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PRCIS DINFORMATION TECHNIQUE

OBJECTIF 2050 :
POLITIQUE DE PRIX POUR LE CARBONE POUR LE CANADA

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Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie, 2009 Tous droits rservs. Aucune partie de ce document couverte par les droits dauteur ne peut tre reproduite ou utilise sous quelque forme que ce soit : graphique, lectronique, mcanique (y compris photocopie), enregistrement, collage, systme daccs lectronique, sans avoir obtenu au pralable la permission crite de lditeur. Catalogage avant publication de Bibliothque et Archives Canada. Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada - Prcis dinformation technique galement disponible sur Internet. Rapport prpar par la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (Canada). Conception graphique par Mouk (www.mouk.ca) ISBN 978-0-662-06539-5 No de cat. : En134-43/2-2009 1. Gaz effet de serre--Rduction--Canada. 2. Gaz effet de serre--Rduction--Aspect conomique--Canada. 3. Gaz carbonique--Rduction--Canada. 4. Climat--Changements--Politique gouvernementale--Canada. 5. Air--Pollution--Politique gouvernementale--Canada. 6. Environnement--Politique gouvernementale--Canada. I. Titre : Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada - Prcis dinformation technique. HC120 E5 N38 2009 363.7387460971 C2009-980046-2F

FSC

Ce livre est imprim sur du papier Choix environnemental qui est certifi par le Forest Stewardship Council (FSC). Le FSC est un organisme international sans but lucratif dont la mission est dencourager la gestion responsable des forts du monde. Les produits tiquets par le FSC sont certifis individuellement afin de garantir aux consommateurs quils proviennent de forts qui sont gres de faon respecter les besoins sociaux, conomiques et cologiques des gnrations actuelles et futures.

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BioGaz

Table ronde nationale sur l'environnement et l'conomie

MEMBRES DE LA TRnEE
Prsident de la TRNEE Bob Page, Ph.D. Professeur TransAlta en gestion et en durabilit de lenvironnement Energy and Environmental Systems Group Institute for Sustainable Energy, Environment and Economy Universit de Calgary Calgary (Alberta) Vice-prsident de la TRNEE David Chernushenko Prsident Green & Gold Inc. Ottawa (Ontario) Janet Benjamin Prsidente Vireo Technologies Inc. et Prsidente sortante de lAssociation of Professional Engineers Vancouver Nord (Colombie-Britannique) Lhonorable Pauline Browes, C.P. Directrice Waterfront Regeneration Trust Toronto (Ontario) Elizabeth Brubaker Directrice gnrale Environment Probe Toronto (Ontario) Angus Bruneau Administrateur de socits Saint-Jean (Terre-Neuve et Labrador) Anthony Dale Vice-prsident Politiques et affaires publiques Association des hpitaux de lOntario Toronto (Ontario) Francine Dorion St-Bruno-de-Montarville (Qubec) Robert Dub Prsident Atout Personnel Montral (Qubec) Timothy Haig Prsident et prsident-directeur gnral BIOX Corporation Ancien prsident Association canadienne des carburants renouvelables Oakville (Ontario) Christopher Hilkene Prsident Clean Water Foundation Toronto (Ontario) Mark Jaccard Professeur School of Resource and Environmental Management Universit Simon Fraser Vancouver (Colombie-Britannique) Donald MacKinnon Prsident Syndicat des travailleurs et travailleuses du secteur energtique Toronto (Ontario) Ken McKinnon Prsident Office dvaluation environnementale et socioconomique du Yukon Whitehorse (Yukon) Richard Prokopanko Directeur des Affaires gnrales Rio Tinto Alcan Inc. Vancouver (Colombie-Britannique) Wishart Robson Conseiller en matire de changements climatiques Nexen Inc. Calgary (Alberta) Robert Slater Professeur adjoint en politique environnementale Universit Carleton Ottawa (Ontario) Robert Sopuck Vice-prsident des politiques (ouest canadien) Delta Waterfowl Foundation Winnipeg (Manitoba)

David McLaughlin Prsident et premier dirigeant TRNEE

Table ronde nationale sur l'environnement et l'conomie

Qui nouS SoMMES


Issue du clbre Rapport Brundtland Notre avenir tous , la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie (TRNEE) est devenue un modle de rassemblement dintrts diversifis et concurrentiels une mme table en vue de parvenir un consensus sur les ides et les suggestions de dveloppement durable.

un mdiateur qui met les solutions lavant-plan


La TRNEE soccupe assurer la prosprit du Canada sans avoir emprunter des ressources des gnrations futures, ni compromettre leur capacit de vivre en scurit. Depuis ltablissement de la TRNEE en 1988, les proccupations sur le changement climatique, la qualit de lair et lapprovisionnement en eau ont entran une prise de conscience sans prcdent des Canadiens et de leurs gouvernements sur le besoin de rapprocher les objectifs conomiques et environnementaux. lheure actuelle, les Canadiens font montre dune apprciation accrue du besoin de faire le lien entre les proccupations environnementales et conomiques. Il sagit en fait des deux cts dune mme mdaille. Ce besoin de rapprochement et le processus pour y parvenir constitue la raison dtre de la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie.

Notre mission consiste laborer et promouvoir des solutions de dveloppement durable qui serviront la fois les intrts nationaux du Canada en matire d'environnement et d'conomie par l'laboration de recherches novatrices sur les politiques et la formulation de conseils.
EXTRAIT DE LA LOI SUR LA TRNEE DE 1993

Nous concrtisons cette mission en parrainant des rapports solides et bien documents sur des enjeux prioritaires et en conseillant les gouvernements sur la meilleure manire de concilier les dfis souvent divergents de la prosprit conomique et de la conservation de lenvironnement.

un rassembleur unique en son genre


La TRNEE rassemble un groupe de leaders distingus en matire de durabilit, quil sagisse dentreprises, duniversits, de groupes environnementaux ou de groupes de travailleurs, de concepteurs de politiques publiques et dAutochtones de partout au Canada. Nos membres sont nomms par le gouvernement fdral, et leur mandat dure tout au plus trois ans. Les membres se rencontrent loccasion de tables rondes, un havre sr pour les discussions qui encourage lchange dides sans retenue, qui aboutit souvent un consensus. Cest de cette faon que nous rapprochons les diffrentes positions qui sont habituellement opposes.

un instigateur de fronts communs fiable


Nous faisons aussi appel des organismes experts, diverses industries et des personnes qui partagent notre vision du dveloppement durable. Ces partenaires aident mousser notre crativit, mettent au dfi nos opinions et nous gardent les deux pieds sur terre. Ils nous donnent aussi llan dont nous avons besoin pour russir.

un catalyseur du changement impartial


La TRNEE profite de la situation privilgie dorganisme consultatif en matire de politique indpendant qui conseille le gouvernement fdral au sujet de solutions sur le dveloppement durable. Nous sensibilisons les Canadiens et leurs gouvernements aux dfis que pose le dveloppement durable. Nous prconisons un changement positif. Nous nous efforons de mettre en valeur des politiques crdibles et impartiales qui reprsentent les meilleurs intrts de tous les Canadiens.

un organisme de premier rang lchelle nationale et internationale


Nous nous trouvons galement lavant-scne dun futur nouveau rseau de recherche international qui rassemblera des instituts de recherche sur le dveloppement durable qui comptent parmi les chefs de file mondiaux, ce qui enrichira nos recherches et augmentera notre capacit, nous donnera accs de nouvelles ides et des solutions prouves dans dautres pays, dont le Canada pourrait profiter. Forts de notre exprience reconnue de llaboration de solutions environnementales et conomiques, nous cherchons maintenant mettre profit notre influence et notre crdibilit pour faire progresser les priorits environnementales et conomiques du Canada de concert avec les autres pays.

organisme indpendant
La Loi sur la Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomie prvoit lindpendance de la Table ronde et de son travail. Le prsident et premier dirigeant est responsable devant le Parlement et, lheure actuelle, relve du ministre de lEnvironnement. Bien que la TRNEE ne soit pas un organisme dEnvironnement Canada ni de tout autre ministre fdral, son budget et ses obligations de rendre compte sinscrivent au portefeuille gnral sur lenvironnement du gouvernement.

Le secrtariat dynamique de la TRnEE


Le groupe de personnes qui composent le secrtariat se chargent de sa gestion. Le secrtariat s'occupe de mener les recherches sur les politiques et l'analyse de celles-ci dont nos membres ont besoin pour faire leur travail. Le secrtariat fournit un soutien tant sur le plan de l'administration que sur ceux de la publicit et des communications la TRNEE. Nous rpondrons volontiers vos questions, ou vous rfrerons un expert qui pourra y rpondre. Dites-nous ce que nous pouvons faire pour vous.

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE


344, rue Slater, bureau 200 Ottawa (Ontario) K1R 7Y3 Canada Tl. : (613) 992-7189 Tlc. : (613) 992-7385 Courriel : admin@nrtee-trnee.ca
Avertissement : Les opinions formules dans ce document ne sont pas ncessairement celles des organismes aves lesquels les membres de la Table ronde sont associs dune manire ou dune autre.

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TABLE DES MATiRES


1.0

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

inTRoDuCTion 1.1 Projet sur la politique de prix pour les missions de carbone 1.1.1 Implications pour les cibles de rduction des missions de carbone long terme 1.1.2 Conception et mise en uvre dune politique pour le carbone 1.2 Organisation du document LE FonDEMEnT DE LAnALySE SuR LA PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE DE LA TRnEE 2.1 Fondement politique du conseil de la TRNEE 2.1.1 Tirer parti du rapport Dici 2050 2.1.2 Reconnatre les incertitudes court terme, tout en planifiant long terme 2.2 Le fondement analytique de la recherche 2.2.1 Critres dvaluation dune politique 2.2.2 Outils danalyse quantitative et de modlisation conomique 2.2.3 Analyse qualitative LES oBJECTiFS DE LA PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE DE LA TRnEE 3.1 Premier objectif : atteindre les cibles du gouvernement du Canada au moindre cot 3.2 Deuxime objectif : rduire au minimum les effets indsirables sur divers segments de la socit et lconomie LES LMEnTS ESSEnTiELS DE LA ConCEPTion ET DE LA MiSE En uVRE : TABLiSSEMEnT DE PRix GLoBAux ET uniFiS LonG TERME 4.1 Le besoin dune politique unifie de prix pour le carbone 4.1.1 Unification du prix pour le carbone pour toutes les missions 4.1.2 Unification de la politique de prix pour le carbone entre les provinces et territoires du Canada 4.2 Le besoin dun prix pour le carbone durable et long terme 4.2.1 Certitude politique en vue dinfluer sur les dcisions dinvestissement long terme 4.2.2 Adaptabilit de la politique, la lumire de sources multiples dincertitude 4.2.3 tablir lquilibre entre la certitude et ladaptabilit dune politique 4.3 Une politique de prix pour le carbone pour le Canada 4.3.1 Trois grands lments 4.3.2 Gouvernance et mise en uvre dune politique adaptative de prix pour le carbone

2 2 3 4 5

2.0

7 7 7 8 11 11 12 14 17 17 19

3.0

4.0

21 22 22 25 30 30 32 33 33 34 35

5.0

ConCEPTion DinSTRuMEnTS DE PRix PouR LE CARBonE 37 5.1 Moyens dquilibrer la certitude du prix et la certitude de la quantit 39 5.1.1 Nouvelle orientation pour les discussions sur la politique 39 5.1.2 Compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantit 42 5.1.3 Mcanismes pour combiner les systmes de taxe sur les missions de carbone aux systmes de quotas et dchange 45

5.2 5.3

5.4

5.5

5.1.4 Rsum et conclusion quant la question du choix de linstrument Point de rglementation Utilisation des recettes et rpartition des droits 5.3.1 Objectifs du recyclage des recettes et de la rpartition de droits 5.3.2 Rpartition de droits dans un systme de quotas et dchange 5.3.3 Utilisation des recettes Compensations nationales 5.4.1 Options de politique de la compensation 5.4.2 Rsum et conclusions concernant les compensations Ajustements la frontire 5.5.1 valuation des ajustements la frontire 5.5.2 Rsum et conclusion concernant les ajustements la frontire

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

49 51 55 56 57 59 65 66 68 69 70 71

6.0

MESuRES DATTnuATion LCHELLE inTERnATionALE 6.1 Liens avec dautres systmes 6.1.1 Effets des liens 6.1.2 Liaisons avec les tats-Unis 6.1.3 Rsum et conclusions cls concernant les liaisons internationales 6.2 Achat de crdits internationaux 6.2.1 Achats de compensations internationales 6.2.2 Achats de crdits internationaux par le gouvernement 6.3 Implications des liaisons et des achats internationaux RGLEMEnTS CoMPLMEnTAiRES ET PoLiTiQuES TECHnoLoGiQuES 7.1 Politique complmentaire sur les technologies : Attnuer les obstacles 7.1.1 Grandes politiques qui traitent des obstacles au dveloppement et au dploiement technologiques 7.1.2 Politiques plus prcises pour attnuer les obstacles au dveloppement et au dploiement technologiques 7.1.3 Raisonnement lappui de technologies particulires 7.1.4 Rsum et conclusions cls concernant les politiques technologiques 7.2 Rglements complmentaires : Assurer une couverture complte 7.2.1 Mcanismes de politique contraignante 7.2.2 valuation des rglements complmentaires ventuels 7.2.3 Rsum et conclusions cls concernant les rglements complmentaires 7.3 Mesures de politique en matire dducation, dinformation et de marketing 7.4 limination des disproportions du march

73 75 76 77 78 79 79 80 80 85 86 87 88 90 91 93 93 94 96 97 98

7.0

8.0

RSuLTATS ET EFFETS DunE PoLiTiQuE GnRALE ET uniFiE DE PRix PouR LE CARBonE 99 8.1 Changements technologiques et de comportement induits par la politique de prix pour le carbone 8.1.1 Un scnario pour le lancement de technologies 99 8.1.2 lectrification de lconomie 104 8.1.3 Consquences pour les investissements 105

10

8.1.4 Robustesse du scnario TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE 8.2 Effets distributifs de la politique unifie de prix pour le carbone 8.2.1 Taux asymtriques des rductions des missions selon les secteurs 8.2.2 Taux comparables des rductions des missions selon les rgions 8.2.3 Certains effets disproportionns sur les mnages faible revenu 8.2.4 Effets diffrents sur les mnages en milieu rural et en milieu urbain 8.3 Les risques sur le plan de la comptitivit ainsi que les impacts macroconomiques associs la mise en place dune politique de prix pour le carbone gnrale et unifie 8.3.1 La conjoncture internationale : politiques des partenaires commerciaux du Canada 8.3.2 Rsultats de la modlisation macroconomique : rpercussions minimes sur lconomie globale 8.3.3 Analyse sectorielle des risques associs la comptitivit et aux fuites 8.3.4 Un cadre pour rflchir aux effets sur la comptitivit 8.3.5 Sommaire de lanalyse sur la comptitivit : modifier les risques au fil du temps MiSE En uVRE DunE PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE 9.1 Le dfi de la gouvernance : unifier les prix pour le carbone dans lensemble des administrations 9.2 Institutions pour un signal de prix adaptable et robuste long terme 9.2.1 Approches institutionnelles quant la gestion de la politique long terme : les rgles ou le pouvoir discrtionnaire? 9.2.2 Exemples dinstitutions responsables du prix du carbone 9.2.3 Sommaire et conclusions cls pour assurer un prix adaptatif et long terme pour le carbone RFREnCES

107 108 109 111 113 115 117 119 120 124 127 128 131 131 135 136 140 141 143

9.0

10.0

AnnExE A : VuE DEnSEMBLE DES PoLiTiQuES DE PRix PouR LE CARBonE DES PRinCiPAux PARTEnAiRES CoMMERCiAux Du CAnADA AnnExE B : GLoSSAiRE ET ACRonyMES AnnExE C : ConSuLTATionS AuPRS DES ExPERTS ET DES inTERVEnAnTS

