Les Budgets de Défense en France, Entre Déni Et Déclin

Focus stratgique n 36
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Les budgets de dfense en France, entre dni et dclin

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Martial Foucault
Avril 2012
Laboratoire de Recherche sur la Dfense
LIfri est, en France, le principal centre indpendant de recherche, dinformation et de dbat sur les grandes questions internationales. Cr en 1979 par Thierry de Montbrial, lIfri est une association reconnue dutilit publique (loi de 1901). Il nest soumis aucune tutelle administrative, dfinit librement ses activits et publie rgulirement ses travaux. LIfri associe, au travers de ses tudes et de ses dbats, dans une dmarche interdisciplinaire, dcideurs politiques et experts lchelle internationale. Avec son antenne de Bruxelles (Ifri-Bruxelles), lIfri simpose comme un des rares think tanks franais se positionner au cur mme du dbat europen.
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Focus stratgique
Les questions de scurit exigent dsormais une approche intgre, qui prenne en compte la fois les aspects rgionaux et globaux, les dynamiques technologiques et militaires mais aussi mdiatiques et humaines, ou encore la dimension nouvelle acquise par le terrorisme ou la stabilisation post-conflit. Dans cette perspective, le Centre des tudes de scurit se propose, par la collection Focus stratgique , dclairer par des perspectives renouveles toutes les problmatiques actuelles de la scurit. Associant les chercheurs du centre des tudes de scurit de lIfri et des experts extrieurs, Focus stratgique fait alterner travaux gnralistes et analyses plus spcialises, ralises en particulier par lquipe du Laboratoire de Recherche sur la Dfense (LRD).
Lauteur
Martial Foucault est professeur agrg de science politique lUniversit de Montral et directeur du Centre dExcellence sur lUnion Europenne (Universit de Montral/McGill University). Depuis 2010, il est diteur associ de la revue Canadian Public Policy. Ses champs de spcialisation sont lconomie politique (internationale), les politiques publiques, les comportements lectoraux ainsi que les techniques quantitatives.
Le comit de rdaction
Rdacteur en chef : Etienne de Durand Rdacteur en chef adjoint : Elie Tenenbaum Assistante ddition : Constance de Roquefeuil
Comment citer cet article

Martial Foucault, Les budgets de dfense en France, entre dni et dclin , Focus stratgique, n 36, avril 2012.
Sommaire
Introduction _____________________________________________ 7 Un budget de la dfense en trompe lil _____________________ 9

Quelques repres macroconomiques_________________ 9 Evolution des dpenses militaires en France __________ 12 Limpasse budgtaire ______________________________ 13
Des lois de programmation militaire intenables _______________ 25

2002 : Un changement de cap _______________________ 26 De fortes incertitudes sur laprs-2012________________ 30 Bilan de la LOLF __________________________________ 32
Choix budgtaires : welfare vs. warfare ? _________________ 39 Comparaisons internationales : maintien ou dclassement ?____ 45
Europe de la dfense et divergence budgtaire ________ 45 Perspectives globales : le spectre du dclin europen ? _____________________ 50
Conclusion _____________________________________________ 53 Annexes _______________________________________________ 55 Rfrences _____________________________________________ 59
Rsum
Le budget de la dfense, quatrime poste de dpenses de la Rpublique, est rarement soumis un dbat public. Ces trente dernires annes, cette question a t marque tour tour par le dsir de toucher les dividendes de la paix au lendemain de la guerre froide, la professionnalisation de 1997 et le durcissement des oprations extrieures aprs le 11 septembre 2001. Ces fluctuations se sont inscrites dans un contexte conomique et social contraint dans lequel les dpenses militaires ont jou le rle de variable dajustement et ce, quelles quaient t les majorits au pouvoir. Alors que le nouveau cadre budgtaire mis en place par la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) devait permettre une meilleure gestion des dpenses, le Livre blanc de 2008 affichait des objectifs qui sont vite apparus comme irralistes, compte tenu de la rapide dtrioration des finances publiques. Dans un contexte international marqu depuis une dcennie par laugmentation des dpenses militaires, il convient de sinterroger sur les arbitrages budgtaires qui dcideront demain de lavenir de la dfense de la France. * * *
Although defense spending is the fourth budget item in France, it is rarely a matter of public debate. During the past three decades, defense has been affected in turn by the desire to rip the benefit of the post-Cold War peace dividend, the professionalization of 1997, and the increase of overseas operations after September 11, 2001. These fluctuations occurred in a constrained economic and social context, in which military spending has played the role of the expandable line irrespective of the majority in power. Even if the new budgetary framework set up by the LOLF (Organic Law relating to the Finance Laws) was supposed to improve spending management, the goals of the 2008 White Paper on Security and Defense quickly emerged as unrealistic, given the rapid deterioration of public finance. After a decade of continuous growth of international military spending, it seems appropriate to examine and question the budgetary choices that will decide of the future of French defense capabilities.
Introduction
ompte tenu de la situation conomique de la France et des effets de la crise sur les finances publiques, compte tenu galement des charges hrites et des dpenses en cours, la dfense franaise fait face des enjeux considrables court et moyen termes. La squence lectorale du printemps 2012 aurait pu tre en thorie loccasion dapporter des lments de rponse. Pourtant, la politique de dfense semble avoir t une nouvelle fois largement absente des dbats publics 1. Malgr un budget annuel de 40 milliards deuros (4me budget aprs le ministre de lEducation, le paiement des intrts de la dette et la dotation aux collectivits locales) 2 et 320 000 personnels militaires et civils, les choix de dfense de la France restent confins un cnacle dexperts ou de praticiens, suggrant ainsi que lopinion aurait une vision permanente et apolitique de la dfense ne justifiant pas de dbat public. La premire puissance militaire dEurope avec le Royaume-Uni, membre permanent du Conseil de scurit de lONU, dtentrice de larme nuclaire, et dsormais membre part entire de lOTAN, laisserait lopinion publique franaise indiffrente quant ses ambitions de puissance et aux moyens de les accomplir. La participation de la France en 2011 aux oprations en Libye en Afghanistan, qui a mobilis 7 800 militaires directement engags dans des oprations de combat, devrait pourtant susciter un dbat plus substantiel quant au rle du pays sur la scne internationale et interroger sur ses capacits poursuivre de tels efforts lavenir. Or, dans un sondage ralis par LH2 pour Le Nouvel Observateur les 4 et 5 novembre 2011, seuls 3 % des rpondants considrent que lEtat franais devrait accorder prioritairement des moyens financiers supplmentaires la dfense nationale (contre 64 % pour lemploi et 48 % pour lducation nationale). Enfin, en guise de paradoxe, lorsque les Franais sont interrogs chaque anne sur limage des armes,
A lexception dune prsentation de leur vision de la politique de dfense pour les prochaines annes dans la Revue Dfense Nationale (avril 2012), les candidats llection prsidentielle restent trs discrets durant la campagne lectorale, faisant de la dfense un enjeu invisible. 2 Les intrts de la dette psent pour 48,8 milliards deuros, les transferts aux collectivits locales reprsentent 55,3 milliards deuros, et le budget de lducation nationale atteint 62,3 milliards deuros en 2012 (88,1 milliards deuros en incluant le ministre de lEnseignement suprieur et de la recherche) voir le rapport sur lvolution de la dpense publique (Ministre du Budget, 2012).
M. Foucault / Les budgets de dfense
une grande majorit dentre eux expriment une opinion trs positive de linstitution militaire 3. Ces quelques lments factuels pourraient suggrer que la politique de dfense franaise connat une priode sans heurt, ce que semblerait confirmer lexistence simultane dune certaine relgation budgtaire et dune image positive. La ralit est beaucoup plus nuance, pour ne pas dire proccupante. Depuis 2009, la Dfense apporte sa quote-part la rationalisation de la fonction publique et la rduction de ses effectifs, avec la fermeture programme d'environ 80 units militaires, le transfert d'une trentaine d'autres et la suppression de 54 000 emplois sur 320 000 personnels (dont 250 000 militaires). La prsente tude vise prcisment sinterroger sur ltat de leffort budgtaire de la France en matire de dfense nationale sur une longue priode. Une telle analyse suppose dans un premier temps de rappeler le contexte politique dans lequel les choix budgtaires sont oprs. Il faut ensuite dresser un portrait statistique le plus fin possible des volutions budgtaires du ministre de la Dfense, la lumire dautres ministres rgaliens et lintrieur des grandes catgories budgtaires de la dfense. Dans cette perspective, une deuxime partie insiste sur la priode actuelle, en mettant en avant les difficults chroniques de respect des lois de programmation militaire depuis 1997, et limpact de ces difficults sur le format des armes, leur capacit de projection, la disponibilit des matriels et enfin la programmation dachats. Enfin, la place de la France comparativement ses allis de lOTAN est examine dans une dernire partie, afin dtablir les priodes de convergence et de divergence avec leffort budgtaire du Royaume-Uni, de lAllemagne et des Etats-Unis. En matire de dfense, la proximit des lections prsidentielles puis lgislatives devrait tre loccasion de mieux cerner les choix de politiques publiques et les grandes orientations politiques moyen et long termes. La place de la dfense nationale mrite un clairage attentif et minutieux pour au moins trois raisons : la place supposment centrale de la Dfense dans le budget de lEtat, ladaptation de loutil lvolution des menaces, enfin les progrs soi-disant accomplis en matire deuropanisation des politiques de dfense. Or, sur ces trois points, la ralit apparat en-de des perceptions et semble mme parfois relever de lincantatoire.
DICOD, Les Franais et la dfense, 15 ans de sondages, Paris, ministre de la Dfense.
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Un budget de la dfense en trompe lil
n lespace de 30 ans, leffort budgtaire de dfense de la France a connu de profondes transformations, tantt contre-courant de la tendance europenne gnrale, tantt en dpit dambitions stratgiques clairement identifies, tantt au prix dune modernisation drastique du format des armes et finalement au gr des alternances politiques. Longtemps considre comme sanctuarise, la dfense est aujourdhui un des ministres les plus exposs aux politiques de rduction budgtaire. Avant danalyser les causes et les consquences de tels ajustements financiers, il est important de rappeler que les choix de politique de dfense traduisent non seulement lengagement de la France sur la scne internationale et son rle multidimensionnel (ONU, OTAN, UE) mais aussi sa vision stratgique dans lenvironnement de laprs-guerre froide. Dans un monde idal et hypothtique, c'est--dire sans contraintes budgtaires, la France occuperait une position privilgie de puissance militaire avec une inclinaison assurer le leadership au sein de lUnion europenne. Dans le monde rel, marqu par un contexte daustrit budgtaire, comment les puissances dites militaires parviennent-elles maintenir leur rang international avec des budgets de dfense en baisse ou en stagnation ? Plutt que de relier mcaniquement la posture internationale dun pays son effort budgtaire de dfense, il est plus judicieux de regarder les arbitrages budgtaires par poste de dpenses, par arme et dans le long terme. De cette manire, le modle darme franais tel que dfini dans le Livre blanc sur la dfense de 2008 est valu au regard des ambitions capacitaires nonces et des moyens den assurer le financement.
Quelques repres macroconomiques

Discuter des choix budgtaires de dfense de la France implique en premier lieu de rappeler dans quel contexte de finances publiques de tels choix ont t engags. Une littrature abondante a qualifi la priode post1989 comme une priode dite des dividendes de la paix . 4 Cette priode correspondait une baisse substantielle des budgets de dfense des principales puissances militaires (Etats-Unis, Royaume-Uni, Russie, France, etc.) en raction labsence de menaces gopolitiques majeures,
Malcolm Knight, Norman Loayza and Delano Villanueva, The Peace Dividend: Military Spending Cuts and Economic Growth , IMF Staff Papers, vol. 43 n1, 1996, Palgrave Macmillan, pp. 1-37; Sanjeev Gupta, Benedict Clements, Rina Bhattacharya, and Shamit Chakravarti, The Elusive Peace Dividend , Finance & Development, vol. 39, n4, 2002.
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comparables ce quavait t la confrontation Est/Ouest. Par exemple, leffort amricain de dfense a diminu de 15,8 % (en dollars constants 2000) 5 alors que la France voyait son budget de dfense rduit de 18 % entre 1991 et 2001 (soit 1 point de pourcentage de PIB) et ce malgr le conflit clair en Irak au dbut de lanne 1991. La dcennie 1990-2000 se caractrise par une croissance conomique mondiale soutenue massivement par louverture des frontires, la progression du commerce international et laccs la financiarisation de lconomie. Par consquent, lintervention de lEtat dans lconomie est en retrait et la croissance conomique est principalement alimente par une intensification des changes et la recherche de gains de productivit. Cette tendance conduit renoncer lide de leffet multiplicateur keynsien de la dpense publique suggrant que lEtat soutient la demande (consommation) effective et donc la croissance conomique par des dpenses publiques. Concrtement, cela signifie que dans les pays o la part de linvestissement public est prioritairement alimente par leffort de dfense (dpenses en capital), il devient plus difficile de justifier lengagement dun euro en dpenses publiques sil est dmontr que le mme euro consacr libraliser lconomie contribue davantage la croissance conomique. La mme logique sapplique-t-elle linvestissement public de dfense ? La question fait dbat et ne dbouche sur aucun consensus. En effet, depuis les premiers travaux empiriques dEmile Benoit 6, le lien entre croissance conomique et dpenses militaires divise la communaut des conomistes. Pour certains, il existe une relation positive et robuste, de telle sorte que plus un pays investit en dpenses publiques de dfense, plus sa croissance conomique sera soutenue. A linverse, dautres auteurs remettent en cause le lien de causalit entre dpenses de dfense et croissance conomique mme si deux agrgats sont corrls 7 Dans le cas de la France, les travaux mens jusqu prsent sur des priodes diffrentes concluent lexistence dune double relation : (1) il nexiste pas de corrlation positive significative entre les dpenses de dfense et le niveau de PIB ; et (2) les dpenses militaires sont elles-mmes dpendantes des conditions conomiques dun pays. En somme, on ne peut pas affirmer que plus la France augmente son budget de dfense, plus elle augmente son niveau de richesses produites. A linverse, plus la croissance du PIB est leve, plus le niveau de dpenses militaires a tendance augmenter. Autrement dit, il existe un lien troit entre les choix de dpenses militaires et les conditions conomiques de financement de ces dpenses. Ce rsultat est confirm par une rcente tude
Sur une priode plus longue, entre 1986 et 1997, les donnes en dollars constants du Greenbook du Department of Defense indiquent une chute de 31 % des dpenses militaires entre 1986 (point haut des annes 1980) et 1997 (point bas post-guerre froide). Pour la mme priode, les dpenses militaires franaises ont baiss de 11 %. 6 Emile Benoit, Defense and Economic Growth in Developing Countries, Lexington, Lexington Books, 1973. 7 Rati Ram, Defense expenditure and economic growth , in Keith Hartley and Todd Sandler (dir.), Handbook of Defense Economics. Defense expenditures and Economic Growth, Amsterdam, Elsevier, 1995, pp. 251-273.
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conomtrique de Malizard 8 qui dmontre quentre 1960 et 2008, limpact de la croissance du PIB franais sur les dpenses militaires est plus important que limpact des dpenses militaires sur la croissance conomique. Et de conclure que cet effet est persistant dans le temps. Ce rsultat est dailleurs cohrent avec celui de Martin, Smith et Fontanel 9 qui observaient quentre 1952 et 1982 les dpenses militaires franaises rduisaient le niveau dinvestissement public, favorisaient la croissance conomique et avaient des effets ambigus sur le niveau demploi. Jacques et Picavet 10 parvenaient une conclusion sensiblement identique et mettaient en perspective une relation positive aux Etats-Unis et aucune relation en France. A partir de ce cadre danalyse volontairement simplifi 11, plusieurs questions mritent un clairage approfondi : Quelle est lvolution des dpenses militaires en France ? Comment les dpenses militaires conditions macroconomiques ? ragissent-elles aux
Existe-t-il des diffrences dvolution lorsque lon tudie le budget de la dfense par arme et par catgorie de dpenses ? La dimension partisane et les alternances politiques influencentelles le niveau de dpenses militaires ? Lorientation budgtaire des dpenses militaires par les lois de programmation militaire reprsente-t-elle un-elles des gardefous efficaces par rapport aux politiques dajustement des finances publiques ?
Julien Malizard, Causality Between Economic Growth and Military Expenditure: The Case of France , Defense & Security Analysis, vol. 26, n4, 2010, pp. 401413. 9 Martin Stephen, Ron Smith and Jacques Fontanel, Time-series Estimates of the Macroeconomic Impact of Defence Spending in France and the UK, in C. Schmidt and F. Blackaby (eds), Peace, Defence and Economic Analysis, London, MacMillian Press, 1987, pp. 342361 10 Jean-Franois Jacques et Emmanuel Picavet, Relations Causales entre les Dpenses Militaires et leur Environnement Macroconomique: Tests Partiels pour la France et les Etats-Unis , Economie et Prvision, vol. 112, n1, 1994, pp. 5368. 11 Le lecteur intress par ces questions mthodologiques sur le lien entre dpenses militaires et croissance conomique pourra se reporter au chapitre 10 de Rati Ram (1995), op. cit.
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Evolution des dpenses militaires en France

