de dlai............................................................................................. 63 2. Sur lattribution des marchs publics ............................................................ 63 II. Limpact sur le cadre macro-conomique ........................................................ 64 Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RFORME .................................................. 66 SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE ............................... 66 I. Le dcalage des textes........................................................................................... 66 II. Les lenteurs dans ladoption des textes ............................................................. 67 III. La mauvaise application des principes. ........................................................... 68 1. Au niveau central ............................................................................................. 68 2. Au niveau local ................................................................................................. 68 SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL................................................................................................... 69 I. Les limites du dveloppement institutionnel ...................................................... 69 II. Les limites du dveloppement organisationnel.................................................. 69 1. Au niveau de ladministration......................................................................... 70 2. Au niveau des appuis techniques .................................................................... 70 3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines ........ 71 3.1 La mobilit des ressources humaines............................................................ 71 3.2 La question de la motivation des ressources humaines ............................... 72 4. Le rapprochement entre informations comptables et budgtaires.............. 72 SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE ................................. 73 I. Le calendrier budgtaire, gage de la lgalit des dpenses de lEtat ........... 73 II. Les limites du cadre dexcution de la dpense ............................................ 74 1. Analyse test de la phase administrative ......................................................... 74 2. Analyse test de la chane de la dpense publique.......................................... 75 SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES.................................................................... 77 CONCLUSION ....................................................................................................................... 78 BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................. 79 ANNEXES............................................................................................................................... 83 LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES ............................................................................. 95 Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 III
RESUME La crise conomique qui svit en Cte dIvoire depuis la fin des annes 80 et qui est alle crescendo a impos une ncessit de rforme de lconomie. Un des volets essentiels de ce programme de rforme est la modernisation du circuit de la dpense publique. Cette modernisation est partie du constat de la faiblesse du cadre juridique et rglementaire du budget et de la comptabilit publique (absence dun plan comptable, cadre budgtaire dsuet, asymtrie entre information comptable et budgtaire, miettement du budget de lEtat). A ces problmes identifis, il faut ajouter une faiblesse de lorganisation du circuit de la dpense publique marque par une mauvaise organisation de ladministration des finances publiques, des procdures inefficaces, une informatisation parcellaire des services et un besoin de renforcement des capacits des hommes et des femmes de cette administration. Ces problmes identifis ont pour corollaire limpossibilit davoir une situation claire des engagements de lEtat, un manque de confiance entre ladministration et le secteur priv par le fait de procdures dattribution des marchs publics opaques, un gonflement des passifs de lEtat, etc. Cest cet ensemble de problmes que la rforme sassigne de donner des rponses par des mesures nouvelles. En effet, le renforcement du cadre organique de la dpense par les directives de lUEMOA raffirme deux mesures essentielles qui concernent lunit budgtaire marque dornavant par ladoption dun budget unique de lEtat intitul le budget de lEtat et lunit de caisse traduite par une gestion centralise de la Trsorerie de lEtat par les services du Trsor public. On note le changement structurel du budget qui a dornavant une organisation fonctionnelle ; on note galement la mise en place dune norme comptable travers ladoption dun plan comptable de lEtat. La rforme tablit dsormais une compatibilit entre la nomenclature budgtaire et la nomenclature comptable. Cette volution du cadre structurel de la dpense publique pose les jalons dune transparence dans la gestion financire de lEtat. Au-del des amliorations voques prcdemment, les changements concernent surtout la modernisation du circuit de la dpense publique. Elle est juridique, organisationnelle et concerne le renforcement des capacits humaines. La modernisation juridique concerne avant tout lapplication des directives de lUEMOA, particulirement un renforcement par la cration dinstitutions de contrle a posteriori et lamlioration du cadre rglementaire des marchs publics avec ladoption dun nouveau code des marchs publics qui renforcent lgalit des chances des oprateurs conomiques. Au niveau organisationnel, le changement est vu dabord sous laspect de llargissement de la comptence dordonnateur dlgu du budget de lEtat qui nagure tait restreinte un seul service de lEtat. Le changement sopre travers le regroupement de la quasi-totalit des services qui interviennent dans le processus budgtaire en une direction unique pour mieux intgrer leur action; il est galement marqu par un largissement du nombre de postes comptable suprieur pour assurer une meilleure efficacit de laction comptable. La modernisation du circuit de la dpense publique reste marque par une grande introduction de loutil informatique dans la chane de la dpense travers deux Progiciels intgrs, notamment le SIGFIP pour la partie administrative de la dpense et ASTER pour la partie comptable. Ces deux outils dorganisation contribuent assurer une traabilit de linformation et sa fluidit tout au long de la chane de la dpense publique. Ils visent galement rduire les dlais. Cette nouvelle organisation a lavantage de rduire certaines anomalies de lexcution budgtaire. La modernisation prend en compte le renforcement des Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 IV
capacits humaines travers la politique de formation continue des acteurs du circuit de la dpense, gage de la russite de cette grande ambition. La rforme donne des rsultats qui demeurent des avances mais une revue du cycle de la dpense laisse apparatre quelques faiblesses qui donnent un got dinachev. En effet, les retards dadoption de certains textes daccompagnement crent un dcalage juridique et constituent un frein la mise en uvre de la rforme ; cela est vocateur dune administration aux procdures longues et qui peine se rformer. La loi sur la cration dune Cour des comptes qui est en attente dadoption depuis lanne 2000, en est une belle illustration. Les retards rcurrents dans ladoption du budget de lEtat, laissent recourir des procdures dexception qui tendent sriger en norme. Au niveau organisationnel, certaines proccupations lies au manque de souplesse dans le fonctionnement de certaines administrations sont sans poser quelques difficults pour le respect des dlais de paiement. Les difficults lies au fonctionnement des deux Progiciels posent quelques proccupations. A ce sujet, les pannes rgulires dordinateur et les difficults de mobilit des quipes dintervention quand elles doivent intervenir lintrieur du pays, le manque de procdures palliatives en cas darrt du systme sont autant de difficults quil est indispensable de solutionner pour une efficacit entire des dispositifs SIGFIP et ASTER. En plus, la connexion entre ces deux progiciels laisse apparatre quelques difficults dans la fidlit de la transmission de linformation comptable au SIGFIP. Les politiques de formations laissent quelques faiblesses en ce sens quelles ne mettent pas laccent sur la prise en compte de tous les acteurs de la chane de la dpense publique. Le suivi de quelques paiements dans le circuit de la dpense laisse apparatre des rsultats bien en de des objectifs. On conclut que des efforts rels sont faire par ladministration ivoirienne pour atteindre une modernisation efficace de son systme de dpense publique.
Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005
SUMMARY
The economic crisis which rages in Cte d'Ivoire since the end of the Eighties and which evolved increasingly imposed a need for reforms of the economy. One of the essential sections of this program of reform is the modernization of the process of public expenditure. This modernization started from observation of the weakness of legal and lawful framework of the budget and public accounts (absence of a chart of accounts, obsolete budgetary framework, asymmetry between accounting and budgetary information, crumbling of the states budget). To these identified problems, it is necessary to add weakness of the structure of the public expenditures process marked by a poor organization of the public finances administration, ineffective procedures, a compartmental computerization of services and a need for capacity building of this administration. These identified problems have as a corollary, impossibility of having a clear situation of State commitments, a lack of confidence between administration and private sector due to opaque procedures of attribution of the public contracts, an excessive increase of liabilities of the State, etc. It is to this set of problems that the reform is assigned to give answers by new measures.Indeed, reinforcement of organic framework of the expenditure by the directives of the UEMOA reaffirms two essential measures which relate to budgetary unity marked henceforth by the adoption of a single budget of the State entitled "the budget of the State " and unity of coffers translated by a centralized management of the Treasury of the State by the services of the Treasury. One notes structural change of the budget, which henceforth has a functional organization; one also notes the implementation of an accounting standard through the adoption of a chart of the States accounts. From now onwards, the reform establishes compatibility between budgetary and accounting nomenclatures. This evolution of the structural framework of the public expenditure marks the beginning of transparency in the financial management of the State. Beyond the above improvements, changes are particularly about the modernization of public expenditures procedures. It is legal, organisational and concerns capacity building. Before all, legal modernization is about application of the UEMOAs directives, especially it is about reinforcement with, a posteriori; the creation of institutions of control, finally it concerns lawful framework improvement of the public contracts with the adoption of new public contracts code which reinforce equal opportunity of economic operators. At the organisational level, the change is initially seen under the aspect of the widening of the competence of deputy payer of the States budget, which formerly was limited to only one service of the State. The change takes place through the regrouping of nearly all services which intervene in the budgetary process into a single management for better integrating their action. It is also marked by a widening of the number of higher accounting posts to ensure better effectiveness of the accounting action. The modernization of the procedures of the public expenditure remains marked by a great introduction of the data-processing tool into the chain of the expenditure through two integrated packages, in particular the SIGFIP for the administrative part of the expenditure and ASTER for the accounting part. These two tools of organization contribute to ensure a better follow-up of information and its fluidity throughout the chain of the public expenditure. They also aim at reducing the deadlines. This new organization has the advantage of reducing certain anomalies of the budgetary execution. The modernization takes into account capacity building through continuous training policy of actors of the expenditure system, success token of this great ambition. Results of the reform
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constitute advances but a review of the cycle of expenditure showed some weaknesses, which give a taste of unfinished. Indeed, delays in adopting certain texts of accompaniment create a legal shift and constitute a barrier to the implementation of change, that is suggestive of an administration with long procedures and which has difficulty to change. The law on the creation of a Court of Auditors which is on standby of adoption since the year 2000, is a good illustration. Recurring delays in the adoption of the States budget, let use procedures of exception which tend to be standard. At the organisational level, certain concerns related to the lack of flexibility in the functioning of certain administrations are without raising difficulties for respect of the terms of payment. Difficulties related to the operating of the two integrated packages pose some concerns. Concerning this aspect, regular breakdowns of computer and difficulties of mobility of the operating teams and, the lack of palliative procedures in case of systems failing, are many difficulties which are essential to solve for the whole effectiveness of the integrated packages SIGFIP and ASTER. Moreover, connection between these two integrated packages is not always reliable during the transmission of accounting information to the SIGFIP. Training policies show some weaknesses in the sense that they do not stress on taking into account all actors of the public expenditure chain. The follow-up of some expenses in the process of expenditure shows that results do not meet objectives. It is concluded that real efforts have to be made by the Ivorian administration to reach an effective modernization of its systems of public expenditure.
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INTRODUCTION
Les performances de lconomie ivoirienne des vingt premires annes qui ont suivi lindpendance (1960) ont t juges exceptionnelles par certains observateurs. La moyenne du taux de croissance de ces vingt annes est autour de 8%. Cette performance tout fait spciale reposait principalement sur lexportation du binme caf/ cacao. La Cte dIvoire a connu au cours de ces annes de prosprit un faible dficit budgtaire. Cette priode est celle de linterventionnisme direct de lEtat travers la cration de socits dEtat dites (SODE). La crise conomique survenue au dbut des annes quatre vingt a t engendre par une combinaison des chocs extrieurs largement dfavorables. En effet, la chute continue des cours des matires premires agricoles, notamment le cacao, et la hausse des taux dintrt du dollar ont branl lconomie ivoirienne. Le pays sest vu comme pris dans un tau avec les lourdes charges engendres par son interventionnisme direct prcdemment cit. Cette situation aura pour consquence directe la hausse du dficit budgtaire. Pour redynamiser lconomie, plusieurs programmes dajustement de la structure de lconomie ont t essays sans donner un rsultat satisfaisant. Tous ces Programmes dAjustement Structurel (PAS) ont t centrs autour du seul ajustement des finances publiques compte tenu de la politique montaire qui est commune tous les pays de lespace de lUnion Montaire Ouest Africain (UMOA). Aussi, est-il rendu ncessaire doeuvrer au recentrage de lEtat dans ses missions rgaliennes en le dsengageant du secteur productif, ce qui va conduire la privatisation des entreprises publiques. Le programme parie galement sur une gestion budgtaire stricte pousse par une adquation entre les recettes et les dpenses de lEtat. Dans cet environnement va natre la notion de dpense efficace qui stipule la mise en oeuvre dune sorte de rapport qualit/prix, dpenser utile pour de meilleurs cots. Cet objectif conduira un vaste programme de restructuration qui engendrera la rforme du circuit de la dpense publique. Cette rforme, voire cette modernisation du circuit de la dpense publique qui a commenc au dbut des annes quatre vingt dix reste dactualit une dizaine dannes aprs. Le sujet ne manque pas dintrt. Cependant, il reste lucider la pertinence des rformes et leur efficacit. Par efficacit, il faut entendre la meilleure atteinte des objectifs. La question est dautant importante que les sacrifices consentis par le contribuable travers les moyens allous ces rformes demeurent normes pour un pays aux capacits conomiques trs limites. Le sujet a le mrite de susciter la rflexion sur lefficacit de la modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire. Cela est dautant plus important quil nexiste pas, sinon peu, dinitiatives pour jauger de la rationalit des choix de la rforme. Ce travail de par ses objectifs et ses conclusions pourrait servir dexemple. Il est dun intrt avant tout personnel en ce sens quil me permettra davoir une vue densemble sur les questions lies aux finances publiques ivoiriennes. Je pense que la Cte dIvoire y gagnera galement car ce regard de lil extrieur et ses critiques peuvent ramener de justes proportions leuphorie collective suscite par la modernisation en cours, gage dune amlioration certaine. Cest le vu de la quasi-totalit des directeurs centraux que jai rencontr lors de mes entretiens. Ce travail aura pour proccupation de faire un diagnostic de toutes les rformes qui ont t inities sur le circuit de la dpense publique depuis 1990. Elles concernent lvolution du Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 8
cadre juridique et rglementaire de la dpense, lorganisation des services financiers et leur intgration, la modernisation des moyens. Il sattachera valuer leurs impacts, pour cela il faudra analyser dune part limpact institutionnel des rformes, c'est--dire les effets sur la performance des hommes et des services chargs de conduire lexcution de la dpense dune part, et analyser les rsultats obtenus par rapport ce qui se faisait antrieurement dautre part. Limpact macroconomique des rformes sera pris en compte. Par souci dquilibre et pour donner une dimension plus complte notre travail nous nous pencherons sur toutes les dpenses publiques, aussi bien au niveau central quau niveau dcentralis. La mthodologie dapproche est base sur la recherche documentaire et sur des entretiens avec des hauts fonctionnaires. Ltude fera abondamment rfrence des normes de droit de porte communautaire et nationale (Directive communautaire UEMOA1, Constitution ivoirienne, Loi organique, Loi, Dcret, Arrt). Une attention sera accorde chaque maillon de la chane de la dpense publique pour mieux apprhender les changements qui ont t apports et les rsultats obtenus. Une analyse de la performance globale du dispositif qui encadre lexcution de la dpense publique savre indispensable. Les rsultats obtenus vont tre valus avec le concours des usagers. Un point de convergence intressant est lanalyse comparative des dlais dexcution. Toutes les questions abordes dans ce rapport sarticuleront autour de trois parties essentielles. La premire partie est consacre la prsentation du cadre gnral de la dpense, la deuxime dveloppe laction de modernisation et la dernire partie traitera de lvaluation du programme de modernisation. Les difficults rencontres au cours de ce travail sont en rapport avec le manque dcrits. En effet, loralit a une place importance dans la culture africaine et cela se ressent sur les administrations. Certaines grandes rformes qui vont faire voluer ladministration ne suscitent pas dcrits autant de la part des praticiens de ladministration que des universitaires. Une autre difficult est en rapport avec laccessibilit linformation quand elle existe. Les services de documentation ont quelques problmes dorganisation quand ils existent. Un autre problme important quil convient de prendre en compte est lenvironnement socio-politique assez tendu qui naturellement cre une mfiance et joue galement sur la disponibilit de certains hauts fonctionnaires.
UEMOA : Union Economique et Montaire Ouest Africain
PREAMBULE
Nous nous consacrons dans un premier temps la prsentation de quelques notions de droit budgtaire ivoirien. Dans un second temps, nous prsenterons une vue densemble sur le processus de mise en place des budgets publics ; la mise en place du budget de lEtat y tient une place centrale, on voquera galement le processus dans les collectivits dcentralises et enfin dans les Etablissements Publics Nationaux. Cette dmarche nous parat ncessaire avant de rentrer dans le vif du sujet, cela est important afin de mieux cerner la suite de notre dveloppement. SECTION 1 : BASE JURIDIQUE DE LA DEPENSE PUBLIQUE Le droit budgtaire ivoirien sapparente au droit budgtaire franais car il sen inspire fondamentalement. On y trouve bien des gards des ressemblances, notamment la rgle fondamentale de la sparation de lordonnateur et du comptable, le principe de lunit de trsorerie, les missions du comptable public, les attributions du contrleur financier et rcemment celles assignes lInspection Gnrale des Finances, cre en 1996, qui sont quasiment identiques celles assignes son homologue de France. La base juridique du droit budgtaire ivoirien est fonde sur une hirarchie des normes au sommet de laquelle se trouve la constitution ivoirienne. Nous avons ensuite les directives communautaires de lUEMOA, les textes lgislatifs, savoir la loi organique et la loi des finances, les dcrets et les arrts. La loi organique du 31 dcembre 1959 pose les principes fondamentaux du droit budgtaire franais savoir: lannualit, lunit, luniversalit, la rgle de la spcialisation des crdits. Ici comme en France, ces principes visent introduire des objectifs de transparence dans la gestion des finances publiques. Ainsi donc le principe de lannualit vise limiter lautorisation parlementaire donne lexcutif en une anne. Le but recherch est dobliger ces deux pouvoirs faire rgulirement le point de lexcution des programmes. Cela permet au parlement de faire un contrle sur les oprations effectues par le Gouvernement. En Cte dIvoire, le budget est autoris du 01 janvier au 31 dcembre de la mme anne. Cependant, le principe de lannualit peut subir des drogations pour faire face certaines contraintes2 , il y a galement les autorisations modificatives dites lois rectificatives. Le principe de lunit budgtaire est raffirm par le cadre juridique ivoirien, il vise donner un compte unique toutes les oprations de lEtat. Toutes les recettes et toutes les dpenses se doivent d'tre rfres ce compte unique qui est le budget de lEtat. Lobjectif est de tendre un peu plus vers la transparence des comptes de lEtat. De cette faon, toutes les dpenses et toutes les recettes sont transcrites dans un document unique qui obtient lautorisation du parlement. Lunit est ainsi matrielle mais galement juridique.
art5,6 ordonnance organique du 31 dcembre 1959
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Dans la pratique, lunit na pas souvent t respecte avec la multiplicit des budgets qui existaient, notamment le Budget Spcial dInvestissement et dEquipement (BSIE), le Budget Gnral de Fonctionnement (BGF) et les budgets annexes. La Directive communautaire n05 de lUEMOA a rduit la marge de manuvre du gouvernement ivoirien en imposant lunit budgtaire tous les pays membres. Le principe de luniversalit exige de retracer de faon spare les recettes et les dpenses. La recherche de la clart des comptes est la proccupation exprime par ce principe. Larticle 6 de la loi organique nonce luniversalit comme suit: Il est fait recette du montant intgral des produits sans contraction entre les recettes et les dpenses. Lensemble des recettes assurera lensemble des produits . Le principe de la spcialisation budgtaire veut que la justification de la dpense soit pousse son dtail pour donner plus de prcision la dcision de gestion et plus de contrainte aux ordonnateurs. Ce principe pose les fondements dun budget dtaill des projets de recettes et de dpenses.
SECTION 2 : LE PROCESSUS DE MISE EN PLACE DU BUDGET I. Au niveau central 1. La prvision La prvision est une disposition trs importante dans la mise en place du budget de lEtat. Sil est juste que lvaluation des dpenses est relativement simple parce que tributaire dune dcision publique, lvaluation des recettes lest moins parce quelle dpend du comportement des agents conomiques, de lenvironnement conomique, de lenvironnement national et international et bien souvent de la nature des relations avec les partenaires au dveloppement. La DCPE3 est la cheville ouvrire de llaboration du cadrage macro-conomique4 qui est indispensable la bonne programmation budgtaire. En effet, ce cadrage permet de situer le niveau des activits attendues dans lanne budgtaire vise. Il permet ainsi de dterminer les indicateurs essentiels de lEconomie : volution du PIB, de donnes de la balance des paiements, le TOFE5 La relation entre le cadrage macro conomique et le budget de lEtat est certes troite, mais elle nest pas exclusive. Dautres oprateurs de lconomie sont utilisateurs de ses donnes. Pour la programmation budgtaire, le cadrage macro conomique permet de faire des projections qui permettent destimer le niveau des recettes attendu en fonction de lenvironnement conomique. Il permet au gouvernement de faire une rorientation de politique fiscale en fonction des exigences du moment. Lors de la mise en place du Tarif Extrieur Commun (TEC), la DCPE prvoyant la baisse des tarifs douaniers a propos au gouvernement la compensation du manque gagner par une redynamisation et une
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DCPE : Direction de la Conjoncture et de la Prvision Economique CF annexe 1 : Cadrage Macro conomique
TOFE : Tableau des Oprations Financires de lEtat 11
vulgarisation de limpt foncier qui noccupait pas une grande place dans la culture fiscale des contribuables ivoiriens. Les projections se font sur une priode de trois annes. La mise en place du budget commence avec les donnes prvisionnelles de la DCPE. Ces donnes vont servir dlment de base une orientation des grandes dcisions transcrites dans la lettre de Cadrage du Premier Ministre. 2. La discussion budgtaire Le processus budgtaire commence avec la dfinition du cadrage macro conomique labor par la DCPE pour sachever avec ladoption du budget par les parlementaires. En ralit il va jusqu ladoption de la loi de rglement. Sur la base du cadre fix par la DCPE, une esquisse de cadrage budgtaire6 est faite par les services de la Direction Gnrale du Budget et des Finances (DGBF). Sur cet clairage, le Premier Ministre fixe les grandes orientations de la politique budgtaire de son gouvernement pour lanne venir. Cette orientation globale est traduite par la lettre de cadrage qui prsente les engagements de lEtat pour lanne venir, les contraintes et priorits. Elle fixe les enveloppes plafonds pour chaque ministre. A partir de ce moment commence le processus une chelle plus large avec tous les ministres et toutes les institutions qui margent au budget de lEtat. Les ngociations concernent aussi bien les dpenses dinvestissement que les dpenses de fonctionnement. La budgtisation des dpenses dinvestissement commence avec la mise place du PIP7. Cest un processus bien outill dirig par la DGP8 avec la collaboration de tous les acteurs dtenant des informations budgtaires, notamment le BNETD9 et la DGBF dune part et les ministres et Institutions reprsents par leur Direction des Affaires Administratives et Financires (DAAF) dautre part. Lanne n du PIP correspond au budget en prparation dans sa partie consacre aux investissements. La rgle de base est dabord la reconduction en priorit des projets en cours et ensuite la prise en compte des nouveaux projets qui cadrent avec les grandes orientations du Gouvernement. Ces dernires annes la priorit a t accorde aux politiques de lutte contre la pauvret. Au niveau national, cela sest traduit par un investissement accru dans la construction dinfrastructures de base (coles primaires, centres de sant communautaire, adduction deau dans les villages, etc.) Les dpenses de fonctionnement respectent galement le principe de priorit accorde aux services vots10. En effet, la logique du Gouvernement est de garantir au moins le fonctionnement de ladministration lidentique de lanne prcdente.
CF annexe2 : Le Cadrage budgtaire PIP : Programme des Investissements Publics 8 DGP : Direction Gnrale du Plan 9 BNETD : Bureau National dEtudes Techniques et de Dveloppement. Le BNETD est plac sous la tutelle administrative du Premier Ministre. 10 Service vot : Il sagit du minimum de dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre lexcution des services publics dans les conditions qui ont t approuves lanne prcdente par le parlement
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Dans les deux cas, les mesures nouvelles viennent impulser les politiques innovantes du Gouvernement. Les besoins des administrations sont adopts lors des arbitrages internes aux ministres et institutions. Les confrences budgtaires constituent une sorte dassemble plnire o les demandeurs viennent justifier leurs besoins, cest une tape importante du processus budgtaire. Il y a dabord la confrence sur les effectifs qui examine les besoins en effectifs des administrations. Elle arrte les effectifs lissue de ses travaux ; vient ensuite la confrence budgtaire qui examinera les besoins des administrations en terme de dpense de fonctionnement et dinvestissement. Ces deux confrences sont diriges par la DGBF et impliquent les reprsentants des administrations concernes. Le BNETD et la DGP y sont associs pour la confrence budgtaire . Cette dernire discussion a un objectif de rajustement densemble des enveloppes globales initialement fixes par la lettre de cadrage. Cest une phase trs importante du processus budgtaire, elle permet de faire des rajustements qui prennent en compte certaines proccupations relles des administrations. Elle peut conduire des rallocations daffectations en augmentant les dotations en ressources de certains ministres en compensation de la diminution des ressources de certains. Cest un lieu de ngociation et darbitrage. Cest galement le lieu privilgi de prise des nouvelles du pays en terme de besoins. Les confrences ministrielles arbitres par le ministre des finances trancheront pour les questions laisses en suspend par la confrence budgtaire. A lissue des ngociations au niveau ministriel si des dsaccords subsistent, le Premier Ministre dcide en dernier recours. 3. Ladoption La monture arrte par le Premier Ministre et le ministre des finances est discute en conseil des ministres et prsente en projet de Budget de lEtat lAssemble Nationale. Ce projet de budget est accompagn dun ensemble de documents budgtaires11. Il est dfendu par le ministre charg des finances qui est lordonnateur unique des oprations et dpenses du budget gnral de lEtat et des comptes spciaux du trsor en Cte dIvoire. Les discussions parlementaires sont prvues pour ne pas excder soixante dix jours12. Si au bout de cette priode la loi nest pas vote le projet de budget peut tre mis en Vigueur par ordonnance. Lors des discutions parlementaires, les dputs peuvent faire des modifications mais en restant dans la limite des quilibres du budget. Une proposition de dpense saccompagnera naturellement dune proposition de cration de ressource ou dconomie quivalente13. Les discussions commencent dabord par le vote des articles relatifs aux ressources. Quand cela est fait les dputs votent la rpartition des crdits qui nest autre que ladoption des dpenses. Cette mthodologie procde dune dmarche logique qui commande quon cre les ressources avant de les affecter ; ce qui soppose une certaine conception des finances publiques qui voulait que lon constate lexistence des dpenses et que lon cherche les moyens pour les apurer.
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I l sagit des documents suivants : le Rapport Economique et Financier, le Rapport de prsentation, la loi des finances, le catalogue des mesures nouvelles. 12 article 80 de la constitution ivoirienne du 1er aot 2000 13 art 79 Ibid, page 14
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II. Au niveau dcentralis Les budgets au niveau dcentralis sont de deux ordres. On a les budgets des collectivits dcentralises et les budgets des tablissements publics. 1. Au niveau des collectivits dcentralises On a en Cte dIvoire deux niveaux de dcentralisation qui sont la commune et le dpartement. La commune est incarne par le conseil municipal et le dpartement par le Conseil Gnral. Ces deux collectivits ont un budget autonome de celui de lEtat et sadministrent librement par les conseils des collectivits, nonobstant le soutien budgtaire que lEtat leur apporte travers la Dotation Gnrale de Fonctionnement et certains soutiens linvestissement14 et de certains dispositifs mis en place pour garantir une transparence dans la gestion afin de rationaliser lexcution des programmes et budgets. A limage du PIP, les programmes locaux sont triennaux. Les budgets sont annuels et labors selon le cas par les services du maire ou par ceux du prsident du Conseil Gnral. Les conditions dadoption des budgets se prsentent ainsi : 1.1 Au niveau des communes Le conseil municipal dispose dune comptence exclusive pour le budget communal. Il peut rejeter le budget propos par le maire, le modifier ou ladopter tel que propos. Cependant, le programme triennal, le budget et les autres documents budgtaires approuvs par le conseil municipal sont transmis la tutelle pour approbation. Les budgets communaux de moins de cent cinquante millions de francs CFA (150 000 000 FCFA) sont approuvs par les Prfets. Lobjectif que vise lapprobation de la tutelle est dune part de garantir la planification effective des actions de la commune et de sassurer quelles sont conformes lobjectif global du cadre des investissements de lEtat ; dautre part garantir lefficacit des budgets communaux. On vrifiera que lquilibre est sincre, les dispositions lgales et rglementaires ont t bien prises en compte, certaines dpenses essentielles telles que celles relatives au personnel, les dettes, les dpenses et les recettes refltent bien la ralit. 1.2 Au niveau des dpartements Le budget du dpartement est prpar par le prsident du conseil gnral et soumis lapprobation du conseil gnral dans le strict respect du calendrier de programmation et de budgtisation. Le projet de budget est accompagn de ses annexes et dun rapport de prsentation. Il doit tre vot par chapitre et ventuellement par article ou paragraphe. Le budget doit tre vot en quilibre. Les amendements apports au budget doivent tre accompagns de mesures en vue de rtablir son quilibre rel. Le budget ainsi approuv par le conseil gnral est adress lautorit de tutelle au plus tard quinze jours francs compter de la date du vote. Lautorit de tutelle peut faire des ajustements si le budget nest pas tabli conformment la loi, lorsque certaines dpenses obligatoires ont t omises o nont pas t suffisamment prise en compte, lorsquil y a une surestimation des recettes ou des dpenses ou une sous-estimation des dpenses relles. 2. Au niveau des Etablissements Publics Nationaux
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Il sagit des fonds et projets suivants : FRAR, FIAU, PACOM, PDCC, PDCN, FPCL
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Les Etablissements publics sont de deux catgories, les Etablissements Publics caractre Administratif (EPA) et les Etablissements Publics caractre Industriel et Commercial (EPIC). La diffrence se situe au niveau de leurs activits. Les premiers cits ont des prestations gratuites et leurs ressources proviennent de lEtat. Les seconds cits font des prestations commercialises constituant une partie de leurs ressources, cest le cas des grands hpitaux. Au niveau budgtaire, les tablissements publics ont une marge dinitiative moins grande que les collectivits locales. Cela sexplique par le fait quils ont un budget troitement li aux ressources de lEtat. En effet, la dotation leur affecter est dcide lors des ngociations darbitrage lintrieur de leur ministre de tutelle. Les affectations internes ltablissement public sont faites en respectant des rgles fixes par la DGBF ; respect dun niveau fixe dinvestissements, de dpense de personnel et de dpense de fonctionnement. En pratique quatre vingt dix pour cent (90%) des ressources des EPN vient de laffectation budgtaire de lEtat alors quelle ne devrait pas excder quarante pour cent (40%).
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PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE
PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE
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Chapitre I : PROCEDURE D EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE

