RPUBLIQUE FRANAISE

AVIS ET RAPPORTS DU

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

FISCALIT ET
FINANCES PUBLIQUES
LOCALES : LA
RECHERCHE DUNE
NOUVELLE DONNE

2006
Rapport prsent par
M. Philippe Valletoux

Anne 2006 - N24

NOR : C.E.S. X0000124V

Mercredi 20 dcembre 2006

MANDATURE 2004-2009

Sance des 12 et 13 dcembre 2006

FISCALIT ET FINANCES PUBLIQUES

LOCALES : LA RECHERCHE DUNE
NOUVELLE DONNE

Avis du Conseil conomique et social

sur le rapport prsent par M. Philippe Valletoux
au nom de la section des finances

(Question dont le Conseil conomique et social a t saisi par dcision de son bureau en date du 16 mai 2006 en
application de larticle 3 de lordonnance n 58-1360 du 29 dcembre 1958 modifie portant loi organique
relative au Conseil conomique et social)

III

SOMMAIRE

AVIS adopt par le Conseil conomique et social au

cours de sa sance du mercredi 13 dcembre 2006 ...... I - 1
Premire partie - Texte adopt le 13 dcembre 2006 ...... 3
INTRODUCTION ...............................................................................................5
I

- LES CONTOURS DE LA NOUVELLE DONNE............................8

A - LES DONNES DE BASE .................................................................8
B - LES PRINCIPES..................................................................................9
C - LES LMENTS CONSTITUTIFS....................................................9
1. Les taxes directes locales................................................................10
2. Les impts traditionnels .................................................................10
3. Les impts rcents ..........................................................................10
4. Les nouveaux impts partags........................................................11
D - LES EFFETS DE LA NOUVELLE DONNE....................................12

II

- PRPARER LES TRANSITIONS ..................................................17

A - MODERNISER ENFIN LES BASES DES FUTURES 5
VIEILLES .......................................................................................17
B - ASSURER UN PARTAGE CONCERT DE CERTAINS
IMPTS NATIONAUX ....................................................................19
C - ESQUISSER LES MESURES TRANSITOIRES..............................20
D - FAIRE DE LA PRQUATION UN LMENT CONSTITUTIF
DE LA NOUVELLE DONNE ...........................................................20

III - ASSURER LA PRENNIT ...........................................................22

A - ENVISAGER LES MODALITS DU RETOUR LIMPT ........23
B - AMLIORER LA GOUVERNANCE FISCALE..............................23
1. La mesure financire des relations tat-collectivits territoriales ..24
2. Le mode de fixation de limpt ......................................................24
C - ENVISAGER LES EXPRIMENTATIONS DE
MUTUALISATION FINANCIRE ET FISCALE ...........................26
IV

- QUEL DEVENIR POUR LA NOUVELLE DONNE ....................27

IV

A - UNE NOUVELLE RELATION FINANCIRE ENTRE LES

ACTEURS PUBLICS ........................................................................28
B - LES NOUVELLES RESPONSABILITS FINANCIRES DU
SECTEUR LOCAL ............................................................................29
C - UNE NOUVELLE RGULATION POUR LES FINANCES
PUBLIQUES ......................................................................................30
CONCLUSION..................................................................................................31

Deuxime partie - Dclarations des groupes.............. 33

ANNEXE A LAVIS..........................................................................................61
SCRUTIN............................................................................................................61

RAPPORT prsent au nom de la section des finances

par M. Philippe Valletoux, rapporteur ....................... II - 1
INTRODUCTION ...............................................................................................7
I

- LES LMENTS DU CONTEXTE..................................................8

A - LA DCENTRALISATION EN MARCHE .......................................8
B - LES FINANCES PUBLIQUES EN QUESTION ..............................15
C - LA FISCALIT LOCALE DE MOINS EN MOINS LOCALE ET
DE MOINS EN MOINS LISIBLE .....................................................17
1. Le prlvement fiscal local.............................................................17
2. Lvolution du rgime de la fiscalit directe locale........................21
D - LES FINANCES LOCALES EN EXTENSION ...............................38
1. Lvolution des finances locales depuis les lois Defferre...............38
2. La place de ltat dans les quilibres financiers locaux .................43
3. Les volutions financires contrastes des diffrents niveaux de
collectivits territoriales.................................................................50

II

- QUELS PRALABLES POUR UNE REFORME.........................54

A - LES DBATS INSTITUTIONNELS RCURRENTS SONT-ILS
UN PRALABLE ? ...........................................................................54
1. Une dfiance envers laction publique locale .................................55
2. Un chelon de trop et lequel ...........................................................55
3. Une inadquation des territoires .....................................................57
B - LES INTERROGATIONS QUIL FAUDRA BIEN METTRE AU
DBAT...............................................................................................58
1. Doit-on conserver la capacit de comptence gnrale
chacun des niveaux des collectivits territoriales ?........................58
2. Comment sassurer de la rgulation des dpenses transfres ?.....59

3. Pourquoi garantir lautonomie financire des collectivits

territoriales ? ..................................................................................60
C - LES ANALYSES DONT IL FAUDRA POUVOIR DISPOSER ......61
1. Une gographie des flux financiers entre tous les acteurs
concourant laction publique locale ............................................61
2. Une gographie des catgories de redevables concerns par
chacun des niveaux de la gestion publique ....................................62
3. Un mode dexprimentation permettant dtablir des rgles
financires et fiscales prennes ......................................................65
III - UNE NOUVELLE DONNE EST POSSIBLE ................................66
ANNEXES..........................................................................................................73
Annexe 1 : Produit vot par les collectivits locales de mtropole pour les
4 taxes directes locales ...................................................................75
Annexe 2 : Compensations et dgrvements par taxe et par nature ..................77
Annexe 3 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des dpartements ..79
Annexe 4 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des rgions ............81
LISTE DES RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES...................................83
TABLE DES SIGLES .......................................................................................85

AVIS
adopt par le Conseil conomique et social
au cours de sa sance du mercredi 13 dcembre 2006

Premire partie
Texte adopt le 13 dcembre 2006

I-5

Le 16 mai 2006, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la

section des finances la prparation dun rapport et dun projet davis sur
Fiscalit et finances publiques locales : la recherche dune nouvelle
donne 1.
La section a dsign M. Philippe Valletoux comme rapporteur.
*
*

INTRODUCTION
La recherche dune nouvelle donne en matire de fiscalit et de finances
publiques locales peut apparatre comme une vritable gageure tant le sujet
semble - aux yeux de beaucoup - appartenir cette catgorie des sujets
impossibles , ceux dont chacun doit proclamer quil appelle de ses vux la
rforme indispensable et salvatrice mais dont tous reconnaissent trs vite que la
complexit et linterdpendance sont telles quil devient ds lors urgent de ne
rien faire sous peine de contrarier le fragile quilibre des situations acquises. Et
pourtant, si le Conseil conomique et social a accept de relever un tel dfi, cest
dabord parce quil lui appartient comme souvent dapporter lclairage du
premier mot , celui qui doit permettre dentreprendre les volutions
ncessaires de notre socit et plus particulirement ici celles qui concernent la
gestion publique du pays, dans le cadre dun dbat pralable reposant sur des
bases renouveles.
La France sest engage, au cours des dernires dcennies, dans un
mouvement de dcentralisation qui transcende les courants politiques qui ont
gouvern le pays, en cho la vision du Gnral de Gaulle ( Leffort
multisculaire de centralisation qui fut longtemps ncessaire notre pays ne
simpose plus ), lintention du Prsident Valry Giscard dEstaing ( Un
puissant mouvement de dcentralisation est ncessaire, qui transfre des
collectivits locales revigores et dotes de ressources financires appropries,
des attributions retenues par ltat central ) et lengagement du Prsident
Franois Mitterrand ( La France a eu besoin dun gouvernement fort et
centralis pour se faire. Elle a aujourdhui besoin dun pouvoir dcentralis
pour ne pas se dfaire ).
Sil est vrai qu partir de l, les lois de 1982-1983 dites lois Defferre, puis
plus rcemment les lois 2003-2004 dites lois Raffarin, ont mis en uvre les
volutions institutionnelles et les transferts de comptences qui ont conduit au
partage actuel des responsabilits publiques, il nen demeure pas moins que
1

Lensemble du projet davis a t adopt au scrutin public par 126 voix contre 48 et 30 abstentions
(voir le rsultat du scrutin en annexe).

I-6

labsence dune vritable stratgie financire et fiscale en contrepoint de cette

volution politique majeure se fait de plus en plus sentir. Et ce dautant plus
quen plaant les collectivits territoriales en premire ligne pour satisfaire les
besoins collectifs dans des champs dintervention de plus en plus larges tant au
plan conomique quau plan social, elles ont t exposes au risque dtre
souponnes de ne pas tre suffisamment vigilantes lvolution de leurs
dpenses sans pour autant tre dotes dun rgime financier et fiscal
suffisamment clair et prenne pour quelles puissent assumer dans les meilleures
conditions la pleine responsabilit de leurs dcisions de gestion.
Le changement dchelle des budgets locaux auquel on a assist au cours
des dernires annes appelle dautant plus une rflexion en matire financire
et fiscale quil sinscrit - aujourdhui plus quhier - dans le cadre plus gnral de
leur place dans les finances publiques, elles-mmes incluses dans les dbats et
les arbitrages rendre quant leur impact sur lconomie nationale, plus
particulirement dans les rgulations ncessaires pour que la France soit en
conformit avec les rgles tablies depuis le trait de Maastricht.
Les analyses menes par le Conseil conomique et social pour
ltablissement des propositions incluses dans le prsent avis amnent dabord
trois constats, qui pourraient paratre paradoxaux, eu gard la situation
dsquilibre de lensemble des finances publiques expose dans le rapport
dAlain Prate (Avis du Conseil conomique et social sur Lendettement
public adopt en 1996) puis plus rcemment dans le rapport Pbereau mais qui
sont dune nouveaut toute relative :
- la situation financire des collectivits territoriales est, globalement et
sur longue priode, satisfaisante malgr une augmentation
permanente de leurs budgets, mme sil est vident que cette
apprciation gnrale ne doit pas faire oublier de grandes ingalits
de situations individuelles qui nont pas t suffisamment rsorbes
au fil des annes ;
- le prlvement fiscal des collectivits territoriales a vu sa part
augmenter dans le total des prlvements obligatoires, sans que cette
volution vienne dgrader sur longue priode (1982-2005) le poids
total des prlvements tat + collectivits territoriales , ensemble
qui, en 2005, reprsente 51,5 % desdits prlvements obligatoires,
dont le volume global (44,0 % du PIB en 2005) se situe un niveau
lev par comparaison avec nos partenaires de lUnion europenne ;
- les collectivits territoriales ont men des politiques soutenues en
matire dinvestissement, sans pour autant accentuer leur endettement
(auquel elles ne peuvent dailleurs recourir que pour le financement
de linvestissement), endettement qui a t contenu dans un volume
financier global constant depuis plusieurs annes.

I-7

Pourtant, si ces trois constats sont de nature rassurer quant la

quasi-rgulation densemble quils paraissent traduire au plan financier et qui
procdent pour une grande part des apports financiers quont constitu des
dotations toujours en croissance provenant de ltat, ils doivent tre complts
par un diagnostic beaucoup moins flatteur au plan fiscal, ltat tant venu au fil
des ans attnuer la charge de telle ou telle catgorie de contribuables locaux
(voire mme sy substituer purement et simplement), tout en mettant en place,
destination des budgets locaux, des mcanismes de compensation selon des
processus parfois complexes et tendant trop souvent diverger progressivement
par rapport aux volutions prvisibles des lments initiaux qui en justifiaient la
cration. Si bien qu linconvnient initial dune fiscalit locale dj trop fige
pour permettre de faire face la forte augmentation des budgets locaux, est
venue, anne aprs anne, sajouter une complexification permanente issue de
mesures partielles contribuant une illisibilit parfois totale, tant pour ceux qui
payent limpt local que pour ceux qui le votent.
Complexit, illisibilit, dilution de la responsabilit on est loin des
principes dicts par les articles 13 15 de la Dclaration des droits de lHomme
et du citoyen, si souvent invoqus, si souvent oublis :
- Article 13 : pour lentretien de la force publique et pour les
dpenses dadministration, une contribution commune est
indispensable ; elle doit tre galement rpartie entre tous les
citoyens, en raison de leurs facults ;
- Article 14 : les citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou
par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de
la consentir librement, den suivre lemploi, et den dterminer la
quotit, lassiette, le recouvrement et la dure ;
- Article 15 : la socit a le droit de demander compte tout agent
public de son administration .
Plus de deux sicles aprs ltablissement de ces principes, on ne peut quy
rester attentif mme si - et surtout si - la socit moderne implique videmment
des relations toujours plus interactives entre les individus, les institutions et les
acteurs conomiques et sociaux. Et cest en sinspirant de ces principes, qui
nont aucune raison davoir perdu de leur force, que le Conseil conomique et
social a entrepris ses rflexions pour que soient mis au dbat les lments
permettant dtablir une nouvelle donne pour la fiscalit et les finances publiques
locales.
Les propositions qui sont issues de ces rflexions visent donc, partir
dune analyse des tendances observes au cours des dernires annes et de la
situation qui en a dcoul dune relation financire et fiscale devenant trop
complexe et donc difficilement matrisable, dfinir les contours dune nouvelle
architecture des pouvoirs fiscaux dvolus aux collectivits territoriales et
prciser les conditions dans lesquelles les dispositifs mis en place, partir de
lapplication de ces recommandations, pourront rpondre au mieux et de faon

I-8

prenne aux objectifs de lisibilit, de simplification et de rgulation assigns la

nouvelle donne ainsi constitue.
Analyser des processus insatisfaisants pour la plupart des parties prenantes,
affirmer la ncessit du changement, tablir des principes de rforme, fixer des
objectifs tout ceci risquerait de rester vain si on ne tentait pas dillustrer
comment ces principes et ces objectifs peuvent effectivement tre mis en uvre.
Lambition nest donc pas dnoncer la solution - comme sil ny avait
quune solution et une seule - mais bien de livrer au dbat les contours dun
processus fiable, aprs quil ait reu les amendements certainement ncessaires
pour en faire un projet qui pourra tre partag par tous.
I - LES CONTOURS DE LA NOUVELLE DONNE
A - LES DONNES DE BASE
Sinscrivant dans le souci de doter la politique dite de dcentralisation,
cest--dire la politique de rpartition de laction publique entre ltat et les
collectivits territoriales, du volet financier et fiscal dont on peut regretter quil
nait pas t jusquici abord de front mais trait par touches successives et
partielles de tel ou tel aspect notamment fiscal, la nouvelle donne doit stablir
dabord dans le cadre global de la rpartition actuelle des budgets locaux et de
leur financement.
Des analyses menes dans le cadre de la prsente saisine, il ressort que,
partir de donnes financires et fiscales 2005 corriges des anticipations des
mesures dj dcides pour 2006-2007 :
- dans les ressources de fonctionnement du secteur local (values
prs de 167 milliards deuros), une part essentielle, qui slve
129,5 milliards deuros, est constitue par des produits fiscaux
(90,5 milliards deuros) et des dotations de fonctionnement provenant
de ltat (39 milliards deuros) ;
- dans les produits fiscaux du secteur local, une part essentielle (soit
76,9 milliards deuros) est constitue dimpts partags entre au
moins 2 niveaux de collectivits territoriales ; chacune vote donc un
taux sur la mme base fiscale ;
- ltat prend en charge, par des mcanismes divers et complexes, une
part importante de ces produits fiscaux (13,6 milliards deuros) qui
vient sajouter aux dotations de fonctionnement susvises ;
- lanalyse de la rpartition entre mnages et entreprises de leur
contribution fiscale au budget de ltat et ceux des collectivits
territoriales telle que prsente aux pages 68 et suivantes du rapport
montre que leur part globale au financement des 129,5 milliards
deuros attendus peut tre value respectivement 56 % et 44 %.

I-9

B - LES PRINCIPES
partir de ces donnes, la proposition dun schma cible pouvant servir de
base une nouvelle rpartition des pouvoirs fiscaux locaux doit sattacher,
rpondre, pression fiscale inchange, aux objectifs simples suivants :
Respecter, par hypothse, les grands quilibres historiques actuels :
- la rpartition globale de la charge fiscale entre mnages et
entreprises est maintenue son niveau actuel ;
- chaque niveau de collectivit retrouve le volume financier dont il
dispose actuellement.
Supprimer tout financement fiscal en provenance de ltat et
considrer que, pour chaque impt, le produit attendu par lchelon
local est celui qui sera pay par les redevables concerns, ltat
sinterdisant lavenir dintervenir de faon unilatrale en substitution
de ces redevables.
Faire en sorte quun seul pouvoir fiscal local sexerce sur chacun des
impts constituants la fiscalit locale.
Permettre chacun des niveaux territoriaux descompter un financement
mnages/entreprises selon des proportions qui pourraient tre modifies
en relation avec les comptences principales de chacun de ces niveaux
dans le cadre dune rpartition globale inchange.
Doter chaque niveau territorial dune recette fiscale globale compose
de plusieurs impts dont il a la pleine matrise - cest--dire que le
rendement de chacun des impts est fonction des bases de ses
redevables et du taux qui leur est appliqu selon des dcisions dont
ltendue - fixe par la loi - peut sinspirer trs directement des rgles
actuelles.
Permettre chaque catgorie de contribuables didentifier clairement le
niveau territorial qui a le pouvoir fiscal sur limpt qui la concerne, ce
qui responsabilise dautant les dcideurs locaux dans un dispositif qui
devrait mieux prendre en compte globalement la capacit contributive
des redevables comme les impratifs lis lconomie et
lenvironnement.
Oprer les ajustements financiers permettant lquilibre de chacun des
niveaux de collectivits locales par le biais des dotations de ltat.
C - LES LMENTS CONSTITUTIFS
Le schma cible a donc t labor pour rpondre pleinement aux objectifs
recherchs et sans prjuger des rformes quil conviendrait de mener
concurremment sur certains de ces impts, notamment en ce qui concerne leurs
bases. Ceci entrane les volutions suivantes.

I - 10

1. Les taxes directes locales

Sagissant de la fiscalit directe locale, il est propos, en scindant le foncier
bti en 2 impts distincts : foncier bti sur les locaux dhabitation (dit FB
maison) et foncier bti sur les locaux usage conomique (dit FB entreprises)
den faire un ensemble de 5 taxes, chacune ddie un seul niveau de pouvoir
fiscal selon la rpartition suivante :
- aux communes et leurs groupements, la taxe professionnelle, la taxe
dhabitation, le foncier bti maison et le foncier non bti ;
- aux dpartements, le foncier bti entreprises.
Deux mesures peuvent tre proposes :
- la taxe professionnelle, acquitte aujourdhui par les entreprises
(15,7 milliards deuros) et qui serait dsormais affecte aux
communes et leurs groupements, serait diminue de 2,7 milliards
deuros pour permettre une imposition sur les entreprises
destination des rgions (cf. infra) ;
- la taxe dhabitation, acquitte aujourdhui par les mnages
(10,4 milliards deuros) et qui serait dsormais affecte aux
communes et leurs groupements, serait diminue de 3,4 milliards
deuros pour contribuer des impositions sur les mnages
destination des dpartements et des rgions (cf. infra). Cette mesure
ayant en plus lavantage, en se combinant avec une modification du
rgime des valeurs locatives (cf. infra), de permettre de redonner la
taxe dhabitation une ralit conomique fonde sur une nouvelle
apprciation de son assiette.
2. Les impts traditionnels
Parmi les 6 autres impts qui sont inclus depuis plusieurs annes dans les
recettes locales (droits de mutation, versement transport, taxe denlvement des
ordures mnagres, cartes grises, taxe sur llectricit, taxe dapprentissage), l
aussi dans un souci de lisibilit, il paratrait judicieux de proposer :
- laffectation aux dpartements de 100 % des droits de mutation ;
- laffectation aux communes et leurs groupements de 100 % de la
taxe dlectricit.
3. Les impts rcents
Ensuite, sagissant des impts plus rcemment consacrs pour tout ou
partie aux collectivits territoriales, les reclassements suivants pourraient tre
oprs, selon les mmes rgles que prcdemment :
- laffectation aux dpartements de 100 % de la taxe sur les conventions
dassurance par suppression de la part actuelle de ltat ;

I - 11

- laffectation aux rgions de 100 % de la TIPP ddie au plan

territorial (on notera dailleurs quon pourrait trs bien en la matire
inverser les facteurs, lintgralit de la TIPP tant prleve au plan
rgional, avec reversement dune fraction principale ltat).
4. Les nouveaux impts partags
Enfin, pour complter ce dispositif et partir des rfactions opres sur le
montant de la taxe professionnelle et de la taxe dhabitation affect aux
communes et leurs groupements (comme dcrit plus haut), pourraient tre
envisags :
- un impt dpartemental sur les mnages qui pourrait prendre la forme
dune taxe ddie tablie sur les mmes bases que la CSG ;
- un impt rgional sur le revenu, qui pourrait prendre la forme dune
impt additionnel lIRPP national (avec ventuellement la
possibilit den moduler le taux) ;
- un impt dpartemental, qui pourrait prendre la forme dune taxation
sur lautomobile, retour justifi par limportance de linvestissement
routier consenti par les dpartements, ainsi que par des considrations
plus gnrales lies lenvironnement ;
- un impt rgional sur les entreprises, qui pourrait prendre la forme
dun impt modulable sur la valeur ajoute ou encore celle dune
quote-part forfaitaire de la TVA nationale.

I - 12

D - LES EFFETS DE LA NOUVELLE DONNE

La proposition ainsi tablie est de nature rpondre aux exigences de la
nouvelle donne partir des lments de base de la situation actuelle :
Tableau 1 : Les effets de la nouvelle donne pour la rpartition fiscale
Total

Mnages

Entreprises

Autres

tat

SITUATION ACTUELLE
TP
FB
TH
FNB
Fiscalit directe

25,2
17,6
13,2
0,9
56,9

0,0
12,0
10,4
0,2
22,6

15,7
5,1
0,0
0,7
21,5

0,0
0,0
0,0
0,0
0,0

9,5
0,5
2,8
0,1
12,9

VT
TEOM
T/lectricit
Mutations
Cartes grises
T/Apprentissage
Impts "traditionnels"

5,2
4,3
1,4
8,7
1,6
0,6
21,8

0,0
3,4
1,0
4,4
1,2
0,0
10,0

4,6
0,9
0,4
4,3
0,4
0,6
11,2

0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6

0,0

TCA
Attribution CNSA
TIPP
Impts "rcents"

2,6
1,9
7,3
11,8

2,0
1,9
4,7
8,6

0,6
0,0
2,6
3,2

0,0
0,0
0,0
0,0

0,0

Fiscalit

90,5

41,2

35,9

0,6

12,9

DGF+DGD form.prof.

39,0

TOTAL

129,5

39,0
41,2

35,9

0,6

51,9

Chaque niveau territorial se voit affecter plusieurs impts :

Aux communes et leurs groupements en tenant compte des rpartitions
dimpts dj existantes entre eux :
- la taxe dhabitation ;
- la taxe sur le foncier bti mnages ;
- la taxe sur le non bti ;
- la taxe professionnelle ;
- la taxe sur les ordures mnagres ;
- la taxe sur llectricit ;
- le versement transport.

I - 13

Aux dpartements :
- la taxe sur le foncier bti entreprises ;
- les droits de mutation :
- la taxe sur les contrats dassurance ;
- une imposition de type CSG ;
- une imposition sur le parc des vhicules automobiles.
Aux rgions :
-

la taxe sur les produits ptroliers ;

la taxe sur les cartes grises ;
la taxe sur lapprentissage ;
une imposition sur le revenu des mnages ;
une imposition sur les entreprises.

I - 14

Tableau 2 : Proposition pour la nouvelle donne

Total

Mnages

Entreprises

Autres

tat

PROPOSITION POUR LA NOUVELLE DONNE

TP
FB mnages
FB entreprises
TH
FNB
Fiscalit directe

13,0
12,0
5,1
7,0
0,9
38,0

0,0
12,0
7,0
0,2
19,2

VT
TEOM
T/lectricit
Mutations
Cartes grises
T/Apprentissage
Impts "traditionnels"

5,2
4,3
1,4
8,7
1,6
0,6
21,8

TCA
Attribution CNSA
TIPP
Impts "rcents"

13,0
5,1
0,0
0,7
18,8

0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0

0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0

0,0
3,4
1,0
4,4
1,2
0,0
10,0

4,6
0,9
0,4
4,3
0,4
0,6
11,2

0,6
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,6

0,0

5,1
1,9
3,5
10,5

3,8
1,9
2,3
8,0

1,3
0,0
1,2
2,5

0,0
0,0
0,0
0,0

0,0

0,0
1,0
4,5

0,0
0,0
0,0
0,0

Dpartemental/social CST
Dpartemental/Vhicules
Rg/Entreprises
Rg/Mnages
Impts partags

2,1
4,0
4,5
2,0

2,1
3,0

12,6

7,1

5,5

0,0

Fiscalit

82,9

44,3

38,0

0,6

DGF+DGD form.prof.

46,6

TOTAL

129,5

2,0

0,0
0,0
46,6

44,3

38,0

0,6

46,6

I - 15

Ce qui aboutit la rpartition suivante :

Tableau 3 : Nouvelle rpartition des recettes
entre les niveaux de collectivits territoriales
(en milliards deuros)
Actuellement

Schma-cible

TOTAL

129,5

129,5

Fiscalit

90,5

82,9

77,6

82,9

dont Contribuables
Etat

12,9

0,0

Dotations

39,0

46,6

Communes et groupements

70,1

70,1

Fiscalit

48,8

43,8

dont Contribuables

40,7

43,8

8,1

0,0

Dotations

Etat

21,3

26,3

Dpartements

44,1

44,1

Fiscalit

33,2

26,9

dont Contribuables

29,4

26,9

3,8

0,0

Dotations

Etat

10,9

17,2

Rgions

15,3

15,3

Fiscalit

8,5

12,2

dont Contribuables

7,5

12,2

Etat

1,0

0,0

Dotations

6,8

3,1

- chaque niveau territorial fait appel au financement des mnages et des

entreprises pour un montant inchang pour chacune de ces catgories,
le schma propos ne diffrant du prcdent que sur le seul point du
financement direct ou du financement indirect par le truchement de
ltat ;

I - 16

Tableau 4 : Rpartition du financement de la fiscalit locale

selon les contribuables
(en milliards deuros)
Actuellement

Schma-cible

Total

129,5

129,5

Mnages

72,6

72,6

Entreprises

56,9

56,9

Financement direct

77,0

82,3

Mnages

41,1

44,3

Entreprises

35,9

38,0

Financement indirect

52,5

47,2

Mnages

31,5

28,3

Entreprises

21,0

18,9

Il est clair que ce dispositif dcoule dune redistribution fiscale qui se

veut globalement neutre et selon laquelle les prlvements
obligatoires sont inchangs en masse et dans leur rpartition
mnages/entreprises. Cela suppose que laugmentation des impts
levs par les collectivits territoriales de 3,2 milliards deuros sur les
mnages et de 2,1 milliards deuros sur les entreprises, soit
compense par une baisse des impts alimentant le budget de ltat,
dun gal montant pour chacune des deux catgories. La nouvelle
donne privilgie en effet la considration de la situation des
contribuables plutt que le souci dun maintien de circuits financiers
publics qui sont par ailleurs mis en cause.

I - 17

- sagissant de la rpartition globale entre mnages (56 %) et

entreprises (44 %), elle est rquilibre pour chacun des niveaux
territoriaux selon une meilleure adquation aux comptences
principales de chacun des niveaux.
Tableau 5 : Rpartition de la fiscalit locale selon les niveaux bnficiaires
Actuellement

Schma-cible

Mnages

Entreprises

Mnages

Entreprises

Total

56%

44%

56%

44%

Communes et groupements

54%

46%

57%

43%

Dpartements

60%

40%

58%

42%

Rgions

55%

45%

48%

52%

II - PRPARER LES TRANSITIONS

Dans la perspective du dbat quil conviendra davoir sur une nouvelle
donne pour la fiscalit locale partir dun tel schma-cible, il faut admettre
demble que les discussions pralables son adoption doivent tre assorties de
la prise en compte dautres mesures sans lesquelles le nouveau dispositif ne
serait pas complet :
A - MODERNISER ENFIN LES BASES DES FUTURES 5 VIEILLES
Sur les valeurs locatives, qui fondent lassiette des taxes foncires, de la
taxe dhabitation et dune partie de la base actuelle de la taxe professionnelle, on
sait ce quil en est.
On sait que ce sont des revalorisations forfaitaires et globales, partir des
valeurs tablies en 1961 pour les proprits non bties et en 1970 pour les
proprits bties qui fondent actuellement le calcul des impositions locales. On
sait qu partir de 1990 la ncessit de procder un recensement gnral a t
reconnue comme suffisamment indispensable pour quil soit ralis et sa prise en
compte programme pour ltablissement des rles dimposition de 1993. On sait
que depuis lors les craintes des effets lis aux transferts entre contribuables ont
fait reculer les pouvoirs publics qui perptuent ds lors des bases de plus en plus
obsoltes et donc de plus en plus ingalitaires entre contribuables dune mme
commune sans compter les ingalits videntes existant entre les communes du
fait des valeurs de rfrence utilises. On sait enfin que, depuis lors, plusieurs
propositions ont t avances visant privilgier lchelon communal pour
entreprendre un nouveau processus de rvision des valeurs locatives, ou encore
engager une intgration au moins progressive des lments de revenu dans
lassiette fiscale de la taxe dhabitation, considrant dans les deux cas quil
reviendrait limpt local un rle de justice sociale sous prtexte peut-tre que

I - 18

dautres mcanismes dont cest la finalit ne remplissent pas au mieux leur

fonction !
Dans une perspective dite de nouvelle donne, il importe certainement
dtre la fois plus raliste et plus volontariste. Puisque la preuve est faite que la
valeur locative est une rfrence malaise dont lactualisation apparat
impossible, mieux vaut certainement se tourner vers une autre solution. La
rfrence la valeur vnale dclare et contrle a t maintes fois voque
depuis le rapport du Conseil national des impts de 1989 et on a dj pu en
valuer les implications dans plusieurs pays trangers. Il apparat toutefois
quune autre voie pourrait tre, ds maintenant, plus oprationnelle : celle de la
valeur locative dclarative et contrle . Elle pourrait en outre tre assortie
dune instance darbitrage au niveau intercommunal dont le ressort serait plus
adquat en la matire que le seul niveau communal.
Pour en faciliter la mise en uvre et dans une perspective o lvolution
propose constituerait une transition vers une imposition directe sur le revenu, la
nouvelle donne prvoit de mettre en uvre cette rforme dans le cadre dune
rduction substantielle du produit attendu ce titre (7,1 milliards deuros contre
10,4 milliards deuros), le solde tant pour partie transfr vers une imposition
mnages tenant compte des revenus et destine lchelon rgional.
Sagissant des bases de la taxe professionnelle que la nouvelle donne
prvoit de consacrer au bloc communal (communes et leurs groupements) pour
un montant de 13,5 milliards deuros - comparer aux 15,7 milliards deuros
actuellement acquitts ce titre par les entreprises - il convient l aussi doprer
des clarifications qui peuvent rsulter de deux options contrastes :
- ou bien, considrant que limposition des valeurs foncires soprera
dans le cadre du nouveau foncier bti entreprises ddi aux
dpartements, la valeur ajoute (localise partir de critres
physiques dfinir) constituerait la base de la taxe professionnelle
dans le cadre des rgles mini-maxi existantes et sous rserve du
maintien du rgime actuel pour les petites entreprises et les
entreprises artisanales ;
- ou bien, considrant quil vaut mieux privilgier le lien physique
entre lchelon local et les entreprises dans sa traduction fiscale, et
sous rserve du rgime actuel maintenu pour les petites entreprises et
les entreprises artisanales, la masse salariale et les surfaces
territoriales occupes peuvent servir de base linstar du rgime
actuel du VT, qui pourrait ds lors tre lui-mme agrg la taxe
professionnelle locale.
Au total, sagissant des bases de limposition locale, la nouvelle donne
privilgie, autant que faire se peut, la lisibilit en vitant tout recours des
rgimes mixtes qui, sils sinscrivent dans une tradition avre, sont
invitablement sources de complexit et de rejet dans leur application.

I - 19

B - ASSURER UN PARTAGE CONCERT DE CERTAINS IMPTS NATIONAUX

Par impt partag, il faut entendre :
- soit un impt dont est attributaire un niveau dont les instances lues
fixent le taux et dont une fraction forfaitairement dtermine (donc
sans pouvoir fiscal) est attribue un autre niveau ;
- soit un impt dont sont attributaires deux niveaux dont une instance
fixe le taux principal et la seconde un taux additionnel, souvent
contenu dans des limites prcises.
La nouvelle donne fait rfrence, au moins pour les dpartements et pour
les rgions, un choix de partage dimpts avec ltat, plus rsolu que dans la
situation actuelle o ceci seffectue plus par la prise en charge dune part
grandissante des impts locaux que par un partage rel dun mme impt encore que ceci peut se dire de la TIPP et de la TCA par exemple. Sans oublier
galement que le partage des 4 vieilles entre tous les niveaux territoriaux
pourrait faire rfrence cette notion, encore quil sagisse plutt dimpts
communs que dimpts partags !
Sagissant des dpartements et plus particulirement de lattribution qui est
propose leur destination dune imposition sur les revenus, qui pourrait prendre
la forme dune taxe de type CSG, en considration de leurs comptences en
matire sociale, la mise en place dune contribution partage sans pouvoir fiscal le taux tant national - est concevable dans la mesure o le volume financier
global est cens tenir compte de lintensit des actions entreprises dont le
dpartement nest pas dcideur principal.
Sagissant des rgions et de lattribution qui est propose leur destination
de deux impositions particulires nouvelles, une facult de modulation de taux
additionnels pourrait leur tre reconnue - dans des conditions dfinir en termes
de mini-maxi linstar de la taxe professionnelle ou de la TIPP, et de prfrence
une fraction (forfaitaire ou non) de la TVA - dans les deux cas prvus :
- un impt additionnel lIRPP, en escomptant que cet impt soit ds
que possible rform pour lui rendre son efficience ;
- un impt sur la valeur ajoute, ds lors que lobstacle communautaire
a t lev depuis le jugement de la Cour de justice des communauts
europennes sur le rgime dimposition des rgions italiennes et qui
pourrait faire lobjet dun partage avec lchelon intercommunal.

I - 20

C - ESQUISSER LES MESURES TRANSITOIRES

Prconiser une rforme structurelle, cest dans notre pays sexposer
jusqu lultime moment de la dcision pralable sa mise en oeuvre (cf. le
recensement des valeurs locatives voqu plus haut) lobjection suprme :
certes, il est impratif que cela change, certes la rforme propose est lgitime
et acceptable mais il faut sassurer que rien ne bouge surtout pour ceux pour
qui cela risque daugmenter ! La nouvelle donne nchappera pas la rgle car
il nest pas sr que ceux qui prconisent plus de lisibilit et plus de responsabilit
ne soient pas tents le moment venu dutiliser ce pur sophisme. On sattachera
donc devancer leurs inquitudes dans les considrants suivants.
Sagissant des collectivits territoriales dont on a pris soin de prserver les
quilibres globaux, il va de soi que toute nouvelle rpartition entranera des
modifications au plan individuel dans les proportions entre produit fiscal et
dotation de ltat. Mais il est non moins vident que le total individuel ne sera en
rien affect par les lments constitutifs de la nouvelle donne puisque cela
constitue sa caractristique premire.
Sagissant des contribuables dont on a galement pris soin de prserver les
quilibres globaux, il est vraisemblable que les choses seront moins simples au
niveau individuel et que la clart recherche dans les modes dimposition ne
pourra viter de constater des volutions provenant dun changement structurel.
Il convient nanmoins de rappeler quun tel tat de fait peut tre correctement
anticip et trait dans le cadre dun processus pluriannuel damortissement de ses
effets. La dure de ce processus serait fixe en fonction de la situation
individuelle des contribuables concerns. Lapprciation de la situation fiscale de
chaque contribuable devra dsormais soprer dans sa globalit compte tenu du
fait que plusieurs impts sont impacts, laide dun compte fiscal global par
entreprise ou par foyer fiscal. Ainsi, ce problme, qui parat chacun plus
facilement surmontable quand il dcoule dune dcision ponctuelle de telle ou
telle LFI, ne devrait pas devenir insurmontable quand tous partagent le
diagnostic qui doit conduire la rforme.
D - FAIRE DE LA PRQUATION UN LMENT CONSTITUTIF DE LA NOUVELLE
DONNE

La notion de prquation est inhrente la mise en uvre dun systme

financier pour les collectivits territoriales ; elle sous-tend tous les dispositifs
tablis au fil du temps pour attnuer les effets de lingalit de traitement fiscal
entre les territoires et les redevables. Localisation des ressources et rduction des
ingalits territoriales ont t les moteurs des rformes tendant la recherche
dun quilibre difficile trouver et que la notion mme de dcentralisation est
venue par ailleurs exacerber.