Le graphique ci-dessus prsente lvolution depuis 1980 des dpenses militaires en euros constants. Trois priodes distinctes caractrisent les trente dernires annes dengagement budgtaires de la France pour sa politique de dfense : (1) la dcennie 1980-90 ; (2) la priode des dividendes de la paix entre 1990-2002 et (3) le rinvestissement de la dfense entre 2002 et 2010.
Fig.1 : Evolution des dpenses de dfense en France, 1980-2010
(M. constants 2000)
38 000 36 000 34 000 32 000 30 000 28 000 26 000
Source: ministre de la Dfense, DAF, OED.
Plus surprenant, le budget de dfense vot en 2010 (32,19 milliards deuros de 2010) correspond peu ou prou en valeur au budget adopt en 1981. A lpoque, le ministre de la Dfense Yvon Bourges prsentait un budget en augmentation de 17,9 % par rapport lanne 1980 et senorgueillissait dune progression de 50 % des autorisations de programme pour les commandes de navires ou encore de la commande de 21 Mirage F1. Trente ans plus tard, le Ministre de la Dfense Grard Longuet rappelait le 16 novembre 2011 devant la commission des affaires trangres, de la dfense et des forces armes du Snat quil est impossible de poursuivre indfiniment sur la voie des dficits budgtaires. Est-ce que la dfense sera une variable d'ajustement ? La rponse est clairement non. Sera-t-elle solidaire de la politique nationale ? La rponse est oui . 12 Cette dclaration avant la prsentation du budget de la dfense pour 2012 illustre le dilemme auquel la France fait face. Lenjeu consiste trouver un quilibre de plus en plus instable et de moins en moins crdible entre une politique de dfense ambitieuse et des ressources de plus en plus rares.
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Grard Longuet, 16 novembre 2011.
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Limpasse budgtaire
En valeur absolue, lvolution des dpenses militaires franaises (fig. 1) est marque la baisse depuis 30 ans. Les lois de programmation militaire 2003-2008 et 2009-2014 ont, au moins temporairement, invers cette tendance baissire. Toutefois, si lon regarde de plus prs ce rinvestissement du secteur de la dfense, on observe que leffort budgtaire rapport au PIB et au budget de lEtat est plus alarmant que ne le laisserait croire le discours rassurant des ministres de la Dfense successifs depuis 2006. En effet, jamais le poids de la dfense rapport aux richesses cres na atteint un seuil aussi faible quen 2008 (1,6 % du PIB). Dans un rapport rdig par lancienne Secrtaire dEtat amricaine Madeleine Albright 13 pour le sommet de lOTAN de mai 2010, le seuil de 2 % tait considr comme un critre minimum respecter pour maintenir un niveau de scurit collective crdible. Cette demande nest toutefois pas nouvelle et sinscrit dans le prolongement des dbats parfois tendus sur la question du partage du fardeau du financement des missions de lOTAN 14. Or, si lon prend en compte la somme des dpenses de capital et de fonctionnement (hors pensions), la France ne respecte plus le critre de 2 % depuis 1997 car il stablit aujourdhui 1,7 %. Deux interprtations simples simposent. La premire fait cho aux difficults conomiques cycliques auxquelles fait face la France depuis plus de 30 ans. En priode de faible croissance conomique et donc de tension sur les finances publiques, il est attendu que lEtat rduise ses engagements militaires pour se concentrer sur dautres champs dintervention (emploi, dpenses sociales, etc). Toutefois, sur la priode 1980-2010, la progression du PIB slve en moyenne 1,7 % alors que le budget de la dfense (hors pensions) na progress que de 0,15 %. Si lon observe les 15 meilleures annes de cette priode en termes de croissance conomique, il est frappant dobserver que le PIB a cr en moyenne de 2,8 % alors que le budget de la dfense a seulement augment de 0,3 %. La seconde interprtation combine la situation gopolitique et la capacit des dpenses militaires alimenter la croissance conomique. Comme nous lavons rappel prcdemment, le niveau de dpenses militaires se justifie comme une rponse budgtaire un impratif de scurit face lexistence ou lmergence ou la possibilit de menaces extrieures. Ainsi, la priode 1980-1990 correspond une hausse moyenne des dpenses militaires relles de 1,8 %. A linverse, la priode des dividendes de la paix (1990-2001) voit leffort franais de dfense
Rapport stratgique de lOTAN, NATO 2020: assured security; dynamic engagement, Mai 2010, accessible ladresse : http://www.nato.int/strategicconcept/strategic-concept-report.html 14 Martial Foucault et Frdric Mrand, The Challenge of Burden Sharing , International Journal, vol. 61, n1, 2012, paratre; Hartley Keith and Todd Sandler, NATO Burden-Sharing: Past and Future , Journal of Peace Research, vol. 36, n6, 1999, pp. 665-680.
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diminuer en moyenne annuelle de 1,8 %. Il existe donc une relation troite entre la stratgie militaire de la France, sa perception des menaces internationales et ses engagements budgtaires. Sil est difficile de contester la dcision de moins investir en dpenses militaires en priode de stabilit internationale, il est en revanche fondamental de prciser que la dfense est le secteur o un rinvestissement ne peut se dcrter en quelques mois pour faire face une situation de conflit. Lincrmentalisme budgtaire dominant des dmocraties dveloppes 15 implique que les processus politiques de refinancement du secteur de la dfense ncessitent de nombreuses annes pour engager des programmes darmement, disposer des matriels adquats, et bnficier dune arme oprationnelle. Ds lors, chaque diminution de leffort de dfense en part du PIB ou en pourcentage du budget de lEtat fragilise le modle de dfense franais.
Fig. 2 : Effort financier du ministre de la Dfense
3,5% 3,3% 3,0% 2,8% 2,5% 2,3% 2,0% 1,8% 1,5% 1,3% 1,0% % PIB % Dfense / Budget Etat 15% 14% 12% 11% 10% 9% 8% 7% 6% 5% 13%
La priode rcente (2001-2010) correspond une dcennie marque par un volontarisme budgtaire plus soutenu mais incertain. Le graphique ci-dessus illustre cette situation : la part du budget de la dfense se stabilise de nouveau entre 9 en 10 % du budget de lEtat (contre 13 % dans les annes 1980), malgr les effets de la professionnalisation des personnels militaires et la mise en place dun nouveau cadre financier, la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) sur laquelle nous reviendrons plus en dtail ultrieurement. Globalement, lEtat franais accorde la mme priorit budgtaire sa dfense en 2010 quen 1998. Entre ces deux priodes, la France a multipli ses interventions en
Aaron Wildavsky, The Politics of the Budgetary Process, Boston, Little Brown and Company, 1964. Lincrmentalisme budgtaire dsigne une trajectoire linaire de dpenses publiques de telle sorte que les variations de lanne t correspondent sensiblement celles de lanne t-1. Ce processus tait de mise avant ladoption de la LOLF o prs de 89 % des crdits taient vots lidentique en termes rels. Alexandre Sin, Lordre budgtaire, Paris, Economica, 2006.
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en % du budget de l'Etat
en % du PIB
Afghanistan, en Cte dIvoire, au Kosovo, au Tchad et en Libye dans le cadre de lopration Harmattan. En 2011 environ 11 000 soldats sont dploys dans le cadre doprations extrieures et 4 300 sont prpositionns ltranger, contre 6 100 en 1998.
La structure des dpenses militaires
Le dbat sur la structure des dpenses militaires fait rage depuis 1998, anne durant laquelle les dpenses dquipement ont rejoint pour la premire fois le niveau des dpenses de fonctionnement (hors pensions). Dun point de vue strictement symbolique, cette convergence entre dpenses de fonctionnement et dpenses dquipement signifie que le modle franais de dfense cote quasiment aussi cher en personnels quen quipements. Ce ratio entre dpenses dquipement et de fonctionnement na pas toujours t proche de la parit. Par exemple, en 1990, pour 10 euros dpenss en fonctionnement 16 euros taient dpenss en quipements. Dun point de vue stratgique, la diminution drastique des dpenses dquipement signifie une rduction inluctable des ambitions franaises en matire de systmes de forces. Lanticipation de gains de productivit militaire lis des matriels haute valeur technologique na pas t suivie de gains de productivit en ressources humaines. La professionnalisation des armes en 1996 aurait pu thoriquement contribuer un allgement partiel de la masse salariale et une meilleure utilisation du capital humain. Sans remettre en cause lefficacit oprationnelle de cette rforme, la figure 3 semble confirmer quune arme de mtier, mme relativement sous-quipe par rapport aux armes professionnelles britanniques, cote relativement plus cher quune arme de conscription avec des matriels disponibles et de qualit. Labsence de corrlation entre lvolution des dpenses dquipement et des dpenses de fonctionnement sous-tend un problme de cohrence oprationnelle entre les besoins attendus dune arme professionnelle et limpossibilit de disposer des quipements adquats. Depuis 1996, la rduction du nombre de personnels militaires aurait pu en thorie entraner un processus de substitution du travail au capital en particulier dans la perspective dune intensification technologique. Or, la drive des cots des programmes dquipement, linflation militaire et les ajustements budgtaires permanents rendent cet impratif plus que jamais incertain.
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Fig. 3. Rpartitation des dpenses de dfense (hors pensions)