La procdure dexcution de la dpense Publique sexerce diffremment selon quelle est excute en administration centrale et dconcentre ou en administration dcentralise. Les rgles dictes sont en rapport avec la recherche defficacit et de transparence. Deux cadres majeurs rglementent la procdure, il sagit de la loi organique du 31 dcembre 1959 et de la directive n 05/97/CM de UEMOA. A cela il faut ajouter lclairage du dcret n98-716 du 16 dcembre 1998. Ce chapitre donne un aperu global du processus dexcution de la dpense publique et une attention particulire la passation des marchs publics. SECTION 1 : APERCU GLOBAL DE LA PROCEDURE I. Le cadre juridique Il faut entendre par l lensemble des rgles qui rgissent la comptabilit publique. Il y a une rgle fondamentale qui est celle de la non-interfrence entre les missions de lordonnateur et celles du comptable. Cest la clef de vote du systme dexcution de la dpense publique. Cest une rgle absolue et rigide qui retrace une division naturelle des tches : les initiateurs des dpenses dun ct et de lautre ceux qui ont la responsabilit de les payer. Ces deux phases sont qualifies de phase administrative et de phase comptable. Au niveau de la phase administrative nous avons lordonnateur et au niveau de la phase comptable exerce le comptable public. Il peut avoir dans certains cas, notamment en administration centrale et en administration dconcentre, entre les deux acteurs un troisime qui est le contrleur financier. Cette rgle de division des missions des deux acteurs principaux de la chane de la dpense est gnrale. Elle est respecte autant en administration centrale et dconcentre quen administration dcentralise. II. Lapprciation globale Lexcution de la dpense au niveau central et au niveau dconcentr implique deux acteurs majeurs qui sont lordonnateur et le comptable. Au milieu des deux se trouve le contrleur financier. En finance publique ivoirienne, lordonnateur unique des dpenses ligibles au budget gnral de lEtat est le Ministre des Finances. Cependant, dans les faits cette prrogative exclusive est dconcentre selon que la dpense sexcute en administration centrale ou en administration dconcentre. En administration dcentralise et dans les Etablissements Publics Nationaux, nous avons galement deux acteurs majeurs mais avec un troisime acteur qui est le contrleur budgtaire dans le dernier cas voqu. 1. Les Acteurs 1.1 Les ordonnateurs A/ En administration centrale
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Les ministres et les prsidents dinstitution sont en droit budgtaire ivoirien des administrateurs de crdits. Dans les faits, ils expriment leurs besoins et ont linitiative de la dpense. Dans la pratique, le ministre des finances dlgue ses comptences dordonnateur des ordonnateurs dlgus. Ainsi en administration centrale, c'est--dire au niveau ministriel et au niveau des institutions de la Rpublique, le DAAF est son reprsentant. Il est nomm par dcret sur proposition conjointe du ministre des finances et du ministre auprs duquel il est en fonction. Cest lui qui a qualit dengager et dordonnancer toutes les dpenses lexclusion des dpenses de salaire, par dlgation de comptence du ministre en charge des finances. A ce titre, le DAAF exerce donc une mission dordonnateur dlgu, il dtient le pouvoir de dcisions financires dans ladministration o il est en fonction. Cest donc lordonnateur dlgu qui intervient effectivement dans le circuit de la dpense publique. Au niveau central, dans lexercice de leur mission dengagement, les ordonnateurs dlgus sassurent de la qualit de ladministrateur de crdit ou de ladministrateur de crdit dlgu. Ils apprcient lopportunit de la proposition et veillent lexacte imputation des dpenses. Pour leur mission dordonnancement, ils vrifient la signature de ladministrateur de crdit ou de ladministrateur de crdit dlgu et sassurent que le service fait a bien t certifi. Ils vrifient la cohrence de lobjet du mandat par rapport celui de lengagement dont il procde et le mode de paiement au niveau de chaque ministre. B/ En administration dconcentre Au niveau des administrations dconcentres, c'est--dire des administrations de rgion, de dpartement ou des reprsentations diplomatiques de la Cte dIvoire lEtranger, le prfet ou lambassadeur assure la mission dordonnateur, mais il est un ordonnateur secondaire. Il reoit sa mission de tous les ordonnateurs dlgus qui ont des administrations dans sa zone de comptence. Les chefs de projets importants peuvent tre dsigns par le ministre des finances comme des ordonnateurs secondaires par arrt. Cest bien souvent le cas pour les projets cofinancs. La notion dordonnateur secondaire et dordonnateur dlgu malgr la similitude de lexpression diffre de contenu par rapport aux mmes appellations en France. 1.2 Le contrleur financier Le contrleur financier est galement un des acteurs du circuit de la dpense publique auprs des deux acteurs majeurs qui sont lordonnateur et le comptable. Il intervient uniquement en administration centrale et en administration dconcentre, il est positionn dans la phase administrative de la dpense et a une mission de contrle sur les actes de lordonnateur dlgu. Cest donc une mission qui sexerce a priori de la dpense. Elle rpond des prrogatives que lui confre le cadre rglementaire des contrles, son existence est voque par la loi organique15. Le contrleur financier assure le contrle de la rgularit des engagements de dpense de lEtat au niveau central et au niveau dconcentr. Il vise, diffre ou rejette les actes qui lui sont soumis, le dlai qui lui est accord ne peut excder huit (8) jours selon lart 13 du dcret 95-121. Toute dcision de rejet ou de report doit tre motive. Cependant, le contrle de certains projets co-financs16 chappe au contrleur financier.
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art51 loi organique du 31 dcembre 1959 Il sagit des projets bnficiant de financements concomitants fonds publics - bailleurs de fonds.
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1.3 Le comptable public Au niveau central le paiement est assur par le Payeur Gnral du Trsor (PGT). Il assure la prise en charge de la dpense. Mais auparavant il effectue certaines vrifications qui relvent de la rgularit de lordre reu et de la pertinence des pices justificatives. Ainsi, les contrles suivants sont observs : le contrle de la qualit de lordonnateur dlgu ; lexacte imputation budgtaire ; la disponibilit des crdits ; la qualit des personnes habilites la certification du service fait ; le visa du contrleur financier ; le caractre libratoire de la dpense et de labsence dopposition au paiement; le caractre quadriennal de la dpense. Au niveau dpartemental ou rgional le paiement de la dpense publique relve de la comptence du Trsorier Payeur dpartemental, du TP rgional ou du percepteur. Tous les comptables publics assurent les mmes contrles avant la prise en charge de la dpense. Le comptable public bnficie dune totale indpendance dans lexercice de sa mission et sa responsabilit personnelle et pcuniaire est en jeu quand il prend une dcision. Il prte serment devant les tribunaux de sacquitter de sa mission avec probit et de veiller au bon emploi des fonds publics. La prestation de serment est une garantie morale qui saccompagne ncessairement dune garantie financire en forme de cautionnement en numraire dont le montant est fonction du niveau de responsabilit assumer. Ce montant est fix par le ministre des finances par arrt. 2. Le processus 2.1 En administration centrale Il y a la procdure normale17 dexcution de la dpense qui est la rgle et qui est de loin la plus utilise. Il y a galement des procdures dexceptions pour le rglement de certaines dpenses dont lurgence ou leur caractre spcifique demande un traitement acclr, tout le moins, particulier. A/ La procdure normale Le processus dexcution de la dpense publique commence avec la demande formule par ladministrateur de crdit ou ladministrateur de crdit dlgu en initiant les factures proforma ou en passant un march public puis en certifiant les factures. Il sachve avec le paiement de la dpense par le comptable public. Mais en ralit, le circuit de la dpense est vu comme ayant quatre phases essentielles, savoir : lengagement, la liquidation, lordonnancement, le paiement.
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CF annexe 3 : Procdure dexcution de la dpense publique
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Les quatre phases dcrivent en mme temps les rgles de la comptabilit publique dont le strict respect permet dexcuter la dpense publique conformment la loi, la rigueur de gestion et la ncessit dun contrle entre linitiateur de la dpense et le payeur. Lengagement
En ralit, lengagement commence avec le dbut du processus de contractualisation de lEtat. Mais juridiquement, lengagement commence ds la validation par lordonnateur de la demande faite par ladministrateur de crdit. Lexpression consacre dit que lengagement est lacte par lequel lordonnateur cre lencontre de lEtat une obligation de laquelle rsultera une charge18. En terme simple cest lacte de passer commande, dengager du personnel, etc. Les actes dengagement dpassant un certain seuil font obligatoirement lobjet de passation de march public. La liquidation
Cest un acte de constat du service fait. Il se situe juste titre avant lordonnancement. Cest ce niveau que sont calcules les valeurs relles des travaux mritant crances du fournisseur et dette de lEtat. De ce fait, la liquidation a pour objet de vrifier la ralit de la dette et den arrter le montant, donc de la rendre liquide 19 . En pratique, le fournisseur adresse ses pices justificatives de service fait (facture ou dcompte) lordonnateur en fonction du service quil offre, selon quil sagisse dune dpense de fonctionnement ou dinvestissement. Pour les dpenses dinvestissement, le processus est bien encadr par le Matre dOeuvre qui est choisi par lordonnateur. Il tablit les facturations avec le fournisseur et les certifie de faon conjointe. En Cte dIvoire, le BNETD joue un rle central de Matrise dOeuvre pour lessentiel des travaux dinvestissement de lEtat. Lordonnancement
Lordonnancement peut tre traduit comme lacte par lequel lordonnateur donne l'autorisation au comptable de payer la dpense. Cette phase de la procdure de la dpense publique vient juste aprs la liquidation. On peut ainsi traduire que lordonnateur ayant pass commande et tant satisfait du travail accompli ou du service demand, ordonne au comptable de payer la dpense. Cest un abus de langage parce que nous connaissons lexigence de la totale indpendance de la fonction de comptable par rapport lordonnateur comme voqu prcdemment. La demande de lordonnateur est traduite par lmission dun mandat de paiement. Lordonnateur tient une liste de mandats quil met au cours de lanne. Il numrote de faon chronologique toutes ses missions. Le mandat est soumis au visa du contrleur financier avant sa transmission au comptable pour paiement. Le mandat transmis pour paiement comporte un certain nombre dinformations, notamment, la rfrence de lengagement auquel il se rapporte, dautres informations indispensables au paiement savoir : le chapitre, la ligne, etc.
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Le paiement
art 45 dcret N98/716 du 16 dcembre 98 portant rforme des circuits et des procdures dexcution des dpenses et des recettes du budget gnral de lEtat , des comptes spciaux du Trsor , et la mise en uvre du systme intgr de la gestion des finances publiques ; 19 Finances Publique, les dpenses publiques le droit budgtaire et financier, cf : L. Philip, ditions CUJAS, 2000, Paris, P 258
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Cest ltape finale du circuit de la dpense. Il est assur par le comptable public qui procde avant toute dcision aux vrifications que lui impose la rglementation en vigueur. Les paiements peuvent tre totalement apurs ou tre partiellement rgls en fonction des disponibilits comme cest bien souvent le cas ces dernires annes avec la crise financire svre qui svit en Cte dIvoire. Lexpression approprie pour qualifier ce reliquat est le reste payer . Les paiements des projets cofinancs sont assurs par un comptable spcial qui est lAgent Comptable de la Dette Publique (ACDP). B/ Les procdures dexception des dpenses publiques Les procdures drogatoires20 sont amnages pour rsoudre des cas de dpenses ayant un caractre particulier. On note ainsi que certaines dpenses sont excutes avec des phases de la procdure normale cumules. On a titre dexemple des dpenses dont la phase dengagement et dordonnancement se font de faon cumulative. Il sagit de la procdure simplifie des dpenses publiques. Sont concernes les dpenses ayant un caractre particulier tels qunumres par larticle 68 du dcret 98/716 du 16 dcembre 199821. Certaines dpenses en raison de leur spcificit font lobjet de paiement sans ordonnancement, on peut citer: le remboursement des bons du Trsor ; les annulations ; les reversements et les restitutions des dpenses conscutives des jugements et condamnations non susceptibles de recours ; les pertes de changes, etc. Au titre des procdures dexception on a galement certaines anomalies tolres au sein mme de la procdure normale, on peut voquer les avances effectues sur les travaux qui constituent une entorse la liquidation. Les rgies davance
Les rgies davances sont galement une exception la rgle. Dans ce cas, compte tenu des urgences et de la ncessit immdiate des besoins pour lefficacit de ladministration, il est absolument ncessaire de ne pas sinscrire dans les complications de la procdure normale. En rgle gnrale, les montants grs ne sont pas levs, quelques exceptions prs. Le rgisseur est nomm par un arrt pris par le Ministre des finances, sur un besoin exprim et motiv par lordonnateur dlgu ou secondaire. Il met en place une caution dans les mmes conditions que le comptable public. Pour le fonctionnement de la rgie, les fonds sont accords par le comptable assignataire sur une demande exprime par le rgisseur et vise par lordonnateur dont il dpend. Toutefois, pour lutilisation des fonds mis sa disposition, le rgisseur est soumis aux mmes obligations que le comptable public. Il est responsable devant le comptable assignataire. Il doit par consquent recueillir toutes les pices justifiant la dpense et les prsenter au comptable assignataire. Cela est une condition pour le rapprovisionnement de son avance en trsorerie.
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cf annexe 3 : Procdure dexcution de la dpense publique Quelques dpenses bnficiant de procdures drogatoires : certaines dpenses telles que les versements des traitements, primes et indemnits du personnel, les cotisations sociales, les prestations sociales, les abonnements de presse, lachat de carburant centralis par la Direction des Marchs Publics, les frais dacte et de contentieux et les frais de justice, et autres, suivent les procdures simplifies
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Les autres cas.
Le cas le plus connu concerne les fonds spciaux de la Prsidence de la Rpublique. En effet, il sagit de somme mise la disposition du Prsident de la Rpublique qui peut l'utiliser sa guise sans en rendre compte. Le caractre stratgique de lutilisation de ces fonds est mis au devant, des fois, pour justifier le manque de clart dans sa gestion. 2.2 Au niveau dcentralis A ce niveau, il faut considrer les procdures des collectivits dcentralises. En Cte dIvoire, il y a deux niveaux de dcentralisations reprsents par les communes et les dpartements. Ces deux niveaux ont une procdure unique. Les procdures respectent lesprit de libre administration qui motive la politique de dcentralisation. Les procdures sont souples et les contrles le sont tout autant, du fait dune absence du contrle a priori dans la procdure dexcution de la dpense. Il y a uniquement deux acteurs qui sont lordonnateur et le comptable. Lordonnateur
Le prsident de la collectivit est ordonnateur de plein droit comme le ministre des finances lest pour le budget de lEtat. Il excute la phase administrative de la dpense savoir lengagement, la liquidation et lordonnancement. Le comptable
Lordonnateur a galement auprs de lui, gnralement affect dans les locaux de la collectivit, un comptable public qui est fonctionnaire de la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique (DGTCP) qui assure le paiement des dpenses ordonnances. Lordonnateur tient une comptabilit de ses engagements et cest cela qui lui permettra de dresser en fin danne son compte administratif, document que devra adopter le conseil de la collectivit. Le comptable quant lui tient le compte de tous les paiements effectivement faits pendant lanne. Cest un tat comparatif de celui tenu par lordonnateur. 2.3 Dans les autres administrations Sont concerns, essentiellement les Etablissements Publics Nationaux. Ltablissement est dirig par un fonctionnaire qui en est lordonnateur principal. Il engage les dpenses de la structure quil dirige, sous le contrle du contrleur budgtaire qui est un fonctionnaire du ministre des finances. Il reprsente le ministre et assure le contrle de la rgularit des dpenses engages par lordonnateur. Nous avons le troisime acteur qui est lagent comptable. Il est un comptable public, et gnralement affect dans les locaux de lEPN mais il nappartient pas aux structures organisationnelles de lEPN. Son rle est dassurer les paiements. Il a un double rle de payeur et de caissier. Les tablissements publics sont de deux types. les Etablissements Publics Administratifs (EPA) ; les Etablissements Publics Caractre Industriel et Commercial (EPIC).
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De faon rglementaire les ressources des EPIC sont constitues pour raison de soixante (60%) de leurs ressources propres mais la ralit est tout autre. SECTION 2 : LES MARCHS PUBLICS Les marchs publics constituent un volet important dans lapprciation des questions de finance publique. Une partie importante de la dpense publique y est assujettie. De plus, les rgles qui gouvernent la passation des marchs publics sont gages de la bonne gestion et de la bonne affectation des deniers publics en ce sens quelles permettent lEtat dacheter bon march par le jeu de la concurrence. Les conditions de passation de la commande publique sont rgies par le code des marchs publics. Cest un ensemble de rgles dfinies par lensemble des partenaires du secteur priv et de ladministration publique dont ladoption est entrine par un dcret pris en conseil des ministres. On ne peut donc parler defficacit et de modernisation du circuit de la dpense sans avoir un regard sur les rgles de passation des marchs publics. On estime la valeur des commandes qui passent par ce processus 3% du Produit Intrieur Brut (PIB) et lobjectif atteindre est de 10%. De la bonne apprciation et de la transparence des rgles et des mcanismes qui grent le processus peut dpendre la vie de plusieurs entreprises qui emploient elles-mmes plusieurs milliers de personnes et contrlent ainsi des pans entiers de lconomie. Cest dire leffet de levier que la commande publique peut provoquer sur lconomie nationale. Cependant, il peut avoir des faiblesses mais cela nous en parlerons. I. Le processus de passation des marches Cest un processus qui est globale pour ladministration avec quelques variantes qui permettent de rduire les effets dun centralisme pouss du systme des marchs publics et de donner une marge de manoeuvre aux administrations. Les attnuations au principe sont fonctions du statut de lacheteur public. Une collectivit dcentralise ne sera pas soumise la mme exigence quun tablissement public encore moins que ladministration centrale. Ainsi, pour les commandes dun montant nexcdant pas quinze millions (15 000 0000 FCFA), soixante millions (60 000 000 FCFA) et cent vingt millions (120 000 000 FCFA) respectivement en administration centrale, pour les collectivits dcentralises et les socits dEtat, le code des marchs ne fait pas obligation dune ouverture la concurrence. La passation des marchs publics a deux procdures, une procdure dite normale et une dite dexception. 1. La procdure normale Cest la procdure dappel doffres ouvert. Elle fait appel plusieurs offres de services. Elle permet de choisir le meilleur service qualit/prix. Elle seffectue en deux tapes essentielles. 1.1 De la prparation du dossier de commande la rception des offres
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La procdure commence avec la dtermination des besoins exprims par lacheteur et cela va se traduire par le cahier des charges. Il traduit les obligations administratives et techniques lies au march. En plus du cahier des charges qui dfinit plus une gnralit, il y a les rglements particuliers de lappel doffres (RPAO), cest une pice centrale parce quelle dcrit les spcificits exiges par la commande qui seront dterminantes dans la dsignation de lattributaire du march. La procdure recommande galement lobligation de passer un avis dappel doffres dans des journaux dannonce les plus lus. Depuis quelques annes, ladministration dispose dun journal dannonces officielles des marchs. Le temps de publicit obligatoire observer est de 30 jours pour les appels doffres nationaux et de 45 jours pour les appels doffres internationaux. 1.2 LOuverture et le jugement des offres Il y a une commission nationale qui conduit le processus dattribution des marchs. Cette commission est gnralement compose de reprsentants de la Direction des Marchs Publics (DMP) et du reprsentant du Matre douvrage. En fonction de limportance du montant et de la spcificit du march passer, il est exig dautres membres tels que de hauts grads de larme. Les dcisions dlimination sont prises lunanimit de ses membres. Lattribution se fait en deux tapes. Il y a dabord louverture des plis et la vrification de toutes les pices administratives. Il y a dans un deuxime temps le jugement des offres. Ce jugement des offres est bas sur les analyses suivantes : la conformit administrative ; les comptences et les rfrences techniques du soumissionnaire ; la proposition financire. Un classement est dfini aprs lapprciation de tous ces critres sur chacune des propositions. Le soumissionnaire le mieux class aprs la combinaison de tous les critres de choix est dclar adjudicataire. 2. Les procdures dexception On a deux types de procdure dexception : les appels doffres restreints et les marchs de gr gr. La mise en place de ces deux procdures est dicte par des exigences de clrit et defficacit de certaines commandes publiques. Lutilisation de ces procdures drogatoires fait lobjet dune autorisation pralable de la Direction des Marchs Publiques ou du bailleur de fonds, le cas chant. 2.1 Les appels doffres restreints Cest une comptition qui se limite un nombre de candidat rduit. Cest une procdure qui ne respecte pas obligatoirement l'appel public candidatures. Elle est surtout utilise pour lexcution de services qui exigent un savoir-faire particulier. 2.2 Le march de gr gr Le gr gr est un mode de passation qui exige une ngociation directe entre les candidats au contrat c'est--dire le fournisseur et lacqureur de service. Il chappe naturellement aux procdures normales dappel doffres. Cest le cas le plus contest des mthodes de passation des marchs publics. Cest enfin, le cas qui parait le moins dmocratique. Ce mode de passation parat tre une anomalie de la passation de la commande publique. Cependant certaines exigences obligent recourir ce mode de passation des marchs. Le code des
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marchs restreint22 les cas dutilisation de cette procdure. Ladministration a recours au gr gr principalement pour les cas dappels doffres jugs infructueux et pour les cas de fournitures dont lextrme urgence nest pas prouver. II. Lapprobation des marchs Cest un processus qui commence ds aprs lattribution du march et sachve par la signature du ministre des finances ou son reprsentant. Les principales parties engages au march apposent leur signature sur le projet de contrat, c'est--dire lentrepreneur ; le matre douvrage et le ministre des finances ou son reprsentant. Les marchs dun montant infrieur ou gal 100 000 000 (cent millions de francs CFA) ne remontent pas jusquau ministre des finances, le directeur des marchs publics signe par dlgation du ministre. Lapprobation est un volet important du dispositif des marchs parce que sa lenteur peut engendrer des dsagrments pour la mise en effet du march. Il a bien souvent t initi des sances groupes de signature au niveau ministriel pour acclrer le processus. Le processus dexcution de la dpense publique peut paratre fastidieux. Toutefois, cela saffirme comme une ncessit pour assurer une bonne gestion des deniers publics. Cela dit, le principe gnral dcrit quelques attnuations telles quexposes prcdemment. Si la rigidit qui a pour objectif majeur lefficience de la dpense doit constituer une entrave sa bonne excution le pragmatisme prdomine.
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Art 31du Dcret N2510 du 24 fvrier 2005 portant code des marchs publics
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Chapitre II : CONTROLES SUR LA DEPENSE PUBLIQUE Compte tenu de son importance pour les citoyens et galement de limportance des sommes en jeu et de la raret des moyens de lEtat, la dpense publique est lobjet de plusieurs contrles. Les contrles exercs sur elle sont divers. On retient quil y a les contrles exercs sur le processus de mise en uvre de la dpense que nous qualifions de contrle a priori et ceux qui peuvent sexercer aprs lexcution de la dpense dits contrle a posteriori. Ces derniers contrles sont entrepris pour sassurer que les procdures rgulires dexcution de la dpense ont t bien observes ou que la gestion des deniers publics sest opre dans la rigueur des rgles. Toutes ces mesures visent attnuer une ide bien rpandue traduite par cette expression largent public nappartient personne , ce qui sous-entend quil ny a pas une obligation morale de le grer en bon pre de famille. La caractristique des contrles est fonction du statut de lentit contrler. Une administration centrale ne subira pas les mmes types de contrle quune administration dcentralise. Ainsi, il y a deux catgories dinstitution de contrle. On a une catgorie de contrle qui sexerce pleinement dans le circuit de la dpense, assurant ainsi la garantie de la bonne excution de la dpense conformment au cadre rglementaire, cest une mission prventive. Cette mission de contrle est qualifie de contrle a priori. Certaines institutions de contrle exercent un contrle a posteriori parce que leur mission ne sexerce quaprs lexcution de la dpense. Thoriquement leur lien avec nos travaux nest pas perceptible premire vue parce quelles nagissent pas directement dans le circuit de la dpense. Cependant, nous notons que lefficacit de leur mission peut avoir un caractre dissuasif sur les vellits dirrgularit. En outre, les pertinences de leurs propositions lors de leur activit impactent souvent sur les rformes. SECTION 1 : LES INSTITUTIONS DE CONTRLE A PRIORI Le contrle a priori est marqu par les contrles sur les dpenses effectues en administration centrale et dconcentre et celles effectues sur les autres administrations. Pour ces derniers cas, il sagit essentiellement des dpenses des Etablissements Publics Nationaux. Ces contrles sont incarns respectivement par le contrle financier et le contrle budgtaire. I. Le contrle financier, pivot du contrle a priori Au niveau central, c'est dire pour ce qui concerne les contrles exercs sur les dpenses en administration centrale et ses dmembrements, c'est--dire ses reprsentations en dpartement et en rgion, la nature du contrle est le contrle a priori. Ce contrle est exerc par les contrleurs financiers. Les contrleurs financiers sont tous regroups au sein dune direction unique qui est la Direction du Contrle Financier, elle-mme tant une direction centrale au sein de la Direction Gnrale du Budget et des Finances (DGBF). La Direction du Contrle Financier Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 26
est une vritable institution dont la tutelle administrative a bien souvent chang. Elle a t successivement place sous la tutelle de la Prsidence de la Rpublique, puis du Premier Ministre et depuis une dizaine dannes elle est une administration sous tutelle du ministre charg des finances. Les contrleurs financiers sont au nombre de quarante un (41) en Cte dIvoire. Ceux placs en administration centrale rayonnent sur les dpenses engages par les ministres; leur champ daction va gnralement au-del dun seul ministre. La bonne moyenne est le contrle de trois ministres par un contrleur financier. Sagissant de leur redploiement en administration dconcentre, lobjectif vis est laffectation dun Contrleur Financier dans chaque dpartement administratif, cet objectif nest certes pas atteint aujourdhui mais la mise en uvre a commenc. On note cela comme diffrence avec leurs collgues franais que le contrle en rgion nest pas exerc pas le Trsorier Payeur Gnral et quil ny a aucun rapport de hirarchie entre un TPG en rgion et le contrleur financier affect dans la mme circonscription. Tous les contrleurs financiers ont rang de directeur dadministration centrale. Ils exercent leur mission en totale indpendance, leur organisation en direction est purement administrative et il nexiste pas de rapport hirarchis dans lexercice de leur mission de contrleur de la dpense publique. En dautres termes, un rejet motiv par un contrleur ne peut tre outrepass que par le ministre des finances. Les missions des contrleurs financiers sont perues en terme de contrle de la bonne excution de la dpense. En cela, ils effectuent deux niveaux de contrle exprims la phase de lengagement et au niveau de lordonnancement. Au niveau de lengagement de la dpense ; le contrle porte sur : la qualit de ladministrateur de crdits; la disponibilit des crdits ; lutilit et lvaluation des cots de la dpense ; Au niveau de lordonnancement, les vrifications seront portes sur : la conformit du mandat avec lengagement ; la ralit du service fait. Les contrleurs financiers en Cte dIvoire peuvent se dplacer pour constater la matrialit des travaux excuts ou de la commande passe. LEtat leur affecte des moyens consquents pour cette mission. Le contrleur financier a galement une mission de conseil auprs des ordonnateurs dlgus quil contrle et galement une mission dinformateur23. On note simplement que la pertinence des dcisions des contrleurs financiers contribue bien souvent viter lEtat des gabegies. II. Le contrle budgtaire, une spcificit ivoirienne La notion de contrle budgtaire est une spcificit des finances publiques ivoiriennes. La mission du contrleur budgtaire est bien des gards semblable celle du contrleur financier ceci prs que le contrleur budgtaire nintervient pas en administration centrale.
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art 2 du dcret n95-121 du 22 fvrier 1995 portant attribution, organisation et fonctionnement du Contrle Financier.
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Sa mission ne concerne que les Etablissements Publics Nationaux. Ainsi donc, le contrleur budgtaire assure sa mission de contrle deux stades de la procdure de la dpense placs la phase de lengagement puis lordonnancement. Au niveau de lengagement on estime quatre les actes de contrle : les contrles dordre budgtaire ; les contrles de la dpense qui portent sur la ralit des cots ; les contrles sur les pices justificatives ; les contrles portant sur la qualit de lordonnateur. En outre, le contrleur sassure de lutilit de la dpense qui est bien diffrencier de lopportunit de la dpense. A la phase dordonnancement, le contrleur sassure principalement de la conformit de lordre de paiement avec lordre dengagement. Il sassure galement de la ralit du service fait et du montant dfinitif de la liquidation. Il reprend en fait, sur la facture dfinitive, tous les contrles prcdemment effectus. Les dcisions du contrleur budgtaire, en fonction de son apprciation, peuvent tre la validation de la dpense initie, son rejet motiv ou son diffr. . Les contrleurs budgtaires sont regroups au sein dune direction qui centralise toutes leurs activits, c'est--dire le contrle financier des tablissements publics. Cette direction est la Direction du Contrle Budgtaire qui est une administration de la DGBF. Le fait important est que contrairement au contrleur financier, le contrle budgtaire nest pas un mtier, mais le fait de lexercer procure une qualit. Il ny a pas une vocation exercer exclusivement le contrle budgtaire et temps complet ; la quasi-totalit des contrleurs budgtaires exerce leur mission temps partiel. Ils sont en grande proportion des cadres dans ladministration des finances et majoritairement de la DGBF et sont affects en qualit de contrleur budgtaire auprs dun EPN, cest une particularit de cette mission.
SECTION 2 : LES INSTITUTIONS DE CONTRLE A POSTERIORI Les institutions de contrle a posteriori interviennent aprs lexcution de la dpense. Leur mission est plus affirme sur le contrle des administrations dcentralises, notamment les collectivits dcentralises. Nanmoins, il est essentiel de savoir que toutes les institutions ce niveau peuvent intervenir dans toutes les administrations, soit par auto-saisine, soit par la saisine dune tutelle. Elles sont trois institutions, savoir : la Chambre des comptes de la Cour suprme, lInspection Gnrale des Finances (IGF) et lInspection Gnrale dEtat (IGE). I. Le contrle de la Chambre des comptes de la Cour suprme. En Cte dIvoire, il nexiste pas de Cour des comptes, du moins pas pour le moment mme si la constitution de 2000 travers certaines de ses dispositions24 consacre la mise en place de cette institution. En la situation, cest donc lancien dispositif juridique en la matire qui continue de fonctionner. Ce dispositif confie donc la Chambre des comptes de la Cour suprme toutes les prrogatives nagure exerces par elle qui aurait d basculer en faveur de la nouvelle Institution. On retient donc que la Chambre des comptes exerce un rle de juge des comptes de lEtat, des institutions publiques et des entreprises publiques. Mais de faon
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art 102 de la constitution du 1er aot 2000