I - 21

Des analyses trs pertinentes qui ont t menes en la matire depuis

plusieurs annes, on retiendra plus particulirement la distinction entre
prquation horizontale (entre collectivits territoriales) et prquation verticale
(de ltat aux collectivits territoriales), o certains se plaisent distinguer
encore entre :
- des formes rputes parfaites de prquation - quelles soient de
type horizontal (ex : les transferts de cotisations de taxe
professionnelle raliss dans le cadre des conventions de partage
prvus par la loi du 10 janvier 1980) ou de type vertical (ex : les
dotations de solidarit urbaine et rurale incluses dans la DGF) ;
- des formes plus nombreuses et rputes hybrides de prquation
(ex : les mcanismes de distribution de la ressource des fonds
dpartementaux de prquation de la taxe professionnelle).
On retiendra galement que les rgimes de prquation sont de deux
ordres :
- des prquations financires, qui sont le fait de ltat lgard de
lensemble des collectivits territoriales (dans le cadre des modalits
de rpartition de ses dotations de fonctionnement et
dinvestissement), des dpartements lgard des communes (pour ce
qui concerne leurs aides linvestissement) ou encore des
intercommunalits (dans le cadre des modalits des reversements de
dotations aux communes membres) ;
- des prquations fiscales, qui sont le fait de ltat (principalement
dans le cadre du Fonds national de prquation de la taxe
professionnelle, ou encore dans la rpartition du produit des amendes
de police), des fonds dpartementaux de prquation de la taxe
professionnelle (aliments par le produit des ressources lies
lcrtement de certaines bases) ainsi que de fonds spcifiques
(le-de-France, Outre-mer ou encore lancien Fonds de correction des
dsquilibres rgionaux).
On retiendra enfin de ces analyses le nombre important des mcanismes
existant en la matire, la complexit des rgimes mis en place et surtout
linsatisfaction qui ressort des jugements ports sur lefficacit de ces dispositifs
qui - en rpondant chacun un objectif prcis sous contrainte des situations
acquises - napportent pas une rponse significative et dynamique un souci de
prquation qui doit pourtant sinspirer des principes selon lesquels il faut la
fois prendre aux riches pour donner aux pauvres et rpartir la ressource en
fonction inverse de la richesse . Ce qui implique quil faut la fois dfinir
quelle est la ressource et accorder les riches et les pauvres sur leurs situations
respectives.

I - 22

La nouvelle donne fiscale et financire pour le secteur local amne

penser, l encore, que le souci dune vision globale du systme est certainement
prfrable au maintien dun dispositif clat et abscons. La mise en place dun
Fonds national de prquation se substituant lensemble des dispositifs
existants - lexception ventuellement des Fonds particuliers lle-de-France
et lOutre-mer - est de nature mieux rpondre aux attentes en la matire. Il
serait donc aliment principalement par lagrgation de tout ou partie des
dispositifs locaux ou dpartementaux actuels, mais aussi par la cotisation
minimale de taxe professionnelle par rapport la valeur ajoute et par une
fraction des dotations actuelles de ltat - celles qui participent du principe de
prquation au sein de la DGF, ou encore celles qui demeurent attribues de
faon spcifique par plusieurs ministres. On pourrait substituer ce dispositif,
comportant plusieurs contributions du budget de ltat, laffectation de tout ou
partie dun impt national (existant ou crer - sur les tlcommunications par
exemple), ce qui renforcerait le caractre prenne de son alimentation financire.
Un Comit de gestion, constitu majoritairement par des lus reprsentant les
collectivits territoriales, en fixerait les rgles de fonctionnement et de rpartition
des ressources.
En pralable :
- le dispositif devrait tre assorti de mesures venant corriger les
aberrations les plus criantes rsultant du calcul de chacun des
principaux impts locaux ;
- le rgime des dotations de fonctionnement de ltat serait revu pour
quelles soient destines dabord apporter une recette minimale
garantie chacun des trois niveaux de collectivits territoriales, en
privilgiant lchelon intercommunal au plan local.
III - ASSURER LA PRENNIT
Linstauration de la nouvelle donne fiscale ayant t prcde dune
concertation claire mais dont on a vu quelle ne disposera pas encore de tous
les lments dapprciation requis du fait de leffort qui doit tre accompli ds
maintenant et en continu en matire de statistiques financires, il importe de
lassortir - avec le mme esprit - de la dfinition dun processus permanent
dadaptation. On peut en effet dores et dj prvoir que la nouvelle donne
pourrait utilement trouver ses prolongements dans la prise en compte des thmes
suivants.

I - 23

A - ENVISAGER LES MODALITS DU RETOUR LIMPT

Une des caractristiques de lvolution de la fiscalit franaise au cours des
dernires dcennies aura t le mouvement continu dexonration de limpt
dun nombre sans cesse croissant de nos concitoyens, le plus souvent partir de
considrations dordre social, parfois aussi pour des motifs plus catgoriels.
Cest peu de dire quon sest radicalement loign du principe dict par larticle
13 de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen et, quen la matire, le
lgislateur na pas oubli la fiscalit locale puisquon la vu, prs du tiers des
entreprises ne payent pas la taxe professionnelle et une mme proportion
concerne les mnages qui nacquittent pas la taxe dhabitation.
Sans mconnatre les situations qui ont pu justifier les mesures prises, on
peut dautant plus regretter les modalits qui ont t adoptes au travers de la
fiscalit locale que celle-ci est dabord la contrepartie de services et
dquipements collectifs dont il est important que chacun prenne conscience
quils ont un cot, dont seule une contribution individualise, fut-elle modeste,
est la traduction financire du lien qui doit tre maintenu entre celui qui utilise
un quipement ou qui bnficie dun service et lautorit locale qui en est
responsable. De plus, seule une prise en compte globale de la situation dune
personne ou dun foyer en difficult peut permettre dapporter des solutions
adaptes que la seule exclusion fiscale partielle ne peut constituer en aucune
sorte.
Dans le cadre dune nouvelle donne financire et fiscale, il importe de
procder une vritable rhabilitation de limpt et donc de revisiter tous les
dispositifs antrieurs dexonrations totales et mme partielles de limpt local et
de substituer ceux dont la justification reste entire des mcanismes daide
financire (dailleurs dcids et grs au niveau territorial) en lieu et place des
actuels mcanismes fiscaux. Le souci de responsabilit que beaucoup
recherchent de la part des lus responsables de la fiscalit locale serait ainsi
utilement complt par un souci de responsabilit de la part des citoyens dont ils
assurent la desserte en moyens collectifs de la vie en socit.
B - AMLIORER LA GOUVERNANCE FISCALE
Clarifier la rpartition des pouvoirs fiscaux entre les diffrents niveaux de
collectivits territoriales doit permettre de faire voluer, de faon concomitante,
les conditions dans lesquelles sexerce la gestion locale.
Au-del des mesures qui pourraient utilement moderniser la gestion
financire locale (placements financiers, compte pargne-quipement), il
importe que la nouvelle donne permette galement dtablir pour les collectivits
territoriales de nouvelles rgles de gouvernance, dune part en ce qui concerne
leur relation financire avec ltat, dautre part en ce qui concerne leurs
dcisions fiscales elles-mmes.

I - 24

1. La mesure financire des relations tat-collectivits territoriales

Sagissant de la relation financire avec ltat, on constate quelle est
jusquici complexe et parfois obscure car reposant sur des systmes
dquivalence entre services rendus par ltat (et souvent non facturs en tant
que tels, ou facturs sur base forfaitaire ayant peu voir avec la ralit des
cots qui ne sont peut-tre pas identifis ou en tout cas valus) et missions
confies aux collectivits territoriales sur des bases ayant peu voir avec les
conditions dans lesquelles celles-ci peuvent ou vont les exercer. La nouvelle
donne implique que les divers rles de ltat en matire de fiscalit et de
finances locales, notamment son triple rle de contribuable, collecteur de limpt
local et teneur de compte soient mieux identifis et les relations financires
codifies sur cette base.
Ceci doit dsormais stablir avec un souci de responsabilit nouvelle se
traduisant par des facturations rciproques et ngocies ; ceci peut dailleurs, si
cela est men de faon contradictoire, amener sinterroger sur la pertinence de
certains dispositifs actuels et sur lintrt trouver dautres solutions opratoires,
soit en raison du cot rel des prestations effectues, soit en raison de la qualit
du service attendu par les collectivits territoriales de la part de services
administratifs dont elles ne constituent parfois quune part du plan de charge.
Il va de soi que, de la mme faon, les garanties de recettes actuellement
consenties par ltat devront elles aussi faire lobjet dun mme traitement
analytique et trouver partir de l leur traduction financire.
2. Le mode de fixation de limpt
Sagissant des dcisions fiscales prises par les collectivits territoriales et
pour tenir compte des problmatiques qui se sont fait jour depuis deux ans sur les
dcisions de certaines dentre elles, au premier rang desquelles les rgions ainsi
que de nombreux dpartements, il importe de sinterroger sur la pertinence du
dispositif qui rgit ces dcisions fiscales annuelles.
Cest au moment o ils votent leur budget primitif que les lus locaux
fixent les taux dimposition qui seront appliqus leurs contribuables. Ces taux
sont donc normalement dtermins partir dune valuation prvisionnelle pour
lanne de lensemble des postes de recettes et de dpenses.
Or il apparat, la lecture des comptes administratifs qui constatent la
ralit des oprations effectues, que des comportements financiers se perptuent
qui mritent dtre examins de plus prs. Dabord, on observe une surestimation
quasi systmatique des dpenses dans les budgets par rapport aux ralisations;
ceci tient la fois la prudence qui veut quon fasse des rserves en prvision
dventuels alas mais aussi aux variations du taux de ralisation des
investissements ; par ailleurs, on observe une sous-estimation des recettes
courantes, le plus souvent en raison dune prudence qui conduit ne pas inscrire
au titre des recettes prvisionnelles toutes les rentres possibles - le cas des droits
de mutations illustre bien ce phnomne : leur rendement pour les dpartements

I - 25

est bien plus lev que celui qui figure dans les prvisions. On ajoutera que ltat
contribue ce phnomne en apportant quasi systmatiquement des rles
supplmentaires qui sajoutent aux bases dimposition quil a estimes et
transmises aux collectivits locales pour dterminer leur taux.
La stratgie financire affiche dans les budgets ne se traduit donc pas
compltement dans les faits. Comme le rsultat de la section de fonctionnement
est beaucoup plus lev que prvu, la structure relle de financement de
linvestissement soriente vers des taux dautofinancement bien plus levs que
prvus.
La pratique des dbats budgtaires dans les collectivits locales ne
contribue pas clairer ce phnomne. Comme les discussions portent plus sur
les budgets que sur les comptes, ce dcalage est peu analys et souvent
survaloris. On a fait mieux que prvu devient un jugement de valeur du
compte ; or mieux vaut certes pour la situation financire de la collectivit
locale mais traduit dabord une surimposition pour le contribuable. On aurait
pu lui demander moins, en se rapprochant de la ralit conomique et de la
politique souhaite.
La reconduction chaque anne de ce phnomne nest sans doute pas
trangre la bonne sant financire globale des collectivits locales mais
contribue alourdir parfois indment la pression fiscale.
Pour tenir compte de cet tat de fait permanent, deux propositions peuvent
tre mises :
Si on maintient la rgle du vote des taux ex ante , il importe :
- de renforcer le dbat autour du vote des comptes administratifs
en exigeant une illustration rebours du niveau des taux qui
aurait conduit au rsultat prvu dans le budget ;
- dimposer lintgration obligatoire des rsultats
de
fonctionnement de lanne N-1 en ressource de la section de
fonctionnement du budget de lanne N ;
Si on soriente plutt vers un vote des taux ex post , il importera
certes doprer les dcalages ncessaires pour les calendriers de vote, de
calcul et de perception de limpt mais les dcisions fiscales seront ds
lors en meilleure adquation avec la ralit des oprations rellement
effectues et, tout le moins, le schma initial de financement des
investissements ne serait plus susceptible que dajustements, la
diffrence dune pratique actuelle o budget et compte sont quasiment
disjoints.

I - 26

C - ENVISAGER LES EXPRIMENTATIONS DE MUTUALISATION FINANCIRE ET

FISCALE

La mise en place dune nouvelle donne pour les collectivits territoriales,

elle-mme complte par des dispositifs nouveaux rgissant leur relation
financire avec ltat et par des rgles modernises quant leur gouvernance
financire et fiscale, ne doit pas et ne peut pas tre conue comme un rgime
unique et dfinitif, qui exclurait a priori toute innovation et tout progrs
susceptibles dtre proposs par les acteurs eux-mmes, dans la mesure
videmment o ceci resterait compatible avec le rgime institutionnel des
collectivits publiques.
Ds maintenant, et en prcisant que les avances ci-aprs nont pas t
intgres ds maintenant dans le rgime gnral de la nouvelle donne (pour ne
pas brler les tapes au risque de trop charger une rforme dj consquente), on
peut mettre au dbat lintrt quil y aurait permettre - au moins titre
dexprimentation, et en tout cas dans un cadre possible de diffrenciation - des
processus de mutualisation financire et/ou de mutualisation fiscale :
- la mutualisation financire consisterait, par exemple au plan
intercommunal o elle serait certainement la plus aise concevoir,
mettre en commun la trsorerie de lensemble des communes
membres de lintercommunalit et de lorganisme de coopration
intercommunale, ce qui aboutirait une unit de caisse pour cet
ensemble constitu de parties prenantes ayant normalement pour
objectif commun de raliser au mieux leurs actions menes de
concert ;
- la mutualisation fiscale est certainement un concept plus audacieux
puisque, dans sa forme acheve, il consisterait constituer des
ensembles cohrents de dcision fiscale, certains voyant dans cette
perspective une plus grande rationalit dans les choix fiscaux du fait
dune plus grande concentration des dcisions en la matire. On peut
imaginer que certaines intercommunalits pourront tre intresses
terme par une telle possibilit ; il reste certainement encore beaucoup
de barrires souvent psychologiques avant quun tel schma puisse
tre mis en uvre entre une rgion et les dpartements la constituant.
Mais on pourra objecter que certains projets parfois voqus au plan
institutionnel (cf. lAlsace et les deux dpartements du Bas-Rhin et
du Haut-Rhin) pourraient mieux progresser si on leur donnait dabord
une possibilit dun tel dispositif fiscal. Il ne faut donc pas fermer la
porte de telles hypothses tout en observant quencore actuellement
une mme assemble (le Conseil de Paris) mne deux processus
financiers et fiscaux diffrencis sur le mme territoire, agissant
successivement en tant que Conseil municipal et en tant que Conseil
gnral ! Les dispositions sur lexprimentation incluses en 2004

I - 27

dans la Constitution devraient permettre dentreprendre de telles

dmarches qui ncessitent une valuation portant sur des critres
partags.
*
*

Enfin, comme on la rappel, si lintrt de la nouvelle donne rside dans

sa prise en compte globale des budgets locaux, de la fiscalit locale, des
catgories de redevables concerns et de la relation financire qui lie lensemble
des acteurs publics, il importe, dans un contexte inchang o la loi statue sur les
rgles de limpt, que soient tablis en la matire la capacit dexpertise, le lieu
du dbat, linstance des propositions et les processus de lvaluation. Il importera
donc le moment venu dapprcier si les instances actuelles (confrence nationale
des finances publiques, Conseil national des prlvements obligatoires,
Observatoire des finances locales) ont des vocations compatibles avec lobjectif
recherch. On peut lgitimement penser ce jour que lObservatoire des finances
locales pourrait certainement constituer le pivot du dispositif, sous rserve de lui
donner une plus grande indpendance vis--vis des parties en prsence, tant au
plan institutionnel quau plan technique.
IV - QUEL DEVENIR POUR LA NOUVELLE DONNE
Le Conseil conomique et social, par les analyses menes dans le cadre de
la prsente saisine mais aussi par rfrence ses travaux antrieurs sur la
dcentralisation, a souhait inscrire ses recommandations dans la recherche dun
projet largi au del mme des finances locales.
Et ce, pour que soient enfin - vingt cinq ans aprs les premires lois de
dcentralisation - mieux prise en compte lampleur des volumes financiers
concerns et partant de l tablies des rgles nouvelles pour ltablissement des
budgets publics dont linterdpendance est vidente mais dont les formes
actuelles ne peuvent durablement perdurer pour les raisons exposes
prcdemment.
Le Conseil conomique et social affirme donc quune nouvelle donne est
possible, qui se traduit par une autre rpartition des impts et des taxes entre les
diffrents niveaux dadministration publique, dont il a tabli (au travers du
schma cible explicit plus haut) les contours possibles, dans le respect des
principes de lisibilit et de responsabilit que sont en droit dattendre les citoyens
et qui permettent de mieux asseoir la lgitimit des diffrents niveaux de
pouvoirs financiers et fiscaux dont la France est dote de par sa Constitution.

I - 28

Par les propositions qui viennent complter la mise en uvre de cette

nouvelle rpartition des pouvoirs fiscaux, le Conseil conomique et social met
ainsi la disposition du dbat politique les lments qui permettront dtablir le
volet financier et fiscal susceptible de rpondre lattente de tous les acteurs de
la dcentralisation que sont les citoyens, ltat et les collectivits territoriales.
A - UNE NOUVELLE RELATION FINANCIRE ENTRE LES ACTEURS PUBLICS
On le sait bien, les budgets locaux ont longtemps t considrs, au niveau
macro-conomique, comme une annexe du budget de ltat, sinon une variable
dajustement de la sphre financire publique, tant en raison de leur poids relatif
dans cet ensemble que du fait des rgles financires qui les cantonnaient le plus
souvent au rle de contributeur des politiques nationales et qui les mettaient
labri des risques de drapage. Mme si certains atavismes demeurent
vivaces en la matire, une telle attitude ne serait plus raisonnable, maintenant que
les collectivits territoriales, au premier rang desquelles les plus importantes
dentre-elles, sont en charge et en responsabilit de politiques conomiques et
sociales de premire importance lheure de la comptition des territoires.
Les comptes de la Nation pour 2005 font ressortir que les dpenses des
APUL (Administrations publiques locales) slvent 178,0 milliards deuros -
comparer aux dpenses brutes de ltat (366,1 milliards deuros) ou aux
dpenses nettes de ltat (296,7 milliards deuros). Lanalyse des prlvements
obligatoires, dont le montant total reprsente 44,0 % du PIB, montre quaprs
transferts, les APUL prlvent 5,6 % du PIB - comparer aux 17,3 % de la
sphre tat (16,1 % tat + 0,9 % organismes divers dadministration centrale
+ 0,3 % prlvements destins aux institutions de lUE) et aux 21,1 % de la
sphre sociale. Les APUL, essentiellement constitues par les collectivits
territoriales, constituent donc un bloc significatif de la sphre publique et leur
place dans lconomie est dsormais telle quelles doivent tre mieux associes
aux dcisions macro-conomiques quimposent les volutions lies la
mondialisation et la conjoncture conomique.
Au cours de la prcdente dcennie, lide dun rendez-vous annuel
tat-collectivits territoriales a t avance pour que puisse tre engag un
dialogue vritable et global sur les volutions institutionnelles et financires du
secteur local. Ce projet paraissait dautant plus justifi que certains processus
mis en place dans un souci de pluriannualit financire (Pacte de stabilit
tat-collectivits locales de 1996 - contrat de croissance et solidarit de 1999)
sinscrivaient plus dans la logique de la dcision unilatrale que dans celle dune
laboration ngocie. Aussi, mme si certains regrettent quil ait fallu attendre
laction entreprise en vue de la rsorption des dficits publics - orientation
minemment stratgique pour le pays sil en est - pour que les reprsentants des
collectivits territoriales soient enfin associs la discussion gnrale, il faut se
fliciter de la mise en place, en 2006, dune Confrence nationale des finances
publiques.

I - 29

Cette confrence apparat en effet comme le premier pas vers le

dveloppement dune nouvelle gouvernance financire publique, selon laquelle il
importe de proposer et de dvelopper des stratgies globales dans le cadre de
relations partenariales. Et si, comme laccoutume, on a pu ds les premiers
changes mesurer combien les positions et les postures des uns et des autres
taient toujours marques par les intrts incarns par chacun, il est non moins
vident que le pas a t franchi de sortir les finances publiques du seul cercle de
ceux qui savent .
Au-del des vicissitudes lies au calendrier politique, cette confrence
devra peu peu permettre la confrontation des points de vue avant que soient
rendus les arbitrages lgislatifs qui simposent aux diffrentes parties prenantes
mais in fine et surtout aux contribuables, dont lunit de caisse est finalement
plus patente que celle de la puissance publique.
On peut nanmoins sinterroger sur lintrt quil y aurait individualiser au sein de la confrence nationale des finances publiques ou dans un autre cercle
ad hoc - les discussions stratgiques qui demeureront entre ltat et les seules
collectivits territoriales, quels que soient les efforts de clarification qui seront
mens en matire de fiscalit et de finances locales. Le rle du Comit des
finances locales est avant tout de donner un avis sur les projets budgtaires de
ltat quand ils concernent les finances locales ; une instance destine prparer
les volutions stratgiques propres aux finances locales trouverait certainement
sa pleine justification dans le respect des quilibres gnraux suivis par la
confrence nationale des finances publiques.
B - LES NOUVELLES RESPONSABILITS FINANCIRES DU SECTEUR LOCAL
La clarification quil convient dentreprendre sans tarder dune nouvelle
donne financire et fiscale pour les collectivits territoriales implique
certainement un rle nouveau pour les reprsentants des collectivits territoriales.
Il leur appartient dsormais dassumer, en tant que tels, une responsabilit dans
les objectifs conomiques et financiers nationaux, au suivi desquels ils sont
associs en tant que partenaires de ltat et de la sphre sociale au sein de la
confrence nationale des finances publiques.
Cest dans ce cadre quil conviendra dsormais de proposer et de ngocier
les orientations financires globales qui trouveront le moment venu leur
traduction dans les budgets et les dcisions fiscales de chacune des collectivits
territoriales. On comprend le changement important que cela implique pour des
organisations reprsentatives dont la mission tait plutt jusquici de porter vers
les autorits nationales les proccupations et les revendications de chacun des
niveaux de collectivits territoriales. cette action coutumire, il faudra
dsormais ajouter une prise de responsabilit dans les arbitrages rendre et une
capacit renforce de pdagogie sur les positions prises et sur les dcisions
acceptes. Cest nen pas douter une nouvelle attitude qui sera certainement
aussi malaise intrioriser pour les responsables des collectivits territoriales

I - 30

que lest pour leurs interlocuteurs de ltat le fait de les considrer comme des
partenaires ; on ne change pas en un jour une culture vieille de plusieurs sicles !
Au-del de ces freins psychologiques, qui finiront bien par sattnuer, leur
nouveau champ global de responsabilit financire doit conduire les
organisations de collectivits territoriales disposer de leur propres capacits
dexpertise dont une part pourrait tre utilement mutualise au sein de
lObservatoire des finances locales, si celui-ci tait dot dun statut diffrent de
lactuel.
C - UNE NOUVELLE RGULATION POUR LES FINANCES PUBLIQUES
La nouvelle donne pour la fiscalit et les finances publiques locales vise
tablir plus de clart entre les collectivits territoriales et leurs contribuables et
plus de lisibilit entre les collectivits territoriales et ltat. On a vu galement
quelle sinscrit dans un souci dune nouvelle responsabilit pour les collectivits
territoriales, tant au plan local, par une meilleur identification des dcisions
prises notamment en matire fiscale, quau plan national par une plus grande
implication dans la fixation des orientations financires arrtes en partenariat
avec ltat et les autres acteurs publics.
Ce point est particulirement important dans la mesure o la discipline
budgtaire qui simpose aux collectivits territoriales fait de la recette llment
directeur de leur politique financire. Entre le postulat enseign dans les manuels
de finance publique de nos anciens Il y a des dpenses, il faut les couvrir et le
postulat moderne : Il y a des recettes, on ne peut dpenser au-del , la solution
rside dans une apprciation conjointe des quilibres financiers tenant compte
des besoins arbitrs. Dans le processus de la nouvelle donne, ladquation de la
recette fiscale la seule cotisation des contribuables locaux ou au partage
dimpts avec ltat, en fonction de rgles dfinies et contenues, constitue
galement le rempart aux risques de drapage dune dpense dcide par prs de
40 000 entits diffrentes en fonction de critres souvent dfinis ailleurs.

I - 31

CONCLUSION
Cest en sinscrivant dans le droit fil de ses prcdents travaux sur les
finances publiques ou sur la dcentralisation que le Conseil conomique et social
a entrepris de sengager ici dans une dmarche de propositions sur la fiscalit et
les finances publiques locales. Ceci la amen constater que la situation en ces
matires reflte aujourdhui la plupart des dfauts sur lesquels il avait dj eu, au
travers de ses analyses, loccasion dalerter les pouvoirs publics ; commencer,
par ceux lis la complexit, lillisibilit et la dilution de la responsabilit.
Cest pourquoi, soucieux la fois de sinscrire dans la recherche du retour
lquilibre des budgets publics mais aussi de permettre aux collectivits
territoriales de pouvoir exercer au mieux les missions qui leur sont confies au
sein de nos institutions, le Conseil conomique et social a - dans le cadre de la
prsente saisine - pris toute la mesure dune situation financire densemble des
collectivits territoriales qui pourrait paratre satisfaisante, si elle ne reposait pas
sur des mcanismes financiers et fiscaux tous plus abscons les uns que les autres,
et sur une relation financire globale avec ltat base sur des processus tels
quil devient de plus en plus difficile den assurer la matrise.
Souhaitant mettre sa rflexion au service du progrs de laction publique et
de la satisfaction que sont en droit den attendre nos concitoyens, le Conseil
conomique et social - rpondant en cela linterpellation des principales
associations nationales dlus territoriaux - veut aussi affirmer sa conviction
quune nouvelle donne est possible pour la rpartition des pouvoirs fiscaux dans
ce pays. Cest pourquoi il a souhait - sans mconnatre aucune des questions qui
sous-tendent ltablissement de cette nouvelle gographie financire entre les
diffrents chelons publics que sont ltat et les collectivits territoriales - fonder
ses propositions sur la proposition dun schma type illustrant lensemble des
principes qui doivent guider les dcisions politiques prendre en ces matires.
Sil affirme donc quune nouvelle donne est possible et quelle peut tre
dfinie sur la base des contours quil lui a donns, le Conseil conomique et
social souhaite que ses recommandations servent avant tout nourrir le dbat qui
doit prluder la rforme dans la mesure o il sest lui-mme vertu les
tablir selon des principes de simplification, de meilleure comprhension et de
prise de responsabilit qui doivent par l-mme rencontrer ladhsion tant des
responsables des collectivits publiques que des contribuables eux-mmes.
Toutes les propositions qui sont incluses dans cet avis et dans le rapport
que le sous-tend sont donc avant tout inspires par ces principes. Certaines
dentre elles ont dj fait ici o l lobjet dexamen mais sans connatre de suite
concrte ; dautres pourront paratre plus innovantes mais ne peuvent trouver leur
plnitude dans le seul cadre de telle ou telle rforme partielle. Toutes doivent
sinscrire dans un cadre global et cohrent, qui ne peut trouver sa force que dans
une volont politique partage car labore et ngocie entre responsables

I - 32

dentits publiques soucieux de rpondre pleinement et ensemble aux attentes de

leurs concitoyens. Cest ainsi et alors que la nouvelle donne pour la fiscalit et
les finances publiques deviendra ralit.

Deuxime partie
Dclarations des groupes

I - 35

Groupe de lagriculture
La fiscalit locale est un sujet aussi difficile que complexe.
Fruit de lhistoire mais aussi manifestation dune interactivit croissante
entre les individus, les institutions et les acteurs conomiques et sociaux, la
fiscalit locale sest construite progressivement jusqu reprsenter aujourdhui
un ensemble compliqu et peu lisible. Certains diront ingalitaire et cela sera, par
bien des aspects, exact.
La ncessit de rformer le systme de la fiscalit locale ne doit toutefois
pas conduire accepter sans critique toute proposition. Or, plusieurs des
suggestions contenues dans lavis inquitent le groupe de lagriculture.
Certaines pourraient, si elles taient acceptes, entraner de fortes
distorsions entre les contribuables et entre les collectivits :
- la substitution, en ce qui concerne les impts fonciers, du systme
actuel par une valeur locative dclarative et contrle pose le
problme de lestimation de cette valeur, surtout si le bien nest pas
lou. Quen sera-t-il galement des biens non utilisables comme de
vieux corps de ferme ? La valeur dune exploitation est-elle lie aux
revenus agricoles quelle gnre, comme le voudrait toute logique et
comme nous le revendiquons, ou la mode des zones touristiques ou
rsidentielles ? On retrouve ici une question importante qui
proccupe beaucoup le monde agricole et rural ;
- lavis propose la cration dimpts nouveaux, fiscalit constante.
Pourtant, il est presque impossible de supprimer les prlvements
existants, particulirement en priode de faible croissance
conomique. Les taux des prlvements obligatoires atteignent en
France un niveau suffisant pour quon ne cherche pas encore les
alourdir.
Dautres propositions paraissent mconnatre la ralit des petites
communes rurales :
- la nouvelle rpartition des impts entre les collectivits territoriales
va accrotre les distorsions entre les communes urbaines et les
communes rurales. Les petites communes, qui nont souvent pas
dactivits professionnelles importantes sur leur territoire, vont
sappauvrir encore un peu plus, sans pouvoir bnficier des
traditionnelles compensations de ltat ;
- la mutualisation, qui est propose dans lavis, sera dune bien maigre
compensation. Pour tre quitable, elle doit senvisager dans le cadre
de groupements o les communes sont de mme taille. Or, cela nest
pas toujours le cas, loin de l. Les communes les plus faibles risquent
de perdre en autonomie financire, acclrant par l-mme leur
disparition.

I - 36

Il aurait galement t souhaitable que les travaux ne mconnaissent pas le

rapport et lavis fait dans cette maison mme par notre collgue, Monsieur
Jean-Pierre Boisson, sur la fiscalit rurale et la matrise foncire, publis au
Journal officiel du 21 avril 2005. Il suggre en effet des pistes intressantes de
modernisation de la fiscalit des petites communes qui auraient pu aider la
rflexion.
La fiscalit des collectivits locales et plus particulirement des communes
rurales est un sujet essentiel car ces communes sont au plus prs des besoins des
personnes. Elles sont, ainsi que vous le soulignez dans lavis, en premire ligne
pour satisfaire des besoins collectifs dans des champs dintervention de plus en
plus larges . On ne saurait leur demander davancer encore dans ce sens, sans
leur donner les moyens de remplir pleinement les missions qui leur incombent.
Groupe de lartisanat
Sans prtendre apporter la solution , cet avis a le double mrite
dessayer de rpondre aux attentes des contribuables en matire de lisibilit de
leurs impts et au souci des collectivits locales dassumer, de faon prenne, la
pleine responsabilit de leurs dcisions de gestion.
Pour lartisanat, le schma type novateur peut paratre, dans un premier
temps, intressant plusieurs titres : il repose pour lessentiel sur la
spcialisation des impts permettant didentifier, par niveau de collectivits,
qui paie, qui et pourquoi , il rhabilite limpt, amliore la gouvernance
locale, rationalise la gestion des collectivits locales et enfin supprime le systme
complexe des compensations de ltat tout en prservant celui des prquations
indispensables au rquilibrage entre territoires.
Par contre, il ne manque pas dinquiter sur le niveau de la pression fiscale
pour les entreprises. En effet, cette volution saccompagne de modifications
substantielles des modes de calculs de la taxe professionnelle et de la cration de
nouveaux impts pour les entreprises, laissant ainsi planer un doute sur sa
faisabilit. Si la spcialisation recettes constantes est sans effet notable court
terme, lvolution diffrencie des bases peut conduire moyen terme des
carts importants dans ces recettes potentielles. Quant lventualit du transfert
de prlvement de six milliards deuros de ltat vers les particuliers et les
entreprises, suppos tre quilibr par une baisse quivalente de la pression
fiscale nationale, elle risque daboutir une augmentation des impts sur les
contribuables dans le contexte de dficit des finances de ltat.
Mme si cet avis introduit un lissage dans le temps des effets de cette
augmentation inluctable de la pression fiscale, il savre difficile de dfendre
cette orientation au moment o les entreprises sont pnalises en France par le
poids des prlvements obligatoires. Dans le mme ordre dide, le fait de
confier aux collectivits locales la matrise de leur pouvoir fiscal est la fois une
garantie de bonne fin pour les projets de dveloppement des entreprises mais un
risque de drive la hausse des impts si aucun mcanisme de rgulation nest

I - 37

prvu. Le butoir de la sanction politique voqu est trs relatif quand on sait que
les exprimentations ne bnficient jamais de retour en arrire, mme si tout
plaide pour leur abandon.
Concernant la taxe professionnelle, le fait que le maintien de la situation
des petites entreprises ne concerne que 40 % des entreprises artisanales, la
nouvelle formulation se traduira par une augmentation pour les 60 % restantes.
Cette rforme envisage sous forme dune taxation sur la valeur ajoute ou sur
les investissements sera, dans tous les cas, un facteur daggravation de la fiscalit
des entreprises artisanales. Pour ces raisons, le groupe de lartisanat a dpos des
amendements pour, a minima, maintenir le rgime spcifique de la taxe
professionnelle pour les entreprises artisanales et limiter globalement le niveau
de la pression fiscale sur ces entreprises.
Ces amendements ayant t accepts, le groupe de lartisanat a vot pour
cet avis.
Groupe des associations
Le rapport rdig par Philippe Valletoux analyse lappui de chiffres
incontestables limbrication, le fouillis de comptences, lobligation de
financement crois de notre systme fiscal local. Cette situation conduit
labsence de responsabilit des lus locaux. On ne sait plus qui fait quoi. Malgr
laridit du sujet trait, lavis qui nous est propos montre quil est possible
deffectuer une rforme en profondeur sans toucher aux quilibres financiers
actuels. Ceci signifie : permettre chaque niveau de collectivits locales de
disposer des mmes recettes et permettre chaque catgorie de contribuables,
mnages et entreprises, de ne pas subir une hausse de la pression fiscale.
Cet avis a justement dmontr quon peut sattaquer cette rforme
fondamentale si on a le courage politique et surtout si on cesse de faire intervenir
les serpents de mer qui bloquent tout dbat, par exemple : il y a un chelon de
trop, ou bien les limites territoriales communales, dpartementales ou rgionales
ne sont pas pertinentes, ou bien encore il faut dabord diminuer la dpense et
rduire limpt
Le groupe des associations est tout fait favorable cet avis lucide et
courageux qui fera honneur au Conseil conomique et social. Nous voudrions
insister sur trois points :
Il faut supprimer tout financement fiscal en provenance de ltat,
devenu premier contribuable local et considrer quun impt local est
pay par les redevables concerns. Cest par la solidarit nationale, en
toute transparence, que doit tre aide telle ou telle catgorie de mnage
ou dentreprise. Ltat nest pas un producteur dargent. Quand ltat
prend en charge un certain nombre de transferts vers les collectivits
locales, il y a quelquun qui paie au niveau national. Ce qui rend
illisibles la fois limpt local et limpt national. Plus grave encore,