(en millions d'Euros constants 2000) 19 000 18 000 17 000 16 000 15 000 14 000 13 000 12 000 11 000 10 000
En brisant la logique dflationniste en matire de dpenses dquipement, la loi de programmation militaire 2003-2008 marque un effort substantiel de rattrapage. Toutefois, il nest pas certain que les choix dquipement vots cette priode rpondent parfaitement aux besoins des armes mais plutt la tentation doffrir chaque arme un espoir de rinvestissement qui sera finalement de courte dure (baisse de 0,8 % entre 2004 et 2008). La rpartition des crdits dquipement par arme (cf. annexe 2) laisse apparatre un choc en 2006, particulirement pour la Marine et larme de lAir. La figure 3 soulve une problmatique trs peu documente en France concernant lvolution des dpenses dquipement. En raisonnant en valeur, les dpenses dquipement tiennent compte du taux dinflation dans lconomie. Or, en matire de biens militaires, plusieurs auteurs ont dmontr que lindice gnral des prix la consommation ne rend quimparfaitement compte de lvolution du prix des biens et matires premires ncessaires la production dquipements militaires. Au Royaume-Uni, Kirkpatrick a valu que la hausse du panier de biens militaires tait denviron 3 % plus leve que le dflateur retenu par le DoD 16. Par consquent, si le Royaume-Uni souhaitait maintenir ses capacits militaires, il devrait valoriser son budget dquipement de 3 %. Aux Etats-Unis, cette question de linflation militaire a t tudie par Fordham 17 qui confirme le dcalage denviron 1 point de pourcentage entre le dflateur du PIB et le dflateur des biens militaires. Sil nexiste pas de travaux similaires en France, il est possible dtablir, partir des sries
David Kirkpatrick, Is Defence Inflation Really as High as Claimed? , RUSI Defence Systems, octobre 2008, pp. 66-71. 17 Benjamin Fordham, The Political and Economic Sources of Inflation in the American Military Budget , Journal of Conflict Resolution, vol. 47, n5, 2003, pp. 574-93.
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dindices de prix la production fournies par lINSEE, une approximation du dcalage entre dflateurs et dvaluer son incidence sur le budget de la dfense. La figure 4 compare le dflateur du PIB (retenu par les autorits budgtaires), lindice des prix la consommation et lindice des prix Autres matriels de transport . Ce dernier indice est issu de la nomenclature dactivits franaise EC4 dans laquelle se retrouvent la construction navale (GC30A), la construction ferroviaire (GC30B), la construction aronautique et spatiale (GC30C) et les vhicules militaires de combat (GC30D). Depuis 2005 (anne de rfrence), lindice des prix de ces trois agrgats conomiques volue de manire similaire avec une lgre survaluation pour lindice des biens militaires. A partir du troisime trimestre 2010, cet indice sest fortement acclr et se distancie denviron 20 points de pourcentage par rapport lindice du PIB. Autrement dit, au 4me trimestre 2011, pour 1 euro en valeur de biens dquipement de dfense budgt (cest--dire corrig par le dflateur PIB), lindustrie de dfense franaise ne peut rellement produire cette charge quau prix de 1,20 euros. Mme si cette analyse exploratoire mriterait un examen plus approfondi en France avec des donnes propres lindustrie de dfense, linflation observe des prix militaires (plus intense en capital technologique quen main duvre) depuis 2010 suggre non seulement de surveiller attentivement lvolution court terme de cet indice mais galement den tenir compte dans lanalyse des prochaines annuits de la loi de programmation militaire. Le phnomne nest pas nouveau, comme le confirmait The Economist 18, et stend tous les pays disposant dune industrie de dfense importante. Fig. 4 : Inflation des prix industriels de dfense
(base 100, anne 2005) 140 135 130 125 120 115 110 105 100
IPC Autres matriels de transport
PIB
Source: INSEE, Comptes nationaux trimestriels et Indice de prix de production de l'industrie franaise pour le march franais, 2012.
Defence spending in a time of austerity. The chronic problem of exorbitantly expensive weapons is becoming acute , The Economist, 26 aot 2010.
18
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Contrairement lide rpandue en matire de processus budgtaires, la dfense semble scarter du modle dominant des changements incrmentaux. Les variations parfois brutales dune anne sur lautre dans la programmation budgtaire suggrent que la dfense obit des processus de dcision publique erratiques. Il en est ainsi pour les dpenses dquipement. Comme lont dj dmontr Baumgartner et Jones 19 dans dautres domaines de dpenses publiques aux Etats-Unis et Foucault et Irondelle 20 en France, la politique budgtaire dquipement de dfense sapparente davantage un processus trs ponctu caractris par des variations trs faibles et des variations brusquement trs importantes. La figure 5 donne une illustration de ces changements annuels, en particulier pour les dpenses dquipement qui suivent une variation cyclique ou encore que les dpenses dquipement semblent sajuster aux dpenses de fonctionnement. Face des dpenses de fonctionnement peu volatiles, les dpenses dquipement sont non seulement trs fluctuantes mais aussi marques par des variations considrables (+9,9 % en 1987 ; -9,8 % en 1998 ; +15 % en 2009). Alternativement, certaines dpenses importantes sont repousses, et ainsi temporairement dissimules, jusqu constituer des murs budgtaires impossibles franchir. Il sensuit des coupures budgtaires vitant aux gouvernements lorigine du programme davoir assumer une telle dcision. De telles rductions de budgets dquipement demeurent politiquement plus indolores quune baisse des dpenses dducation ou de sant. Fig. 5 : Cycle de variation annuelle des dpenses de dfense (hors pensions)
18% 15% 12% 9% 6% 3% 0% -3% -6% -9% -12%
Frank Baumgartner and Bryan Jones, The Politics of Attention, Chicago, Chicago University Press, 2005. 20 Martial Foucault et Bastien Irondelle, Dynamique parlementaire de la politique de dfense: Une comparaison franco-britannique , Revue Internationale de Politique Compare, vol. 16, n3, 2010, pp. 465-483.
19
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonctionnement
Equipement
Moyenne mobile 2 ans
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Une manire dillustrer ce cycle de variation annuelle des dpenses dquipement consiste tracer la moyenne mobile 2 ans (courbe rouge) pour comprendre la dynamique de dpenses. Sans surprise, les trois priodes dcrites prcdemment (1980-1991 ; 1991-2002 ; 2002-2010) simposent comme des marqueurs significatifs du cycle de dpenses dquipement. La priode 1991-2002 se rvle comme une dcennie catastrophique dans la gestion, le lancement (dpenses R&D) et lacquisition dquipements ( lexception de programmes lancs par Pierre Joxe aprs la premire guerre du Golfe).
Une loi dAugustine en France?
La nature cyclique des dpenses dquipement, conjugue une inflation des prix militaires et des rvisions dacquisitions, soulve une question dj aborde aux Etats-Unis sous le nom de loi dAugustine. La loi dAugustine, du nom de lancien directeur de Lockheed Martin et ancien secrtaire de l'US Army dans les annes 1970, Norman Augustine, dsigne tout simplement laugmentation non contrle du cot dacquisition des systmes darmes alors que les budgets de dfense suivent une tendance haussire moins rapide voire stable (en euros constants). Norman Augustine rsumait cette situation dans le cas amricain en dclarant que le cot unitaire des produits aronautiques militaires a cr un rythme tonnant et intenable tout au long de l'histoire. Considrons l'exemple des avions tactiques. Comparant l'volution du cot unitaire par rapport au temps, [...] nous observons que le cot d'un avion tactique a t multipli en moyenne par 4 tous les dix ans. En extrapolant le budget de la dfense selon les tendances de ce sicle, on dcouvre qu'en 2054 la courbe du cot d'un avion rejoindra celle du budget. Ainsi, au rythme actuel, le budget de la dfense entier ne permettra d'acheter [en 2054] qu'un seul avion tactique 21. Cette loi mrite dtre explore et prise au srieux dans le cas franais. En effet, si les mthodes dacquisition et lvolution des cots ne changent pas, il est probable que dici quelques annes, le ministre de la Dfense sera confront un choix cornlien davoir par exemple une frgate surquipe comprenant les derniers dveloppements technologiques, mais une seule. Laugmentation des cots unitaires entrane une fuite en avant budgtaire qui est en contradiction avec la contrainte budgtaire des Etats actuellement. Par consquent, la logique comptable qui consiste disposer de matriels de plus en plus coteux en fonction de ressources disponibles de plus en plus rares sopposera trs vite une logique militaire incompatible avec le fait de disposer seulement dune frgate, mme surquipe. Plus fondamentalement, larbitrage qualit/quantit se pose avec acuit dans le domaine de la dfense qui nest pas un secteur comme les autres. En effet, mme en rduisant le nombre de personnels de dfense (-54 000 prvus dans le Livre blanc), rien nindique que cette conomie pourra tre consacre une bonification des dpenses dquipement pour au moins deux raisons : (1) la masse salariale du ministre de la Dfense na pas diminu depuis 2008 et donc
21 Voir l'article d'Augustine sur l'industrie aronautique amricaine intitul Unhappy Birthday: America's Aerospace Industry at 100 , Aerospace America, February 1997.
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aucune conomie substantielle nest prvoir court et moyen termes 22, et (2) linflation militaire crot un rythme plus rapide que la dflation des effectifs qui elle-mme ne peut pas converger vers zro.
Comment les dpenses militaires ragissent-elles aux conditions macroconomiques ?
Dans lintroduction de cette section, nous avons abord la question de la relation entre les dpenses militaires et la croissance conomique. Mme si la relation thorique entre ces deux agrgats souffre dune absence de validation empirique dans lensemble des pays dvelopps, il est important de comprendre les mcanismes qui sous-tendent cette relation au regard du poids de linvestissement public induit par le secteur de la dfense. Parmi la quarantaine dtudes 23 consacres au lien entre dfense et PIB, il ressort deux propositions testables. Dune part, en priode de guerre ou de conflits rpts, lengagement de dpenses de dfense contribue assurer la scurit des conditions de production sur le territoire national impliquant que les dpenses militaires influencent positivement la croissance conomique. A linverse, en priode de paix, laugmentation des dpenses militaires aurait un effet dviction sur lallocation dautres dpenses publiques suggrant un impact nul sur la croissance conomique 24. Trs clairement, ce nest pas la dpense militaire en ellemme qui rduirait la croissance conomique, toutefois elle produirait un effet dviction sur la croissance conomique, qui serait bien mieux bonifie par linvestissement en dpenses dducation, dinfrastructures ou de sant. En ce sens indirect, la dpense de dfense nuirait indirectement la croissance conomique. Entre ces deux conjectures, il est difficile de parvenir une conclusion forte pour la France. En effet, avec 69 % (9,5 milliards deuros) de lensemble des dpenses dinvestissement de lEtat en 2010, le ministre franais de la Dfense occupe une place
Sur la question des effectifs, il est important de garder lesprit que les armes franaises font face depuis 2002 des tensions de recrutement et de fidlisation qui risquent de saccentuer si la crise conomique disparat. Voir sur ce sujet : Foucault, Irondelle et Gelez, Revue Dfense Nationale, avril 2012. 23 Pour une recension de ces travaux, le lecteur se reportera Rati Ram, Defense expenditures and Economic Growth, K. Hartley and T.Sandler, 1995, pp. 251273, Kollias Christos, G. Manolas, and S.-M. Paleologou, Defence expenditure and economic growth in the European Union. A causality analysis , Journal of Policy Modeling, vol. 26, 2004, pp. 553569. ; Heo Uk, Modelling the defence-growth relationship around the globe , Journal of Conflict Resolution, vol. 42, 1998, pp. 637-657 ; A. R Chowdhury, A causal analysis of defence spending and economic growth , Journal of Conflict Resolution, vol. 35, 1991, pp.8097. 24 La thorie conomique identifie souvent deux formes dintervention de lEtat dans lconomie : celle consistant augmenter les dpenses sociales et celle consistant augmenter les dpenses militaires (keynsianisme militaire). Peter Custers, Military Keynesianism today: an innovative discourse Race & Class, vol. 51, n4, 2010, pp. 7994. illustre cette thorie laide du modle conomique retenu entre lEurope et les Etats-Unis en affirmant que European governments were seen as relying on social spending to promote the regulation of their business cycles, US governments in the second half of the twentieth century frequently relied on expanded military allocations to ensure an adequate level of aggregate demand for commodities (p.80).
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singulire dans lconomie nationale 25, en particulier dans le financement de la R&D militaire dont les implications civiles ne sont plus dmontrer. 26 A partir des donnes compiles depuis 1980, la figure 6 donne un aperu rvlateur de lambigut du lien entre dpenses militaires et croissance du PIB. La figure 6a suggre que limpact des dpenses militaires (capital + fonctionnement) sur la croissance du PIB suit une relation curvilinaire de telle sorte que toute rduction drastique des dpenses militaires affecte ngativement la croissance conomique mais quune augmentation positive (suprieure 0 % sur laxe des abscisses) des dpenses militaires rduit la croissance du PIB. Remarquons que la dcennie 1990-2000 se situe dans le quadrant nord-ouest du graphique, cest--dire des situations de dcroissance des dpenses militaires et de croissance du PIB. Dans cette zone, une relance des dpenses militaires est positivement corrle avec une croissance du PIB. Evidemment, corrlation ne signifie pas causalit, ce qui signifie que dautres facteurs sont susceptibles daffecter le PIB franais, comme la croissance europenne, les gains de productivit conomique, le niveau dinnovation et de progrs technologique. Ce rsultat est-il surprenant ? Pour rpondre avec assurance cette question, il serait ncessaire de disposer de donnes budgtaires plus anciennes et surtout de vrifier le caractre exogne des dpenses de dfense (en incluant par exemple lapprciation des menaces extrieures). Pour approfondir la question, nous avons reprsent sur la figure 6b la mme relation en incluant seulement les dpenses de fonctionnement. Sans surprise, de telles dpenses nexercent aucun rle sur la croissance du PIB, ce rsultat tant conforme celui observ par Kollias 27 sur dautres pays europens.
Alexandre Sin, Lordre budgtaire, Paris, Economica, 2006, (p. 45) et Conseil Economique et Social, Economie de la Dfense, Paris, 2007. 26 Eduardo Morales-Ramo, Defence R&D Expenditure: The Crowding-Out Hypothesis , Defence and Peace Economics, vol. 13, n5, 2002, pp. 365-383. 27 Christos Kollias,G. Manolas, and S.-M. Paleologou, Defence expenditure and economic growth in the European Union. A causality analysis , Journal of Policy Modeling, vol. 26, 2004, pp. 553-569.
25
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Fig. 6a : Relation dpenses militaires totales et PIB, 1980-2010

1998 2000 5% 4% 3% 2% 1% 0% -6% -4% -2% -1% 0% 2% 4% 1984 1980 1988
Dpenses militaires
6%
8%
10%
PIB
-2% -3% -4% 2009
Fig. 6b : Relation dpenses de fonctionnement et PIB, 1980-2010

5% 4% 3% 2% 1% 0% -4% -2% -1% 0% 1980
Dpenses de fonctionnement
2%
4%
6%
8%
PIB
-2% -3% -4% 2009
En revanche, si les dpenses de fonctionnement nagissent pas positivement sur la croissance conomique franaise depuis 30 ans, par dduction les dpenses dinvestissement sont celles qui expliquent lessentiel de la relation concave (figure 6b). Autrement dit, la logique conomique de dpenses de dfense en capital aurait un effet de distorsion sur la cration de richesses car chaque euro investi en dfense ne lest pas dans un autre domaine dinvestissement public (infrastructures, transport, R&D). Peut-on pour autant conclure que les dpenses dquipement de dfense nuisent automatiquement la cration de richesse ? Tout dabord, les dpenses militaires nont pas vocation alimenter la croissance conomique. Ensuite, les dpenses en capital contiennent prs de 20 % de dpenses en Recherche & Dveloppement (3,3 Mds ), dont 1,7 milliards deuros en Recherche & Technologie.
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Comme la montr Bellais 28, cette dpense a des effets positifs sur la recherche civile et contribue plus globalement au maintien dune base industrielle et technologique de dfense riche de 165 000 emplois directs en 2010, et au moins autant d'emplois indirects pour un chiffre d'affaires de l'ordre de 15 milliards d'euros, dont le tiers environ est ralis l'exportation (OED, 2011). Finalement, ces rsultats interpellent sur la pertinence du cadre budgtaire dans lequel ces dpenses sont alloues. En effet, la dfense est le seul domaine rgalien faisant lobjet dune programmation pluriannuelle des crdits vots chaque anne. Mise en place pour la premire fois en 1960 pour lexercice 1960-64, la loi de programmation militaire franaise sinspire largement des principes budgtaires amricains daprs-guerre afin de sanctuariser leffort de guerre (froide) par des investissements rguliers indpendamment du contexte conomique. Si un tel raisonnement a permis la France de mettre sur pied sa politique darmement nuclaire dans les annes 1960 29 les lois de programmation militaire parviennent difficilement remplir leur mission, celle de renforcer le pilotage et lanticipation des dpenses en les plaant dans une perspective pluriannuelle et damliorer la visibilit financire moyen terme.
Renaud Bellais et Renelle Guichard, Defense, Innovation, Technology Transfers and Public Policy in France , Defense and Peace Economics, vol. 17, n3, 2006, pp. 273-286. 29 Comme le rappelle lancien chef dEtat-major de larme de lair, Jean Rannou : Pour concevoir, dvelopper, produire et tester les nouveaux systmes darmes, il a fallu ouvrir des centres de recherche, crer une nouvelle industrie et des moyens dessai et de test. On a d aussi consentir un effort financier considrable : la moiti des crdits dquipement fut consacre la dissuasion pendant plus de dix ans, le temps de construire loutil industriel et les grandes infrastructures ; le chiffre sest ensuite stabilis autour de 33 % pendant prs de vingt-cinq ans, avant de dcrotre vers 20 % aprs les rductions des forces des annes 1990 cit in Jean Rannou, La transformation du systme de dfense : la problmatique des quipements , Politique trangre, vol. 4, 2007, hiver, pp. 757-771.
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Des lois de programmation militaire intenables
l nest pas de loi de programmation promulgue sans quelle soit accompagne dun discours volontariste de lexcutif franais, dun enthousiasme parfois modr des tats-majors et dambitions stratgiques surdimensionnes. Pourtant, le respect et lexcution des dix prcdentes lois de programmation militaire contrastent avec lide de sanctuarisation des budgets de dfense. Depuis 1994, aucune loi na t respecte : entre reports de crdits, annulations de programmes et crise des finances publiques, le ministre de la Dfense sajuste tant bien que mal avec de telles contraintes. Non seulement les lois de programmation militaire jouent thoriquement un rle de garde-fou budgtaire mais elles sont depuis 2001 et 2008 accompagnes dans cette mission respectivement par la LOLF et la Rvision Gnrale des Politiques Publiques. Paradoxalement, les arbitrages budgtaires entre Bercy, le ministre de la Dfense et le Prsident de la Rpublique mettent en pril le respect de chacune des lois, en gnral lors de la dernire annuit ou lors dune alternance politique. Comme le fait remarquer Jean dAlbion 30, le systme militaire pousse devant lui un norme boulet, celui de ses besoins en crdits qui pse davantage chaque anne et rend tous les discours prospectifs ridicules force dirralisme . 31 Une comparaison des lois de finance initiale et rectificative avec les trois dernires lois de programmation militaire nous indique quun certain flou budgtaire entoure lexcution des crdits dquipement. Depuis 1997, des progrs substantiels ont tout de mme t raliss en matire de respect des lois de programmation. La loi de programmation 1997-2002 (tableau 1), qui poursuivait un dsengagement de lEtat sur les questions de dfense amorc depuis 1991, a atteint un taux dexcution (rapport entre les crdits disponibles et ceux rellement consomms) moyen de 87 % avec une dernire annuit particulirement catastrophique. Pour Matthieu Conan 32, la prvision budgtaire des besoins de dfense par lintermdiaire de lois de programmation conduit
Jean dAlbion, Une France sans dfense, Paris, Calmann-Lvy, 1991. Cit par Philippe Hayez, Le nerf de la guerre , Pouvoirs, vol.2, n 125, 2008, pp. 29-41. 32 Mathieu Conan, Budget de la dfense et rduction des dpenses publiques , Revue Franaise de Finances Publiques, vol. 79, 2002, pp. 93-109.
31 30
davantage de drives qu lamlioration des rsultats en excution. Il appuie sa dmonstration en rappelant que, finalement, lcart entre lexcution relle et les crdits prvus par la LPM 1997-2002 reprsente environ une annuit complte de crdits des titres V et VI.
Tableau 1 : Loi de programmation militaire 1997-2002 (en Milliards deuros 2002)