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plus large ses comptences sexercent sur toutes les institutions qui bnficient dun soutien financier de lEtat ou dorganismes pouvant tre soumis au contrle de la Chambre des comptes. La Chambre des comptes de par ses missions est la fois une juridiction et une institution de contrle. Ses dcisions sappliquent autant sur les comptables travers le jugement de leur compte que sur les administrateurs, c'est--dire les ordonnateurs. Cest autour de ces deux comptences principales que nous allons exposer. 1. Le contrle juridictionnel de la Chambre des comptes Sagissant de ce volet la Chambre des comptes a trois comptences majeures qui sexpriment autant sur les comptes des comptables publics que sur les ordonnateurs. 1.1 Sur les comptes des comptables publics Les comptables publics sont tenus de prsenter lensemble de leurs comptes accompagn des pices justificatives une fois lan la Chambre. Dans la pratique, seuls les comptables suprieurs de lEtat sont justiciables de la Chambre des comptes de leur gestion et de celle des comptables secondaires qui leur sont subordonns25. Le pouvoir de la chambre stend sur tous les comptes tenus par des comptables publics ; autant ceux exerant dans les administrations centrales, des administrations dcentralises, et des tablissements publics. La forme des comptes transmis la Chambre varie avec la contexture du budget de lorganisme contrler. Les comptes soumis la Chambre doivent tre signs par le comptable assignataire concern. Lexamen du compte se fait par un magistrat, duquel examen est rdig un rapport qui est accompagn dun projet darrt. Les dcisions sont prises en audience compose de trois magistrats et elle a lieu huit clos, elles peuvent dboucher sur un arrt de dbet ou sur un arrt de dcharge. A la mission de contrle juridictionnel qui est une comptence reconnue et exclusive de la Chambre des comptes sajoute dautres comme la gestion de fait. 1.2 Sur les ordonnateurs Pour les administrateurs, la Chambre des comptes statue sur les fautes de gestion, et bien souvent sur des actes de gestion de fait26. En la matire, la Chambre des comptes peut se saisir des irrgularits constates lors des vrifications des comptes soumis son contrle. Elle peut tre galement saisie par le Ministre en charge des finances ou par le Ministre de tutelle de lentit mise en cause. Le comptable de fait peut subir une condamnation au paiement dune amende quivalente la somme manipule illgalement. De plus, le comptable de fait peut subir une condamnation pnale pour usurpation de titre. On note galement au titre des fautes reprochables aux ordonnateurs, les fautes de gestion qui sont gnralement constitues dentorses aux rgles budgtaires, et souvent galement, doctroi davantages illgaux. Pour cette deuxime catgorie de fautes, les conditions de saisine de la Chambre sont identiques la prcdente. Les sanctions encourues par les fautifs
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art 3 dcret n97-582 du 08 octobre 1997 modifiant le dcret N 92-115 du 16 mars 1992, portant organisation de la Direction Gnrale de la Comptabilit Publique et du Trsor et fixant les attributions du Directeur Gnral ; 26 loi n94-440 du 16 aot 1994 relative la Cour suprme
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sont essentiellement dordre pcuniaire. Ainsi, une amende en rparation dont le minimum ne peut tre en dessous de 20 000 fcfa et le maximum au double du salaire brut annuel du mis en cause la date de la faute est recommande. 2. Lattribution de contrle de gestion La Chambre des comptes a une deuxime vocation qui est non juridictionnelle, cest le contrle de gestion. Cette deuxime attribution s'exerce galement sur le mme champ de comptence, savoir les administrations publiques, les entreprises publiques ou toute autre entit bnficiant de fonds publics et de soutien dune entit elle-mme bnficiant de fonds publics. Le contrle vise juger de la qualit de gestion des entits contrles. La procdure de contrle est base sur diffrentes tapes savoir : la prise de connaissance de lenvironnement de lentit contrler ; lexamen des comptes et bilans de lentreprise ; le contrle proprement dit. Dans la pratique cette deuxime comptence est beaucoup plus oriente vers les entreprises que vers ladministration centrale. La Chambre tout en observant de prs la qualit de gestion financire et commerciale des entits contrles ne devra pas perdre de vue lobjectif assign lentreprise publique qui dans bien des cas peut ne pas tre exclusivement la rentabilit financire. La mission de contrle aboutit un rapport dans lequel elle met un avis et fait des recommandations sur la gestion de la structure contrle. Ladoption du rapport se fait en plusieurs tapes, dont une tape qui tient compte ncessairement de lavis du premier responsable de lentit contrle. Cet avis peut conduire une meilleure comprhension de certaines dcisions de gestion de linstitution et rorienter par consquent le rapport. Le rapport final est adress au Ministre de tutelle de lentit contrle et au Ministre charg des Finances. Lors des missions de contrle, si des manquements graves lthique et aux rgles de bonne gestion sont observs, une demande en rfr peut tre introduite immdiatement par le Prsident de la Cour suprme dont dpend hirarchiquement la Chambre des comptes auprs de lautorit de tutelle pour mettre fin ces pratiques. Lautorit de tutelle dispose de trois mois ds cet instant pour rpondre. 3. Le rapport annuel de la Chambre des comptes Llment central du rapport annuel de la Chambre est le rapport de conformit de lexcution de la loi des finances. Ce rapport constitue un lment daccompagnement ncessaire la bonne apprciation de lexcution de la loi des finances et permet ainsi dtablir une cohrence entre les comptes individuels des comptables publics et la comptabilit des ordonnateurs centralise par le ministre des finances27. Ce rapport permet aux parlementaires de mieux apprcier la conformit entre la loi des finances telle que vote et son excution. Il permet dadopter la loi de rglement. En effet, traditionnellement, le rapport sur lexcution des lois des finances est centr sur lanalyse de lexcution budgtaire dans une triple optique danalyse financire, de contrle de rgularit et dexamen de la qualit de la gestion budgtaire. Ce rapport est la manifestation du devoir dassistance que la Chambre des
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art 37 directive N05/97/CM/UEMOA relative aux lois des fiances
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comptes doit accorder au Parlement pour le contrle des comptes de la nation travers le vote de la loi de rglement. II. Le contrle des Assembles dlibrantes Les assembles dlibrantes, savoir le conseil municipal, le conseil gnral et le conseil de district ont un droit de regard sur la gestion des autorits locales. Le principe nest fondamentalement pas diffrent du type de rapport qui rgit les relations entre lexcutif et le Parlement, en ce qui concerne le budget de lEtat. Lautorisation budgtaire ayant t octroye par lassemble locale cest naturellement quelle donne un avis sur la gestion de lExcutif local travers lexamen du compte administratif. III. Le contrle de lInspection Gnrale des Finances LInspection Gnrale des Finances dans sa composition et dans son esprit actuel est de cration rcente dans ladministration ivoirienne28. Cependant, lide dun service de contrle et dinspection des finances de lEtat est de longue mmoire29. Le rle, les missions dvolues, et linfluence de lInspection Gnrale des Finances nont cess de saccrotre depuis lors. En effet, aux missions initiales de contrle de lexcution du budget de lEtat et des EPN se sont ajoutes dautres missions de vrifications des services fiscaux et douaniers. 1. Les missions Dans sa conception initiale, lIGF limage des inspections des autres dpartements ministriels devrait avoir pour champ de comptence les services du ministre des finances. Dans la pratique cette dfinition thorique va tre vite dpasse et faire place au pragmatisme qui veut que le droit de regard du ministre des finances aille partout o se trouve largent public. LIGF a donc une mission de contrle suprieure des finances publiques au sein du ministre des finances. Nous pouvons repartir ses comptences en quatre grandes missions telles que dfinies par les dernires rformes : une mission gnrale et permanente de contrle du bon fonctionnement des services rattachs et des EPN. A ce titre, il sassure de lapplication des lois, des ordonnances, dcrets, actes et instructions rglementaires rgissant le fonctionnement administratif, comptable et financier; des missions spcifiques de contrle financier et comptable, daudit et dvaluation des procdures administratives; des missions particulires de conseil, de vrification, de contrle et denqute ; une mission de suivi du programme de lutte contre la fraude fiscale. Les contrles de lIGF concernent les directions centrales, les tablissements publics sous tutelle conomique du ministre des finances, les socits dEtat, les personnes physiques et les personnes morales de droit priv pour les questions dordre fiscal. Ainsi que nous pouvons le constater, le domaine de comptence de lIGF reste trs ouvert. On retient que lobjectif de ses interventions peut tre une mission de contrle-sanction ou une mission de contrle de gestion.
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Cest le dcret n96-899 du 13 dcembre 1996 en son art 1er qui consacre lappellation Inspection Gnrale des Finances dans le vocabulaire du droit financier ivoirien. 29 arrt N300 FAEP du 10 fvrier 1961
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2. LOrganisation Le service de lInspection Gnrale des Finances est directement rattach au Ministre des Finances et cette position le soustrait de toutes les influences des autres administrations du ministre. Le service est dirig par un chef de service appel Inspecteur Gnral des Finances qui a rang de directeur gnral dadministration. LIGF est compose de deux catgories de personnel savoir le corps des inspecteurs et les auxiliaires. 2.1 Les inspecteurs Les inspecteurs sont des cadres issus de faon gnrale des administrations conomiques et financires. Ils sont des fonctionnaires ou des agents de lEtat. En gnral, ils sont danciens lves de LEcole Nationale dAdministration de Cte dIvoire. On distingue dans lordre hirarchique dcroissant les fonctions suivantes : Linspecteur gnral, le secrtaire permanent, les inspecteurs gnraux adjoints, les inspecteurs des finances, les inspecteurs vrificateurs. Les quatre premires fonctions c'est--dire linspecteur gnral, le secrtaire permanent, les inspecteurs gnraux adjoints et les inspecteurs constituent les fonctions suprieures du corps des inspecteurs et sont nomms par dcret pris en conseil des ministres sur la proposition du ministre des finances. La nomination des inspecteurs vrificateurs se fait par arrt du ministre des finances. Les inspecteurs sont aids dans leur tche par des collaborateurs regroups dans une autre catgorie. 2.2 Les auxiliaires Les auxiliaires constituent une catgorie de personnel ncessaire laccomplissement de la mission de lIGF. Ils sont constitus dexperts et consultants dans des domaines prcis ; ils sont lis lIGF par un contrat ou une convention. On a galement en service lInspection Gnrale des Finances des officiers et agents de police judiciaire en dtachement de leur ministre de tutelle. LIGF en terme de dispositions thoriques demeure un outil indispensable pour ladministration ivoirienne. Ce rle complmentaire, voire mme quelques fois, pas totalement diffrent de certaines institutions telle lInspection Gnrale dEtat dont les missions dans ses grandes lignes vont tre prsentes peut suggrer quelques interrogations. IV. Le contrle de lInspection Gnrale dEtat L Inspection Gnrale dEtat en abrg IGE, qui lorigine sappelait lInspection Gnrale des Services Administratifs est place sous la tutelle de la Prsidence de la Rpublique. Cest un service de contrle du bon fonctionnement de ladministration ivoirienne dans toutes ses missions. Ce champ globalement tendu entrane quelques chevauchements de domaine de comptence avec quelques institutions telle que lIGF. On observe ainsi les attributions de lIGE dans ses grandes lignes. 1. Les attributions De faon globale les missions de lIGE sont bien des gards semblables celles de lIGF tant les similitudes sont grandes : Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 32
Elle a une mission gnrale de contrle et dinspection du fonctionnement normal et rgulier des services publics ; Elle est dote dune mission spcifique de contrle financier et de contrle de gestion des services publics ; Elle a une mission gnrale dtudes, de conseil et dappui aux rformes de lEtat.
Son champ de comptence stend sur les administrations, les collectivits, les tablissements publics, et de faon plus large sur tous les intrts de lEtat. Pour conduire ses missions linspection a une organisation faite autour de lInspecteur Gnral dEtat qui dirige ce service important de lEtat. 2. Lorganisation Lorganisation est quasiment semblable celle de lIGF. Nous avons lInspecteur Gnral dEtat au sommet de la hirarchie, en dessous dans lordre dcroissant nous avons des inspecteurs dEtat en chef, des inspecteurs dEtat et des auditeurs, ils sont nomms par dcret pris par le Prsident de la Rpublique. Linspection dEtat se saisit des dossiers ou est instruite par le Prsident de la Rpublique. LIGE est vu comme la manifestation dune marge de manuvre que le Prsident de la Rpublique saccorde pour conserver un regard sur le fonctionnement des administrations malgr la confiance quil fait aux institutions qui ne lui rendent pas directement compte.
Comme nous lavons remarqu les contrles et les institutions qui les incarnent ressemblent bien des gards au modle franais. Dans le cas de la Cte dIvoire la multiplicit des contrles vise un objectif de scurisation de la dpense mais galement de dissuasion pour ceux des fonctionnaires qui seraient tents de donner dans la malversation.
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DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE
DEUXIEME PARTIE : EVOLUTION DU CADRE DE LA DEPENSE
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Chapitre III : LA MODERNISATION DU CADRE DE LA DEPENSE La modernisation du cadre dexcution de la dpense publique est une exigence rendue possible avec la crise conomique que traverse la Cte dIvoire depuis une vingtaine dannes. Le constat est qu la raret des ressources, il fallait faire correspondre un ensemble de mesures de bonne gestion afin de rationaliser les dpenses. Cest donc conscient de cette ncessit que le Gouvernement ivoirien va solliciter des experts internationaux pour faire un diagnostic et proposer des solutions pour un assainissement de la gestion des finances publiques. Les conclusions de ces experts proposent des rformes qui sattachent la dfinition dun nouveau cadre juridique et rglementaire de la dpense, lorganisation des services financiers et leur intgration, la modernisation des moyens. Ces mesures devraient conduire un retour lorthodoxie financire par une stricte application du droit budgtaire et imposer ainsi une discipline budgtaire. Ces mesures concernent toute la chane de la dpense ; de lordonnateur au comptable en passant par les contrleurs. SECTION 1: DU CADRE ADMINISTRATIF La rorganisation du cadre dexcution de la dpense concerne la mise en place dune nouvelle norme juridique et rglementaire. Cette situation va naturellement engendrer la rorganisation des services, surtout en administration centrale. Cette modernisation qui vise avant tout lefficacit des services engendrera galement la modernisation des moyens.
I. Le cadre juridique
La rorganisation est impulse par les conclusions de trois rapports dexperts30. Tous ces rapports mettent en exergue lmiettement des finances publiques qui conduit instaurer une opacit dans la gestion des deniers publics. Ils mettent galement laccent sur la faiblesse de la fonction budgtaire. La remise en cause du cadre rglementaire qui engendrait des contradictions internes et qui affaiblissait ltat de droit au profit de ltat de fait a t juge ncessaire. Ces constats seront raffirms par les directives successives de lUEMOA31 qui reprennent les principales recommandations des diffrents rapports et les imposent comme des remdes aux diffrents pays de la communaut en solution dassainissement des finances publiques. Les actions de rforme prconises pour ce qui est de la phase administrative concernent la rorganisation de la fonction budgtaire, la rforme de la composante marchs publics, la redfinition des comptences de lordonnateur et la clarification de lexercice de la mission de contrle. 1. La fonction budgtaire
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Le rapport A. Tazi & B. Ledoux en 1986 sur la mise en place dun systme dinformation consolid des finances publiques, le rapport Conrad, Bouley & Cornely en 1990 sur lamlioration des structures et procdures budgtaires, et le rapport Sanglier pour la comptabilit publique. 31 Il sagit des directives N 4, 5, 6
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La modernisation du cadre juridique est avant tout marque par la rforme du cadre budgtaire. La rforme met laccent sur une raffirmation de certaines dispositions qui existaient avec les normes juridiques antrieures. Elle est galement marque par la rorganisation de la nomenclature du budget. 1.1 Rappel historique La pratique budgtaire sui generis la Cte dIvoire consacrait lexistence de plusieurs budgets de lEtat. Les budgets de lEtat les plus importants taient le Budget Gnral de Fonctionnement (BGF) et le Budget Spcial dInvestissement et dEquipement (BSIE). Chacun de ces budgets avait une nomenclature propre, ce qui donnait naturellement une pluralit de nomenclatures. Le BGF et le BSIE avaient une nomenclature budgtaire, tandis que celle des EPN tait inspire du plan comptable ivoirien. Le dispositif ancien privilgiait lorganisation budgtaire du BGF et du BSIE autour des dpartements ministriels. La nomenclature tait lie au dpartement ministriel, c'est--dire une organisation politique ; si bien que chaque modification de larchitecture du Gouvernement entranait un dsquilibre profond du budget. Il ny avait pas non plus de lien logique dans la rpartition des rubriques. A titre dexemple, on peut observer la rpartition des rubriques suivantes : 12 6901 Dpenses exercices clos ; 12 6902 Frais dhospitalisation ; 12 69 03 SODECI32 La liste des rubriques ressemblait fort bien une simple numration. Le manque de logique dans la rpartition entranait une confusion totale dans la lecture du document budgtaire. La confusion entre la nature de la dpense et la destination tait tout fait possible, certaines rubriques correspondaient la fois une nature de dpense et une destination. La logique qui soutenait la rpartition des crdits budgtaires tait limite la simple rpartition des moyens de lEtat. Linconvnient de cette organisation tait quil paraissait impossible de faire des analyses conomiques et financires fiables et objectives des dpenses de l'Etat sur la base du document budgtaire. La logique organique primait sur une logique fonctionnelle. En effet, les deux principaux documents budgtaires vots par le Parlement taient incohrents quant leur harmonisation. Le BGF et le BSIE avaient des nomenclatures totalement inconciliables. Les documents budgtaires taient traits par deux administrations diffrentes. Il est arriv que lon retrouve des actions avec des doubles emplois. Face toutes ces incohrences, il tait devenu plus que ncessaire dapporter des innovations et adaptations dans le budget de lEtat 1.2 Les innovations Lexistence de cette multitude de budgets de lEtat tait totalement contraire aux dispositions lgales. Il apparaissait donc ncessaire et urgent de revenir au cadre lgal tel que dfini par la loi organique. Ce retour la discipline budgtaire va tre facilit et renforc par les nouvelles directives de lUEMOA qui dictent la mise en place du cadre gnral du budget de lEtat. On a lunification du cadre et du document budgtaire de lEtat qui est raffirme travers le Budget Gnral de lEtat. On a galement ladoption dune rorganisation de la
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SODECI : Socit de Distribution dEau en Cte dIvoire. Cest lentreprise qui gre le service public deau potable.
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nomenclature budgtaire. La nouvelle nomenclature vise mieux organiser les charges et les produits de lEtat, selon une nouvelle norme adaptable tous les pays membres de lUEMOA. Elle tablit galement une compatibilit entre la comptabilit budgtaire et la comptabilit publique. La nouvelle formulation budgtaire a pour objectif de corriger toutes les insuffisances constates dans lancien dispositif. Ainsi donc, la nouvelle nomenclature permet une classification fonctionnelle33, une classification administrative et une classification par nature de dpense. Ces amliorations visent donner des outils de comparaisons entre les performances et les consommations des diffrentes administrations dans le temps. Elles permettent galement de dgager des dnominateurs de comparaison entre Etats membres de lespace UEMOA. Cette nouvelle approche permet de par les informations quelle donne, de btir des analyses conomiques et financires de lEtat et de corriger une certaine perception du budget qui laissait penser un simple outil de recensement des dpenses et recettes prvisionnelles de lEtat. La structure de la nomenclature budgtaire se prsente en cinq titres: Titre 0 : Recettes du budget Gnral; Titre 1 : Charges de la dette publique; Titre 2 : Dpenses ordinaires; Titre 3 : Dpenses dInvestissement ; Titre 4 : Comptes Spciaux du Trsor ; Les ministres et les institutions sont les sections. A lintrieur de la section, les oprations sont classes par nature de dpense (du matriel, du personnel, etc) et par destination (action conomique : construction dune cole par exemple). Cest une organisation qui codifie les dpenses de lEtat et permet de ce fait de les harmoniser et de conduire un objectif de transparence dans la gestion des autorisations budgtaires de lEtat. 2. La fonction dordonnateur Selon la loi organique, le seul ordonnateur des dpenses de lEtat est le ministre en charge des finances. Dans la pratique la dlgation de comptence par le ministre des finances connat une grande volution par rapport aux situations antrieures; on parle dune grande dmocratisation de la comptence. 2.1 Historique La mission dordonnateur dlgu tait assure par un service unique, savoir le SACO34. Ce service avait des comptences exclusives en la matire pour toutes les dpenses effectues sur le BGF et sur le BSIE en administration centrale, exception faite des dpenses de personnelle et des dpenses ayant un caractre stratgique (exemple : la dpense de la dfense nationale). Le SACO centralisait la quasi-totalit des oprations effectues dans la phase administrative de la dpense (engagement, liquidation et ordonnancement). Cette organisation qui visait des objectifs defficacit et de centralisation de linformation rpondait galement un souci de matrise de la dpense publique et une harmonisation des initiatives travers ce systme de guichet unique. Dans la pratique, le systme a montr ses
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Cest une organisation qui fait la rpartition des dpenses en tenant compte des grandes fonctions de lEtat. On les regroupe en 9 neuf grandes fonctions. La classification fonctionnelle institue une rfrence danalyse pour toutes les catgories de dpense effectues dans le cadre du budget qui est dornavant unique. 34 SACO : Service Autonome Central dOrdonnancement
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limites en terme defficacit. En effet, les bonnes intentions se sont heurtes aux lourdeurs dune administration aux pratiques dpasses et souponne dexercer une corruption active. Le conflit de comptence entre le SACO et le contrle financier tait vident sur certains aspects de leurs missions respectives. Le dcret N 95-123 du 22 fvrier dans son article 6 confrait certaines missions de contrle au SACO. Cette confusion entranait des conflits qui bien souvent contribuaient rallonger les temps dexcution de la phase administrative de la dpense. Dans ce contexte, la rforme vise corriger toutes les insuffisances du SACO et clarifier les missions dvolues toutes les institutions oprant dans le circuit administratif de la dpense. 2.2 Les innovations de la fonction dordonnateur Les rformes ont conduit la suppression du SACO et ses comptences ont t attribues plusieurs ordonnateurs dlgus conjointement nomms par le ministre des finances et les ministres de tutelle en la personne des Directeurs chargs des finances des ministres dits DAAF. Ainsi donc, les DAAF agissent par dlgation du Ministre des finances. Ils sont chargs des fonctions dengagement et dordonnancement des dpenses de lEtat au niveau central lexclusion des dpenses de personnel et de remboursement de la dette. Cette nouvelle organisation vise assurer la fluidit de laction administrative de la dpense en rduisant les dlais ; ce qui entranera naturellement une baisse des cots pour ladministration. Elle vise galement clarifier et redfinir le rle des acteurs de la dpense. Dans les EPN, la mission dordonnateur reste confie au premier responsable. En administration dconcentre cest le prfet ou le sous-prfet qui demeure administrateur secondaire. 3. La fonction de contrleur Comme nous lavons vu prcdemment la fonction de contrleur change selon quelle sexerce en administration centrale et administration dconcentre ou en Etablissement Public National. Dans labsolu, le contenu de son exercice na pas vritablement chang. 3.1. Le Contrle financier La dfinition du contenu de la fonction de contrleur financier na vritablement pas chang, cest la dpendance hirarchique qui a chang ces dernires annes. Le changement sest opr galement dans la clarification de sa mission avec la disparition du SACO et la simplification des moyens lui accorder. La mission du contrleur financier sest renforce avec le contrle de la ralit du service fait35. Depuis 1998 le Ministre des finances rend obligatoire le contrle de la matrialit du service fait par le contrleur financier. Le contrleur financier a galement la prrogative de vrification des prix. En effet, il a la possibilit daller sur le march pour sassurer de lexactitude des prix qui lui sont annoncs. Cest une disposition qui en ajoute la qualit de la gestion publique recherche par les rformes. Il nempche que dans un contexte libralis o ladministration na pas un annuaire de prix de rfrence une telle disposition se rvle tre un dfi. 3.2 Le Contrle budgtaire
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art 47 de larrt 23 du 06 novembre 1995 portant application du dcret n95-121 du 22 fvrier 1995 portant attribution et organisation et fonctionnement du contrle financier.
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Les volutions dans lexercice du contrle budgtaire ne sont pas trs significatives ; nanmoins la nouvelle loi36 fixant les rgles gnrales relatives aux EPN et portant cration des catgories dEPN apporte quelques changements qui ont des difficults tre mis en uvre. En effet, les dcrets de mise en application de cette loi depuis son adoption nont pas encore t pris. Toutefois, sa lecture laisse apparatre quelques incohrences qui rvlent les difficults quelle engendrera. Larticle 50 qui traite des sanctions applicables aux acteurs du circuit de la dpense dans les EPN est le creuset de toutes ces incohrences. En effet, selon cet article le conseil de gestion qui est un organe dlibrant de lEPN peut infliger des sanctions au contrleur budgtaire et au comptable. On remarque que ce mme article voque la possibilit du directeur de ltablissement contrl de donner des avertissements prliminaires au comptable public et au Contrleur budgtaire. Cette disposition de la loi suggre des rapports de hirarchie entre ces trois acteurs de la dpense, ce qui naturellement nest pas le cas. 4. Le cas particulier des marchs publics Dans le souci de prendre en compte tous les axes du circuit de la dpense publique, une rforme du code des marchs publics est en cours et un dcret a mme t pris pour ladopter. Il reste prendre les arrts de clarification. Ce changement intgre le code des marchs dans un nouvel environnement plus dynamique. Il rpond galement aux obligations internationales de la Cte dIvoire. 4.1 Historique Le cadre rglementaire de passation des marchs remonte lanne 1968. Il a t progressivement amlior avec un objectif, celui dinstaurer plus de transparence en accordant une place de choix la comptition par le jeu de lappel doffres au dtriment des marchs de gr gr. Pour atteindre cet objectif, la rvision de la procdure tait indispensable. Ainsi donc, la cration dun journal des marchs pour la publicit autour des offres publiques; notamment le journal des marchs, sest opre. La mise en place de deux commissions de passation et dapprobation et des comptences dvolues ces diffrentes commissions paraissait tre des moyens efficaces dans la recherche de la transparence. La fixation de faon claire de seuils obligatoires de passation tait une ncessit. Ainsi donc, pour les commandes dun montant excdant quinze millions FCA (15 000 0000 F CFA), soixante millions FCA (60 000 000 FCFA) et cent vingt millions FCA (120 000 000 FCFA) respectivement en administration centrale, pour les collectivits dcentralises et les socits dEtat, le code des marchs faisait obligation dune ouverture la concurrence publique. Malgr ces quelques efforts, la centralisation excessive donnait limage dune administration peu efficace. Dans une telle situation, lorganisation de ladministration et ses lourdeurs pouvaient constituer un obstacle la bonne atteinte des rsultats. De plus, des soupons de manque de transparence dans le processus dattribution par le recours un peu trop abusif aux procdures drogatoires (gr gr en particulier) en utilisant des voies de contournement tait corriger.
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Loi n 98-388 du 02 juillet 1998 fixant les rgles gnrales relatives aux Etablissements Publics Nationaux et portant cration de catgories dtablissements publics et abrogeant la loi N 80-1070 du 13 septembre 1980 ;
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La carence du code face aux nouvelles procdures de lEtat pour la ralisation de certaines de ses missions simposait comme une proccupation prendre en compte ; cest le cas des concessions. Dans ce contexte, le Gouvernement ivoirien a jug ncessaire dans le cadre de la rforme du circuit de la dpense publique de marquer son engagement par le lancement le 14 octobre 1999 du chantier de la rforme du systme des marchs publics. 4.2 Les Innovations attendues La rforme des marchs publics est au cur de la modernisation du cadre rglementaire de lexcution de la dpense publique. Elle est trs audacieuse et confirme la place centrale des marchs publics dans la transparence de la gestion des finances publiques. Cette rforme contribue au renforcement de la discipline budgtaire travers la matrise et la mise en place dun plan de programmation cohrent, des procdures transparentes de passation des marchs publics, la libre concurrence et une matrise des cots. Une place de choix la communication de linformation sur les marchs publics par une diffusion plus large et plus rgulire ( la dcade du journal des marchs publics) est juge ncessaire pour garantir la saine comptition37. Les changements accordent plus de libert et dautonomie aux administrations pour la passation de leurs marchs. Lobjectif est de donner la responsabilit part entire tous les ordonnateurs. En administration centrale, il y a une vritable dcentralisation de la passation des marchs vers les DAAF. En administration dconcentre la responsabilit reste oriente vers les Prfets et Sous-Prfets. Les ordonnateurs dlgus et secondaires sont soumis une obligation de validation par la DMP pour un montant suprieur ou gal cent millions FCFA (100 000 000 FCFA). La rgle est la mme pour les marchs des collectivits dcentralises. Les Socits dEtat bnficient dune entire libert de passation et dapprobation. Le nouveau code des marchs prvoit des dispositions de lutte contre la corruption et des mesures coercitives qui vont au-del des sanctions qui ont exist jusque l. Il prvoit des dispositions de lutte contre les voies de contournement de lappel doffres lexemple du saucissonnage. Il ouvre la contribution du secteur priv qui sige galement dans la commission des recours. Dans le mme temps, il encourage une concurrence favorable aux PME/PMI38 et prvoit des dispositions pour exclure les entreprises dfaillantes de la concurrence publique pendant deux annes. De ce point de vue, les nouveaux textes sont la fois prventifs et coercitifs. Une nouvelle dfinition de la mission de la Direction des Marchs Publics sest impose pour ladapter au nouvel environnement. En effet, selon le nouveau code, la DMP jouera plus une mission de rgulateur, de gestionnaire de base de donnes, de contrle, de formation et dassistance/conseil, dvaluation statistique que de matre duvre dans le processus dattribution des marchs publics. Lencadrement des acteurs implique un droit de regard de
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En effet selon larticle 19 du Dcret N2510 du 24 fvrier portant code des marchs, tout appel doffres ouvert non publi dans le bulletin officiel des marchs publics de la Rpublique de Cte dIvoire sera considr comme nul et non avenu. 38 PME/PMI : Petites et Moyennes Entreprises/ Petites et Moyennes Industries
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la DMP sur les passations au-del dun seuil qui va tre dfini par arrt39, ce droit de regard vaut avis. Les Socits dEtat obtiennent une libert totale quel que soit le montant conventionner ; toutefois le contrle se fera de faon gnrale par les mcanismes internes, tel que le conseil dadministration. Toutes ces mesures constituent une dmocratisation du processus de passation de la commande publique. La rforme prend en compte les insuffisances constates dans le code prcdant par rapport sa cohrence avec lenvironnement juridique international, notamment la Communaut Economique des Etats de lAfrique de lOuest (CEDEAO), lUEMOA et lOrganisation Mondiale du Commerce (OMC). La rforme du cadre rglementaire appelle, bien entendu, des changements profonds dans lorganisation des services et la modernisation des moyens daction. II. Le cadre organique La rforme du cadre rglementaire implique une nouvelle organisation, c'est--dire la cration de nouveaux services et galement la suppression de certains. Trois changements majeurs vont soprer. 1. La suppression du SACO et celle de la DIP40 Le maintien du SACO ne se justifiait plus ds lors que la mission dordonnateur dlgu a t clate et confie plusieurs ordonnateurs dlgus au niveau central, notamment les DAAF. Au niveau central, nous avions la Direction des Investissements Publics qui avait pour mission de centraliser, coordonner et initier les politiques dinvestissements. De ce fait, elle soccupait spcialement de la mise en place du BSIE et du suivi de son excution. Ds linstant o le budget de lEtat devait tre unitaire, il apparaissait plus efficace davoir un seul interlocuteur. 2. La rorganisation de la Direction des Marchs Publics La rorganisation de la DMP simposait comme un besoin dadaptation aux exigences de sa nouvelle mission. Elle vise rechercher les moyens daction pour donner du contenu au cadre rglementaire. Il y avait donc la ncessit denvisager une rorganisation au niveau central et une adaptation pour accompagner le processus au niveau local. Pour rpondre ce besoin une troisime sous-direction avec de nouvelles missions est en cration au niveau central. Les trois sous-directions qui interviendront au niveau central agiront sur les axes suivants: Contentieux, Etudes, Rglementation et Rgulation ; Procdures et Oprations ; Communication et Rseaux. Au niveau local, des directions rgionales ont t cres pour faire un encadrement de proximit des acteurs locaux qui reoivent une grande libert de passation et qui par consquent ont besoin dtre accompagns.