150 154 159

LiSTE DES FiGuRES 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA oBJECTiF
Figure 1 : Trac vers les rductions des missions selon le scnario rapide et important pour le prix pour les missions, tir du rapport Dici 2050 Figure 2 : Trac vers les rductions des missions selon le scnario rapide et important pour atteindre les cibles du gouvernement du Canada Figure 3 : Prix requis pour les missions entre les rgions sous un scnario de politiques fragmentes Figure 4 : Prix pour le carbone plus levs avec une politique fragmente dans lensemble des administrations Figure 5 : Incidence sur les rductions dmissions grce la certitude de la politique Figure 6 : Gamme de politiques de tarification du carbone : Certitude du prix vs certitude sur les rductions Figure 7 : Gamme de politiques de tarification du carbone : options pour la conception des politiques Figure 8 : Mise en rserve des droits dmission Figure 9 : Emprunt de droits dmission Figure 10 : Prix plafond Figure 11 : Schma de lapprovisionnement nergtique montrant les lments situs en aval et en amont Figure 12 : Mise en uvre de quotas dmissions dans la chane dapprovisionnement des carburants fossiles Figure 13 : Effets que les autres approches du recyclage des recettes auraient sur le PIB, en comparaison dun scnario de maintien du statu quo sans tarification du carbone Figure 14 : Augmentation rapide des cots lis lattnuation Figure 15 : Rapport cot-efficacit dune stratgie uniquement lchelle nationale vs une stratgie impliquant les liens et les achats internationaux Figure 16 : Contribution des rglements complmentaires et des politiques technologiques envers la rduction des missions Figure 17 : Dploiement technologique issu de la tarification du carbone selon le modle rapide et important Figure 18 : Scnario dtaill du dploiement des technologies Figure 19 : Contributions de chacune des technologies la rduction des missions en 2020 Figure 20 : Transformation en nergie et intensit des missions Figure 21 : Changements des investissements dans les principaux secteurs en 2020 et 2050 lis la tarification du carbone Figure 22 : Rduction des missions de GES selon les secteurs avec ltablissement dune politique de prix selon le scnario rapide et important Figure 23 : Taux de rduction des missions de GES selon les secteurs, de 2020 2050 Figure 24 : Rductions des missions de GES selon les rgions avec ltablissement dune politique de prix selon le scnario rapide et important Figure 25 : Taux de rduction des missions selon les rgions, de 2020 2050 Figure 26 : Fardeau dun prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les mnages en 2020, illustr en pourcentage de leur revenu disponible moyen Figure 27 : Fardeau dun prix pour le carbone de 100 $ / tonne sur les mnages en 2020, rparti selon la densit de la collectivit Figure 28 : Incidence sur les exportations canadiennes en 2020 si lon fixe le prix 100 $ / tonne CO2 Figure 29 : Incidence sur les importations canadiennes en 2020 si lon fixe le prix 100 $ / tonne CO2 Figure 30 : Le carbone et lexposition au commerce pour les secteurs de lindustrie canadienne qui effectuent des exportations Figure 31 : Le carbone et lexposition au commerce pour les secteurs de lindustrie canadienne qui effectuent des importations

11

8 18 27 28 31 41 42 46 46 48 52 54 61 74 83 96 101 102 103 105 106 109 110 111 112 114 115 125 126 128 129

LiSTE DES TABLEAux


Tableau 1 : Tableau 2 : Tableau 3 : Tableau 4 : Tableau 5 : Tableau 6 : Tableau 7 : Tableau 8 : Prix pour le carbone ($ / tonne CO2) ncessaire pour atteindre les cibles, en tenant compte de diffrents degrs de couverture rglementaire Rsum des compromis entre les instruments dtablissement du prix et les instruments de fixation de la quantit Possibilits et objectifs pour lutilisation des recettes Effets macroconomiques de diffrents scnarios de recyclage des recettes Rsum des compromis entre les principales options de recyclage des recettes Consquences sur le plan conomique des mcanismes dajustement la frontire en fonction du maintien du statu quo (on prsume que le prix du carbone est de 100 $ / tonne CO2) Consquences prvues sur le plan conomique si les rductions des missions internationales sont incluses dans la politique de prix selon le scnario rapide et important Prix des droits dmission requis pour assurer la ralisation des cibles de rduction des missions de 2020 et de 2050 rductions uniquement lchelle nationale vs rductions incluant les achats internationaux Pntration prvue des technologies de production dlectricit faibles missions de carbone sous la politique de prix selon le scnario rapide et important valuation par les intervenants de la prvision technologique produite par le SCMI Politiques de prix des principaux partenaires commerciaux du Canada Prvisions sur la croissance du PIB selon le D-GEEM (par rapport aux niveaux de 2006) Indicateurs macroconomiques lis ltablissement dune politique de prix selon le scnario rapide et important , tirs des prvisions du TIM : Le Canada agit de concert avec certains partenaires commerciaux (changements en % selon le maintien du statu quo) Indicateurs macroconomiques lis ltablissement dune politique de prix selon le scnario rapide et important , tirs des prvisions du D-GEEM : Le Canada agit seul (changements en % selon le maintien du statu quo) Effets prvus sur le PIB en raison dune politique de prix pour le carbone selon le scnario rapide et important Secteurs qui seront les plus touchs sur le plan commercial (TIM) la suite dune politique de prix pour le carbone selon le scnario rapide et important Exemple des rles et des responsabilits pour la gouvernance dun systme de quotas et dchange canadien Plan thorique des rles et responsabilits pour les institutions de gouvernance au sein de la politique canadienne de tarification du carbone

24 44 60 62 64 70 82

83 104 107 120 121

Tableau 9 : Tableau 10 : Tableau 11 : Tableau 12 : Tableau 13 :

122

Tableau 14 :

123 124 124 133 134

Tableau 15 : Tableau 16 : Tableau 17 : Tableau 18 :

1.0 inTRoDuCTion
Le prsent rapport contient des renseignements techniques de base lappui de la Note Consultative de la TRNEE intitule Objectif 2050 : Politique de prix pour le carbone pour le Canada. Le rapport technique a deux grands objectifs :

Le prsent rapport complte la Note Consultative et offre de plus amples renseignements sur lanalyse qui sous-tend ses conclusions. En intgrant la recherche commande ou labore par la TRNEE, y compris llaboration de modles conomiques, il illustre les fondements de lanalyse crdible et originale de la Note Consultative. Le rapport fournit un cadre utile pour la conception de politiques, ainsi quun outil de rfrence pour les dcideurs. La conception dune politique de prix pour le carbone en vue datteindre des objectifs de rduction des missions de carbone importantes et long terme comporte de multiples facettes et est extrmement complexe. Le prsent rapport soulve dimportantes questions relatives la conception et la mise en uvre et value galement les compromis entre les principales options possibles dans la conception pour tenter de rpondre ces questions.

La recherche et les donnes probantes mentionnes dans le rapport ont t facilites par des consultations avec des intervenants par lintermdiaire du Comit consultatif dexperts sur le projet de prix pour le carbone, par des consultations dans des sances dinformation rgionales tenues partout au Canada et un processus dexamen par les pairs. La recherche, lanalyse et les constatations dont fait tat ce rapport, ainsi que le processus de rdaction, ont tous t aids par des contacts rguliers avec des membres de la TRNEE.

1.1 PRoJET SuR LA PoLiTiQuE DE PRix PouR LES MiSSionS DE CARBonE


En janvier 2008, la TRNEE a publi un rapport intitul Dici 2050 : la transition du Canada vers un avenir faible taux dmission qui prsentait un certain nombre de recommandations cls au gouvernement du Canada. Le rapport recommandait ce qui suit : 1. Le Canada doit mettre en uvre un signal puissant de prix pour les missions de gaz effet de serre (GES) dans lensemble de lconomie canadienne afin de russir faire adopter un scnario dmissions plus faibles de GES par le Canada1.

Il existe six principaux gaz effet de serre anthropiques, dont la totalit peut se mesurer en termes de tonnes dquivalent CO2 , ou (CO2). Cest maintenant une pratique courante dutiliser le terme carbone pour dsigner les gaz effet de serre anthropiques, et le prsent document utilise les termes carbone et GES de manire interchangeable. Voir : GIEC (1996).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

2.

Ce signal de prix reposerait sur une politique axe sur le march, sous forme dune taxe sur les missions ou dun systme de quotas et dchange, ou une combinaison des deux. Le signal de prix doit tre complt par dautres politiques de rglementation. Le Canada doit tablir un plan lchelle nationale qui entrane une meilleure coordination des politiques complmentaires fdrales, provinciales et territoriales sur la rduction des missions de GES.

3. 4.

Dici 2050 a expos la conclusion que diffrents instruments de politique de prix pour le carbone pourraient se solder par dimportantes rductions des missions de GES long terme. Cependant, on a galement observ que lefficacit de chaque politique repose sur sa conception et sa mise en uvre, et que la manire dont elle est conue joue un rle important. Le rapport a aussi soulign que le Canada devait faire sa part et quune conception avise de la politique pourrait rduire les cots au minimum tout en veillant au respect des objectifs de rduction des missions. Soucieuse de tirer parti de ces conclusions, la TRNEE a entrepris la recherche et les analyses dcrites dans le prsent rapport, pour mieux comprendre :

les implications des prix pour les missions de carbone sur latteinte des cibles de rduction de carbone du Canada, soit 20 % en dessous des niveaux actuels (2006) en 2020 et 65 % en 2050; et la conception dune politique de prix pour le carbone privilgie en vue datteindre ces objectifs. Le projet se penche aussi sur des politiques qui compltent les prix pour le carbone, tudie les obstacles au lancement de technologies et examine les questions de la mise en uvre.

Ces deux grandes sphres tablissaient le fondement de la recherche et de la formulation de la politique de prix pour le carbone prsentes dans la Note Consultative. On traite en dtail des deux sphres ci-dessous.

1.1.1

implications pour les cibles de rduction des missions de carbone long terme

En vue dexaminer quelques implications importantes lies latteinte des cibles importantes et long terme, la TRNEE et des consultants externes ont entrepris trois activits de recherche :

valuation de la comptitivit. Cette recherche examinait lincidence ventuelle de la politique de prix pour les missions de carbone sur la capacit des industries et de divers secteurs de livrer concurrence. Les travaux connexes ont permis llaboration dun cadre visant comprendre les risques rattachs la concurrence qui dcoulent des politiques climatiques. Feuille de route sur la technologie et les investissements. Cette recherche prsentait un scnario de prvision o les prix pour les missions de carbone stimuleraient le lancement de nouvelles technologies visant atteindre les cibles de rduction entre maintenant et 2050. Cette prvision indiquait aussi lampleur des investissements en capital ncessaire au fil du temps pour cette transformation technologique.

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Les implications des politiques de prix pour les missions de carbone sur les secteurs, les rgions et les mnages. Cette recherche consistait illustrer en dtail lventail probable des cots et des rductions des missions par secteur, rgion et mnage. Elle a rvl les secteurs o le choix avis de linstrument peut tre utile pour attnuer les proccupations sur les rpercussions.

1.1.2

Conception et mise en uvre dune politique pour le carbone

Le choix dune politique privilgie de prix pour les missions de carbone se rapporte la fois aux objectifs atteindre et aux moyens dexaminer les principales implications et incertitudes. La recherche sur laquelle la TRNEE sest arrte comportait les lments suivants :

valuation de politiques climatiques internationales. Les diffrences entre les politiques climatiques dun pays lautre peuvent mener des risques pour la concurrence si les politiques du Canada ne sont pas harmonises avec celles dautres partenaires commerciaux majeurs. Lampleur de ce risque a t tudie par un examen des politiques actuelles et proposes dautres pays. Certitude et adaptabilit des politiques. Cette recherche avait pour but de dcouvrir, en termes concrets, comment renforcer les politiques de prix pour les missions de carbone en instituant une certitude politique . Elle examinait aussi limportance dadapter les politiques mesure que le temps passe. Systme de quotas et dchange et taxes sur le carbone. Cette recherche a dgag des compromis pour les dcisions stratgiques cls sur la conception de systmes de quotas et dchange et de taxes sur le carbone, au moyen dun ensemble commun de critres dvaluation des politiques. On a ensuite dgag un ensemble de principes qui guideraient la conception et la mise en uvre. Les rpercussions macroconomiques des options de conception. Ltablissement de prix pour les missions de carbone dans lensemble de lconomie aura des effets gnraliss, et des lments de conception comme lajustement aux frontires, les achats internationaux et le recyclage des recettes toucheront les rpercussions de ces effets. Le projet a utilis un modle gnral dquilibre pour valuer un ventail de rsultats macroconomiques en fonction de diverses politiques possibles. Prfrence dans le choix dun instrument politique. Lobjectif de cette recherche visait aborder avec des intervenants cls leurs prfrences dans le choix dinstruments de politique et la manire dont elles changeront avec le temps. Le rle de rglements complmentaires dans le temps. Cette recherche a dfini lapport complmentaire de rglements sur les prix pour les missions de carbone, du fait quils visent les missions qui sont difficiles grer par ltablissement dun prix lui seul. Elle a expos des situations o les rglements sont coteux par rapport aux prix pour les missions et celles o elles peuvent rduire les cots. Liens entre les politiques sur le carbone provinciales, fdrales et internationales. Cette recherche a mis laccent sur les liens possibles entre les systmes dchange et les interactions entre des systmes hybrides de taxes sur le carbone et de quotas et dchange.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

Obstacles au lancement de la technologie et rle de la recherche et du dveloppement. Les obstacles au lancement de technologies importantes peuvent mettre un frein la transition vers un avenir faible en carbone. Dans le cadre du projet, on a examin les prvisions sur le lancement des technologies selon les modles de la TRNEE, en tentant de trouver la rponse la question cette prvision est-elle ralisable? . Gouvernance. Les questions lies la gouvernance fdrale, provinciale et territoriale constituent la plaque tournante de la mise en uvre dune politique efficace de prix pour les missions de carbone. Cette recherche se penchait sur lharmonisation des politiques, et les implications de transferts fiscaux entre les ordres de gouvernement.

1.2 oRGAniSATion Du DoCuMEnT


En se fondant sur les recherches susmentionnes, on a labor un cadre en vue de la planification de la conception et de la mise en uvre de la politique de prix pour les missions de carbone au Canada. Le cadre et les questions qui entourent la conception et la mise en uvre sont prsents dans les huit chapitres du prsent rapport.

Le chapitre 2 tablit le fondement de lanalyse contenue dans le rapport. Elle explique le contexte de la nouvelle analyse de la TRNEE et donne un aperu des principales mthodes utilises pour ltablissement de lanalyse. Le chapitre 3 dfinit les buts de la politique de prix pour le carbone. Elle prcise que la politique de prix pour les missions de carbone de la TRNEE doit avoir pour objectif latteinte des cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada, et ce, faible cot. Le chapitre prsente les cots et comprend la description dun principe de rentabilit. Le chapitre 4 circonscrit les composantes essentielles de la politique de prix pour le carbone : 1) une politique de prix unifie avec un prix pour les missions uniformes et applicable tous les types dmission et toutes les administrations et 2) une politique solide qui tablit un signal de prix long terme, quil est possible dadapter au fil du temps et au besoin. Le chapitre 4 tablit ensuite un cadre stratgique global pour latteinte de ces objectifs, soit datteindre les cibles de rduction de manire rentable. La politique comporte un instrument dtablissement du prix pour le carbone, des rglements complmentaires et des achats internationaux, ainsi quune stratgie de mise en uvre de ces politiques. Le chapitre 5 dcrit les lments, les mcanismes et les compromis dans la conception de la politique de prix. On y value les options quant aux instruments, lutilisation des recettes, la dlivrance des droits, aux ajustements des frontires pour le carbone, aux objets de la rglementation et aux crdits compensatoires. Le chapitre 6 examine les dcisions, ltape de la conception, qui portent sur les interactions entre un systme de prix canadien et les marchs internationaux. On y value les liens existants entre eux et lachat par le gouvernement de crdits internationaux de rduction des missions.

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Le chapitre 7 comporte une valuation du rle dautres politiques complmentaires la politique de prix pour le carbone. En particulier, on y examine les politiques complmentaires sur les technologies qui visent permettre la diffusion de technologies faibles en carbone, des rglements complmentaires qui largissent la porte de la politique du prix et des moyens de mobiliser les Canadiens dans la transition vers une conomie faible en carbone par lducation et linformation. Le chapitre 8 tudie les rsultats dune politique de prix rentable au moyen dun modle conomique. Elle montre quune politique de prix globale et long terme peut susciter le lancement de technologies faible mission de carbone, de manire atteindre les cibles de rduction des missions du Canada. Cependant, elle prsente aussi les rsultats indsirables possibles dune politique de prix problmes de rpartition et risques pour la comptitivit dont il faut tenir compte pendant la conception et la mise en uvre de la politique. Le chapitre 9 traite de questions sur la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone. Cette analyse de la mise en uvre examine des ides sur llaboration dinstitutions et de processus de gestion dune politique de prix sur une longue priode. On y aborde des questions lies la structure des institutions et des processus et mthodes qui permettent dadapter les politiques.

2.0 LE FonDEMEnT DE LAnALySE SuR LA PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE DE LA TRnEE


Ce chapitre prsente les fondements politiques et analytiques sur lesquels repose le projet.

2.1 FonDEMEnT PoLiTiQuE Du ConSEiL DE LA TRnEE


Deux principaux lments ont influ sur les nouveaux travaux de la TRNEE sur la politique de prix pour le carbone, dcrits la fois dans le prsent rapport et dans la Note Consultative : (1) tirer parti du rapport Dici 2050; (2) reconnatre les incertitudes court terme, tout en planifiant long terme. Ces lments fournissent un important contexte au prsent rapport, et leur raison dtre consiste garantir aux dcideurs la crdibilit et la pertinence de la recherche de la TRNEE pour des annes venir.