I - 38

lautonomie constitutionnelle des collectivits locales est remise en

cause par un tel mcanisme. Il y va de lavenir de la dcentralisation.
Il faut permettre chaque contribuable de pouvoir tablir un lien entre
un impt et une collectivit particulire. La superposition sur une mme
base fiscale de plusieurs collectivits ayant pouvoir de fixer un taux de
pression fiscale nencourage pas la prise de responsabilit des dcideurs
locaux.
Il faut que ltat joue pleinement son rle de garant financier pour
attnuer les ingalits de richesses entre les diffrents territoires. Mme
si nous russissions rformer en profondeur notre systme fiscal local,
il nen demeurera pas moins que ltat continuera verser aux
collectivits locales des dotations pour rduire les carts entre les
collectivits riches et les collectivits pauvres. De nombreuses
associations, notamment lAssociation pour la dmocratie et lducation
locale et sociale (ADELS), demandent une augmentation des crdits
affects la solidarit lintrieur de la dotation globale de
fonctionnement, sans attendre la grande rforme.
Aujourdhui, la dotation de solidarit urbaine et rurale ne reprsente que
8 % alors quil faudrait la porter 20 %. Le traitement des disparits est en partie
aveugle. Il faut faire jouer la solidarit dans les territoires de projet comme
lintercommunalit par exemple, qui rapproche les territoires politiques des
territoires rels des agglomrations. En attendant de rformer la fiscalit locale
profondment injuste, il faut que la dotation nationale de prquation soit
consacre au respect dun plancher de ressources lgalis et il faut affecter la
dotation de solidarit urbaine et rurale la prise en compte des excs de charges
de certaines collectivits.
Cet avis peut ouvrir de grandes perspectives dans le domaine dun
renforcement de la dmocratie locale. Il faut que les lus soient responsables
devant leurs lecteurs des impts quils votent et des dpenses quils effectuent.
Pour cela, il faut que le citoyen comprenne ce que fait la collectivit locale avec
son argent. Le groupe des associations a vot lavis.
Groupe de la CFDT
Au fur et mesure des progrs de la dcentralisation, la fiscalit et les
finances publiques locales sont devenues des cheveaux inextricables. Si,
contrairement une ide reue particulirement tenace, le total des prlvements
obligatoires de ltat et des collectivits territoriales est plutt orient la baisse
depuis plusieurs annes, les relations financires entre les deux entits nont
cess de se compliquer au fur et mesure des transferts oprs par ltat et de la
multiplication des exonrations. Au point de les rendre totalement
incomprhensibles par la plupart de ceux, les mnages et les entreprises, qui
financent les dpenses des communes et de leurs groupements, des dpartements
et des rgions. Cette complexit, qui sajoute celle issue du nombre de niveaux

I - 39

de collectivits et de lenchevtrement des comptences, nuit la comprhension

de la dcentralisation. Quant aux lus locaux, tributaires des dcisions annuelles
de ltat, ils ne disposent que dune faible visibilit des ressources dont ils
pourront disposer moyen terme pour mettre en uvre leurs projets.
Le rapport rend compte globalement de cette situation, mme si la question
des assiettes de la fiscalit locale aurait mrit, pour la CFDT, un examen plus
approfondi et des interrogations plus radicales sur leur pertinence. En transfrant
aux collectivits une fiscalit de plus de deux cents ans dge, quand lui-mme
se dotait de ressources plus modernes, les impts sur le revenu et sur les socits
par exemple, ltat a laiss entier le problme de la justice fiscale au niveau local
alors quelle constitue llment premier de lacceptation de limpt par les
contribuables. La CFDT souhaite donc que cette saisine soit prolonge par des
travaux sur cette question.
La CFDT regrette galement que les conditions dlaboration de cet avis
aient abouti une proposition entache derreurs, pourtant soulignes dans les
dbats, qui rendent vains un certain nombre de chiffrages. Ainsi, la contribution
de la caisse nationale de solidarit pour lautonomie ne fait aucunement partie
des ressources fiscales des collectivits territoriales. Elle sen tiendra donc aux
intentions et aux orientations proposes pour apprcier lavis.
La CFDT partage en premier lieu la volont que les contribuables
identifient clairement la destination - en loccurrence le niveau de collectivit des impts quils acquittent. Elle note toutefois que cette clarification
indispensable ne peut porter ses fruits que si elle saccompagne dune refonte des
bases dimposition obsoltes et dun effort de pdagogie pour que soit mieux
identifi le niveau de prise en charge des dpenses. Elle approuve galement que
chacun de ces niveaux soit destinataire de plusieurs impts de telle sorte quil ne
soit pas exagrment pnalis par les fluctuations parfois importantes de chaque
assiette.
Lavis prconise la cration de nouveaux prlvements. Il est certes
dommage que ces crations ne saccompagnent pas de suppressions en nombre
au moins quivalent. Mais, ce stade desquisse, le plus important pour la CFDT
est que soit ainsi amorc un processus orient vers un systme de prlvements
plus juste. Il en va ainsi de la forte rduction de la taxe dhabitation, dont il est
par ailleurs prconis une apprciation de lassiette plus conforme la ralit,
compense en partie par linstauration de prlvements sur le revenu, le premier
de type CSG, affect aux dpenses sociales des dpartements, le second
consistant en un impt additionnel un impt sur le revenu rform pour lui
rendre son efficience. La cration dune taxe sur les vhicules, lie des
considrations environnementales, est videmment soutenue par la CFDT.
La CFDT partage enfin le souci exprim dune simplification des
mcanismes de prquation par la cration dun fonds national de prquation
qui aurait au moins lavantage de rendre plus transparents les transferts entre

I - 40

collectivits. Sachant nanmoins que la question du volume de cette prquation

reste traiter.
Prenant en compte lextrme complexit du sujet et considrant cet avis
comme larchitecture dun difice dont le contenu reste prciser, la CFDT la
vot.
Groupe de la CFE-CGC
En sinterrogeant sur la recherche des voies et moyens dune nouvelle
donne pour la fiscalit et les finances publiques locales, lavis veut marquer un
coup darrt la complexit, lillisibilit et la dilution de la responsabilit,
tant pour ceux qui payent limpt que pour ceux qui le votent.
Au-del du mcontentement des lus et des contribuables, le groupe de la
CFE-CGC souhaite une remise plat du systme, en respectant les principes
constitutionnels de libre administration et dautonomie fiscale des collectivits.
Les lois dites Raffarin ont entran de nouvelles responsabilits pour les
collectivits qui ont impliqu une croissance soutenue des dpenses. Transfrer
de nouvelles comptences aux collectivits locales sans rgler la question des
sources de financement quivaudrait se poser la question de savoir si les
collectivits auront bien les moyens de leurs nouvelles missions. La fiscalit
locale est la clef de vote de la poursuite cohrente de la dcentralisation.
Pour amliorer le systme financier local, nous jugeons ncessaire de fixer
des objectifs clairs, de procder par tapes, afin de simplifier la fiscalit locale,
de clarifier les responsabilits, de rendre lisible le systme, tant pour llu que
pour le citoyen contribuable, et de sorienter vers une meilleure efficacit des
interventions conomiques et sociales des collectivits.
Quelques principes sont respecter.
Nous pensons que la rforme doit se faire pression fiscale constante, tant
pour les mnages que pour les entreprises. Nous souhaitons que les volumes
financiers soient inchangs pour chaque niveau de collectivits. Une meilleure
lisibilit, pour chaque catgorie de contribuables, de la nature de limpt ou de la
taxe, de son origine et de son affectation est rechercher. Enfin, tout
financement fiscal en provenance de ltat est exclure et, pour chaque impt, le
produit escompt par la collectivit locale est bien celui qui sera pay par les
redevables concerns.
Lavis propose des impts locaux par niveaux de responsabilits locales,
cre de nouveaux impts, aussi bien pour les mnages que pour les entreprises.
Tout financement en provenance de ltat serait supprim et serait compens par
une baisse quivalente des impts nationaux. Si ces propositions aboutissaient, il
faudrait quelles forment un tout unitaire et quelles ne simposent pas par
bribes. Il faut aussi que les impositions nouvelles portent sur tous les revenus et
non pas seulement sur le revenu salari.

I - 41

Le groupe de la CFE-CGC appelle une rforme pression fiscale et

masse financire constante pour les diffrents acteurs conomiques. Il faudra tre
vigilant et viter que les catgories professionnelles, et notamment
lencadrement, aujourdhui trs sollicites, le soient encore plus demain. cet
gard, nous demandons quimposables ou pas, nos concitoyens paient pour les
services collectifs mis leur disposition, avec toute la souplesse et les
amnagements qui simposent pour tenir compte de la situation des redevables.
Un gros effort de pdagogie et encore plus de communication seront
ncessaires pour ne pas provoquer de mouvements protestataires et, sous la
pression, labandon de certains pans de la rforme propose. Or, nos yeux, elle
constitue un tout homogne.
Nous voulons instaurer de vritables rgles du jeu dans les relations entre
ltat et les collectivits territoriales.
La question de la capacit de ltat assurer une meilleure prquation des
ressources entre les collectivits est un aspect important. Mais, l aussi, face la
complexit des rgimes mis en place et lefficacit de ces dispositifs, le
principe dune rforme globale du systme est prfrable au maintien dun
dispositif clat et abscons.
Les critiques formules lencontre du systme fiscal local, inadapt,
archaque, facteur dinjustice sont connues. Le mrite du projet davis est de
dpasser ces critiques pour sinscrire dans une perspective de recherche de
solutions alternatives au dispositif en vigueur.
Le groupe de la CFE-CGC a vot lavis.
Groupe de la CFTC
Le groupe de la CFTC est favorable aux principes de simplification et de
transparence dvelopps dans le prsent avis. De la mme manire, le groupe de
la CFTC est favorable aux mcanismes proposs, notamment ceux visant doter
chaque niveau territorial dune recette fiscale globale compose de plusieurs
impts dont il aurait la pleine matrise, cela en respectant les grands quilibres
entre les mnages et les entreprises et avec la volont de maintenir la pression
fiscale sans laccrotre.
En effet, la mise en place dun seul pouvoir fiscal local aboutit, selon nous,
dvelopper transparence et responsabilisation des dcideurs politiques locaux.
Le groupe de la CFTC approuve le principe de privilgier la lisibilit en
vitant tout recours des rgimes mixtes, sources de complexit et dopacit
dans leur application.
Toutefois, la difficult de mise en uvre de ces principes rsulte du fait
quil sera difficile de maintenir la pression fiscale un niveau constant,
notamment en raison de la prconisation de crer de nouveaux impts, tels
quune imposition de type CSG, un impt additionnel lIRPP et un impt sur la
valeur ajoute.

I - 42

Le groupe de la CFTC doute quil pourrait tre substitu au dispositif

actuel, une agrgation des dispositifs locaux ou dpartementaux, ainsi quune
contribution du budget de ltat, au travers de laffectation de tout ou partie dun
impt national existant ou crer, cela sans augmentation de la pression fiscale
globale.
De plus, la proposition dun impt bnficiant dune facult de modulation
nous fait craindre des risques dingalit de pression fiscale en fonction de la
richesse et des besoins des rgions.
Certes, nous avons not et nous sommes trs sensibles au souci du
rapporteur de faire de la prquation un lment visant corriger les aberrations
rsultant de linadquation entre les besoins et les ressources des impts locaux.
Mais, le groupe de la CFTC considre quil est difficile de concevoir une
rforme de la fiscalit des collectivits territoriales dconnecte de la fiscalit
nationale et cela sans laboration de mcanisme de matrise globale du dispositif.
Il est, en effet, essentiel que la majorit des contribuables, compose des
catgories intermdiaires, ait le sentiment dtre coute et entendue.
Aujourdhui, ces catgories peroivent la pression fiscale nationale et locale
comme trop importante, inefficace au regard du recul du pouvoir dachat, voire
mme de la monte des risques de prcarit qui semble ne plus les pargner.
Le principe de redistribution est accept de tous. Toutefois, ce qui pose
problme aujourdhui, pour la majorit des contribuables, cest leffet des
redistributions en cascade, qui leur donne le sentiment, in fine, dtre traits de
manire inquitable.
Il est essentiel, pour la bonne sant de notre dmocratie, que la politique
fiscale soit perue comme juste socialement et conomiquement si lon veut
viter, dans notre pays, la monte du populisme.
Le groupe de la CFTC est favorable aux principes de vos prconisations,
mais les doutes et les interrogations dont nous vous avons fait part sont trop
nombreux pour que nous puissions voter favorablement cet avis. Le groupe de la
CFTC sest abstenu.
Groupe de la CGT
Lavis propose une valuation de lensemble des relations financires
existant entre ltat et les collectivits locales. Les volutions de la dernire
priode rendent la fiscalit locale de moins en moins locale, alors mme que les
comptences des collectivits sont de plus en plus importantes. Ltat a en effet
transfr aux collectivits locales des comptences, sans transfrer les ressources
correspondantes. Dans le mme temps, il a remis en cause certaines ressources
fiscales des collectivits.
La CGT partage la ncessit dune vritable stratgie financire et fiscale
qui commence par une connaissance des flux financiers entre tous les acteurs
concourant laction publique locale.

I - 43

Cette clarification permet daborder les lments pour une nouvelle donne :
limposition relle des mnages et des entreprises, un nouveau partage des
impts nationaux et une prquation plus importante.
Des principes sont ainsi dfinis :
- pour chaque impt, le produit attendu par lchelon local est celui qui
sera pay par les redevables concerns ce qui permet un lien entre
activit, habitant et fiscalit ;
- un seul pouvoir fiscal local sexerce sur chacun des impts
constituant la fiscalit locale directe ;
- chaque niveau territorial dispose dune recette fiscale globale,
compose de plusieurs impts, dont il a la pleine matrise ce qui
limite les effets conjoncturels lis certaines assiettes.
Lavis a recherch non une spcialisation de limpt mais une meilleure
affectation de limpt et ne fait pas du dbat institutionnel sur ladquation ou
linadquation des territoires un pralable la rforme.
partir de ces principes, lavis entre dans le mcanisme de redistribution
fiscale et ne craint pas dinnover en proposant de nouvelles impositions.
Lavis propose que la base foncire et immobilire des impts locaux soit
modernise en remplaant les valeurs indiciaires actuelles, sources de
nombreuses ingalits, par une valeur locative dclarative et contrle .
Pour les dpartements, lavis ouvre sur une imposition sur les revenus avec
un taux national alors que, pour les rgions, il propose deux impositions
nouvelles avec une facult de modulation par des taux additionnels : un impt
additionnel lIR et une fraction forfaitaire ou non de TVA.
Enfin, il propose de faire de la prquation un lment constitutif de la
nouvelle donne, en mettant en place un fonds national de prquation se
substituant lensemble des dispositifs existants.
Mais ces lments importants se situent dans le cadre dune redistribution
qui se veut globalement neutre et dune rpartition globale de la charge fiscale
entre mnages et entreprises maintenue son niveau actuel estim 56 % et
44 % de 129,5 milliards deuros.
Cette donne de base nous a donn limpression de nous situer dans un
meccano et de nous interdire de corriger les ingalits sociales et territoriales
existantes. Comment, en effet, parler de nouvelle donne en se situant demble
dans un dispositif qui na cess daccentuer, ces dernires annes, les transferts
sur les mnages ? Comment prendre en compte les demandes nouvelles si on se
situe masses financires constantes pour les collectivits ?
Cette hypothse de dpart interdit toute vision dynamique de la fiscalit et
occulte le rle incitatif de celle-ci au dveloppement conomique des territoires.

I - 44

Ce cadre contraint ne permettait pas de dbattre de nouvelles solidarits

entre collectivits et tat indispensables, de formuler des propositions de
modifications des impts actuels pour plus de justice sociale et defficacit
conomique.
Le groupe de la CGT sest abstenu.
Groupe de la CGT-FO
Tout dabord, il est ncessaire de rappeler que les collectivits territoriales
sont au centre de nombreuses rformes ayant un impact sur leurs finances,
particulirement la loi organique de 2003 sur leur autonomie financire (qui
prcise que leurs ressources propres doivent reprsenter une part dterminante) et
la loi de 2004 relative aux liberts et responsabilits.
Ainsi la demande formule par les 3 associations de collectivits prend une
forte dimension.
Si elles souhaitent une vritable rforme en profondeur de la fiscalit
locale, il est ncessaire que celle-ci se fasse en tenant compte dune part, de la
capacit contributive des redevables, de la ncessit dune assiette localisable
permettant un bon lien entre lactivit, lhabitant et la fiscalit qui simpose lui
par rapport la collectivit locale, et dautre part, une lisibilit accrue.
Dans ce cadre imparti, le rapport sur la situation existante peut tre qualifi
dindispensable et de pdagogique.
Il permet ainsi davoir une vision plus juste, par exemple, de la part des
mnages (56 %) dans le financement des recettes locales, estimes prs de
130 milliards deuros, mais galement de lempilement des dispositifs de
dotation et de compensation des exonrations et dgrvements qui ont constitu
lEtat en premier contributeur des collectivits locales.
Le projet davis est plutt une proposition de pistes de rflexions que des
recommandations dune solution cl en mains .
Le schma-cible rpond des principes simples qui doivent dboucher sur
une fiscalit locale lisible, comprhensible et responsabilisant les diffrents
acteurs locaux.
Par hypothse, sont figs pression fiscale constante quelques lments
dont une rpartition globale de la charge fiscale entre mnages et entreprises et la
masse globale actuelle de recettes. cet effet, sont tablies des perspectives sur
des rpartitions nouvelles entre impts et bnficiaires, sur des impts nouveaux
partags, par exemple sous la forme dun impt rgional sur le revenu par
complment dun taux additionnel.
Force ouvrire raffirme que les dbats, qui devront avoir lieu, devront
porter sur lensemble de la fiscalit, ne sinterdisant pas, ce moment-l, de faire
bouger les curseurs, par exemple sur la rpartition mnages-entreprises ; Force

I - 45

ouvrire soutient lide dune vritable rhabilitation de limpt au sens

Rpublicain.
Mais, les objectifs de plus de justice fiscale et sociale, dune meilleure
galit entre contribuables ne peuvent cautionner la perspective dune nouvelle
donne intgrant, par exemple, limpt sur le revenu : cela serait, pour Force
ouvrire, un accroissement de lingalit des richesses selon les territoires, alors
que la solidarit sorganise plus facilement au niveau national.
Pour que la reforme de la fiscalit soit simple, lisible et comprhensible,
elle doit ncessiter auparavant un vritable dbat sur le fond, plutt que des
modifications nombreuses, non matrises car non values et dont les dcideurs
pourront dire, quelque temps plus tard, quils sont consterns de la tournure
prise.
Le projet davis, construit sur des hypothses, porte principalement sur
cette exigence dun dbat pour une fiscalit plus juste, pour une forte
transparence et une responsabilisation accrue et Force ouvrire la approuv.
Groupe de la coopration
Que les trois associations franaises dlus locaux interpellent le Conseil
conomique et social rvle un malaise profond, mme si la dcentralisation
na pas pour autant rendu vertueux . Une partie des bienfaits attendus de la
dcentralisation est gomme par la complexification du systme fiscal dont
lquilibre repose certes sur limpt local mais surtout sur les transferts fiscaux et
financiers de ltat, qui vont de pair avec les transferts de comptences.
Il en ressort que le contribuable - mnage et entreprise - ne peut pas
prendre parfaitement conscience de ce que cote en dfinitive la fonction des
quatre niveaux de collectivits, commencer par celui de lintercommunalit
actuellement sans attribution fiscale prcise. juste titre, le Conseil conomique
et social sest saisi dune question touchant la dfinition des contours dune
nouvelle architecture qui tient compte de la ralit des responsabilits dornavant
dcentralises. Il sagit dj de proposer une structure organisationnelle
compatible avec larticle 15 de la Dclaration des droits de lHomme et du
citoyen. Le groupe de la coopration partage le double parti pris qui consiste
admettre que toute rforme nest envisageable qu pression fiscale constante
(alors que le montant des prlvements obligatoires culmine dj au niveau lev
de 44,1 % du PIB) et que toute rforme doit s'laborer en respectant lquilibre
fiscal entre mnages et entreprises. Les marges de manuvre sont donc troites
mais ces deux principes fondamentaux sont autant de garde-fous ncessaires la
crdibilit et la faisabilit de la rforme. Nous sommes aussi daccord avec
vous, Monsieur le Rapporteur, sur la dmarche qui vise dune part la
rhabilitation de limpt et qui conduit dautre part confier la prquation,
indispensable en pratique et en quit, un fonds national qui pourrait tre
assorti dune procdure dvaluation.

I - 46

Comme en toutes choses, le diable se cache dans les dtails . Aussi le

projet davis peut-il, sur certains points, tre lobjet de rserves. Elles portent,
par exemple, sur la cration dune cinquime vieille et dun impt rgional
sur les entreprises. On ne saurait sengager dans cette voie sans quun plafond
limitatif ait pralablement t prcisment fix. Il y aurait, on le voit, de
nombreuses raisons de nous perdre dans le flot des propositions qui n'ont pour
nous qu'une valeur exploratoire. Pour le groupe de la coopration, il est essentiel
que le Conseil conomique et social se prononce sur lopportunit dune mise en
uvre dune refonte globale dun systme fiscal actuellement impntrable. Il en
va de la russite du processus de dcentralisation en cours, dont lacceptation par
les citoyens repose dj sur sa transparence et dont lacceptation par les
contribuables dpendrait de la possibilit qui leur est offerte de valider les choix
politiques auxquels conduit ladoption des budgets.
C'est en se rangeant cette perspective et aux rserves quil met que le
groupe de la coopration a dlivr un vote partag sur l'avis.
Groupe des entreprises prives
Le groupe des entreprises prives flicite la section des finances, et
particulirement son rapporteur, pour les travaux raliss sur un sujet aussi
complexe. Il regrette toutefois que des dlais trop restreints naient pas permis
dapprofondir les pistes mises en avant, den mesurer la faisabilit technique,
dexplorer les redistributions possibles, de fournir des explications plus
approfondies sur les lments chiffrs, ou encore de mesurer limpact
conomique des propositions.
Le groupe salue lapport essentiel du rapport : une approche raliste de la
problmatique des finances et de la fiscalit locales dans une vision globale et
non parcellaire. Il a le mrite de poser les vrais problmes et douvrir des pistes
de rflexion intressantes permettant dimaginer des solutions nouvelles. Sur le
plan des principes, les propositions de rpartition nouvelle des comptences et
des pouvoirs fiscaux locaux rduisant le financement par ltat vont dans le bon
sens. Elles sont cohrentes avec les principes de dcentralisation et ont le mrite
de clarifier le lien fiscal et de responsabiliser tous les acteurs.
En revanche, lesquisse de rforme fiscale propose dans lavis ne va pas,
faute de temps, au bout de la rflexion engage dans le rapport, alors que les
enjeux et les transferts potentiels sont considrables. La faisabilit technique des
mesures proposes nest pas vritablement tudie et, de plus, certaines sont
contestables. Les solutions proposes ne sont pas abouties et font limpasse sur
un certain nombre de difficults. Quelques exemples :

I - 47

Les transferts de charges inter et intra catgories.

Dans lavis, la rforme fiscale se fait sans transfert de charges entre
mnages et entreprises mais la question des transferts lintrieur de ces deux
groupes nest pas envisage. Or, on sait que toute rforme fiscale induit de tels
transferts et que leur traitement conditionne largement sa faisabilit. De plus, les
risques de drive dans le temps, ou les moyens de les viter, ne sont pas abords.
Enfin, les transferts font lobjet dune estimation un instant et non dans la
dure. Ainsi, laffectation de la taxe foncire supporte par les mnages une
collectivit, et celle supporte par les entreprises une autre revient dlier les
taux.
Les garanties offertes aux contribuables contre la drive et la distorsion
des impts locaux.
Lavis renforce lautonomie fiscale des collectivits locales mais noffre
aucune garantie aux contribuables contre la drive des impts locaux. En
particulier, les principes de traitement fiscal quivalent et de modration du
prlvement par rapport aux ressources du contribuable ne sont pas voqus. Les
modalits dencadrement des taux vots par les collectivits ne le sont pas non
plus.
La taxe professionnelle.
Lavis remet en cause le plafonnement de la taxe professionnelle et
rintroduit la masse salariale dans son calcul. Nous ne pouvons lapprouver.
Comment les entreprises seront associes la nouvelle donne ?
Selon le rapport, la mise en place dun lien fiscal direct entre les
contribuables et les collectivits responsabilisera les lus locaux. Encore faut-il
que les entreprises, qui ne sont pas lecteurs, soient nanmoins associes au
dbat local. Or, le rapport ne prvoit aucune garantie pour les entreprises face au
pouvoir fiscal local.
La matrise de la dpense publique locale est la proccupation de tous !
Dans la perspective dune rforme de la fiscalit locale, la matrise de la
dpense locale est un volet incontournable que ni le rapport ni lavis nvoquent.
Nous aurions aim quune large rflexion sur le choix des infrastructures et leur
mode de financement par les collectivits locales soit engage. Il serait, en outre,
indispensable de sattacher la rnovation dinstruments de gestion efficaces et
dapprciation de la pertinence des dpenses publiques.
Au total, il est propos une rforme fiscale de grande envergure, complexe
mettre en uvre, la faisabilit incertaine et cela pour un transfert de
ressources valu environ cinq milliards deuros. Ny a-t-il pas l un dcalage ?
Ainsi, en dpit de lactualit du sujet, de la qualit du rapport et des pistes
ouvertes mais pour les raisons indiques plus haut, le groupe des entreprises
prives a vot contre lavis.

I - 48

Groupe des entreprises publiques

Lavis repose sur un triple constat que nous partageons :
- les relations financires entre ltat et les collectivits locales sont
particulirement complexes et se prtent difficilement une
gouvernance efficace des finances publiques ;
- la complexit de la fiscalit locale la rend pratiquement illisible pour
une majorit de contribuables locaux au risque dautant plus fort de la
voir conteste quelle connat dimportantes augmentations ;
- les prises en charge totales ou partielles des impts locaux par ltat,
en forte augmentation ces dernires annes, ont trs fortement rduit
le lien fiscal que font les contribuables locaux avec les services qui
leur sont rendus, accroissant ainsi dautant leurs exigences, pour des
services que les contribuables nationaux paient leur place.
Sur la base de ce constat, un ensemble cohrent de mesures est propos
dont la mise en oeuvre appelle deux interrogations.
La premire concerne le dispositif propos pour la redistribution du
pouvoir fiscal.
Il passe par la cration de plusieurs nouveaux impts. En regard, ltat doit
lui mme diminuer due concurrence sa propre fiscalit. Certes, il ne faut pas
sortir cette proposition de recourir de nouveaux impts de son contexte et
enlever lavis sa cohrence globale. Il faut ainsi noter que leur produit viendrait
se substituer dactuelles dotations de ltat, entranant ainsi une diminution de
ses dpenses, gage de la baisse de ses impts.
De mme, lavis prvoit-il aussi expressment que la rforme propose ne
doit pas en elle-mme accrotre la pression fiscale. Dans le cadre de la mise en
uvre dun plan densemble, dont lon ne saurait prendre quune partie des
propositions, lon peut peut-tre ainsi tre plus confiant sur le respect de ce
principe essentiel. Toutefois, le pass ne plaide pas ici pour une grande
confiance.
La seconde interrogation touche limpact des volutions proposes sur
les situations individuelles. Lavis propose un dispositif qui assure
globalement la stabilit du prlvement fiscal, tant pour les particuliers
que pour les entreprises.
L aussi, il est vrai que les volutions des situations individuelles sont une
consquence inluctable de toute rforme fiscale. Il faut seulement les rendre
acceptables. Et de ce point de vue, lavis propose une dmarche chelonne dans
le temps avec des mesures dcrtement. Mais il ne peut naturellement mesurer,
ce stade, ce que seront ni le nombre des contribuables concerns ni le montant
ou la dure des rductions dimpts ncessaires pour assurer ces crtements. Or,
ces lments sont essentiels pour apprcier la faisabilit des propositions.

I - 49

Nous pensons toutefois que ces interrogations devraient pouvoir trouver

rponse dans le dbat et les travaux complmentaires des administrations que
lavis entend seulement susciter. La dmarche quil propose cet effet recueille
notre accord.
Son objectif gnral, tout dabord, pour clarifier les relations avec ltat et
donner une plus grande lisibilit la fiscalit locale. Ses avantages en sont
multiples, que ce soit pour :
- ltat, qui pourrait ainsi voir disparatre de son budget une part de ses
dpenses en forte croissance et sur laquelle il na pas la matrise ;
- les collectivits locales, qui pourraient donner une scurit plus
grande une part de leurs recettes qui dpendent aujourdhui de
dcisions budgtaires de ltat ;
- la rgulation globale des finances publiques, qui suppose un climat
global de transparence et de confiance entre ltat et les collectivits
locales que creraient naturellement des relations moins opaques.
Un deuxime point positif de lavis est de proposer, pour satisfaire cet
objectif, une redistribution du pouvoir fiscal cohrente avec les comptences des
divers niveaux de collectivits concernes et qui puisse tre ralise en
respectant globalement les quilibres existant entre fiscalit des mnages et des
entreprises. Cette redistribution, si elle tait effectue, prsenterait un autre
intrt majeur en permettant, pour les principaux impts locaux, dimputer
clairement, une autorit bien identifie, la responsabilit de leur volution. Ceci
ne signifie pas que des augmentations exagres seront ncessairement
sanctionnes par le vote dmocratique. Mais les lecteurs auront au moins un
lment dapprciation beaucoup plus objectif pour juger de la qualit de gestion
des lus concerns. Autrement dit, long terme, cette dmarche de clarification,
damlioration de la lisibilit des impts est certainement la mieux adapte en
terme de rgulation des volutions de la fiscalit locale.
Sur des aspects plus ponctuels enfin, notre groupe est particulirement
sensible, tant la place accorde la modernisation des impts existants quau
rle raffirm de la prquation entre les territoires. Lefficacit conomique
aussi bien que lquit fiscale rendent la premire absolument ncessaire. Pour la
seconde, elle est un facteur tout fait essentiel de cohsion sociale pour notre
pays. Le groupe marque aussi son intrt pour la proposition de substituer des
aides directes des exonrations et des charges dimpts.
En terme de mthode, nous soulignons la ncessit de faire prcder une
telle rforme dengagements solennels de la part des parties prenantes tenant la
modration de la fiscalit et la rduction des dficits publics. De mme, il
conviendrait dchelonner son application dans le temps et de procder une
valuation publique chacune de ses tapes.
Cest au bnfice de cette remarque, essentielle pour lui, que le groupe des
entreprises publiques a vot lavis.

I - 50

Groupe des Franais de ltranger, de lpargne et du logement

M. Clave : Je souhaite dabord souligner combien le sujet sur lequel nous
dbattons me semble aujourdhui bien des gards plus important que son
libell, plutt technique, ne me le laissait croire au moment de la saisine.
Je naurai pas laudace de me prtendre initi et mme au sein de notre
section des finances, peu nombreux sont ceux qui peuvent dailleurs se targuer
de ltre.
Pourtant, au terme de nos travaux, mens sous la houlette attentive de notre
prsident, Jean-Michel Reynaud et sous la frule nergique de notre rapporteur,
je veux souligner ici leur caractre pdagogique et prospectif.
Cet avis et ce rapport, on le sait, rpondent une interrogation de
responsables politiques de ce pays qui ont ainsi conduit le Conseil conomique et
social examiner de faon objective une situation institutionnelle qui tient plus
de lcheveau inextricable que du jardin la franaise !
Mais aussi bien, cet avis et ce rapport participent dabord mes yeux dune
pdagogie qui - je le disais - mapparat bien ncessaire, compte tenu de
lignorance de beaucoup sur des thmes qui concernent chacun de trs prs.
Comment comprendre et accepter que les finances locales soient juges
saines si elles sont alimentes pour prs dun tiers par un budget de ltat qui
pleure misre ?
Comment comprendre et accepter que les impts dits locaux soient pays
plus de 25 % - cest--dire plus de 13 milliards deuros - par ltat sans
sinterroger sur la spirale dans laquelle on sest ainsi install anne aprs anne ?
Comment comprendre et accepter que, coups de complexit, on ait
install un anesthsiant sur des augmentations fiscales dun ct, quand de
lautre on se glorifiait de baisses des impts, quand on connat linterdpendance
des budgets publics ?
Cest pourquoi, au-del de la synthse propose, jai apprci le travail
prospectif qui a t men puisque - dpassant le seul stade dun catalogue des
constats attrists et des bonnes intentions invoques - il sest agi de mettre en
vidence une traduction possible des principes sur lesquels nous tions tous
daccord.
Puisque les inconvnients de 30 ans de non rforme ont t souligns,
puisque les principes ont t largement partags au sein de la section, puisque la
traduction qui en a t faite avait aussi pour ambition de dmontrer notre
capacit de proposition, je ne peux que me prononcer en faveur de ladoption de
cet avis. Mes collgues partageant ce sentiment, le groupe des Franais tablis
hors de France, de lpargne et du logement votera positivement .

I - 51

Groupe de la mutualit
Les diverses lois qui ont entran des transferts de comptences ont conduit
au partage actuel des responsabilits publiques, davantage fond sur lexistence
ou non de transferts de charges que sur la recherche dune optimisation des
services rendus la population.
Une telle situation na videmment pas pu conduire la mise en place dun
rgime financier et fiscal clair et prenne.
Aujourdhui, la fiscalit locale est trop fige pour rpondre des attentes
multiples : besoins de la population, visibilit des dpenses des administrations
publiques locales, fin de la confusion avec la fiscalit nationale et les
financements dtat.
Les dpenses des collectivits atteignaient en 2005, 178 milliards deuros,
ce qui reprsente 50 % des dpenses brutes de ltat.
Si les changements envisags par le prsent avis sont importants et peuvent
mme tre considrs comme une refondation de la fiscalit locale, ils sont
nanmoins empreints de ralisme parce que fonds sur :
- une pression fiscale inchange ;
- une rpartition mnages-entreprises inchange ;
- un niveau territorial qui doit garder la matrise de ses comptes.
Une nouvelle rpartition reprsente un exercice complexe qui dveloppe de
nouveaux impts et des impts partags. Cette nouvelle donne devrait entraner
une augmentation des impts des collectivits territoriales, tant sur les mnages
que sur les entreprises : il peut donc subsister le doute que la diminution des
impts levs par ltat ne suive pas la mme orientation
Pour mettre en place cette nouvelle organisation, des mesures transitoires
doivent tre envisages, notamment sur la question de la valeur locative pour
laquelle aucune dcision na t prise
Toutes ces volutions entranent, bien entendu, des craintes et nous devons
vrifier que la situation de chaque contribuable soit analyse dans sa globalit,
compte tenu du nombre dimpts existants et des propositions dintgration
dlments lis aux revenus dans la dtermination des impts locaux.
Si le projet davis ne touche pas larchitecture des niveaux de
collectivits, il prconise nanmoins lexprimentation de processus de
mutualisation fiscale et/ou financire au niveau intercommunal. En effet, ce qui
est essentiel aux yeux du groupe de la mutualit, au-del de leffet redistributeur
de la mutualisation, cest la condition du renforcement de lexpertise qui fait
encore dfaut dans certaines collectivits locales.
Toutes ces modifications impliquent le dveloppement des mesures de
prquation : la proposition dun fonds national de prquation, gr par un
comit de gestion compos majoritairement dlus, serait une bonne rponse.

I - 52

Restaurer le lien entre citoyens et collectivits locales par laffectation dun

dispositif fiscal un niveau local permet de mieux rattacher limpt vers au
service rendu : cest ce titre que la rforme de la fiscalit locale est une des
conditions du dveloppement de services publics de proximit et surtout de
lvaluation de leur utilit.
En conclusion, une nouvelle donne est possible qui doit permettre une
meilleure lisibilit pour nos concitoyens : la rhabilitation de limpt passe par
ce renforcement de la transparence.
Le groupe de la mutualit a vot lavis.
Groupe de lOutre-mer
Le groupe de lOutre-mer flicite la section des finances et son rapporteur
davoir accept de traiter, travers cet avis, du dlicat et complexe sujet de la
fiscalit et des finances publiques locales.
En effet, rechercher une nouvelle donne dans ce domaine appartient la
catgorie des sujets impossibles .
Mais il convenait tout de mme que notre assemble, celle du premier mot,
anticipe les indispensables volutions dans ce domaine, qui est celui de la gestion
publique du pays.
Cela devient en effet de plus en plus urgent, au moment o les collectivits
locales se voient attribuer des comptences de plus en plus larges, ce qui, entre
autres, provoque un changement complet dchelle de leurs budgets.
Le groupe partage lobjectif annonc, de rechercher, travers une nouvelle
donne, plus de lisibilit, de simplification et de rgulation.
Une clarification des responsabilits simpose aussi, au moment o
cohabitent des niveaux supplmentaires dadministration publique et o ltat a
de plus en plus tendance se substituer aux contribuables locaux travers de
nombreuses mesures dexonrations quil compense.
Que dire alors de la situation particulire des collectivits dOutre-mer, o
certains territoires sont des rgions monodpartementales et ou cohabitent
communes, communauts de communes et dagglomrations, dpartements et
rgions, qui doivent se partager une base fiscale moins importante quen
mtropole.
Sur ces bases de travail, lavis propose quelques pistes pour cette nouvelle
donne et souligne - et cest important - que ce travail doit se situer dans le cadre
dune pression fiscale constante.
Le groupe note tout de mme que lavis suggre une forme de cration
dimpts nouveaux, ce qui lamne une certaine rserve sur ce point.