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Un arrt en cours de prparation dfinit le montant dobligation de demande davis de la DMP 100 000 000 de FCFA et plus pour tous les acteurs soumis cette obligation. En plus, les administrations approuvent leur march sous certaines conditions. 40 DIP : Direction des Investissements Publics
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3. La Cration de la Direction Gnrale du Budget et des Finances La cration de la DGBF est une manifestation de lvidente rforme qui sopre dans le circuit de la dpense publique. La Direction Gnrale du Budget et des Finances est ne de la fusion de plusieurs directions centrales directement rattaches au cabinet du ministre, et cela pour en faire un interlocuteur unique du cabinet du Ministre. Une lecture de l'organigramme du Ministre des Finances de lanne 1990 laisse apparatre treize directions centrales rattaches toutes au cabinet du ministre. La nouvelle organisation41 de ce ministre prsente cinq Directions Gnrales dont la DGBF. La DGBF a repris les comptences de cinq anciennes Directions Centrales, notamment la direction de la solde, la DIP, la Direction du Budget et des Comptes (DBC), la Direction du Contrle Budgtaire (DCB), la DMP. Les mtiers voluant et les exigences en terme de besoin galement, la configuration de la DGBF42 aujourdhui prsente huit Directions centrales, notamment la Direction du Budget de lEtat (DBE), la Direction des Politiques et Synthses Budgtaires (DPSB), la Direction des Marchs Publics (DMP), la Direction du Patrimoine de lEtat (DPE), la Direction de la Solde, la Direction du Contrle Financier (DCF), la Direction de lAdministration de la Base de Donnes SIGFIP et la Direction des Oprations des Collectivits Dcentralises. III. La modernisation des moyens 1. Historique Le constat de la faiblesse de linformatisation des procdures ntait plus dmontrer. Linexistence ou lobsolescence du matriel informatique entranait le manque de coordinations des tches, limpossibilit pour ladministration davoir un archivage fiable et la redondance de certaines tches caractrise la priode davant modernisation. Cette priode a surtout a t marque par un processus dexcution de la dpense excut manuellement avec des tches fastidieuses, de larges possibilits derreur, un systme de gestion globalement peu fiable. Nous retenons que ces annes ont t caractrises par : des dpenses dpassant les crdits prvus ; certaines dpenses taient excutes deux fois (puisquil nexistait aucun lien entre les diffrents budgets pour permettre le contrle) ; des dlais dexcution trop longs ; le manque de traabilit de la dpense ; le systme de contrle trs harassant. En outre, la faiblesse des politiques de formations des hommes et des femmes constituait lun des problmes identifis. 2. Lvolution des moyens La modernisation des moyens est au cur de la rforme, elle vise lobjectif pressant de correction des tares releves plus haut. En cela, lessentiel de la valeur ajoute est mettre au crdit de linformatisation des services de la chane de la dpense publique au niveau central. Ce nouveau dispositif a un maillon central qui est un applicatif informatique intitul
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CF annexe 4 : Organigramme du Ministre de lEconomie et des Finances CF annexe 5 : Organigramme de la DGBF
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Systme Intgr de Gestion des Finances Publiques en abrg SIGFIP. Son rayonnement est assez important sur la chane de la dpense publique ; si bien que le commun des utilisateurs assimile la rforme du circuit de la dpense publique cet applicatif, en minorant ainsi toutes les autres rformes dont celle du cadre rglementaire qui notre avis a trac le sillon tous les autres changements. Nous avons dautres applicatifs daccompagnement qui doivent tre arrims au SIGFIP pour donner une vritable centralisation et automatisation du processus. Le deuxime aspect concerne le renforcement des capacits des acteurs par le biais de la formation. 2.1. Le SIGFIP Le SIGFIP est un Progiciel diffus en rseau entre tous les acteurs principaux des finances publiques en Cte dIvoire (acteurs des dpenses et des recettes de lEtat). Nous nous intresserons uniquement aux aspects qui concernent les dpenses, objet de nos travaux. La mise en route du SIGFIP le 1er janvier 1999, constitue une vritable rvolution pour ladministration financire ivoirienne. Il apporte des changements profonds dans les habitudes de ladministration. A/ Les Objectifs gnraux du systme Le SIGFIP formalise dans un mme cadre lintervention de tous les acteurs de la chane, en informatisant et en intgrant tous les niveaux dintervention dans le mme systme: ordonnateur; contrleur financier et comptable. Chacun des acteurs dispose dune cl dentre dans le Progiciel. Le systme permet dassurer une gestion harmonieuse des recettes et des dpenses de lEtat. Pour ce qui concerne les dpenses, le SIGFIP permet dinstituer une politique de rgulation et de planification mensuelle des dpenses, contribuant ainsi rduire son strict minimum les arrirs de paiement de lEtat. La correction des insuffisances reproches lancienne procdure est son objectif majeur atteindre, savoir assurer: une bonne rduction des dlais dexcution de la dpense; un contrle efficace de la dpense; une traabilit de toutes les oprations financires lies la dpense publique; la fluidit de linformation tout au long de la chane de la dpense publique ; une meilleure communication et en temps rel entre tous les acteurs du circuit de la dpense ; une meilleure gestion du budget puisque ds le vote du budget toutes les informations budgtaires sont dverses dans le SIGFIP. Le SIGFIP vise scuriser et rationaliser toutes les oprations effectues dans la chane de la dpense. Il tient la comptabilit budgtaire des dpenses et de lEtat. Il fournit des tableaux de bord destins au pilotage des finances publiques, notamment les informations comptables pour la formation du TOFE43. B/ Lintervention des acteurs Les acteurs relis au SIGFIP sont ceux qui interviennent dans le circuit des dpenses excutes au niveau central et au niveau dconcentr. Toutefois, les dpenses effectues dans
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TOFE : Tableau des Oprations Financires de lEtat
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les localits non connectes sont retranscrites dans le Progiciel et des moyens de nivellement de ces dpenses sont prvus. Au niveau central
Ladministrateur de crdits dlgu, point de dpart du processus de la dpense exprime ses besoins lordonnateur dlgu. Ce dernier, aprs avoir effectu ses vrifications courantes fait lenregistrement lcran (chaque enregistrement est numrot par ordre chronologique) et le transmet lectroniquement au Contrleur Financier pour son contrle. La dcision du contrleur est exprime par le biais du systme ( lordinateur sous huit jours) et retourne lordonnateur. Le processus est identique pour la phase de lordonnancement. Le processus conduisant lordonnancement va de ldition du mandat par lordonnateur au visa accord par le Contrleur Financier. Si le mandat prsente toutes les garanties de rgularit, le visa est accord et retransmis lordonnateur qui le valide avant de le transmettre au comptable pour sa prise en charge suivie du paiement. Tout le processus est assist lordinateur, mais lusage du support papier nest pas abandonn puisque chaque acte pos par un acteur du processus est matrialis sur un support papier. Lapplicatif permet dditer chaque tape les lments ncessaires daccompagnement du dossier. Lintervention dans le cas de la procdure simplifie est quasiment identique celle de la procdure normale vue plus haut, ceci prs que lengagement et lordonnancement sont excuts concomitamment pour aboutir au mandat de paiement qui est transmis au visa du Contrleur Financier avant que lordonnateur ne lenvoie au comptable pour le paiement. Un nombre limit de dpenses est concern par cette procdure44. Au niveau rgional
Des fiches de dlgation de crdit dite de SIGFIP et mis par lordonnateur dlgu au profit de lordonnateur secondaire, des contrleurs financiers dpartementaux et des comptables assignataires permettent de suivre le rythme des consommations. Le processus dexcution de la dpense est identique celui excut au niveau central. Depuis 2001, la DGBF procde une dcentralisation de SIGFIP dans les dpartements du pays. A ce jour 31 localits sont connectes. 2.2. Les autres applicatifs Plusieurs autres progiciels sont en phase dexprimentation. Ces progiciels sont prvus pour sarrimer au SIGFIP afin de donner une vritable centralisation de linformation sur les oprations financires de lEtat. On peut numrer le RICI-EPN pour les EPN, le SIGMAP pour les marchs publics, le SIGBUB pour le Budget de lEtat. A/ Le RICI-EPN Le Rseau Informatique de Comptabilit Intgre pour les Etablissements Publics Nationaux en abrg RICI-EPN est un Progiciel de gestion centralise des finances et des oprations budgtaires des EPN. Il y aura trois acteurs connects au Progiciel savoir : lordonnateur
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art 68 du dcret N98-716 du 16 dcembre 1998 portant rforme des circuits et des procdures dexcution des dpenses et des recettes du budget gnral de lEtat, des comptes spciaux du Trsor, et la mise en uvre du systme intgr de la gestion des finances publiques
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c'est--dire le directeur de lEPN, le contrleur budgtaire et lagent comptable. Pour linstant ce projet est en phase exprimentale et seul un nombre limit dE.P.N utilise ce progiciel. Lobjectif est de le gnraliser et dintgrer les comptes de tous les EPN dans le mme systme. B/ Le SIGBUB La prparation du budget est facilite par lacquisition dun Progiciel intitul Systme Intgr de Gestion Budgtaire (SIGBUD). Il permet dassurer une bonne coordination de la prparation du budget de lEtat avec tous les services impliqus. Cet outil vise raccourcir les dlais de prparation et assurer galement la fluidit et la conservation de linformation budgtaire. C/ Le SIGMAP Dans le cadre de la modernisation des moyens un progiciel est en laboration et permettra de grer tous les aspects concernant les marchs publics. Ce progiciel est disponible, il est en phase dexprimentation et est intitul Systme Intgr de Gestion des Marchs Publics (SIGMAP). Il retracera toutes les tapes de la passation des marchs publics, grera toutes les tapes et permettra de vrifier tous les dtails dexcution. Il servira de cadre dchange dinformations entre la Direction des Marchs Publics et tous les acteurs publics impliqus dans le processus de passation des marchs. Il facilitera larchivage des donnes et la production des statistiques lies aux marchs publics de faon gnrale. Cest un logiciel qui va tre diffus entre tous les acteurs. 2.3 Le renforcement des capacits La formation des acteurs est un grand dfi aprs linformatisation et lorganisation des services. Cela est dautant vrai quil sagit de transformer des habitudes, en ralit crer des hommes et des femmes nouveaux rompus lutilisation des nouvelles techniques et mthodes de travail. Le constat est que la grande majorit des dcideurs de ladministration a t forme une poque o les moyens informatiques ntaient pas dvelopps en Cte dIvoire. Bien souvent, les concerns nont pas fait un effort personnel de mise niveau. Pour les amener sadapter au nouvel environnement, il y avait une urgence et un effort faire par lEtat. Ladministration ivoirienne sest donc saisie de cette ncessit et forme rgulirement ses cadres sur des financements publics et sur des appuis dorganismes de financement la formation tel que lACBF45 et la Coopration Franaise. A titre dillustration lACBF a form par le biais de la Cellule Analyse des Politiques Economiques (CAPEC) cent quatre vingt douze (192) cadres de ladministration sur des thmes en rapport avec ladministration conomique et financire de 2000 2004. Ainsi que lon peut remarquer, la modernisation du circuit de la dpense est une ncessit pour ladministration. Lamlioration de la phase administrative de la dpense que nous venons de voir ne peut avoir un sens que si elle saccommode parfaitement un cadre comptable adapt. Une tentative de rponse est prsente dans les pages suivantes.
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ACBF: African Capacity Building Fondation
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SECTION 2 : DU CADRE COMPTABLE La rforme du cadre comptable sest affirme comme le deuxime palier de la rforme du circuit de la dpense publique. Cest une rforme qui sest avre indispensable, tant les disfonctionnements et les entorses au cadre lgal taient nombreux. Dans ce contexte, la rforme sest fixe pour objectif de recentrer la mission du comptable public, de reprciser ses rapports avec lordonnateur et avec les institutions de contrle. Elle sest attache lorganisation du mtier de comptable public travers une bonne hirarchisation des diffrents niveaux de responsabilit. La rforme vise donner galement au comptable des moyens daction travers la rorganisation des services comptables, la dotation en moyen et le renforcement des capacits des oprateurs. Pour atteindre ces objectifs, il tait ncessaire de dfinir un cadre juridique nouveau. I. Cadre juridique de lexercice du mtier de comptable Les insuffisances du cadre dexercice de la comptabilit publique ont t mises en exergue par plusieurs rapports dont le plus significatif reste le rapport Sanglier46. Ici galement trois axes damlioration sont souhaits. Il sagit de lamlioration du cadre juridique de lexercice de la fonction comptable, de la rorganisation des services comptables et de lamlioration des moyens dexercice du mtier de comptable. Toutes ces rformes visent donner une meilleure efficacit lexercice de la fonction comptable. Les directives de lUEMOA concernant les finances publiques dictent des amnagements pour lexcution de la phase comptable de la dpense dans les pays de lunion. Naturellement la rforme initie en Cte dIvoire sen inspire largement. La fonction comptable bnficie de la modernisation et de la clarification de ses missions. En effet, la rforme dlimite les contours de la fonction et la protge de sorte quelle veille une parfaite mise en cohrence entre les textes et la pratique. 1. Historique Les rapports daudit du systme comptable relvent plusieurs incohrences, on relve entre autres anomalies : une absence dun plan comptable de lEtat ; une utilisation de la comptabilit en partie simple issue du systme franais davant 1970 ; les mesures drogatoires sont riges en rgles de gestion, foulant ainsi au pied certains principes du droit budgtaire ivoirien savoir: lunit de trsorerie de lEtat, la rgle de luniversalit, particulirement la non- affectation des recettes aux dpenses et la rgle de non contraction des recettes et des dpenses ; une dualit de la fonction comptable qui ne cadrait pas avec la noblesse de cette fonction. Cette situation crait une sorte dinjustice prjudiciable aux vrais comptables publics assignataires. En effet, plusieurs hauts fonctionnaires, notamment les cadres de
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Rapport de la mission sur la Direction de la Comptabilit Publique et du Trsor, Guy SANGLIER- Trsorier Payeur Gnral, juin 1992
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la CAA47 maniaient des fonds publics sans avoir prt serment et sans avoir la responsabilit juridique pour le faire. La CAA grait lexclusivit des relations avec les bailleurs de fonds de lEtat de Cte dIvoire en ce qui concerne les projets de dveloppement. Elle rceptionnait et grait tous les financements extrieurs lis au dveloppement. Cette situation avait cre un circuit parallle de paiement dont laboutissement tait assur par le caissier de la CAA pour les projets co-financs ; une lourdeur des procdures comptables engendre par un centralisme parfaitement injustifi ; une incohrence entre les structures comptables, ce qui engendrait naturellement la quasi-impossibilit dtablir une situation centralise des comptes de lEtat.
Lintention d'engager des rformes sest vritablement exprime travers la mise en place dun comit de rforme dcid par dcret48. Ce comit aura pour mission de travailler, sur la base des insuffisances releves par les rapports dexpertise prcdemment cits, la recherche de solutions pour une efficacit de lexercice et des prrogatives du Comptable public. Il travaillera galement une meilleure organisation des services de la comptabilit publique. La rforme va conduire la prise du dcret n97-582 du 08 octobre 1997. Ce dcret trace de nouveaux sillons avec pour ambition la dfinition dune meilleure performance du cadre comptable. 2. Lvolution de la mission comptable Lvolution est marque par la mise en place dun cadre comptable unique pour lEtat. Cela est traduit par la rcupration de la comptence de gestion de la dette publique dvolue la CAA au profit de la DGTCP. Cette dcision accompagne naturellement une restructuration des services de la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique qui ntaient pas prpars cette nouvelle mission. La rforme a clarifi les missions des diffrents services aussi bien au niveau central quau niveau dconcentr. Elle a tabli de faon nette les diffrents niveaux de hirarchie. On peut repartir les changements intervenus en deux catgories dites principes : 2.1 Les principes gnraux A ce niveau les objectifs atteindre sont globaux. On voque entre autres volutions atteindre: la raffirmation du rle de caissier central et unique de lEtat quest le Trsor Public. Cette dcision participe de la volont dinstaurer un bon environnement pour un meilleur respect des rgles de gestion publique. La manifestation de cette mesure est exprime travers la dissolution de toutes les institutions parallles qui agissaient comme tel, et principalement la CAA dans sa mission de gestion de la dette publique ; on a galement le rattachement de la gestion de tous les engagements financiers de lEtat ltranger la DCTCP ; la mise en place doutils et de mthodes permettant dtablir avec exhaustivit les comptes de lEtat et de faon plus largie les comptes publics ; 2.2 Les principes damlioration au niveau technique
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CAA : Caisse Autonome dAmortissement Dcret n93-200 du 03 fvrier 1993 portant cration du comit de reforme de la comptabilit publique
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Les amliorations au niveau technique sont des changements rels intervenus au niveau de la pratique comptable. Les innovations concernent la mise en place dun plan comptable de lEtat. Ce nouveau plan comptable sinspire largement du SYSCOA49. Toutefois, il y ajoute quelques spcificits pour ladapter la gestion de lEtat lexemple de la classe 0 qui retrace les conclusions des lois de rglement. Ce plan comptable de lEtat a 10 classes, on y distingue deux catgories de comptes : Les comptes dexcution (classe 3, 4, 5, 8 et 9) qui sont servis par tous les comptables publics comptents tout au long de lanne. La classe 9 qui enregistre toutes les oprations budgtaires intresse principalement le Payeur Gnral du Trsor, le Receveur Gnral des Finances et lAgent Comptable de la Dette Publique ; Les comptes de prsentation (1, 2, 6, 7) qui sont utiliss uniquement en fin de gestion par lACCT pour le reclassement de toutes les oprations comptables dans le but dtablir le compte gnral de ladministration des finances publiques. Les amliorations au niveau technique entranent galement un grand changement de culture comptable avec une volution de la pratique des critures comptables. En effet, dornavant les enregistrements se font en respectant le principe de la partie double. Un compte dbit appellera un ou plusieurs comptes crdits, ce qui offre au comptable public la possibilit de se contrler. Cette innovation est naturellement meilleure que le systme de comptabilit en partie simple qui tait pratiqu jusque l par les comptables publics. En effet, avant lintroduction de ASTER tous les Comptables publics passaient leurs critures en partie simple et cest au niveau central, c'est--dire la sous-direction de linformatique, que les comptes taient ddoubls. II. Au plan organisationnel La rforme est galement au niveau de larchitecture organisationnelle de la mission comptable. Ce changement parait tout fait pertinent dans la mesure o lvolution du cadre juridique et lutilisation de nouveaux moyens de travail appellent une nouvelle organisation. A ce niveau, on peut observer galement deux grands amnagements. 1. Le centralisme, pendant de lancienne architecture organisationnelle 1.1 Les diffrentes chelles de responsabilit Les anciens textes tablissent deux ordres de responsabilit. On a dabord les comptables principaux qui sont les quatre comptables centraux de la DGTCP, savoir : lAgent Comptable Central de la Comptabilit, lAgent Comptable Central de la Dpense Publique, lAgent Comptable Central des Ressources Publiques, lAgent Comptable Central des Chancelleries Diplomatiques et Consulaires ; on y ajoute galement les Comptables dpartementaux. Les Comptables principaux ainsi dsigns et le Directeur gnral de la DGTCP sont justiciables de la Chambre des comptes de la Cour suprme. Les autres comptables constituent la deuxime catgorie. Ils sont des comptables secondaires et rendent compte aux comptables principaux. Malgr cette rpartition des responsabilits comptables, la grande caractristique de la situation davant rforme tait marque par le manque de cohrence entre les grands services comptables dans leur fonctionnement au quotidien. 1.2 La centralisation de linformation comptable
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SYSCOA : Systme Comptable Ouest Africain. Cest le plan comptable utilis par la comptabilit priv.
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Le centralisme caractrisait le traitement de linformation comptable de la dpense. En effet, toutes les informations comptables de lEtat taient achemines la Sous Direction informatique (SDI) appele juste titre la Sous-Direction de la centralisation. Toutes les donnes taient saisies dans ce service. Cette mthode entranait beaucoup de risques derreurs humaines et de pertes dinformations. En effet, la collecte, lacheminement et le traitement de linformation comptable taient faits selon une procdure bien rglemente de la DGTCP. Dans chaque poste lon disposait dune sacoche destine collecter tous les quinze jours les documents de comptabilit, on y classait par ordre chronologique toutes les oprations effectues. Ces documents remontent vers le Comptable principal dont relve le poste comptable. Quand le comptable principal reoit tous les comptes relevant de sa circonscription, il procde une vrification et une rgularisation de tous les comptes y compris le sien en cas de besoin. Il tablit une fiche rcapitulative de toutes les comptabilits quil range dans une valise puis il lachemine la sous-direction de la centralisation pour saisie. Cette mthode harassante engendrait limpossibilit dorganiser lchelon central une vritable situation comptable nette de lEtat. Il tait galement impossible dobtenir la demande une situation des postes comptables. 2. Les innovations Le dcret 97-582 du 08 octobre 1997 apporte une rforme de lorganisation de la comptabilit publique. En effet, au niveau des grandes fonctions comptables, cette nouvelle organisation tient compte des nouvelles missions du Trsor public. Dsormais, le Trsor grera une caisse unique de lEtat, cette volont de rforme est marque par la disparition de la CAA. Pour remplir cette nouvelle mission la DGTCP cre un poste comptable spcialement charg de la gestion de la Dette publique. Dornavant les postes de comptables principaux au niveau central sont au nombre de six. Il y a un largissement du nombre de comptables principaux pour respecter une volont de recherche defficacit et une lutte contre le centralisme qui tait la faiblesse de lancien dispositif. Le vocabulaire des finances publiques ivoiriennes sest enrichi avec la qualification de comptables suprieurs pour dsigner les six comptables gnraux. On a dsormais, les principaux comptables suivants au niveau central: lAgent Comptable Central du Trsor (ACCT); le Receveur Gnral des Finances (RGF); le Payeur Gnral du Trsor (PGT); le Trsorier Gnral pour lEtranger (TGE); lAgent Comptable de la Dette Publique (ACDP); lAgent Comptable des Crances Contentieuses (ACCC). Toujours dans un souci de recherche defficacit, des fonctions de conseillers techniques du Directeur Gnral du Trsor et de la Comptabilit Publique ont t institues, leur mission est de contrler, pour le compte du Directeur gnral, la marche des postes comptables suprieurs et den rendre compte leur mandataire. Au niveau dconcentr lchelle de hirarchie administrative sest rallonge avec la cration du poste de trsorier rgional. Ces diffrents niveaux ci-dessus dsigns forment avec les trsoriers dpartementaux le groupe des comptables principaux de lEtat. Leurs Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 49
responsabilits devant la Chambre des comptes et sur les autres comptables qui forment la classe des comptables secondaires ne changent pas. On dsigne dsormais de comptable non centralisateur les comptables secondaires, de comptable centralisateur les comptables principaux. Au niveau des comptables principaux, on a les comptables centralisateurs de deuxime degr qui sont les comptables gnraux et ceux de premier degr qui sont les trsoriers rgionaux et les trsoriers dpartementaux. LAgent Comptable Central du Trsor est charg de centraliser toutes les informations comptables et de produire les comptes de tous les comptables. Au niveau de la diffusion et du traitement des donnes comptables, les choses changent pour tenir compte de lintroduction de loutil informatique dans la gestion moderne. III. La modernisation des moyens La modernisation des moyens est marque, tout comme dans la phase administrative de la dpense, par une informatisation globale du circuit comptable. Elle est galement caractrise par une formation des acteurs pour les adapter aux changements qui soprent dans leur nouvel environnement de travail. 1. Informatisation du circuit comptable Les services de la Comptabilit publique taient peu informatiss. De ce fait, il ny avait pas une intgration des services comptables, si bien quil tait difficile dtablir une situation globale des comptes de la Nation. Les problmes identifis se rsumaient en une centralisation excessive de linformation due labsence dquipements informatiques pour enregistrer les critures comptables au niveau dconcentr. Ce sont ces insuffisances que la modernisation par lintroduction de linformatique cherche attnuer. La matrialisation de cette ambition est porte par un projet dinformatisation et de centralisation de linformation intitul ASTER, du nom du Progiciel quil est charg de produire. ASTER va chambouler tout le schma dorganisation comptable. Il sagit principalement des procdures de la circulation de linformation et des documents. ASTER est un Progiciel informatique qui est charg de grer la comptabilit de lEtat, il remplace un autre programme intitul Programme Intgr dApplication Financire (PIAF) comptable. ASTER est un programme dont la mise en place a impliqu trois acteurs principaux, savoir le Ministre de lconomie et des Finances de la Cte dIvoire, le Ministre de la Coopration ainsi que le Ministre de lEconomie et des Finances de France. De ce point de vue, on peut affirmer que ASTER est dabord le produit de la coopration entre la France et la Cte dIvoire. Cest un projet pilote qui est prvu dtre export dans dautres pays si lexprience ivoirienne est concluante. 1.1 Lorganisation du Systme ASTER est un grand maillage qui prend en compte tout le cheminement de linformation comptable publique. Il permet lintgration des comptes entre les domaines qui couvrent la Comptabilit Gnrale de lEtat50 et les domaines de la Comptabilit Auxiliaire51. ASTER
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La Comptabilit Gnrale de lEtat (CGE) est celle qui est effectue au niveau central par lAgent Comptable Central du Trsor (ACCT). 51 On associe la comptabilit auxiliaire, la comptabilit des dpenses et des recettes budgtaires.
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apparat comme un outil de changement structurant. La centralisation de linformation comptable se fera dornavant avec plus dassurance et plus defficacit partir des postes comptables relis au Progiciel. Linterface de ASTER avec les services en amont de la dpense est assure par sa connexion avec le SIGFIP pour les dpenses. ASTER est galement connect la Direction Gnrale des Impts (DGI) et la Direction Gnrale des Douanes (DGD) pour les ressources publiques. Le cheminement dans ASTER est reparti en deux grands modules. On a le module de la Comptabilit Auxiliaire des Dpenses (CAD) et le module de la Comptabilit Gnrale dEtat (CGE). Il y a une migration entre ces deux modules. Le module de la CAD gre la centralisation de linformation budgtaire, quant au module CGE, il correspond au deuxime niveau de centralisation et gre de faon globale tous les comptes et la passation de toutes les critures comptables. A/ Le module de Comptabilit Auxiliaire des Dpenses (CAD) Cest un module de comptabilit de gestion des dpenses budgtaires. Il gre toutes les informations affrentes la gestion du budget autant en dpenses quen recettes; entre autres informations, la vrification des visas du contrleur financier, le contrle des dotations budgtaires, le suivi de la consommation des crdits. Ce module est utilis par le PGT et le RGF. Il est gr selon une comptabilit en partie simple, cest un module de contrle des actes administratifs de lordonnateur. La centralisation de la gestion se fait au niveau de lagent comptable central du Trsor. B/ Le module de Comptabilit Gnrale de lEtat (CGE) Le module de Comptabilit Gnrale de lEtat gre les critures des comptables centralisateurs de premier niveau. Il gre galement les comptes de lAgent Comptable Central du Trsor (ACCT). La centralisation des critures comptables ce niveau est annuelle. Toutefois la dcade, lACCT procde une sommation automatique des comptabilits au mme moment que se fait la centralisation dans les postes comptables de premier niveau, avant de les intgrer annuellement dans sa propre comptabilit. Il est utile de signaler quavec ASTER chaque comptable peut diter sa balance la demande ou au mois. Dans la pratique, les critures passes par les postes comptables remontent la dcade vers le comptable centralisateur dont ils dpendent et cest ce niveau que la saisie se fait dans ASTER. Cest ce qui est prvu ce niveau davancement dans lautomatisation de la gestion comptable des finances publiques. Toutefois, il faut noter que tous les comptables centralisateurs de premier niveau ne sont pas encore relis au rseau, compte tenu de la crise socio-politique qui rend difficile laccs tout le territoire national. Mais terme cela devrait tre fait. Chaque comptable reli ASTER na accs quaux fonctions entrant dans son champ de comptence.
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Le circuit de la centralisation de linformation budgtaire au niveau comptable SIGFIP CAD
CGE
Figure :1 La centralisation de linformation comptable peut tre vue comme ci-dessus illustr. SIGFIP, communique les informations budgtaires dans ASTER. Il les reoit et les prend en compte dans son module CAD. Ces informations budgtaires traites dans le module CAD vont migrer vers le module CGE o ils sajouteront dautres informations comptables pour donner la Comptabilit Gnrale de lEtat. 1.2 Les productions de ASTER ASTER est loutil privilgi du comptable. Il traite toutes ses oprations jusqu la production de synthses nationales. Ainsi donc, avec ASTER, on a dsormais la production dtats de fin de gestion et dextractions diverses pour les comptes de la Nation. Depuis lanne 2003 la DGTCP produit le Compte Gnral de lAdministration des Finances (CGAF) dans un dlai assez court. Le CGAF est loutil de base pour la prparation de la loi de rglement. Dans le CGAF, on a les lments suivants: la balance gnrale de fin de gestion et dinventaire ; le bilan agrg ou dvelopp ; la variation des lments dactif et du passif ; le dveloppement des comptes de rsultat (le rsultat dexcution des lois des finances, le rsultat de type patrimonial, le dcouvert du Trsor) ; ltat des recettes et des dpenses budgtaires. Ce progiciel rapproche ainsi la gestion du comptable public de celle issue de la comptabilit prive. ASTER permet davoir en cours de gestion diffrents tats qui orientent le comptable et les dcideurs publics. On peut citer entre autres tats : les restes payer ; la gestion des bons de caisse; le suivi des oppositions (retenues opres par les comptables) ; la gestion des avoirs fiscaux. Comme on a pu le remarquer travers le dveloppement des diffrentes fonctionnalits, le comptable public a dornavant les moyens de la modernisation de sa gestion.
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2. Le renforcement des capacits Au niveau Institutionnel la mise en place des corps dinspecteurs contribue renforcer et maintenir une surveillance permanente sur la recherche de la qualit des prestations des services de la DGTCP. De plus, le systme de production est soumis une obligation norme ISO 9001. Les grands changements tels que la DGTCP se les approprie ont ncessit une adaptation des acteurs. Cette obligation a impos la mise en place dune direction spcialement charge de la formation la Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique qui forme toutes les questions ncessaires la matrise de tous les bouleversements en cours. A titre dillustration, en 1999 trois cent quatre vingt (380) agents des postes dconcentrs ont t forms aux nouvelles techniques.
SECTION 3 : LA MODERNISATION DES AUTRES INSTITUTIONS