1997 LPM LFI CONSOMMATION ECART TAUX DEXECUTION (%) 14,2 14,3 13,4 -0,8 94,4 1998 14,2 12,9 12,2 -2,0 85,8 1999 14,2 13,6 12,2 -2,0 86,1 2000 14,2 13,0 12,4 -1,9 87,0 2001 14,2 12,9 12,2 -2,0 86,1 2002 14,2 12,3 11,6 -2,6 81,8
Source : Projet de loi de finances pour 2003, n230, dpos le 25 septembre 2002
2002 : Un changement de cap

Au dbut de son second mandat en 2002, le Prsident Jacques Chirac avait marqu les esprits en demandant au ministre de la Dfense, Michle Alliot-Marie de lui soumettre au Parlement un nouveau projet de loi de programmation militaire prvoyant de consacrer 14,65 milliards d'euros par an en moyenne aux quipements militaires. Lessentiel de leffort a consist amliorer substantiellement la disponibilit des matriels et lactivit des forces. Rappelons quen 2001-2002, les armes taient confrontes un moral en berne li un mouvement de grve historique des gendarmes et la situation dgrade des conditions dutilisation et de disponibilit des matriels militaires, rvle par un rapport parlementaire 33. Ce document pointait du doigt les consquences dune rgulation budgtaire en matire de dfense et mettait en vidence linfluence du faible taux dexcution de la loi de programmation militaire 1997-2002 sur lentretien et le remplacement de matriels inoprants. Ce constat svre mais lucide sur la capacit dintervention ou de projection des forces armes franaises mriterait de nouveau un dbat plus substantiel lors de la campagne prsidentielle actuelle, afin de conforter ou linverse de revoir la baisse les ambitions de la France sur la scne internationale mais aussi au plan europen. En 2009, anne du bilan de la dixime loi de programmation militaire 2003-2008, un nouveau cap budgtaire a t donn au financement de la dfense. Avec une enveloppe budgtaire globale de 96,6 milliards deuros de crdits dquipement entre 2003 et 2008, prs de 99 % de ces crdits ont t rellement consomms (tableau 2). Derrire cette performance financire et donc politique, un certain nombre de dcisions
M. Gilbert Meyer, Rapport dinformation n328 sur l'entretien des matriels des armes, Assemble Nationale, 2002, accessible ladresse : http://www.assemblee-nationale.fr/12/rap-info/i0328.asp
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cruciales quant au modle darme souhait et aux capacits disponibles restaient en suspens. Tableau 2 : Loi de programmation militaire 2003-2008 (en Milliards deuros 2008)
LPM LFI CONSOMMATION ECART TAUX DEXECUTION (%) 2003 15,2 14,5 14,7 -0,5 96,5 2004 16,3 14,8 15,0 -1,2 92,5 2005 16,3 15,0 16,7 0,4 102,6 2006 16,3 15,4 16,7 0,4 102,3 2007 16,3 15,7 15,8 -0,4 97,4 2008 16,3 15,8 16,5 0,2 101,3
Source : Rapport n1378 sur lexcution de la loi de programmation militaire pour les annes 2003 2008, Assemble Nationale.
Par exemple, le modle darme 2015 paraissait difficile atteindre moins dinjecter 30 milliards deuros supplmentaires, chelonns sur six ans, pour porter lannuit de la loi de programmation 20 milliards deuros par an 34. Sans doute sagissait-il l dune implacable vidence que ce modle darme issu du Livre blanc de 1994 ntait plus conforme aux nouvelles ralits gostratgiques et conomiques.
TABLEAU 3 : LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014 (EN MILLIARDS DEUROS 2008)

LPM LFI ECART (LFI) TAUX DEXECUTION LFI (%) 2009 17,55 17,96 0,41 102,3 2010 17,23 15,60 -1,63 90,5 2011 16,04 15,42 -0,62 96,1 2012 16,41 15,77 -0,64 96,1
Source : Assemble Nationale, Rapport Gnral du projet de loi de finances, 2012.
Il nest donc gure tonnant que le Prsident Nicolas Sarkozy ait dcid de rompre avec cette trajectoire qui consiste cheniller, laguer les cibles des programmes darmement pour rentrer dans lpure de la programmation afin de faire rentrer ldredon [de la planification] dans la valise [du budget] 35. En installant une commission charge de rdiger un nouveau Livre blanc, publi en juin 2008, le gouvernement Fillon et le chef des armes Nicolas Sarkozy ont toutefois renou avec le pch dorgueil habituel de la politique franaise de dfense : celui de dfinir des objectifs et dallouer des ressources incompatibles avec un modle ralisable. Contrairement la dclaration la mi-mai 2009 du ministre de la Dfense Herv Morin, qui assurait qu'il s'agissait d'un excellent projet
On retrouve ces arguments sous la plume de trois experts de la dfense. Louis Gautier, Stphane Verclytte et Bruno Tertrais, Ce qui doit changer dans notre dfense , Le Monde, 15 juillet 2006, accessible ladresse : http://www.louisgautier.net/page6/page34/page34.html 35 Bastien Irondelle, Qui contrle le nerf de la guerre. Financement et politique de defense , Bezes P. et A. Sin (dir.), Gouverner par les finances publiques, Paris, Presses de Science-Po, 2011.
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de loi , faisant valoir que le budget de la Dfense 2009 tait le meilleur [] depuis 1958 36, lexamen des trois premires annes de la loi de programmation militaire 2009-2014 suggre que lexcution des crdits dquipement sera de nouveau fortement perturbe, certes sous leffet du plan de rduction budgtaire en 2011 mais aussi aprs avoir bnfici du plan de relance pour les exercices 2009 et 2010. La premire raison tient ladoption en septembre 2010 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) qui rduit de 2,6 milliards deuros les crdits de dfense pour 2010-13. Sans les recettes exceptionnelles tires des cessions immobilires du ministre et la vente des frquences lectromagntiques (1,02 milliards deuros en 2010), ce chiffre aurait pu tre encore plus lev. Il faut bien prciser que cette rduction drastique de 4 milliards deuros concerne avant tout les crdits dquipement. Les crdits pour les grands programmes hors dissuasion sont reports (sans prcision du futur calendrier) pour 2,8 milliards et lentretien des matriels rduit de 0,5 milliard deuros. Cette rduction permettra entre autres de contribuer leffort national de rduction du dficit public mais aussi de financer la hausse des dpenses de fonctionnement (+ 1,2 milliards). En rsum, comme lindique le rapporteur gnral du budget au Snat, il existe un risque de cannibalisation des dpenses dquipement par les dpenses de fonctionnement, hauteur de plusieurs milliards deuros 37. Par cette technique de report, le gouvernement remplit son objectif de limitation des dpenses et donc de trsorerie nouvelle au prix dun effet dviction bien connu dans les tats-majors. En reportant la conception ou la livraison de matriels, les armes sont obliges soit de sappuyer sur des matriels anciens au cot dentretien exponentiellement lev 38, en raison de lallongement du cycle de vie, soit dlaborer des programmes intermdiaires ( limage du Mirage 2000-5 pour supplanter les retards de livraison du Rafale,) qui consomment des crdits pour des dpenses non prvues dans la loi de programmation militaire 39. Il nest pas rare que des matriels qui ont t conus dans un but dtermin au regard des contraintes gostratgiques lanne t se trouvent moins bien adapts lanne t+5, lanne t+10, voire lanne t+20 (char Leclerc), sans parler de considrations plus politico-industrielles qui peuvent remettre en cause le lancement ou lachat de matriels initis par les prcdents responsables
Sance de questions au gouvernement, Snat, 15 mai 2009, accessible ladresse : http://www.senat.fr/questions/base/2009/qSEQ09050307G.html 37 Snat, Commission des finances, Rapport Gnral n107 (Tome III, annexe 8), Paris, 17 novembre 2011, accessible ladresse : http://www.senat.fr/rap/l11-107331/l11-107-3311.pdf 38 Plusieurs travaux parlementaires ont alert le gouvernement sur la dgradation des taux de disponibilit des matriels pour les armes et la dcroissance du budget consacr au maintien en condition oprationnelle (MCO) des quipements. Rapport dinformation n328 sur lentretien des matriels des armes, Assemble Nationale, 22 octobre 2002. Rapport dinformation n1922 sur les conditions d'excution des grands programmes de dfense, Assemble Nationale, 17 novembre 2004. 39 Bastien Irondelle, Qui contrle le nerf de la guerre. Financement et politique de defense, op. cit.
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politiques. Le signal dalarme avait dj t lanc par la Cour des Comptes qui jugeait que le report des engagements de dpenses en capital conduit terme un dsarmement structurel qui verrait les armes dotes de matriels dpasss lors de leur mise en service et dans des quantits incompatibles avec les exigences oprationnelles 40. Cela se traduit concrtement par la rvision dacquisition dquipements suivante : Tableau 5 : Rvision des quipements initialement prvus entre 2009 et 2014
EQUIPEMENTS FELIN (COMBAT EMBARQUE) CAESAR (APPUI FEU) PPT (TRANSPORT a LOGISTIQUE) HELICOPTERE NH90-TTH AVIONS DE COMBAT RAFALE AVIONS DE COMBAT MIRAGE 2000D A400 M (AVION DE TRANSPORT TACTIQUE)
a
LPM 2009-2014 22 230 69 500 23 50 5
REVISION 17 884 67 287 22 66 -
ECART -4 346 -2 -213
-1 +16* -5
18**
-10
/ Porteurs Polyvalents Terrestres *La livraison de 16 Rafale supplmentaires par rapport au calendrier initial implique une hausse de plus d1 milliard deuros **Ce chiffre correspond aux indications fournies par le ministre de la Dfense dans llaboration de la LPM 2009-2014. Source : Rapport gnral commission des finances n107, Snat, p.39
40
Cour des Comptes, La gestion budgtaire et la programmation au ministre de la Dfense, Paris, juin 1997, p. 182
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De fortes incertitudes sur laprs-2012