I - 53

Mais en rsum, outre les aspects trs techniques des propositions qui ne
sont pas prsentes comme la solution mais comme les contours dun
nouveau processus, lesprit gnral qui devrait animer cette rflexion pour une
nouvelle donne parat tre la bonne orientation pour ce travail, quil faut en effet
rapidement commencer.
La situation sur le plan de la fiscalit locale des collectivits dOutre-mer
est trs diffrente, selon quil sagisse des dpartements, qui sont soumis au
rgime gnral, ou quil sagisse des autres collectivits qui disposent dune
large autonomie fiscale ; mais, dans tous les cas, les principes voqus sont
parfaitement applicables outre-mer.
Aussi, le groupe a vot lavis.
Groupe des personnalits qualifies
M. Roulleau : Monsieur le rapporteur, je vous flicite davoir abord ce
rapport avec beaucoup de rigueur et davoir os faire des propositions
courageuses. La mise en application demandera beaucoup de volont politique et
dengagement technique.
Rformer la fiscalit, on en parle depuis longtemps. Des gouvernements de
toutes sensibilits ont rflchi sur ce problme, tous taient convaincus de la
ncessit de rformer, mais pas un na os prendre ce brlant dossier dans son
ensemble.
Jai apprci favorablement votre avis pour trois raisons essentielles : la
lisibilit de limposition, la responsabilit du prescripteur et la solidarit
nationale.
Le souci de lisibilit.
Permettre chaque catgorie de contribuables didentifier clairement le
niveau territorial qui a le pouvoir fiscal sur limpt qui la concerne.
Cela parat naturel et pourtant interrogez un contribuable et demandez-lui
sil sait quelle collectivit la impos sur le foncier bti ou sur la taxe
dhabitation. La grande majorit des citoyens ne regarde quune chose : le chiffre
global payer avec la date ne pas dpasser.
Vous proposez de responsabiliser les dcideurs locaux dans un dispositif
qui devrait mieux prendre en compte globalement la capacit contributive des
redevables comme impratifs lis lconomie et lenvironnement.
Cette approche mrite dtre souligne car cette proposition oblige llu
local prendre en compte son propre territoire, compter dabord sur lui,
rechercher des solutions locales avant de compter sur les autres, les subventions
ntant l que pour accompagner des projets et non en tre la raison principale
pour engager un investissement.

I - 54

Responsabiliser.
Vous proposez de doter chaque niveau territorial dune recette fiscale
globale compose de plusieurs impts dont il a la pleine matrise.
Cette approche me plait et, depuis un certain temps, je la dfends surtout en
tant qulu local, car je considre que limpt local vot doit tre lisible dans le
territoire ; llu a le pouvoir entre autres de voter limpt, en quelque sorte dagir
sur le tiroir-caisse des contribuables. Ceux qui subissent sont en droit dattendre
un juste retour en matire dquipements et de services publics.
Avoir un impt identifi au territoire, cela responsabilise llu et renforce la
dmocratie.
Solidarit.
Oprer des ajustements financiers permettant lquilibre de chacun des
niveaux de collectivits locales par le biais des dotations de ltat.
Cette proposition me parat trs importante si je considre que lon ne peut
pas tout attendre de ltat. En revanche, il me parat fondamental que la
solidarit nationale joue afin daider les territoires assumer leurs charges
financires dont certaines sont incontournables si lon ne veut pas que certains
pays drivent et deviennent des dserts.
Je naborderai pas la rpartition de limpt. Chacun considre quil en paie
trop. Toutefois, il faut bien reconnatre que notre socit demande toujours plus :
plus de temps libre, plus de loisirs, plus de social et plus de culture.
Tout cela, je le trouve bien et je men rjouis, toutefois nous ne pouvons
pas jouer la politique de lautruche. Tout cela a un cot et notre maison France
ne peut oublier que la grande famille qui lhabite ne peut dpenser plus que ce
quelle gagne.
Vous avez propos de respecter les grands quilibres historiques
actuels : la rpartition globale de la charge fiscale entre mnages et entreprises
maintenue son niveau actuel.
Lensemble de vos propositions me semble empreint dune relle volont
dvolution de faon accompagner les profonds changements de lorganisation
territoriale, qui accompagnent les lois de dcentralisation, tout en gardant la
sagesse de lacquis global. Je voterai lavis sans tat dme .
Groupe des professions librales
La rforme de la fiscalit locale, tout le monde la souhaite pour les autres,
mais personne nen veut pour soi-mme ! Nous ne sommes pas un paradoxe
prs ! Aujourdhui, le systme nest pas sain : ltat verse chaque anne prs de
14 milliards deuros aux collectivits locales au titre dexonrations et de
compensations. Le systme manque de lisibilit. Les collectivits locales nont
pas une vision claire de leffort de ltat en faveur de leur territoire, tandis que le
rle de ltat est compltement ignor des contribuables.

I - 55

Le rapporteur a eu le mrite de mettre plat larchitecture de la fiscalit

locale au risque davoir quelque peu bouscul nos habitudes. Lide, qui a
prvalu tout au long des travaux, a t dapporter des pistes de rflexion
permettant, par des impts cibls, plus de lisibilit pour tous les contribuables et
plus de responsabilit pour les collectivits territoriales.
De dgrvements en compensations, on maintient la fiction dune
autonomie financire des collectivits locales, en ralit sous perfusion de
dotations de ltat. Le rapporteur a cherch, travers lavis, aller vers une
rpartition des comptences clairement identifies voire la suppression de
certains doublons, proposer la spcialisation des impts par type de collectivit.
Il a cherch galement rendre le millefeuille des collectivits plus lisible,
renforcer le lien entre ressources et comptences.
Pour le groupe des professions librales, il nest pas question pour autant
de signer un chque en blanc. La nouvelle donne fiscale propose par le
rapporteur tient, sous rserve de respecter certaines conditions essentielles :
- lavis propose la fois une nouvelle rpartition des impts entre
ltat et les collectivits locales, et entre les collectivits locales entre
elles ce qui conduit crer de nouveaux impts ddis, tout en
prcisant que lensemble du nouvel appareil fiscal doit tre
corrlativement compens par une gale diminution dimpt au
niveau national. Le rapporteur raisonne donc pression fiscale
constante . Mais quelle garantie avons-nous de ltat collecteur de
recettes, sinon un nouveau cadre lgal crer ?
- dans le mme esprit, lavis propose un schma-cible sans prjuger des
rformes quil conviendrait de mener sur certains impts, notamment
en ce qui concerne leurs bases. Laffectation de certains dentre eux,
sur des niveaux territoriaux diffrents, ne risque-t-elle pas
dappauvrir lun par rapport lautre ? Ces pistes ne pourront tre
oprationnelles quaprs un dbat avec tous les acteurs, y compris
ltat ;
- lavis propose daccorder une certaine autonomie fiscale aux
collectivits locales. On opposera, au rapporteur, le risque de voir la
pression fiscale augmenter. Les drapages ont toujours exist et
obrent les capacits financires des mnages et des entreprises,
ralentissant ainsi la croissance. Le rapporteur relve que la sanction
lectorale peut mieux sexercer dans la transparence et les
responsabilits. Cela peut participer en effet dun contrle par
llecteur ;
- lavis propose de faire de la prquation un lment constitutif de la
nouvelle donne. Nous lapprouvons. La prquation ne doit pas
disparatre, cest un instrument de solidarit nationale. Elle
correspond une mission rgalienne de ltat et nous, professions
librales, souhaitons fortement quil la conserve. Ltat doit rester le

I - 56

pilote. Autonomie financire et fiscale pour les collectivits

territoriales oui, mais sous surveillance de ltat qui doit rester le
garant de la matrise de la fiscalit !
- enfin, nous approuvons lide dun processus pluriannuel
damortissement des effets induits par cette nouvelle rpartition ainsi
que lide denvisager des exprimentations de mutualisation
financire ou fiscale.
Le rapporteur a eu le courage de rappeler que la fiscalit locale est la
contrepartie de services et dquipements collectifs qui ont un cot. Il considre
donc quil est important de procder une rhabilitation de limpt et donc de
revisiter tous les dispositifs antrieurs dexonrations : supprimer ceux qui
savrent injustifis ou substituer ceux qui savrent justifis des mcanismes
daides. Nous len flicitons.
Tout en approuvant les principes fixant les rgles du jeu de la redistribution
des cartes quil propose en matire fiscale, nous nous interrogeons quant la
faisabilit de certaines prconisations, eu gard aux expriences passes. Mais
conscient que la russite dune telle rforme passe par ladhsion de tous les
acteurs et la mise en place de garde-fous dfinis par la loi, conscient que
transparence et efficacit doivent prvaloir sur toute autre considration, enfin
conscient que le statu quo ne nous prserverait en rien de drapages fiscaux, le
groupe des professions librales a vot lavis.
Groupe de lUNAF
Linterpellation commune des prsidents des trois principales organisations
dlus territoriaux, qui a conduit la prsente saisine, confre notre assemble,
une nouvelle fois, la lourde tche deffectuer des constats hors des dbats
politiques, mais aussi et surtout de dgager des pistes nouvelles susceptibles de
faire voluer lorigine et la structure des ressources des collectivits locales.
Il est bien sr indispensable de rappeler les principes dicts par la
Dclaration des droits de lHomme et du citoyen ; il est aussi utile dintgrer le
contenu des lois relatives la dcentralisation et notamment celles de 1982-1983
et celles de 2003-2004.
Pour le groupe de lUNAF, la complexit de la lgislation, lillisibilit des
dispositions pratiques et une certaine dilution des responsabilits, renforce par
lattitude de ltat, confirment lurgence dune rforme de la fiscalit locale.
Lavis rappelle juste titre que les mnages, donc pour une large part les
familles, assurent directement et indirectement plus de 50 % du financement des
collectivits locales. La lgitimit des familles ne peut donc tre conteste dans
lexpression quelles formulent sur un sujet de cette importance.

I - 57

Lavis porte exclusivement sur la ressource, sans modification de la

rpartition entre collectivits locales ou entre contribuables, mais aussi sans
modification du poids des prlvements fiscaux. Par ailleurs, il prvoit la
suppression de tout financement fiscal en provenance de ltat et lexercice du
seul pouvoir fiscal local. Les propositions nonces ont donc vocation affecter
chaque impt une collectivit locale en privilgiant la destination la plus
logique possible.
Pour permettre lajustement des ressources avec les besoins est aussi
prvue laffectation dimpts, jusqu prsent perus au plan national, et qui
seraient pour partie attribus aux collectivits locales.
On comprendra aisment que ces propositions rencontrent de fortes
interrogations de la part des familles, en raison de la perception quelles ont de
lvolution rcente de la fiscalit locale.
Pour le groupe de lUNAF, il parat donc indispensable :
- de mieux prendre en compte dans la facult contributive, la
composition du foyer fiscal en rendant obligatoires les dductions
pour personnes charge, jusquici facultatives ;
- de moderniser et dactualiser les bases des impts locaux qui sont
devenues incomprhensibles pour un grand nombre de citoyens et,
pour certaines dentre elles, obsoltes ;
- de renforcer la prquation entre les territoires pour attnuer les effets
de lingalit entre les redevables ;
- de veiller ce que laccs aux services publics soit le plus identique
possible, quel que soit le lieu de rsidence.
Enfin, le groupe de lUNAF souhaite, comme le prconise lavis, une
rhabilitation de limpt pour quil soit, nouveau, identifi comme la traduction
dun lien entre le contribuable et lautorit publique, dans lutilisation dun
service ou dun quipement vocation publique mis la disposition des
contribuables, tout en tenant compte de leur facult contributive.
En dpit de ces rserves, dont la liste nest pas exhaustive, nous estimons
que le temps est venu de sexprimer hors du champ des intrts catgoriels.
Une amlioration sensible de la lisibilit de la fiscalit locale devrait
concourir laccroissement de la responsabilit des lus locaux. De mme, la
rcente cration de la Confrence nationale des finances publiques doit permettre
une nouvelle gouvernance, dpassant les intrts de telle ou telle collectivit
territoriale et mettant un terme aux dispositions fiscales de circonstance.
Cette meilleure connaissance devrait galement permettre une nouvelle
appropriation de la fiscalit par les contribuables, en interpellant leurs lus et en
participant aux indispensables dbats locaux.
Pour ces raisons, le groupe de lUNAF a mis un vote positif sur lavis.

I - 58

Groupe de lUNSA
LUNSA tient saluer lampleur du travail effectu et sa grande utilit
pour relancer un dbat sur la base de constats trs largement partags. Une
rforme de la fiscalit locale devient, en effet, aujourdhui incontournable. La
mise en uvre de la dcentralisation ainsi que lvolution de la construction
europenne ont confr la dimension territoriale un rle stratgique et
oprationnel qui en fait lune des principales sources de financement des services
publics, tandis que lon observe un certain dsengagement de ltat. Mais cette
volution a fait aussi merger les effets dune mise en concurrence des
territoires, faisant planer la menace du dumping fiscal, tant au plan national
queuropen.
Compte tenu de cet aspect, lUNSA estime que la rforme fiscale franaise
doit largement tenir compte des impacts de son immersion dans le cadre
europen, impacts tant sur le plan conomique que sur le plan lgislatif
(lexemple de lchec du projet de rduction de la TVA sur la restauration en est
une illustration).
En ce qui concerne plus spcifiquement la France, lUNSA fait plusieurs
constats. Lacte deux de la dcentralisation, intervenu en aot 2004, ne va
produire tous ses effets en termes financiers et budgtaires quen 2007 et va
accentuer, selon nous, les disparits et les injustices fiscales entre contribuables
et entre collectivits. Paralllement, on assiste un transfert de charges induisant
un renvoi de limpt national sur limpt local. Mais les dotations de ltat sont
insuffisantes. Ainsi, la loi de finances pour 2006 qui a prvu une mise la charge
des collectivits locales de 469 millions deuros correspondant la rforme de la
taxe professionnelle, au titre du ticket modrateur institu par le
plafonnement de la taxe professionnelle 3,5 % de la valeur ajoute, va conduire
une perte sche, pour les collectivits locales, notamment pour les rgions qui
avaient vot des taux en forte hausse pour 2005. ce titre, la loi de finances
pour 2007 va accentuer encore plus cette situation en rgion.
Dans ce contexte de transfert accru de nombreuses comptences, la
pression fiscale locale ne peut quaugmenter avec une homognit de moins en
moins probante, dautant que ltat na pas assur le transfert suffisant de
ressources. Au final, la fiscalit locale reste, pour lUNSA, profondment injuste,
avec des disparits de ressources des collectivits locales et des problmes de
prquation, une ingale rpartition des bases et une htrognit des taux,
enfin une assiette dsormais obsolte, illisible et incomprhensible.
La rpartition de limpt local est devenue profondment ingalitaire tandis
que, par ailleurs, le plafonnement des prlvements fiscaux 60 % du revenu
imposable (bouclier fiscal) accrot le caractre injuste de la fiscalit locale (cot
estim 400 millions deuros pour le budget de ltat, dont 43 millions seront
la charge des collectivits territoriales).

I - 59

Cest videmment peu dire que lUNSA considre une rforme de la

fiscalit locale comme urgente. Les lments figurant dans le rapport ainsi que
les propositions qui sont faites dans lavis, constituent incontestablement un
socle largement partag pour estimer comme inluctable la mise en uvre
concrte de cette rforme. Nanmoins, il reste en dterminer plus prcisment
les modalits en approfondissant, entre autres, linfluence quexerce
lengagement europen de la France sur les choix qui pourront tre effectus.
Malgr cette rserve, lUNSA a soutenu lavis.

I - 61

ANNEXE A LAVIS
SCRUTIN
Scrutin sur lensemble du projet davis
Nombre de votants...............................204
Ont vot pour.......................................126
Ont vot contre ......................................48
Se sont abstenus.....................................30
Le Conseil conomique et social a adopt.
Ont vot pour : 126
Groupe de l'agriculture - MM. Boisgontier, Cartier, Lucas, Szydlowski.
Groupe de l'artisanat - MM. Drano, Duplat, Griset, Lardin, Libus,
Martin, Paillasson, Prez, Perrin.
Groupe des associations - Mme Arnoult-Brill, MM. Da Costa, Leclercq,
Pascal, Roirant.
Groupe de la CFDT - Mme Azma, M. Brail, Mmes Boutrand, Collinet,
MM. Heyman, Jamme, Mme Lasnier, MM. Le Clzio, Legrain, Mmes Paulet,
Pichenot, M. Quintreau, Mme Rived, M. Toulisse, Mme Tsao,
MM. Vandeweeghe, Vrollet.
Groupe de la CFE-CGC - Mme Dumont, MM. Garnier, Labrune, Saubert,
Van Craeynest, Mme Viguier, M. Walter.
Groupe de la CGT-FO - MM. Bcuwe, Bilquez, Bouchet, Mme Boutaric,
MM. Devy, Mazuir, Nogus, Mmes Peikert, Perray, Pungier, MM. Quentin,
Rathonie, Reynaud, Mme Videlaine.
Groupe de la coopration - Mme Attar, MM. Gautier, Grave, Thibous.
Groupe des entreprises publiques - MM. Ailleret, Blanchard-Dignac,
Brunel, Chertier, Duport, Mme Duthilleul, M. Graff, Mme Idrac.
Groupe des Franais tablis hors de France, de l'pargne
et du logement - Mme Bourven, MM. Cariot, Clave, Feltz.
Groupe de la mutualit - MM. Caniard, Davant, Ronat.
Groupe de lOutre-mer - M. Kanimoa, Mme Moustoifa, MM. Omarjee,
Osnat, Paoletti, Paul, Penchard, Radjou.
Groupe des personnalits qualifies - MM. dAboville, Aillagon, Aurelli,
Baggioni, Mme Benatsou, M. Cannac, Mme Cuill, M. Dechartre, Mme Douvin,
MM. Duquesne, Ferry, Figeac, Gentilini, Mme Kristeva-Joyaux, MM. de La

I - 62

Loyre, Mandinaud, Masanet, Mme Morin, MM. Nouvion, Pasty, Mme Rolland
du Roscot, MM. Roulleau, Slama, Mme Tjibaou, MM. Valletoux, Vigier.
Groupe des professions librales - MM. Capdeville, Maffioli,
Mme Socquet-Clerc Lafont, M. Vaconsin.
Groupe de l'UNAF - Mme Basset, MM. Brin, douard, Fresse, Guimet,
Laune, Mmes Lebatard, Petit, Therry, M. de Viguerie.
Groupe de lUNSA - MM. Duron, Martin-Chauffier, Olive.
Ont vot contre : 48
Groupe de l'agriculture - MM. Bastian, Baucherel, de Beaumesnil,
de Benoist, Boisson, Canon, Cazaubon, Mme Cornier, MM. Ducroquet, Giroud,
Guyau, Lemtayer, Lpine, Marteau, Pelhate, Pinta, Salmon, Sander, Schaeffer,
Thvenot, Vasseur.
Groupe des entreprises prives - Mme Bel, MM. Bernardin, Buisson,
Mme Clment, MM. Creyssel, Daguin, Mme Felzines, MM. Gautier-Sauvagnac,
Ghigonis, Gorse, Jamet, Lebrun, Lemor, Marcon, Mariotti, Mongereau, PellatFinet, Placet, Roubaud, Salto, Schilansky, Pierre Simon, Didier Simond,
Talmier, Tardy, Veysset, Mme Vilain.
Se sont abstenus : 30
Groupe de la CFTC - MM. Coquillion, Fazilleau, Louis, Mme Simon,
MM. Vivier, Voisin.
Groupe de la CGT - Mmes Bressol, Crosemarie, MM. Decisier,
Dellacherie, Delmas, Mme Doneddu, M. Durand, Mmes Geng, Hacquemand,
Kotlicki, MM. Larose, Michel, Muller, Rozet, Mme Vagner.
Groupe de la coopration - MM. Budin, Fosseprez, Fritsch, Prugue,
Verdier.
Groupe des personnalits qualifies - Mme Dieulangard, MM. Duharcourt,
Obadia, Sylla.

RAPPORT
prsent au nom de la section des finances
par M. Philippe Valletoux, rapporteur

II - 3

Le 16 mai 2006, le Bureau du Conseil conomique et social a confi la

section des finances la prparation dun rapport et dun projet davis sur
Fiscalit et finances publiques locales : la recherche dune nouvelle donne .
La section a dsign M. Philippe Valletoux comme rapporteur.
Pour information, la section des finances a successivement entendu :
- Alain Rousset, prsident de lAssociation des rgions de France ;
- Jacques Pelissard, Prsident de lAssociation des maires de France ;
- M. Claudy Lebreton, prsident de lAssemble des dpartements de
France ;
- Marie-Christine Lepetit, directrice de la lgislation fiscale au
ministre de lconomie, des finances et de lindustrie ;
- Edward Jossa, directeur gnral des collectivits locales au ministre
de lIntrieur ;
- Jacques Le Cacheux, directeur des tudes lOFCE ;
- Jean-Michel Charpin, directeur gnral de lINSEE ;
- Philippe Josse, directeur du Budget au ministre de lconomie, des
finances et de lindustrie ;
- Laurent Davezies, professeur dconomie et de dveloppement
territorial luniversit Paris-Val-de-Marne ;
- Michel Didier, directeur de Rexecode ;
- Jacques Marseille, professeur dhistoire de lconomie luniversit
de Paris I Panthon Sorbonne.
Le rapporteur les remercie vivement pour laide apporte et y associe
toutes les personnes avec lesquelles il a pu avoir des entretiens et des changes :
- Philippe Adnot, snateur, prsident du Conseil gnral de lAube ;
- Jean Arthuis, snateur, prsident du Conseil gnral de la Mayenne,
ancien ministre ;
- Jean-Pierre Balligand, dput ;
- Marie-France Beaufils, snateur ;
- Jean-Franois Bernardin, prsident de lAssemble des chambres de
commerce et dindustrie ;
- Jean-Marie Bockel, snateur, prsident de lAssociation des maires
des grandes villes de France ;
- Augustin Bonrepeaux, dput ;
- Bruno Bourg-Broc, prsident de lAssociation des villes moyennes ;
- Michel Bouvier, professeur lUniversit de Paris I
Panthon-Sorbonne ;
- Herv Bramy, prsident du Conseil gnral de Seine-Saint-Denis ;

II - 4

- Thierry Carcenac, dput, prsident du Conseil gnral du Tarn ;

- Gilles Carrez, dput, prsident du Comit des finances locales ;
- Marc Censi, prsident de lAssociation des districts et communauts
de France ;
- Michel Charasse, snateur, ancien ministre ;
- Martine Clment, prsidente de la section fiscalit du groupe des
Fdrations industrielles ;
- Pierre-Yves Collombat, snateur, vice-prsident de lAssociation des
maires ruraux de France ;
- Denis Courtois, directeur gnral des services de la communaut de
communes du Val dAmboise ;
- Jacques Creyssel, directeur gnral du MEDEF ;
- Louis de Broissia, snateur, prsident du Conseil gnral de
Cte-dOr ;
- Charles-Amde de Courson, dput ;
- Jean-Pierre Fourcade, snateur, ancien ministre ;
- Lionel Fourny, directeur gnral des services du dpartement de la
Moselle ;
- Yves Frville, snateur ;
- Charles Guene, snateur ;
- Alain Guengant, professeur la Facult de sciences conomiques de
Rennes ;
- Serge Haget, directeur des services financiers de la communaut
urbaine de Bordeaux ;
- Edmond Herv, ancien ministre ;
- Dominique Hoorens, directeur des tudes Dexia-Crdit local ;
- Philippe Laurent, vice-prsident de lAssociation des maires de
France ;
- Charles-Eric Lemaignen, vice-prsident de lAssociation des districts
et communauts de France ;
- Victorin Lurel, dput, prsident du Conseil rgional de Guadeloupe ;
- Martin Malvy, prsident de lAssociation des petites villes de France,
ancien ministre ;
- Philippe Marini, snateur ;
- Herv Mariton, dput ;
- Didier Mathus, prsident de lAssociation des communauts urbaines
de France ;

II - 5

- Catherine Maubert, charge de mission, Centre danalyse

stratgique ;
- Didier Migaud, dput ;
- Jean-Franois Monteils, secrtaire gnral aux affaires territoriales
la Prfecture de la rgion Corse ;
- Nicolas Plantrou, prsident du CESR de Haute-Normandie ;
- Patrick Reix, directeur gnral des services du dpartement de
Loire-Atlantique ;
- Richard Samuel, directeur de cabinet du ministre de lOutre-mer ;
- Michel Sapin, prsident de la rgion Centre, ancien ministre ;
- Christian Sautter, adjoint au maire de Paris, ancien ministre ;
- Pierre Simon, prsident de la Chambre de commerce et dindustrie de
Paris ;
- Michel Taly, avocat ;
- Marie-Jos Tulard, directeur du service des collectivits territoriales,
Snat ;
- Adrien Zeller, prsident de la rgion Alsace, ancien ministre.

II - 7

INTRODUCTION
Les diffrentes sections du Conseil conomique et social dj ont eu
loccasion daborder, parfois en incidente, la question du financement public au
travers de diffrents rapports traitant de lamnagement du territoire, de la
dcentralisation ou encore des prlvements obligatoires.
Des analyses plus compltes ont dj t menes, au sein de la section des
finances - par Marc Didierjean, dans le cadre de lavis rendu en 1994 sur Le
bilan et les perspectives financires de la dcentralisation puis par Jean-Pierre
Brunel dans le cadre de lavis rendu en 2001 sur Lavenir de lautonomie
financire des collectivits locales . Les conclusions de ce dernier avis ont
indniablement inspir les rformes entreprises dans la priode 2002-2004 par le
gouvernement de Jean-Pierre Raffarin.
La prsente saisine a t suscite par linterpellation commune des
prsidents des trois principales organisations nationales dlus territoriaux. Pour
autant, le souci ainsi exprim sinscrivait dans la dmarche constante du Conseil
conomique et social pour faciliter un dialogue renouvel entre les diffrents
acteurs de la puissance publique au service dune meilleure adhsion des
citoyens la bonne marche des politiques publiques.
Cette dmarche ayant reu laval de notre Bureau, il est rapidement apparu
que, pour rpondre un tel objectif, il convenait dtablir de faon globale ltat
des relations financires et des rpartitions fiscales qui rgissent les collectivits
locales au sein de la sphre publique pour pouvoir en dduire les principes de
rforme dun systme trop souvent dnonc pour son opacit.
La prsente saisine a pour objet de :
- tayer les lments dun diagnostic partag ;
- proposer un cadre dvaluation de lensemble des relations
financires existant entre ltat et les collectivits locales ;
- recenser les caractristiques dune nouvelle fiscalit locale ;
- tablir un dispositif de suivi de lvolution financire et fiscale de la
dcentralisation.
En raison des travaux dj cits quavait men le Conseil conomique et
social, et notamment la section des finances et compte tenu galement de
labondante littrature consacre par les experts de la fiscalit et des finances
locales, il a paru judicieux dentendre en section, outre les trois prsidents des
associations dlus, les responsables des deux principaux ministres concerns
(Intrieur et Finances) ainsi que des conomistes mme dclairer sur la place
de la sphre publique locale au sein de lconomie.
Par ailleurs, le rapporteur a t soucieux dentendre les personnalits
- parlementaires, responsables conomiques et sociaux, responsables territoriaux,
conomistes - qui staient positionnes sur le sujet au cours des dernires
annes.

II - 8

Lambition de cet avis est de soumettre au dbat les bases de rflexion pour
une rforme politique de la fiscalit et des finances locales sinscrivant dans le
temps et dans un cadre densemble cohrent et concert.
I - LES LMENTS DU CONTEXTE
A - LA DCENTRALISATION EN MARCHE
Si les dbats entre centralisateurs et dcentralisateurs, entre Jacobins et
Girondins, ont sans cesse ponctu lvolution des institutions publiques de notre
pays tout au long du XIX sicle et de la premire moiti du XX sicle, il faut
constater que ce sont les annes 70 qui portent plus particulirement la marque
de cette recherche dune conception dcentralise de notre Rpublique.
Au-del du projet inscrit dans le texte du rfrendum de 1969 et malgr
lchec de cette consultation, la recherche dune autonomie locale renforce
conduit, en 1972, la cration des tablissements publics rgionaux et lide de
dcentralisation progresse dabord au travers des rapports Peyrefitte (1973) puis
surtout du rapport Guichard (1976) qui inspirrent le projet de loi dit
Dveloppement des responsabilits des collectivits locales , projet qui
pourtant ne trouva pas grce aux yeux du Parlement de lpoque.
Pour Gaston Defferre, lambition affiche, ds juillet 1981, tait triple :
- rapprocher les citoyens des centres de dcision ;
- responsabiliser les lus ;
- donner des nouvelles comptences aux collectivits locales et favoriser
le dveloppement des initiatives locales.
Cette ambition, allie une volont politique clairement exprime
dengager le pays de faon irrversible dans ce processus, sest traduite dabord
dans la loi du 2 mars 1982, dite Droits et liberts des communes, des
dpartements et des rgions . Ses principales dispositions portent sur la
suppression de tous les contrles a priori, ainsi que sur le transfert de lexcutif
dpartemental et rgional aux prsidents du Conseil gnral et du Conseil
rgional.
Ce texte fondateur pose ainsi les principes du nouveau dispositif territorial :
- affirmation, en tant que collectivits locales, des trois niveaux
dadministration territoriale (communes, dpartements, rgions) ;
- libre administration des collectivits locales sous la responsabilit des
lus ;
- absence de tutelle dune collectivit locale sur une autre ;
- compensation financire des transferts de comptences.

II - 9

Parmi la quarantaine de lois (assorties de plusieurs centaines de dcrets)

qui ont suivi la loi du 2 mars 1982, il est retenir plus particulirement :
- la loi du 29 juillet 1982, portant rforme de la planification, stipulant
notamment la cration des contrats tat-rgions ;
- la loi du 31 dcembre 1982, portant sur lorganisation administrative
des communes de Paris, Lyon et Marseille, nouvel avatar dune
conception diffrencie de la gestion locale ;
- les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983, relatives la rpartition des
comptences entre ltat, les communes, les dpartements et les
rgions. Base sur le principe de proximit et selon le concept de
blocs de comptence , cette rpartition visait encourager une
certaine spcialisation de chacun des trois niveaux dadministration
locale ; il est vite apparu que cette notion trop vague navait pas
endigu la tentation frquente pour les collectivits territoriales
dintervenir dans des domaines hors champ de ladite proximit ;
- la loi du 26 janvier 1984 sur les dispositions statutaires relatives la
fonction publique territoriale.
Au cours des quinze ans qui ont suivi la vague dcentralisatrice initie par
la loi du 2 mars 1982, diverses rformes ont contribu faire voluer de faon
significative - mais en concourant parfois la confusion plutt qu la bonne
comprhension des responsabilits locales - le panorama institutionnel du pays :
- la loi du 6 fvrier 1992, relative lAdministration territoriale de la
Rpublique dite Loi ATR, a encourag la coopration entre
collectivits territoriales notamment par la cration de deux nouvelles
formes de coopration intercommunale, les communauts de
communes et les communauts de villes - ayant qualit juridique
dtablissement public en tant qutablissements publics de
coopration intercommunale (EPCI). Cette loi prvoit un volet
financier et fiscal, notamment par la mise en uvre dun principe de
fiscalit propre pour ces nouvelles structures, pouvant prendre la
forme dune fiscalit de superposition (lEPCI votant des taux
additionnels aux taux communaux) ou encore dune fiscalit
spcialise (la taxe professionnelle relevant alors directement et
uniquement de la structure intercommunale) ;
- la loi du 4 fvrier 1995, intitule loi dorientation pour
lamnagement et le dveloppement du territoire dite loi Pasqua, qui
institutionnalise le concept de pays, comme lieu dexpression dune
communaut dintrts conomiques et sociaux, ainsi que - le cas
chant - des solidarits rciproques entre la ville et lespace rural
ceci devant aboutir ltablissement des projets de dveloppement ;

II - 10

- la loi du 25 juin 1999, intitule loi dorientation pour lamnagement

et le dveloppement durable du territoire dite loi Voynet, qui prvoit
notamment un nouvel outil damnagement du territoire :
lagglomration ;
- la loi du 12 juillet 1999, relative au renforcement et la
simplification de la coopration intercommunale dite loi
Chevnement, qui notamment supprime les communauts de villes et
les districts et cre les communauts dagglomration, ces dernires
impliquant un important transfert de comptences obligatoires, assorti
de lexercice dun droit optionnel sur dautres comptences choisies
sur la base de la notion dintrt communautaire. Cette formule des
communauts dagglomration, qui bnficie automatiquement du
rgime de la Taxe professionnelle unique (TPU), a connu un rapide
dveloppement du fait des avantages financiers et fiscaux prvus par
la loi.
Par ailleurs, on retiendra que la priode a t marque par des volutions
importantes en deux domaines :
- lexprimentation, partir de 1997, du transfert la rgion des
transports rgionaux de voyageurs ;
- la mise en place des Agences rgionales de lhospitalisation (ARH),
comptentes en matire de dfinition de la politique doffres de soins
hospitaliers, publics ou privs, ainsi que dallocation des ressources
aux tablissements de sant.
Au total, la priode 1985-2000 a t marque par des volutions
institutionnelles significatives au premier rang desquelles la progression
spectaculaire de lintercommunalit. Pendant cette priode, les proccupations du
lgislateur ne sont pas tournes vers la recherche dun nouveau rgime financier
et fiscal pour les collectivits territoriales mais - cf. infra - plutt vers des
ajustements ponctuels permanents, peu propices faire progresser une bonne
acceptation citoyenne des volutions institutionnelles entreprises depuis 1982.
Cest certainement pour rpondre aux reproches ds lors adresss la
dcentralisation que de nouveaux dbats ont vu le jour ds 1995 parmi lesquels
celui sur lautonomie financire des collectivits territoriales, qui trouve une part
de sa rponse dans les rformes entreprises en 2002-2003 .
La volont affiche par le Premier ministre Jean-Pierre Raffarin
dentreprendre une nouvelle tape de dcentralisation, 20 ans aprs la loi du
2 mars 1982, sest exprime lt 2002 dans les objectifs quil assignait la
rforme constitutionnelle quil estimait dsormais ncessaire pour achever de
lgitimer ce processus :
- inscrire les rgions dans la Constitution ;
- prvoir la possibilit de rfrendums locaux ;
- ouvrir un droit lexprimentation (soit des fins dexception au
droit commun, soit vocation de pralable des gnralisations
ultrieures) ;

II - 11

- favoriser les cooprations entre collectivits ;

- renforcer lautonomie et la responsabilit financire des collectivits ;
- renforcer le rle spcifique du Snat ;
- refonder le cadre institutionnel de lOutre-mer.
Si lensemble de ces objectifs na pas trouv sa complte traduction dans le
train lgislatif de 2003-2004, il nen demeure pas moins que les nouveaux
principes inscrits dans la Constitution et les lois organiques sur lexprimentation
et sur lautonomie financire des collectivits territoriales constituent un
ensemble important dans lvolution des institutions du pays.
Posant en principe premier larticle 1 de la Constitution que
lorganisation (de la Rpublique) est dcentralise , la rforme
constitutionnelle adopte en mars 2003 prcise dabord que :
- la loi et le rglement peuvent comporter, pour un objet et une dure
limite, des dispositions caractre exprimental (article 37-1
nouveau) ;
- les projets de loi ayant pour principal objet lorganisation des
collectivits territoriales () sont soumis en premier lieu au Snat
(article 39).
Par ailleurs, le Titre XII (Des collectivits territoriales) est profondment
remani pour tablir :
- un nouveau rgime gnral pour les collectivits territoriales (articles
72, 72-1 et 72-2) ;
- un rgime spcifique pour les collectivits territoriales de lOutre-mer
(articles 72-3, 72-4, 73, 74 et 74-1).

II - 12

Encadr 1 : Articles 72 72-2 de la Constitution

Article 72 :
Les collectivits territoriales de la Rpublique sont les communes, les dpartements, les
rgions, les collectivits statut particulier et les collectivits doutre-mer rgies par larticle 74.
Toute autre collectivit territoriale est cre par la loi, le cas chant en lieu et place dune ou de
plusieurs collectivits mentionnes au prsent alina.
Les collectivits territoriales ont vocation prendre les dcisions pour lensemble des
comptences qui peuvent le mieux tre mises en uvre leur chelon.