2.1.1

Tirer parti du rapport Dici 2050

Dici 2050 a tabli le besoin dune politique de prix pour les missions de carbone au Canada en vue datteindre les cibles de rduction des missions du gouvernement de 20 % par rapport aux niveaux de 2006 dici 2020 et de 65 % dici 2050. Dici 2050 a aussi dtermin le niveau de rigueur politique, autrement dit, la force ncessaire pour respecter la trajectoire rapide et importante . Dans le cadre de ce trac, le prix du carbone pour lensemble de lconomie serait dabord fix 15 $ la tonne dCO2 (quivalent CO2) et augmenterait graduellement par la suite 300 $ la tonne long terme, comme le montre la Figure 12.

Dans ce prsent rapport, tous les prix sont en dollars canadiens en 2006, sauf lavis du contraire.

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

TRAC VERS LES RDuCTionS DES MiSSionS SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT PouR LE PRix PouR LES MiSSionS, TiRE Du RAPPoRT Dici 2050
350 $ Prix pour le carbone ($ / tonne Co2) 300$ 250$ 200$ 150$ 100$ 50$ $
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

rapide et important

FiGuRE 1 Le trac pour la tarification du carbone selon le modle Rapide et important a t le seul examin dans le rapport dIci 2050 qui permettait au Canada datteindre la fois ses objectifs de rduction des missions de 2020 et 2050 selon les prvisions du modle. La prvision des effets des autres modles, tel le lent et important par exemple, permettait datteindre les objectifs de 2050, mais pas ceux fixs pour 2020. Pour cette raison dans le prsent rapport, laccent a t mis sur le trac rapide et important 3.

2.1.2

Reconnatre les incertitudes court terme, tout en planifiant long terme


3

Bien que lincertitude ponctue toute prvision pour lavenir, 2008 est un brutal rappel de la rapidit fulgurante laquelle le changement se produit et de la mesure dans laquelle les prvisions peuvent tre inexactes. En 2008, on a observ dimportants virages dans presque tous les lments influant sur la politique climatique et la croissance des missions : les prix du ptrole qui atteignent un sommet ingal pour ensuite dgringoler moins dun tiers de la valeur, les fluctuations dans les prvisions sur la croissance conomique, et les importantes rvisions de linventaire national de GES du Canada nen sont que trois exemples. Ces fluctuations court terme soulignent lincertitude qui caractrise toute analyse long terme. Cependant, si nous tentions dintgrer entirement ces vnements dans notre conseil long terme, nous ne russirions obtenir quune vision surtout ractive et myopique court terme. Le prsent rapport met plutt laccent sur le besoin dinfluer sur les dcisions dinvestir long terme et les dcisions comportementales, dans lobjectif datteindre les cibles long terme du gouvernement du Canada. Dici 2050 a soulign le besoin doprer une transition long terme, ce qui demande une vision long terme dans les politiques climatiques. Voici quelques facteurs qui ont exerc une influence sur le rapport et une description dtaille de langle adopt pour examiner ces facteurs :
3 Pour de plus amples renseignements, voir TRNEE (2007).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

Changement des politiques sur le carbone


Le climat politique qui entoure ltablissement des prix pour les missions de carbone au Canada a chang depuis la publication du rapport Dici 2050 : 1. Selon des dclarations rcentes, il semblerait que le gouvernement du Canada rvalue ses proprits originales contenues dans le Cadre rglementaire sur les missions atmosphriques; il passerait de cibles reposant sur lintensit des plafonds absolus . Le partenaire commercial le plus important du Canada, les tats-Unis, a signal son intention dtablir un systme de quotas et dchange pour rduire les missions. La province de la Colombie-Britannique a mis en place une taxe sur le carbone. Les provinces de la Colombie-Britannique, du Qubec, du Manitoba et de lOntario se sont jointes la Western Climate Initiative. Les taxes sur le carbone ont jou un rle dterminant dans la campagne lectorale fdrale de 2008.

2. 3. 4. 5.

Ces vnements ont des implications pour lattrait politique court terme de politiques de rechange sur ltablissement de prix pour le carbone, et des implications plus long terme pour ltablissement des prix en Amrique du Nord. La TRNEE a tenu compte de ce contexte politique changeant dans llaboration dune politique de prix pour le carbone long terme pour le Canada, et est davis que ltablissement de prix pour le carbone au Canada est plus pertinent maintenant quil ne ltait au moment de la publication du rapport Dici 2050. En particulier, il faut songer la manire dont ces nouvelles politiques sur le carbone interagiront avec le climat politique, pour peut-tre sy intgrer.

Conjoncture conomique changeante


Les perspectives conomiques mondiales ont galement chang depuis la publication du rapport Dici 2050. Le ralentissement conomique mondial mnera probablement des rductions des missions court terme, en raison du repli de la production et de lactivit conomique. Cependant, le ralentissement court terme ne rduit en rien lurgence dtablir un prix pour le carbone. Le monde des affaires continue de prendre des dcisions dinvestissement, qui pourraient tre guides par lattente dun prix pour le carbone long terme, sil veut tenir compte du besoin de la socit de rduire ses missions. Le travail de modlisation qui sous-tend la politique de la TRNEE utilise des prvisions long terme sur la croissance conomique dici 2050. Ce faisant, il suppose que des ralentissements se produiront rgulirement, ainsi que les reprises qui les accompagneront. Par consquent, les conclusions de ce travail sont particulirement pertinentes dans le contexte dune incertitude conomique court terme. Dans le mme ordre dides, si le prix du ptrole est lev, certains estimeront que les efforts visant tablir un prix pour le carbone sont inutiles, puisque les carburants comme lessence sont dj coteux et que dautres augmentations des prix ne changeront en rien les comportements ni les dcisions dinvestissement. Cependant, lexprience a montr que des prix levs sur le ptrole ne suffisent pas rduire les missions. Trois raisons expliquent cela :

10

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Dabord, on ne sattend pas ce que les prix levs sur le ptrole soient permanents, et ce sont les prvisions sur les prix futurs qui poussent les dcisions maintenant. En 2008, nous avons vu une hausse ingale des prix du ptrole, ainsi quune importante chute de prix. Ces fluctuations des prix montrent que pendant que les prix sont levs, les investisseurs et les consommateurs ne peuvent tre assurs quils demeureront levs, et que les placements dans des actions defficacit nergtique, de vhicules, entre autres, gnreront des profits. Les fluctuations rduisent lincidence quont les prix levs du ptrole sur les missions. Deuximement, les prix levs du ptrole ne reprsentent pas une mesure incitative suffisante pour des rductions de tous les types dmission de lconomie. Les prix levs du ptrole incitent cependant la rduction de lutilisation de carburants base de ptrole, comme lessence, mais ce nest pas le cas pour tous les carburants. Par exemple, les prix levs du ptrole et du gaz naturel encouragent lutilisation du charbon dans lindustrie et pour la production de llectricit4. Seul ltablissement dun prix pour le carbone fournit des mesures incitatives efficaces sur le plan conomique sous cet angle, puisquil attribue le mme prix toutes les missions de carbone, peu importe leur origine. Troisimement, les prix levs du ptrole reprsentent une mesure incitative suprieure pour lextraction du ptrole, qui est devenue au fil des ans une source majeure des GES totaux du Canada. Par exemple, lexpansion prvue des sables bitumineux est tributaire du prix du ptrole, puisque moins dexpansions sont prvues si le prix du ptrole est infrieur5.

Il nen demeure pas moins que le prix du ptrole a une incidence sur les dcisions dinvestissement et le comportement des consommateurs. Pour tenir compte des prvisions rvises sur le prix long terme du ptrole depuis la publication du rapport Dici 2050, lanalyse dans le prsent rapport a utilis la prvision du prix mondial du ptrole de la Energy Information Administration des tats-Unis de 68 $ le baril (par comparaison avec 50 $ le baril dans Dici 2050)6.

Science du climat en volution


La climatologie est une science solide : les scientifiques peuvent affirmer avec grande certitude que le changement climatique est rel et que les missions anthropiques sont une cause principale de ce changement. Cest cette grande certitude climatologique qui prouve le bien-fond des objectifs de rduction des missions de gaz effet de serre auxquels le Canada sest engag. Cependant, de lincertitude persiste quant la rapidit du changement climatique et aux mcanismes potentiels qui ralentiront ou acclreront le rchauffement. En 2007, le Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GEIC) a prsent une importante synthse des connaissances scientifiques sur le changement climatique dans son quatrime rapport dvaluation (RE4)7. Dans ce rapport, il a rpertori les diffrentes probabilits que plusieurs issues du changement climatique pourraient avoir, et ont soulign la possibilit que des mcanismes de rtroaction puissent mener un rchauffement acclr. Depuis la publication du RE4, dautres donnes factuelles scientifiques nouvelles laissent entendre quun rchauffement plus rapide nest pas impossible et que, par consquent, des rductions plus importantes seront ncessaires. Lenton et coll. (2007) ont cern quelques moments critiques o le rchauffement climatique mnerait des changements majeurs dans les cosystmes naturels8. En voici des exemples :
4 5 6 7 8 Vielle et Viguier (2007). Footitt (2007). IE (2008). GEIC (2007). Lenton et coll. (2007).

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11

chappements de mthane du perglisol (des rapports rcents ont fait tat dchappements rapides de mthane dans larctique9); dprissement de la fort borale et/ou amazonienne; et fonte de la nappe glaciaire du Groenland.

De nouvelles donnes sur la totalit ou une partie de ces phnomnes pourraient changer considrablement lvaluation de la socit des risques du changement climatique, et peuvent tmoigner de la ncessit dimposer des cibles plus importantes. Il est galement possible que le changement climatique se produise plus lentement que le savoir scientifique ne le laisse entendre, et que le Canada et le monde peuvent diminuer les efforts quils investissent envers la rduction des missions10. La politique de prix pour le carbone doit tenir compte de tels changements, tout en reconnaissant la certitude court terme essentielle aux investissements envers un avenir faible en carbone. Fait important, mme si les recommandations de la TRNEE pour la conception de la politique de prix pour le carbone ont t formules pour que le gouvernement atteigne ses cibles actuelles, les recommandations pour la conception seront tout de mme pertinentes pour latteinte de cibles de rduction plus ou moins rigoureuses.

2.2 LE FonDEMEnT AnALyTiQuE DE LA RECHERCHE


Des analyses quantitatives et qualitatives dtailles ont t commandes ou menes par la TRNEE, sous les auspices du projet sur la politique de prix pour le carbone. Cette combinaison de recherche qualitative et quantitative fournit des preuves solides et des rfrences de qualit la conception dune politique de prix pour le carbone pour le Canada. On a suivi trois grandes mthodes pour jeter les bases de la recherche pour le prsent rapport :

un ensemble commun de critres dvaluation dune politique utilis dans tous les travaux commands et internes; une modlisation et une analyse quantitatives; et des valuations qualitatives visant complter lanalyse quantitative.

Les trois mthodes sont dcrites en dtail ci-dessous.

2.2.1

Critres dvaluation dune politique

Lutilisation dun ensemble standard de critres dvaluation dune politique sous-tendait tous les travaux. Ces critres reprsentent le fondement de lvaluation et par la suite du choix des lments de la politique. Les cinq critres dvaluation communs prciss dans le prsent rapport correspondent ceux quutilise Finances Canada, et ont par la suite t retenus par la TRNEE dans quelques projets sur le changement climatique et lnergie, y compris Dici 2050 :
9 10 The Independent (2008). Cependant, le risque que pose un rchauffement plus rapide est catastrophique, tandis que les bienfaits dun ralentissement du rchauffement sont minimes (cest--dire que le changement climatique nentranera jamais autant de bienfaits que les risques possibles). Par suite de cette asymtrie, nous pourrions nous attendre ce que des connaissances scientifiques pousses seront le moteur le plus probable de rductions des missions plus importantes, puisquil importe davantage dviter des pertes catastrophiques que dattnuer inutilement. Weitzman (2007).

12

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Lefficacit nergtique mesure lincidence du choix dun concept sur la capacit dune politique de servir latteinte des cibles de rduction des missions. Lefficience conomique mesure lincidence dun choix sur la rentabilit dune politique; on entend par efficacit la rduction des missions au moindre cot. La rpartition des effets mesure lincidence sur lquit et la mesure dans laquelle certains intervenants ressentiront davantage de rpercussions ngatives que dautres. Lacceptabilit politique mesure le soutien probable que les hommes et femmes politiques rechercheraient pour mettre en uvre une option de politique. La faisabilit administrative mesure le fardeau de la mise en uvre dune politique et des efforts de reddition de comptes, de surveillance et dexcution qui y sont rattachs.

En utilisant un ensemble standard de critres dvaluation dune politique dans ltendue de la recherche mene dans le cadre du projet, on peut mieux comprendre les implications dautres concepts de politique ventuels quont mis au jour les diverses initiatives de recherche.

2.2.2

outils danalyse quantitative et de modlisation conomique

Les analyses quantitatives contenues dans le prsent rapport reposent sur trois modles conomiques diffrents : le modle SCMI, le modle D-GEEM et le modle Informetrica (TIM). Les rsultats de ces analyses se confirment mutuellement. tant donn lincertitude inhrente aux modles conomiques, une certaine uniformit entre les modles confre une crdibilit lanalyse dans son ensemble. De plus, des modles diffrents ont des forces qui leur sont propres : par exemple, le SCMI reprsente bien la technologie et les investissements envers la technologie, tandis que le D-GEEM et le TIM peuvent fournir de meilleures prdictions sur les cots macroconomiques et les rpercussions sur le march. Voici de courts rsums de ces modles :

Le modle SCMI reprsente bien le changement technologique et la manire dont il pourrait ragir une politique de prix pour les missions de carbone. Il stimule lvolution de stocks de technologie (par exemple les immeubles, les vhicules et lquipement) et les effets auxiliaires sur les cots, lutilisation de lnergie et les missions. On suit de prs la technologie utilise en termes de services nergtiques fournis (p. ex. m2 dclairage ou chauffage de locaux) ou dunits de produits matriels (tonnes de pte commercialise ou dacier). Les prvisions quant aux parts du march de technologies qui se font concurrence pour rpondre aux nouvelles demandes de stock sont modules par des facteurs financiers, ainsi que les prfrences des consommateurs et des entreprises en matire de technologie11.

11

Voir Bataille et coll. (2006) pour une explication dtaille du SCMI.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

13

D-GEEM est un modle dquilibre gnral calculable de lconomie canadienne12. Il regroupe des donnes de Statistique Canada en huit secteurs qui produisent et utilisent de lnergie, notamment la production et lextraction de ptrole brut, lextraction et la transmission du gaz, la production de produits ptroliers raffins, lextraction du charbon, la production dlectricit, les grands consommateurs dnergie, les autres secteurs manufacturiers et le reste de lconomie. En tant que modle dquilibre gnral dynamique, le modle D-GEEM reprsente mieux la rtroaction macroconomique et les comportements des consommateurs que les modles axs sur la technologie comme le SCMI. lui seul, cependant, il ne peut reprsenter fidlement la rponse de la technologie la politique pour le carbone. Le modle TIM est galement un modle macroconomique; il est donc utile pour modliser les rpercussions commerciales et macroconomiques probables de la politique sur lconomie canadienne dans son ensemble. Dans le modle TIM, environ 70 catgories de commerce tranger sont explicites (mis part les importations et exportations) et divises entre 285 industries. Entre autres facteurs, les variations dans les cots dexploitation dune industrie attribuables la politique seront visibles dans les exportations et les importations13. Les changements aux expditions dans toute industrie ont aussi des rpercussions indirectes sur toutes les autres industries. Les changements aux recettes relles des mnages et des entreprises provoqueront dautres changements aux dpenses (consommation et investissement envers des entreprises), pour aboutir un des effets multiplicateurs entiers sur les rpercussions globales et propres aux industries.

Les modles ont fourni des donnes diffrentes composantes du rapport. Le modle SCMI a servi faciliter lvaluation des rpercussions sur la rpartition, concevoir le scnario des prvisions technologiques et valuer diverses possibilits de rglements complmentaires. Les produits du SCMI taient galement lis aux modles TIM et D-GEEM qui, eux, ont servi valuer les rpercussions macroconomiques dune politique de prix et mener une valuation empirique de la concurrence et des fuites. Le modle D-GEEM a aussi appuy lvaluation des options de politique en fonction du recyclage du revenu, de lajustement aux frontires et des achats internationaux.