Finalement, si la programmation 2003-2008 tranchait avec les expriences passes, les deuxime et troisime annuits de lactuelle LPM en cours mettent dj en pril les objectifs du Livre blanc de 2008. En effet, ce Livre blanc prvoyait, rappelons-le, une stabilisation en volume des ressources totales (y compris les ressources exceptionnelles) de la mission Dfense de 2009 2011, puis leur augmentation en volume de 1 % par an jusquen 2020. La loi de programmation des finances publiques pour les annes 2011 2014 vient mme remettre en cause voire abandonner cet objectif lhorizon 2020 car la rgle du gel en valeur 41 des crdits de paiement des missions du budget gnral aurait des consquences financires considrables dici 2020 pour la dfense. Pis encore, la rgle du gel en volume des dpenses de lEtat prvue par la LPFP pourrait augmenter le manque gagner pour la dfense si les dpenses de pension ou de charges dintrt progressent plus vite que prvu. La commission des Finances du Snat sest livre un exercice trs instructif de simulation de ces deux scnarii. Par rapport lhypothse du Livre blanc de 2008 (dont la rvision prochaine pourrait modifier les engagements prvus en 2008), lapplication de la rgle du gel en volume implique un manque gagner de 15 milliards deuros dici 2020 alors que le principe du gel en valeur dboucherait sur une perte de 29 milliards deuros entre 2009 et 2020. 42 Bien que lon puisse considrer que certains programmes dquipement lancs entre 2002 et 2007 exercent toujours aujourdhui une forte pression budgtaire, le dcalage entre les autorisations dengagements et les crdits de paiement ne cesse de saggraver pour atteindre aujourdhui un dficit cumul de 46 milliards deuros (dont 30 milliards pour la priode 2006-2012) pour les seuls crdits dquipement prvus dans le programme 146. En dautres termes, la charge reporte sur les annes venir correspond plus de trois exercices budgtaires. [] Cette volution fait craindre la reproduction dune bosse 43 : lorsque le ministre ne pourra plus financer les programmes quil a prvus, il lui faudra oprer des coupes, ce qui serait oprationnellement catastrophique, industriellement dangereux et
Une variation en valeur des crdits de dfense tient compte de lvolution du niveau gnral des prix. A linverse, une variation en volume ne tient pas compte de linflation. Cest pourquoi, moins quun pays soit expos un taux dinflation nul, un gel des dpenses en valeur est toujours plus lev quun gel des dpenses en volume. 42 Snat, Commission des finances, Rapport Gnral n107, op. cit. 43 Rapports annuels de performance pour 2006 et 2007, accessibles aux adresses : http://www2.impots.gouv.fr/documentation/rapports/activites/dgi/2006/d gi_rapport_performance_2006.pdf et http://www2.impots.gouv.fr/documentation/ra pports/activites/dgi/2007/dgi_rapport_performance_2007.pdf ; lois de finance initiale pour 2008, accessible ladresse : http://legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?ci dTexte=JORFTEXT000017853368 et 2009, accessible ladresse : http://legifranc e.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000019995721 et projet annuel de performance pour 2012. Cit dans lavis n3809 prsent au nom de la Commission de la Dfense nationale, Paris : Assemble Nationale, le 25 octobre 2011, accessible ladresse : http://www.assembleenationale.fr/13/budget/plf2012/a3809-tvii.asp.
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financirement coteux puisquil faudra malgr tout indemniser les industriels . 44 En consquence, laprs-2012 sannonce dores et dj comme une priode incertaine : certains paramtres conomiques exigeront du prochain gouvernement quil fasse preuve dinnovation budgtaire, plutt que de sen remettre une loi de programmation militaire marque par une perptuelle cure damaigrissement. La perspective dune augmentation de 1 % par an en volume ne suffira pas contrecarrer lvolution du taux dinflation (dont les estimations futures avoisinent les 2 % par an) dont on sait par ailleurs quelle sous-estime lvolution des prix militaires intenses en technologie. Dans cette perspective, la conclusion du rapporteur gnral de la commission des finances au Snat est sans appel, une croissance des dpenses de la mission dfense de 1 % par an permettrait juste de maintenir le niveau actuel de personnels et dquipement . 45 Un choix impratif simpose donc : soit le prochain gouvernement dcide de ramener lvolution des dpenses dquipement au rythme de la croissance du PIB pour maintenir le format actuel des armes, soit le format et les capacits des armes devront tre rviss la baisse et annoncs comme tels. Plus prcisment, il importe de sinterroger sur la pertinence dune revue des capacits oprationnelles de larme franaise, de ladquation entre les moyens budgtaires rellement (et non pas idalement) disponibles et les besoins de larme franaise, quelle agisse seule ou plus vraisemblablement dans le cadre de cooprations renforces en matire industrielle ou militaire. Au fond, le dbat sur les budgets de dfense ne devrait pas tre cantonn au petit cercle des experts militaires, des spcialistes des finances publiques ou des industriels dsireux daugmenter leurs carnets de commandes. Il concerne une section plus large du collge lectoral, chaque citoyen tant amen se prononcer sur lavenir de la politique de dfense implique par les budgets correspondants. Mme si lopinion est souvent suspecte par les spcialistes de laisser libre cours un consensus minimaliste 46 o les attitudes du public en matire de politique trangre et de dfense sont alatoires, versatiles, peu structures et donc sans pertinence, les enjeux de scurit nationale et internationale ne laissent pas insensibles, ds lors que les termes du dbat sont exposs. A linstar du snateur Franois Trucy, rapporteur spcial sur la mission dfense , qui dclarait le 16 novembre 2011, pensez-vous que la France puisse se passer dune dfense, dune arme, des moyens dassurer sa scurit extrieure ? Sans budget de la dfense, point de prsence dans le monde, point dinfluence dans le concert des nations,
Ibid. Snat, Commission des finances, Rapport Gnral n107, op. cit. 46 Appel aussi consensus de Almond-Lippmann, il est inspir des travaux du journaliste Walter Lippmann et du politologue Gabriel Almond dans les annes 1920 et 1950, voir Ole R Holsti., Public Opinion and Foreign Policy: Challenges to the Almond-Lippmann Consensus Mershon Series: Research Programs and Debates , International Studies Quarterly, vol. 36, n4, 1992, pp. 439-466.
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point de voix au conseil de scurit de lONU ! 47, il semble urgent de rintroduire les questions de dfense dans le dbat public.
Bilan de la LOLF en matire de dfense

Si les lois de programmation militaire semblent de plus en plus difficiles tenir, pour des raisons tantt politiques, tantt conjoncturelles, le ministre de la Dfense pourrait sappuyer sur le nouveau cadre budgtaire dfini par la LOLF en 2001. Pour la premire fois sous la Vme Rpublique, le Parlement a engag en 2005 un dbat budgtaire pralable au vote de la loi de finances 2006, plac sous le signe de lefficacit de la dpense publique et de la performance des organisations et administrations publiques. Les parlementaires franais ont dcouvert cette occasion une prsentation nouvelle des finances publiques rsultant de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, plus communment appele LOLF. Conue pour accrotre lefficacit de laction des pouvoirs publics, la LOLF consiste substituer progressivement une culture de moyens ( un bon budget est un budget qui augmente ) une culture de rsultats ( un bon budget est celui qui permet, au moindre cot, d'atteindre les objectifs pralablement dfinis 48). Dans un rapport rcent du Conseil dAnalyse Economique 49, Edward Arkwright rappelait lenjeu normatif de la LOLF en expliquant que la nouvelle procdure devrait permettre une meilleure articulation entre le budget annuel et la pluri-annualit [en particulier sur trois ans], autrement dit un nouvel quilibre entre la ractivit indispensable court terme et la stabilit et la visibilit requises pour les dcisions plus long terme 50. Ambitieuse sur le papier, la LOLF reprsentait lpoque une vraie rvolution des affaires budgtaires 51, et pour le ministre de la Dfense lobligation de dfinir des critres de performance pour chaque euro engag et vot en loi de finance. Le rfrentiel de lefficacit, source doptimalit des ressources dans les choix publics de dfense, devait en thorie rduire les dysfonctionnements chroniques de la gestion des programmes darmements, les carts entre les crdits dquipement ouverts et crdits prvus par la loi de programmation militaire. Pour le ministre de la Dfense, ce changement budgtaire impliquait que le Parlement ne vote plus des moyens, mais des programmes sur la base de rsultats quantitatifs et qualitatifs, que les administrations sengagent atteindre et dont elles devront rendre compte lors du budget suivant (prsentation de Rapports Annuels de
Commission des finances, Rapport gnral n107, op. cit., p.77 Rapport dinformation n220, LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance , Snat, 2005, accessible ladresse : http://www.senat.fr/rap/r04220/r04-220.html 49 Rapport n65 du Conseil dAnalyse Economique, conomie politique de la LOLF , Paris, avril 2007, accessible ladresse : http://www.cae.gouv.fr/IMG/pdf/065.pdf 50 Ibidem. 51 Rappelons que la France a dj connu par le pass des expriences en matire de gestion publique. Mais une fois pass lengouement furtif des annes soixantedix pour la rationalisation des choix budgtaires (RCB) et la timide loi sur lvaluation impulse en 1998, le paysage de la rforme de ltat sest ptrifi.
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Performance). En contrepartie, et dans la ligne des rformes menes ailleurs en Europe, elles bnficiaient d'une plus grande souplesse budgtaire, notamment par la fongibilit de la majorit des crdits (hormis ceux de personnel), ce qui facilitera latteinte des rsultats prvus. Cest pourquoi le ministre de la Dfense dispose dsormais dune prsentation de ses engagements budgtaires sous forme de quatre programmes : - programme n 144 : Environnement et prospective de la politique de dfense - programme n 146 : Equipement des forces - programme n 178 : Prparation et emploi des forces - programme n 212 : Soutien de la politique de la dfense Malgr lambition de disposer pour chacun de ces programmes de critres pour apprcier la performance des dpenses engages, cet instrument de finances publiques ne cherche pas valuer la productivit au sens conomique du terme des dpenses de dfense. Lefficacit se mesure laune dautres paramtres. En effet, des indicateurs dactivit ou de moyens ont souvent t retenus au dtriment dune mesure defficacit. La Cour des Comptes prolonge et alimente ce constat en prcisant de manire svre que les les objectifs et les indicateurs [] paraissent trop nombreux et insuffisamment hirarchiss pour constituer des outils vritablement exploitables par le Parlement pour le vote des crdits de dfense. Certains indicateurs sont lacunaires 52.
Cour des Comptes, Rapport sur lexcution budgtaire des lois de finances, 2005, p.87.
52
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En 2010, la rpartition des crdits de dfense (en euros avec pensions) autour de ces 4 programmes stablissait ainsi : Programme 144 : Environnement et prospective de la politique de dfense
01 02 03 04 05 06 Analyse stratgique Prospective des systmes de forces Recherche et exploitation du renseignement intressant la scurit de la France Matrise des capacits technologiques et industrielles Soutien aux exportations Diplomatie de dfense
1 704 128 680

3 688 635 33 502 179 520 721 869 1 024 843 564 22 686 409 98 686 024
Programme 146 : Equipement des forces

01 02 03 04 05 06 07 Dissuasion Commandement et matrise de linformation Projection - mobilit - soutien Engagement et combat Protection et sauvegarde Prparation et conduite des oprations darmement Parts trangres et programmes civils
6 722 517 245

1 637 288 959 692 770 327 114 280 890 1 799 353 703 309 742 938 2 152 925 958 16 154 470
Programme 178 : Prparation et emploi des forces

01 02 03 04 05 06 07 Planification des moyens et conduite des oprations Prparation des forces terrestres Prparation des forces navales Prparation des forces ariennes Logistique et soutien interarmes Surcots lis aux oprations extrieures Surcots lis aux oprations intrieures
33 233 618 858

1 551 754 517 12 852 169 964 6 687 278 593 9 353 052 365 2 122 195 550 657 092 265 10 075 604
Programme 212 : Soutien de la politique de dfense

01 02 03 04 05 06 08 09 10 Direction et pilotage Fonction de contrle Gestion centrale Politique immobilire Systmes dinformation, dadministration et de gestion Accompagnement de la politique des ressources humaines Promotion et valorisation du patrimoine culturel Communication Restructurations
1 465 886 398