Dans les conditions prvues par la loi, ces collectivits sadministrent librement par des
conseils dlus et disposent dun pouvoir rglementaire pour lexercice de leurs comptences.
Dans les conditions prvues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les
conditions essentielles dexercice dune libert publique ou dun droit constitutionnellement
garanti, les collectivits territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi o
le rglement la prvu, droger, titre exprimental et pour un objet et une dure limits, aux
dispositions lgislatives ou rglementaires qui rgissent lexercice de leurs comptences.
Aucune collectivit territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant,
lorsque lexercice dune comptence ncessite le concours de plusieurs collectivits territoriales,
la loi peut autoriser lune dentre elles ou leurs groupements organiser les modalits de leur
action commune.
Dans les collectivits territoriales de la Rpublique, le reprsentant de ltat reprsentant
de chacun des membres du gouvernement, a la charge des intrts nationaux, du contrle
administratif et du respect des lois.
Article 72-1 :
La loi fixe les conditions dans lesquelles les lecteurs de chaque collectivit territoriale
peuvent, par lexercice du droit de ptition, demander linscription lordre du jour de
lassemble dlibrante de cette collectivit dune question relevant de sa comptence
Dans les conditions prvues par la loi organique, les projets de dlibration ou dacte
relevant de la comptence dune collectivit territoriale peuvent, son initiative, tre soumis, par
la voie du rfrendum, la dcision des lecteurs de cette collectivit.
Lorsquil est envisag de crer une collectivit territoriale dote dun statut particulier ou
de modifier son organisation, il peut tre dcid par la loi de consulter les lecteurs inscrits dans
les collectivits intresses. La modification des limites des collectivits territoriales peut
galement donner lieu la consultation des lecteurs dans les conditions prvues par la loi.
Article 72-2 :
Les collectivits territoriales bnficient de ressources dont elles peuvent disposer
librement dans les conditions fixes par la loi.
Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures. La loi
peut les autoriser en fixer lassiette et le taux dans les limites quelle dtermine.
Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivits territoriales
reprsentent, pour chaque catgorie de collectivits, une part dterminante de lensemble de leurs
ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette rgle est mise en uvre.
Tout transfert de comptences entre ltat et les collectivits territoriales saccompagne de
lattribution de ressources quivalentes celles qui taient consacres leur exercice. Toute
cration ou extension de comptences ayant pour consquence daugmenter les dpenses des
collectivits territoriales est accompagne de ressources dtermines par la loi.
La loi prvoit des dispositifs de prquation destins favoriser lgalit entre les
collectivits territoriales.

II - 13

Sur cette base, deux lois organiques novatrices ont t promulgues :

- la loi organique du 1er aot 2003 relative lexprimentation pour les
collectivits territoriales ;
- la loi organique du 29 juillet 2004 relative lautonomie financire
des collectivits territoriales.
Puis, partir dun corpus constitutionnel renouvel, une nouvelle vague de
transferts de comptences a t mise en uvre selon un nouveau mode
opratoire. En effet, si en 1982-1983, la rgle adopte pour la compensation des
transferts de comptence avait t fixe selon le mode 50 % dotation 50 %
fiscalit, la rgle fixe pour les transferts oprs partir de 2003 a t dassurer
les compensations financires par la seule voie des ressources fiscales.

II - 14

Tableau 2 : Compensations financires lies aux comptences transfres

Ressources transfres
Dotations
Fiscalit

Lois de 1982 et 1983

Communes

Dpartements

Rgions

1984
1984
1984
1986
1984
1984
1984
1984
1986
1986
1986
1992
1996
1984
1984
1984
1986
1986
1986
1989
1991
1996

Transports scolaires
Services communaux d'hygine et de sant
Urbanisme
Bibliothques municipales
Action sociale
Transports scolaires
Ports et cultures marines (fonctionnement)
Ports (investissement)
Collges (fonctionnement)
Collges (investissement)
Bibliothques (fonctionnement)
Bibliothques (investissement)
Divers (franchise postale)
Formation professionnelle et apprentissage
Cultures marines
Pche ctire
Lyces (fonctionnement)
Lyces (investissement) - hors enveloppe de prts bonifis
Dveloppement culturel ROM
Ports fluviaux
Formation maritime et aquacole
Divers (franchise postale)

DGD
DGD
DGD
DGD
DGD
DGD
DGD
DGD
DGD
DDEC
DGD
DGD

2002
2004

APA (prestation nouvelle )

RMI

CNSA

2005
2005
2005
2005
2005
2005

Fonds d'aide aux jeunes

Politique en faveur des personnes ges
Fonds de solidarit pour le logement
Fonds eau-nergie
Conventions de restauration
Conservation du patrimoine

TCA
TCA
TCA
TCA
TCA
TCA

2006

STIF
TOS Collges (vacations, agents contractuels de droit public,
emplois aids)
Gestion des routes nationales
TER

TCA

DGD
DGD
DGD
DGD
DRES
DGD

DMTO + Vignette + FB
DMTO + Vignette
DMTO + Vignette
DMTO + Vignette
DMTO + Vignette
DMTO + Vignette
DMTO + Vignette
DMTO + Vignette
Cartes grises
Cartes grises
Cartes grises
Cartes grises
Cartes grises
Cartes grises
Cartes grises
Cartes grises

Priode 2002-2006
Dpartements

Rgions

2006
2006
2002
2005
2005
2005
2005
2005

2006
2006
2006
2006

TIPP

TCA
Crdits budgtaires

Formation des travailleurs sociaux

Aides aux tudiants des instituts de formation des travailleurs
sociaux
Ecoles et instituts de formation des professions paramdicales et
de sage-femmes
Aides aux tudiants des professions paramdicales et de sagefemmes
Inventaire gnral du patrimoine culturel

DGD Outre-mer

TIPP

DGD Outre-mer

TIPP

DGD Outre-mer

TIPP

DGD Outre-mer
DGD Outre-mer

TIPP
TIPP

Centres d'information sur la validation des acquis de l'exprience

TOS Lyces (vacations, agents contractuels de droit public,
emplois aids)
Transports en Ile de France (STIF + compensation SRU)
AFPA

DGD Outre-mer

TIPP

DGD Outre-mer

TIPP
TIPP
TIPP

Priode 2007-2008
Dpartements

Rgions

2007-2008
2007-2008
2007-2008
2007-2008

TOS Collges
Personnel DDE
Entretien Routes
TOS Lyces

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

TCA
TCA
TCA
TIPP

II - 15

B - LES FINANCES PUBLIQUES EN QUESTION

Cest dans la priode pralable la mise en place de leuro que
lapprciation du respect des critres dits de Maastricht a pris toute sa rsonance
dans le dbat sur les finances publiques.
Cest dans ce contexte que les collectivits territoriales franaises ont t
remarques comme ayant, par leur excdent de financement de lpoque,
particip de faon dcisive la qualification de notre pays pour lentre dans
leuro.
tablis dans le cadre du Pacte europen de stabilit et de croissance conclu
en 1997, ces critres dfinissent les rgles de bonne gestion des finances
publiques au sein de lUnion montaire :
- fixation 60 % du PIB comme plafond de la dette brute consolide
cest--dire sans prise en compte des actifs ou des dettes entre
administrations publiques ;
- fixation 3 % du PIB comme plafond pour le dficit annuel des
administrations publiques.
Depuis 2001, et au gr dune conjoncture conomique pas toujours bien
oriente et de dcisions de politique budgtaire souvent peu volontaristes,
plusieurs tats de lUnion europenne ont vu la situation de leurs finances
publiques se dgrader, principalement dailleurs du fait de leur endettement.
Cest notamment le cas de la France, dont les responsables ont enfin jug
ncessaire de sensibiliser leur opinion ces problmes.
Ainsi, en 2005, le rapport tabli par Michel Pbereau la demande du
ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, Thierry Breton posait un
diagnostic svre sur lendettement de la France et proposait des objectifs
ambitieux afin de restaurer une vritable capacit daction publique dont il
estime que lefficacit nest actuellement que rarement recherche.
Rappelant que les administrations publiques ne peuvent pas compter sur
une augmentation significative des prlvements obligatoires dj levs (44 %
du PIB en France contre 39,5 % pour la zone euro), il conclut que la remise en
ordre des finances publiques passe par la matrise des dpenses et leur meilleure
orientation au cours des prochaines annes, objectif considr comme tenable,
sous condition du respect de trois principes essentiels :
- le partage par toutes les administrations publiques de leffort de
rduction des dpenses publiques ;
- le maintien du niveau global des prlvements obligatoires pendant la
priode de retour lquilibre ;
- le rexamen intgral de lefficacit des dpenses.

II - 16

Parmi les prconisations nonces, on retiendra celles qui, tout en

considrant quelles sont aujourdhui peu endettes, visent mieux associer les
collectivits territoriales lobjectif de matrise des finances publiques :
- durant la phase de retour lquilibre, stabiliser les dotations de ltat
aux collectivits territoriales en euros courants, mais en contre partie :
- assurer la neutralit des transferts ;
- ne pas leur imposer unilatralement de nouvelles dpenses ;
- tenir compte de la fragilit de certaines communes ;
- assurer aux collectivits territoriales une plus grande matrise
de leurs ressources et de leurs dpenses.
Cest alors que le gouvernement a dcid de mettre en place une
confrence nationale des finances publiques runissant les acteurs de la
dpense publique (tat, collectivits locales et organismes de Scurit sociale)
dans la perspective de prendre collectivement la mesure du problme et
didentifier et de mettre en uvre les solutions ncessaires . Le Conseil
dorientation des finances publiques, cr en mai 2006, est linstance danalyse
et de prparation des dcisions soumises la confrence nationale.
loccasion de la premire runion de cette confrence, le Premier
ministre, Dominique de Villepin, a propos aux reprsentants de collectivits
locales comme axes dun pacte avec ltat :
- lalignement progressif des dpenses de lensemble des collectivits
locales sur le rythme de linflation ;
- une meilleure association des collectivits locales aux dcisions qui
les concernent ;
- un largissement de leurs marges dinitiative et daction sur les
comptences transfres ;
- un moratoire sur toute nouvelle norme sur les comptences
transfres, sauf accord des collectivits concernes ;
- la prise en compte dune demande de rnovation de la fiscalit locale
et dune juste prquation des finances locales.
Il faut prendre la pleine mesure du fait que la mise en place dun tel
dispositif constitue une novation importante dans nos institutions. Cest une
marque nouvelle de considration de lappareil de ltat lgard des
collectivits territoriales, dont le poids institutionnel, conomique et financier est
ainsi reconnu par le pouvoir central. Cela devrait aussi accrotre la capacit de
rgulation des finances publiques. Il nen reste pas moins que le dialogue est
encore dans un stade prliminaire puisque la premire runion du Conseil
dorientation des finances publiques, qui avait t organise pour tablir les
disciplines quil convenait dappliquer aux collectivits territoriales, a dbouch
sur la ncessit de comprendre avant de statuer. Ce qui est le signe dun dbut de
dialogue quil faut esprer fructueux entre tous les responsables des diffrents
niveaux de lautorit publique au sein dune Rpublique qui a dfini son
organisation comme dcentralise.

II - 17

C - LA FISCALIT LOCALE DE MOINS EN MOINS LOCALE ET DE MOINS EN MOINS

LISIBLE

1. Le prlvement fiscal local

Les collectivits territoriales ont, comme ltat, la possibilit de recourir
limpt. Leur pouvoir fiscal consiste en leur capacit voter le montant des
impts locaux, voire en fixer le taux dimposition, dans les limites fixes par la
loi et ceci tant sur des impts directs que sur des impts indirects.
Les impts directs locaux sont principalement constitus par les quatre
vieilles (taxe dhabitation - taxe foncire sur les proprits bties - taxe
foncire sur les proprits non bties - taxe professionnelle) mais les collectivits
territoriales peuvent galement percevoir dautres impts directs :
- la taxe denlvement des ordures mnagres ;
- la taxe de balayage ;
- la redevance communale et dpartement des mines ;
- limposition forfaitaire sur les pylnes lectriques ;
- la taxe sur les activits saisonnires.
Sont incluses dans les prlvements obligatoires imputs aux collectivits
locales les taxes additionnelles aux impts directs locaux perues au profit
dautres organismes :
- la taxe pour frais de chambres dagriculture ;
- la taxe pour frais de chambres de commerce et dindustrie ;
- la taxe pour frais de chambres de mtiers ;
- les taxes spciales dquipement concernant ltablissement public
damnagement de la Basse-Seine et divers autres tablissements
publics fonciers.

II - 18

Lvolution des produits de la fiscalit directe des collectivits locales

stablit comme suit :
Tableau 3 : volution des produits de la fiscalit directe de lensemble des
collectivits locales (en milliards d'euros)

Fiscalit directe

2000
54,832

TH
TFB
TFNB
TP
4 vieilles

11,427
13,868
0,832
24,125
50,251

TEOM
Taxes annexes
Autres

2,919
1,434
0,228

2001
54,177
-1,2 %
10,806
14,198
0,845
23,565
49,414
-1,7 %
3,093
1,441
0,229

2002
55,227
+1,9 %
11,422
14,956
0,871
22,875
50,124
+1,4 %
3,390
1,480
0,233

2003
57,729
+4,5 %
12,078
15,850
0,897
23,339
52,164
+4,1 %
3,743
1,581
0,241

2004
59,328
+2,8 %
12,510
16,487
0,918
23,629
53,524
+2,6 %
4,000
1,567
0,237

2005
62,965
+6,1 %
13,225
17,619
0,944
25,084
56,868
+6,2 %
4,216
1,626
0,255

Source : Observatoire des finances locales

On trouvera en annexe 1 une prsentation de lvolution 1993-2005 du

produit vot par les diffrents niveaux de collectivits territoriales de mtropole
au titre des 4 taxes directes locales.
La fiscalit indirecte des collectivits territoriales est constitue par une
grande varit dimpts, dont certains prennent la forme de taxes additionnelles
des impts dtat. On retiendra :
- le Versement destin aux transports en commun (VT) ;
- la Taxe intrieure sur les produits ptroliers (TIPP) ;
- la Taxe sur les conventions dassurance (TCA) ;
- les droits de mutation (droit dpartemental denregistrement, taxe
dpartementale de publicit foncire, impt communal additionnel
aux droits de mutation perus par le dpartement, taxes communale et
dpartementale additionnelles aux droits de mutations recouvrs par
ltat) ;
- les taxes durbanisme (taxe locale dquipement, taxe dpartementale
des espaces naturels sensibles, redevance pour cration de bureaux en
le-de-France, participation pour non-ralisation daires de
stationnement) ;
- la taxe sur llectricit ;
- la taxe sur les permis de conduire ;
- la taxe sur les cartes grises.

II - 19

Il existe galement dautres taxes indirectes dont le rendement est plus ou

moins important : taxe de sjour, impts sur les spectacles, taxe dusage des
abattoirs, prlvement sur le produit des jeux dans les casinos, taxe sur les
remontes mcaniques, surtaxe sur les eaux minrales, droit de licence sur les
dbits de boissons, taxe sur les affiches publicitaires et taxe sur les emplacements
publicitaires fixes.
Les principaux constituants de la fiscalit indirecte des collectivits
territoriales voluent comme suit :
Tableau 4 : Constituants de la fiscalit indirecte des collectivits territoriales
(en milliards d'euros)

Droits de mutation
VT
Cartes grises
lectricit
TIPP
dont TIPP localise

2000

2001

2002

2003

2004

2005

4,686
3,853
1,373
1,230
24,271

4,674
4,024
1,384
1,235
23,409

5,932
4,255
1,503
1,300
23,962

6,512
4,516
1,468
1,197
24,303

6,111
4,913
1,431
1,362
24,966

7,382
5,200
1,586
1,119
24,313
5,844

Source : Observatoire des finances locales

La fiscalit locale est incluse, selon les rgles propres la Comptabilit

nationale, dans le calcul des Prlvements obligatoires (PO) tels qutablis par
lINSEE pour la prsentation des comptes de la Nation.
Il en ressort que, sil est vrai que la part des impts destins aux APUL a
augment au cours des 20 dernires annes, passant de moins de 3,5 % du PIB en
1982 5,6 % du PIB en 2005, le poids du prlvement (tat + APUL) na pas
vari au cours de la priode, aux alentours de 22 % du PIB.
Graphique 1 : Poids des prlvements obligatoires tat et APUL

Source : INSEE

II - 20

Une analyse plus fine est dsormais possible puisque chaque anne, depuis
2003, la Loi de Finances initiale (LFI) consacre un fascicule de prsentation
lvolution des prlvements obligatoires, tels quils ressortent des comptes de la
nation tablis par lINSEE.
Ce document, fort instructif, doit nanmoins tre analys avec soin :
- dune part, en raison des rgles propres lINSEE qui permettent des
rvisions pendant 3 ans de lensemble des donnes traites ;
- dautre part, en raison des changements de nomenclature et de
reclassement qui peuvent intervenir entre les rubriques et entre les
secteurs analyss.
Les volumes financiers concerns sont les suivants :
Tableau 5 : Rpartition globale des prlvements obligatoires
(en milliards d'euros)
2001

2002

2003

2004

2005

tat
ODAC
APUL
ASSO
UE
Total des PO

241,7
10,3
74,4
320,3
8,9
655,6

239,6
13,3
76,5
331,3
7,1
667,8
+ 1,9 %

241,8
13,7
79,9
342,7
5,1
683,3
+ 2,3 %

270,2
14,5
87,7
339,6
3,8
715,8
+ 4,7 %

277,8
14,7
95,2
360,1
4.5
752,2
+ 5,1 %

Dont :
Impts

416,6

Cotisations sociales

239,0

419,4
+ 0,7 %
248,4
+3,9 %

425,4
+ 1,4 %
257,9
+ 3,8 %

449,9
+ 5,8 %
265,9
+ 3,1 %

474,8
+ 5,5 %
277,4
+ 4,3 %

Source : INSEE

Tableau 6 : Rpartition globale des prlvements obligatoires

(en % du PIB)
2001
tat
ODAC
APUL
ASSO
UE
Total des PO

16,1 %
0,7 %
5,0 %
21,4 %
0,6 %
43,8 %

2002
15,5 %
0,9 %
4,9 %
21,3 %
0,5 %
43,1 %

2003
15,2 %
0,9 %
5,0 %
21,4 %
0,3 %
42,8 %

2004
16,2 %
1,0 %
5,3 %
20,4 %
0,2 %
43,1 %

2005
16,1%
0,9 %
5,6 %
21,1 %
0,3 %
44,0 %

Source : INSEE

En rgle gnrale, laugmentation des PO des APUL rsulte de deux

facteurs essentiels :
- lvolution respective des bases et des taux ;
- les transferts de recettes fiscales accompagnant les transferts de
charge.

II - 21

Au cours des annes les plus rcentes, laugmentation des prlvements

obligatoires des APUL reflte surtout les transferts de recettes fiscales
(essentiellement TIPP et TCA). On notera que, structure 2001 inchange, le
taux des PO des APUL aurait peu augment, passant de 5 % du PIB en 2001
5,1 % du PIB en 2005.
2. Lvolution du rgime de la fiscalit directe locale
2.1. Historique
La fiscalit directe reprsente actuellement, on la vu, la part essentielle de
la fiscalit locale, dabord pour le bloc communal (communes et leurs
groupements fiscalit propre), et dans une moindre mesure pour les
dpartements et les rgions. Mais, compte tenu de son histoire mme et du fait
que ltat en a fait le support de politiques de substitution de plus en plus
complexes, ses lments constitutifs doivent faire lobjet dune valuation
attentive, mme sil ne sagit pas ici de reprendre lintgralit des trs
nombreuses et intressantes analyses qui en ont dcrit tel ou tel aspect mais
plutt den faire ressortir les faits saillants.
Un rapide survol historique montre que les quatre vieilles trouvent leur
origine dans la priode rvolutionnaire, au cours de laquelle furent crs dabord
deux impts dtat :
- la contribution foncire, cre en 1790, impt de rpartition dont
lassiette tait constitue par les proprits foncires ;
- la contribution mobilire cre, en 1791, qui visait - selon des
mcanismes complexes - taxer le revenu au travers du loyer.
ces deux impts vient sajouter en 1795 la contribution des patentes,
assise dabord sur la valeur locative des locaux utiliss. Puis, il fallut attendre
1870 pour connatre une novation visant partager limpt foncier en deux
contributions : lune sur le foncier bti, lautre sur le foncier non bti. ces
impts dtat, les collectivits locales votaient des centimes additionnels et le
systme perdura jusquen 1917. cette date, il fut cre un impt cdulaire global
sur le revenu et les contributions mobilires et des patentes furent transfres aux
collectivits locales, comme le furent, en 1948, les deux taxes foncires.
Il est dailleurs intressant de constater que, ds 1930, de nombreux
rapports et mme plusieurs projets ont t tablis dans la perspective de rpondre
aux critiques dj nombreuses darchasme, dinefficacit, ou encore
dingalit... tout en cherchant autant que faire se peut ne pas bouleverser le
systme. Aprs tout, cest une attitude trs classique en la matire et qui conserve
une belle actualit !
Cest lordonnance du 7 janvier 1959 qui a jet les bases dune rforme
relle de la fiscalit locale... mme si sa mise en uvre na pas t immdiate,
loin sen faut.

II - 22

Loption retenue alors a t de maintenir le systme existant en le

modernisant par :
- ladoption dune base unique : la valeur locative, actualise par voie
dune rvision gnrale, pour les trois nouvelles taxes (taxe foncire
sur les proprits bties, taxe foncire sur les proprits non bties,
taxe dhabitation) ;
- le remplacement de la patente par une taxe sur les entreprises, assise
sur le produit brut annuel du fonds exploit ;
- linstauration dimpts locaux de quotit en attribuant aux
collectivits locales le droit de voter des taux dimposition.
Ces principes nont trouv un dbut dapplication qu partir de 1973 et on
retiendra particulirement :
- la loi du 18 juillet 1974, ayant pour objet dinstaurer un mcanisme
de mise jour rgulier des bases dimposition des impts locaux
correspondant une rvision gnrale des valeurs locatives tous les
six ans, et une actualisation de ces mme bases tous les deux ans au
moyen de coefficients . On sait ce quil en est advenu !
- la loi du 29 juillet 1975, portant cration de la taxe professionnelle ;
- la loi du 10 janvier 1980, instituant le vote direct des taux
dimposition des quatre taxes fiscales directes locales par les conseils
lus des collectivits territoriales.
2.2. Rgimes spcifiques
Des rgimes spcifiques ont t instaurs pour tenir compte des situations
particulires de lle-de-France, de lOutre-mer et de la Corse.
Sagissant de lle-de-France
Il existe plusieurs impts spcifiques :
- la taxe spciale dquipement de la rgion le-de-France (taxe
additionnelle aux taxes directes locales, pour laquelle la rgion peut
prvoir des coefficients dadaptation diffrencis par communes) ;
- la redevance rgionale pour cration de bureaux ou dinstallations de
recherche en le-de-France ;
- la taxe annuelle sur les locaux usage de bureaux, commerces ou
stockage en le-de-France (impts dtat, dont 50 % sont reverss la
rgion) ;
- la taxe communale complmentaire la TLE.
Par ailleurs, il existe des mcanismes spcifiques de prquation entre
les communes dle de France :
- le Fonds de solidarit de la rgion le-de-France (FSRIF). Aliment
par un prlvement sur les ressources fiscales des communes et des
EPCI sur la base de critres de richesse fiscale, le FSRIF bnficie
des communes de plus de 5 000 habitants selon une rfrence un
indice synthtique de ressources et de charges ;

II - 23

- deux fonds de compensation de nuisances aroportuaires.

Sagissant de lOutre-mer
Les rgions dOutre-mer connaissent un rgime spcifique reposant sur
divers avantages fiscaux accords en matire dimpts nationaux et
dimpts locaux de droit commun.
Les collectivits territoriales situes sur le territoire des rgions
dOutre-mer connaissent trois impts spcifiques :
- loctroi de mer, qui est une taxe indirecte frappant les produits
imports et locaux et dont les recettes bnficient aux communes et
aux rgions, ces dernires en fixant notamment le taux ;
- la taxe sur le transport public arien et maritime, qui est perue au
profit de la rgion, qui en fixe le tarif (70 %), ainsi quau profit des
communes classes comme stations balnaires (30%) ;
- la taxe spciale de consommation des produits ptroliers perue sur la
base dun tarif fix par la rgion et dont le produit est partag entre
toutes les collectivits territoriales de la rgion.
Sagissant de la Corse
Le rgime particulier de la Corse se caractrise ainsi :
La fiscalit directe de la Collectivit territoriale de Corse (CTC) se
rsume aux deux taxes foncires mais la CTC dispose dautres impts
qui lui ont t attribus au dtriment de ltat ou des deux dpartements
de Corse-du-Sud et de Haute Corse :
- taxe diffrentielle sur les vhicules moteur (vignette) ;
- taxe sur le transport public arien et maritime ;
- droit de francisation et de navigation Corse ;
- droit de passeport ;
- droit de consommation sur les alcools ;
- 75 % des droits de consommation sur les tabacs ;
- 10 % de la TIPP perue sur son territoire.
Les deux dpartements prcits, qui ne disposent ni de taxe
professionnelle ni de vignette, reoivent 1,5 % de la TIPP perue sur
leur territoire et 25 % des droits de consommation sur les tabacs.
Par ailleurs, la CTC peroit des concours financiers spcifiques de ltat
tant dans le cadre de la DGD quau titre dun Programme exceptionnel
dinvestissement en cours de dploiement.

II - 24

2.3. Diagnostic sur ltat actuel de la fiscalit locale

partir des textes qui fondent le rgime de la fiscalit directe locale, on
constate aujourdhui que les mcanismes correcteurs que le lgislateur a jug
bon de mettre en uvre anne aprs anne - comme cela a dj t voqu plus
haut - ont depuis lors contribu passablement compliquer la bonne
comprhension, tant de la part des contribuables que de la part des autorits
locales votant limpt. De mme, labsence dune volont politique suffisante
pour mettre en uvre les rformes ncessaires pour faire voluer les assiettes
fiscales, tout le moins par leurs rvisions priodiques, a contribu jusquici
entretenir une suspicion (pas toujours infonde) sur le caractre ingalitaire des
impts locaux.
Graphique 2 : volution des ressources locales au titre de la taxe dhabitation

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

II - 25

Graphique 3 : volution des ressources locales au titre des taxes foncires

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Graphique 4 : volution des ressources locales au titre de la taxe professionnelle

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

On trouvera en annexe 2 une prsentation pour la priode 1994-2005 des

compensations et dgrvements acquitts par ltat au titre des 4 taxes directes
locales.

II - 26

En 2003, prs de 35 % des quatre vieilles taient pays par ltat, cette
proportion tant retombe 25 % partir de 2004 par lincorporation dune part
importante des compensations fiscales dans la DGF (cf. supra).
Tableau 6 : Part des recettes prises en charge par ltat
au titre des 4 taxes directes locales
1997
Taxe d'habitation

1999

2001

2003

2005

19,3%

20,3%

33,7%

31,5%

29,8%

4,9%

1,7%

4,7%

4,7%

6,5%

Taxe professionnelle

33,1%

36,7%

42,5%

46,3%

35,8%

Total

22,4%

24,2%

30,5%

34,6%

25,1%

Taxes foncires

Source : Observatoire des Finances locales

Premier constat : une dliaison croissante sest opre entre impt

local et contribuable local, du fait de cet interventionnisme permanent
de ltat dans le processus fiscal local et ceci est particulirement vrai
pour la taxe dhabitation et pour la taxe professionnelle.
Deuxime constat : une distinction malencontreuse sest donc
dsormais installe entre trois notions quon pourrait plus lgitimement
considrer comme devant concider ; ce sont les notions de produit
vot , produit pay et produit peru .
2.4. Le cas le plus illustratif : la taxe professionnelle
Lvolution du rgime de la taxe professionnelle est particulirement
illustratif en la matire. Les analyses menes dans le cadre du rapport Fouquet
ont, si besoin en tait, mis en lumire la complexit extrme qui a rsult de la
fbrilit lgislative manifeste depuis 1975 propos du rgime de la taxe
professionnelle : 68 textes lgislatifs en moins de 30 ans, sans compter les textes
adopts au sujet des mesures relatives aux fonds de prquation, la
dtermination de la valeur locative foncire ou encore aux rgles de lien entre les
taux des taxes directes locales !
Fond videmment sur le lien direct entre limpt attendu par les
collectivits territoriales et limpt acquitt par les contribuables concerns, la
taxe professionnelle est ainsi devenue au fil des ans un impt complexe, illisible
et donc particulirement dcri ! Quen est-il actuellement ? La taxe
professionnelle est un circuit de financement qui met en jeu 3 acteurs :
a) Les redevables
Selon sa dfinition, la taxe professionnelle est due chaque anne par les
personnes physiques ou morales qui exercent, en France et titre habituel, une
activit professionnelle non salarie. Ceci devrait donc se traduire par
limposition de 3,6 millions de contribuables ; ce jour et du fait des divers
rgimes dexonrations, la taxe professionnelle concerne 2,7 millions de
contribuables.

II - 27

En 2003, le prlvement brut au titre de la taxe professionnelle sest tabli

29,393 milliards deuros :
- les collectivits territoriales ayant vot un produit de 23,393 milliards
deuros et recevant galement 0,315 milliard deuros au titre de la
cotisation nationale de prquation ;
- les organismes consulaires et assimils escomptant un produit de
1,280 milliard deuros ;
- ltat percevant 4,405 milliards deuros divers titres :
- cotisation minimale
1,676
- frais dassiette
1,140
- frais de dgrvement
1,027
- cotisation nationale de prquation
0,562
Toutefois, ltat accordant 7,366 milliards deuros aux entreprises au titre
des dgrvements, le prlvement effectif sur les entreprises aura t de
22,027 milliards deuros, ce qui, compte tenu de la dductibilit dans lassiette
de limpt sur les bnfices, quivaut pour elles un cot net de lordre de
16,7 milliards deuros.
b) Les bnficiaires
Selon la dfinition, la taxe professionnelle est tablie dans chaque
commune o le redevable dispose de locaux et de terrains et elle est perue par
les communes et leurs EPCI, par les dpartements et par les rgions.
On la vu, pour 2003 :
- les collectivits territoriales ont reu ce titre 23,708 milliards
deuros, dont 23,393 milliards deuros au titre du produit vot lors de
ladoption du budget de lanne ;
- les organismes consulaires et assimils ont reu 1,280 milliard
deuros.
c) Ltat
Cest le premier contribuable local au titre de la taxe professionnelle du fait
de la prise en charge des dgrvements (7,366 milliards deuros en 2003) en
partie compense par la perception de la cotisation minimale de la CNP ainsi que
des frais dassiette et de dgrvements (4,405 milliards deuros en 2003) sans
compter les compensations dsormais intgres au sein de la DGF.
Au-del de ce circuit de financement complexe, la taxe professionnelle
prsente dsormais des caractristiques trs loignes des principes de dpart :
- la taxe professionnelle est base sur une assiette multiple,
principalement rfrence sur la valeur ajoute :
- lassiette traditionnelle est assise sur le cot historique des
biens mobiliers ;
- plus de la moiti des cotisations nettes sont assises sur la valeur
ajoute, notamment celle des entreprises industrielles.

II - 28

- cest un impt complexe grer :

- pour les entreprises, du fait de la coexistence de six assiettes et
de la multiplication des rgles particulires dexonration,
dabattement des bases et de rduction des cotisations ;
- pour ladministration, qui consacre les 2/3 des frais de gestion
de cet impt ltablissement de lassiette, tout en enregistrant
ensuite un contentieux important.
Le rapport Fouquet tablit trois constats :
- la taxe professionnelle est un prlvement lourd et concentr sur un
nombre rduit dentreprises.
La taxe professionnelle est un impt en progression constante,
marqu par des rformes successives qui ont eu pour objectif de
rduire le poids de limpt pour les entreprises et pour effet
daccrotre la concentration de limpt.
Tableau 7: Part de la taxe professionnelle dans la fiscalit directe locale
(en milliards deuros)
1990

1995

2000

2005

Taxe professionnelle (TP)

15,7

24,6

28,3

27,7

Fiscalit directe locale (FDL)

33,9

49,7

59,8

63,1

46,4%

49,5%

47,4%

43,9%

TP/FDL
Source : Rapport Fouquet

La taxe professionnelle est pourtant un impt emblmatique de lautonomie

financire des collectivits territoriales franaises. Cest un impt caractris par
une base dynamique et une relative souplesse de fixation du taux, ce qui nest
dailleurs pas une situation unique en Europe. Un survol des rgimes de la
fiscalit locale sur les entreprises au sein de lUnion europenne permet en effet
de dgager plusieurs catgories de dispositifs :
- les pays o les entreprises ne participent pas au financement des
collectivits territoriales (Grce, Sude) ;
- les pays o les entreprises participent au financement des collectivits
territoriales exclusivement par le biais dune imposition foncire
(Pays-Bas, Irlande, Royaume-Uni) ;
- les pays o les entreprises, outre un impt foncier, participent au
financement des collectivits territoriales par une autre imposition sur
lesquelles les collectivits nont aucune marge de manuvre sur le
montant des ressources attribues (Autriche, Danemark, Finlande,
Italie) ;

II - 29

- les pays o les entreprises participent au financement des collectivits

territoriales par le biais dun impt foncier et dune imposition
localise sur lesquels les collectivits territoriales ont une certaine
libert de manuvre sur lassiette ou le taux (Allemagne, Belgique,
Espagne, France, Luxembourg, Portugal).
Toutefois, il apparat vident que le lien de la taxe professionnelle avec le
territoire sest toutefois affaibli, en raison de trois effets principaux :
- lassiette valeur ajoute, principalement du fait de la cotisation
minimale ou du plafonnement ;
- les autres lments non fiscaux de la localisation des activits ;
- les effets ds la mutualisation de la taxe professionnelle dans le
cadre des EPCI.
Enfin, force est de constater que cest ltat qui a support laugmentation
des recettes des collectivits territoriales au titre de la taxe professionnelle sur la
priode rcente. Pour ltat en effet, le cot budgtaire annuel li la taxe
professionnelle a doubl entre 1995 et 2003 :
Tableau 8 : Prise en charge de la taxe professionnelle par ltat
(en milliards deuros)
1995

2000

2003

Dgrvements

6,093

6,867

7,366

Compensations

2,917

5,494

10,822

Total

9,010

12,361

18,188

Produits en attnuation

2,078

2,871

4,405

Cots nets

6,932

9,490

13,783

Source : Rapport Fouquet

Au total, dans un contexte o les cotisations des entreprises sont restes

stables, cette augmentation de la prise en charge par ltat a permis de
poursuivre la croissance soutenue des ressources annuelles des collectivits
territoriales.

II - 30

Tableau 9 : volution de la rpartition de la taxe professionnelle

(en milliards deuros)
1995

BENEFICIAIRES

2000

2003

25,445

31,158

35,810

24,384
15,050
0,325
6,093
2,916

30,003
17,270
0,372
6,867
5,494

34,530
16,027
0,315
7,366
10,822

1,061

1,155

1,280

18,514

21,668

22,027

15,375
21,143
0,325
6,093

17,642
24,137
0,372
6,867

16,342
23,393
0,315
7,366

Chambres consulaires et assimils

1,061

1,155

1,280

Etat
+
+
+
+

2,078
0,000
0,194
1,011
0,873

2,871
0,235
0,437
1,163
1,036

4,405
1,676
0,562
1,140
1,027

6,931

9,490

13,783

Collectivits territoriales
+ Cotisation nationale de prquation
+ Etat / Dgrvements
+ Etat / Compensations

9,334
0,325
6,093
2,916

12,733
0,372
6,867
5,494

18,503
0,315
7,366
10,822

Entreprises
- Cotisation minimale
- Cotisation nationale de prquation
- Frais d' assiette
- Frais de dgrvements

2,403
0,000
0,519
1,011
0,873

3,243
0,235
0,809
1,163
1,036

4,720
1,676
0,877
1,140
1,027

Collectivits territoriales
+ Entreprises
+ Cotisation nationale de prquation
+ Etat / Dgrvements
+ Etat / Compensations
Chambres consulaires et assimils

ENTREPRISES
Collectivits territoriales
+ Produit attendu
+ Cotisation nationale de prquation
- Etat / Dgrvements

Cotisation minimale
Cotisation nationale de prquation
Frais d' assiette
Frais de dgrvements

ETAT

Source : Rapport Fouquet

On retiendra qu partir de ces analyses, le rapport Fouquet a mis un

certain nombre de propositions de rforme de la taxe professionnelle qui nont
pas dbouch ce jour, la proccupation du lgislateur tant tourne avant tout
vers une limitation du poids financier du systme actuel pour ltat et vers un
plafonnement de cotisations des entreprises.
Le systme adopt dans ce sens et qui trouvera son premier effet partir de
2007 devra avant longtemps tre prolong par une remise plat tenant mieux
compte des lgitimes intrts des trois parties prenantes que sont les redevables,
les bnficiaires et ltat.