Le dsir de rendre plus efficace la dpense de lEtat a conduit moderniser et redynamiser le circuit de la dpense publique. Cette ambition a galement permis de crer dautres institutions qui se chargeront de juger lefficacit des actions publiques. Cest dans cette dynamique que lInspection Gnrale dEtat et lInspection Gnrale des Finances ont t mises en place et quune manifestation dintrt pour la cration dune Cours des comptes52 en lieu et place de la Chambre administrative de la Cour suprme est exprime. La modernisation du circuit de la dpense publique ncessitait une adaptation juridique, une adaptation organisationnelle et bien videmment des moyens. Des mesures ont t prises pour rpondre ce besoin. Ont-elles t efficaces? Nous sommes lgitiment en droit de nous poser la question.
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Constitution ivoirienne du 1er aot 2000
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TROISIEME PARTIE : EVALUATION DE LA MODERNISATION DU CURCUIT DE LA DEPENSE PUBLIQUE
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Chapitre IV : LES FORCES DE LA MODERNISATION La rforme du circuit de la dpense publique avait un objectif de rationalisation, doprationnalit et defficacit de la dpense publique. Ce chapitre qui traite des forces de la modernisation vise mettre un accent sur les points de russite de la modernisation pour conduire une dpense juste et efficace. Ce chapitre est organis autour de trois centres dintrt.
SECTION 1 : LE CADRE DEXECUTION DE LA DEPENSE Les acquis de la modernisation du circuit de la dpense publique peuvent tre regroups autour de lvolution du cadre rglementaire, du dveloppement du cadre institutionnel et surtout du renforcement des capacits humaines. I. Les amliorations dans la phase administrative de la dpense 1. Au niveau juridique Au niveau juridique on a surtout une clarification des textes qui enlve toutes les zones dombre qui pouvaient donner lieu des interprtations divergentes. Fondamentalement, la loi organique de 1959 qui sert dorientation la gestion des finances publiques en Cte dIvoire ne change pas. La nouveaut est lie au renforcement de la contrainte dapplication qui simpose dornavant cette loi travers les directives communautaires applicables lensemble des pays de la communaut de lUEMOA. En effet, les pays membres de lUEMOA sont tenus de respecter le critre de saine gestion des finances publiques, cela constitue une des conditions de russite du pacte de stabilit et de croissance conomique dans lespace communautaire. Cependant, il est ncessaire de remarquer quau-del du cadre dfini, llment important sur lequel il est ncessaire de sappesantir concerne la dcision et la volont politique de son application qui sest affirme en Cte dIvoire. Il est vrai que la ncessit dtablir des rgles de gestion strictes des deniers publics devenus de plus en plus rares simposait dj aux gouvernants ivoiriens. Cest donc cette contrainte et cette ambition qui ont fait la diffrence en Cte dIvoire. En ce sens que lexigence communautaire et la volont du Gouvernement dassainir la gestion des finances publiques comme levier pour rsoudre les fortes tensions de trsorerie se sont rencontres. Lamlioration du cadre budgtaire travers la nouvelle nomenclature est un rsultat concret mettre au crdit de la rforme. Cette nouvelle nomenclature organise avec une bonne dose de rationalit les ressources et les charges de lEtat. En cela, elle permet au budget de jouer un rle de facilitateur pour la comprhension et lanalyse de certains agrgats conomiques de lEtat. On note galement des amliorations et une meilleure efficacit du contrle a priori. Le contrle rendu dornavant obligatoire du service fait par les contrleurs financiers et les contrleurs budgtaires est une avance que la rforme introduit. On a galement une meilleure organisation du contrle administratif hirarchis.
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Pour le contrle a posteriori, le renforcement des missions de la Chambre des comptes et les efforts quelle mne en terme daugmentation de ses effectifs et de ses moyens dintervention augurent de sa volont de mieux pouser le cadre institutionnel nouveau quelle est appele prendre si la volont exprime par la nouvelle constitution ivoirienne est effectivement respecte. Au niveau des marchs publics, les transformations progressives faites depuis une dizaine danne ont t capitalises travers le tout nouveau code des marchs publics. On retient qu ce stade il est difficile de juger globalement les performances de ce nouveau code, compte tenu de son adoption qui est de date rcente et qui, par consquent, ne laisse pas assez de recul lanalyse. Cependant, on peut entrevoir et apprcier certaines des dispositions qui taient progressivement introduites sous forme darrt. On note cet gard le renforcement de la transparence travers linstauration dune certaine rigidit faite lobligation de passer des marchs pour les achats publics. Au-del de ladaptation du cadre rglementaire, il y a eu une volont de rformer le cadre institutionnel. A lanalyse, ce nouveau dveloppement institutionnel peut tre considr comme une russite et porteur dune meilleure efficacit des administrations. 2. Au niveau du cadre dexcution du budget Les rformes permettent daccrotre la qualit de la prparation du budget de lEtat. En consquence et dornavant, les prvisions se rapprochent du budget excut. En effet, le processus qui est centralis par la DGBF avec pour partenaire la DCPE et la DGP est conduit avec rigueur et expertise, les rsultats attestent sa fiabilit. La dispersion laquelle il nous tait donn dobserver nexiste plus. Le processus est mieux encadr au niveau du cadre dexcution de la dpense publique proprement dit. Il existe un systme de pilotage centralis de la gestion du budget de lEtat par le Directeur Gnral du Budget et des Finances travers les autorisations mensuelles quil accorde tous les ordonnateurs et ordonnateurs dlgus qui margent au budget de lEtat. Ce systme de rgulation de la gestion des crdits budgtaires a permis dtablir une correspondance entre les ressources de lEtat et les dpenses. En dautres termes, la rforme permet de connatre les ressources relles de lEtat tout moment et de jouer sur leur rythme de consommation. La rforme met ainsi un frein aux engagements anarchiques qui ont conduit dans un pass rcent deux situations inconfortables pour les finances publiques ivoiriennes, savoir les passifs de paiement et les Dpenses Engages Non Ordonnances appeles DENO. 2.1 Les passifs Le volume du montant des passifs53 lors du passage au SIGFIP montre une grande faiblesse des pratiques avant la rforme. En effet, les passifs recenss par la mission daudit des cabinets Inter et Fidexfi laissent apparatre un montant de dpenses cumules excutes hors cadre budgtaire sur une priode denviron dix annes (1988-1999) de 114 554 000 000 FCFA. Lanalyse de ces crances montre quil sest agit pour lessentiel des initiatives prises de faon indpendante par des hauts fonctionnaires pour engager lEtat. Cela tmoigne dans une certaine mesure de lampleur des drapages auxquels lEtat tait confront.
53
Les passifs : Il sagit de dpenses excutes sans couverture budgtaire
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Avec les nouvelles dispositions, il est quasiment impossible denvisager de tels manquements aux procdures dexcution de la dpense publique. Il y a dabord lobligation faite tous les acteurs de passer par la procdure lgale qui commence par le SIGFIP et sachve avec ASTER. Il y a galement une vaste campagne pour prsenter les nouvelles procdures aux oprateurs conomiques, partenaires privilgis de lEtat dans lexcution de la dpense travers leurs organisations professionnelles. 2.2 Les DENO Un grand avantage que lon tire de la rforme concerne la rduction continue et trs significative des DENO. En effet, la grande proportion des DENO et leur augmentation chaque anne tait caractristique de lindiscipline budgtaire et du manque de cohrence dans lexcution du budget de lEtat. Cette pratique constituait pour lEtat une vritable tare de la gestion des finances de lEtat ; au point o certains moments les DENO taient suprieures ou gales aux mesures nouvelles pour ce qui concerne les dpenses dinvestissement. Cette situation entranait, bien souvent, limpossibilit denvisager des investissements certaines annes puisque les prvisions servaient quasiment apurer les dpenses de lanne prcdente. Les nouvelles mesures nannulent pas entirement les DENO, elles nont dailleurs pas pour vocation de les annuler. Cependant, elles permettent de les rduire leur stricte ncessit. On peut observer titre dillustration leur volution sur 9 annes de la priode 1996 2004. Evolution des dpenses engages non ordonnances (DENO)
160000 140000
Montant en millions
120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