65 129 617 23 854 922 448 545 229 818 859 272 108 316 116 -226 392 222 51 070 595 40 368 594 136 134 275
Source : Rapports annuels de performance 2010, ministre du Budget, 2011.
Observons que le programme Prparation et emploi des forces concentre prs de 80 % des crdits disponibles (soit 33,23 milliards deuros). Le rassemblement des crdits par objectif autorise dsormais chaque responsable ou pilote de la mission oprer les arbitrages
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ncessaires pour atteindre lobjectif fix en dbut de priode budgtaire. Par exemple, lancienne secrtaire gnrale pour ladministration du ministre de la Dfense, Evelyne Ratte, rappelait que la LOLF allait profondment modifier la gestion des personnels : les armes devront sadapter une gestion non plus seulement en termes deffectifs mais galement en termes de masse salariale . Or, la dflation des effectifs du ministre de la Dfense (-29 961 personnes entre 2008 et 2011) ne sest pas accompagne dune baisse de la masse salariale (11,2 milliards deuros en 2008 contre 11,7 milliards en 2011) en raison, entre autres, du succs des dispositifs de dparts volontaires des officiers et sous-officiers (112 millions deuros) et des coteuses mesures daccompagnement (80 millions deuros au titre des indemnits de dpart de civils), sans parler de la rforme du rgime de retraite. Quels enseignements pouvons-nous tirer de ces premiers exercices budgtaires placs sous le signe de la performance ? En premier lieu, la mise en place de la LOLF na pas annul les pratiques dsormais rcurrentes dannulations et douvertures de crdits, quil sagisse dautorisations dengagement ou de crdits de paiements. Dans lensemble, pour lanne 2010, 2,8 milliards deuros ont t ouverts en crdits de paiements pour prs du double en autorisations dengagements, alors que 0,6 milliard deuros ont t annuls, dont la moiti dans le programme 146 li lquipement des forces (tableau 6). Tableau 6 : Total des ouvertures et annulations de crdits, 2010 (en millions deuros)
Ouvertures
Autorisations dengagement Titre 2 Program me 144 Program me 146 Program me 178 Program me 212 Total Autres titres 196,8 2 756,8 1 005,1 226,3 4 185,1 Crdits de paiement Titre 2 4,2 0,1 544,4 Autres titres 109,9 1 024, 5 711,5 365,5 2 211, 5
Annulations
Autorisations dengagement Titre 2 Autres titres 68,1 470,3 218,2 12,6 769,1 Crdits de paiement Titre 2 Autres titres 50,7 331,8 188,7 40,6 611,9
4,2 0,2 544,4 82,1 630,9
3,0 7,4 2,1 18,2 30,7
3,0 7,4 2,1 18,2 30,7
82,1 630,9
Source : Rapports annuels de performance 2010, ministre du Budget, 2011.
En termes de performance, un grand nombre dobjectifs sont remplis ou proches de ltre. Toutefois, dautres objectifs affichent des taux defficacit faibles voire inquitants. Par exemple, dans le cadre du programme 146, le taux de ralisation des quipements en vue des oprations darmement principales du systme de forces protection et
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sauvegarde natteint que 28 % 53 contre une cible de 85 %, avec une moyenne des dlais de ralisation des oprations darmement principales de 2,87 mois en 2010 (3,17 mois en 2009) contre un objectif de 2,25 mois. Dans le programme 178 de prparation et demploi des forces, le niveau dentranement oprationnel rpond de manire insatisfaisante aux principales exigences attendues. Si les troupes engages en oprations sont bien prpares, le niveau insuffisant de disponibilit des quipements tend dgrader certains savoir-faire oprationnels, en particulier dans la Marine et larme de lAir (transport tactique). Par ailleurs, la disponibilit technique des matriels sur les thtres doprations donne satisfaction, mais les efforts qui y sont consacrs psent sur lentranement en mtropole, en particulier pour les parcs aronautiques anciens ou en faible nombre (Atlantique 2, C160, hlicoptres de manuvre, avions ravitailleurs) 54. Les solutions qui se mettent en place impliquent une prparation des forces trs diffrencie, induisant des ruptures de rythmes oprationnels entre la mtropole et les thtres dopration. La question du processus de prparation des forces devient plus aigu et semble se heurter frontalement la ncessit de contenir les crdits dactivit et de fonctionnement qui sont susceptibles dentraner sur les prochaines annes des mesures de rduction dactivit cibles qui toucheront les trois armes, sauf en cas dabondement budgtaire. Enfin, les objectifs en matire de ressources humaines (recrutement, fidlisation, sorties) ont t atteints sans permettre de rduire le niveau de la masse salariale. Enfin, la capacit de projection des armes franaises en cas de conflit de grande ampleur a souvent t montre du doigt comme tant trop ambitieuse et non ralisable en ltat des moyens disponibles. Lobjectif du Livre blanc de 2008 55 consiste disposer d'une capacit d'action dimensionne de la manire suivante : une force oprationnelle terrestre de 88 000 hommes autorisant un dispositif d'alerte de 5 000 hommes ; une capacit mobilisable sur le territoire national de 10 000 hommes en appui des autorits civiles et des moyens de souverainet et de prsence ; une projection une distance de 7 000 8 000 kilomtres, de 30 000 hommes dployables en six mois pour une dure dun an et disposant de leur autonomie dans les principales fonctions oprationnelles interarmes (combat de contact, appui, soutien) ; une force oprationnelle maritime permettant la projection dun groupe aronaval, de deux groupes navals, amphibie ou de protection du trafic maritime (groupe d'action maritime), ainsi que les soutiens logistiques associs, un dispositif dalerte et de surveillance ; et une force oprationnelle arienne permettant la projection de 70 avions de combat modernes, d'avions de soutien oprationnel,
Le rapport annuel de performance fournit comme explication cet cart avec lobjectif leffet des dcalages de lancement doprations, en particulier les oprations CERES, OMEGA, SIA, et ROEM stratgique (CLOVIS) et par des retards industriels, notamment sur DNG3D, SCCOA3, les sites PHAROS pour le programme Segment Sol dObservation ainsi que par le dcalage de la livraison du segment sol Pliades compte tenu du report du lancement des satellites en raison de lindisponibilit du lanceur Soyouz Kourou. 54 Rapport projets annuels de performance (PAP), ministre du Budget, 2008, 2010, 2011. 55 Commission du Livre blanc, Livre blanc sur la Dfense et la Scurit Nationale, Paris, Odile Jacob, 2008. p.317, tome 1, 2me partie
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d'avions de transport en appui de la force oprationnelle terrestre, de soutiens logistiques associs, de moyens de commandement et de contrle de la composante ainsi que de deux bases ariennes projetables majeures. Face ces objectifs, le rapport de performance 2010 conclut que les armes ont globalement la capacit intervenir dans une situation mettant en jeu la scurit de la France, sans rpondre totalement, sur le plan capacitaire, lhypothse dun engagement majeur. Les tudes menes en 2010 ont confirm le dficit en capacits de projection stratgique (retard de la livraison de lA400M), en moyens de mobilit tactique (vieillissement et insuffisance du parc dhlicoptres de manuvre) et surtout en capacits de soutien technique et logistique. Laptitude durer lors dun conflit de haute intensit ncessiterait un plan de monte en puissance et une budgtisation de ressources supplmentaires. Larme de Terre a rencontr des difficults pour honorer totalement son contrat oprationnel 30 000 hommes . Les capacits dintervention de la Marine nationale se sont situes globalement en de des objectifs fixs par le contrat oprationnel, en raison de lindisponibilit technique du porte-avions programme de juin octobre 2010, ainsi que des difficults lies la disponibilit des sous-marins nuclaires dattaque qui font partie de ce groupe (moyens descorte) 56. En conclusion, la mthode danalyse des capacits militaires, mesure par un indicateur de performance, ne peut donc devenir une fin en soi et se substituer un exercice de prospective stratgique ou de doctrine militaire longue chance. Toutefois, le degr de ralisation dune capacit cl doit terme permettre de disposer dun rfrentiel stable autour duquel chaque arme peut corriger tout dficit capacitaire et non tendre vers un objectif irralisable. La difficult majeure tient en la construction dindicateurs transversaux aux armes pour les objectifs oprationnels. En soi, cette situation traduit tout simplement les difficults lies la ncessaire fongibilit des crdits budgtaires de dfense dans une perspective de dcoupage fonctionnel des missions du ministre de la Dfense. Cest pourquoi le programme Prparation et emploi des forces suscite encore de vives rserves 57 au sein du Parlement et de la Cour des Comptes car, pour certains, il sloigne trop du cadre LOLF, et pour dautres, il reste trop volumineux et par voie de consquence peu propice une lecture
Les dtails sur les niveaux de ralisation des engagements pris dans la loi de programmation militaire et ceux inscrits en loi de finance initiale sont rapports dans les documents du ministre du Budget, appels projets annuels de performance (PAP) et consultables sur le site : http://www.performance-publique.budget.gouv.fr/la-performance-de-lactionpublique/le-controle-de-la-performance/approfondir/les-projets-annuels-deperformances-pap.html 57 Entretiens raliss par Martial Foucault et Pierre Kopp dans le cadre du rapport La Performance dans les Armes : Dfinitions et Perceptions , Centre dEtudes en Sciences Sociales de la Dfense, ministre de la Dfense, 2005, accessible ladresse : http://www.c2sd.sga.defense.gouv.fr/IMG/pdf/KOPP_performance_armees_2005.pdf
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fonctionnelle qui conduirait in fine le (re)dcouper en plusieurs missions. Ce rappel souligne la complexit avec laquelle la performance doit tre apprhende. Si lactivit de contrle de gestion parat une dimension aujourdhui matrise par les services de Dfense, la performance dpasse ce simple outil et oblige dsormais les personnels militaires sinterroger sur ladquation entre les emplois et les ressources, sans que le Livre blanc ne soit cet gard dune grande aide.
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Choix budgtaires : welfare vs. warfare ?
e rappel en introduction du sondage men en 2011 sur les priorits de dpenses publiques indique que les Franais accordent une importance plus leve lintervention de lEtat en matire dducation, demploi et de sant. Ds lors, on peut sinterroger sur la monte en puissance dun modle franais et dailleurs europen qui opposerait les dpenses militaires (warfare) aux dpenses sociales (welfare). Dans une perspective plus partisane, la dcision dinvestir massivement en dpenses sociales serait susceptible daugmenter la probabilit de victoire pour un candidat prsidentiel ou un parti politique de gauche lors des lections lgislatives. Cette hypothse a fait lobjet dun trs grand nombre de validations empiriques durant les 30 dernires annes. Globalement, il existe un biais partisan en faveur des dpenses sociales pour les gouvernements de gauche ou majoritairement de gauche dans le cas de gouvernements de coalition. A linverse, les dpenses militaires suivraient une logique oppose, cest--dire que les gouvernements de droite favoriseraient, toute chose gale par ailleurs, les dpenses militaires par rapport la hausse des dpenses sociales 58. Trs bien documente aux Etats-Unis, cette hypothse est valide, tant pour les dpenses militaires prises dans leur ensemble 59 que pour les allocations de programmes darmement et le locataire de la Maison Blanche 60. Dans une tude plus large comprenant 10 pays dvelopps, Klingermann, Hofferbert, et Budge 61 ont dmontr que les gouvernements de droite tendent investir davantage dans la dfense nationale (rsultat rcemment confirm par Koch et Cranmer 62, alors que
Thomas CUSACK, Sinking Budgets and Ballooning Prices: Recent Developments Connected to Military Spending . Discussion Paper of the Research Area Markets and Politics, SP II 2006 - 04, Wissenschaftszentrum Berlin fr Sozialforschung, Berlin. 2006 59 Alex Mintz, and Randolph T. Stevenson, Defense Expenditures, Economic Growth and the Peace Dividend: A Longitudinal Analysis of 103 Countries , The Journal of Conflict Resolution, vol. 39, n2, 1995, pp. 283-305. 60 Karl Jr. Derouen and Uk Heo, Presidents and Defense Contracting, 19531992 , Conflict Management and Peace Science, vol. 18, n2, 2001, pp. 251-68. 61 Hans-Dieter Klingermann, Richard Hofferbert, and Ian Budge, Parties, Policies and Democracy, Boulder,CO, Westview Press, 1994. 62 Michael T. Koch, and Skyler Kranmer, Testing the Dick Cheney Hypothesis: Do Governments of the Left Attract More Terrorism than Governments of the Right? , Conflict Management and Peace Science, vol. 25, n4, 2007, pp. 311-26.
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les partis de gauche affichent une prfrence pro-paix 63 et une prfrence pour les dpenses de bien-tre (welfare spending), dilemme connu sous le nom de guns vs. butter . Toutefois, cette dmonstration du rle de lidologie nest pas aussi triviale que ces tudes le suggrent. En effet, en cas de conflits internationaux ou de menaces sur la scurit nationale, il existe en effet un consensus fort pour laugmentation des dpenses militaires au nom des intrts nationaux. En revanche, en priode de menaces plus faibles, un gouvernement de gauche peut tirer des bnfices dune non-diminution des dpenses militaires, en transformant ou dguisant le maintien de telles dpenses militaires en politiques sociales lies la cration demploi. Au fond, il sagit dadopter une politique inspire du keynsianisme militaire 64. Ainsi, Whitten et Williams 65 ont mis en vidence pour la premire fois que les gouvernements progressistes de 19 dmocraties dveloppes favorisent les dpenses militaires en priode de faible conflit menace pour en retirer des bnfices conomiques de court terme. Cette tude empirique est importante car elle renverse le postulat simpliste selon lequel un gouvernement de gauche privilgie ncessairement les dpenses sociales par rapport aux dpenses militaires. Certaines nuances dordre institutionnel simposent : certains pays ont des gouvernements de coalition, dautres sont rarement engags dans des conflits internationaux de haute intensit et enfin la base industrielle de dfense reste dune importance marginale dans une majorit de pays. A partir de ce cadre thorique simplifi, interrogeons-nous sur la trajectoire suivie par la France depuis 1995. La France a-t-elle donn une priorit aux dpenses sociales par rapport aux dpenses militaires ? Existe-t-il un biais idologique en creux de ces volutions ? Les priodes de cohabitation gouvernementale sont-elles une parenthse politique figeant un tel biais partisan ? Dun point de vue mthodologique, les donnes statistiques utilises sont celles mises disposition par lINSEE (Comptes nationaux) selon la nomenclature COFOG (Classification of the Functions of Government) qui prsente lavantage de raisonner en termes de dpenses publiques fonctionnelles mais prsente linconvnient dtre disponible seulement partir de 1995. Exprime en euros constants, lvolution des dpenses publiques en France suit une tendance gnrale la hausse sans interruption depuis
Kenneth Schultz, Democracy and Coercive Diplomacy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001. 64 Benjamin Fordham, The Politics of Threat Perception and the Use of Force: A Political Economy Model of US Uses of Force, 19491994. , International Studies Quarterly, vol.42, n3, 1998, pp. 567-90. 65 Guy D. Whitten and Laron K. Williams, Buttery Guns and Welfare Hawks: The Politics of Defense Spending in Advanced Industrial Democracies , American Journal of Political Science, vol. 55, n1, 2011, pp. 117-134.
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1945. 66 Comparativement aux autres politiques publiques, la part des dpenses de dfense dans lensemble des dpenses des administrations publiques (Etat, Administrations Publiques Locales, Administrations de Scurit Sociale) a augment en rythme annuel de 2,31 % contre 3,35 % pour la protection sociale et 3,0 % pour les dpenses publiques totales (fig. 7). Autrement dit, le modle franais privilgierait davantage des dpenses de type welfare que warfare. Toutefois, cette prsentation est statique et ne donne aucun lment danalyse de la dynamique des dpenses. Fig. 7: Evolution warfare vs. welfare en France (1995-2010)
90 80 70
Milliards 2005
60 50 40 30 20 10 0
Source: INSEE, Comptes
1995
1996
1997
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Dfense
Protection sociale
Education
Pour comprendre la dynamique des dpenses, il est prfrable danalyser la variation annuelle des dpenses de dfense et des dpenses sociales. A partir de la figure 8, un rsultat intressant merge : seules les dpenses militaires ont connu des pisodes de variation annuelle ngative (1996-2000 et 2002-03) alors que les dpenses sociales se maintenaient un rythme positif de croissance. La baisse de 5,6 % des dpenses de dfense en 2003 semble premire vue contradictoire avec les volutions discutes prcdemment (figure 4). La raison de ce dcalage est lie la nature des dpenses de type COFOG. Contrairement aux dpenses de dfense prsentes dans les lois de finance, lapproche COFOG retient les cotisations sociales imputes et ne prend pas en compte les dpenses de gendarmerie dans la catgorie dfense, mais dans une catgorie appele Ordre et scurit intrieure En permettant des comparaisons primtre constant, la classification COFOG confirme que les gouvernements franais successifs ont accord une priorit plus importante aux dpenses dducation et de protection sociale quaux dpenses de dfense entre 1995 et 2010.
Frank R. Baumgartner, Martial Foucault et Abel Franois, A Punctuated Equilibrium in French Budgeting Processes , Journal of European Public Policy, vol. 13, n7, 2006, pp. 1082-1099.
66
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Fig. 8: Taux de variation annuel dpenses publiques (COFOG), France

15% 10% 5% 0% -5% -10%
Source: INSEE, Comptes Nationaux
1996
1997
1998
1999
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2003
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2009
Dfense
Protection sociale
Education
En revanche, la thse dune influence partisane pour expliquer cette prfrence pour les dpenses sociales reste peu crdible en France. En effet, en mesurant la corrlation entre le taux de variation annuel des dpenses militaires entre 1980 et 2010 et lappartenance un gouvernement de droite (coefficient r = -0,15), aucune corrlation significative napparat. Le tableau ci-dessous rsume ces observations en distinguant deux dimensions politiques : la couleur politique du gouvernement, et les priodes de cohabitation. Deux gouvernements apparaissent distinctement comme tant les plus volontaristes en matire de dfense, le gouvernement Mauroy (1981-84) et le gouvernement Raffarin (2002-05). Autant le Premier ministre socialiste gouvernait dans une priode dinstabilit gopolitique et maintenait un effort de dfense important, autant leffort de dfense du Premier ministre Raffarin intervenait dans une priode de risque international plus faible malgr laprs-11 septembre 2001 o la France na pas pris part comme ses principaux allis de lOTAN aux interventions en Afghanistan et en Irak mais tait positionne en Cte dIvoire (Licorne) et au Kosovo (KFOR). A linverse, les gouvernements Balladur et Jupp ont largement contribu au dsinvestissement en matire de la dfense, avec une baisse moyenne de 2,5 % des dpenses militaires et une loi de programmation militaire faiblement excute.
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2010
Tableau 6 : Effet partisan de lallocation des dpenses de dfense

GOUVERNEMENT GOUVERNEMENT MAUROY (1981-84) GOUVERNEMENT FABIUS (1984-86) GOUVERNEMENT CHIRAC (1986-88) GOUVERNEMENT ROCARD (1988-91) GOUVERNEMENT CRESSON (1991-92) GOUVERNEMENT BEREGOVOY (1992-93) GOUVERNEMENT BALLADUR (1993-95) GOUVERNEMENT JUPPE (1995-97) GOUVERNEMENT JOSPIN (1997-2002) GOUVERNEMENT RAFFARIN (2002-05) GOUVERNEMENT DE VILLEPIN (2005-07) GOUVERNEMENT FILLON (2007-2010) GOUVERNEMENT GAUCHE GOUVERNEMENT DROITE GOUVERNEMENT DE COHABITATION PRESIDENT F. MITTERRAND PRESIDENT J. CHIRAC TAUX DE VARIATION ANNUEL
MOYEN DES DEPENSES MILITAIRES
+3,27 % -0,02 % +2,10 % +0,70 % -1,90 % -0,60 % -2,53 % -2,51 % -1,96 % +2,56 % +0,00 % +1,00 % +0,17 % +0,12 % -1,15 % -0,13 % -1,96 %
Note : Les priodes considres pour chaque gouvernement correspondent celles o le budget a t vot sous leur responsabilit. Par exemple, les annes 1986/87 et 1987/88 ont t retenues pour le gouvernement Chirac (1986-88). Source : donnes ministre de la Dfense, OED, Euros constants 2000.
De manire gnrale, il est difficile daffirmer quil existe un biais partisan dans le processus dallocation des dpenses de dfense en France. Sur la priode 1980-2010 (cf. annexe), les gouvernements de gauche ont, contrairement une ide rpandue, contribu leffort budgtaire de dfense (+0,17 %) dans des proportions similaires aux gouvernements de droite (+0,12 %). Cela signifie que les intrts de dfense nationale relvent davantage dune logique non partisane, probablement au nom des intrts suprieurs de lEtat et dans le prolongement dune certaine ide de la grandeur de la France . Ou encore quil serait trop rapide dtablir un clivage gauche-droite en France comme facteur explicatif des choix budgtaires de dfense. En revanche, dans la ligne des travaux de Alesina et Rosenthal 67 sur les effets politiques sclross des priodes de cohabitation en France ou de gouvernement partag (divided government) aux Etats-Unis, la cohabitation franaise semble premire vue agir comme une contrainte institutionnelle forte (institutionnal friction) lendroit du budget de dfense. Mme si le Premier ministre gouverne la politique de dfense, le Prsident de la Rpublique reste le chef des armes. Il nest donc pas surprenant
Alberto Alesina, Howard Rosenthal, Partisan Politics, Divided Government, and the Economy, New York, Cambridge University Press, 1995.
67
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dobserver quune possible divergence de vues et donc de priorits budgtaires lgard dudit domaine rserv ait eu pour consquence une diminution des budgets de dfense en priode de cohabitation (1,15 %), bien que cette baisse soit surtout plus marque pour la priode 1997-2002 (-1,96 %).
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Comparaisons internationales : maintien ou dclassement ?
a trajectoire budgtaire dcrite dans les sections prcdentes de ce document soulve des interrogations sur la place que la France tient dsormais dans le concert des puissances europennes et parmi ses nouveaux allis de lOTAN. Cette dernire section se consacre ltude du positionnement relatif de la France au regard de plusieurs indicateurs deffort budgtaire de dfense permettant la comparaison avec dautres pays.
Europe de la dfense et divergence budgtaire