II - 31

2.5. Le cas de la taxe dhabitation est-il si diffrent ?

Selon le snateur Yves Frville, dans son rapport dinformation sur les
dgrvements dimpts locaux (novembre 2003), la taxe dhabitation nest
plus un vrai impt local : la moiti des contribuables ne paie plus ou ne paie que
partiellement cet impt en fonction de leurs revenus, sans que subsiste un
quelconque lien avec limpt sur lhabitation vot par les collectivits locales .
Ce jugement sappuie sur le fait que les politiques dexonration et de
dgrvement mises en uvre par le lgislateur ont transform la taxe
dhabitation en un impt double assiette et double taux :
- la cotisation normale de taxe dhabitation correspond un impt
local ; elle est dtermine par application la valeur locative nette
(aprs prise en compte des abattements dcids localement) dun taux
global dimposition, somme des taux vots par le dpartement, la
commune et, le cas chant, lEPCI ;
- le redevable de la taxe dhabitation peut, soit tre exonr ou dgrev
totalement en raison notamment de la faiblesse de son revenu, soit
voir sa cotisation plafonne en fonction du niveau de son revenu et du
nombre de parts de son quotient familial ; dans ce cas, la taxe
dhabitation sapparente pour le contribuable individuel un impt
national, ltat versant aux collectivits territoriales concernes tout
ou partie de la perte de recettes gnre par le passage de limpt
local assis sur le logement limpt fonction du revenu.
On retiendra notamment de ces politiques lgislatives de prise en charge
par ltat dune fraction de la taxe dhabitation :
- en 1982, premire disposition en la matire (loi de Finances
rectificative LFR de juin 1982) : dgrvement total de taxe
dhabitation pour les personnes ges de plus de 60 ans non
imposables lIRPP ;
- la loi de Finances initiale pour 1990 institue un plafonnement de
limposition la taxe dhabitation en fonction du revenu, le
dgrvement demeurant nanmoins en partie par linstitution dun
ticket modrateur la charge du contribuable ;
- en 1992, un certain nombre de dgrvements totaux sont transforms
en exonrations (notamment pour les contribuables de plus de 60 ans)
mais leur compensation aux budgets locaux seffectue sur la base de
taux gels leur niveau de 1991 ;
- la loi de Finances initiale pour 2000 supprime la part rgionale de la
taxe dhabitation et refond le rgime des dgrvements lgislatifs en
un seul dispositif de plafonnement en fonction du revenu, cette fois
sans ticket modrateur.

II - 32

Tableau 10 : Compensations et dgrvements lgislatifs en matire de taxe

dhabitation (en milliards deuros)
Compensations

Dgrvements
lgislatifs

Total

1995

1,006

1,016

2,022

1997

1,083

1,105

2,188

1999

1,113

1,323

2,436

2001

2,004

2,247

4,291

2003

2,111

2,356

4,467

2005

1,141

2,762

3,926

Source : Observatoire des Finances locales

On rappellera que :
- lvolution du montant des compensations entre 2003 et 2005
sexplique par lintgration (dans le cadre de la LFI pour 2004) de la
compensation de la part rgionale de la taxe dhabitation
(0,999 milliard deuros en 2003) au sein de la DGF ;
- les dgrvements de 2005 concernent au premier chef (78 %) le
plafonnement par rapport au revenu tandis que les dgrvements en
faveur des personnes ges ou des personnes de condition modeste
reprsentent 10 % du total ;
- lensemble des mesures exposes plus haut a conduit ltat une
prise en charge financire croissante de la taxe dhabitation qui
reprsente en 2005 prs de 30 % des ressources de taxe dhabitation
des collectivits territoriales sachant que, par ailleurs, les
dgrvements non lgislatifs accords par ladministration fiscale
reprsentent de lordre de 0,400 milliard deuros par an.

II - 33

Au total, il en ressort que la taxe dhabitation - limpt local qui incarne

la relation entre chaque citoyen disposant dun logement et les collectivits qui
administrent le territoire o il habite - est devenu lui aussi un impt obsolte (du
fait du rgime de ses bases) et complexe (du fait du rgime combin des taux
locaux et des prises en charge totales ou partielles par ltat) que plus du quart
des redevables concerns ne paient plus, ce qui donne un caractre quasi-virtuel
la relation entre certains citoyens et les services publics qui sont mis leur
disposition.
Pour ceux qui acquittent limpt, la mise leur disposition des
informations contenues dans leur avertissement fiscal montre lenvi combien
une information administrative, pour louable quait t leffort dploy pour sa
mise disposition, ne peut pallier la recherche de lisibilit qui faciliterait le
jugement de laction locale par chaque citoyen selon la problmatique dune
apprciation cot-avantage qui justifie limpt local.
Encadr 2 : Explicitation des rubriques contenues dans l'avertissement de la
taxe d'habitation pour 2006
Bnficiaires : la taxe dhabitation est un impt local peru au profit des communes, de
leurs groupements et des dpartements.
Qui est imposable ? (articles 1407 et 1408 du CGI) : toute personne qui dispose, au
1er janvier de lanne dimposition, dun logement meubl usage dhabitation est impose pour
lanne entire. La taxe porte sur ce logement et sur ses dpendances (garages, remises, places de
stationnement).
Qui est exonr ou dgrev (articles 1414-1,1414III et 1417 du Code gnral des impts CGI) : les personnes ges de plus de 60 ans, les veufs ou veuves, certains infirmes ou invalides,
les titulaires de lallocation aux adultes handicaps ou de lallocation supplmentaire prvue aux
articles L 815-2 et L 815-3 du code de la Scurit sociale sont exonrs de leur taxe dhabitation
principale si les trois conditions suivantes sont respectes : leur Revenu fiscal de rfrence (RFR)
nexcde pas les limites indiques dans le tableau 1 ci-dessous ; ils habitent seuls ou avec leurs
enfants charge ou avec toute autre personne dont le revenu fiscal de rfrence nexcde pas les
mmes limites (condition de cohabitation) ; ils ne sont pas assujettis lImpt de solidarit sur la
fortune (ISF). Les bnficiaires du Revenu minimum dinsertion (RMI) sont dgrevs de leur taxe
dhabitation principale sils respectent la condition de cohabitation. Cet avantage est maintenu
lanne suivant celle au cours de laquelle le redevable cesse de percevoir cette allocation.
Valeur locative brute : cest la base brute, telle quelle rsulte de lvaluation faite par les
services fiscaux daprs la dclaration souscrite lanne de lachvement du logement par le
propritaire. Elle prend en compte la surface et les diffrentes caractristiques du logement et de
ses dpendances. Cette surface est multiplie par un tarif communal faisant rfrence aux loyers
constats au 1er janvier 1970 (1975 dans les DOM). Cette valeur locative est actualise et, depuis
1981 (1982 dans les DOM), revalorise par un coefficient vot annuellement par le Parlement.
Pour 2006, les valeurs locatives de lanne prcdente sont ainsi majores de 1,8 %.
Abattements pour lhabitation principale (article 1411 du CGI) : la valeur locative brute
est diminue dabattements obligatoires (pour charges de famille) ou facultatifs (vots par la
collectivit). Parfois forfaitaires ( F ), ils sont le plus souvent proportionnels la valeur locative
moyenne des habitations de la collectivit qui les a institus. Le taux est fix par chaque
collectivit 10, 15 ou 20 % pour chacune des deux premires personnes charge, 15, 20 ou
25 % compter de la troisime personne charge, et 5, 10 ou 15 % pour les abattements
facultatifs (abattement gnral et abattement spcial). Lorsquil est institu, labattement spcial
est accord aux personnes disposant dun logement dimportance moyenne et dont les revenus
nexcdent pas les limites indiques dans le tableau 1 ci-dessous. Ouvrent droit aux abattements
pour charges de famille :

II - 34

- vos enfants ou ceux qui vous avez recueillis, votre charge limpt sur le revenu
au 1er janvier, gs de moins de 21 ans ou de moins de 25 ans sils sont tudiants ou
quel que soit leur ge sils sont infirmes. Sils sont maris, ils doivent habiter avec
vous. Les enfants en rsidence alterne ouvrent droit un abattement gal 50 % de
celui accord pour les enfants en rsidence unique. Ce demi-abattement est imput
en priorit sur la base brute ;
- vos ascendants ou ceux de votre conjoint, gs de plus de 70 ans ou infirmes, vivant
sous votre toit, si leurs revenus nexcdent pas les limites indiques dans le tableau 1
ci-dessous.
Dispositions particulires pour les DOM : le taux de labattement gnral est de 40 ou
50 % ; le taux de labattement pour personnes charge est de 5 ou 10 %.
Base nette : cest la base dimposition laquelle le taux sapplique, collectivit par
collectivit.
Taux dimposition : vot par la collectivit ou calcul par ladministration, il sapplique
la base nette prcdemment calcule et donne, par collectivit, la cotisation correspondante.
Cotisation brute : Cest la somme des cotisations calcules pour chaque collectivit.
Frais de gestion (article 1641 du CGI) : en contrepartie des dgrvements quil prend sa
charge ainsi que pour les missions dassiette et de recouvrement qui lui incombent, ltat peroit
des frais de gestion qui slvent 4,4 % du montant prcdemment calcul (8 % pour les
rsidences secondaires).
Prlvement pour base leve (article 1641-I-3 du CGI) : un prlvement est effectu au
profit de ltat sur les locaux forte valeur locative. Le taux, qui sapplique la base nette
communale, est de :

- pour les rsidences secondaires : 1, 2 % lorsqu elle est comprise entre 4 573 et
7 622 ; 1,7 % lorsquelle excde 7 622 ;
- pour les rsidences principales : 0,2 % lorsquelle excde 4 573 .
Dgrvement total : dgrvement total en faveur des bnficiaires du RMI
Plafonnement en fonction du revenu (articles 1414-A et 1417-II du CGI) : un
dgrvement de la taxe dhabitation (appel plafonnement) est accord aux contribuables dont le
revenu fiscal de rfrence nexcde pas les limites indiques dans le tableau II ci-dessous et qui ne
sont pas assujettis lISF. Le revenu fiscal de rfrence tient compte aussi du revenu des
occupants du logement sil excde les limites indiques dans le tableau ci-dessous. Les occupants
dont le revenu a t pris en compte pour le calcul du plafonnement sont indiqus au recto de lavis
dans le cadre occupants . Le dgrvement est gal la fraction de la cotisation brute de taxe
dhabitation qui excde 4,3 % du revenu fiscal de rfrence diminu dun abattement (voir tableau
ci-dessous). Le dgrvement ainsi calcul est rduit dun montant gal au produit de la base nette
imposable la moins leve par la diffrence entre le taux global de taxe dhabitation constat dans
la commune en 2006 et celui constat en 2000 indiqu au recto. Le taux global correspond au
cumul des taux vots par les collectivits bnficiaires. Cette rduction nest pas applique si elle
est infrieure 15 .
Depuis 2005, une deuxime rduction de dgrvement sapplique lorsquau moins une
collectivit a supprim ou diminu un des abattements de taxe dhabitation en vigueur en 2003.
Cette rduction est gale la diffrence positive entre le dgrvement calcul comme indiqu cidessus sur la cotisation de lanne et le dgrvement recalcul dans les mmes conditions mais sur
une cotisation dtermine en retenant les abattements de 2003. La cotisation dite en rfrence
2003 est indique au recto.
Montant de limpt (article 1657-2 du CGI) : il est gal la cotisation brute, plus les frais
de gestion, plus le prlvement pour base leve, moins le dgrvement total ou le plafonnement.
Limpt nest pas rclam sil est infrieur 12 .
Le Revenu fiscal de rfrence (RFR) : est gal, pour la plupart des redevables, au revenu
net imposable. Nanmoins, certains bnfices exonrs, certaines dductions au revenu net global,
les revenus soumis au prlvement libratoire forfaitaire ainsi que les plus-values et les revenus de
source trangre ou verss par une organisation internationale et exonrs en France sont ajouts
au revenu net imposable pour dterminer le RFR.

II - 35

Tableau 1 Plafond du RFR pour lapplication des exonrations et de la condition de la

cohabitation :
Revenu fiscal de rfrence
Mtropole
DOM
Guyane
selon le nombre de parts
(hors Guyane)
Premire part
7 417
8 776
9 176
1re demi-part suivante
1 981
2 096
2 526
1re demi-part suivante
1 981
1 981
1 981
1re demi-part suivante
1 981
1 981
1 981
1re demi-part suivante
1 981
1 981
1 981
1re demi-part suivante
1 981
1 981
1 981
Tableau 2 - Plafond du RFR pour lapplication du plafonnement :
Revenu fiscal de rfrence
Mtropole
DOM
Guyane
selon le nombre de parts
(hors Guyane)
Premire part
17 441
21 078
23 099
1re demi-part suivante
4 076
4 472
4 472
1re demi-part suivante
3 206
4 263
4 472
1re demi-part suivante
3 206
3 206
3 808
1re demi-part suivante
3 206
3 206
3 808
1re demi-part suivante
3 206
3 206
3 206
Tableau 3 - Montant des abattements imprimer sur le RFR pour lapplication du
plafonnement :
Mtropole
DOM
Guyane
(hors Guyane)
Revenu fiscal de rfrence
selon le nombre de parts
Premire part
3 783
4 540
5 044
1re demi-part suivante
1 093
1 093
841
1re demi-part suivante
1 093
1 093
841
1re demi-part suivante
1 093
1 934
2 016
1re demi-part suivante
1 093
1 934
2 016
1re demi-part suivante
1 934
1 934
2 016
Comparaison des cotisations entre N-1 et N : lanne suivant celle de la transformation
dun tablissement public de coopration intercommunale (EPCI) percevant la fiscalit
additionnelle en EPCI percevant la taxe professionnelle la place des ses communes membres, la
comparaison des cotisations dans la colonne commune tient compte des cotisations verses la
commune et galement lintercommunalit (article L 253 du livre des procdures fiscales). Le
tableau peut ne pas tre complt dans certaines situations, notamment en cas dimposition pour la
premire fois cette adresse.

Une lecture attentive de cette notice, qui atteint donc les deux tiers des
foyers franais, montre que sont abondamment commentes toutes les
possibilits de cas particuliers de mme que, parmi tous les chiffres (une
quarantaine environ) justifis par les rubriques ci-dessus nonces, un
contribuable parisien apprend que la commune de Paris a vers 95 291 238 euros
au fonds de solidarit de la rgion le-de-France organisme dont il ignore
srement lexistence et montant qui nvoque que peu de chose au regard de son
propre impt local !

II - 36

Encadr 3 : Le Fonds de solidarit des communes de la rgion le de France

Le Fonds de solidarit des communes de la rgion le-de-France, cr en 1992, a pour
objet de contribuer la rduction des ingalits entre communes existant dans une rgion qui, si
elle dispose globalement dune richesse fiscale suprieure la moyenne nationale, connat pour le
moins de grands carts de potentiel fiscal entre communes et o la coopration intercommunale
nest pas assez dveloppe pour attnuer ces ingalits de richesse.
En 2006, le Fonds dont le montant sest lev 173,1 millions deuros, est aliment par un
prlvement sur les ressources fiscales des communes les plus favorises ( partir de critres
tenant compte du potentiel financier par habitant et des bases de taxe professionnelle par
habitant) et fait lobjet dune redistribution vers les communes les moins favorises ( partir dun
indice synthtique tenant compte des recettes et des dpenses de ces communes.

Par contre, on ne peut que stonner que la rubrique valeur locative

brute demeure quant elle rduite au minimum, alors quil sagit l du point
capital du calcul de cette imposition, des ingrdients de sa fixation dpendent le
niveau trop important ou manifestement trop faible de sa contribution la taxe
dhabitation.
2.6. Les taxes foncires plus locales que les autres taxes directes ?
Lanalyse des contributions verses aux collectivits territoriales par ltat
au titre des taxes foncires montre bien que ces dernires ont gard un caractre
plus local que les deux autres taxes directes locales.
Tableau 11 : Compensations et dgrvements lgislatifs
en matire de taxe foncire
(en milliards deuros)
Compensations

Dgrvements
lgislatifs

Total

1997

0,606

0,067

0,673

1999

0,548

0,030

0,578

2001

0,666

0,075

0,741

2003

0,671

0,337

0,908

2005

0,703

0,503

1,206

Ce qui reprsente en 2005 une prise en charge par ltat de moins de 7 %

des recettes locales au titre des taxes foncires et pour des motifs divers :
- les compensations au titre des exonrations de TFPB (0,371 milliard
deuros) concernent dabord les exonrations des personnes de
condition modeste (70 %) et celles accordes (27 %) au titre des ZFU
(zones franches urbaines) et des Zones urbaines sensibles (ZUS) ;
- les compensations au titre des exonrations de TFPNB
(0,332 milliard deuros) concernent essentiellement les exonrations
de terres agricoles (98 %) ;

II - 37

- les dgrvements de taxes foncires (0,503 milliard deuros)

concernent tant la TFPB (vacance ou inexploitation des immeubles,
logements sociaux en voie de dmolition, redevables gs de plus de
65 ans, travaux de prvention des risques technologiques) que la
TFPNB (notamment destination des exploitants des terres agricoles
ou des propritaires de certains terrains urbains).
Ainsi, malgr des rgimes eux aussi trs complexes, les deux taxes
foncires peuvent tre actuellement considres comme des impts vritablement
locaux si on accepte de considrer comme marginale une participation de 7 % de
ltat leur financement.
2.7.Quel jugement porter sur la fiscalit locale ?
Limpt local nest plus acquitt par une part grandissante des
contribuables potentiels que constituent pour les collectivits territoriales tous les
citoyens vivant sur leur territoire et toutes les entreprises qui y exercent une
activit professionnelle.
La dfinition dune rpartition claire entre les deux grandes catgories de
contribuables - mnages et entreprises - est rendue dautant plus malaise par
linterfrence du budget de ltat dans la fiscalit locale.
La non-rvision des valeurs locatives constitue un vritable handicap la
modernisation souhaitable de la fiscalit locale. La fiscalit locale est en effet
trs dpendante dune assiette immobilire qui constitue la base des taxe
foncires, de la taxe dhabitation et dune part de la taxe professionnelle.
Les valeurs locatives actuellement utilises sont issues des rvisions de
1961 pour les proprits non bties et de 1970 pour les proprits bties. Si la loi
du 30 juillet 1990 a bien dcid de leur mise en rvision et a entran un travail
considrable concernant lvaluation de 35 millions de locaux et de 30 millions
de parcelles, cette opration de recensement - dont le cot a dailleurs t dj
rpercut sur les contribuables locaux - na pourtant pas t suivie deffets par
crainte de consquences en matire de transferts entre contribuables dune mme
collectivit ou mme entre collectivits territoriales. De report en report, on se
retrouve actuellement avec des bases effectives - vieilles de 40 ans et actualises
chaque anne par des coefficients forfaitaires - et des bases potentielles dont la
valeur a dj prs de 15 ans dge et qui ne sont donc gure mme dapporter le
caractre de modernit requis.
La superposition sur une mme base fiscale de plusieurs autorits ayant
pouvoir de fixer un taux de pression fiscale nest pas de nature encourager la
prise de responsabilit en la matire.
Lanalyse de lvolution des taux (toutes taxes confondues) par catgories
de collectivits territoriales depuis 2002 est loquente en la matire.

II - 38

Tableau 12 : volution des taux par catgorie de collectivit locale

2002

2003

2004

2005

2006

Ensemble

+2,1%

+2,2%

+1,2%

+3,1%

+2,4%

Communes et EPCI

+1,6%

+1,6%

+1,3%

+1,0%

+0,7%

Dpartements

+3,4%

+3,9%

+1,2%

+4,3%

+5,0%

Rgions

+0,2%

+0,2%

+0,4%

+21,0%

+7,4%

Source : Dexia Crdit Local - Direction des tudes

On constate ainsi que, sans mconnatre lutilit dune analyse relle des
besoins de financement exprims par les rgions dans le cadre de leurs budgets
pour 2005, la polmique sur la pression fiscale rgionale qui en a dcoul aurait
gagn tre pondre par la prise en compte de la relativit du poids de chacun
des niveaux de collectivits territoriales. Lapprciation des masses financires
en jeu du fait des augmentations fiscales en 2006 vient dailleurs corroborer ce
point.
Laugmentation de 3,3 milliards deuros rsultant dune augmentation
globale des taux de pression fiscale de 2,4 % en 2006 se rpartira en :
- 1 ,4 milliard deuros pour les communes et EPCI dont la pression
fiscale augmente de 0,7 % ;
- 1,5 milliard deuros pour les dpartements dont la pression fiscale
augmente de 5 % ;
- 0,4 milliard deuros pour les rgions dont la pression fiscale
augmente de 7,4 %.
D - LES FINANCES LOCALES EN EXTENSION
1. Lvolution des finances locales depuis les lois Defferre
1.1. Les finances des APUL selon lINSEE
tablis en termes de comptabilit publique, les comptes financiers des
collectivits territoriales font lobjet par lINSEE de retraitements en termes de
comptabilit nationale pour tre intgrs, au sein du sous-ensemble des
Administrations publiques locales (APUL), dans les comptes de la nation tablis
selon le systme europen de comptabilit nationale (dit SEC 95).
Ce sont les analyses en termes de comptabilit nationale qui permettent,
malgr de frquents changements mthodologiques ou de nomenclature qui
rendent parfois malaise linterprtation des sries de chiffres, de positionner les
diffrents chelons publics au sein des agrgats couramment utiliss pour le
pilotage macroconomique (produit intrieur brut, dpenses publiques,
prlvements obligatoires, dficits publics, formation brute de capital fixe,
endettement public).

II - 39

Rappelons que :
- les APUL concernent un champ plus large que celui des collectivits
territoriales : hormis les collectivits territoriales (rgions,
dpartements, communes), leurs groupements fiscalit propre,
certains autres groupements (SIVU, SIVOM) et leurs services
annexes, y figurent galement des Organismes divers
dadministration locale (ODAL), au premier rang desquels les
organismes consulaires (chambres de commerce, chambres
dagriculture, chambres de mtiers) ou encore les Socits
damnagement foncier et dquipement rural (SAFER) ;
- ltablissement du compte des APUL seffectue par consolidation des
mouvements entre collectivits et sans prise en compte de
mouvements de dettes.
partir des donnes de comptabilit nationale en base 2000, il a t tabli
un compte simplifi des APUL.
Tableau 13 : Compte simplifi des administrations publiques locales
(en milliards deuros)
1995
Total des recettes

1996

115,9

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

123,9

124,8

129,7

135,3

143,3

146,6

156,8

164,8

175,8

185,6

+ 6,9%

+ 0,7%

+ 4,0%

+ 4,3%

+ 5,9%

+ 2,3%

+ 6,9%

+ 5,1%

+ 6,7%

+ 5,6%

Recettes de production

16,8

19,1

20,1

21,3

22

24,9

24,8

26,1

27,2

28,8

29,9

Revenus de la proprit

1,8

2,1

1,6

1,8

1,7

1,9

1,9

1,8

2,1

Impts et cotisations sociales

65

68,9

72

74,8

75,8

74,9

74,8

76,9

80,4

88,2

95,7

Autres transferts

32,2

33,9

31

31,9

35,7

41,6

45,2

52

55,2

56,8

57,9

Total des dpenses

118

Fonctionnement
Intrts verss
Prestations et autres transferts

123,2

121,9

125,8

130,9

140,5

144,6

154,8

164,2

178,1

187,5

+ 4,4%

- 1,1%

+ 3,2%

+ 4,1%

+ 7,3%

+ 2,9%

+ 7,0%

+ 6,1%

+ 8,4%

+ 5,3%

58,8

61,9

64,7

68,6

74,4

74,8

80,8

85,7

89,5

93,8

55,1
7

7,1

5,9

5,4

3,7

5,1

4,2

3,7

3,2

3,3

29,5

31,5

28,8

29,6

29

29,3

31,5

36,7

40

47,5

49,9

Acquisitions d' actifs

26,4

25,9

25,2

26,1

29,2

33,1

33,2

33

34,8

38

40,5

dont FBCF

25,8

25,3

23,8

24,6

27,9

31,3

31,6

31,3

33,2

36

38,5

-2,1

0,7

2,9

3,9

4,3

2,8

0,5

-2,3

-1,8

Capacit de financement

Rappel : Capacit de financement de l'Etat

Total des recettes

233

248,3

256,8

264,3

282,1

285

294,6

293,5

293,6

324

336,3

+ 6,6%

+ 3,4%

+ 2,9%

+ 6,7%

+ 1,0%

+ 3,4%

- 0,4%

+ 0,0%

+ 10,4%

+ 3,8%
388,1
,

Total des dpenses

282

293,5
,

301,4
,

303,2
,

317,7
,

320,4
,

330,3
,

350
,

355,8
,

376,8
,

dont FBCF

6,8

7,3

6,8

6,6

6,8

7,3

7,2

7,5

7,5

-48,9

-45,2

-44,6

-38,9

-35,6

-35,4

-35,7

-56,5

-62,2

-52,8

-51,8

Capacit de financement

Source : Comptes et indicateurs conomiques - rapport sur les Comptes de la Nation

II - 40

Dans le cadre des comptes nationaux sur longue priode et notamment sur
la dernire dcennie, il faut retenir essentiellement que :
- les dpenses des APUL reprsentent en 2005, 10,8 % du Produit
intrieur brut (PIB), contre 8,4 % en 1978 ;
- la Formation brute de capital fixe (FBCF) des APUL sest leve
38,5 milliards deuros (en augmentation de + 7,4 % par rapport
2004) et reprsente ainsi prs de 70 % de linvestissement public et
plus de 11 % de la FBCF nationale. Cette caractristique
dinvestisseur du secteur local est constante sur longue priode,
puisque la FBCF des APUL reprsente 2,3 % du PIB en 2005...
comme en 1982 et comme la moyenne de la priode ;
- le besoin de financement des APUL a t en 2005 de 1,8 milliard
deuros (infrieur celui de 2004), aprs que les APUL aient connu
un excdent de financement entre 1996 et 2002.
1.2. Les sries longues sur les finances locales
Si lon se rfre lanalyse des finances locales en termes de comptabilit
publique, il est possible dtablir un compte simplifi de lquilibre financier
densemble des collectivits territoriales qui retrace les volutions structurelles
des budgets locaux, pris dans leur globalit, au cours de la dernire dcennie.
Tableau 14 : volution de la structure budgtaire des collectivits territoriales
entre 1996 et 2006

Recettes courantes
Recettes fiscales
Dotations
Autres recettes
Dpenses de gestion
Intrts de la dette
Autofinancement
Dpenses dinvestissement
Autofinancement
Recettes affectes
Flux de dette

1996
milliards
d
102,4
63,1
22,0
17,3
71,6
8,5
22,3
29,1
22,3
5,8
1,0

%
100 %
62 %
21 %
17 %
70 %
8%
22 %
100 %
77 %
20 %
3%

2006
milliards
d
166,9
97,3
42,9
26,7
125,8
4,5
36,6
48,6
36,6
8,9
3,1

Variation
%

2006/1996

100 %
58 %
26 %
16 %
75 %
3%
22 %

+ 63,0 %
+ 54,2 %
+95,0 %
+54,3 %
+75,7 %
- 47,1 %
+ 64,1 %

100 %
75 %
18 %
7%

+ 67,0 %

Source : Dexia Crdit Local - Direction des tudes

On observe :
- une volution continue des dpenses locales, tant en fonctionnement
(+ 5 % par an en moyenne) quen investissement (+ 5,3 % par an en
moyenne) ;
- une part plus importante en 2006 quen 1996 (26 % contre 21 %) des
dotations de ltat dans les recettes.

II - 41

Par ailleurs, on retiendra que la dette des collectivits territoriales est

passe de 106,1 milliards deuros au 1er janvier 1996 (soit 104 % des recettes
courantes) 107,1 milliards deuros au 1er janvier 2006 (soit 64 % des recettes
courantes).
Cette volution procde dabord des comptences qui ont t dvolues aux
collectivits territoriales dans le cadre de la dcentralisation, soit la suite des
transferts de comptences prcdemment exerces par ltat, soit du fait de
lattribution qui leur a t faite de lexercice dune comptence nouvelle comme
lAllocation personnalise lautonomie (APA) ainsi que le montre le graphique
ci-aprs.
Graphique 5 : Impact de la dcentralisation sur les dpenses locales

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Un mme schma de financement des investissements en 2006 quen 1996

mais qui a fait suite une priode dexcdent de financement entre 1997 et 2002,
et donc de dsendettement, ce qui aboutit ce que lendettement soit quasiment
au mme niveau en 2006 quen 1996 en euros courants.
Tout ceci est particulirement bien illustr dans les deux graphiques
suivants.

II - 42

Graphique 6 : Un recours lendettement structurellement faible

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Graphique 7 : Encours de dette des collectivits locales (au 31/12)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

II - 43

2. La place de ltat dans les quilibres financiers locaux

Comme il a t constat prcdemment, la situation financire des
collectivits territoriales a t globalement satisfaisante au regard des critres
macro-conomiques.
Ceci procde dabord des rgles comptables qui simposent elles et
singulirement celle dite de la rgle dor selon laquelle lemprunt
(cest--dire la couverture dun dficit de financement) ne peut se concevoir que
pour le financement de linvestissement.
Au vu de lvolution des dficits publics, le secteur local naura que peu
particip au dficit public global depuis 1982, avec un besoin de financement de
lordre de 0,5 % du PIB jusquen 1995, puis un excdent de financement
denviron 0,2 % du PIB entre 1996 et 2002 et depuis lors nouveau un besoin de
financement de lordre de 0,2 % du PIB.
Graphique 8 : Lvolution des dficits

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Ainsi que le montre le graphique prcdent, si les collectivits territoriales

ont peu subi les effets de la conjoncture, leur besoin de financement tangentant
en permanence lquilibre, quelle que soit lvolution de la croissance que reflte
lvolution du PIB, il nen va pas de mme pour ltat dont les besoins de
financement, tout en tant sensibles aux alas conjoncturels, ne lont pas
empch de concourir de faon constante lquilibre des finances locales.

II - 44

Les concours financiers de ltat aux budgets locaux ont pris trois formes
principales au fil du temps.
Dabord, des dotations de fonctionnement et dquipement en
progression constante.
Tableau 15 : volution des dotations globales de ltat
(en milliards deuros)

LFI 1998
LFI 1999
LFI 2000
LFI 2001
LFI 2002
LFI 2003

Dotations globales de
fonctionnement
Milliards
%
d
16,666
+ 3,1 %
17,176
+ 2,2 %
17,556
+ 3,7 %
18,208
+ 3,7 %
18,875
+ 2,3 %
19,303

Dotations
dquipement
Milliards
%
d
5,030
- 0,1 %
5,024
+ 5,0 %
5,273
+ 5,5 %
5,561
+ 1,1 %
5,621
+ 2,6 %
5,766

Aides spcifiques
Milliards
d
1,911
1,756
2,019
2,432
1,959
2,342

%
- 8,1 %
+ 15,0 %
+ 20,5 %
- 19,4 %
+ 19,6 %
-

2003 reformate

36,435

LFI 2004
LFI 2005
LFI 2006

37,037
37,309
38,449

5,766
+ 1,7 %
+ 0,7 %
+ 3,1 %

6,055
6,324
6,502

2,458
+ 5,0 %
+ 4,4 %
+ 2,8 %

1,917
1,945
2,095

- 22,0 %
+ 1,5 %
+ 7,7 %

Source : Lois de Finances initiales

Jusquen 2003, les concours de ltat au fonctionnement ont t

principalement constitus par la Dotation globale de fonctionnement
(DGF) dont la progression a t incluse dans une rgle pluriannuelle,
dite Pacte de croissance et de solidarit, selon laquelle lvolution des
dotations tait indexe sur linflation prvisionnelle majore de 50 % du
taux de croissance de lanne prcdente. partir de 2004, une rforme
structurelle a t entreprise consistant dabord intgrer dans la DGF un
certain nombre de dotations et de compensations fiscales existant depuis
1999, puis procder une rorganisation interne des rpartitions de la
DGF entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales, enfin
renforcer lintensit prquatrice des dotations, lensemble voluant
selon la mme rgle que prcdemment.
Sagissant des dotations dquipement, les mmes rgles ont t
maintenues au cours des dernires annes pour la Dotation globale
dquipement (DGE) des communes et des dpartements, indexe sur la
FBCF des administrations publiques, pour le Fonds de compensation de
la TVA (FCTVA), rembours sur la base des investissements raliss
lanne N-2, et pour le produit des amendes de police, rparti sur la base
du produit constat.
Enfin, il faut noter les apports financiers que ltat consent
principalement sous forme de subventions spcifiques des ministres
pour le soutien des politiques sectorielles.

II - 45

Ensuite, des compensations financires lies lexercice de

comptences transfres par ltat aux collectivits territoriales.
Tableau 16 : volution des compensations financires au titre des comptences
transfres

LFI 1998
LFI 1999
LFI 2000
LFI 2001
LFI 2002
LFI 2003
2003 reformate
LFI 2004
LFI 2005
LFI 2006

Dotations de dcentralisation
En milliards d
%
3,200
+ 17,5 %
3,759
- 21,6 %
2,948
+ 94,4 %
5,731
+ 32,4 %
7,588
+ 3,1 %
7,827
2,072
+ 40,2 %
2,904
+ 9,1 %
3,168
- 8,2 %
2,907

Source : Lois de Finances initiales

Les annes 2005-2006 marquent une nouvelle tape dans lvolution des
budgets, du fait des nouvelles comptences qui ont t dvolues
principalement aux dpartements et aux rgions.
Au-del de lattribution de nouveaux produits fiscaux ces collectivits
territoriales (essentiellement TIPP et TCA pour ce qui concerne
notamment le RMI), certains transferts ont donn lieu des
compensations de ltat. Cest le cas de lAllocation personnalise
dautonomie (APA) par le truchement du Fonds de financement de
lAPA (FFAPA), puis par celui de la Caisse nationale de solidarit pour
lautonomie (CNSA) ; cest le cas galement pour le Service rgional
des voyageurs (SPV) par labondement de la Dotation gnrale de
dcentralisation (DGD).
La DGD a le mme mode dindexation que la DGF tandis que les
dotations rgionale et dpartementale dquipement et dducation
connaissent la mme rgle de progression que les autres dotations
dquipement.

II - 46

Enfin, des compensations fiscales lies lexonration de certains

contribuables par ltat dans lacquittement de la fiscalit directe locale
ou linstauration dun mcanisme particulier de prquation nationale
des bases de taxe professionnelle.
Ainsi, en 2005, la taxe dhabitation nest plus paye 100 % par les
mnages puisque ltat en acquitte 30 % du produit ; on peut considrer
quil appelle lui-mme une part de sa propre fiscalit sur les mnages
pour assurer le financement de la compensation verse aux collectivits
territoriales.
Ltat a cr, anne aprs anne, de nombreux mcanismes interfrant
dans le rgime fiscal des collectivits territoriales sur la base de
dgrvements (ltat payant alors la place de certains contribuables
une partie des impts vots par les collectivits territoriales) ou de
compensations fiscales (ltat supprimant dfinitivement des recettes
fiscales des collectivits territoriales tout en leur versant des
compensations par des concours financiers dont il dtermine seul le
mode de calcul). En 2003, cest--dire avant que tous ces concours
soient confondus pour une grande part dans les concours globaux de
ltat aux collectivits territoriales, lensemble des transferts financiers
de ltat ce titre reprsentait de lordre de 23 milliards deuros.
La lecture du tableau ci-dessus, qui dtaille lvolution depuis 1998 des
concours financiers de ltat aux collectivits locales, tels quils ont t arrts
dans les lois de Finances initiales successives, est particulirement loquente sur
lun des aspects majeurs de la complexit des finances locales, qui rside dabord
dans la complexit des rapports financiers entre ltat et les collectivits
territoriales.