96 97 98 99 00 01 02 03 20 19 19 19 19 20 20 20 20 04
Annes
Figure 2 Lon remarque que la priode (1996-1998), c'est--dire celle avant la rforme budgtaire de 1999 est surtout marque par des accumulations excessives de DENO avec une pointe pour 1996 avec un montant de 134 milliards. 1999, anne dintroduction de la rforme budgtaire Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 57
est une anne dessai et reste donc marque par une adaptation difficile au changement introduit par le SIGFIP, le niveau baisse mais reste tout de mme lev. La chute significative commence lanne 2000, avec 57,4 milliards malgr le caractre exceptionnel54 de cette anne pour la Cte dIvoire autant sur le plan politique quconomique. Les montants des DENO pour la priode vritablement post-rforme, c'est--dire entre 2001 et 2004, restent intressants avec une moyenne de 3,5 milliards sur les quatre annes. 2.3 La rduction des dlais La rduction du dlai global dexcution de la dpense tait un objectif vis par la rforme. Les rsultats atteints sont relativement bons; du moins, dans la phase administrative de la dpense. Pour atteindre cet objectif une contrainte de dlai danalyse est fixe chacun des acteurs. Ce cadre fix par la nouvelle rglementation est une vritable rfrence pour la rforme, quand bien mme son respect scrupuleux demeure un dfi. En effet, force est de remarquer que la majorit des acteurs sefforce de respecter les dlais rglementaires prescrits. De ce fait, la phase dengagement ne peut excder trois jours, le contrleur financier doit donner son avis dans un dlai nexcdant pas huit jours et le comptable doit faire la prise en charge de la dpense dans un dlai de 5 jours. De ce point de vue, les nouvelles dispositions constituent une rvolution par rapport la priode davant rforme o aucune contrainte individualise ntait applique aux acteurs. La seule contrainte de respect de dlai incombait lobligation faite lEtat de respecter des dlais de paiement dans un dlai de 90 jours depuis lengagement jusquau paiement, sous peine de versement dintrt moratoire. La rforme responsabilise mieux les acteurs et circonscrit leur sphre de responsabilit. 2.4 Les marchs publics
Part des marchs publics dans le processus d'excution budgtaire depuis 1994
% dpenses primaires non salariales affectes aux marchs publics 47,2 42,2 37,2 32,2 27,2 22,2 17,2 12,2 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Annes 2000 2001 2002 2003 2004
Figure 3
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Lanne 2000 est marque par linstauration dun rgime militaire qui a exacerb les tensions politiques et instaur par la mme voie une indiscipline budgtaire. Dailleurs le budget 2000 a t adopt par ordonnance.
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On constate que le volume des dpenses hors salaires (dpenses de fonctionnement non salariales + les investissements) ayant fait lobjet de marchs publics enregistre une tendance la hausse. Il tait de 12.2% en 1994 et se situe en 2004 30% des montants affects ce chapitre. La tendance une hausse rgulire des volumes de commandes contractualises sest opre rgulirement jusquen 2001. Le recul qui est constat en 2002 est expliqu par lexcution de dpenses exceptionnelles lies leffort de guerre (achat de matriel militaire par exemple) qui chappent aux circuits conventionnels. La proportion globale demeure relativement faible compte tenu des objectifs de transparence qui imposent un recours plus accru la contractualisation. Cependant, au niveau des achats publics, les contraintes de plus en plus grandes qui imposent lobligation de passer par la mthode lgale qui consiste passer un march commencent senraciner dans la culture de ladministration publique ivoirienne. Cela est lactif des rformes progressives qui se sont mises en place depuis une dizaine dannes et qui ont pour point dachvement ladoption du tout nouveau code des marchs. Il y a tout lieu de sen fliciter. En plus des mesures contraignantes pour atteindre lobjectif dobligation de passer des marchs, il y a un renforcement des dispositions et des mesures coercitives pour dissuader toute vellit de tricherie dans le domaine des marchs publics. La rforme du cadre juridique des marchs et limplication des oprateurs conomiques dans la procdure, ainsi que le droit qui leur est reconnu pour faire usage de recours est de nature donner plus confiance aux candidats la soumission aux offres publics dachats. Ces mesures renforcent la bonne gouvernance et donnent lEtat des marges pour acheter mieux et acheter plus. Partant de ce principe, il apparat que la force de la rforme rside dans le fait quelle largit les possibilits dinvestissement et dapprovisionnement des administrations, ce qui ntait pas assur dans un environnement flou marqu par des suspicions. De par la centralisation des informations sur les entreprises, ladministration arrive dornavant faire le choix de ses partenaires qui ont une expertise avre. Cette meilleure connaissance des partenaires de ladministration a lavantage de rduire les erreurs de choix. A titre dillustration, la moyenne de marchs rsilis au tort des entreprises sur les annes 2001, 2002, 2003 est de 37 marchs par an, ce qui correspond un progrs par rapport aux situations antrieures. A titre dillustration, 150 marchs ont t rsilis en 2000 et 112 marchs en 1999. La rforme du cadre des marchs publics a certes une mission conomique, mais elle a galement une mission sociale. Le nouveau code prvoit des dispositions en faveur des PME/PMI moteur de lemploi. Ainsi donc, la gnralisation et lintensification de la passation de marchs sont des changements mettre au profit des petites entreprises. Dans le domaine des marchs de travaux, la pratique imposait la passation dun march unique par ouvrage raliser (tout corps dtat) ; les nouvelles dispositions encouragent la coexistence de plusieurs marchs pour la ralisation dun mme ouvrage ; et bien souvent un march est attribu par corps dtat. Ce changement a pour consquence la dmultiplication du nombre de marchs.
59
Tableau 1 Evolution du nombre total de marchs approuvs par anne de 1992 2002
Annes 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Nombre de march
396
841
971
928
841
2152
2315
1549
1656
2619
On remarque ce sujet deux grandes volutions en 1994 et en 1998. La monte du nombre de marchs en 1994 nest pas vritablement significative parce que cette anne correspond lanne de la dvaluation du FCFA avec la relance de lconomie ivoirienne. Cette volution nest donc pas lie une rforme ou une nouvelle conceptualisation des marchs publics. Par contre lanne 1998 est caractrise par un changement profond de vision et de politique des marchs publics. Cette nouvelle politique est impulse par une nouvelle direction. Les axes de travail de cette nouvelle quipe vont concerner les contrles des procdures et la systmatisation de la passation des marchs, lencouragement de la mise en application relle de la politique de dmultiplication des marchs publics. Le nouveau code prvoit galement des dispositions avantageuses pour les sous-traitants. Dsormais, lorsque le montant du contrat de sous-traitance est gal ou suprieur dix pour cent du
montant du march, le sous-traitant, peut tre pay directement pour la partie du march dont il assure 55 lexcution par le matre douvrage . Cest une mesure salutaire parce que dans bien des cas,
les conflits entre titulaire de march et sous-traitant naissent partir des retards de paiement. Lentreprise principale peut avoir un schma dapurement de ses dettes qui naccorde pas une priorit la liquidation des droits des sous- traitants. Cela entrane naturellement des dsagrments quant au respect des dlais et pouvant conduire dans certaines situations larrt des travaux. Une analyse des achats publics montre une tendance lvolution des proportions des Appels doffres au dtriment des marchs octroys en gr gr, ce qui satisfait davance les objectifs douverture, condition sine qua non de la transparence. Il. Dans la phase comptable 1. Au niveau juridique La mise en place dun plan comptable de lEtat qui permet de rapprocher la comptabilit publique de la comptabilit prive pose la problmatique de la ncessaire restitution de la mmoire financire et comptable de lEtat. Dornavant, toutes les dpenses effectues sont indexes sur des normes comptables. Ces nouvelles dispositions adosses au progiciel ASTER permettent davoir chaque anne, et dans les meilleurs dlais, aprs la clture de lexercice (environ dans un dlai de six mois dans cette phase dadaptation du systme), un compte gnral de ladministration des finances avec des donnes plus fiables. Cest le cas depuis lexercice 2003. Ce document retrace lchelle dune anne la situation comptable et financire de lEtat de faon exhaustive. On y trouve les Etats suivants :
55
Art 98 du Dcret N2510 du 24 fvrier 2005 portant code des marchs
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La balance gnrale des comptes du Trsor ; La balance Gnrale de fin de Gestion et dinventaire; Le dveloppement des dpenses budgtaires par titre, par ministre et par nature conomique ; Le dveloppement des recettes budgtaires ; Le dveloppement des comptes de rsultat ; Les documents financiers.
2. Au niveau Institutionnel Au niveau comptable, le changement positif est mettre au crdit du rattachement de tous les instruments de gestion de la dette la DGTCP, et la cration de lACDP comme interlocuteur unique pour toutes les oprations lies la dette. Il faut rappeler quau paravent, tous les chefs de projet cofinancs graient entirement la phase administrative de la dpense et une grande partie de la phase comptable en ce sens quils mettaient les chques de paiement. La CAA jouait le rle de caissier en excutant simplement le paiement. Cette mthode a naturellement engendr une mauvaise des dettes de lEtat, en raison de la pluralit des initiatives et des interlocuteurs. Elle a conduit galement un endettement non efficient. Le rapport de lampleur de lendettement sur lexpansion des investissements est largement en dfaveur des investissements. Ces dysfonctionnements sont corrigs avec lACDP. On peut avoir dsormais et tout moment lencours de la dette publique. III. Le renforcement des capacits 1. Les capacits institutionnelles La rorganisation des administrations charges dexcuter la dpense et leur mise en cohrence est une dcision importante qui a rduit le nombre de tutelle administrative et circonscrit par consquent les interlocuteurs de la dpense. Cette matrise des interlocuteurs est gage de rapidit dans lexcution des diffrentes missions. Ainsi dsormais, pour les dpenses faites au niveau central, lessentiel des actions concernant la phase administrative gravitent autour de la DGBF lexception des DAAF. Concernant ces derniers qui ont une certaine indpendance, la majorit dentre eux est issue des corps de la DGBF. Il y a en outre une mesure de dconcentration des administrations qui interviennent dans la phase administrative de la dpense. Ainsi, nous avons dsormais une dconcentration complte de la Direction du Contrle Financier, ainsi que la Direction des Marchs Publics. Cette dconcentration des services permet un meilleur encadrement des acteurs locaux qui sont appels prendre plus de responsabilit et jouer de nouveaux rles. Au niveau comptable ainsi que nous lavons signifi, la nouvelle organisation des services comptables permet de subdiviser les diffrentes tches en missions comptables et de les intgrer ce qui naturellement permet daccrotre lefficacit et dobtenir de faon rapide des situations financires et comptables nettes de lEtat. Ce qui est une avance extraordinaire dans le sens de la crdibilit de lEtat. 2. Au niveau humain La rforme a entran un renforcement des capacits humaines de ladministration conomique et financire mais galement des autres administrations. Ladministration Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 61
ivoirienne na jamais autant organis de sminaires de formations et dchanges que ces dix dernires annes. En effet, les fondements juridiques et logistiques des nouvelles rformes ont besoin dtre expliqus et prsents aux futurs utilisateurs. Cest tout naturellement que les acteurs impliqus sont rgulirement forms lutilisation de ces nouveaux moyens de travail. 3. Au niveau du suivi et de lvaluation Il est noter que dans un souci de mieux rationaliser toutes les rformes, le gouvernement a mis en place une plate forme qui est le Programme de Renforcement des Capacits et de Modernisation des Administrations Economiques, Financires et du Plan (PRCMAEFP) depuis 2004, sa mission est dvaluer les enseignements tirs des premires rformes et den proposer des axes sur lesquels il faut agir. Cette plate-forme est dirige par un chef de programme qui est rattach au cabinet du Ministre. Cest un vide qui vient dtre combl parce quil manquait vritablement un instrument de suivi de toutes les politiques au niveau central. Les fondements de la mission du PRCMAEFP sont orients sur, entre autres, les axes danalyse suivants : la Gouvernance conomique et financire ; lappui au processus de dconcentration/dcentralisation ; le dveloppement institutionnel des structures administratives, financires et de planification ; le suivi des politiques de renforcement des capacits humaines. Il y a parier sur la pertinence de ses propositions et la plus value quelle apportera la rforme et ladministration ivoirienne en gnral. 4. Au niveau des moyens Le renforcement des capacits oprationnelles des administrations en gnral et principalement de ladministration financire est un grand changement quon peut se permettre de qualifier de saut qualitatif. En effet, lintroduction des diffrents progiciels qui ont t voques prcdemment (ASTER, SIGFIP, SIGMAP, etc.) a entran une gnralisation de lutilisation de loutil informatique. La consquence qui en dcoule est la possibilit dun traitement plus acclr de linformation financire et comptable dune part, et la scurisation et la fiabilisation de cette information dautre part.
SECTION 2 : LES ACQUIS POUR LE CONTRLE A POSTERIORI Les acquis pour le contrle dvaluation aprs la dpense, dit a posteriori, concernent la mise en place des institutions de contrle et la dfinition du cadre rglementaire de leur intervention. On recense la cration de lIGE, lIGF, et la Chambre des comptes pour laquelle une procdure de renforcement de ses capacits la transformant en une Cour des comptes devrait tre initie comme le demande la constitution. On retient que de par la mise en place de ces institutions, tous les acteurs en amont savent dsormais quil existe un ensemble de dispositifs pouvant dtecter les manquements et toute dcision hasardeuse de gestion. En cela, les nouvelles institutions ont un caractre dissuasif et rpressif. Leur existence vient renforcer les objectifs de contrle assigns aux institutions agissant a priori.
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SECTION 3 : LIMPACT ECONOMIQUE DE LA RFORME Lobservation des impacts de la rforme sur les administrations et le secteur priv, partenaire prioritaire de ladministration pour le dynamisme de lconomie nationale mrite quon sy arrte. I. Limpact sur les Oprateurs conomiques La modernisation du cadre de la dpense avait pour objectif de permettre lEtat dassainir la gestion des finances publiques en dpensant utilement, c'est--dire dpenser moins et investir plus. Cette restructuration qui prend en compte une amlioration pousse du cadre juridique, fixe des objectifs nouveaux de dlai chaque tape de la procdure et tablit galement de nouvelles rgles pour la passation des marchs publics. Ces deux mesures donnent un vrai contenu au changement. 1. La norme de dlai Cest une disposition essentielle dans la mesure o elle fait peser une contrainte sur les acteurs. Dans une administration qui reste encore marque par un laxisme intress, une telle disposition est lavantage des oprateurs conomiques. Dornavant, les oprateurs conomiques auront intervenir moins chaque tape de la procdure pour faire avancer un dossier mis en paiement. En effet, avec les anciennes dispositions les pertes de dossiers taient frquentes ce qui rallongeait naturellement les procdures. De mme, les retards dus des retentions volontaires par certains agents peuvent tre contrls et vits. Le temps mis par les entreprises pour suivre des dossiers de paiement taient normes, si bien que capitalis, cela revenait des pertes considrables. 2. Sur lattribution des marchs publics Le nouveau code des marchs ouvre effectivement la concurrence, et cela est lavantage du monde des affaires. Il est bon de rappeler que ce code a t rdig de faon paritaire entre lAdministration et le secteur priv. Il donne donc naturellement des gages aux oprateurs conomiques. Les nouvelles dispositions positives concernent, entre autres aspects, la dconcentration du processus dattribution des marchs qui est un rempart sr contre les processus extrmement longs et parfois entachs dirrgularits. Les amliorations concernent galement les dispositions rglementaires. En effet, dornavant on a les changements qui visent desserrer les contraintes de garantie qui ont une implication trs pesante sur les charges financires des entreprises soumissionnaires aux appels doffres publics. Cest le cas de la libration systmatique des cautions dfinitives56 ds rception provisoire des fournitures o travaux, sauf indication contraire explicitement formule dans le march qui peuvent tre fonctions de la nature des travaux ou fournitures ayant fait lobjet de march. Cest un bon changement pour les oprateurs conomiques, le prjudice subi par eux auparavant tait important compte tenu des lenteurs de ladministration faire des rceptions dfinitives pour les ouvrages et fournitures. Les frais financiers pays dus ces dpassements faisaient lobjet de plusieurs plaintes manant des oprateurs conomiques. On note galement ladaptation du droit au fait. En effet, le cadre de la pratique de la passation de la commande publique a considrablement volu avec lintroduction et surtout
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Art 60 du Dcret N2510 du 24 fvrier 2005 portant code des marchs publics
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lextension depuis une dizaine dannes de la dlgation de service public dans lenvironnement des marchs publics. En effet, cette nouvelle disposition sest impose comme un prolongement de la politique de la privatisation avec la concession de divers domaines dintervention publique des oprateurs privs. Cela paraissait indispensable et efficace pour la gestion de comptences nagure dvolues au service public. Dans la pratique, larrive quelque peu inattendue de ce nouveau mode de contractualisation de lEtat avait entran un vritable vide juridique que ce nouveau code des marchs publics comble en voquant le principe57 et en dfinissant les conditions et les modalits de son application58. Le nouveau code pose le principe de la lutte contre la corruption dans le cadre des marchs publics. Il tablit clairement les cas patents qui tombent sous le coup de la sanction59 et voque les types de sanctions applicables. Les dispositions rfrences au recours constituent une des grandes possibilits de transparence et mise en confiance accordes aux oprateurs conomiques. En effet, les soumissionnaires qui estiment tre injustement lss peuvent sadresser aux organes de recours60. Toutes les nouvelles dispositions, autant dans la procdure dobtention dun march avec lEtat, que les amliorations dans le circuit de la dpense pour laguer les tracasseries et raccourcir les dlais sont de nature accrotre la confiance entre les oprateurs conomiques et lEtat. Cette confiance est une condition indispensable pour les entreprises envisager des stratgies dexpansion et de cration de richesse. II. Limpact sur le cadre macro-conomique Limpact en terme de satisfaction peut tre mesur deux niveaux. Dabord sur les capacits de ladministration disposer dinstruments puissants pour sortir des tableaux de bord assez fiables de lconomie en temps rel. Partant de ce constat, le bnfice que lanalyse de lconomie nationale peut tirer de lutilisation de ces instruments est incommensurable. En effet, la production de certaines donnes en temps rel permet aux dcideurs de prendre des mesures anticipatives. Cest le cas du Tableau des Oprations Financires de lEtat (TOFE) qui peut tre sorti avec des donnes plus fiables et plusieurs fois dans lanne. Il y a galement le bnfice que la rforme produit directement sur les agrgats de lconomie nationale. Nous observons tout dabord laccroissement du volume de linvestissement par le seul fait que dsormais les dpenses correspondent mieux la valeur relle des investissements. Des dispositions sont mises en uvre pour vrifier leffectivit de linvestissement et sa valeur relle. Une lecture des domaines largement financs par les investissements publics montre un intrt pour les domaines haute valeur ajoute sociale tels que lducation primaire, la lutte contre linsalubrit, lentretien et la cration des pistes rurales, les programmes de sant de proximit, qui sont autant daxes dinvestissement regroups sous la bannire de programme de lutte contre la pauvret. En effet, le programme auquel la Cte dIvoire est soumise depuis ces dernires annes recommande une concentration des investissements publics dans ces domaines, car le recul de la pauvret commence par le dveloppement humain. En dautres
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art 1.4 du Dcret N2510 du 24 fvrier 2005 portant code des marchs publics art 132 Ibid, p65 59 art 135,136 Ibid, p65 60 I art 121 Ibid, p65
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termes, il existe un lien entre le dveloppement et lamlioration des axes ci-dessus cits. De ce point de vue, lamlioration du circuit de la dpense publique permet dans une perspective de long terme damliorer le niveau du dveloppement par une amlioration du niveau conomique. La relation positive entre linvestissement et la croissance conomique justifie amplement les bons effets de la rforme, au regard de la meilleure utilisation des deniers publics qui est faite en ce qui concerne les investissements. Pour la Cte dIvoire, il est prouv que les fortes priodes dinvestissement public61 ont toujours correspondu avec les priodes de forte croissance conomique. Il est prouv galement que le volume de linvestissement public a un effet induit, du fait de ses effets dentranement, sur dautres variables qui dopent lactivit conomique62, cest le cas du secteur priv. Or a-t-on coutume de dire que le secteur priv est le moteur de la croissance conomique. Des mesures garantissant un environnement pour une meilleure comptitivit du secteur priv ont toujours encourag la croissance conomique. On peut en dfinitif retenir que les amliorations saillantes que nous avons qualifies de force de la modernisation concernent le cadre institutionnel avec de nouveaux organigrammes, autant dans la phase administrative que comptable. Cela est plus adaptable la recherche de rsultats que lon veut atteindre. On note galement une sensible amlioration du cadre dexcution de la dpense, on retient que cela a contribu rduire les DENO leur stricte ncessit. Il faut ajouter cela la quasi-impossibilit daccumuler dsormais des passifs. Laccroissement de la transparence dans le processus de passation des marchs publics et lassignation dune double mission conomique et sociale aux marchs publics constituent des points positifs. On retient enfin que lamlioration du circuit de la dpense contribue accrotre linvestissement public et par ricochet doper le dveloppement du secteur priv moteur de la croissance.
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Priode de 1960 1980 et celle de 1994 1998 BNETD, Les sources de la croissance conomique en Cte dIvoire, Abidjan, 2004, page 73
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Chapitre V: LES FAIBLESSES DE LA RFORME La rforme du cadre de la dpense apparat comme une initiative au service dun meilleur suivi et dune meilleure efficacit des actions de lEtat de faon gnrale et de laction conomique et sociale en particulier. Nous avons vu dans le chapitre prcdant les forces de la rforme, c'est--dire la valeur ajoute quelle apporte ladministration pour remplir sa mission et surtout le bnfice quelle donne linvestissement et ses rpercutions sur les oprateurs conomiques. Dans ce chapitre nous nous autorisons un droit de regard critique sur les contre-performances des rformes, mais galement sur les aspects qui mritaient dtre mieux pris en compte. Nos observations seront faites autour de la carence rglementaire et juridique, nous analyserons galement les faiblesses du nouveau dveloppement institutionnel et organisationnel, nous dvelopperons enfin les difficults dadaptation des acteurs.
SECTION 1 : DU CADRE REGLEMENTAIRE ET JURIDIQUE Ladministration fonctionne sur des rgles crites, des rgles hirarchises. Ce principe forme son socle. Cet ensemble de rgles constitue les normes juridiques qui encadrent les actes des acteurs et dcrit galement les contours de leurs responsabilits. La clart de ces rgles de base et leur bonne application engendrent la force de ladministration publique. Ladministration publique ivoirienne nchappe pas ce principe fondamental. Cest donc tout naturellement que la rforme du circuit de la dpense publique a eu pour pendant primordial et essentiel la modification du cadre juridique et rglementaire. Ce changement est-il cohrent pour le besoin defficacit que sest assigne la rforme ? Nous sommes en droit de nous poser cette question, si tant est que le besoin dvaluation de la rforme saffirme tre une ncessit en vue de pourvoir son amlioration. En effet, laudit de lenvironnement juridique permet de remarquer au moins trois faiblesses : le dcalage juridique de certains textes ; la lenteur adopter les textes ; la mauvaise application de certains principes. I. Le dcalage des textes Lobservation de lensemble des textes qui rgissent lexcution de la dpense montre la ncessit de faire des mises jour. Certains textes sont en inadquation avec le cadre nouveau dcrit par la rforme. A ce propos, les proccupations exprimes par lexercice et les nouvelles orientations de la fonction de contrleur financier ne sont pas entirement prises en compte par les textes en vigueur. A la pratique nous dcouvrons une vritable insuffisance juridique. En effet, le dcret n95-121 du 22 fvrier 1995 portant attribution, organisation et fonctionnement du Contrle Financier; qui continue de servir de cadre de rfrence lexercice de ce mtier ne couvre pas certaines nouvelles exigences et comptences du mtier. Certaines des dispositions de ce dcret ne sont galement pas applicables au cadre nouveau puisque ne faisant plus partie des conditions dexcution de la dpense. Cest le cas du titre de crance qui faisait partie de lensemble des pices de paiement que visait le contrleur financier. De mme, le mandat de paiement qui est un support qui fait partie des pices 66
requrant le visa du contrleur financier dans la nouvelle procdure dexcution de la dpense publique nest pas voqu par le dcret prcdemment cit. On peut citer galement la loi N98-388 relative aux Etablissements Publics Nationaux. Concernant cette loi, elle est marque par lincohrence de certaines de ses dispositions, notamment en son article 50, avec les lois suprieures notamment la loi organique et les directives communautaires de lUEMOA relatives la gestion des finances publiques. Ces lois, en absence de dcret de clarification ont du mal tre appliques comme cela semble tre le cas. On observe donc un dcalage entre certains actes et les textes juridiques qui doivent les couvrir, comme on la not pour lexercice du contrle financier. On note galement le besoin urgent de cration dune Cour des comptes, institution forte de lEtat pour assurer plus dautonomie et dautorit la fonction de juge des comptes. En effet, la Constitution de 2000 a exprim cette ncessit afin de rduire lchelle de hirarchie qui peut interfrer dans les dcisions du juge des comptes. On remarque que malgr les dispositions constitutionnelles, les missions du juge des comptes restent infodes la Cour suprme cinq annes aprs ladoption du texte constitutionnel. II. Les lenteurs dans ladoption des textes Les lenteurs dans la mise en place des textes rglementaires constituent un vritable dfi relever pour la russite de la modernisation. En effet, le processus dadoption des textes relve parfois dun parcours sem dembches, ce qui le rallonge de faon excessive. En effet, les retards rcurrents dans ladoption des textes de faon gnrale et plus particulirement ceux trs importants qui accompagnent la rforme du circuit de la dpense publique constituent une grande faiblesse et un obstacle la volont de modernisation de ladministration publique. Cela est symptomatique dune administration qui peine aller au changement malgr lengagement politique agir dans ce sens. On a voqu plus haut linadaptation du dcret relatif au contrle financier. En effet, un nouveau texte a t rdig et devrait prendre en compte toutes les volutions rcentes dans lexercice de ce mtier. Malheureusement, lattente de son adoption dure depuis deux ans. Bien souvent, quand aprs une longue attente une loi est enfin adopte, les dcrets dapplication peuvent durer tout autant comme cest le cas de la loi n98-388 relative aux EPN. En effet, depuis son adoption en 1998, aucun dcret dapplication et de clarification na t pris. Cette situation conduit un vritable amalgame juridique puisque loutil de travail de rfrence reste dans cette situation les dcrets relatifs la loi abroge. Le processus dadoption du nouveau code des marchs reste une bonne illustration de ce que peut mettre le temps dlaboration des projets de lois et dcrets. En effet, la commission charge dlaborer les nouveaux textes devant rgir la passation des marchs publics a t installe en 1999 ; six annes plus tard le processus nest pas encore entirement achev. Ces diffrents exemples exposent les lenteurs dans la prise de dcision et leur application dans ladministration ivoirienne. Ces lenteurs peuvent tre un vritable frein la volont de rforme qui devrait tre accompagne de mesures soutenues pour assurer son efficacit. Il nest pas concevable que la redfinition du cadre rglementaire srige en obstacle de la rforme. Les enjeux et limportance des moyens mobiliss devraient interpeller les uns et les autres. Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 67
Le vide juridique fragilise certaines institutions ; cest le cas du Programme de Renforcement des Capacits et de Modernisation des Administrations Economiques, Financires et du Plan (PRCMAEFP) install depuis 2004. La coordination de cet important outil dvaluation des politiques de modernisation souffre dun vritable manque de lgitimit parce que ne reposant sur aucun fondement lgal (dcret, arrt). Cest galement le cas de la Cellule de Revue des Dpenses Publiques qui est rattache la Direction Gnrale du Budget et des Finances. En effet, les contours de la mission de cette cellule demeurent flous et le statut des cadres chargs de lanimer non clarifi. III. La mauvaise application des principes. 1. Au niveau central Le Ministre des finances est ordonnateur unique du budget de lEtat, cest un principe fort de droit budgtaire de Cte dIvoire. En pratique, il dlgue cette prrogative aux DAAF pour lexcution des dpenses au niveau central et aux prfets et sous- prfets au niveau local. Pour traduire cette dlgation, seuls les DAAF ont droit de signature et possde un code daccs au SIGFIP au niveau central. Pour les aider dans les taches dexcution les DAAF dsignent un agent appel juste titre agent SIGFIP qui utilise dans certains cas le code dentre du DAAF dans le Progiciel. Cette mesure vise contrler et harmoniser lentre de linformation. Cette dlgation de comptence du ministre aux DAAF qui obit un souci de garantie de la continuit de ladministration et defficacit du service ne semble pas tre bien comprise par certains acteurs. Leur application trop rigide et trop personnalise de la prrogative dordonnateur qui leur est accorde permet de sinterroger sur lefficacit de cette mesure. En effet, lorsque certains DAAF sont absents, quel que soit le motif (vacances, missions, maladies) le processus sarrte. Cela ne devrait pas tre le cas puisquil existe un mcanisme de dlgation de comptence un autre DAAF. Dans ce domaine de dlgation de comptence, les contrleurs financiers sont mieux organiss et appliquent avec plus de souplesse les exigences lies lexercice de leur fonction. Cela sexplique par le fait quils sont tous regroups au sein dune mme entit administrative qui est la Direction du contrle financier, ce qui nest pas le cas des DAAF qui sont rattachs aux ministres de tutelle. La recherche dune solution de remplacement dans ce cas de figure serait bonne pour lefficacit et la continuit de ladministration. 2. Au niveau local Les prfets et sous-prfets sont ordonnateurs secondaires uniques de la dpense dans leur circonscription. A ce titre, ils sont au centre du systme dexcution de la dpense et sont connects au SIGFIP. Cette disposition qui trouve son explication dans le cadre juridique dexcution de la dpense montre ses limites dans son application, tant les occupations de ces acteurs locaux pour les affaires gnrales de leur circonscription administrative sont immenses et les sollicitations pour une dpense publique le sont tout autant. En plus de leurs occupations, certains prfets ne montrent pas un grand intrt pour une reconversion lutilisation de linformatique, si bien que les disfonctionnements les plus lmentaires peuvent constituer des causes de rupture de la chane de la dpense. Pour toutes ces raisons, lexcution de la phase administrative de la dpense en rgion prend, et bien souvent, des liberts temporelles.
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Ladoption dune solution de supplance au sein des administrations concernes en cas dempchement dun titulaire serait une bonne solution de compromis pour une meilleure rduction des dlais. SECTION 2 : DU DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL ET ORGANISATIONNEL Le besoin de modernisation de la gestion des finances publiques en Cte dIvoire et surtout la rforme du circuit de la dpense a entran le renforcement et le dveloppement de ladministration financire de faon gnrale et contribu crer et redynamiser les organes de contrle de la dpense. Ce besoin a entran galement une rorganisation de ladministration. Ces rformes donnent lieu de sinterroger sur leur efficacit, cest ce que nous allons essayer de faire. I. Les limites du dveloppement institutionnel En analysant les rformes institutionnelles au niveau du contrle de la dpense, ce qui apparat comme un grand changement concerne le renforcement et la cration dinstitutions de contrle a posteriori. Cette nouveaut marque la ncessit de mettre en place un ensemble de dispositifs pour assurer un bon contrle afin de promouvoir la bonne gestion des deniers publics. Ces mesures aussi nobles paraissent-elles, laissent entrevoir quelques faiblesses et une surabondance dans ce domaine pour une administration en manque de moyens. On remarque en effet, quil parat assez difficile dtablir une marge assez objective entre les missions dvolues lIGF et celles qui relvent du mandat de lIGE. Les deux administrations interviennent sur les mmes matires et leurs actions se superposent quelque fois. En plus, il est tabli que les deux administrations voquent le manque de moyens comme tant le facteur limitant lexercice et latteinte de meilleurs rsultats. En plus du manque de moyen matriel, lIGF souffre du dsintrt que les cadres de ladministration lui portent. En effet, cette administration est vue comme une voie de garage pour hauts fonctionnaires en disgrces. En dehors de la Chambre des comptes de la Cour suprme qui a une existence constitutionnelle, il est donc souhaitable que nexiste quune seule administration de contrle a posteriori dote de plus de moyens dintervention, ce qui suggre la fusion des deux institutions. Dans la phase de contrle a priori, lexercice du contrle budgtaire pose quelques problmes. En effet, les contrleurs budgtaires exercent leur responsabilit complmentairement dautres fonctions dans ladministration, ce qui pose souvent la question de la disponibilit de ces acteurs majeurs dans lexcution de la dpense dans les EPN. Il se pose galement le problme de coordination de leur action compte tenu du fait quils sont issus de plusieurs administrations. Dans tous les cas, il nous parat irrationnel de laisser coexister deux corps de contrle qui interviennent pour appliquer des rgles identiques, savoir le contrle sur la conformit et la rgularit de la dpense publique. Il parat ncessaire de fusionner les corps de contrleur financier et de contrleur budgtaire. Une telle dcision donnera plus duniformit laction de contrle de la dpense publique.
II. Les limites du dveloppement organisationnel
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Les limites du dveloppement organisationnel sobservent au niveau de la nouvelle organisation administrative mais galement au niveau des appuis techniques qui accompagnent cette modernisation. 1. Au niveau de ladministration La dcentralisation de la gestion publique travers la politique de dveloppement des collectivits locales saccompagne dune dconcentration de ladministration pour mieux assurer la fonction dencadrement des nouveaux gestionnaires des dpenses publiques. Le dveloppement des rgles de gestion qui accordent dornavant des larges autonomies de dcision aux acteurs locaux a besoin dtre encadr, du moins dans un premier temps. En effet, Dans le domaine des marchs publics, le nouveau code accorde des pouvoirs tendus de passation et dapprobation aux collectivits dcentralises. Il accorde galement des pouvoirs tendus aux administrations dconcentres. De mme, le redploiement des nouveaux moyens de gestion et de centralisation de linformation budgtaire et comptable sur lensemble du territoire lexemple du SIGFIP et dASTER demande un encadrement des utilisateurs. Une dconcentration de ladministration des finances publiques est donc en cours pour accompagner ce processus. Lobjectif dassainissement et de clrit dans la dcision de gestion publique au niveau local que vise cette dconcentration est saluer. Cependant, une observation de la mise en uvre de cette politique dont lobjectif est dassurer une dpense publique plus efficace donne quelques rflexions. Nous constatons que bien quen administration centrale tous les acteurs intervenant dans la phase administrative de la dpense soient regroups la DGBF, en administration dconcentre on a une pluralit de responsables ayant chacun le rang de directeur rgional. Ainsi, on peut avoir dans la mme localit, un directeur rgional des marchs publics, un directeur rgional du budget et le contrleur financier local. Chacun de ces acteurs gre une administration et des moyens totalement indpendants. Cette dconcentration vise terme doter chaque dpartement de chacune des reprsentations prcdemment cites. Un tel dveloppement parat prendre le contre-pied de lobjectif de rduction des cots que vise la rforme du circuit de la dpense publique. Une reprsentation unique de la DGBF lchelle rgionale serait de nature harmoniser les interventions des uns et des autres et assurer la ralisation dune conomie dchelle. Le bilan du modle actuel de dconcentration sur la base des constats faits partir des contrleurs financiers en dpartement dont le redploiement parat plus avanc reste dubitatif. Nous constatons que dans certains dpartements les budgets contrler sont tellement faibles quil ne parat pas conomiquement intressant de mobiliser un contrleur financier spcialement cet effet. Ce constat vaut pour tous les dveloppements en cours. 2. Au niveau des appuis techniques Lutilisation de linformatique est au cur du nouveau circuit de la dpense publique, cela semble tre le gage de la fiabilit du nouveau dispositif. Lintroduction de linformatique contribue rduire son strict minimum certaines erreurs qui nagure taient rcurrentes. Le grand lien qui sest tabli entre le processus dexcution de la dpense et les mthodes informatiques est sans poser quelques difficults. En effet, on remarque que la mise en place de SIGFIP na pas prvu de solution palliative en cas de dfaillance du systme informatique. Ainsi, limbrication entre les utilisateurs et le systme a atteint des limites qui tuent leurs capacits dinitiatives, ainsi lorsquune panne intervient tous les acteurs attendent. Lors de nos Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 70
travaux il nous est arriv de constater des pannes pouvant durer un mois ce qui bloque toute initiative dans la phase administrative de la dpense. En plus, la gestion trop centralise du service de maintenance par la SNDI63 rend difficile et moins efficace ses interventions. La SNDI assure la supervision et la maintenance de tout le rseau et il apparat que cette socit dEtat a un problme de rotation de ses effectifs. La SNDI na pas de reprsentation permanente en rgion, si bien que toutes les quipes de dpannages partent dAbidjan. Il arrive que face aux retards et aux attentes de dpannages certains acteurs se dplacent Abidjan pour assurer la continuit de leur service. 3. Le Renforcement de la politique de gestion des ressources humaines La gestion des ressources humaines constitue un maillon important et conditionne la russite des programmes. Elle a des aspects sur lesquels nous avons fait des constats et sur lesquels il serait intressant de revenir. Il sagit de la mobilit excessive de certains acteurs centraux de la procdure, de la motivation des acteurs intervenant sur le circuit de la dpense et de leur capacit de remise en cause. 3.1 La mobilit des ressources humaines Le SIGFIP a plac les DAAF au cur du dispositif de la dpense publique. Cet accroissement de leurs responsabilits ne sest pas accompagn dun appui additionnel en personnel de qualit. Les DAAF se retrouvent au centre dun processus dcisionnel o les carts de capacit de matrise de la chane de la dpense publique entre eux et leurs collaborateurs sont parfois normes. Il y a lieu de doter toutes les Directions des Affaires Administratives et Financires de cadres de haut niveau. Il serait galement bon quun nombre plus important de ministres qui ont de grands effectifs ait un directeur spcialement charg de la gestion des ressources humaines comme lont suggr les experts de la Banque Mondiale64. On observe galement, des difficults lies une mobilit trop excessive de certains acteurs. En effet, les DAAF qui taient en fonction lors de la mise en place du SIGFIP en janvier 1999, ont presque tous t remplacs. Un seul DAAF reste encore en fonction, cest celui du Ministre de lEconomie et des Finances. Cette forte rotation a pour consquence une mauvaise matrise du systme, et mme de loutil informatique ; cela peut tre pour certains de ces acteurs une limite lefficacit de leur prestation. Ce changement excessif entrane galement le manque de matrise par la majorit des acteurs du processus budgtaire qui demande avant tout de lexprience et de lhabilet. Dans ces conditions, la politique de formation et de mise niveau de ces acteurs majeurs est un perptuel recommencement. En effet, linstabilit des DAAF est lie leur mode de nomination. Cette instabilit sest aggrave avec linstabilit gouvernementale quon observe depuis les vnements sociopolitique qui ont commenc en 1999. Il y a lieu denvisager de prendre des dispositions pour protger ce corps de mtier lexemple des contrleurs financiers. Une ide qui fait son chemin consiste encourager leur recrutement par appel candidatures. Ce changement contribuerait les valuer et les remplacer en cas de besoin sur des bases objectives, comme
SNDI : Socit Nationale de Dveloppement Informatique. La SNDI est une socit dEtat. Elle a conu le SIGFIP et assure sa maintenance ainsi celle des accessoires. 64 Banque Mondiale, Cte dIvoire Renforcement de la gestion et du contrle des dpenses publiques, dcembre 2003, p30. En effet dans leur rapport de mission les experts de la Banque Mondiale ont suggr que les DAAF reviennent une mission stricto susu de gestion des finances publiques, ce qui leur accorderait plus de temps pour accrotre lefficacit de leur action.
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cest le cas pour la nomination des directeurs gnraux des trois rgies financires (Direction Gnrale des Douanes, Direction Gnrale des Impts, Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique)65. 3.2 La question de la motivation des ressources humaines La motivation des ressources humaines est une condition de russite de luvre de modernisation. Les lments de motivation concernent les conditions de travail, les politiques de formation et les diverses primes. Cest un point trs sensible parce quune politique de motivation mal conduite peut produire leffet tout fait contraire celui escompt. On note quil y a une disparit de politique dans ce domaine dans ladministration financire. Chaque administration dfinit ses facteurs de motivation lexemple des motivations pcuniaires appliques par les rgies financires. Mais retenons que ce qui fait la diffrence et naturellement reste trs sensible est le niveau de primes accordes ; et ce propos, les carts de traitement peuvent tre trs grands dune administration lautre. Dans ces conditions, ladministration qui prsente trs peu de facteurs de motivation ne suscitera pas une attraction particulire. Certaines administrations sen trouvent dmunies. Cest le cas de la Chambre des comptes et de lInspection Gnrale des Finances qui noffrent aucune attraction particulire. Elles peinent naturellement recruter de hauts fonctionnaires. Il y a urgence mener une politique qui rduira les carts parce que tous les acteurs contribuent atteindre le mme objectif, celui de la bonne excution de la dpense publique. Au demeurant, la pratique telle quelle est faite pose la question du respect de la rgle de non affectation qui est fondamentale pour la gestion des finances publiques. Tout se passe comme si les principales rgies se payaient sur les deniers collects. 4. Le rapprochement entre informations comptables et budgtaires Il y a une limite la fidlit dans la transmission de linformation comptable au SIGFIP. En effet, lexcution de la dpense telle quelle est traduite au niveau de SIGFIP avec ldition des documents de paiement savoir, lordre de paiement, lavis de crdit, lavis de rglement, le bon de caisse ne correspond pas la ralit comptable. En effet, ds lmission de ces pices le SIGFIP considre que la dpense est paye, et elle la dduit automatique de la ligne budgtaire. Dans la ralit comptable le paiement effectif nintervient qu la remise intgrale de la somme qui est due au crancier. La date du paiement comptable peut ne pas correspondre celle considre au niveau budgtaire, car le rglement effectif est fonction de la disponibilit de trsorerie. Cette priode de flottement peut aller de quelques jours quelques semaines. On retrouve de plus en plus cette situation avec la crise de trsorerie de lEtat, et surtout avec des urgences lies la situation de crise qui peuvent dplacer les priorits de lEtat tout moment. On retrouve au niveau comptable de plus en plus de reste payer. La remonte de linformation sur les situations relles de paiements nest pas assure dans ltat actuel du dveloppement de SIGFIP et de sa connexion ASTER. Les comptables grent cette phase par rapprochement manuel. Cette cassure est gnratrice dun certain dsordre dans un systme de gestion qui se veut bien articul. Il est souhaiter que dans les meilleurs dlais une solution soit trouve ce qui laisse apparatre comme un got dinachev.
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En effet, en Cte dIvoire, depuis lexercice budgtaire 2001, les Directeurs Gnraux des trois rgies financires sont recruts par appel candidatures, par le biais de cabinets de placement. Ils sont soumis une obligation de rsultat pendant leur mandat qui dure trois annes.
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SECTION 3 : LES LIMITES DU PROCESSUS BUDGETAIRE Le processus budgtaire est au cur de la rforme du circuit de la dpense publique. Il a deux aspects pour lesquels les contre-performances peuvent tre dommageables pour lefficacit de la dpense. Il sagit du respect du calendrier budgtaire et du respect des rgles qui rgissent le cadre dexcution de la dpense publique. I. Le calendrier budgtaire, gage de la lgalit des dpenses de lEtat La tenue et le respect dun calendrier de mise en place du budget sont le gage de la rigueur que demande ce processus, mais galement de limportance que revt le budget pour la Nation. Rappelons que le budget traduit une politique et des orientations pour la Nation, do la ncessit de ne pas sautoriser un certain laisser-aller ou une lgret dans son processus dlaboration et dans celui de son adoption. En temps normal ce processus commence ds le mois de mars et sachve avec le vote de la loi des finances au plus tard en dcembre, de sorte que lanne nouvelle commence avec lexcution dun nouveau budget. Ce cheminement permet toutes les dpenses et toutes les recettes publiques dtre rpertories dans le catalogue des ressources et emplois prvisionnels que reprsente le budget de lEtat. Ce processus permet galement de donner une base lgale au budget par lautorisation du peuple travers le vote des parlementaires. Toutefois, si en thorie le processus parat bien rgl avec des repres temporels assez marqus pour lexcution des quatre tapes essentielles, savoir le cadrage macroconomique, le cadrage budgtaire, la confrence budgtaire et le vote de lassemble nationale ; la pratique laisse apparatre une ralit qui expose toutes les faiblesses de la fonction budgtaire et la fragilit de notre organisation administrative et par del, la fragilit de lEtat. Par le pass le calendrier du processus budgtaire tait assez bien respect lexception des annes lectorales o on observait souvent un lger glissement dun deux mois, conduisant le gouvernement adopter le principe dexcution budgtaire par douzime provisoire. Depuis lanne 1999, avec linstabilit socio-politique, la prparation du budget de lEtat et son adoption ont perdu leur cycle normal. Cette situation est de nature fragiliser les efforts de modernisation et de transparence de la gestion des finances publiques. Lordonnance66 la plus rcente instituant une excution budgtaire par douzime provisoire remonte lexercice budgtaire 2003, cest dire que les excutions de dpenses avant le vote du budget de 2004 et 2005 se sont droules dans la parfaite illgalit67. Cette situation favorise la fragilit des finances publiques. Une observation du tableau retraant les rfrences des lois des finances montre la gravit de la situation des retards allant des fois jusquau mois de juillet comme ce fut le cas en 2003.
66 67
Il sagit de lordonnance 2003-49 du 20/02/2003 CF : Tableau 2 : date dadoption du budget de lEtat
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Tableau 2 Tableau rcapitulatif des dates dadoption du budget de lEtat priode 2000-2005
Annes Date dadoption du budget de l'Etat
2000
2001
2002
2003
2004
2005
28/03/2000 14/06/2001 15/03/2002 07/06/2003 15/04/2004 27/04/2005
Les priodes de manque de couverture budgtaire donnent droit tous les drapages dans lexcution de la dpense publique. Les commandes de lEtat pendant cette priode sont faites par ngociation et arrangement avec les fournisseurs. Ces derniers sachant que ladministration tant en position de faiblesse, en procdant des commandes par anticipation pour assurer un fonctionnement minimum, et ntant pas un bon payeur tirent un grand profit en terme de cot du risque. Pendant cette priode qui peut tre assez longue, comme a t le cas pour ladoption du budget 2005, certaines dpenses importantes et ncessaires restent tout de mme conditionnes ladoption du budget, et dans le mme temps dautres qui ne sont pas ncessairement urgentes sont excutes. On peut traduire cette forme de gestion comme favorisant le rgne dun certain arbitraire institutionnalis. Le ncessaire respect du cycle budgtaire reste un rempart sr pour la bonne gestion et une condition minimale pour russir lobjectif de modernisation de la dpense. II. Les limites du cadre dexcution de la dpense 1. Analyse test de la phase administrative Un cheminement test dans le circuit de la phase administrative de la dpense nous a permis de prendre connaissance de quelques entraves. Le choix de notre chantillon cible sest opr sur des dpenses effectues dans des secteurs dits prioritaires. De ce fait, les dpenses que nous avons suivies se rapportent au secteur de proccupation nationale de la lutte contre la pandmie du VIH/SIDA. Thoriquement le processus dexcution tel quil est dfini, avec ses contraintes et dlais allous chacun des acteurs est un bon cadre pour conduire lexcution de la dpense avec clrit et efficacit. Cependant, plusieurs tmoignages voquant des obstacles rels latteinte de ces objectifs nous ont pouss parcourir le circuit. De par cette exprience on peut affirmer queffectivement des obstacles existent. Ils sont autant dans la phase administrative de la dpense que dans la phase comptable. Le besoin de parcourir le circuit de la dpense sest impos depuis le dbut de nos travaux afin dapprhender les problmes dans toute leur complexit. Cependant, la possibilit relle de le faire ne sest exprime quaprs ladoption du budget, c'est--dire le 27 avril 2005, on comprend ds lors les raisons pour lesquelles le processus na pu tre conduit son terme. On pourrait dailleurs noter ce retard dans ladoption du budget comme tant le tout premier obstacle de la procdure. Jean Martial ADOU /Master dAdministration Publique ENA promotion 2004-2005 74
Les dpenses suivies se rapportent au titre II de la section 46. Elles portent sur la destination 621450201 avec la nature de dpense 6227 et la destination 621220601 avec la nature de dpense 2420. Elles concernent lachat des biens et services suivants: La nature de dpense 6227 concerne lachat de matriel informatique ; La nature de dpense 2420 se rapporte des frais de rparation de vhicule. En rappel, la phase administrative de la dpense en procdure normale a deux parties qui sont celle de lengagement et celle du mandatement. Nos deux dpenses ont t engages le 17 juin 2005 par le DAAF et transmises au contrleur financier qui a donn son avis le 04 aot 2005. En thorie, cette phase de la dpense qui concerne uniquement lengagement, ne devrait pas excder 11 jours, dans la pratique nous nous sommes retrouvs 48 jours. Sur les deux dpenses inities une seule a obtenu le visa du contrleur financier. La dpense concernant la nature 2420 a t rejete. Concernant cette dernire, le contrleur financier a demand la rvision du montant qui semblait tre effectivement lev. Pour ces deux dpenses, notre suivi sest limit la phase de lengagement de la dpense, compte tenu du temps qui nous tait imparti et compte tenu galement du temps mis par cette phase de la dpense. Ce que lon peut retenir contribue confirmer les remarques des uns et des autres. En effet, pour ces deux cas le dpassement excessif du temps imparti est motiv par une panne de lordinateur du contrleur financier sur la priode du 22 juin 2005 au 26 juillet 2005, soit 36 jours, mais cette raison nexplique pas tout. Dautres raisons qui relvent de lorganisation et de la surcharge du plan de charges du contrleur financier a pu justifier les jours additionnels. 2. Analyse test de la chane de la dpense publique En dehors des cas sus-cits, notre volont de parcourir toute la chane de la dpense nous a conduit recueillir des donnes statistiques sur des dpenses inities au cours de lexercice budgtaire 2004 auprs de la SNDI. Notre choix sest port sur un chantillon test de 96 dpenses68. Le critre de choix est guid par la mme logique du caractre prioritaire du secteur dans lequel la dpense est faite. Ainsi donc, nous avons choisi les domaines de lEducation de base, de lentretien des pistes rurales et les domaines de la lutte contre le SIDA. Lanalyse des donnes choisies montre que malgr les avances pour rduire les dlais, ce qui est indniable, de gros efforts restent faire certaines tapes de la procdure pour atteindre les objectifs de dlais fixs par les nouvelles procdures. A/ La dmarche Nous avons choisi dans les trois domaines des dpenses avec des oprateurs diffrents. Ainsi, pour lducation 44 engagements vont tre suivis. Dans le domaine de lentretien routier nous avons un chantillon de 48 dpenses choisies dans les mmes conditions que nous avons prcdemment dcrit. Dans les domaines de la lutte contre le SIDA lchantillon est rduit quatre dpenses inities. Notre approche a t de ressortir le temps mis chaque tape de la procdure. Nous avons tabli ensuite une moyenne arithmtique par tape de la dpense lintrieur dun mme ministre puisque thoriquement les acteurs tant les mmes, les comportements galement. Nous avons tabli dans une deuxime phase le temps estimatif global chaque tape de la procdure pour les trois ministres par le principe de la moyenne
68
CF annexe 6 : Tableau rcapitulatif du suivi de quelques dpenses
75
pondre. Les conclusions qui sont traduites dans le tableau 3 ci-dessous donnent une ide du temps que met chaque dpense dans le circuit de la dpense publique en Cte dIvoire. Tableau 3 Tableau rcapitulatif du suivi de quelques dpenses
Engagement Opration Nature Rhabilitation piste rurale
(en nombre de jours)
Mandatement (en nombre de jours)