Depuis la mise en uvre de la politique europenne de scurit et de dfense en 1999, la France et le Royaume-Uni ont perdu de leur lan europaniste pour, au fond, maintenir des attitudes nationales et camper sur des positions stratgiques gomtrie variable. Si le conflit irakien, et, dans une moindre mesure lopration otanienne en Afghanistan, ont permis de mesurer combien lEurope de la Dfense peine reposer sur une vision stratgique accepte de tous, il nen reste pas moins que la guerre en Irak a relgu au second plan le leadership britannique de la PESD. Mais dans le mme temps, ni la France ni lAllemagne ne sont parvenues endosser un rle sans doute trop coteux pour leurs finances, rle dont lAllemagne na jamais voulu par ailleurs. Cest pourquoi il importe de prendre avec rserve les propositions visant acclrer le processus dintgration europenne en matire de dfense. Deux exemples permettent dillustrer notre propos. Premirement, le dbat engag par Jacques Chirac au dbut de son quinquennat au sujet de la construction dun second porte-avion na toujours pas t transform en proposition dacquisition ferme. La proposition de construire ce second porte-avion en coopration avec les Britanniques reste en suspens. A cet gard, Nicolas Sarkozy prcisait le 7 mars 2007 quil napparat pas raliste, du moins moyen terme, de miser sur leuropanisation de lemploi dun tel quipement 68 avant de signer en novembre 2010 le trait dit de Lancaster House qui met la coopration navale au cur dun partenariat franco-britannique renforc. La perspective dun porte-avion britannique (Prince of Wales) compatible avec le Charles de Gaulle capable daccueillir des avions catapults et non dcollage vertical (pour accueillir lavion de chasse F-35) risque pourtant
Discours de Nicolas Sarkozy, Notre dfense, une priorit, Paris, 7 mars 2007, accessible ladresse : http://www.european-security.com/index.php?id=5638
68
de rester lettre morte. 69 Si tel est le cas, les avions franais ne pourront plus oprer depuis le navire britannique, et rciproquement, comme c'tait initialement prvu. De nouveau, la coopration franco-britannique depuis laccord de Saint-Malo semble un long fleuve agit sur lequel les intentions politiques ne survivent pas toujours aux ralits budgtaires. 70 Tableau 7 : Dpenses militaires au sein de lUnion europenne (en % du PIB)
1990 ALLEMAGNE FRANCE ITALIE SUEDE ROYAUME-UNI UE 15 UE 27 1,6 4,0 1995 1,3 2,5 1,3 2,5 3,1 1,8 2000 1,1 2,0 1,2 2,3 2,5 1,6 2005 1,0 1,8 1,3 1,7 2,5 1,6 1,5 2010 1,1 2,1 1,4 1,6 2,7 1,6 1,6
Source : Donnes COFOG, Eurostat (consult le 3 avril 2012). http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database
Deuximement, pour bien comprendre les zones de tension entre pays membres lgard de la politique europenne de dfense, il est utile de rappeler les diffrences observes aujourdhui en matire deffort budgtaire de dfense (tableau 7). En effet, lexception du Royaume-Uni (2,7 %), de la France (2,1 %) et de la Grce (2,2 %), tous les pays de lUnion Europenne (UE 15) consacraient en 2010 un effort infrieur 2% de leur PIB pour une moyenne communautaire de 1,6 %. Ces chiffres contrastent avec ceux prsents dans la premire partie en raison du primtre retenu (Cf. annexe 1) dans les donnes Eurostat qui ressemblent de prs aux donnes OTAN mais sloignent des donnes du ministre du Budget. Selon les donnes de lOTAN (figure 9), leffort budgtaire de dfense met en vidence un quatuor europen compos de deux pays leaders (Royaume-Uni et France) et deux pays suiveurs (Allemagne et Italie). Fait marquant, tous ces pays ont enregistr des baisses de leur budget de dfense partir de 2008. De nouveau, le lien non causal entre dpenses militaires et croissance conomique laisse toutefois entendre que les conditions macroconomiques exercent un rle non ngligeable sur le financement des dpenses de dfense. Toutefois, si la crise conomique de 2008 affecte de manire uniforme les choix de dpenses publiques, certains investissements publics (comme ceux de la dfense) reports aujourdhui risquent de se payer cash dans quelques annes, au regard des fameuses bosses budgtaires observes dans le cas franais plus haut.
Porte-avions : menace sur la coopration franco-britannique , Les Echos, 4 mars 2012. 70 Guillaume Goessens, O en sont les accords de coopration francobritanniques de novembre 2010 ? , Note dAnalyse du GRIP, 30 mars 2012, Bruxelles.
69
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Fig. 9: Evolution des dpenses de dfense, OTAN

80 000 70 000 60 000 50 000 40 000 30 000 20 000 10 000
1980 1985 1990 1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
(en millions de US $ courants)
Belgium Denmark France Germany Greece Italy Netherlands Poland Portugal Spain United Kingdom
Source: OTAN, dpenses militaires (1980-2010)
Rapportes la population, les dpenses de dfense font apparatre trois groupes distincts parmi les principales puissances militaires europennes (figure 10). Le Royaume-Uni est de loin le pays qui consacre la part la plus leve sa dfense (730 /hab) en 2010, suivi par la France et la Sude (autour de 600 /hab) et finalement lItalie (370 /hab) et lAllemagne (320 /hab) dcrochent sensiblement des trois pays de tte. Par ailleurs, ces deux derniers pays sont les seuls ne pas avoir engag un processus de rinvestissement de la dfense depuis 2009 -les effets de la rforme de la Bundeswehr pourraient toutefois inflchir ce constat.
Fig. 10: Dpenses militaires / habitant

900 800 700 Euros / habitant 600 500 400 300 200 1990 1991 1992 1993 100 Italie 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Allemagne France Sude Royaume-Uni
Source: Donnes COFOG, Eurostat (2012).
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Toutefois, dans chacun de ces pays, la dfense reste le principal poste dinvestissement public de lEtat central, avec une tendance la hausse depuis les attentats du 11 septembre 2001. Ainsi, laide du tableau ci-dessous, observons lengagement des pays-membres dans un processus de rattrapage, dont leffort sest concentr sur laugmentation des moyens capacitaires et le dveloppement de nouveaux programmes. A lexception de lItalie et, dans une moindre mesure, de lAllemagne, tous les pays leaders de lEurope de la Dfense ont substantiellement bonifi leurs choix dinvestissement par rapport la priode 2000-2005, et ce au dtriment des dpenses de fonctionnement qui ont volu moins vite entre 2006 et 2010 quentre 2000 et 2005.
Tableau 8 : Evolution de leffort de dfense (par type de dpenses)

DEP. DE FONCTIONNEMENT (200005) ALLEMAGNE FRANCE ITALIE ROYAUME-UNI ETATS-UNIS +10,2 % +5,5 % +21,9 % +11,7 % +58,1 % (2006-10) +5,9 % +9,6 % +6,1 % +11,3 % +10,2 % DEP. DE CAPITAL (2000-05) -5,9 % +14,7 % -13,5 % +6,5 % +36,7 % (2006-10) +35,9 % +9,2 % +44,0 % +19,5 % +51,3 %
Source : Donnes OTAN Mmorandum statistique de dcembre 2010 (retraitement Direction des Affaires Financires, ministre de la Dfense), OED, Annuaire statistique de la Dfense 2010/11.
Par ailleurs, le tableau 8 qui reprend des donnes OTAN des fins de comparaison entre primtres constants et en parit de pouvoir dachat confirme que les principales puissances europennes ragissent de manire divergente aux adaptations de leur modle de dfense. Il est difficile, la lecture de ces donnes budgtaires, dtablir une convergence budgtaire europenne quand, durant la mme priode (2006-10), un pays comme lAllemagne augmente de 36 % ses dpenses dquipement, alors que la France ne consent quun effort de 9,2 %. Mme si les variations (flux) du tableau 8 ne donnent pas dindication sur les stocks de dpenses de dfense, elles confirment que la dynamique budgtaire europenne renvoie des dcisions nationales, en ce sens quelles rpondent davantage des impratifs nationaux qu une tentative de politique europenne de dfense. Les conditions macroconomiques actuelles, caractrises par laustrit budgtaire, rduisent certainement les marges de manuvre mais nexpliquent pas elles seules les rticences rptes des pays europens dfinir les termes dune stratgie cooprative pour rendre leur effort budgtaire de dfense plus efficient et surtout moins dpendant des cycles conomiques. Dans le mme temps, cela impliquerait de dpasser les difficults organiser des cooprations industrielles efficaces (cest--dire dbarrasses du principe du juste
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retour), sauvegarder des politiques industrielles nationales, et identifier des menaces de scurit communes aux 27 pays. Les programmes dajustement financier dfinis dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques en France ou de la Strategic Defense Review au Royaume-Uni 71 (baisse de 8 % des crdits sur 4 ans) ne constituent pas des nouvelles encourageantes pour les armes de ces deux pays. La recherche dconomies budgtaires pour rduire leur dficit public oblige aujourdhui la France et le Royaume-Uni redfinir les ambitions affiches lors du sommet franco-britannique de Lancaster House mme si lobjectif budgtaire est de mutualiser, par partage ou par acquisition commune, certaines dpenses, et donc de les rduire ou den tirer davantage. Toutefois, il serait faux de considrer que cet pisode daustrit budgtaire marque lui seul le dbut dune nouvelle re de dsinvestissement du champ de la dfense. En effet, comme lindique la figure 11, la part des dpenses militaires dans les dpenses publiques suit une tendance gnrale la baisse depuis le dbut des annes 1990 avec un maintien autour de 5,5 % pour le Royaume-Uni et 3,5 % pour la France entre 2000 et 2010. Compte tenu de la dgradation des comptes publics pour ces deux pays depuis 2008, lannonce prochaine de gels de crdits de paiements pour les annes venir ne peut surprendre. La dcision de se tourner vers le partenaire britannique nest pas illogique, tant la France et le Royaume-Uni prsentent des caractristiques communes en termes de positionnement stratgique et budgtaire. Depuis le retour de la France dans le commandement intgr de lOTAN en 2007, la ligne de fracture qui stablissait entre un Royaume-Uni plus atlantiste et une France plus communautaire sest presque referme.
Annonc en 2010, la Strategic Defense Review prvoit une baisse des crdits de 8 % en termes rels dici 2015, une rduction de 5000 personnes pour lArme de lAir, 7000 pour lArme de Terre et 25000 civils au ministre de la Dfense. John F.Burn, Britain Announces Severe Military Cutbacks , New York Times, 19 octobre 2010. Accessible ladresse : http://www.nytimes.com/2010/10/20/world/europe/20britain.html
71
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10% 9% 8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1990 1%
Fig. 11: Part des des dpenses militaires dans les dpenses publiques
Royaume-Uni
Allemagne Italie
Sude France
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Source: Donnes COFOG, Eurostat (2012)
Ces deux pays assurent prs de 50 % des dpenses militaires de lUnion Europenne, 50 % des achats darmements et 60 % de la recherche militaire. 72 Les incertitudes lies la mutualisation du porteavions ne remettent toutefois pas ncessairement en cause le dveloppement de matriels communs (missiles et satellites de communication). En revanche, la nature des mthodes dacquisition darmement, le rle de la DGA et de son quivalent outre-Manche, la DPA (Defense Procurement Agency), et les diffrences de culture entrepreneuriale 73 tmoignent des difficults structurelles bnficier dconomies dchelle substantielles dans un avenir proche.
Perspectives globales : le spectre du dclin europen ?