Limites des modles conomiques


Les modles conomiques peuvent tre des outils trs utiles pour comprendre des systmes complexes comme le systme de lconomie et de lnergie canadien, ainsi que les rpercussions probables de la politique. On a utilis les meilleurs modles existants au cours des analyses dont fait tat le rapport. La combinaison de modles qui ont diffrentes forces et faiblesses nous a permis de produire de meilleures prvisions que celles qui auraient t issues

12

Plus prcisment, il sagit dun modle dquilibre gnral calculable multisectoriel de lconomie ouverte. Dans le modle, un consommateur type est propritaire des facteurs principaux (le travail et le capital). Le consommateur loue ces facteurs des producteurs, qui les combinent des intrants intermdiaires pour crer des produits de base. Ces produits peuvent tre vendus dautres producteurs (en tant quintrants intermdiaires), aux consommateurs finals, ou vendus au reste du monde en tant que produits exports. Les produits de base peuvent aussi tre imports du reste du monde. On suppose que le Canada est un preneur de prix pour les produits changs lchelle mondiale. D-GEEM suppose que tous les marchs trouvent un quilibre, cest--dire que les prix sajustent jusqu ce que loffre gale la demande. De mme, on fait plein usage des facteurs de production, de telle sorte enrayer linactivit involontaire et le capital improductif. La version du modle D-GEEM utilise pour le projet adopte un cadre dynamique. Dans un cadre dynamique, on suppose que les consommateurs font un usage optimal des produits de base sur de multiples priodes en choisissant un taux dinvestissement et des habitudes de consommation appropris dans chaque priode.

13

Dans le modle, une augmentation des cots unitaires de production dun produit de base au Canada augmentera les importations et rduira les exportations, phnomne dont ltendue des effets et le moment o ils se feront sentir varieront dune catgorie lautre. leur tour, des changements (par rapport un cas simple) en faveur de ces produits (et services) de base ont une incidence directe (par des relations fixes entre les intrants et les produits) sur les expditions (production brute) de 285 industries.

14

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

dun seul modle ou dautres modles. La comparaison de prvisions tires des diffrents modles nous a confr une meilleure confiance envers les conclusions issues de la modlisation. Enfin, en sollicitant la contribution dintervenants et dexperts pour tester les rsultats de la modlisation, nous avons amlior la crdibilit de nos rsultats. Il importe de garder lesprit que toutes les prvisions tires des modles comportent une incertitude inhrente. On ne doit pas les prendre pour des prvisions exactes de ce qui se produira. Ces modles complexes dpendent de suppositions formules lgard de la technologie, des consommateurs, du commerce et de lconomie. Lincertitude qui marque les prvisions, cependant, ninvalide en rien lutilit de ces modles. Les prvisions peuvent indiquer lorientation gnrale des impacts probables de la politique et peuvent tre trs utiles pour comparer les impacts relatifs de diffrentes options de politique. Dans leffort dtre aussi transparents que possible, nous avons dcrit tout au long du rapport les suppositions et combinaisons diffrentes des modles qui sous-tendent chacune des diffrentes analyses.

2.2.3

Analyse qualitative

La TRNEE a entrepris et command un nombre considrable danalyses et de recherches qualitatives pour tayer et tester ses conclusions. Cette recherche qualitative comprenait les composantes qui suivent :

Analyse qualitative dinstruments dtablissement de prix pour le carbone. En plus de la modlisation conomique rigoureuse des possibilits dtablissement dun prix, des consultants ont fourni des analyses qualitatives dinstruments de politique dtablissement de prix pour le carbone. Cette analyse a examin la faisabilit conomique et lacceptabilit politique de concepts possibles pour ltablissement de prix pour le carbone, et a estim le poids conomique de leur rentabilit14. Analyse des politiques technologiques et des cadres dinnovation. Deux rapports de consultants ont t commands pour que soient valus les obstacles au lancement de technologies dattnuation du carbone, et les politiques technologiques qui peuvent tre requises dans le contexte dun cadre global dtablissement dun prix pour le carbone. Les consultants ont aussi men un examen dintervenant expert et une vrification sur le terrain du scnario technologique prvu par les modles quantitatifs de la TRNEE15. Consultations avec des groupes dintervenants experts sur les intrts et les besoins des rgions et des secteurs16. Des consultations et des rencontres avec des intervenants ont eu lieu dans le cours du projet, y compris des consultations avec des parties intresses de lindustrie et dentreprises, des experts et des groupes environnementaux, des universitaires, des experts du secteur public, des experts de la modlisation conomique et des parties intresses du secteur des finances. Des sances de consultation ont t organises Montral, Ottawa, Toronto, Calgary et Vancouver, et trois rencontres de consultants experts ont galement eu lieu Ottawa. La TRNEE a galement mandat des consultants pour quils valuent les points de vue des intervenants sur les diverses options de politique de prix pour le carbone17.

14 15 16 17

Hall et Fischer (2008). Ecoressources Consultants (2008); Fischer (2008). Voir lannexe C, o se trouvent les consultations avec les experts et les intervenants. The Delphi Group (2008).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

15

Analyse de politiques internationales. Dans le cadre de la recherche interne, on a examin les dveloppements dans des pays qui mettent en uvre des politiques dtablissement de prix pour le carbone ou qui prennent ce virage, ainsi que chez des partenaires commerciaux majeurs du Canada, surtout en Europe, aux tats-Unis et en Australie. Analyse de cadres de gouvernance et dinstitutions pour la mise en uvre dune politique dtablissement de prix pour le carbone. Les analyses internes ont t compltes par un atelier dexperts sur ltablissement de prix pour le carbone et les questions de gouvernance.

Le prochain chapitre traite des grandes composantes de ltablissement de prix pour le carbone, en commenant par ses objectifs.

3.0 LES oBJECTiFS DE LA PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE DE LA TRnEE


La politique de prix pour le carbone recherche latteinte de deux objectifs :

Dabord lobjectif de la rentabilit, cest--dire atteindre les cibles de rduction des missions moyen et long terme du gouvernement du Canada au moindre cot. Lobjectif central de la politique de prix pour le carbone devient par la suite celui dtablir lquilibre entre lefficacit nergtique et conomique ou, autrement dit, dquilibrer la quantit de rduction des missions avec les cots de lattnuation au fil du temps. Ensuite, lobjectif de rduction au minimum des impacts indsirables, qui ont des implications pour lacceptabilit politique, les effets sur la rpartition et la faisabilit administrative de la politique. Le dfi consiste ensuite concevoir la politique pour quelle puisse prvoir les effets indsirables et les viter, dans la mesure du possible.

Tout au long du document, ce que lon dsigne en tant que politique de prix pour le carbone a pour objectif la concrtisation rentable de rductions des missions en vue de latteinte des cibles du gouvernement du Canada en 2020 et en 2050. Dans le chapitre 4.0, on expose les exigences obligatoires pour atteindre cet objectif, tandis quau chapitre 8.0, on aborde les impacts indsirables qui dcoulent de ces lments essentiels et dont il faut tenir compte dans la conception de la politique. Les dtails sur la politique dcrits aux chapitres 5.0, 6.0 et 7.0 sont ensuite adapts en fonction des deux objectifs.

3.1 Premier objectif : ATTEinDRE LES CiBLES Du GouVERnEMEnT Du CAnADA Au MoinDRE CoT
Dans le prsent rapport, on met laccent sur le choix doptions privilgies pour la conception dune politique au lieu dvaluer dautres cibles de rduction des missions. Laccent plac sur la conception permet la TRNEE de sloigner du dbat du choix de la cible pour se tourner vers des questions de conception de politiques. Il sera ensuite possible de faire une contribution claire sur la manire dont le gouvernement fdral peut atteindre ces cibles. La recherche de la TRNEE laisse entendre que la conception dune politique a deux principaux lments moteurs :

lefficacit environnementale, qui sous-tend que la politique permet datteindre une cible donne; lefficacit nergtique, qui sous-tend que la politique doit permettre ces rductions au moindre cot.

18

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Autrement dit, la politique de prix pour le carbone doit faire lquilibre entre les cots conomiques et limpact environnemental au fil du temps. Cette observation a dimportantes implications pour la politique de prix pour le carbone que la TRNEE recommande. Elle sous-entend que peu importe la politique mise de lavant, elle devra recommander des lments de conception qui permettent la stabilisation des cots dans un dlai prvisible, tout en rduisant les missions des niveaux qui correspondent aux cibles de rduction tablies. Dans le prsent rapport, tout comme dans Dici 2050, la TRNEE adopte les cibles de rduction des GES moyen et long terme du gouvernement du Canada annonces dans Prendre le virage : 20 % en dessous des niveaux de 2006 dici 2020 et 65 % en dessous des niveaux de 2006 dici 2050. Dans Dici 2050, le conseil de la TRNEE avertit que la politique doit permettre des rductions moindre cot en fixant un prix pour le carbone pour lensemble de lconomie si lon veut atteindre ces importantes rductions de carbone du gouvernement du Canada. Le trac privilgi recommand qui rduisait les cots au minimum tait celui dune rduction rapide et importante , selon lequel les missions devaient atteindre leur sommet 570 Mt en 2020 pour ensuite diminuer progressivement 235 Mt en 2050. La Figure 2 montre le trac temporel des rductions selon la prvision de la TRNEE sur les missions futures. Ce trac dresse le profil temporel des missions, sur lequel le prsent rapport repose.

TRAC VERS LES RDuCTionS DES MiSSionS SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT PouR ATTEinDRE LES CiBLES Du GouVERnEMEnT Du CAnADA
MSQ* denviron 1 100 Mt en 2050

1,000

missions de GES (Mt Co2)

800 Cible : 570 Mt en 2020 600 RDuCTion DES MiSSionS Cible : 235 Mt en 2050

400

200

MiSSionS RESTAnTES

0
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

FiGuRE 2
* Maintien du statu quo Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

19

Le principe de la rentabilit est implicite la recommandation du trac de la rduction pour atteindre les cibles, principe que lon adopte pour lavenir. La valeur montaire des cots additionnels de lattnuation par tonne dCO2 ou le prix pour le carbone est un indicateur de la rentabilit. Cet indicateur se divise en deux parties : la premire est la rduction des missions, et la deuxime, le cot de lattnuation. Bien que la rduction des missions soit un objectif assez simple et dfini comme la quantit dmissions de carbone rduite un moment prcis, le cot de lattnuation, quant lui, ncessite quon sy attarde. Le cot de lattnuation est dfini en tant que changement progressif dans les cots en capital, dexploitation et de lnergie par anne qui peuvent tre attribus la politique de prix pour le carbone par rapport un contexte o aucune politique naurait t mise en place18. Nous rfrons galement aux donnes mtriques, comme le produit intrieur brut (PIB) ou le cot conomique, surtout dans le contexte dune valuation des impacts macroconomiques et sur la concurrence. Cependant, nous utilisons le prix requis du carbone pour obtenir des rductions des missions en tant que mesure principale du cot. Cette mthode laisse entendre que la russite de la politique de prix pour le carbone est vrifiable si les cibles sont atteintes et si le ratio simple du total des cots dattnuation divis par les missions rduites est son minimum. De mme, les diffrents concepts possibles de politique sont valus selon le premier objectif, celui de la rentabilit. Ce principe sous-entend aussi que la politique de prix pour le carbone qui serait mise sur pied peut tre ajuste en fonction dautres cibles de rduction des missions, cest--dire que la politique devrait permettre des rductions rentables, peu importe la cible.

3.2 Deuxime objectif : RDuiRE Au MiniMuM LES EFFETS inDSiRABLES SuR DiVERS SEGMEnTS DE LA SoCiT ET LConoMiE
En dfinissant les impacts indsirables sur la socit et lconomie en tant quobjectif distinct, il est possible datteindre lobjectif des rductions rentables des missions. Cependant, tant donn les prix pour le carbone ncessaires pour atteindre les cibles de rduction, des rpercussions sur certaines entreprises et certains consommateurs au Canada seront invitables. Un des dfis pour la politique de prix pour le carbone consistera donc attnuer certains de ces impacts, dans la mesure o ils sont vritablement dignes dintrt, et prendre des mesures stratgiques. La conception de politique doit tenir compte des impacts indsirables de la politique par rapport aux critres dvaluation suivants :

18

Nous reconnaissons que lindicateur de la rentabilit nest pas pertinent pour ltablissement de cibles de rduction des missions. La mthode dtablissement des cibles retenue serait plutt de rduire au minimum les cots totaux de lattnuation tout en optimisant les rductions cumulatives des missions entre maintenant et 2050.

20

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Effets sur la rpartition : la politique retenue rpartirait quitablement les cots et les avantages financiers parmi les producteurs, les mnages, dautres industries et le gouvernement. Selon toute attente, le fardeau des cots de lobservation peut incomber non seulement ceux qui dploient des efforts dattnuation mais galement leurs fournisseurs et aux consommateurs de leurs biens et services. Y sont troitement lies les rpercussions disproportionnes sur les secteurs et les mnages tributaires du commerce. En dernier lieu, la question suivante se pose : quels sont les concepts de politique possibles qui pourraient rduire les effets sur le revenu de groupes qui ressentent les rpercussions de faon disproportionne? Et si ces effets ont t attnus, existe-t-il encore des questions de capacit financire? Acceptabilit politique : La politique retenue devrait tre acceptable pour les intervenants. Ultimement, lacceptabilit politique dpend des intrts des gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux, ainsi que ceux des intervenants cibls. En gnral, ces intrts englobent des rpercussions court terme sur le revenu des metteurs par rapport aux droits dactifs dlaisss et aux cots qui augmentent. Par consquent, les rpercussions sur la comptitivit et la capacit financire sinsrent ce critre. Gouvernance et administration : La politique retenue peut efficacement tre mise en uvre dans un contexte et une structure de gouvernance qui comporte de multiples administrations. Il faut donc tenir compte des questions du ddoublement et de lharmonisation des politiques.

Tous ces effets dcoulent de la mise en uvre de la politique de prix pour les missions de carbone, et dans la mesure du possible, devraient tre dfinis et analyss au cours de la conception de la politique. Le prochain chapitre dfinit les lments essentiels qui doivent tre prsents pour quune politique de prix pour le carbone permette latteinte du premier objectif, celui de la rduction rentable des missions, tout en permettant latteinte des cibles du gouvernement du Canada.

4.0 LES LMEnTS ESSEnTiELS DE LA ConCEPTion ET DE LA MiSE En uVRE : TABLiSSEMEnT DE PRix GLoBAux ET uniFiS LonG TERME
Pour atteindre les cibles de rduction des missions du Canada au cot le plus faible possible, une politique de prix pour les missions de carbone qui tablit un prix uniforme dans lensemble de lconomie, une chelle aussi globale que possible, durable long terme doit tre mise en place.

Le rapport Dici 2050 a laiss ouverte la question des grandes caractristiques du concept de la politique de prix pour les missions de carbone retenue. Ce chapitre met laccent sur cette question et illustre que la question dterminante pour le choix de linstrument de politique privilgi ne sentend pas seulement du choix entre une taxe sur le carbone ou un systme de quotas et dchange, mais bien sur la question de savoir comment concevoir une politique unifie de prix pour les missions de carbone qui permette des rductions au moindre cot possible long terme, tout en atteignant les cibles de rduction des missions du gouvernement. Cependant, la recherche de la TRNEE a galement abouti la conclusion quen vue de parvenir ces rductions, il sera capital dexaminer les incertitudes dans la conception de la politique. son tour, cela indique le besoin daccorder une importance gale la conception et la mise en uvre de la politique de prix pour les missions de carbone. Pour latteinte de lobjectif des cibles de rduction des missions au cot le plus faible, ce chapitre dgage deux objectifs primordiaux pour la politique de prix pour les missions de carbone : 1. La politique doit tre conue de telle sorte faire appliquer un prix uniforme pour le carbone pour toutes les missions et toutes les administrations. Une politique solide doit tre mise en uvre pour transmettre un signal de prix long terme tout tant souple et adaptable au changement des circonstances au fil du temps.

2.

Enfin, ce chapitre donne un aperu de la structure globale de la politique de prix pour les missions de carbone qui permet latteinte de ces objectifs et des rductions rentables. Linstrument de politique comprend trois composantes distinctes, ainsi quune stratgie de mise en uvre pour les institutions et un processus pour grer la politique au fil du temps et ladapter selon les besoins. Le reste du rapport traite ensuite de la manire dont le concept de linstrument de politique peut permettre latteinte de lobjectif complmentaire de rduire au minimum les effets indsirables.

22

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

4.1 LE BESoin DunE PoLiTiQuE uniFiE DE PRix PouR LE CARBonE


Lapplication dune politique unifie de prix pour le carbone dont la couverture stend lensemble de lconomie canadienne doit tre un objectif essentiel du concept de la politique. Les volets conomique et politique sont tous deux importants si on veut mettre en place une politique unifie de prix pour le carbone : le prix pour les missions doit tre uniforme pour toutes les missions et toutes les administrations au Canada.

4.1.1

unification du prix pour le carbone pour toutes les missions


19

Ltablissement dun prix pour le carbone est trs efficace sil fixe un prix commun pour toutes les missions. La conception doit garantir que le prix pour le carbone sapplique lensemble de lconomie et stend autant de sources dmissions que possible. Bien quil soit impratique dinclure certaines sources dmissions dans une politique de prix pour le carbone, comme les missions attribuables la transformation, aux dcharges et lagriculture, le dfaut de sen occuper augmente le cot dune politique de prix pour les missions. Dautres mcanismes, comme les rglements, sont ncessaires pour rgir de telles missions.