Visa CF 50,94 Ord DAAF 1,38 Pec Trsor 13,69 Mer Trsor 51,25
Visa CF 0,75
Education de base
6,698
39,42
3,58
17,79
52,79
Lutte contre le SIDA TOTAL GENERAL
0 3,69
34,75 44,93
0 2,34
17 15,73
66,5 52,59
Visa CF : Visa du Contrleur Financier Ord DAAF : Ordonnancement du DAAF Pec trsor : Prise en charge du Trsor Mer trsor : Mise en rglement du Trsor
B/ Les enseignements Du test prcdemment prsent on tire deux enseignements Le respect des dlais
Le respect du cadrage temporel sanalyse autant dans la phase dengagement que dans la phase du mandatement. De faon gnrale le cadrage est bien respect dans la phase de lengagement. Les conclusions de notre test laissent apparatre un temps de raction assez court. A ce niveau, le temps de raction moyen que mettent les contrleurs financiers est denviron quatre jours ce qui est conforme au dlai de huit (8) jours. Dans la phase du mandatement nous constatons que la quasi-totalit des requtes de visa est accorde hors dlai par les Contrleurs financiers. Sur un nombre total de 96 demandes six ont t viss dans les dlais de huit (8) jours. Le temps moyen de visa des mandats est estim quarante cinq (45) jours avec une pointe de cent soixante dix sept (177) jours ce qui demeure trs loign de lobjectif de 8 jours. Sagissant de la phase dordonnancement, les DAAF sont plus ractifs, le temps moyen quils mettent pour accomplir cette mission est conforme lobjectif. Lanalyse des donnes laisse 76
affirmer que de faon gnrale lordonnancement se fait le mme jour, dans tous les cas la moyenne denviron deux jours (2) selon notre test est conforme lobjectif de cinq (5) jours. Pour la phase comptable, le temps moyen de prise en charge de la dpense est de seize (16 jours), il est loign des cinq (5) jours rglementaires. La mise en rglement na pas de dlai prcis qui lui est exig, mais dans tous les cas cette phase du circuit de la dpense doit sinsrer dans le cadrage global depuis lexcution du contrat jusquau paiement du fournisseur qui ne devrait pas excder 90 jours. Les rsultats du test donnent une moyenne de 52 jours pour les payements effectus au 19 aot 2005. Il faut noter que sur les 96 dpenses engages seules 43 ont connu un dnouement heureux au terme du processus, ce qui expose la crise de trsorerie que vit lEtat. Les constats
En parcourant les rsultats du test, il apparat que les DAAF sont plus ractifs dans la procdure de la dpense. Cela pourrait sexpliquer par le fait quils sont avant tout les initiateurs de la dpense, il nous parat donc logique quils aient plus de motivation. Sagissant des contrleurs financiers le manque de moyen est bien souvent mis au devant pour justifier les retards. Certains voquent le manque de moyen de locomotion pour assurer leur mission de constat du service fait dans la phase du mandatement. Dans tous les cas, nous pensons que les principes doivent tre appliqus avec beaucoup de souplesse. La rigueur ne devrait pas engendrer des dommages lEtat.
SECTION 4 : LES LIMITES HUMAINES Les rformes ne valent que par la qualit des hommes qui sont chargs de les appliquer. La russite de la rforme peut tre lie la capacit des hommes et des femmes chargs de la mettre en uvre adopter les changements. De ce point de vue la formation est un point central de la rforme. Le gouvernement fait des efforts dans ce sens. Cependant, laudition des agents intervenant dans la procdure dexcution de la dpense publique laisse penser que cette politique reste litiste. Il y a une ncessit de dconcentration de la connaissance. Lide qui consiste former les cadres suprieurs afin quils assurent la formation de leurs collaborateurs nest pas toujours efficace. En intgrant galement les agents dexcution dans les politiques de formation, on les implique mieux dans le processus de changement et ils se sentent mieux valoriss et sont plus dvous. Le processus tant global, il est donc ncessaire dagir sur tous les comportements car mieux que les limites technologiques, cest effectivement ce niveau que les changements attendus se jouent car la difficult rside, non pas dans la naissance de nouvelles ides, mais dans labandon des anciennes qui se ramifientdans tous les recoins de notre esprit. 69. La modernisation du circuit de la dpense est une grande ambition du gouvernement ivoirien pour conduire une dpense plus juste et dans des dlais raisonnables, facteur de dynamisme de linvestissement et de dopage de la croissance conomique. Ainsi que nous lavons not cette grande ambition trane quelques pesanteurs dues une meilleure organisation et une adaptation des acteurs et aux limites technologiques.
69
John Maynard KEYNES
77
CONCLUSION
Peut-on conclure quand rien nest achev? 70 La modernisation du circuit de la dpense publique de la Cte dIvoire est une tche exaltante et une ambition pour le Gouvernement. Elle est un dfi pour ladministration ivoirienne et pour tout le secteur conomique. Elle constitue une proccupation pour lavenir tant la ncessit pour lEtat de se rformer pour mieux matriser ses dpenses parat vital. En effet, depuis la baisse constante des cours du binme caf/cacao, principal soutien de lconomie ivoirienne, les charges de lEtat croissent et les recettes semblent samenuiser. Les premiers rsultats de la rforme sont globalement bien encourageants. On a une clarification du cadre rglementaire du budget. LEtat dispose dornavant dun Budget unique ce qui est en soit une satisfaction par rapport la situation de multiplicit budgtaire qui prvalait. En plus, les rformes amliorent le document budgtaire. Le budget est dsormais organis sur la base dune classification fonctionnelle de sorte quil devient un document qui permet de faire des analyses de la situation conomique de lEtat. Le processus dadoption du budget est renforc de sorte que quand le budget est adopt, il est plus proche du ralisable. Il peut jouer lavenir son rle doutil de politique conomique. Le processus dexcution de la dpense publique est galement amlior et dconcentr pour ce qui concerne la fonction dordonnateur. Les rformes conduisent tout le processus dans une norme unique. Il est centralis autour du couple SIGFIP-ASTER qui assure une traabilit la dpense publique, ce qui ntait pas le cas. Il est galement le gage de la transparence du nouveau systme de la dpense de lEtat. La centralisation de linformation comptable est mieux assure, donnant ainsi davoir dornavant tout moment la situation financire de la Nation. Malgr ces avances, notre travail montre que le chemin reste encore long et ladhsion de tous les acteurs au processus de changement reste un dfi. LUEMOA tout en imposant les directives relatives la loi des finances aux Etats a fait preuve de justesse et de rigueur afin demmener ses membres adhrer lide dintgration relle des Etats par la convergence des Economies. Reste que les directives puisent leur fondement dans lordonnance organique franaise du 02 janvier 1959 de laquelle dcoulent les lois organiques de tous les Etats membres. Dans une dynamique de perptuel changement des concepts, la rforme avant mme de sachever parat devoir sadapter aux volutions nouvelles. LUEMOA a donc une exigence de recommencement de la rflexion dans ce domaine pour tre en phase avec les volutions nouvelles. Dans une telle perspective La LOLF71 se prsente comme une bonne source dinspiration.
70 71
Alban Coulibaly, in les finances publiques de Cte dIvoire, LHarmattan, Paris, 2000, P.369 La Loi Organique relative la Loi des Finances du 1er aot 2001 en FRANCE
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81
[40] Dcret n2002-444 du 16 septembre 2002 portant attributions, organisation et fonctionnement de lInspection Gnrale dEtat ; [41] Dcret n 98 / 716 du 16 dcembre 1998 portant rforme des circuits et des procdures dexcution des dpenses et des recettes du budget gnral de lEtat, des comptes spciaux du Trsor, et la mise en uvre du systme intgr de la gestion des finances publiques ; [42] Dcret n98-445 du 04 aot 1998 portant modalit de nomination et attributions de Directeurs des Affaires Administratives et Financires, en qualit dordonnateurs dlgus ; [43] Dcret n98-259 du 03/06/1998 portant fixation du cadre de la nomenclature budgtaire de lEtat; [44] Dcret n 97/ 582 du 08 octobre 1997 modifiant le dcret N 92-115 du 16 mars 1992, portant organisation de la Direction Gnrale de la Comptabilit Publique et du Trsor et fixant les attributions du Directeur Gnral ; [45] Dcret n96-899 du 13 novembre 1996 dterminant les attributions, lorganisation et le fonctionnement de lInspection Gnrale du Ministre de lEconomie et des Finances ; [46] Dcret n95-948 du 13 dcembre 1995 portant attributions, organisation et fonctionnement de lInspection Gnrale dEtat ; [47] Dcret n95-121 du 22 fvrier 1995 portant attributions, organisation et fonctionnement du Contrle Financier ; [48] Dcret n 93-200 du 3 fvrier 1993 portant la cration du comit de rforme de la comptabilit publique ; [49] Dcret n92- 08 janvier 1992 portant Code des Marchs Publics ; [50] Dcret n82-1092 du 24 novembre 1982 fixant les rgles de programmation et de budgtisation des actions et des oprations de dveloppement des communes et de la ville dAbidjan ;
82
ANNEXES
ANNEXES
83
Annexe 1 : Cadrage Macroconomique :
Source : Ministre de lEconomie et des Finances
84
Annexe 2 : Le cadrage budgtaire
85
Annexe 3 : Procdure dexcution de la dpense publique