A lchelle mondiale, les Etats-Unis maintiennent leur statut de puissance militaire avec un budget de dfense de 711 milliards de dollars, soit un montant 13 fois suprieur celui de la France. Si la comparaison France Etats-Unis nest pas pertinente dans labsolu, elle relve toutefois une tendance diamtralement oppose au cours des dix dernires annes. Audel de la France, le constat sapplique pour lensemble de lEurope.
Voir donnes statistiques de lAgence Europenne de Dfense : http://www.eda.europa.eu/Publications 73 Pour une revue des pratiques et amlioration envisages dans le processus dacquisition au Royaume-Uni, le lecteur se reportera au Gray Report, Review of acquisition for the Secretary of State for Defence, An independent report by Bernard Gray , Londres, octobre 2009, accessible ladresse : http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/78821960-14A0-429E-A90AFA2A8C292C84/0/ReviewAcquisitionGrayreport.pdf
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2010
Tableau 9. Classement des 10 premiers pays selon leur niveau de dpenses militaires
RANG (2011) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PAYS Etats-Unis Chine Russie Royaume-Uni France Japon Inde Arabie Saoudite** Allemagne Brsil Monde DEPENSES MILITAIRES* 711 [143] [71,9] 62,7 62,5 59,3 48,9 48,5 [46,7] 35,4 1 738 VARIATION 20102011 (%) -1,2 +6,7 +9,3 -0,4 -1,4 0 -4,9 +2,2 -3,5 -8,2 + 0,3 VARIATION 20022011 (%) + 59 + 170 + 79 + 18 -0,6 2,5 + 66 + 90 3,7 + 19 + 42
Source : SIPRI military expenditures database * Les dpenses militaires sont exprimes en US $ aux prix et taux de change courants. ** Les donnes pour lArabie Saoudite incluent les dpenses de scurit intrieure. [ ] = estimations.
Dans son dernier rapport publi en avril 2012, le SIPRI 74 observait pour la premire fois depuis 1998 une stagnation (hausse de 0,3 %) des dpenses militaires mondiales qui stablissent dsormais 1 740 milliards de dollars. Le classement des dix premiers pays prsentant les budgets de dfense les plus importants nvolue pas, malgr la monte en puissance des pays mergents (Chine 2e, Inde 7e, Brsil 11e). Seuls la Chine (+6,7 %), la Russie (+9,5 %) et lArabie Saoudite (+2,2 %) ont augment leurs dpenses militaires en 2011 dans un contexte de croissance conomique mondiale ralentie et de rduction de certaines dpenses publiques. Avec 71,9 milliards de dpenses militaires, la Russie devance dsormais la France et le Royaume-Uni et confirme non seulement le rarmement de son outil militaire mais aussi le succs lexport de ces industries (4e exportateur mondial). Par ailleurs, ce classement (tableau 9) met en vidence la position en retrait des trois pays europens pour la dernire dcennie : la France, le Royaume-Uni et lAllemagne sont les trois seuls pays avoir connu une hausse infrieure de 20 % pour la priode 2002-2011, comparativement une moyenne mondiale de +42 %, certes alimente par les Etats-Unis (+59 %), la Chine (+170 %) et la Russie (+79 %). A long terme, la Russie semble, selon les propos de campagne lectorale de Vladimir Poutine, le pays le plus volontariste, en ce quil a programm une hausse de 749 milliards de dollars de crdits dquipement, de R&D et de soutien lindustrie dici 2020 (prvision de remplacement de 70 % de son parc militaire datant des annes pr-Eltsine.
Cf. SIPRI (Stockholm International Peace Research Institute), consultable ladresse suivante : http://www.sipri.org/media/pressreleases/17-april-2012-world-militaryspending-levels-out-after-13-years-of-increases-says-sipri
74
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Finalement, il semble quune nouvelle priode merge, caractrise par une volution assez nette des rapports de forces entre puissances militaires, avec dun ct la monte en puissance de lAsie, du MoyenOrient et de lAfrique, et de lautre le dclin, mme timide, des Etats-Unis (les dpenses militaires amricaines reprsentent toujours 41 % des dpenses mondiales) et surtout de lEurope. Ce portrait global reste fragile et troitement li lintensit des zones de conflits contemporains et la nature des menaces sur la scurit des Etats.
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Conclusion
e toutes les missions rgaliennes de lEtat franais, la dfense est certainement le secteur qui a connu les plus profondes transformations lors de ces quinze dernires annes. Souvent invisibles, ces mutations se sont traduites par des engagements budgtaires dampleur variable dans un contexte gopolitique nouveau, marqu par de frquentes interventions dans des crises rgionales souvent lointaines, et dans un environnement conomique instable. Lanalyse budgtaire des choix de dfense apporte des clairages sur la dynamique de dpense au regard des contraintes stratgiques, institutionnelles, conomiques et partisanes. Depuis longtemps, la dfense semble faire lobjet dun consensus politique au nom des intrts suprieurs de la France, incarns par la politique dindpendance nuclaire. La campagne lectorale de 2012 ne semble pas avoir fait merger de nouvelles lignes de fracture. Les principaux candidats ont tous sans exception confirm vouloir une politique de dfense ambitieuse et un renforcement du lien entre armes et Nation. Force est pourtant de reconnatre que les enjeux de dfense ne figurent pas parmi les priorits auxquelles les Franais accordent beaucoup dattention. Depuis 1980, les gouvernements successifs ont entrin des choix de dfense dont les consquences ne peuvent tre observes qu moyen et long termes sur le plan budgtaire mais dont limpact sur le plan militaire est bien rel. Parmi les diffrents lments relevs par le prsent texte, les points qui suivent mritent plus particulirement lattention. Le budget dfense vot en 2010 (32,19 milliards deuros de 2010) correspond peu ou prou en valeur au budget adopt en 1981. Lvolution des dpenses militaires franaises est donc oriente la baisse depuis 30 ans lorsque lon tient compte de son poids dans le PIB (1,7 % en 2011) et dans les dpenses publiques de lEtat (9,5 % en 2011). Malgr son cinquime rang mondial pour ce qui est de la taille du budget de la dfense, la France est confronte un dilemme intenable : soit laisser dcliner loutil militaire faute de crdits suffisants ; soit augmenter les dpenses de dfense, alors que des pressions fortes sexercent sur les gouvernements afin de prserver les dpenses sociales. La logique welfare vs warfare a dores et dj contribu la stagnation des crdits militaires, en particulier les crdits dquipement depuis 1990, et ce, quelle quait t la couleur politique des gouvernements en dautres
termes, il nexiste pas de biais partisan dans le processus dallocation des dpenses de dfense en France. Outil de planification budgtaire cens sanctuariser les dpenses de dfense, les lois de programmation militaire ne parviennent pas ou trs difficilement assurer un modle de dfense crdible et en cohrence avec les Livres blancs de 1994 ou de 2008. A cet gard, un phnomne dinflation militaire , correspondant aux prix de la production darmement, semble autant luvre en France quaux Etats-Unis, et contribue notablement la dtrioration des conditions de financement de lacquisition dquipements militaires, tant en termes dengagement que de paiement. Les effets de linflation militaire sont dautant plus aigus que les niveaux dendettement atteints par les pays occidentaux obligent geler la progression des dpenses. Par rapport lhypothse du Livre blanc de 2008 (dont la rvision prochaine pourrait modifier les engagements prvus en 2008), lapplication de la rgle du gel en volume impliquerait ainsi un manque gagner de 15 milliards deuros dici 2020, alors que le principe du gel en valeur dboucherait sur une perte de 29 milliards deuros entre 2009 et 2020. Le dcalage entre les autorisations dengagement et les crdits de paiement ne cesse de saggraver pour atteindre aujourdhui un dficit cumul de 46 milliards deuros (dont 30 milliards pour la priode 2006-2012) pour les seuls crdits dquipement prvus dans le programme 146. Le prochain gouvernement aura donc faire face un choix impratif : soit il dcide daligner lvolution des dpenses dquipement sur le rythme de croissance du PIB pour maintenir le format actuel des armes, soit le format et les capacits des armes devront tre rviss la baisse et annoncs comme tels. Plus prcisment, il serait sans doute pertinent de passer en revue les capacits oprationnelles des armes, ladquation entre les moyens budgtaires rellement disponibles et les besoins de larme franaise quelle agisse seule ou plus vraisemblablement dans le cadre de coalitions militaires ou de cooprations industrielles ainsi que dengager une vritable rforme de soutien, afin didentifier quelques projets exemplaires et de les mener bien au cours de la mandature. Au fond, le dbat qui devrait sengager ds les prochains mois nest pas seulement un dbat dexperts de la dfense, de gestionnaires des fonds publics ou dindustriels dsireux daugmenter leurs carnets de commandes, mais plutt une discussion plus large sur le sens politique donner au budget de la dfense et par-del sur la place de la France dans les relations internationales.
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Annexes
Annexe 1: Comment mesurer les dpenses militaires ?

La mesure des dpenses militaires/budgets militaires fait lobjet de plusieurs approches mthodologiques et offre des comparaisons parfois difficiles 75. Dans ce document, nous avons utilis des donnes fournies par le ministre franais de la Dfense, par Eurostat (donnes COFOG) et par lOTAN. Les donnes budgtaires franaises font rfrence en comptabilit budgtaire deux agrgats : les autorisations dengagement et les crdits de paiement. Les autorisations dengagement (AE) constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages. Pour une opration dinvestissement, lautorisation dengagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis en service ou excut sans adjonction. Les crdits de paiement (CP) constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre ordonnances ou payes pendant lanne pour la couverture des engagements contracts dans le cadre des autorisations dengagement. Les AE nayant pas t consommes par un engagement juridique sont en principe annules en loi de rglement, sauf lorsquelles correspondent des projets dinvestissements, qui, pour tre fonctionnels, ncessitent des moyens totaux qui correspondent des engagements juridiques schelonnant sur plusieurs exercices. Ainsi, le budget de la dfense fait apparatre en loi de finance initiale ces deux agrgats de telle sorte que les autorisations dengagement sont toujours suprieures aux crdits de paiement. Les donnes COFOG (Classification of Functions of the Government), utilises par Eurostat, lOCDE et lONU, adoptent une approche diffrente dite compte nationaux car elles visent la ventilation des consommations finales (au sens de la comptabilit nationale) des administrations publiques : administration gnrale, dfense, ordre public, ducation, sant, protection sociale... Ainsi, les postes relatifs la consommation individualisable (ducation, sant...) viennent-ils rejoindre les postes similaires financs directement par les mnages. La part de la fonction dfense dans la nomenclature COFOG est plus faible que le ratio dpenses militaires/budget de lEtat tant donn que les donnes COFOG prennent en compte tous les niveaux administratifs (central et local).
Pour une analyse dtaille de la difficult de mesurer les dpenses militaires, voir le trs instructif article de Jean-Pierre Matire, Les difficults d'estimation des dpenses militaires , Journal de la Socit Statistique de Paris, vol. 132, n4,1991, pp. 49-91.
75
Enfin, les donnes OTAN correspondent aux donnes budgtaires transmises par les Etats et reprsentent les paiements rellement effectus ou qui doivent l'tre au cours de l'anne fiscale. Ces chiffres peuvent accuser des variations sensibles par rapport ceux figurant dans les documents budgtaires nationaux, en raison des diffrences existant entre les dfinitions nationales et la dfinition OTAN des dpenses de dfense. Les dpenses R&D pour les quipements d'importance majeure sont comprises dans les dpenses d'quipement, et les pensions verses aux retraits sont comprises dans les dpenses de personnel. Dans le cas franais, les dpenses de gendarmerie ne sont plus prises en compte dans les donnes OTAN depuis 2009. Source : OTAN, ministre de la Dfense, INSEE, Eurostat.
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Annexe 2: Budget de dfense par arme, France (Millions d'Euros constants 2000)
12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Air
Source: ministre de la Dfense
Terre
Marine
Annexe 3: volution du budget de la dfense (1980-2010)
40000 36000 32000 28000 24000 20000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
0,16 0,15
Budget dfense (M. d' constants, 2000)
0,14 0,13 0,12 0,11 0,10 0,09 0,08
Source : Lois de finance et OED (Ministre de la Dfense)
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% du budget de l'Etat
Annexe 4: Evolution des dpenses dquipement et de fonctionnement

65% 60% % of Defense Budget 55% 50% 45% 40% 35% 30% Operating Exp. Equipment Exp. 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Annexe 5: Dpense publique dans le PIB depuis 1960
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Rfrences
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Informations aux lecteurs
Si vous tes intress (e) par dautres publications de la collection, veuillez consulter la section Focus Stratgique sur le site Internet de lIfri : www.ifri.org/ Les derniers numros publis de la collection Focus stratgique sont : Elie Tenenbaum, Entre ciel et terre. Le dbat air-sol et les dfis de lappui-feu , Focus stratgique, n35, fvrier 2012. http://www.ifri.org/downloads/fs35tenenbaum.pdf Etienne de Durand, Benot Michel et Elie Tenenbaum, Helicopter Warfare. The Future of Airmobility and Rotary Wing Combat. , Focus stratgique, n 32 bis, janvier 2012. http://www.ifri.org/downloads/fs32bishelicopter.pdf Pierre Chareyron, Digital Hoplites. Infantry Combat in the Information Age , Focus stratgique, n 30 bis, dcembre 2011. http://www.ifri.org/downloads/fs30bischareyron.pdf Jean-Christian Cady, Etablir ltat de droit au Kosovo. Succs et checs des Nations unies , Focus stratgique, n 34, novembre 2011. http://www.ifri.org/downloads/fs34cady.pdf Corentin Brustlein, Apprendre ou disparatre ? Le retour dexprience dans les armes occidentales , Focus stratgique, n 33, octobre 2011. http://www.ifri.org/downloads/fs33brustlein.pdf Corentin Brustlein, Toward the End of Force Projection? II. Operational Responses and Political Perspectives , Focus stratgique, n 21 bis, septembre 2011. http://www.ifri.org/downloads/fs21bisbrustlein.pdf Corentin Brustlein, Toward the End of Force Projection? I. The Anti-Access Threat , Focus stratgique, n 20 bis, juillet 2011 http://www.ifri.org/downloads/fs20bisbrustlein.pdf

Les Budgets de Défense en France, Entre Déni Et Déclin

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Focus stratgique n 36

Les budgets de dfense en France, entre dni et dclin

Laboratoire de Recherche sur la Dfense

Les opinions exprimes dans ce texte nengagent que la responsabilit de lauteur.

Site Internet : www.ifri.org

Comment citer cet article

Introduction _____________________________________________ 7 Un budget de la dfense en trompe lil _____________________ 9

Des lois de programmation militaire intenables _______________ 25

Conclusion _____________________________________________ 53 Annexes _______________________________________________ 55 Rfrences _____________________________________________ 59

M. Foucault / Les budgets de dfense

DICOD, Les Franais et la dfense, 15 ans de sondages, Paris, ministre de la Dfense.

M. Foucault / Les budgets de dfense

Un budget de la dfense en trompe lil

Quelques repres macroconomiques

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

Evolution des dpenses militaires en France

38 000 36 000 34 000 32 000 30 000 28 000 26 000

Source: ministre de la Dfense, DAF, OED.

Grard Longuet, 16 novembre 2011.

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

Source: ministre de la Dfense, DAF, OED.

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

Fig. 3. Rpartitation des dpenses de dfense (hors pensions)

Source: ministre de la Dfense, DAF, OED.

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

18% 15% 12% 9% 6% 3% 0% -3% -6% -9% -12%

Moyenne mobile 2 ans

Source: ministre de la Dfense, DAF, OED.

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

Fig. 6a : Relation dpenses militaires totales et PIB, 1980-2010

-2% -3% -4% 2009

Fig. 6b : Relation dpenses de fonctionnement et PIB, 1980-2010

-2% -3% -4% 2009

M. Foucault / Les budgets de dfense

Des lois de programmation militaire intenables

M. Foucault / Les budgets de dfense

Tableau 1 : Loi de programmation militaire 1997-2002 (en Milliards deuros 2002)

2002 : Un changement de cap

M. Foucault / Les budgets de dfense

TABLEAU 3 : LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE 2009-2014 (EN MILLIARDS DEUROS 2008)

Source : Assemble Nationale, Rapport Gnral du projet de loi de finances, 2012.

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

LPM 2009-2014 22 230 69 500 23 50 5

REVISION 17 884 67 287 22 66 -

ECART -4 346 -2 -213

M. Foucault / Les budgets de dfense

De fortes incertitudes sur laprs-2012

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

Bilan de la LOLF en matire de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

M. Foucault / Les budgets de dfense

1 704 128 680

Programme 146 : Equipement des forces

Introduction _________________________ 7 Un budget de la dfense en trompe lil _ 9

Conclusion _____________________ 53 Annexes _ 55 Rfrences _______________________ 59