La mesure dans laquelle toutes les missions sont incluses dans une politique unifie de prix pour le carbone est une question dterminante au cours de la conception. Ce chapitre montre dabord quune couverture globale et uniforme mne habituellement une politique plus rentable. Toutefois, un prix unifi pour toutes les missions amne son lot de problmes : de nombreuses politiques de prix actuelles et proposes dans dautres pays nont pas une couverture uniforme. Le systme europen dchange des quotas dmissions de lUnion europenne, la Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) et dautres initiatives ne visent pas tous les secteurs de lconomie. Dans ce chapitre, on montre galement quune couverture moindre sexplique partiellement par le fait que linsertion de nombreux types dmissions dans une politique de prix pour le carbone pose des problmes administratifs et pratiques. Enfin, les conomies defficience potentielles associes linclusion de ces missions difficiles atteindre sont dmontres.

Compromis entre la couverture, la rigueur et les cibles


Pour tre efficace et efficiente, une politique de prix pour le carbone doit sefforcer dinclure autant de sources dmissions que possible. Une couverture large entrane une importante rduction des missions un faible cot en carbone, puisquelle comporte des occasions accrues de rductions faible cot. Si des secteurs ou des rgions sont exonrs de la politique, une politique plus rigoureuse (qui prvoit un prix plus lev pour le carbone) est ncessaire si

19

Les analyses prsentes dans ce volet reposent sur le modle interne de la TRNEE ax sur le SCMI ainsi que sur Bataille et coll. (2008).

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lon veut atteindre les cibles de rduction des missions. De plus, les rductions des missions devraient ce moment tirer leur origine de secteurs viss par la politique, ce qui en lverait les cots. Dautre part, les politiques qui visent des secteurs en particulier sont souvent plus acceptables sur le plan politique pour les entits rglementes. La tendance actuelle quant aux politiques climatiques aux niveaux provincial, national et international consiste exclure les missions perues en tant que problmatiques sur le plan politique, du moins au dpart. Cette avenue signifie que les grands metteurs industriels ont tendance tre viss par un prix pour le carbone, tandis que le secteur des transports, lindustrie lgre, les mnages et les immeubles restent en quelque sorte exonrs, malgr quils comptent pour des quantits importantes dmissions. Des politiques de prix propres aux secteurs peuvent soulever dimportantes proccupations sur la possibilit que le secteur cherche louer, soulever des questions sur la capacit des organismes de rglementation de conserver un point de vue objectif et indpendant, et rduire la confiance politique et celle du public envers le systme. Les politiques propres un secteur sloignent galement dun signal de prix unifi, ce qui entrane des inefficacits conomiques. Les analyses de modlisation de la TRNEE entrinent lide selon laquelle une couverture plus globale et uniforme est plus efficace. En rduisant la couverture de la politique, le prix pour le carbone et les cots de la politique devront augmenter pour atteindre les cibles. Si seuls les grands metteurs industriels sont viss par la politique de prix pour le carbone, le prix devrait tre 2,25 fois suprieur un prix unifi qui serait applicable toutes les missions au Canada. Des rpercussions moyen terme se feraient particulirement sentir; le total des cots en capital, de fonctionnement et entretien et des dpenses en nergie slverait en 2020 26 milliards de dollars au-del du prix unifi. Effectivement, si des prix infrieurs sont imposs aux mnages et au secteur des transports, le risque que les cibles de rduction des missions de 2020 et de 2050 ne soient pas atteintes est bien rel. Une analyse qui repose sur le modle nergie-conomie du SCMI montre que mme un prix de 600 $ la tonne impos aux grands metteurs industriels seulement ne permettrait probablement pas latteinte des cibles. De plus, des prix encore plus levs pour le carbone ne semblent avoir aucune incidence sur les rductions; des rductions additionnelles sont donc incertaines. De surcrot, si certains secteurs doivent payer un prix beaucoup plus infrieur pour certaines missions par rapport dautres, une partie inefficiente de lactivit conomique et des missions incombera ces secteurs au fil du temps, ce qui rendra plus coteuse et complique latteinte des objectifs long terme de rduction des missions. Par exemple, lanalyse laisse entendre que si les grands metteurs, comme le secteur de llectricit, sont aux prises avec un signal de prix relatif plus lev que les mnages, les mnages rduiront leur utilisation dlectricit et se tourneront vers les carburants fossiles. Ces gestes peuvent augmenter les missions des mnages et rduire lefficacit des rductions des missions dans le secteur de llectricit.

Le dfaut dlargir la porte des prix pour le carbone mne une augmentation des cots
Lanalyse rsume au Tableau 1 souligne limportance dinclure toutes les missions de gaz effet de serre, y compris les missions du ptrole et du gaz en amont, de lagriculture et des dchets des dcharges une politique de prix pour les missions de carbone. Le tableau compare le prix requis pour les missions pour atteindre les cibles de

24

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

2020 et de 2050 si ces missions ne sont pas incluses et si on a recours des rglements complmentaires pour les inclure. Il illustre que le prix pour le carbone par tonne est moins cher si tous les secteurs sont inclus par rglement complmentaire. Si ces secteurs ne sont pas inclus, dautres secteurs doivent compenser pour que le Canada atteigne ses cibles. Pour obtenir ce rsultat escompt, des prix suprieurs pour le carbone devront tre tablis dans les secteurs qui sont viss par la politique de prix pour les missions de carbone.

PRix PouR LE CARBonE ($ / TonnE Co 2 ) nCESSAiRE PouR ATTEinDRE LES CiBLES, En TEnAnT CoMPTE DE DiFFREnTS DEGRS DE CouVERTuRE RGLEMEnTAiRE

20112015
Prix ncessaire si seules les missions de combustion de carburant sont incluses Prix ncessaire si le ptrole et le gaz en amont sont inclus Prix ncessaire si les missions du ptrole et du gaz en amont, de lagriculture et des dcharges sont incluses 18 $ 18 $ 18 $

20162020
250 $ 150 $ 170 $

20212025
512 $ 350 $ 250 $

20262050
775 $ 500 $ 250 $

TABLEAu 1

Il convient de noter que des prix levs pour les missions dans certains scnarios sont peu probables. des prix de 500 $ ou de 775 $ pour les missions, la raction du systme de lnergie est incertaine; le modle du SCMI est incapable de reprsenter de nouvelles technologies qui selon toute probabilit pourraient entraner un signal de prix aussi lev. De plus, un tel prix poserait des problmes considrables. De ce fait, les prix indiqus au Tableau 1 ne devraient tre interprts quen tant quindicateur gnral des bienfaits dlargir la couverture de la politique de prix pour le carbone au moyen de rglements complmentaires.

Dfis que prsente linclusion de toutes les missions une unique politique de prix pour les missions de carbone
Une couverture complte et directe de toutes les sources dmissions au moyen dune seule politique de prix pour les missions de carbone pose de nombreux dfis. Les secteurs de lconomie dont les missions sont difficiles inclure une telle politique ont t cerns, mais ils peuvent tout de mme permettre de rduire les missions peu de frais par dautres moyens. Des rglements complmentaires (dont traite larticle 7.2) ou encore des crdits compensatoires (dont traite larticle 5.4 ) peuvent servir rduire les missions.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

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missions leves provenant de la ventilation et du torchage de puits de ptrole et de gaz en amont (environ 65,7 Mt Co2 en 2005, ou environ 9 % des missions du Canada). La ventilation et le flaring, qui visent liminer de faon scuritaire des quantits non conomiques de gaz, entranent la diffusion directe de quantits importantes de gaz effet de serre. Il est difficile de quantifier les sources individuelles de ces missions, puisquelles proviennent de nombreuses sources situes dans des endroits loigns, mais toutes les estimations les quantifient en trs grand volume. Combustion de pipelines (environ 10,1 Mt Co2 en 2005, ou environ 1 % des missions du Canada). Le transport de ptrole et de gaz naturel par pipeline, surtout de gaz naturel, produit dimportantes missions de combustion et missions fugitives. Les entreprises de transport peuvent assurer un suivi sur une certaine quantit du gaz en combustion, puisquil ne peut plus tre vendu, mais les quantits attribuables aux systmes auxiliaires au gaz et aux missions fugitives sont extrmement difficiles mesurer, puisquelles proviennent de nombreux milliers de sources situes dans des endroits trs loigns. Gaz de rebuts (environ 28 Mt CO2 en 2005, ou environ 4 % des missions du Canada). Les dcharges librent des quantits importantes de mthane issues de la dcomposition anarobique de dchets organiques par des bactries. Le gaz de rebuts peut tre pig et brl par flaring, ce qui convertit le mthane en dioxyde de carbone, un gaz effet de serre plus faible. Puisque les missions de mthane ne sont pas des missions issues de carburants du march et quelles sont difficiles quantifier, un systme de prix pour le carbone naura aucun effet direct. missions de lagriculture (environ 56,6 Mt CO2 en 2005, ou environ 8 % des missions du Canada). Une importante proportion des missions de GES du Canada provient de la fermentation entrique dans les estomacs des moutons et des bovins (25,0 Mt CO2), de la gestion du fumier (8,6 Mt CO2) et de la gestion des terres agricoles (23,0 Mt CO2). Les missions de lagriculture peuvent tre rduites par des changements lutilisation des terres et aux pratiques dagriculture. Puisque ces missions ne sont pas issues de carburants fossiles et quelles stendent partout au Canada, pratiquement de millions de sources, une politique de prix pour le carbone naurait elle seule aucun effet sur elles.

4.1.2

unification de la politique de prix pour le carbone entre les provinces et territoires du Canada
20

Des politiques dtablissement de prix pour le carbone sont actuellement labores et mises en oeuvre de manire non concerte, au niveau fdral, provincial, et rgional, ce qui cre une fragmentation des politiques au Canada. Un prix harmonis lchelon national pour le carbone est plus efficace sur le plan conomique quune mosaque de prix rgionaux tablis par des politiques fdrales, provinciales, territoriales ou rgionales.

20

Lanalyse de prsente dans ce volet repose sur un modle interne de la TRNEE, inspir du modle SCMI.

26

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Le rapprochement des politiques et des mthodes adopter quant aux prix pour le carbone fdrales, provinciales, territoriales et rgionales est un enjeu dterminant de ltablissement dune politique de prix pour les missions de carbone au Canada. Tout comme la question de la couverture met au jour limportance dunifier les politiques de prix pour le carbone entre les secteurs et les metteurs, la question des politiques fragmentes illustre limportance dunifier les prix pour le carbone entre les provinces et territoires. La question de la gouvernance est aussi source de dfis, puisque les gouvernements fdral et provinciaux se partagent le pouvoir de rglementation des missions de carbone. De plus, le gouvernement fdral est responsable de grer les ajustements des frontires et les questions du commerce international. En plus du plan fdral Prendre le virage, qui propose un systme dchange des missions fond sur lintensit, la Colombie-Britannique et le Qubec ont mis en place des formes quelconques de taxes sur le carbone, lAlberta a conu un systme provincial dchange dmissions et la Colombie-Britannique, le Manitoba, lOntario et le Qubec prvoient prendre part au systme de quotas et dchange de la Western Climate Initiative, en plus de sept tats amricains21.

Efficacit nergtique des approches de politique de prix pour le carbone fragmentes et rgionales
Pour obtenir une vue densemble des compromis conomiques entre une approche rgionale fragmente par rapport une approche nationale concerte, on a examin un scnario de politique fragmente laide du modle SCMI. Ce modle illustratif laissait entendre quune approche nationale concerte au prix pour le carbone, dans la mesure o il est unifi dans toutes les provinces et tous les territoires, a tendance tre plus rentable quune approche rgionale fragmente. Dans le cadre du scnario de politique fragmente, chaque rgion reprsente dans le modle (C.-B. et territoires, Alberta, Saskatchewan, Manitoba, Ontario, Qubec et rgion de lAtlantique) a t modlise sparment22. Pour chaque rgion, les prix pour le carbone ncessaires pour atteindre la part de la rgion des cibles de rduction des missions du Canada pour 2020 et 2050 ont t circonscrits. Ces prix pour le carbone reprsentent donc la politique dtablissement dun prix pour le carbone que chaque rgion pourrait adopter par elle-mme pour rduire ses missions de 20 % dici 2020 et de 65 % dici 2050 par rapport sa tendance du maintien du statu quo. Les tracs de prix requis se trouvent la Figure 3. Ces tracs de prix ont t compars au signal de prix pancanadien selon la modlisation rapide et importante. Les rductions totales des missions dans lensemble du Canada sont donc les mmes pour le scnario des prix unifis et fragments; la rpartition des rductions des missions, cependant, est entirement diffrente, puisque les rgions o les rductions sont au moindre cot parviennent des rductions plus importantes, et les rgions o les rductions cotent plus cher rduisent les missions dans une moindre mesure. Par exemple, le prix du carbone en Alberta slverait 400 $ la tonne CO2 en 2020 par comparaison avec 150 $ la tonne CO2 si le prix du carbone tait unifi.

21 22

Gouvernement de la Colombie-Britannique (2008); gouvernement du Qubec (2008); gouvernement de lAlberta (2008); et Western Climate Initiative (2008). Lanalyse de prsente dans ce volet repose sur un modle interne de la TRNEE, inspir du modle SCMI.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

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PRix REQuiS PouR LES MiSSionS EnTRE LES RGionS SouS un SCnARio DE PoLiTiQuES FRAGMEnTES
600 Prix pour le carbone ($ / tonne Co2) 500 400
Colombie-Britannique Alberta

300 200 100 0


2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

CAnADA ontario Qubec Provinces de lAtlantique Saskatchewan Manitoba

FiGuRE 3 Les diffrences entre les prix requis pour les missions entre les rgions sexpliquent par les diffrences entre la constitution de leurs systmes dnergie. Le tableau ne tient pas compte des effets de politiques complmentaires ni de liens avec des marchs internationaux, qui rduiraient tous deux les prix indiqus.

Le scnario de politique fragmente illustre lefficience conomique suprieure dune politique nationale. La Figure 4 compare une moyenne pondre de divers tracs de prix rgionaux au trac des missions requis pour que le programme national atteigne ses rductions dmissions de 20 % dici 2020 et de 65 % dici 2050 par rapport aux niveaux de 2006. Bien que les deux types de politiques se soldent par les mmes rductions dmissions globales, les politiques rgionales fragmentes ncessitent un prix presque 25 % suprieur un prix concert lchelon national. Lanalyse de modlisation laisse entendre que latteinte des cibles de rduction dans le cadre des politiques fragmentes serait associe de cots dattnuation considrablement suprieurs que selon une politique nationale. Une politique nationale concerte entrane moins de cots pour le Canada parce quelle prvoit latteinte de rductions dmissions globales les moins chres possible au lieu de fixer un seuil prcis aux rductions des missions dans chaque rgion. Ces faibles cots permettent une plus grande efficience conomique latteinte des cibles nationales, et amnent donc une politique plus rentable.

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

PRix PouR LE CARBonE PLuS LEVS AVEC unE PoLiTiQuE FRAGMEnTE DAnS LEnSEMBLE DES ADMiniSTRATionS
400 $ 350 $

Politique fragmente cart de 25 % Politique unifie de prix pour le carbone

Prix pour le carbone ($ / tonne Co2)

300 $ 250 $ 200 $ 150 $ 100 $ 50 $

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FiGuRE 4

Cots conomiques du scnario de politique fragmente


Ces rsultats ont quatre importantes rpercussions sur la conception dune politique de prix pour le carbone : Dabord, les cots globaux de la politique de prix pour le carbone sont rduits dans la mesure o un prix commun pour le carbone est mis en uvre partout au Canada. Des prix fragments dune province lautre augmenteraient les cots globaux de latteinte des cibles dmissions pour le Canada (le modle montre une augmentation des cots de 40 milliards de dollars). En termes de rpercussions conomiques, les cots tirs du PIB attribuables cette fragmentation par rapport une politique unifie et efficace sont de 7 % suprieurs ceux dune politique unifie en 2002, 20 % suprieurs en 2035 et 7 % en 2050. Bien que les provinces aient un solide rle jouer dans la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone, un prix unifi pour le carbone amliore lefficience conomique et permet datteindre les cibles de rduction au moindre cot.

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Deuximement, certaines provinces (comme la Colombie-Britannique et lAlberta) seraient aux prises avec des cots considrablement plus levs pour atteindre leur part des cibles de rduction des missions si elles devaient agir de manire indpendante. En effet, si elle agissait seule, lAlberta aurait de la difficult atteindre les rductions de 20 % dici 2020, mme au prix de 400 $ la tonne. De mme, latteinte des rductions de 65 % en Alberta seulement dici 2050 ncessiterait des prix trs levs sur les missions dans cette province. Troisimement, bien quune politique nationale soit plus rentable dans lensemble, elle a des rpercussions sur la rpartition. Effectivement, les conomies defficience issues dune politique concerte sont attribuables des rductions moins coteuses dans une rgion qui remplacent des rductions plus coteuses dans une autre. Des rgions comme le Manitoba et le Qubec attnueraient davantage les missions et des rgions comme lAlberta et la C.-B. en attnueraient moins. En ce qui concerne les entreprises, certains metteurs sen tireraient donc mieux dans le cadre dune politique nationale, tandis que dautres verraient leur sort sempirer relativement par comparaison avec des politiques fragmentes. Quatrimement, sans systme national, les provinces ont moins intrt mettre en place une politique provinciale rigoureuse. Elles peuvent tirer profit de rductions dmissions dans dautres provinces sans imposer des frais aux industries et aux mnages locaux (cest--dire quon encourage le style libre ). Donc, une politique nationale permettrait plus probablement latteinte des cibles moyen et long termes pour le pays dans son ensemble, de la manire la plus rentable possible.