Type de Procdure :
Standard
Administrateur de Crdit
Simplifie
Simplifie
Engagement :
DAAF
Engagement Liquidation Ordonnancement
Fonds de Donneurs
Fonds de Contrepartie
Contrleur Financier Comptes Spciaux Fournisseurs Fournisseurs
Liquidation :
Sous-comptes projet
DAAF Ordonnancement Contrleur Financier
DAAF
Avances de fonds via SIGFIP
Contrleur Financier Administrateur de Crdit
Paiement
Comptabilit du Trsor
Comptabilit du Trsor Fournisseurs
Banque
Banque
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Annexe 4 : Organigramme du Ministre de lconomie et des finances

MINISTRE
CABINET DU MINISTRE
SERVICES RATTACHES AU CABINET
DGCPT Direction Gnrale de la Comptabilit Publique et du Trsor
DGD Direction Gnrale des Douanes
DGI Direction Gnrale des Impts
DGBF Direction Gnrale du Budget et Finances
DGE Direction Gnrale de lEconomie
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Annexe 5 :
ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GENERALE DU BUDGET ET DES FINANCES
Direction Gnrale du Budget et des Finances

Cellule de Revue des Dpenses Publiques
Service Courrier Central
Cellule des Conseillers et Assistants

Service des Ressources Humaines et Moyens Gnraux
Service Informatique
Direction Gnrale Adjointe
Direction Gnrale Adjointe
Direction du Patrimoine de lEtat
Direction du Budget de lEtat
Direction de la Solde
Direction des Politiques et Synthses Budgtaires
Direction des Marchs Publics
Direction du Contrle Financier
Direction du Contrle Budgtaire
Direction de lAdministration de la Base SIGFiP
Direction des Oprations des Collectivits Dcentralises
89
Annexe 6 : Tableau rcapitulatif du suivi de quelques dpenses

N eng 11600004201280 11600004201184 11600004200814 11600004200816 11600004200818 11600004200820 11600004201296 11600004201287 11600004201293 11600004201299 11600004201333 11600004201290 11600004200848 11600004200851 11600004200854 11600004201279 11600004201278 11600004200414 11600004200415 11600004200416 11600004201182 11600004201183 11600004200813 11600004200815 11600004200817 11600004200410 11600004200819 11600004200413 Mont eng 11.611.800 414.698 5.657.182 5.522.665 4.155.963 4.749.379 5.985.904 2.900.880 8.326.786 8.293.197 4.695.251 5.247.059 16.584.119 14.259.627 9.668.831 39.351.100 25.158.900 26.400.184 25.772.435 19.394.498 1.935.256 368.620 5.028.606 4.909.035 3.694.190 19.822.221 26.385.436 26.569.449 Date saisie 26/01/05 19/01/05 24/11/04 24/11/04 24/11/04 24/11/04 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 02/12/04 02/12/04 02/12/04 25/01/05 25/01/05 01/09/04 01/09/04 01/09/04 19/01/05 19/01/05 24/11/04 24/11/04 24/11/04 30/08/04 24/11/04 30/08/04 val daaf 26/01/05 19/01/05 25/11/04 25/11/04 25/11/04 25/11/04 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 31/01/05 26/01/05 02/12/04 02/12/04 02/12/04 26/01/05 26/01/05 03/09/04 03/09/04 03/09/04 19/01/05 19/01/05 25/11/04 25/11/04 25/11/04 03/09/04 25/11/04 03/09/04 visa cf date not N mandat 11600004201216 11600004201105 11600004200746 11600004200748 11600004200750 11600004200752 11600004201231 11600004201222 11600004201228 11600004201234 11600004201269 11600004201225 11600004200787 11600004200790 11600004200793 11600004201215 11600004201214 11600004200386 11600004200387 11600004200388 11600004201103 11600004201104 11600004200745 11600004200747 11600004200449 11600004200382 11600004200751 11600004200385 mont man 11.611.800 414.698 5.657.182 5.522.665 4.155.963 4.749.379 5.985.904 2.900.880 8.326.786 8.293.197 4.695.251 5.247.059 16.584.119 14.259.627 9.668.831 39.351.100 25.158.900 26.400.184 25.772.435 19.394.498 1.935.256 368.620 5.028.606 4.909.035 3.694.190 19.822.221 26.385.436 26.569.449 val daaf 26/01/05 19/01/05 25/11/04 25/11/04 25/11/04 25/11/04 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 31/01/05 26/01/05 02/12/04 02/12/04 02/12/04 26/01/05 26/01/05 03/09/04 03/09/04 03/09/04 19/01/05 19/01/05 25/11/04 25/11/04 25/11/04 03/09/04 25/11/04 03/09/04 visa cf 25/02/05 22/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 25/02/05 25/02/05 21/02/05 21/02/05 21/02/05 21/02/05 22/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 21/02/05 24/02/05 21/02/05 pec ord daaf tresor 25/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 25/02/05 25/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 22/02/05 24/02/05 22/02/05 mer tresor
MINISTERE D'ETAT, MINISTERE DES INFRASTRUCTURES ECONOMIQUES

15/03/05 02/03/05 14/03/05 14/03/05 14/03/05 14/03/05 10/03/05 02/03/05 02/03/05 10/03/05 10/03/05 02/03/05 10/03/05 10/03/05 10/03/05 15/03/05 16/03/05 15/03/05 16/03/05 11/03/05 11/03/05 11/03/05 11/03/05 02/03/05 14/03/05 14/03/05 14/03/05 11/03/05 14/03/05 29/03/05 11/03/05
90

11600004200411 11600004200412 11600004201286 11600004201285 11600004201288 11600004201291 11600004201294 11600004201297 11600004201300 11600004201289 11600004201292 11600004201295 11600004201301 11600004201298 11600004200847 11600004200850 11600004200853 11600004200846 11600004200849 11600004200852 31.456.747 22.613.416 2.011.277 3.145.843 5.690.143 9.029.937 6.491.380 11.897.358 15.911.684 3.637.961 5.773.238 4.150.227 10.173.044 7.606.508 16.186.101 13.917.395 32.766.594 10.348.490 8.898.007 20.949.134 30/08/04 30/08/04 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 03/09/04 03/09/04 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 11600004200383 11600004200384 11600004201221 11600004201220 11600004201223 11600004201226 11600004201229 11600004201232 11600004201235 11600004201224 11600004201227 11600004201230 11600004201236 11600004201233 11600004200786 11600004200789 11600004200792 11600004200785 11600004200788 11600004200791 31.456.747 22.613.416 2.011.277 3.145.843 5.690.143 9.029.937 6.491.380 11.897.358 15.911.684 3.637.961 5.773.238 4.150.227 10.173.044 7.606.508 16.186.101 13.917.395 32.766.594 10.348.490 8.898.007 20.949.134 03/09/04 03/09/04 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 26/01/05 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 02/12/04 21/02/05 21/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 22/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 24/02/05 11/03/05 11/03/05 02/03/05 02/03/05 02/03/05 02/03/05 10/03/05 10/03/05 10/03/05 02/03/05 02/03/05 10/03/05 10/03/05 10/03/05 10/03/05 10/03/05 10/03/05 15/03/05 22/07/05 10/03/05 22/07/05 10/03/05
91
Annexe 6: Tableau rcapitulatif du suivi de quelques dpenses

N eng 11602004100235 11602004100338 11602004100416 11602004100446 date Mont eng saisie 1.000.000 2.000.000 318.600 97.350 03/09/04 28/10/04 27/11/04 14/12/04 val daaf visa cf date not N mandat mont man val daaf 1.000.000 2.000.000 318.600 97.350 03/09/04 30/12/04 13/01/05 13/01/05 visa cf 30/11/04 31/12/04 07/02/05 07/02/05 pec ord daaf tresor 30/11/04 31/12/04 07/02/05 07/02/05 06/01/04 11/01/05 17/02/05 17/02/05 mer tresor 06/01/04 29/03/05 23/05/05 23/05/05
MINISTERE DE LA LUTTE CONTRE LE SIDA

03/09/04 11602004100155 28/10/04 04/11/04 11/11/04 11602004100402 27/11/04 02/12/04 02/12/04 11602004100451 14/12/04 15/12/05 15/12/05 11602004100450
92
Annexe 6 : Tableau rcapitulatif du suivi de quelques dpenses

N eng 11600104200628 11600104200146 11600104200221 11600104200845 11600104200840 11600104200830 11600104200842 11600104200220 11600104200843 11600104200844 11600104200839 11600104200837 11600104200841 11600104200944 11600104201050 11600104200470 11600104201049 11600104200219 11600104200447 11600104200866 11600104200175 11600104200172 11600104200148 11600104200147 11600104200149 Mont eng 1.412.593 1.631.073 719.803 6.773.057 976.948 555.134 737.536 325.343 7.099.777 677.500 7.904.396 4.491.542 5.967.333 6.772.708 535.576 12.108.789 4.333.300 2.632.320 357.657 1.701.080 1.380.421 1.522.774 2.926.286 13.294.812 6.145.432 Date saisie 02/11/04 07/07/04 15/07/04 13/12/04 13/12/04 09/12/04 13/12/04 15/07/04 13/12/04 13/12/04 13/12/04 09/12/04 13/12/04 16/12/04 03/02/04 20/09/04 03/02/05 15/07/04 17/09/04 16/12/04 12/07/04 07/07/04 07/07/04 07/07/04 07/07/04 val daaf 18/11/04 07/07/04 22/07/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 22/07/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 28/12/04 17/02/05 08/10/04 17/02/05 22/07/04 28/09/04 21/12/04 16/07/04 16/07/04 07/07/04 07/07/04 07/07/04 visa cf date not N mandat 11600104200499 11600104200026 11600104200089 11600104200739 11600104200734 11600104200732 11600104200736 11600104200088 11600104200737 11600104200738 11600104200733 11600104200731 11600104200735 11600104200854 11600104200985 11600104200314 11600104200984 11600104200087 11600104200253 11600104200759 11600104200043 11600104200040 11600104200028 11600104200027 11600104200029 mont man 1.412.593 1.631.073 719.803 6.773.057 976.948 555.134 737.536 325.343 7.099.777 677.500 7.904.396 4.491.542 5.967.333 6.772.708 535.576 12.108.789 4.333.300 2.632.320 357.657 1.701.080 1.380.421 1.522.774 2.926.286 13.294.812 6.145.432 val daaf 18/11/04 07/07/04 22/07/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 22/07/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 16/12/04 28/12/04 17/02/05 08/10/04 17/02/05 22/07/04 28/09/04 21/12/04 16/07/04 16/07/04 07/07/04 07/07/04 07/07/04 visa cf 06/01/05 13/08/04 17/08/04 05/01/05 05/01/05 05/01/05 05/01/05 17/08/04 05/01/05 05/01/05 05/01/05 05/01/05 05/01/05 06/01/05 23/02/05 07/12/04 23/02/05 17/08/04 01/10/04 25/01/05 13/08/04 13/08/04 13/10/04 13/10/04 11/08/04 ord daaf 11/01/05 14/08/04 18/08/04 07/02/05 07/02/05 07/02/05 07/02/05 18/08/04 07/02/05 07/02/05 07/02/05 07/02/05 07/02/05 11/01/05 24/02/05 09/12/04 24/02/05 18/08/04 07/10/04 28/01/05 16/08/04 16/08/04 14/10/04 14/10/04 16/08/04 pec tresor 07/04/05 31/08/04 27/08/04 28/01/05 28/01/05 28/01/05 28/01/05 27/08/04 28/01/05 28/01/05 28/01/05 28/01/05 28/01/05 23/02/05 14/03/05 16/12/04 14/03/05 27/08/04 12/10/04 23/03/05 02/09/04 27/08/04 28/10/04 28/10/04 27/08/04 mer tresor
MINISTERE DE L'EDUCATION NATIONALE

30/09/04 27/08/04 01/06/05 01/06/05 01/06/05 27/08/04 01/06/05
14/04/05 21/12/04 14/03/05 27/08/04 25/11/04 17/01/05 06/09/04 18/08/05 02/11/04 30/08/04
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11600104200145 11600104200444 11600104200176 11600104200177 11600104200938 11600104200152 11600104200445 11600104200446 11600104200226 11600104200227 11600104200225 11600104200173 11600104200954 11600104200174 11600104200863 11600104200864 11600104200865 11600104200621 11600104200627 1.471.228 1.624.921 2.148.762 1.665.488 12.251.358 1.352.655 9.797.486 2.156.499 5.054.631 1.364.259 7.233.846 2.255.535 3.525.064 2.023.088 6.997.027 1.540.097 20.051.584 2.787.224 6.417.745 07/07/04 17/09/04 14/07/04 12/07/04 21/12/04 07/07/04 17/09/04 17/09/04 22/07/04 22/07/04 22/07/04 12/07/04 30/12/04 07/07/04 15/12/04 15/12/04 15/12/04 28/10/04 28/10/04 07/07/04 28/09/04 16/07/04 16/07/04 27/12/04 07/07/04 28/09/04 28/09/04 30/07/04 30/07/04 27/07/04 16/07/04 31/12/04 16/07/04 21/12/04 21/12/04 21/12/04 12/11/04 18/11/04 11600104200025 11600104200250 11600104200044 11600104200045 11600104200848 11600104200030 11600104200251 11600104200252 11600104200094 11600104200095 11600104200093 11600104200041 11600104200863 11600104200042 11600104200756 11600104200757 11600104200758 11600104200492 11600104200498 1.471.228 1.624.921 2.148.762 1.665.488 12.251.358 1.352.655 9.797.486 2.156.499 5.054.631 1.364.259 7.233.846 2.255.535 3.525.064 2.023.088 6.997.027 1.540.097 20.051.584 2.787.224 6.417.745 07/07/04 28/09/04 16/07/04 16/07/04 27/12/04 07/07/04 28/09/04 28/09/04 30/07/04 30/07/04 27/07/04 16/07/04 31/12/04 16/07/04 21/12/04 21/12/04 21/12/04 12/11/04 18/11/04 13/08/04 01/10/04 25/08/04 25/08/04 28/12/04 02/11/04 27/10/04 27/10/04 25/01/05 28/10/05 02/11/04 13/08/04 21/01/05 20/10/04 14/01/05 14/01/05 25/01/05 25/11/04 26/01/05 16/08/04 07/10/04 25/08/04 25/08/04 28/12/04 18/11/04 05/11/04 05/11/04 28/01/05 05/11/04 18/11/04 16/08/04 24/01/05 21/10/04 21/01/05 21/01/05 28/01/05 26/11/04 28/01/05 27/08/04 12/10/04 01/09/04 01/09/04 29/12/04 03/12/04 02/12/04 23/11/04 07/02/05 23/11/04 06/12/04 02/09/04 02/02/05 26/11/04 14/02/05 14/02/05 07/02/05 02/12/04 14/02/05 23/12/04 12/10/04 02/09/04 02/09/04 29/12/04 07/12/04 28/06/05 13/05/05 07/12/04 17/01/05 04/02/05 13/05/05 23/02/05 13/05/05 10/02/05 03/12/04 23/02/05
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LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES
1. Tableau 1, Page 60 Evolution du nombre total de marchs approuvs de 1992-2003 2. Tableau 2, Page 74 Tableau rcapitulatif des dates dadoption du budget de lEtat 2000-2005 3. Tableau 3, Page 76 Tableau rcapitulatif du suivi de quelques dpenses 4. Figure 1, Page 52 Le circuit de la centralisation de linformation budgtaire au niveau comptable 5. Figure 2, Page 57 Evolution des Dpenses Engages Non Ordonnances (DENO) 6. Figure 3, Page 58 Part des marchs publics dans le processus dexcution budgtaire 1994-2004
95

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PREMIER MINISTRE

Master en administration publique Des Fonctionnaires internationaux 2004-2005

Modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire et efficacit de la dpense

Jean Martial ADOU

Sous la tutelle du Professeur Gilbert ORSONI

Professeur au centre dtudes fiscales de lUniversit dAix-Marseille

Modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire et efficacit de la dpense

Modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire et efficacit de la dpense

Modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire et efficacit de la dpense

Modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire et efficacit de la dpense

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UEMOA : Union Economique et Montaire Ouest Africain

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art5,6 ordonnance organique du 31 dcembre 1959

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Modernisation du circuit de la dpense publique en Cte dIvoire et efficacit de la dpense

DCPE : Direction de la Conjoncture et de la Prvision Economique CF annexe 1 : Cadrage Macro conomique

TOFE : Tableau des Oprations Financires de lEtat 11

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PREMIERE PARTIE : CADRE GENERAL DE LA DEPENSE PUBLIQUE

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Chapitre I : PROCEDURE D EXECUTION DE LA DEPENSE PUBLIQUE

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CF annexe 3 : Procdure dexcution de la dpense publique

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Les autres cas.

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