II - 47

Tableau 17 : Concours financiers de ltat aux collectivits territoriales

1998-2002
1998
LFI

1999
LFI

2000
LFI

2001
LFI

2002
LFI

TOTAL

39,062

42,681
+ 9,3%

44,787
+ 4,9%

51,824
+ 15,7%

56,319
+ 8,7%

Dotations sous enveloppe

24,070

25,042
+ 4,0%

24,541
- 2,0%

27,892
+ 13,7%

30,374
+ 8,9%

Dotation globale de fonctionnement

16,210

16,737
+ 3,3%

17,155
+ 2,5%

17,835
+ 4,0%

18,536
+ 3,9%

DGF hors majorations

16,210

16,661

16,798

17,373

18,390

0,076

0,152

0,130

0,122

Majoration exceptionnelle Intercommunalit

0,152

0,309

Majoration de la dotation Amnagement

0,030

Majoration exceptionnelle DSR

0,023

Majoration exceptionnelle DSU

0,023

0,024

Dbasage lie l' affectation TSCA

Abondement de la DGF des dpartements
Dotation spciale Instituteurs

0,415

0,397

0,359

0,330

0,294

Fonds national de prquation TP

0,441

0,515

0,545

0,579

0,547

Fonds national de prquation TP (dotation de majoration)

0,097

0,103

0,103

0,108

0,107

0,023

0,023

0,023

0,023
0,045

Abondement de la dotation de majoration

Dotation Elu local

0,041

0,042

0,042

0,043

Dotation globale d' quipement

0,778

0,808

0,822

0,835

0,850

Dotation gnrale de dcentralisation

2,225

2,351

1,528

4,257

6,049
0,232

Dotation gnrale de dcentralisation Corse

0,199

0,204

0,206

0,218

Dotation gnrale de dcentralisation - Formation professionnelle

0,776

1,204

1,214

1,256

1,307

Dotation rgionale d' quipement scolaire

0,505

0,525

0,544

0,552

0,562

Dotation dpartementale d'quipement des collges

0,250

0,261

0,270

0,274

0,279

Dotation de compensation de la TP hors REI

2,133

1,872

1,730

1,582

1,543

0,000

3,073

7,125
+ 43,4%
5,389

9,623
+ 35,1%
7,804

0,809

0,842

Compensation de la suppression - Part salaires dans les bases TP

Compensation de la rforme fiscale depuis 1999
Part salaires de TP

1,799

4,968
+ 61,7%
3,483

Droits de mutation - Part rgionale

0,771

0,783

Droits de mutation - Part dpartementale

0,503

0,702
0,927

0,977

14,992

14,566
-2,8%

15,278
+ 4,9%

16,807
+ 10,0%

16,322
- 2,9%

Fonds de compensation de la TVA

3,200

3,125

3,326

3,583

3,613

Prlvement sur amendes de la circulation

0,297

0,305

0,311

0,317

0,317

Subventions des ministres

1,672

1,560

1,833

2,229

1,746

Comptes spciaux du Trsor

0,239

0,196

0,186

0,203

0,213

Dotation de compensation TP (REI)

0,511

0,236

0,050

0,048

0,101

Contrepartie de l' exonration des taxes foncires

0,072

0,049

0,034

0,112

0,100

Compensation des xonrations relatives la fiscalit locale

1,819

1,828

1,918

1,946

1,918

Contrepartie de divers dgrvements lgislatifs

7,182

7,267

7,620

8,369

8,314

Part rgionale de TH
Dotations hors enveloppe
Dotation de dveloppement rural

Fonds de mobilisation dpartementale pour l' insertion

Compensation des pertes de bases de TP

Source : Observatoire des finances locales

II - 48

Tableau 17 : Concours financiers de ltat aux collectivits territoriales

2003-2006
2003
LFI

2003

2004
LFI

2005
LFI

2006
LFI

TOTAL

58,716
+ 4,3%

58,723

59,468
+ 1,3%

61,426
+ 3,3%

64,843
+ 5,6%

Dotations sous enveloppe

31,039
+ 2,2%

41,812

43,255
+ 3,5%

43,684
+ 1,0%

44,316
+ 1,4%

Dotation globale de fonctionnement

19,004
+ 2,5%

36,136

36,791
+ 1,8%

37,095
+ 0,8%

38,252
+ 3,1%

18,812

36,044

36,740

37,949

38,106

0,092

0,051

DGF hors majorations

Majoration exceptionnelle DSU

0,141

Majoration exceptionnelle Intercommunalit

Majoration de la dotation Amnagement

0,023

Majoration exceptionnelle DSR

0,028

- 0,011

Dbasage lie l' affectation TSCA

- 0,874

Abondement de la DGF des dpartements

Dotation spciale Instituteurs

0,253

Fonds national de prquation TP

0,582

Fonds national de prquation TP (dotation de majoration)

0,106

0,253

0,199

0,020

0,157

0,165

0,136

Abondement de la dotation de majoration

0,023

Dotation Elu local

0,046

0,046

0,047

0,049

0,061

Dotation globale d' quipement

0,872

0,872

0,904

0,932

0,770

Dotation gnrale de dcentralisation

6,198

0,443

0,797

0,858

1,031

Dotation gnrale de dcentralisation Corse

0,240

0,240

0,245

0,257

0,265

Dotation gnrale de dcentralisation - Formation professionnelle

1,389

1,389

1,862

2,053

1,611
0,640

Dotation rgionale d' quipement scolaire

0,576

0,576

0,598

0,615

Dotation dpartementale d'quipement des collges

0,286

0,286

0,297

0,306

0,318

Dotation de compensation de la TP hors REI

1,464

1,464

1,406

1,241

1,116

0,107

0,109

0,113

0,116

0,000

0,000

0,000

0,000

16,911

16,213
- 4,1%
0,116

17,742
+ 9,4%
0,120

20,527
+ 15,7%
0,124

Compensation de la suppression - Part salaires dans les bases TP

Compensation de la rforme fiscale depuis 1999
Part salaires de TP
Droits de mutation - Part rgionale

10,894
+ 13,2%
9,033
0,862

Droits de mutation - Part dpartementale

Part rgionale de TH
Dotations hors enveloppe

0,999
16,783
+ 2,8%

Dotation de dveloppement rural

Fonds de compensation de la TVA

3,664

3,664

3,710

3,791

4,030

Prlvement sur amendes de la circulation

0,368

0,368

0,430

0,560

0,620

2,148

2,264

1,880

1,908

1,995

Fonds de mobilisation dpartementale pour l' insertion

Subventions des ministres

0,100

Comptes spciaux du Trsor

0,194

0,194

0,037

0,037

Dotation de compensation TP (REI)

0,124

0,124

0,122

0,078

0,078

Contrepartie de l' exonration des taxes foncires

0,099
0,164

Compensation des pertes de bases de TP

0,138

0,138

Compensation des xonrations relatives la fiscalit locale

1,971

2,082

2,177

2,485

2,699

Contrepartie de divers dgrvements lgislatifs

8,215

8,215

7,603

8,625

10,717

Source : Observatoire des finances locales

II - 49

Au-del de la squence des volutions financires, il faut retenir

particulirement le changement structurel adopt dans le cadre de la LFI pour
2004, qui entrine la situation cre au fil des ans par cette forme dingrence
dans le pouvoir fiscal local :
- dabord, ltat apporte son soutien financier telle ou telle catgorie
de contribuables par le biais dune mesure dallgement de tel ou tel
impt local ;
- ensuite, il apporte une compensation base initialement sur le manque
gagner qui pourrait en rsulter pour telle ou telle catgorie de
collectivits territoriales ;
- puis, le lien entre cette compensation et le produit fiscal sous-jacent
sestompe au fil des dcisions annuelles que ltat impose aux
collectivits territoriales ;
- enfin, le rgime des compensations ddies devenant lourd justifier
ou grer, on lintgre dans une enveloppe financire plus globale
dont on pense mieux matriser lvolution.
Cest ce qui a t fait massivement dans la loi de Finances initiale pour
2004 et qui sillustre par le reformatage de 2003.
Tableau 19 : Nouvelle structure des dotations de ltat 2003
incluse dans la loi de Finances initiale 2004
(en milliards deuros)
LFI 2003
TOTAL
Dotations de fonctionnement
dont DGF
autres
Dotations dquipement
dont FCTVA
autres
Aides spcifiques
Dotations de dcentralisation
Prquation TP
Compensations fiscales
dont Rformes 1999
autres

58,716
19,303
19,004
0,299
5,766
3,664
2,102
2,342
7,827
0,711
22,767
10,894
11,873

2003 reformate
modifications
58,723
+ 0,007
+ 17,132
36,435
36,136
0,299
5,766
3,664
2,102
2,458
+ 0,116
2,072
- 0,755
0,711
- 0,711
11,992
- 10,755
+ 10,894
11,992
+0,119

Source : Observatoire des Finances locales

Le changement de 2004 a donc consist intgrer dans la DGF, outre

lessentiel de la dotation de dcentralisation, le montant des compensations lies
aux rformes fiscales intervenues depuis 1999 ; savoir :
- en 1999, suppression (progressive sur 5 ans) de la part salaires dans
les bases de la taxe professionnelle ;
- en 1999, suppression de la taxe additionnelle rgionale sur les Droits
de mutation titre onreux (DMTO) ;
- en 1999, rduction de la taxe additionnelle dpartementale sur les
DMTO ;

II - 50

- en 2000, suppression de la part rgionale de la taxe dhabitation ;

- en 2001, suppression de la vignette automobile pour les particuliers.
3. Les volutions financires contrastes des diffrents niveaux de
collectivits territoriales
Sagissant du bloc communal , constitu par les communes et leurs
groupements fiscalit propre, il faut noter:
- pour les communes, un ralentissement du rythme de progression des
dpenses de fonctionnement partir de 1992, et plus encore aprs
1999 du fait des transferts oprs au niveau des groupements
intercommunaux ;
Graphique 9 : Communes : ralentissement de la croissance du fonctionnement
(en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

II - 51

- pour les groupements fiscalit propre que sont les communauts de

communes, les communauts dagglomration, les communauts
urbaines, la tendance est donc inverse avec une acclration marque
partir de 1999, le dbat portant souvent au plan local sur le poids et
lvolution des reversements aux communes, eu gard aux
comptences transfres au niveau intercommunal.
Graphique 10 : Groupements de communes fiscalit propre :
forte progression des budgets
(en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

II - 52

Sagissant des dpartements, il apparat lvidence que les budgets

sociaux dont ils ont la comptence ont augment progressivement jusquen 2000,
puis massivement partir de 2000, conduisant un triplement de leurs budgets
de fonctionnement depuis 1982 et un quasi doublement en huit ans. Dans ce
contexte, les dpartements sont rests nanmoins des investisseurs importants
tout au long de la priode.
Graphique 11 : Dpartements : toujours plus daide sociale
(en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

Compte tenu de cette monte en puissance, qui reste pleinement dactualit,

il est apparu intressant dillustrer pour la priode 2003-2006 (voir annexe 3) ce
quelle implique de distorsions entre les dcisions financires et fiscales prises
loccasion du vote des budgets primitifs et les constats financiers que refltent
les comptes administratifs connus ce jour.

II - 53

Sagissant des rgions, il convient de retenir dabord que la priode o

elles pouvaient tre principalement considres comme de purs investisseurs
nest plus dactualit depuis 1998. Depuis lors et plus encore au cours des annes
rcentes, les rgions ont chang de dimension mme si leur rle dinvestisseur
reste important notamment dailleurs par la part quelles prennent dans les
investissements qui ressortent dans les comptences propres de ltat.
Graphique 12 : Rgions : le fonctionnement dpasse linvestissement
(en milliards deuros courants)

Source : Dexia Crdit local, Direction des tudes

La lecture des dcisions et des actes financiers et fiscaux pour la priode

2003-2006 (voir annexe 4) montre lvidence les difficults rencontres par les
Conseils rgionaux pour faire face, compte tenu de la structure budgtaire, la
monte en puissance illustre ci-dessus.

II - 54

II - QUELS PRALABLES POUR UNE REFORME

A - LES DBATS INSTITUTIONNELS RCURRENTS SONT-ILS UN PRALABLE ?
Si les finances locales ont trs longtemps t dans notre pays tenues pour
secondaires, sinon accessoires, au sein des finances publiques, cest certainement
dabord parce que lexistence mme de pouvoirs locaux a t longtemps
conteste par les gouvernants dun pays culture centralise.
Tout au plus il tait reconnu au XIX sicle au conseil municipal le soin de
grer les affaires de la commune, une poque, il est vrai, o lesdites affaires
communales ne concernaient que des services de proximit trs limits dans leur
ampleur (tat-civil, gestion du patrimoine, attribution de secours aux ncessiteux,
entretien de la voirie vicinale). Pourtant, cest ds la fin du XIX sicle et plus
encore aprs la premire guerre mondiale que laction locale sest dveloppe de
faon continue, tendance qui sest considrablement accrue tout au long de la
seconde moiti du XX sicle. Ce mouvement sest bien entendu traduit par une
augmentation des dpenses locales sans pour autant que le financement
connaisse une adaptation en parallle.
Les tensions permanentes constates au plan financier ne sont pas
nouvelles et procdent, semble-t-il, de lambigut mme dans laquelle sinscrit
lintervention des collectivits territoriales qui sont appeles de facto
contribuer lvolution de la socit - avec ses demandes sans cesse en
augmentation en services et en quipements collectifs - sans quil soit remdi de
faon efficiente et globale aux carences de moyens financiers dont elles
disposent.
Compte tenu de la place prise dsormais par les finances locales dans
lensemble des dpenses publiques, il parat difficile de cantonner les volutions
du systme financier des collectivits territoriales des successions de mesures
partielles et parfois contradictoires dont on a mesur les inconvnients pour tous
les acteurs concerns, que ce soient les collectivits territoriales, les
contribuables et mme ltat dont les initiatives en la matire ne paraissent
aboutir des processus plus prennes dont il serait pourtant le premier
bnficiaire.
Ds lors, sinscrire dans une dmarche prospective dont les fondements
seraient partags par lensemble des parties prenantes et dont les processus
seraient bass dabord sur des objectifs de lisibilit et de responsabilit, voil le
dfi incontournable si lon veut la fois mener laction publique indispensable et
matriser la dpense publique.
Ceci impose donc dabandonner les pratiques visant aborder les
problmatiques de faon fractionne et partielle pour privilgier une approche
globalise et partage.

II - 55

Dans un tel contexte, certains dbats institutionnels, voire politiques,

doivent tre abords, dabord parce quils rvlent quel point certaines options
prises tout au long de notre histoire contemporaine nont pas toujours t
appropries, car souvent peu expliques, tant la dcentralisation napparat pas
naturelle dans notre pays, alors mme que les citoyens demandent beaucoup
sans abandonner lide dun tat-recours dans tous les domaines et de manire
permanente.
Telles sont donc ces questions pralables quil ne faudra pas craindre
daborder.
1. Une dfiance envers laction publique locale
La premire question est dordre conceptuel : certains se dfient dune
action publique locale dont ils pensent quelle est mene par des acteurs (les lus
locaux) parfois peu au fait de lconomie et de la discipline financire et dont
ceux qui peuvent ventuellement les sanctionner (les lecteurs) dlivrent par
leurs votes un jugement qui ne ferait que peu de cas des aspects conomiques et
financiers de laction publique ?
Il est vident que cet tat desprit trouve pour partie son inspiration dans
quelques exemples de drapages dans la gestion locale comme il en existe, hlas,
dans tous les secteurs. La lecture des volutions financires du secteur local pris
dans sa globalit montre aussi que, face une monte des services rendus et des
quipements raliss, ce nest pas le secteur des collectivits territoriales qui a le
plus, tant sen faut, contribu la dgradation des quilibres financiers au sein de
la sphre publique. Peut-tre peut-on donc esprer en la matire que, au vu des
faits et non pas en fonction des thses non dmontres, la confiance lemporte
sur la suspicion !
2. Un chelon de trop et lequel
La deuxime question est dordre plus institutionnel : ne faudrait-il pas
rechercher la rationalit et lconomie dans une rduction du nombre de niveaux
de collectivits territoriales dont la France dtiendrait le record ?
Cest le plus souvent dans la comparaison, principalement avec les autres
pays de lUnion europenne, que nat cette interrogation. Mais, comme
laccoutume, si comparaison nest pas raison, elle est l aussi malaise et les
conclusions ne sont pas trs nettes.
La France se dfinit constitutionnellement par trois niveaux de collectivits
locales (communes, dpartements et rgions), ce qui pose demble la question
du classement des intercommunalits. On peut noter que cette diffrenciation
nest pas unique en Europe :
- 6 pays (Allemagne, Belgique, Espagne, Irlande, Italie et Pologne)
dnombrent 3 niveaux de collectivits territoriales, encore quon
compte dans cette catgorie les Lnder allemands et les rgions et les
communauts belges qui sont les constituants dtats fdraux ;

II - 56

- 8 pays (Autriche, Danemark, Grce, Lettonie, Pays-Bas,

Royaume-Uni, Sude et Rpublique tchque) ont deux niveaux de
collectivits territoriales, en y incluant les Lnder autrichiens euxaussi constituants dun tat fdral ;
- 8 pays (Chypre, Estonie, Finlande, Lituanie, Luxembourg, Malte,
Portugal et Slovnie) nont quun seul niveau de collectivit
territoriale.
Ces structures territoriales ont des rgimes trs diffrents en ce quelles
rsultent de lhistoire et de la culture de chaque pays et, dans de nombreux autres
pays de lUnion, les intercommunalits prennent des formes plus ou moins
institutionnalises quil est souvent difficile de qualifier, linstar de celles
constitues dsormais en France.
Pourtant, si la question du nombre de niveaux dadministration territoriale
se pose, cest plutt avant tout pour traduire linterrogation sur lefficacit du
systme et lintuition selon laquelle une concentration des pouvoirs locaux
conduirait rduire de faon significative la dpense publique ou encore le
drapage des impts. Les deux pistes ainsi ouvertes mritent examen sous
bnfice quon soit ds maintenant en capacit den effectuer la mesure de faon
contradictoire :
- concentrer la dpense sur tel ou tel chelon local repose sur lide que
les frais des structures actuellement distinctes en seront trs nettement
rduits, ce qui mriterait dtre correctement apprci au-del de la
dnonciation des dpenses dites somptuaires dont on sait que leur
importance - pour irritante quelle puisse tre - nest pas le plus
souvent en adquation avec le volume des conomies recherches ;
- mutualiser la recette sur tel ou tel chelon local repose sur lide que
lalourdissement du prlvement fiscal dcoulerait de la surenchre
entre les diffrents niveaux, ce qui pourrait se concevoir mais dans un
autre cadre que lactuel o, au-del de la superposition des pouvoirs
fiscaux locaux, se surajoute lintervention de ltat qui obscurcit
la relation entre celui qui paye limpt et celui qui le prlve.
On peut ds lors fort bien admettre que cette autre exception franaise
suppose doit tre relativise. La recherche dune plus grande efficacit publique
et le souci dune meilleure mobilisation de la recette publique sont des objectifs
quil faut atteindre par une meilleure attribution des comptences et une
rpartition plus claire du pouvoir fiscal entre communes (et leurs
intercommunalits), dpartements et rgions plutt que par lexhortation des
rformes institutionnelles que lon nest jamais prt assumer, linstar de la
chronique trop souvent annonce de la disparition prochaine des dpartements
(trop vieux ? trop petits ? trop ruraux ? trop franais ?) tout en menant, anne
aprs anne, des volutions institutionnelles financires et fiscales faisant la part
toujours plus grande ces mmes dpartements !

II - 57

3. Une inadquation des territoires

La troisime question est quasi dordre gographique : en admettant que
chacun des niveaux de collectivits territoriales soit pertinent dans son existence,
ne convient-il pas den agrandir le ressort territorial ? Cette interrogation, qui
procde aussi de la considration des situations existant dans les pays qui nous
entourent, nest pas anodine et concernerait avant tout les rgions et les
communes.
Sagissant des communes, loption de lassociation - et donc de la mise en
commun des moyens dintervention - est une rponse originale et certainement
pertinente, en ce quelle permet la fois de garder au niveau communal un
contact quasi physique entre citoyens et lus de proximit et de permettre
datteindre, par le niveau intercommunal, la taille critique adquate pour la mise
en uvre des services et quipements publics ncessaires, tant pour la population
que pour les activits conomiques du territoire desservi.
Sagissant des rgions, la question se pose certainement, au moins pour
quelques-unes dentre elles pour lesquelles le dcoupage opr dans les annes
soixante ne procdait ni de lhistoire ni de lconomie. On peut lgitimement
penser que, dans ces cas, si les synergies deviennent plus videntes, les
rapprochements se feront dautant mieux que lHistoire y trouve son compte !
*
*

Au total, ces dbats ne doivent certainement pas tre occults. Pour autant,
sont-ils rellement des pralables une rforme financire ? On ne saurait
ladmettre, sauf considrer que la meilleure faon de ne pas chercher rsoudre
un problme consiste avant tout dabord le compliquer.
Face ceux qui ont des rticences faire confiance aux lus pour grer les
collectivits publiques, il faut les convaincre que, dans une situation o rgne la
complexit et lincomprhension des mcanismes financiers et fiscaux, il
importe dencourager toute rforme qui apportera lisibilit et responsabilit.
ceux qui veulent voir dans moins dchelons dadministration locale la
cl de la diminution significative de la dpense publique, il faut rappeler que les
masses financires en jeu traduisent lexercice de comptences conomiques et
sociales le plus souvent confies au fil du temps aux collectivits territoriales par
un tat soucieux dune recherche defficacit lie la proximit, ce que certains
appellent la subsidiarit et, qu ce titre, plusieurs centaines de milliers dlus
locaux consacrent, les plus nombreux bnvolement, une grande part de leur
nergie au service de leurs concitoyens. Faut-il rappeler aussi aux uns et aux
autres que la Constitution franaise a t rcemment modifie pour quy soit
reconnu chacun des trois niveaux dadministration locale et quil convient donc
den tirer toutes les consquences ? Faut-il souligner que, rflchir autrement
permet souvent de rgler de faon pragmatique certaines questions rputes
insurmontables, sous prtexte que les grandes rflexions structurelles nont pas

II - 58

t faites auparavant ce qui, dans un pays peu enclin les raliser, permet de tout
bloquer avant mme den dlibrer ?
B - LES INTERROGATIONS QUIL FAUDRA BIEN METTRE AU DBAT
Les finances locales, et plus singulirement encore la fiscalit locale, ont
certes permis aux collectivits territoriales de faire face aux volutions lies
lintensit grandissante des services quon attendait delles et llargissement
des comptences qui leur ont t dvolues.
Pourtant, cette mme fiscalit locale, qualifie par certains darchaque,
de complexe et dinjuste quand dautres employaient mme des termes plus
premptoires encore, na pourtant fait lobjet daucune vritable rflexion
densemble qui aurait t de nature apporter un vritable volet financier et
fiscal la dcentralisation. Cest certainement parce que, au-del de la pratique
habituelle qui consiste prfrer des solutions partielles et de linstant, chacun
pressent quune telle rflexion doit trouver son cho dans des pralables
institutionnels ou des remises en cause conceptuelles quon prfre reporter des
moments plus propices, tout en sachant bien que les moments ne deviennent
propices que quand on les a vcus !
Dans une perspective de la recherche dune nouvelle donne, plusieurs
questions mriteraient lvidence dtre traites en parallle, sinon en pralable.
On en retiendra trois parmi celles qui provoquent le plus de dbats.
1. Doit-on conserver la capacit de comptence gnrale chacun
des niveaux des collectivits territoriales ?
tabli - sinon reconnu - par la loi du 5 avril 1984 sur les communes, en son
article 61 ( Le Conseil municipal rgle par ses dlibrations les affaires de la
commune ), ce principe a t ensuite dclin pour les dpartements
(article 3211.1. du Code gnral des collectivits territoriales) et pour les rgions
(article 4221.1 dudit Code). Ceci implique la vocation gnrale des collectivits
territoriales intervenir, ds lors quelles lestiment justifi, pour rpondre aux
besoins collectifs de leurs habitants, comme lnonce dailleurs larticle 72alina 2 de la Constitution : les collectivits territoriales ont vocation
prendre les dcisions pour lensemble des comptences qui peuvent le mieux tre
mises en uvre leur chelon .
Cest sur un tel fondement que les collectivits territoriales sont amenes
intervenir directement ou surtout indirectement (ceci tant particulirement vrai
et souvent justifi pour les rgions et les dpartements) par le biais de concours
financiers contribuant la ralisation dquipements locaux, quand ce nest pas
la participation des investissements de niveau national (comme cela semble
tre dsormais la rgle, bientt tarife sinon codifie dailleurs). Llargissement
sans prcdent de lintervention des collectivits territoriales, combin aux
tensions conjoncturelles et aux limites de lintervention possible pour les
finances publiques, conduisent devoir sinterroger sur les pratiques issues de la
comptence gnrale et donc sur un nouveau mode de relations financires
entre tat et les collectivits territoriales dune part, et entre les diffrents
niveaux de collectivits territoriales dautre part. Au-del de lapprciation quasi

II - 59

culturelle qui fait que, dans notre pays, nul nimagine de pouvoir par exemple
raliser un quipement public quelconque sans quil ait t fait appel au concours
financier de chacun des autres chelons territoriaux, on voit bien quun
changement conceptuel sur tous ces mouvements croiss pourrait trouver une
rponse dans une nouvelle apprciation des masses financires dont chaque
niveau doit pouvoir disposer par rapport au contexte actuel.
2. Comment sassurer de la rgulation des dpenses transfres ?
Le dbat financier sur les transferts de comptences existe depuis les lois
Defferre et, si la polmique entre ltat et les collectivits territoriales na jamais
vraiment cess depuis lors, on rappellera quelle est alimente par plusieurs
lments qui ne sont pas tous du mme ordre dailleurs :
- la rgle, pose par ltat ds 1982 et confirme partir de 2003, a t
de transmettre aux collectivits territoriales attributaires de
comptences transfres le montant des crdits que lui-mme
consacrait lexercice desdites comptences. On voit dj l que, si
la question ntait pas mince pour les comptences dinvestissement
sur les lyces et les collges transfres par les lois Defferre, le sujet
se complique depuis 2003 o le transfert de comptences implique
des dpenses massives de fonctionnement ;
- ensuite, on peut comprendre que les conditions dans lesquelles ltat
pouvait exercer certaines de ses comptences peuvent sensiblement
diffrer de celles dans lesquelles les collectivits territoriales se
trouvent entranes les exercer, sous le regard plus proche et donc
plus attentif des bnficiaires des services rendus, quand ce nest pas
celui des personnels concerns. Il a bien t mis en place des
instances de constat de la bonne application des principes
(Commission consultative sur lvaluation des charges rsultant des
transferts de comptence) mais peuvent-elles tre pleinement
considres comme des mcanismes de rapprochement des points de
vue ? Ce sont encore moins ce stade des mcanismes darbitrage
mais ltat imagine-t-il de se faire arbitrer dans son territoire ?
- la question devient plus pineuse quand les collectivits territoriales
se trouvent confrontes ce quelles estiment tre des insuffisances,
sinon des carences, dans le service rendu par ltat dans lexercice de
comptences qui ne leur ont pas t transfres au mme titre que
dautres (ex. : police municipale et scurit de proximit) ;

II - 60

- il existe galement ce que daucuns qualifient de transferts

sournois , cest--dire ceux qui sont crs par certaines
administrations centrales qui invitent les collectivits territoriales
participer laccomplissement de certaines missions pour lesquelles
elles nont pas de moyens suffisants pour les assumer elles-mmes.
Comptant sur lcoute attentive de responsables territoriaux soucieux
de raliser le maximum possible au service de leur concitoyens, elles
les entranent nanmoins, parfois dailleurs dans le cadre de
surenchres entre territoires, dans des prises dengagement dont
laccumulation peut leur tre ensuite reproche par dautres
administrations centrales, plus attentives quant elles contenir le
drapage des finances publiques.
Sintresser crer les meilleures conditions pour mettre en uvre
avec succs une nouvelle donne fiscale implique que soient abords,
de faon responsable, ces aspects lis une bonne apprciation de la
rpartition des missions publiques entre les diffrents niveaux
dadministration, depuis ltat jusqu la commune.
3. Pourquoi garantir lautonomie financire des collectivits
territoriales ?
Le dbat sur lautonomie financire des collectivits territoriales, qui a
trouv notamment de nouvelles rponses constitutionnelles en 2003, a t engag
ds 1981, les lois de lpoque ayant dailleurs institu le principe de libre
administration des collectivits locales figurant larticle 72 de la Constitution
jusqu la rvision du 28 mars 2003. Lautonomie financire, comme partie
intgrante de lautonomie locale toujours reconnue aux collectivits territoriales,
a fait lobjet de nombreuses analyses, au premier rang desquelles figure le
rapport prsent en 2001 par Jean-Pierre Brunel au Conseil conomique et
social.
Sans reprendre lintgralit de ces analyses, il faut retenir que, si
lautonomie financire nimplique pas lautonomie fiscale, celle-ci en constitue
nanmoins un des aspects les plus illustratifs, notamment par le fait quelle
instaure le lien fiscal comme facteur de responsabilisation des acteurs du
dveloppement local et quelle est ainsi un vritable instrument dautonomie
des choix locaux permettant de choisir le niveau souhait pour les services et les
initiatives de dveloppement juges opportunes .
Reconnue ds lors comme facteur defficacit, lautonomie fiscale est le
plus souvent considre comme une incitation au dynamisme et la bonne
gestion, sous rserve quelle sinscrive dans un cadre conceptuel privilgiant
transparence et lisibilit.
Pour autant, cette autonomie fiscale ne peut se concevoir comme la porte
ouverte des comptitions fiscales striles entre collectivits territoriales qui
sont plutt appeles cooprer laccomplissement du service public. Il importe
donc de promouvoir lautonomie fiscale dans un cadre global raisonn,
combinant le contrle de la gestion locale par les citoyens, le respect des

II - 61

contraintes financires nationales et la correction des ingalits inhrentes

ltablissement dun ensemble public dcentralis.
C - LES ANALYSES DONT IL FAUDRA POUVOIR DISPOSER
1. Une gographie des flux financiers entre tous les acteurs
concourant laction publique locale
Il ressort lvidence que le besoin dune bonne connaissance des relations
financires impliquant toutes les entits publiques les unes avec les autres
simpose. On peut lgitimement penser que ceci permettrait de mieux mesurer,
sinon la pertinence de tous ces mouvements financiers, tout le moins den
comprendre mieux lintensit et lvolution. Ce souci est soulign dans chacune
des tudes consacres la question depuis de nombreuses annes mais, en dpit
des efforts certainement dploys en la matire, il apparat toujours surprenant
que la matrice du qui paye quoi qui entre tat et les collectivits
territoriales, comme entre les diffrents niveaux de collectivits territoriales, ne
soit pas depuis longtemps linstrument de pilotage des finances locales, voire
mme celui des finances publiques.
On la vu, de trs intressants travaux danalyse, de synthse et de
prsentation sont effectus chaque anne par diffrents acteurs mais, mme sans
avoir la religion du tableau carr , force est de constater que les agrgats ont,
au moins en terme de comptabilit publique, le plus grand mal semboter .
Aussi faut-il particulirement saluer les travaux de lobservatoire des finances
locales qui, avec laide de la direction gnrale des collectivits locales du
ministre de lIntrieur et de la direction gnrale de la Comptabilit publique du
ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, - apportent des
informations prcieuses en la matire.
Mais comment ne pas regretter que, mme avec le recul requis pour
sassurer de la validit des bases statistiques, trop dinformations regroupent des
champs souvent disparates (ex. : France entire ? Mtropole ? Mtropole sauf
Paris ?) ou encore des correspondances imparfaites (ex. : transferts entre
rgions et dpartements, ou entre intercommunalits et communes).
Ce nest pas uniquement pour des raisons de bonne statistique quil faut
regretter que cet tat de fait perdure comme dautres lont dj soulign,
notamment au Conseil conomique et social. Dans son rapport prsent en 1994
sur le Bilan et les perspectives financires de la dcentralisation , Marc
Didierjean soulignait que les prsentations statistiques relatives aux finances
de collectivits locales sont la fois multiples et insuffisantes. La diversit ne
permet pas une apprciation simple du volume et des volutions court et
moyen terme des financements concerns. Certaines informations, ayant trait
pourtant des montants importants, ne sont pas disponibles .
Est-on bien sr davoir progress de faon dcisive ?

II - 62

Sil est loisible dsormais de progresser, cest quenfin on semble accepter

de considrer la sphre financire publique dans sa globalit et de mieux
apprhender ce qui, dans cet ensemble, doit revenir chacun. Ainsi pourrait-on
esprer que, grce un tel suivi et, sous bnfice quun laps de temps
suffisamment court spare laction et le jugement, selon au moins le prisme
administratif et financier qui viendrait ainsi utilement complter la seule
apprciation politique, il soit dcid ou non de la prennit des modalits de telle
ou telle politique publique.
Pour illustrer le propos, comment ne pas stonner que les
contractualisations, qui sont initialises par tat ou par telle ou telle entreprise
publique et qui impliquent tel ou tel niveau de collectivits territoriales, se
mettent en uvre sans qu aucun moment les cohrences financires
densemble ne soient mises en avant, voire mme voques ? Le Plan Universit
2000, et plus rcemment les contrats de plan tat-rgions, ont t des exemples
de programmes qui auraient gagn - au moins au plan financier - entrer dans
une problmatique densemble et pas uniquement au moment des dcisions
dengagement, puis en fin de ralisation ( sinon en fin dexistence) de ces
programmes.
Une gographie qui globaliserait le qui qui , tant en termes de
dcisions budgtaires quen termes de ralisations comptables, est de nature
mieux responsabiliser les acteurs. Peut-tre na-t-elle pas encore vu le jour
uniquement parce que les dits acteurs nen avaient pas jusquici compris ni la
valeur, ni lutilit ? Tout laisse penser que le moment est venu den dcider.
Ltat a en main les instruments de sa bonne ralisation, dabord parce que
les comptes publics sont tenus au sein de la seule direction gnrale de la
Comptabilit publique. Il a galement pris linitiative de la confrence nationale
des Finances publiques, dont les responsables politiques des collectivits
territoriales sont partie prenante. Il importe dsormais que soit mis en uvre sans
dlai et selon la forme la plus adquate, un programme du suivi financier
public , vritable organe du contrle de gestion, men dans lintrt commun,
linstar des pratiques quivalentes des grandes entreprises.
2. Une gographie des catgories de redevables concerns par
chacun des niveaux de la gestion publique
L aussi, la demande nest pas nouvelle. Certes, de nombreuses tudes ont
t menes sur chacun des impts notamment dans le cadre du Conseil national
des impts. Pourtant, comme on la vu propos de la taxe professionnelle, a-t-il
fallu attendre les remarquables travaux mens par la Commission Fouquet en
2004 pour disposer enfin dune analyse trs complte sur cet impt, sur ceux qui
le prlvent et sur ceux qui lacquittent, cest--dire la premire valuation
globale sur un impt cr trente ans auparavant, et sans cesse dcri depuis !
Pour le reste, mme les autres travaux, souvent fort documents, prsentent le
plus souvent tel ou tel aspect particulier de tel ou tel impt, sans quil soit
possible den tirer coup sr des conclusions qui nauraient pas ipso facto des
effets secondaires dune nature quelconque. En outre, ces nombreux travaux
sattardent plus sur tel ou tel type dimpt, ou sur tel ou tel type de bnficiaire,

II - 63

sans se proccuper vraiment (par manque dinformation, souvent) de la situation

des contribuables concerns voire mme de la catgorie de ces contribuables.
Mais, ici comme prcdemment, il semble que de trop nombreux travaux
souffrent dune statistique souvent difficile utiliser pour fonder des dcisions
politiques ou pour valuer leur pertinence dans le temps. Et ce dfaut provient
certainement l aussi dune absence dexpression politique sur ce besoin dune
meilleure connaissance en la matire. Peut tre ceci permet-il mieux dy trouver
argument pour sopposer tout changement mais, comme cette attitude ne
prmunit pas contre des dcisions prises parfois lemporte-pice, on en
conclura quil y a plus davantages mieux comprendre pour dcider ou pour
corriger le tir si besoin est.
Une gographie des catgories de contribuables pourrait tre au
programme des travaux du Conseil national des prlvements obligatoires, au
sein duquel les reprsentants des entits publiques locales qui prlvent limpt
doivent trouver une capacit dexpertise qui leur permette de mieux inscrire le
secteur local dans les arbitrages conomiques globaux de la Nation.
Ceci permettra notamment dclairer les choix ou les correctifs ventuels,
dabord dans la rpartition de leffort fiscal entre mnages et entreprises, puis
dans les rpartitions entre telle ou telle catgorie de redevables dans une juste
apprciation de la gestion des transferts quoprerait tel ou tel type de rformes.
Encadr 3 : L'volution de la rpartition des impts locaux
Ds la cration des impts directs locaux sest pose la question de leur juste rpartition entre les
mnages et les entreprises. Des dispositifs techniques ont t mis en place, mais bien souvent ils se sont
avrs, avec le temps, avoir bien mal rpondu aux attentes.
Par exemple, le systme des principaux fictifs tabli en 1917 tait bas sur lide de maintenir
une gale proportion entre les quatre contributions directes locales, et donc entre les diffrentes catgories
de contribuables, les habitants assujettis la mobilire, les industries et commerants redevables de la
patente et les propritaires fonciers qui cotisent limpt sur le foncier bti ou non bti. Mais, du fait de
diffrences dans lvaluation des bases dimposition, les principaux fictifs ont volu de faon divergente.
Le principal fictif de la patente, la fois cause de son mode dvaluation qui permet une rvision annuelle
de la valeur locative formant la base du droit proportionnel et cause de la transformation rapide du tissu
industriel ou commercial, a tendance augmenter plus vite que celui des autres contributions (Expos des
motifs au projet de loi n 8763 du 19 dcembre 1949).
Les dispositifs en cours depuis 1980 ont rencontr la mme difficult Quon en juge !
Afin dassurer une volution parallle de lappel fiscal auprs des mnages et des entreprises et ainsi
de protger les entreprises qui ne votent pas dune ventuelle drive, une rgle liant les taux
dimposition vots pour la premire fois en 1981 par les communes et les dpartements a t mise en place
dont le principe (ici simplifi) est que le taux de taxe dhabitation et le taux de la taxe professionnelle
doivent voluer au mme pas. Ce principe a connu ensuite quelques amnagements, tout dabord pour tenir
compte de situations particulires, avant que dtre plus largement assoupli : la rgle (simplifie)
devenant que la taxe professionnelle peut augmenter un rythme jusqu une fois et demie suprieur celui
du taux de la taxe dhabitation. Notons que, si cet assouplissement a une ampleur limite lorsque le taux de
la taxe dhabitation augmente peu (par exemple lorsque le taux de la taxe dhabitation augmente de + 0,6 %
hausse moyenne constate dans le secteur communal en 2006 la hausse de la taxe professionnelle peut
aller jusqu + 0,9 %), il peut savrer assez brusque ds lors que le taux de la taxe dhabitation volue
vivement (par exemple certains dpartements ont relev leur taux de taxe dhabitation de 10 % et avaient
donc la facult daugmenter leur taux de taxe professionnelle de 15 %).