Complications administratives de variations entre les politiques rgionales


Les politiques fragmentes auront aussi comme effet dentraner des cots additionnels et difficiles quantifier par comparaison avec une politique nationale unifie. Les variations entre les politiques des rgions, non seulement en termes du prix pour les missions mais aussi en ce qui a trait aux rgles dobservation, compliqueront la planification oprationnelle dans des entreprises qui font des affaires dans plus dune province. Les entreprises devront composer avec des cots de transaction plus levs, du fait davoir se conformer aux politiques de multiples rgions. Les variations entre les politiques sur le prix pour le carbone pourraient augmenter lincertitude sur la viabilit long terme de ces politiques. Un systme concert pour les prix pour le carbone serait plus crdible long terme et fournirait donc de meilleures mesures incitatives aux entreprises pour quelles investissent dans des technologies faibles en carbone dont le cycle de vie est plus long. Des fuites interprovinciales pourraient aussi sajouter la problmatique. De grands carts entre la rigueur laquelle les politiques sont appliques dans diffrentes rgions, qui pourraient pousser des entreprises quitter leur rgion o le prix pour le carbone est lev pour se rinstaller dans des rgions o le prix est plus faible. Enfin, quelques petites provinces peuvent avoir une capacit administrative insuffisante pour laborer et mettre en uvre une politique de prix pour les missions de carbone efficace. Une politique nationale allgerait le fardeau administratif et pourrait aider partager les cots.

30

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

4.2 LE BESoin Dun PRix PouR LE CARBonE DuRABLE ET LonG TERME


23

tant donn les longues priodes requises pour retirer le carbone de lconomie canadienne, la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone doit particulirement tenir compte de lincertitude. Elle doit la fois assurer la capacit de la politique dtre adapte et assurer un signal de prix durable et long terme.

La politique de prix pour le carbone a aussi comme deuxime lment essentiel de prvoir un signal de prix pour lconomie qui soit durable et crdible long terme. La recherche de la TRNEE laisse croire que deux lments sont essentiels la conception dune telle politique. Dabord, linstrument doit fournir aux investisseurs une certitude quant la politique et tablir clairement les rgles du jeu . Ensuite, la politique doit pouvoir tre adaptable avec le temps pour grer lincertitude et ragir des circonstances changeantes. Bien que ladaptabilit de la politique et la certitude quant la politique soient des composantes essentielles de toute politique sur ltablissement de prix pour le carbone, il existe bien des avantages et inconvnients pour chacun des deux critres. Si une politique a t visiblement conue pour sadapter ou tre modifie dans un avenir plus ou moins rapproch, une incertitude quant la nature ultrieure de la politique sensuit invitablement. Dautre part, toute tentative de corriger une politique lavance laisserait entendre quelle ne peut sadapter de nouveaux renseignements, comme lvolution de la climatologie ou des politiques des partenaires commerciaux du Canada. Une politique efficace de prix pour le carbone doit tablir un juste quilibre entre ladaptabilit et la certitude elle doit pouvoir sadapter des circonstances changeantes et inconnues tout en tant assortie dun degr de certitude suffisant pour transmettre un signal de prix pour le carbone durable et long terme lconomie, et ce, dentre de jeu.

4.2.1

Certitude politique en vue dinfluer sur les dcisions dinvestissement long terme

Les entreprises et les mnages ont lhabitude de grer le risque et lincertitude au moment de prendre des dcisions dinvestissement. Malgr cela, une politique climatique teinte dincertitude amne des risques additionnels. Elle augmente les cots en capital et modifie les dcisions en matire dinvestissement. Lincertitude donne de nouvelles raisons de retarder des investissements dans des technologies qui rduisent les missions de carbone, dans lattente de renseignements additionnels ou dun engagement plus officiel lgard de la politique de la part des gouvernements. Les entreprises et les mnages ont aussi tendance viter les investissements qui pourraient les dsavantager en tant quadhrent htif, surtout sils estiment quon pourrait les contraindre rduire davantage les missions aux termes dune politique, ou que cette politique pourrait devenir moins rigoureuse lavenir.

23

Ce volet sappuie sur une recherche interne de la TRNEE sur la certitude et ladaptabilit dune politique.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

31

La recherche de la TRNEE donne penser que la dclaration manifeste de lengagement long terme dun gouvernement lgard dune politique de prix est essentielle latteinte des rductions des missions faible cot, en parallle avec les cibles de GES. Si les consommateurs pensent que le gouvernement pourrait faire marche arrire ou assouplir la politique de prix par suite de pressions politiques, lefficacit de la politique sen trouve rduite. La Figure 5, ci-dessous montre deux scnarios : un o les investissements sont faits en pleine confiance envers la politique de prix pour le carbone, et lautre o il ny a aucune confiance. Avec un manque de confiance viennent des investissements globaux moins importants, ce qui son tour amne des rductions dmissions beaucoup moins importantes. Cette conclusion est taye par des tudes qui ont dmontr que dans un contexte dincertitude, un prix suprieur pour le carbone est ncessaire pour stimuler des investissements envers des technologies faibles en carbone, et que ladoption de diffrentes technologies de production dlectricit peut varier considrablement selon la perception des investisseurs de lincertitude quant au prix pour le carbone24. Par contre, sils ont confiance envers la politique de prix pour le carbone, les investissements refltent la valeur future du carbone, et donc, les meilleurs choix technologiques long terme lemporteront.

inCiDEnCE SuR LES RDuCTionS DMiSSionS GRCE LA CERTiTuDE DE LA PoLiTiQuE

MSQ* denviron 1 100 Mt en 2050

1,000 incertitude envers une politique de prix pour le carbone entrane une hausse des missions

missions de GES (Mt Co2)

800

600 Cible 400 MiSSionS RESTAnTES

200

Certitude absolue envers une politique de prix pour le carbone entrane une baisse des missions

0
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

FiGuRE 5
*Maintien du statu quo Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

24

Pour de plus amples renseignements sur la manire dont lincertitude quant la politique retarde les investissements dans les technologies faibles en carbone, voir Blyth et coll. (2007); et Reedman et coll. (2006).

32

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Les prix futurs escompts des missions du carbone influent sur les dcisions du prsent. Par consquent, une politique efficace doit tre mise en place pour communiquer clairement et uniformment la nature dune politique de prix pour le carbone. La certitude politique laisse donc entendre que la politique sera durable et quelle se dfinira avec le temps. Essentiellement, la certitude garantit que le signal de prix pour le carbone nest pas dilu par lincertitude sur la permanence ou la longvit de la politique de prix pour le carbone.25

4.2.2

Adaptabilit de la politique, la lumire de sources multiples dincertitude

Si la question de la certitude assortie la politique illustre limportance dexaminer lincertitude de la perspective des entreprises et des mnages, la question de ladaptabilit de la politique souligne limportance de cette incertitude du point de vue des dcideurs. Des sources considrables dincertitude compliquent la conception dune politique de prix pour le carbone. Voici les principales sources dincertitude :

La rigueur de la politique climatique et le moment o elle est mise en uvre par les principaux partenaires commerciaux du Canada; Lurgence de rduire les missions, dicte par la climatologie en volution; Lefficacit des politiques; Le cot des politiques; Lactivit conomique; Les rpercussions sur les intervenants.

En raison de ces sources dincertitude, les gouvernements sont aux prises avec des risques qui entourent la mise en uvre dune politique interne de prix pour le carbone, et doit donc tenir compte de ces questions. Si, par exemple, le Canada devait mettre en place une politique indpendamment de ses partenaires commerciaux, il pourrait placer les industries canadiennes dans une situation de concurrence accrue. Si la politique devait tre trop rigoureuse et que les cots dattnuation des missions taient soudainement trop levs, lconomie canadienne pourrait tre perturbe26. Dans le mme ordre dides, si les rductions court terme des missions canadiennes taient trop faibles, le Canada pourrait se retrouver forc dadopter des rductions plus contraignantes lavenir, ce qui pourrait coter davantage lconomie que si les cibles de rduction des missions taient tablies un niveau suprieur maintenant. Ces risques peuvent tre rduits si la politique est conue pour tre adaptable et souple. Ladaptabilit permettrait donc la politique de se plier de nouvelles donnes lavenir et garantirait son efficacit et son efficience conomique. Des principes de gestion adaptative peuvent sappliquer une politique sur le changement climatique. De tels principes tournent autour du concept selon lequel les politiques doivent sadapter aux changements qui se produisent avec le temps et prvoir des occasions concrtes dapprentissage27. Essentiellement, ces principes cherchent attnuer

25 26 27

Bataille et al. (2007) Voir Hall et Fischer (2008) pour un expos dtaill sur lusage de mthodes adaptatives et de politiques hybrides pour grer les compromis entre le prix et la certitude quant la quantit. Voir Kopp et coll. (1997) pour un exemple. Voir aussi la publication paratre bientt de lInstitut international du dveloppement durable et du Tata Energy Research Institute (TERI), qui examine en profondeur la conception de politiques adaptatives; Swanson et Bhadwal (2008).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

33

lincertitude inhrente au cadre de la politique. Un cadre de gestion adaptative repose sur la surveillance des rsultats dessais de politiques visant tester les rpercussions de diffrents styles de gestion (ou de politiques) sur des systmes complexes. Cette approche peut se rvler utile, tant donn la complexit du systme de lnergie et les incertitudes susmentionnes. Lincorporation explicite de tels mcanismes dadaptation, comme des examens et des modifications automatiques dune politique, des exigences de reddition de compte rgulires et transparentes et des mcanismes structurs dvaluation et de rvision la conception de politique peut tre trs instructive28.

4.2.3

tablir lquilibre entre la certitude et ladaptabilit dune politique

Si ladaptabilit et la certitude sont deux importants objectifs pour une politique de prix pour le carbone, il existe des compromis entre les deux. Si une politique a visiblement t conue pour tre souple ou modifiable lavenir, lincertitude ne peut tre totalement vite. Dautre part, le fait darrter une politique long terme donne penser quelle ne peut sajuster en fonction de nouvelles donnes. La recherche de la TRNEE laisse entendre quune politique de prix pour le carbone devrait plutt viser un quilibre entre ladaptabilit et la certitude; elle devrait tre adaptable dans un avenir plus ou moins rapproch, tout en transmettant un signal de prix solide lconomie. Le secret pour atteindre cet quilibre tient la gouvernance : la conception des institutions et des processus associs la mise en uvre et la gestion dune politique de prix pour les missions de carbone au fil du temps. Les incertitudes du point de vue des dcideurs peuvent tre gres au moyen de la gestion adaptative29.

4.3 unE PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

30

Sont dgags ci-dessus les objectifs essentiels dune politique de prix pour le carbone. Pour les atteindre, nous dcrivons une politique dont le concept comprend trois lments, ainsi quune stratgie de mise en uvre qui fait en sorte que la politique puisse tre gre long terme. Un survol de cet instrument, thme central de la Note Consultative distinct, se trouve ci-dessous. Les lments de concept possibles sont examins en profondeur dans les prochains volets du prsent rapport.

28

noter quon pourrait aussi choisir de se concentrer exclusivement sur ladaptabilit de la politique et augmenter sa rigueur (le prix sur les missions) un niveau tel que les entreprises et les mnages adopteraient des technologies faibles missions malgr la prsence dune incertitude. Cependant, tant donn que cette mthode augmenterait le cot de la politique et quelle serait encore plus problmatique sur le plan politique mettre en uvre, nous ne la considrons pas particulirement pratique ou utile.

29

noter quon pourrait aussi choisir de se concentrer exclusivement sur ladaptabilit de la politique et augmenter sa rigueur (le prix sur les missions) un niveau tel que les entreprises et les mnages adopteraient des technologies faibles missions malgr la prsence dune incertitude. Cependant, tant donn que cette mthode augmenterait le cot de la politique et quelle serait encore plus problmatique sur le plan politique mettre en uvre, nous ne la considrons pas particulirement pratique ou utile.

30

Voir la Note Consultative de la TRNEE sur la politique de prix pour le carbone pour le Canada pour en savoir plus.

34

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

4.3.1

Trois grands lments

La Note Consultative de la TRNEE recommande une politique de prix pour le carbone qui repose sur trois grands lments, dans le but datteindre les objectifs essentiels du concept dcrits plus haut. La politique comprend ce qui suit : 1. un prix unifi pour le carbone applicable tous les types dmissions au moyen dun unique systme national de quotas et dchange. Le Chapitre 5.0 expose les dtails des options de conception. Cet instrument unifi dtablissement de prix comprendrait ceci :

Un quota pour les grands metteurs31. Ce plafond sappliquerait environ 51 % des missions. En tablissant un prix maximal pour le carbone, les lments dsirables des taxes sur le carbone peuvent y tre insrs pour accrotre la certitude quant aux prix et contrler les cots, tout en assurant le bon fonctionnement du quota sur les missions. Un quota pour le reste de lconomie. Cela quivaut approximativement 36 % des missions restantes qui sont attribuables aux immeubles, au transport et lindustrie lgre. Un quota serait impos un endroit prcis dans la chane de distribution du carburant ceux qui distribuent ou importent du carburant, ce qui limitera le nombre dentits qui en font le commerce tout en largissant la couverture lensemble de lconomie.

2.

Rglements complmentaires et politiques technologiques. Les rglements complmentaires peuvent amliorer la rentabilit de la politique de prix pour le carbone en veillant ce quon puisse saisir toutes les occasions de rduire les missions faible cot qui se prsentent. Les missions issues de lagriculture, des dcharges et du ptrole et du gaz en amont peuvent tre difficiles inclure directement dans un systme de quotas et dchange. Dautres rglements complmentaires sont ncessaires pour faire en sorte que le prix du carbone puisse atteindre ces secteurs de lconomie, renforc de politiques technologiques cibles visant faire tomber les obstacles du march, y compris des rglements sur le reste des 13 % des missions. On aborde en dtail au chapitre 7.0 des options de conception pour ces politiques complmentaires. Possibilits dattnuation du carbone lchelle internationale. mesure que les prix pour le carbone augmentent, on devra renseigner les parties concernes sur lharmonisation des cots internes du carbone celui des partenaires commerciaux majeurs. De plus, mesure que le prix pour le carbone augmente et que des units de rduction deviennent plus coteuses, un montant suprieur et

3.

31

Les grands metteurs sont des entreprises qui produisent des biens dans des secteurs dont les missions sont intenses, y compris la production dnergie primaire, la production dlectricit et des domaines choisis de la production minire et manufacturire.

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35

disproportionn peut tre dpens sur relativement peu de nouvelles rductions. Pour cette raison, laccs aux rductions lextrieur du Canada est compris dans la politique de prix pour le carbone, encore une fois pour veiller ce que les cibles de rduction des missions du Canada puissent tre atteintes au moindre cot. On discute en dtail de possibilits dachat lchelle internationale au chapitre 6.0.

4.3.2

Gouvernance et mise en uvre dune politique adaptative de prix pour le carbone

La mise en uvre est au moins aussi importante que le concept. Les institutions et les processus ncessaires la gestion de la politique au fil du temps sont essentiels la mise en uvre dune politique durable et long terme de prix pour le carbone. Des recommandations qui proviennent des chelons suprieurs sur la conception de ces institutions et processus sont aussi formules dans le cadre dune stratgie de mise en uvre pour la politique. Les dtails sur les options qui entourent la mise en uvre sont exposs au chapitre 9.0.

5.0 ConCEPTion DinSTRuMEnTS DE PRix PouR LE CARBonE


Les dcisions sur la conception de politique doivent faire face des compromis et renferment des implications sur la mesure dans laquelle la politique 1) a une couverture globale et uniforme et 2) attnue les risques deffets indsirables.