II - 64

Ce lien - strict puis assoupli - voulait assurer un certain paralllisme entre le produit vot de la taxe
dhabitation et celui de la taxe professionnelle. Mais en ralit, il faut constater que ces volutions similaires
des taux se sont appliques des bases qui augmentaient de manire trs diffrente :
- du ct des bases de taxe professionnelle, une augmentation naturelle longtemps beaucoup
plus rapide que le PIB en valeur (notamment dans les annes 80 et 90), avec la composante
des immobilisations brutes qui augmentent mcaniquement trs vite (sans que ceci ne traduise
un rel enrichissement conomique des entreprises) ;
- du cot des bases de taxe dhabitation, une indexation forfaitaire annuelle des bases existantes
faute dune rvaluation conomique rgulire.
Graphique n 9 : volution des produits acquitts au titre de la Th et de la TP

Ainsi, on a pu constater au fil du temps une augmentation spontane normalement plus forte de la
taxe professionnelle que celle de la taxe dhabitation. Cette volution, contraste et en dcalage avec les
intentions du lgislateur de 1980, a amen ltat intervenir par ses exonrations et ses dgrvements pour
corriger la situation en aval du dispositif. Rappelons que ltat a, par exemple, supprim 16 % des bases de
taxe professionnelle en 1987 et 33 % lors de la suppression de la masse salariale en 1999, permettant de
faon pragmatique mais coteuse de maintenir un lien effectif dans lvolution des produits respectivement
acquitts par les contribuables au titre de la taxe professionnelle et de la taxe dhabitation, relation que la
rgle de la liaison des taux institue en 1980 ne pouvait pas mcaniquement rsoudre.

II - 65

3. Un mode dexprimentation permettant dtablir des rgles

financires et fiscales prennes
Selon une croyance rpandue, il importerait que chaque parcelle du
territoire franais soit gre selon un corps de rgles identiques. La confusion
entre galit et uniformit est dailleurs le fondement de nombreuses polmiques
que les avances constitutionnelles de larticle 37.1 nont dailleurs pas
compltement aplanies.
Avant mme lexistence de telles dispositions, diverses rformes
financires et fiscales ont pu faire lobjet de vritables tests en vraie grandeur.
Ainsi, en matire de taxe professionnelle, un rgime particulier a t mis en place
ds leur cration en 1966 pour les agglomrations nouvelles, dont le pouvoir
fiscal sest exerc dabord par une imposition sur les entreprises venant
simplanter sur la zone non encore urbanise du primtre dit de ville nouvelle
puis, partir de 1983, par une imposition des entreprises sur lensemble des
territoires communaux inclus dans la ville nouvelle, avec mise en place de
reversements conventionnels vers les budgets communaux. Il sagit donc bien
dun dispositif particulier prfigurant la Taxe professionnelle unique (TPU) qui
constitue dsormais le fondement mme des groupements fiscalit propre que
sont les communauts urbaines, les communauts dagglomrations et bien
entendu les syndicats dagglomrations nouvelles.
De la mme faon, dautres dispositifs - dordre financier ceux-l - ont t
mis en uvre dans les collectivits territoriales dOutre-mer qui ont trouv leur
prolongement dans des processus ensuite gnraliss.
Il apparat lvidence que certains dispositifs seraient dautant mieux
mme de faire lobjet de telles exprimentations que la capacit de simulations
pralables - qui est demande avant de statuer sur lvolution de tout nouveau
rgime financier ou fiscal - nest pas encore son point optimal (cf. supra).
Dailleurs, au-del mme des simples exprimentations, la possibilit
daccompagner de faon spcifique le rgime financier et fiscal de certaines
collectivits territoriales particulires pourrait tre utilement tudie.

II - 66

III - UNE NOUVELLE DONNE EST POSSIBLE

Mme si la dcentralisation na pas formellement comport de volet
financier, il nempche que le panorama financier et fiscal des collectivits
territoriales franaises a beaucoup volu au fil des annes. Vingt cinq ans aprs
les lois Defferre, le secteur local - les communes et leurs groupements, les
dpartements et les rgions - psent dsormais, on la vu, dun poids conomique
et financier significatif au sein des institutions du pays. Aprs que la Constitution
a dict le caractre dcentralis de lorganisation de la Rpublique, il
importe dsormais que chacun prenne la mesure de ce principe pour tenir compte
de la conjoncture conomique gnrale et de ses rpercussions sur lvolution
des finances publiques, du fait quil convient daborder de faon responsable la
dfinition de ce qui revient chacun dans la gestion publique densemble.
Si, au plan financier, on doit admettre que lquilibre densemble du
secteur local a t maintenu, notamment parce que ltat la pour ainsi dire
protg des alas de la conjoncture conomique, par exemple par les dotations en
augmentation continue ou encore par la garantie du produit fiscal vot, il nen
demeure pas moins que ceci a t aussi ralis au travers dune succession de
dcisions ponctuelles, partielles et difficiles comprendre mme pour les initis
et dans un cadre institutionnel parfois peu propice la discussion avec les
autorits politiques responsables du secteur local.
Ceci est certainement particulirement vrai en matire fiscale o ltat a
men une politique constante dinterventionnisme dans les impts locaux au
point de les avoir rendus pour certains dentre eux illisibles et donc rejets,
tant par ceux qui les acquittent que par ceux qui les votent.
Une nouvelle donne est pourtant porte de main pour peu que, dans un
cadre concert, les principes dun changement raisonnable sinscrivent dans
lacceptation dun schma cible dont on aurait pris soin de dfinir ensemble les
modalits de sa mise en uvre.
La recherche de cette nouvelle donne doit - pour trouver sa crdibilit - se
dfinir par lapplication des principes dicts plus haut qui sont de nature
rpondre aux inconvnients unanimement reconnus dillisibilit constate et
donc dirresponsabilit suppose.
Il convient donc dabord de caractriser la donne actuelle, cest--dire
de dfinir quels sont les principaux constituants des ressources locales en 2005
tels quils ressortent des analyses prcdentes et en tenant compte galement des
volutions structurelles dj programmes pour 2007, priode laquelle la
nouvelle donne pourrait tre utilement dbattue.

II - 67

Lquilibre actuel - 2005 - des finances des collectivits territoriales peut

tre caractris comme suit :
Tableau 23 : valuation de lquilibre financier des collectivits territoriales
(en milliards deuros)
Dpenses totales
Fonctionnement

178,9
125,8

Investissement
Intrts de la dette

48,6
4,5

Recettes totales
Fonctionnement
Fiscalit

176,6
166,9
97,3

Dotations

42,9

Autres

26,7

Investissement

9,7

Solde
Dette

- 2,3
3,1

Trsorerie

- 0,8

Personnel
Transferts
Autres dpenses

43,7
42,3
39,8

Produit vot
Autres impts
DGF
Autres dotations
Tarifs
Autres recettes
FCTVA
Autres dotations
Autres recettes

60,2
37,1
38,3
4,6
16,8
9,9
4,0
3,3
2,4

Amortissements
Emprunts

- 14,0
17,1

partir de l, il a t procd un examen particulier des recettes fiscales

et des dotations de fonctionnement sur lesquelles il a paru possible dtablir de
nouvelles rpartitions - en tenant compte ds maintenant des mesures dj prises
et qui impacteront les budgets locaux ds 2007 :
- pour lensemble des trois niveaux dadministration locale, la part
essentielle de leurs recettes (129,5 milliards deuros) est constitue
par des produits fiscaux (90,5 milliards deuros) et par les dotations
de fonctionnement (39,0 milliards deuros) - donnes de 2005
incluant les amendements suivants :
- prise en compte (en valeur 2005) des effets escompts en 2007 en ce
qui concerne la TIPP (pour les rgions) et la TCA (pour les
dpartements) ;
- prise en compte (en valeur 2005) du rgime mis en place pour 2007
pour lapprentissage, tant en ce qui concerne la taxe dapprentissage
quen ce qui concerne la part de DGD correspondante (DGDA).

II - 68

- pour chacun des niveaux dadministration locale, la rpartition de ces

recettes stablit comme suit :
Tableau 24 : Rpartition des principales recettes
par niveaux de collectivit territoriale
(en milliards deuros)
TOTAL

Communes et
groupements

Dpartements

Rgions

TOTAL

129,5

70,1

44,1

15,3

Fiscalit

90,5

48,8

33,2

8,5

TP
TPFB
TH
TPFNB

25,2
17,6
13,2
0,9

15,3
11,2
9,0
0,9

7,4
5,0
4,2
0,0

2,5
1,4
0,0
0,0

Fiscalit directe

56,9

36,4

16,6

3,9

8,7
7,3
5,2
4,3
2,6
1,9
1,6
1,4
0,6

2,0
0,0
5,2
4,3
0,0
0,0
0,0
0,9
0,0

6,7
4,9
0,0
0,0
2,6
1,9
0,0
0,5
0,0

0,0
2,4
0,0
0,0
0,0
0,0
1,6
0,0
0,6

39,0

21,3

10,9

6,8

Droits de mutation
TIPP
Versement Transport
TEOM
TCA
Attribution CNSA
Cartes grises
Taxe/Electricit
Taxe/Apprentissage

Dotations Etat

II - 69

- pour chacun des produits fiscaux locaux, la rpartition du

financement entre ceux qui acquittent limpt : mnages, entreprises,
tat et autres (entreprises de droit public contribuant au VT) stablit
comme suit :
Tableau 25 : Rpartition du financement de limpt entre contribuables
(en %)
TP
FB
TH
FNB
Droits mutation
VT
TEOM
Cartes grises
Taxe/lectricit
Taxe apprentissage
TIPP
TCA
CNSA

Mnages
0%
68 %
79 %
19 %
50 %
0%
80 %
75 %
70 %
0%
65 %
75 %
100 %

Entreprises
62 %
29 %
0%
74 %
50 %
88 %
20 %
25 %
30 %
100 %
35 %
25 %
-

tat
38 %
3%
21 %
7%
-

Autres
12 %
-

- sagissant de ltat, il importe de dterminer la rpartition de son

propre financement auprs des mnages et des entreprises, en
considrant que si, en priode de dficit, lintgralit de sa recette
annuelle ne provient pas de ses seuls contribuables, il nen demeure
pas moins que le retour souhaitable (et souhait) lquilibre ne se
fera sans doute quau prix dune combinaison de baisse de ses
dpenses et de hausse de ses recettes. Sagissant de cette dernire, on
peut lgitimement penser quelle se ferait - le moment venu - par un
recours fiscal de mme nature que celui observ actuellement quant
sa rpartition entre mnages et entreprises.
Pour mesurer la situation actuelle - et le raisonnement vaut dabord
pour ltat, mais aussi pour les autres acteurs publics redevables du
VT - un dpouillement prcis, tabli partir des lments contenus
dans le document sur les prlvements obligatoires annex la LFI,
amne retenir lvaluation globale suivante :
Tableau 26 : Rpartition du financement de ltat et
des autres acteurs publics entre les contribuables
(en %)
Mnages

Entreprises

tat

60 %

40 %

Autres acteurs publics

55 %

45 %

II - 70

- au total et compte tenu, des lments prcdents, la situation actuelle

peut tre caractrise par le fait que - directement ou indirectement
via ltat - mnages et entreprises contribuent par voie de fiscalit
aux budgets locaux (pour un montant global de 129,5 milliards
deuros) dans les proportions suivantes :
Tableau 27 : Rpartition globale du financement des recettes locales
(en %)
Mnages

Entreprises

Total

56 %

44 %

Communes et groupements

54 %

46 %

Dpartements

60 %

40 %

Rgions

55 %

45 %

Il apparat ds lors quune nouvelle donne est possible si, partir de la

situation actuelle qui correspond notamment une volution historique des
relations financires entre les collectivits territoriales et leurs contribuables, du
fait dune intervention grandissante de ltat, on veut bien sattacher laborer
cette nouvelle donne qui, sans chercher bouleverser les quilibres globaux,
sinscrive dans les principes de clart, de simplification et de responsabilit :
- ne plus concevoir limpt local que dans le cadre dune relation
directe entre la collectivit territoriale et chaque catgorie de
redevables ;
- proscrire, autant que faire se peut, des impts locaux sur lesquels
sexercent plusieurs pouvoirs de fixation des taux de pression fiscale ;
- assigner ltat - qui navait pas (et na toujours pas) vocation tre
le premier contribuable local - un rle de rpartiteur des subsides aux
collectivits territoriales selon des critres autres que ceux qui lont
conduit jusquici se substituer telle ou telle catgorie de
redevables ;
- une fois cette nouvelle combinaison tablie, prendre les mesures qui
simposent pour dbloquer les dispositifs dvaluation des bases
fiscales qui sont les plus obsoltes et pour garantir les corrections
quil conviendra de mettre en uvre pour corriger les disparits les
plus criantes entre collectivits territoriales.
Plusieurs schmas-cibles peuvent tre labors sur cette base. Le Conseil
conomique et social, dans la problmatique de la saisine confie la section des
finances sur le thme Fiscalit et finances publiques locales : la recherche
dune nouvelle donne , a dabord souhait montrer quune nouvelle donne tait
possible pour peu quon sinscrive dans une dmarche de rexamen des principes
mme qui fondent la fiscalit locale et la relation financire entre ltat et les
collectivits territoriales. Sa contribution cette problmatique la donc conduit

II - 71

laborer un schma-cible possible pour dmontrer la faisabilit de ses

propositions et pour servir de base au dbat qui doit ds lors sengager, dans la
perspective dtablir un cadre lisible et responsable pour la fiscalit et les
finances locales, dans la part qui est la leur dans la matrise globale des finances
publiques.

ANNEXES

Annexe 1 : Produit vot par les collectivits locales de mtropole pour les 4 taxes directes locales
(en milliards deuros)

Communes
TH
FB
FNB
TP
Communes
et groupements

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

20,537

21,781
+ 6,1%
5,031
5,967
0,683
10,100

22,557
+ 3,6%
5,222
6,294
0,676
10,365

24,033
+ 6,5%
5,561
6,781
0,680
11,011

25,012
+ 4,1%
5,777
7,111
0,676
11,448

25,881
+ 3,5%
5,985
7,449
0,674
11,773

25,846
- 0,1%
6,143
7,688
0,684
11,331

24,404
- 5,6%
6,422
8,065
0,693
9,224

23,341
- 4,4%
6,776
8,385
0,705
7,475

22,605
- 3,2%
7,264
8,954
0,729
5,658

22,635
+ 0,1%
7,765
9,539
0,748
4,583

23,167
+ 2,4%
8,151
10,002
0,766
4,248

23,875
+ 3,1%
8,539
10,477
0,786
4,073

4,761
5,524
0,688
9,564
23,149

24,816

25,910

27,724

29,136

30,291

30,415

30,825

31,098

31,334

32,508

33,882

35,257

5,198
6,006
0,725
11,220

+ 7,2%
5,520
6,522
0,727
12,047

+ 4,4%
5,750
6,903
0,728
12,529

+ 7,0%
6,148
7,470
0,740
13,366

+ 5,1%
6,426
7,882
0,745
14,083

+ 4,0%
6,685
8,290
0,749
14,567

+ 0,4%
6,878
8,576
0,765
14,196

+ 1,3%
7,057
8,810
0,775
14,183

+ 0,9%
7,345
9,041
0,788
13,924

+ 0,8%
7,704
9,486
0,814
13,330

+ 3,7%
8,133
9,993
0,836
13,546

+ 4,2%
8,504
10,440
0,858
14,080

+ 4,1%
8,929
10,957
0,882
14,489

10,563
+ 8,3%
2,419
2,690
0,194
5,260

11,206
+ 6,1%
2,575
2,919
0,114
5,598

11,918
+ 6,4%
2,731
3,140
0,031
6,016

12,546
+ 5,3%
2,850
3,303
0,031
6,362

13,055
+ 4,1%
2,953
3,464
0,031
6,607

13,174
+ 0,9%
3,042
3,604
0,032
6,496

13,338
+ 1,2%
3,118
3,706
0,033
6,481

13,309
- 0,2%
3,196
3,778
0,033
6,302

13,715
+ 3,1%
3,405
4,037
0,035
6,238

14,516
+ 5,8%
3,640
4,341
0,038
6,497

15,169
+ 4,5%
3,826
4,540
0,039
6,764

16,380
+ 8,0%
4,127
4,915
0,042
7,296

3,049
+ 16,5%
0,688
0,725
0,008
1,628

3,253
+ 6,7%
0,732
0,784
0,008
1,729

3,497
+ 7,5%
0,783
0,845
0,008
1,861

3,594
+ 2,8%
0,795
0,869
0,008
1,922

3,698
+ 2,9%
0,816
0,900
0,008
1,974

3,717
+ 0,5%
0,836
0,933
0,008
1,940

3,869
+ 4,1%
0,883
0,984
0,009
1,994

2,995
- 22,6%

2,954
- 1,4%

2,999
+ 1,5%

3,101
+ 3,4%

3,873
+ 24,9%

1,016
0,009
1,970

1,050
0,009
1,895

1,090
0,009
1,900

1,129
0,010
1,962

1,407
0,012
2,454

38,428
+ 8,2%
8,627
9,937
0,929
18,935

40,369
+ 5,1%
9,057
10,606
0,850
19,856

43,139
+ 6,9%
9,662
11,455
0,779
21,243

45,276
+ 5,0%
10,071
12,054
0,784
22,367

47,044
+ 3,9%
10,454
12,654
0,788
23,148

47,306
+ 0,6%
10,756
13,113
0,805
22,632

48,033
+ 1,5%
11,058
13,500
0,817
22,658

47,402
- 1,3%
10,541
13,835
0,830
22,196

48,003
+ 1,3%
11,109
14,573
0,858
21,463

50,023
+ 4,2%
11,773
15,424
0,883
21,943

52,152
+ 4,3%
12,330
16,109
0,907
22,806

55,510
+ 6,4%
13,056
17,279
0,936
24,239

9,756

Dpartements
TH
FB
FNB
TP

2,234
2,451
0,270
4,801

TH
FB
FNB
TP

0,603
0,620
0,007
1,388

Rgions

2,618

Toutes collectivits

35,523
TH
FB
FNB
TP

8,035
9,077
1,002
17,409

Source : Ministre de lIntrieur - DGCL

II - 75

TH
FB
FNB
TP

1993

Annexe 2 : Compensations et dgrvements par taxe et par nature

(en milliards deuros)
1994
Compensations

4,245

1995

1996

1997

4,407

4,380

4,594

+ 3,8%

-0,6%

+ 4,9%

1998
4,456

1999
5,899

2000
7,195

2001
9,843

2002

2003

2004

2005

12,355

13,514

3,634

3,796

-3,0% + 32,4% + 22,0% + 36,8% + 25,5%

+ 9,4%

-73,1%

+ 4,5%

Taxe d' habitation

0,938

1,006

1,052

1,083

1,086

1,113

1,143

2,044

2,090

2,111

1,141

1,164

Foncier bati

0,330

0,298

0,275

0,266

0,250

0,213

0,244

0,334

0,325

0,339

0,357

0,371

Foncier non bati

0,194

0,273

0,342

0,340

0,335

0,335

0,335

0,332

0,334

0,332

0,330

0,332

Taxe professionnelle

2,783

2,830

2,711

2,905

2,785

4,238

5,473

7,133

9,606

10,732

1,806

1,929

Dgrvements lgislatifs

5,183

7,273

9,164

8,003

7,822

8,931

9,948

10,460

+ 0,8% + 26,0%

-12,7%

-2,3% + 14,2% + 11,4%

+ 5,1%

5,844

6,216

6,815

7,217

+ 12,8%

+ 6,4%

+ 9,6%

+ 5,9%

0,954

1,016

1,067

1,105

1,300

1,323

3,212

2,247

2,334

2,356

2,728

2,762

Taxes foncires

0,088

0,059

0,053

0,067

0,045

0,030

0,029

0,075

0,147

0,337

0,561

0,589

Taxe professionnelle

4,141

4,769

5,096

5,643

5,872

5,920

5,923

5,681

5,341

6,238

6,659

7,109

Contributions de l'Etat aux 4 taxes locales

9,428

10,251

10,596

11,409

11,673

13,172

16,359

17,846

20,177

22,445

13,582

14,256

+ 8,7%

+ 3,4%

+ 7,7%

+ 9,1% + 13,1% + 11,2%

-39,5%

+ 5,0%

Taxe d' habitation

1,892

2,022

2,119

2,188

2,386

2,436

4,355

4,291

4,424

4,467

3,869

3,926

Taxes foncires

0,612

0,630

0,670

0,673

0,630

0,578

0,608

0,741

0,806

1,008

1,248

1,292

Taxe professionnelle

6,924

7,599

7,807

8,548

8,657

10,158

11,396

12,814

14,947

16,970

8,465

9,038

Frais de dgrvement

1,280

1,370

1,480

1,550

1,590

1,600

1,620

1,620

1,630

1,680

2,200

2,000

Contributions nettes de l' Etat

8,148

10,083

11,572

14,739

16,226

18,547

20,765

11,382

12,256

+ 2,3% + 14,8% + 27,4% + 10,1% + 14,3% + 12,0%

-45,2%

+ 7,7%

Source : Observatoire des Finances locales

8,881

9,116

9,859

+ 9,0%

+ 2,6%

+ 8,2%

+ 2,3% + 12,8% + 24,2%

II
II --77
77

Taxe d' habitation

II - 79

Annexe 3 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des dpartements

(en milliards deuros)
2003
BP

2003
CA

2004
BP

2004
CA

2005
BP

2005
CA

2006
BP

Milliards d' euros

Bases

Taux

Produit

TH
FB
FNB
TP
TH
FB
FNB
TP
TH
FB
FNB
TP
Produit vot

58,770
50,545
0,182
89,528
6,29%
8,80%
21,09%
7,37%
3,697
4,448
0,038
6,598
14,781

61,022
52,283
0,186
91,944
6,37%
8,90%
21,39%
7,46%
3,887
4,653
0,040
6,859
15,439

63,343
54,293
0,193
94,785
6,61%
9,27%
22,18%
7,81%
4,187
5,033
0,043
7,403
16,665

65,784
56,390
0,196
97,932
6,89%
9,86%
23,18%
8,22%
4,532
5,560
0,046
8,050
18,188

Contributions directes
Compensations FD
TIPP
Droits de mutation
Autres indirects
Dotations Etat
Autres
Recettes relles de fonctionnement

14,509
1,258
0,000
3,916
1,094
5,061
10,080
35,918

15,031
1,145
0,000
4,920
1,082
5,061
11,075
38,314

15,329
1,120
4,744
4,250
1,066
11,333
4,591
42,433

15,747
1,170
4,959
5,711
1,107
13,102
3,491
45,288

16,596
1,167
5,497
4,929
1,572
12,900
2,999
45,660

16,906
1,199
5,295
6,501
2,126
12,585
3,302
47,913

18,021
1,173
5,382
5,707
2,209
12,966
3,827
49,285

Dpenses relles de fonctionnement

29,409

29,342

35,812

36,952

38,780

38,890

42,203

5,845
23,564

5,899
23,444

6,231
29,581

6,239
30,713

6,651
32,129

6,614
32,276

7,178
35,025

Personnel
Autres
Intrts de la dette

0,850

0,648

0,729

0,575

0,696

0,551

0,699

Epargne brute

5,659

8,324

5,892

7,761

6,185

8,472

6,383

12,089

10,921

12,964

11,492

13,754

11,983

14,400

4,428
7,419
0,242

3,918
6,727
0,276

4,628
7,917
0,420

4,282
6,886
0,324

5,049
8,281
0,424

4,450
7,235
0,298

5,297
8,689
0,414

Dpenses d'investissement
Subventions verses
quipement brut
Autres
Recettes d'investissement hors emprunts

2,652

2,499

2,661

2,507

2,802

2,556

2,841

2,260
0,391

2,307
0,192

2,342
0,319

2,189
0,318

2,456
0,346

2,250
0,306

2,525
0,316

Besoin de Financement

9,437

8,422

10,303

8,986

10,952

9,427

11,560

Autofinancement / pargne brute

5,659

8,324

5,892

7,761

6,185

8,472

6,383

Flux net de dette

Emprunts
Amortissements dette

3,594
8,656
5,062

0,476
4,811
4,335

4,328
10,024
5,696

0,766
5,966
5,199

4,645
10,747
6,102

1,127
6,478
5,351

5,094
11,956
6,862

- 0,184
0,184

0,378
2,097

- 0,083
0,083

- 0,458
2,484

- 0,122
0,123

0,172
2,035

- 0,083
0,083

0,000

2,475

- 0,000

2,026

0,000

2,206

0,000

Dotations et subventions
Autres

Solde de l'anne
Reports
Solde global
Dette

au 01/01
au 31/12

16,476

Source : Annuaire financier des dpartements

17,014
16,984

17,793
17,014

18,836
18,905

II - 81

Annexe 4 : volution budgtaire et comptable 2003-2006 des rgions

(en milliards deuros)
2003

2003

2004

2004

2005

2005

2006

BP

CA

BP

CA

BP

CA

BP

Milliards d' euros

Bases

Taux

Produit

FB
FNB
TP
FB
FNB
TP
FB
FNB
TP
Produit vot

Contributions directes
Compensations FD
TIPP
Cartes grises
Autres indirects
Dotations Etat
Autres

56,126
0,191
95,377
1,99%
4,93%
2,02%
1,117
0,009
1,927
3,053

57,989
0,194
97,838
1,99%
4,99%
2,03%
1,154
0,010
1,986
3,150

60,142
0,200
100,404
2,39%
5,79%
2,48%
1,437
0,012
2,490
3,939

2,956
1,950
0,000
1,468
1,534
4,365
0,249

3,065
1,932
0,000
1,427
1,553
4,488
0,308

3,155
0,215
0,000
1,407
0,715
7,567
0,395

3,218
0,223
0,000
1,479
0,713
7,809
0,379

Recettes relles de fonctionnement

12,523

12,772

13,454

Dpenses relles de fonctionnement

8,103

7,727

8,969

Personnel
Transferts verss
Autres

62,425
0,203
103,632
2,54%
6,21%
2,68%
1,586
0,013
2,777
4,376

3,892
0,227
0,105
1,587
0,758
8,009
0,510

4,004
0,239
0,457
1,623
0,911
8,081
0,515

4,330
0,239
1,000
1,849
1,053
7,757
0,655

13,821

15,087

15,830

16,882

8,855

10,337

10,153

11,972

11,972

8,103

7,727

8,969

8,855

10,337

10,153

Intrts de la dette

0,353

0,294

0,361

0,292

0,355

0,309

0,404

pargne brute

4,067

4,752

4,125

4,674

4,396

5,368

4,506

Dpenses d'investissement

7,451

6,964

7,672

7,326

8,649

7,619

9,040

4,567
2,803
0,081

4,211
2,588
0,165

4,730
2,817
0,124

4,342
2,785
0,198

5,235
2,800
0,614

4,588
2,492
0,539

5,399
3,257
0,384

Recettes d' investissement hors emprunts

Dotations et subventions
dont FCTVA
dont DRES
dont Autres
Autres

1,441
1,284
0,313
0,566
0,405
0,157

1,549
1,326
0,318
0,566
0,442
0,223

1,503
1,337
0,317
0,579
0,441
0,165

1,482
1,264
0,329
0,568
0,368
0,218

1,612
1,449
0,377
0,600
0,473
0,163

1,641
1,423
0,383
0,605
0,435
0,218

1,575
1,399
0,354
0,607
0,437
0,177

Besoin de Financement

6,010

5,415

6,169

5,844

7,037

5,978

7,464

Autofinancement / pargne brute

4,067

4,752

4,125

4,674

4,396

5,368

4,506

Flux net de dette

1,927

0,538

1,982

1,219

2,566

0,725

2,870

4,036
2,108

3,071
2,533

4,366
2,385

3,921
2,702

5,711
3,144

3,916
3,191

7,188
4,318

- 0,016
0,016

- 0,126
0,779

- 0,063
0,063

0,050
0,657

- 0,075
0,040

0,115
0,700

- 0,089
0,089

Solde global

0,000

0,653

0,000

0,707

- 0,034

0,815

- 0,000

Dette

7,634

Subventions verses
Equipement brut
Autres

Emprunts
Amortissements dette
Solde de l'anne
Reports

au 01/01
au 31/12

Source : Annuaire financier des rgions

8,160
8,199

9,396
9,402

10,097
10,149

II - 83

LISTE DES RFRENCES BIBLIOGRAPHIQUES

Publications priodiques
- Les collectivits locales en chiffres (ministre de lIntrieur - DGCL)
- Rapports annuels de lobservatoire des finances locales
- Notes semestrielles de conjoncture des finances locales en France
(Dexia Crdit Local)
- Rapports de la section des finances du Conseil conomique et
social
- Le financement externe et la gestion de trsorerie des collectivits
locales , Andr Tissidre, 1988 ;
- La taxe dhabitation , Rgis de Crpy, 1990 ;
- Les droits daccise , Bernard Cambournac, 1991 ;
- Lendettement public , Alain Prate, 1991 ;
- Les prlvements sur les entreprises en France et dans la
Communaut europenne , Jacques Lallement, 1991 ;
- Le bilan et les perspectives de la dcentralisation ,
Marc Didierjean, 1994 ;
- La fiscalit directe et la gestion de trsorerie des collectivits
locales , douard Salustro, 1998 ;
- Lavenir de lautonomie financire des collectivits locales , JeanPierre Brunel, 2001.
Autres rapports du Conseil conomique et social
- La dcentralisation et la rpartition des comptences entre les
collectivits territoriales , Alex Raymond, 1991 ;
- La dcentralisation et le citoyen , Claudette Brunet-Lechenault,
2000 ;
- Dcentralisation, nouvelle politique contractuelle et avenir des
contrats tat-rgions , Francis Vandeweeghe, 2004 ;
- Prlvement obligatoires : comprhension, efficacit conomique et
justice sociale , Philippe Le Clezio, 2005.
tudes et rapports
- Rapport du Conseil des impts sur limposition des revenus, 2000 ;
- Rapport sur les finances locales, ministre de lIntrieur, DGCl,
2002 ;
- Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques,
Cour des Comptes, 2006 ;

II - 84

- Rapport sur la fiscalit locale , Edmond Herv, Assemble

nationale, 1989 ;
- Les relations financires entre ltat et les collectivits locales ,
Franois Delafosse, Cour des Comptes, 1994 ;
- Refonder laction publique locale , Pierre Mauroy, Premier
ministre, 2000 ;
- Perspectives dvolution de la fiscalit locale , Jean Arthuis,
Snat, 2003 ;
- La taxe dhabitation est-elle encore un impt local ? ,
Yves Frville, Snat, 2003 ;
- Quelle fiscalit locale pour la nouvelle dcentralisation ? ,
Jean-Paul Vermes, Chambre de commerce et dindustrie de Paris,
2003 ;
- Rapport de la Commission de rforme de la taxe professionnelle ,
Olivier Fouquet, Premier ministre, 2004 ;
- Autonomie
financire
des
collectivits
territoriales ,
Guy Geoffroy, Assemble nationale, 2004 ;
- Le financement des collectivits territoriales , Catherine Maubert,
Groupe Racines, Commissariat gnral au Plan, 2004 ;
- Les prlvements obligatoires et leur volution , Philippe Marini,
Snat, 2005 ;
- Propositions pour une rforme de la gouvernance fiscale ,
Grard Mestrallet et Michel Taly, Institut de lentreprise, 2005 ;
- Des finances publiques au service de notre avenir ,
Michel Pbereau, ministre de lconomie, des finances et de
lindustrie, 2005 ;
- Rapport de la commission denqute sur lvolution de la fiscalit
locale, Herv Mariton, Assemble nationale, 2005 ;
- Les finances locales (11e dition) , Michel Bouvier, LGDL, 2006 ;
- Repenser les responsabilits locales , Jacques Caillosse, Institut de
la dcentralisation, 2006.

II - 85

TABLE DES SIGLES

APA :
APUL :
ARH :
ASSO :
ATR :
CCEC :
CNP :
CNSA :
CSG :
CTC :
DGD :
DGDA :
DGE :
DGF :
DMTO :
EPCI :
FBCF :
FCTVA :
FDL :
FFAPA :
FSRIF :
INSEE :
IRPP :
LFI :
LFR :
ODAC :
ODAL :
PIB :
PO :
RMI :
SAFER :
SIVOM :
SIVU :
TCA :
TEOM :
TFPB :
TFPNB :
TH :
TIPP :
TLE :
TPA :
TP :
TVA :
UE :
VT :
ZFU :
ZUS :

Allocation personnalise lautonomie

Administration publique locale
Agence rgionale de lhospitalisation
Administration de scurit sociale
Administration territoriale de la Rpublique
Commission consultative dvaluation des charges
Cotisation nationale de prquation
Caisse nationale de solidarit pour lautonomie
Cotisation sociale gnralise
Collectivit territoriale de Corse
Dotation gnrale de dcentralisation
Dotation gnrale de dcentralisation Formation professionnelle
Dotation globale dquipement
Dotation globale de fonctionnement
Droits de mutation titre onreux
tablissement public de coopration intercommunale
Formation brute de capital fixe
Fonds de compensation de la taxe la valeur ajoute
Fiscalit directe locale
Fonds de financement de lallocation personnalise lautonomie
Fonds de solidarit de la rgion le-de-France
Institut national de la statistique et des tudes conomiques
Impt sur le revenu des personnes physiques
Loi de Finance initiale
Loi de Finance rectificative
Organismes divers dadministration centrale
Organismes divers dadministration locale
Produit intrieur brut
Prlvements obligatoires
Revenu minimum dinsertion
Socit damnagement foncier et rural
Syndicat intercommunal vocation multiple
Syndicat intercommunal vocation unique
Taxe sur les conventions dassurances
Taxe denlvement des ordures mnagres
Taxe foncire sur les proprits bties
Taxe foncire sur les proprits non bties
Taxe dhabitation
Taxe intrieure sur les produits ptroliers
Taxe locale dquipement
Taxe professionnelle dagglomration
Taxe professionnelle
Taxe sur la valeur ajoute
Union europenne
Versement transport
Zone franche urbaine
Zone urbaine sensible

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL

La fiscalit locale est gnralement juge bout

de souffle, opaque voire archaque, injuste
Le Conseil conomique et social dresse un tat des
lieux et propose de fixer des principes pour une nouvelle
rpartition fiscale et une rforme profonde du
financement des collectivits territoriales. Il montre
laide de pistes concrtes quune nouvelle donne est
possible.