Un instrument visant la mise en uvre dun prix pour le carbone est llment central dune politique de prix pour le carbone conue pour atteindre les cibles de rduction des missions du Canada au moindre cot. La conception dun instrument dtablissement de prix, cependant, est complexe. Il y a de multiples dimensions la conception dune telle politique, et les dcideurs doivent arrter leur choix dans plusieurs domaines, y compris le choix de concilier le prix pour les missions ou la quantit des rductions, la dtermination de la faon dont le revenu issu de la politique sera utilis, ou encore si des droits seront dlivrs, ou le fait dinclure ou dexclure des mcanismes comme lajustement des frontires. Comme le dcrit le chapitre 4.0, pour atteindre des rductions rentables, un instrument de prix pour le carbone doit mettre en place un signal de prix unifi aussi globalement que possible. Les caractristiques des concepts choisis pour cet instrument peuvent avoir une incidence sur lefficacit de la mise en uvre de ce signal de prix unifi. Par ailleurs, le concept doit galement tenir compte des risques de concurrence nfaste et des effets sur la rpartition (ces rpercussions possibles sont galement abordes au chapitre 8.0). Le problme de conception en est un de taille; cependant, puisque les choix de conception comprennent des compromis quant lefficacit de la politique de trouver une solution pour ces problmes diffrents et concurrentiels. Ce chapitre traite de la faon dont diverses dcisions lies la conception influent sur la politique de prix pour le carbone et sur sa capacit 1) de fournir une couverture globale et uniforme et 2) dattnuer les effets indsirables sur la concurrence et la rpartition. Pour peser les compromis entre les divers choix de concept, les cinq critres dvaluation tels quexamins larticle 2.2.1 ont t retenus. Ce ne sont pas tous les choix de concept qui ont des rpercussions sur chacun des critres; cest pourquoi seulement les compromis applicables pour chaque section ont t mentionns.

38

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

CRiTRES DVALuATion DunE PoLiTiQuE

environnementale mesure lincidence du choix dun concept sur la capacit dune politique de servir latteinte des cibles de rduction des missions. Lefficience conomique mesure lincidence dun choix sur la rentabilit dune politique; on entend par efficacit la rduction des missions au moindre cot. La rpartition des effets mesure lincidence sur lquit et la mesure dans laquelle certains intervenants ressentiront davantage de rpercussions ngatives que dautres. Lacceptabilit politique mesure le soutien probable que les hommes et femmes politiques rechercheraient pour mettre en uvre une option de politique. La faisabilit administrative mesure le fardeau de la mise en uvre dune politique et des efforts de reddition de comptes, de surveillance et dexcution qui y sont rattachs.

Lefficacit

Les lments majeurs de la conception dune politique ainsi que les compromis pour chacune delles sont dcrits et valus dans ce prsent chapitre, tel que suit :

Le volet sur lquilibre entre la certitude du prix et la certitude de la quantit examine la manire dont des lments de conception comme des plafonds de prix, des quotas dintensit et lajustement des taxes permettent dassurer latteinte des cibles de rduction, tout en contrlant les cots et en attnuant les effets indsirables. Le volet sur le point de rglementation examine des options sur lendroit o dans la chane dapprovisionnement en carburant une politique de prix pour le carbone pourrait tre mise en uvre. Cette dcision a une incidence sur la couverture du signal de prix. Le volet sur le recyclage des recettes examine des possibilits pour la rpartition de la valeur des missions, soit la rpartition de droits dmission ou la ventilation des recettes perues. Les dcisions sur le recyclage des recettes ont des compromis complexes quant la rentabilit de la politique et la manire dont on pourrait attnuer les effets nfastes. Le volet sur les crdits compensatoires examine des possibilits dlargir la couverture pour amliorer la rentabilit. Le volet sur lajustement des frontires examine des mcanismes de politique commerciale pour attnuer les effets nfastes de la concurrence.

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39

5.1 MoyEnS DQuiLiBRER LA CERTiTuDE Du PRix ET LA CERTiTuDE DE LA QuAnTiT


32

Un ventail de mthodes pour une politique de prix pour le carbone peut faire lquilibre entre les compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantit. Les diffrences entre un systme de quotas et dchange et de taxe sur le carbone peuvent tre brouilles par la conception de politique. Les priorits devraient passer du contrle des cots court terme des rductions certaines des missions long terme.

La dcision matresse quant la conception dune politique de prix pour le carbone est le choix de linstrument de politique. Ce chapitre expose les dtails dun cadre pour le choix de cet instrument et laisse entendre que ce choix est plus subtil quune simple dcision entre un systme de quotas et dchange et une taxe sur le carbone; en effet, une panoplie de possibilits soffre nous. Elle dcrit ensuite les mcanismes par lesquels les lments de taxes sur le carbone et de systmes de quotas et dchange peuvent se fusionner pour atteindre les objectifs, et traite galement des compromis parmi les options.

5.1.1

nouvelle orientation pour les discussions sur la politique

Les taxes sur le carbone et un systme de quotas et dchange sont toutes deux des approches axes sur le march pour rduire les missions de gaz effet de serre. Les deux placent un prix pour les missions de gaz effet de serre et crent une mesure incitative pour rduire ces missions. En termes conomiques, les deux sont des outils de rglementation efficaces, du fait quils galisent les cots marginaux de lattnuation entre toutes les sources dmission. Cette approche permet aux metteurs qui peuvent rduire leurs missions plus faible cot de jouer un plus grand rle relatif dans lattnuation, ce qui rduit les cots sociaux nets. En ce sens, ces outils sont fondamentalement semblables. Les deux approches gnrales ont aussi leurs diffrences. Dans leur forme pure , les taxes sur le carbone offrent une certitude quant aux cots marginaux de lattnuation, mais laissent planer lincertitude sur les niveaux de

32

Lanalyse de ce volet sinspire de rapports commands par la TRNEE et de recherches dintervenants : Hall et Fischer (2008); The Delphi Group (2008).

40

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

rduction des missions, tandis que des programmes de quotas et dchange fournissent une certitude sur les niveaux dmissions mais laissent planer lincertitude sur le prix de droits dmission. En ce sens, une taxe sur le carbone pourrait tre dsigne en tant que politique d tablissement de prix , tandis que le systme de quotas et dchange pourrait tre dsign en tant que politique d tablissement de la quantit . Ni lun ni lautre de ces instruments ne peut garantir une certitude la fois sur les rductions des missions et sur les prix pour le carbone.

PRinCiPES FonDAMEnTAux SuR LES TAxES SuR LE CARBonE ET LE SySTME DE QuoTAS ET DCHAnGE

Une taxe sur le carbone tablit un prix unitaire sur les missions. Habituellement, le systme met en cause une taxe sur les carburants qui mettent du dioxyde de carbone la combustion et sur dautres missions de gaz effet de serre. La taxe fournit donc une certitude sur le prix, mais laisse planer lincertitude sur le niveau annuel des rductions des missions (selon la raction du march au prix). Un systme de quotas et dchange tablit le niveau acceptable dmissions en dlivrant des droits dmission (parfois dsign en tant que droit ). Si un metteur produit plus dmissions que les droits quil stait procurs, il peut acheter des droits additionnels dentreprises qui ont plus de droits quelles nen ont besoin pour ses propres missions. En thorie, le gouvernement peut faire en sorte que ses cibles de rduction soient atteintes en choisissant le nombre de droits quil utilisera, mais le prix des droits sera fix par le march, et donc, incertain.

Dans Dici 2050, la TRNEE a recommand une politique de prix pour le carbone sous forme dune taxe sur le carbone, dun systme de quotas et dchange, ou dun hybride des deux. Les dialogues qui ont suivi dans les mdias, les revues savantes conomiques et la politique canadienne ont mis laccent sur les diffrences entre des systmes de quotas et dchange et les taxes sur le carbone. En ralit, cependant, ltablissement de prix (p. ex. taxes) peut tre ml ou associ des systmes de dfinition des missions (p. ex. capture et change) de diverses faons. Les deux mthodes forment donc les cts opposs dun spectre de possibilits de politiques. Des politiques dtablissement de prix plus ralistes sont en fait un amalgame des deux et peuvent tre thoriquement places sur ce spectre, comme le montre la figure 6.

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41

Le compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantit est un thme central de la politique de prix pour le carbone. La politique doit tablir un juste quilibre entre une certitude suffisante sur la quantit des missions pour assurer latteinte des cibles environnementales et une certitude suffisante sur les prix pour assurer le caractre prvisible des cots dattnuation des metteurs. Le fait dadopter langle de lquilibre entre le prix et la quantit au lieu de choisir entre une taxe ou les changes est utile du fait quil offre davantage de possibilits pour une politique optimale visant atteindre des rductions importantes des missions de faon rentable.

GAMME DE PoLiTiQuES DE TARiFiCATion Du CARBonE : CERTiTuDE Du PRix VS CERTiTuDE SuR LES RDuCTionS

Plus grande certitude sur le prix

Plus grande certitude sur les rductions

Taxe intrinsque sur le carbone

Taxe sur le carbone de la C.-B.

Systme albertain

Plan fdral Prendre le virage

Systmes dchange dmissions de lUE

Systme intrinsque de quotas et dchange

FiGuRE 6 Bien que les positions de ces politiques de prix sur le spectre soient thoriques, elles reposent tout de mme sur la certitude sur les prix quapporte chaque politique un systme de quotas et dchange ou la certitude sur la quantit quapporte chaque politique un systme de taxe. Par exemple, la taxe sur le carbone de la C.-B. est presque une taxe intrinsque sur le carbone, mais elle sera ajuste avec le temps. Le systme dchange de lAlberta a tabli des prix minimaux et maximaux pour les droits. Le plan fdral Prendre le virage comprenait lorigine un prix maximal au moyen du Fonds technologique. Le systme dchange de lUE permet la conservation de droits et certains crdits compensatoires.

42

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

5.1.2

Compromis entre la certitude du prix et la certitude de la quantit

Le spectre des options de politique entre les systmes de taxes et de quotas et dchange est illustr la Figure 7. une extrmit, une taxe intrinsque sur le carbone assure la certitude du prix, o les cots des rductions des missions sont connus mais o la quantit des rductions est incertaine. lautre extrme, un systme de quotas et dchange garantit la certitude de la quantit dmissions rduire, mais le prix des rductions des missions sont tributaires du march.

GAMME DE PoLiTiQuES DE TARiFiCATion Du CARBonE : oPTionS PouR LA ConCEPTion DES PoLiTiQuES

Plus grande certitude sur le prix

Plus grande certitude sur les rductions

Taxe intrinsque sur le carbone

Systme de quotas et dchange en aval bas sur lintensit avec faible prix plafond

Systme de quotas et dchange avec faible prix plafond

Taxe sur le carbone actualise annuellement

Systme intrinsque de quotas et dchange

FiGuRE 7

Comme le spectre le sous-entend, pour ce qui est de la politique de prix pour le carbone, il importe de se demander ce quil y a lieu de faire : mettre laccent sur la quantit ou sur le prix. Dans la littrature conomique, on dcrte en rgle gnrale que les approches de ltablissement du prix sont plus rentables. Les approches de ltablissement du prix avivent la capacit de dterminer le moment et le lieu o les missions se produisent, ce qui convient parfaitement pour un polluant mondial tel que le dioxyde de carbone (et dautres GES). Dun autre ct, on considre que les approches de la fixation de la quantit se concentrent davantage sur le rsultat environnemental (raliser des rductions prcises) et, par consquent, elles sont plus mme dassurer lefficacit de la politique.

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Les politiques qui appellent une plus grande certitude lgard du prix auront tendance tre plus efficaces dun point de vue conomique, tandis que les politiques axes sur la certitude lgard de la quantit seront plus efficaces en termes denvironnement. La prpondrance accorde la certitude lgard du prix ou la certitude lgard de la quantit influe sur les investissements. Pour rduire les missions de manire significative, dimportants capitaux devront tre investis dans les infrastructures de longue dure, notamment dans le secteur nergtique. Les taxes procurent une plus grande certitude lgard des prix futurs et, par consquent, lgard de la valeur des capitaux investis en vue de rduire les missions, tandis que les prix futurs sont incertains dans les systmes de quotas et dchange. Lincertitude lgard des prix peut inciter les entreprises vises par un systme de quotas et dchange retarder leurs dcisions en matire dinvestissements, tant donn loption de valeur associe cette mise en suspens, laquelle leur permet dobtenir de plus amples renseignements sur la fourchette de prix venir33. Bien que les approches prconisant la certitude du prix soient attirantes dun point de vue conomique, il faut aussi tenir compte dautres facteurs importants. Il pourrait savrer plus difficile de lier les taxes aux marchs internationaux dchange de droits dmission, ce qui pourrait augmenter les cots lis la ralisation des objectifs chiffrs du gouvernement du Canada. De plus, la difficult politique associe laugmentation des taux dimposition en vue datteindre les objectifs de rduction des missions pourrait affaiblir lide selon laquelle limposition est une bonne politique34. court terme et du point de vue politique, la mise en uvre dinstruments dimposition des missions carboniques semble plus difficile que la mise en uvre dinstruments de quotas et dchange. Bien que la Colombie-Britannique applique une taxe sur les missions carboniques, elle se heurte une importante opposition. Au niveau fdral, le Parti libral avait propos une taxe sur les missions carboniques similaire, mais il a perdu les lections fdrales de 2008. lheure actuelle, les approches prconisant lapplication dinstruments de quotas et dchange font bien plus lunanimit dans les sphres politiques : lOntario compte introduire un systme dchange de droits dmissions provincial; plusieurs provinces sont reprsentes la RGGI ou au WCI titre dobservateurs ou de participants, et lactuel gouvernement fdral se propose dadopter lapproche des quotas et de lchange dans le cadre de sa politique de lutte contre les changements climatiques. Linstrument de tarification ne modifie pas vraiment les effets de la politique de prix pour le carbone. Les effets distributifs du prix pour le carbone sont ressentis avec une plus grande intensit par certains secteurs, mnages et rgions, et ce, quel que soit linstrument de tarification choisi. Lampleur des effets distributifs dpend davantage dautres lments de la conception des politiques tels que la faon dont le revenu est utilis pour attnuer les effets distributifs ngatifs. Les taxes sur les missions de carbone ont ceci davantageux que le gouvernement peut facilement les appliquer. Tout dabord, comme on peut le voir en Colombie-Britannique, les taxes sur les missions de carbone peuvent tre mises en place et appliques assez rapidement. Le systme europen dchange de quotas dmission porte croire que les systmes de quotas et dchange sont moins faciles tablir et peuvent poser des problmes assez vite35. Les systmes de quotas et dchange appellent ltablissement dinstitutions nouvelles qui seront responsables daccorder

33 34 35

Abel et coll. (1996). Parry et Pizer (2007a). Ellerman et Buchner (2007).

44

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

les droits dmission et de faciliter les changes. En revanche, les systmes administratifs et institutionnels associs la collecte de taxes sont dj en place. moyen et long termes les systmes de taxe sur les missions de carbone et les systmes de quotas et dchange ne diffrent gure en matire de gouvernance et dadministration. Dans lune ou lautre approche, on doit surveiller et vrifier les missions, valuer les responsabilits en matire de taxes ou de droits, rpartir les recettes (ou les droits dmission) et faire observer le rglement. Tant les systmes de taxe sur les missions de carbone que les systmes de quotas et dchange peuvent tre rajusts en fonction des nouveaux renseignements obtenus selon une chelle temporelle prtablie (anne ou dcennies). Cela dit, deux facteurs diffrenciant les deux approches procurent quelques avantages lune et lautre. Premirement, les taxes sont peut-tre moins vulnrables la maximisation de la rente que ne les sont les systmes de quotas et dchange, notamment en cas de rpartition de droits dmission36. Deuximement, les systmes de quotas et dchange sadaptent quasi instantanment aux renseignements nouveaux, et les facteurs susceptibles de modifier loffre ou la demande de droits dmission transparaissent dans le prix du march. Le Tableau 2 prsente un rsum des lments qui diffrencient les instruments dtablissement du prix des instruments de fixation de la quantit.

RSuM DES CoMPRoMiS EnTRE LES inSTRuMEnTS DTABLiSSEMEnT Du PRix ET LES inSTRuMEnTS DE FixATion DE LA QuAnTiT

Systmes intrinsques de taxe sur les missions de carbone Points forts


Leur mise en place est facile. Ils sont moins vulnrables la maximisation de la rente caractre politique. Ils sont peuttre plus efficaces dun point de vue conomique. Moins grande certitude que des rductions dmissions seront ralises. On pourra difficilement les lier aux systmes dchange de crdits internationaux. Dun point de vue politique, leur mise en uvre peut poser un problme.

Systmes intrinsques de quotas et dchange


On pourra facilement les aligner sur les systmes dchange de crdits des partenaires. Ils sadaptent plus rapidement aux nouveaux renseignements. Plus grande certitude que des rductions dmissions seront ralises. Lincertitude lgard des prix pourrait retarder les investissements. Ils sont moins transparents, ce qui pourrait entraner une maximisation de la rente caractre politique. Leur mise en place est plus laborieuse. Ils ncessitent davantage de surveillance et de gestion.

Points faibles

TABLEAu 2

36

Dun autre ct, selon Parry et Pizer (2007b), si, au titre des taxes sur les missions de carbone, le gouvernement exclut certains secteurs ou certaines entreprises sous prtexte de la maximisation de la rente, les rsultats obtenus ne seront pas aussi efficaces que dans le cadre dun systme de plafonnement et dchange de crdits incluant des droits gratuits. Lexclusion de certains secteurs ou de certaines entreprises (pour les soustraire au prix du carbone) provoquera des distorsions conomiques qui rduiront lefficacit du programme.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

45

5.1.3

Mcanismes pour combiner les systmes de taxe sur les missions de carbone aux systmes de quotas et dchange

Dans ce volet, on prsente les mcanismes politiques qui permettent aux dcideurs dquilibrer la certitude lgard des prix et la certitude lgard des quantits, puisquils combinent les attributs favorables de chacun de ces systmes.

Combinaison des taxes et des quotas et de lchange


Il est possible dutiliser la fois les taxes dmission de carbone et les quotas et lchange. Par exemple, on pourrait appliquer un systme de quotas et dchange en aval pour les grands producteurs dnergie et dmissions, et le combiner une taxe sappliquant aux autres utilisations des carburants fossiles, afin dassurer une couverture tendue37. Au Royaume-Uni, les metteurs industriels doivent se conformer au systme europen dchange de quotas dmissions, qui est un systme de quotas et dchange. En mme temps, les factures nergtiques envoyes aux entreprises comprennent toutes un impt sur les changements climatiques similaire la taxe sur les missions carboniques.

pargne et emprunt de droits dmission


Lpargne de droits dmission renvoie aux situations o des entreprises stockent des droits court terme en vue de les utiliser pour couvrir des insuffisances futures. Lemprunt de droits renvoie aux situations o des entreprises qui essuient des insuffisances au temps prsent empruntent des droits futurs; ce qui signifie quelles promettent de rduire leurs missions lavenir plutt qu lheure actuelle. Les graphiques donns la Figure 8 et la Figure 9 illustrent les principes de lpargne et de lemprunt, respectivement. En permettant aux entreprises dpargner et demprunter des droits dmission au cours des priodes de transition pour se conformer au rglement, on prvient linstabilit excessive des marchs. Les entreprises peuvent quilibrer leurs cots dun exercice lautre, ce qui leur permet de les grer plus efficacement. De plus, lpargne permet au systme de quotas et dchange de sadapter aux renseignements nouveaux, contribuant ainsi la conception dun cadre stratgique adaptatif. Par exemple, si les entreprises sattendent ce que les plafonds soient plus levs dans un proche avenir (parce quelles ont peut-tre obtenu des renseignements nouveaux), elles commenceront pargner des droits dmission ds prsent, ce qui augmentera le prix des droits dmission ainsi que le cot actuel des mesures dattnuation38. En rgle gnrale, lpargne des droits dmission ne prte pas controverse, tant donn quelle encourage les entreprises rduire leurs missions ds prsent pour conserver leurs droits dmission lavenir, lorsque le plafond sera plus lev. Par consquent, lpargne des droits dmission ne devrait pas influer sur la quantit totale dmissions rduites. Lpargne des crdits est comprise dans le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada.
37 Il faut noter que si la taxe se superpose au systme dchange (c.--d. si les industries assujetties un plafond ne font pas lobjet dune exonration fiscale), elle agit comme un prix plancher sur les droits. De plus, la taxe procure un revenu au gouvernement, ce qui nest pas le cas quand les droits sont rpartis gratuitement dans le cadre du systme dchange. Voir Fischer et coll, (2008). 38 Cela sest effectivement produit dans le programme dchange des pluies acides en vigueur aux .-U., vers 2004. Ladministration actuelle avait propos de nouvelles rgles qui auraient diminu le plafond, et les prix des droits ont commenc augmenter; environ deux ans savant que les rgles finales soient promulgues. Voir Hall et Fischer (2008).

46

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

MiSE En RSERVE DES DRoiTS DMiSSion

Les droits d'mission excdentaires peuvent tre mis en rserve

puis utiliss ultrieurement en cas dinsuffisances de droits d'mission

missions de la socit A Droits d'mission de la socit A

Les fonds investis dans la technologie dattnuation entranent des rductions.

Dure

FiGuRE 8

EMPRunT DE DRoiTS DMiSSion

Les insuffisances de droits d'mission actuels peuvent tre traites par le biais de l'emprunt ...

de droits d'mission excdentaires futurs

Droits d'mission de la socit A missions de la socit A Les fonds investis dans la technologie dattnuation entranent des rductions.

Dure

FiGuRE 9

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47

Lemprunt est plus complexe, tant donn quil sous-entend un report des rductions des missions. Des entreprises pourraient parfaitement emprunter un grand nombre de crdits court terme et tre dans limpossibilit dapporter les rductions promises lavenir et donc tre en dfaut par rapport leurs dettes. De plus, si ce mme schma se reproduit au sein de multiples entreprises, cela pourrait inciter la sphre politique baisser les plafonds. Lemprunt est justifi par lexpectative de progrs technologiques qui entraneront une baisse des cots des mesures dattnuation lavenir, do la possibilit de reporter certaines mesures dattnuation plus tard. Dans la pratique, le processus selon lequel on tablit des plafonds dmission et des objectifs de rductions des missions vise la mise en place de mcanismes flexibles : plutt que dautoriser lemprunt illimit, les dcideurs pourraient tablir des objectifs modestes, puis les rendre plus rigoureux au fil du temps et plus rapidement quil est prvu que les cots de lattnuation baisseront ce qui signifie que lpargne est le moyen le plus pertinent dallger les prix au fil du temps.

Prix plafond
Le prix plafond (ou soupape de scurit) tablit une limite que les prix des droits dmission ne peuvent dpasser39. Bien que le prix plafond procure une plus grande certitude lgard du prix pour les missions, il nen est pas de mme pour la certitude lgard de la quantit; si le gouvernement vend les droits dmission au mme prix que le prix plafond, cela augmentera la quantit totale dmissions permises en vertu du plafond. La Figure 10 illustre le concept du prix plafond. En ce qui concerne le prix plafond, lun des principaux dbats sarticule autour de sa fixation : devrait-on le fixer un prix nettement suprieur au prix des droits dmission afin de protger les entreprises contre les cots imprvus? O devrait-on plutt le fixer un niveau frquemment dclench, ce qui procurerait une plus grande certitude lgard du prix et le ferait agir comme une taxe? Ce qui amne une autre question : les objectifs de rduction des missions devraient-ils tre plus ambitieux si un prix plafond est fix? tant donn que le prix plafond peut donner lieu des missions suprieures au plafond cibl pendant certaines priodes de transition pour se conformer au rglement, les organismes de rglementation devraient peut-tre diminuer le plafond. Le prix plafond influe galement sur linvestissement de capitaux. En prsence dun prix plafond, les prix du march nauront pas la possibilit de crotre dmesurment lavenir, et, de ce fait, cela rduira le prix du droit que lon prvoit lavenir et attnuera lincitation investir.

39

Bien que le terme valve de scurit soit abondamment employ dans les dbats sur les politiques climatiques, on prfre utiliser le terme plus gnral prix plafond car le terme valve de scurit peut avoir diffrentes connotations : en Europe, il sous-entend que le prix plafond est trs lev et aux .-U., il sous-entend que le prix plafond est trs bas.

48

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

PRix PLAFonD
Aucun prix plafond Prix plafond lev Prix plafond bas

Prix pour le carbone ($ / tonne Co2)

Lorsquil est lev, le prix plafond protg les industries des chocs de prix extrmes et maintient la certitude lgard du prix

Lorsquil est bas, le prix plafond agit plutt comme une taxe : il procure une certitude lgard du prix, mais non lgard de la quantit. Les prix des droits d'mission fluctuant en fonction du march

Dure

FiGuRE 10

Dans le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada, pour respecter leurs engagements, les metteurs rglements peuvent participer un fonds pour la technologie plutt que de chercher obtenir le plus de crdits possible. Ce mcanisme agit comme un prix plafond lgard des droits dmission40.

Plafonds dintensit
Les instruments de fixation des quantits, tels que le systme de quotas et dchange, ne doivent pas ncessairement donner lieu ltablissement de plafonds absolus. Il est galement possible dindexer les plafonds au niveau de lactivit conomique (ou de la production) applicable un secteur rglement. Ces plafonds dintensit ont des attributs communs aux approches fondes sur ltablissement du prix et de la quantit. Dans son plan Prendre le virage, cest cette approche que le gouvernement du Canada a adopte. Bien que lchange fond sur lintensit procure quelques avantages court terme, long terme, les systmes fonds sur lintensit ne permettent pas de garantir que les objectifs chiffrs seront atteints. Les plafonds dintensit ne reprsentent pas la meilleure des approches pour atteindre des objectifs prcis tels que ceux que le Canada sest fixs pour 2020 et 205041. De plus, il est trs peu probable que les autres systmes internationaux de quotas et dchange se lient un systme fond sur lintensit (voir larticle 6.1), car un tel rapprochement pourrait occasionner une hausse de la quantit totale dmissions42.
40 41 Il faut noter quil ne sagit l que dune portion du prix plafond, car seule une portion de lobligation de se conformer peut tre honore par le financement de la technologie. Il faut aussi noter que les droits entrent dans le cadre dun systme fond sur lintensit et non dun systme plafonn. Newell et Pizer (2006) dmontrent que pour de nombreux pays, y compris le Canada, les approches fondes sur les plafonds indexs pourraient tre plus appropries que les approches purement fondes sur la quantit. Toutefois, Fischer (2001) dmontre que les approches fondes sur lintensit ne permettent pas de raliser un objectif chiffr tabli. 42 Voir Fischer (2003).

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49

Rajustement des taxes


Il est galement possible de modifier les taxes dmission de carbone pour renforcer la certitude lgard de la rduction des missions. Pour ce faire, il faudrait ajuster les taux dimposition priodiquement pour obtenir plus (ou moins) de rductions. Pour modifier les taxes, on pourrait galement sarranger pour que les lgislateurs ou des organismes de rglementation indpendants examinent priodiquement les taux dimposition. On pourrait aussi dsigner une taxe sur les missions carboniques qui sajusterait delle-mme et dont le taux de croissance (ou de diminution) serait li aux changements dans les missions au fil du temps.

Autres approches permettant de combiner le prix et la quantit


Dautres mcanismes ont t examins et valus en vue de trouver un juste quilibre entre les rductions des missions et les cots des mesures dattnuation43. Parmi ces mcanismes figurent : un prix plancher au titre duquel un prix de droit minimal serait tabli en fonction dun systme de quotas et dchange; des mcanismes dclenchs, dans le cadre desquels le plafond pourrait tre rajust si des seuils prtablis (comme dans le cas dun prix de march dtermin) sont atteints; des rserves quantit limite, sillustrant essentiellement par des emprunts long terme effectus par le gouvernement, et le recours des institutions de surveillance indpendantes qui pourraient surveiller la politique dtablissement des prix et lajuster au besoin, quilibrant ainsi les objectifs de certitude lgard du prix et de la quantit. Loption des institutions est examine de manire plus dtaille au chapitre 9.0.

5.1.4

Rsum et conclusion quant la question du choix de linstrument

La politique canadienne de prix pour le carbone devrait viser un juste quilibre entre la certitude lgard du prix et la certitude lgard de la quantit dmissions. Les mcanismes qui combinent la certitude lgard des prix et la certitude lgard de la quantit contribuent contenir les cots des mesures dattnuation tout en assurant la ralisation des objectifs de rduction des missions. Dans la ralit, il est peu probable que les organismes de rglementation choisissent de sappuyer sur le contrle du prix ou de la qualit pour mesurer les missions de gaz effet de serre. Par exemple, dans le cadre de son plan Prendre le virage, le gouvernement du Canada mettrait en uvre un systme de quotas et dchange, mais ce systme comporterait un bon nombre de mcanismes de flexibilit : les plafonds des premires annes seront fonds sur des objectifs dintensit (plutt que des objectifs absolus) et le programme comprendra une participation un fonds pour la technologie agissant comme un prix plafond dans les premires annes du plan44. Par consquent, certains des attributs de ce systme seront similaires ceux dun systme dimposition. Au fil du temps, les mcanismes de combinaison peuvent contribuer un quilibre entre le prix et la quantit. court terme, contenir les prix et garantir aux entreprises que les cots des mesures dattnuation ne grimperont pas excessivement pourrait savrer important pour la mise en uvre dune politique. Ltablissement dune politique doit se faire en douceur pour viter un choc lconomie; le prix du carbone pourrait augmenter au
43 44 Hall et Fischer (2008). Gouvernement du Canada (2008).

50

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

fil du temps pour permettre aux entreprises et aux mnages de sajuster en consquence. court terme, la certitude lgard du prix peut garantir que les prix ne grimperont ni trop, ni trop rapidement. long terme toutefois, la certitude lgard de la quantit doit se rvler pour que le Canada puisse rellement atteindre les objectifs de rduction des missions quil a fixs pour 2020 et 2050. Compte tenu de sa constante volution, la climatologie est galement pertinente ce point : si de nouvelles preuves dmontrent la ncessit de fixer des objectifs plus rigoureux, on pourrait tre amen privilgier les politiques qui tablissent des plafonds dmission au dtriment des approches fondes sur la tarification. Si, court terme, laccent est mis sur la certitude lgard du prix et, long terme, sur la certitude lgard de la quantit, les instruments de politique devraient tre transforms au fil du temps. Dans son plan Prendre le virage, le gouvernement du Canada propose un systme fond sur lintensit doubl dun prix plafond bas qui procure une plus grande certitude lgard du prix; cela dit, dans le plan, la certitude lgard de la rduction des missions est moins leve puisque le prix plafond est initialement tabli un faible niveau. Pour que le Canada puisse raliser ses objectifs de rductions des missions, ce systme devra tre remplac par un systme qui procure une plus grande certitude lgard de la quantit. Plus que le choix de linstrument, cest sa conception qui importe. Le systme de taxe sur les missions de carbone ou le systme de quotas et dchange pourrait tre conu pour tre conomique, selon les dtails de la conception des politiques et des mcanismes quil comprend. La gamme de mcanismes qui jettent un flou sur le systme de taxe sur les missions de carbone et le systme de quotas et dchange mettent laccent sur la ncessit de privilgier la conception approprie plutt que le choix de linstrument. Dans le mme ordre dides, le choix de linstrument nest quune des multiples dimensions de la conception des politiques. Il est tout aussi important de recourir la conception approprie quil lest de sassurer que dautres aspects de la politique de prix pour le carbone sont pris en considration, tels que le recyclage des recettes, le point de rglementation, ltablissement de liens et les politiques complmentaires.

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51

5.2 PoinT DE RGLEMEnTATion

45

Point de rglementation que la tarification soit applique en aval ou en amont elle doit tre soigneusement conu et dpendra de linstrument choisi (taxe ou plafonnement et change de crdits). Une fois tabli, le point de rglementation peut dterminer lenvergure donner la couverture des missions dans la politique de prix pour le carbone. Cela pourrait tayer lide dune combinaison dinstruments, puisque le point de rglementation le plus appropri pourrait tre diffrent selon quil sagit des missions imputables au secteur industriel, au secteur du transport ou aux mnages.

Le long de la chane dapprovisionnement, les carburants carbons vont des producteurs aux consommateurs finaux, en passant par les raffineurs, les transformateurs et les distributeurs. Le prix pour le carbone peut tre appliqu diffrents points de la chane dapprovisionnement. Par exemple, une taxe sur les missions carboniques pourrait tre impose aux consommateurs la pompe essence, ou bien aux producteurs et aux importateurs de carburants base de carbone tels que lessence et le gaz. Le point de la chane o le prix pour le carbone sapplique est appel point de rglementation. Comme lillustre la Figure 11, le terme en aval renvoie au moment o les missions sont rejetes, ce qui correspond dordinaire au moment o les carburants sont brls. Le terme en amont renvoie au moment o les carburants carbons sintroduisent dans lconomie, par exemple lorsquils sont extraits des puits de ptrole ou quils atteignent un terminal dimportation. Si lon en croit la thorie conomique, le point de rglementation ninflue pas sur lefficience conomique ou lefficacit en termes denvironnement de la politique de prix pour le carbone le signal de prix sera le mme quel que soit le point auquel il sapplique dans la chane dapprovisionnement, cela tant parce que les hausses de prix sont transmises aux metteurs finaux situs en aval. Cependant, dautres facteurs rendent le choix de la conception important.

45

Ce volet sappuie principalement sur les renseignements tirs de Hall et Fischer (2008).

52

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

SCHMA DE LAPPRoViSionnEMEnT nERGTiQuE MonTRAnT LES LMEnTS SiTuS En AVAL ET En AMonT

En amont : Les carburants carbons sintroduisent dans lconomie.

Puits Puits de gaz Mines de prtrole de charbon

Transport, raffinage, stockage et distribution de carburant

En aval : Carburants brls

Btiments Transport Production industrie commerciaux dlectricit

FiGuRE 11

Les taxes dmission de carbone peuvent tre appliques tout aussi aisment en aval quen amont. Dans les systmes en amont, une taxe sur les missions carboniques est impose aux importateurs et aux producteurs de carburants fossiles, daprs le contenu carbonique des carburants. En Colombie-Britannique, la taxe sur les missions carboniques est applique en amont. Dans les systmes en aval, la taxe est impose aux consommateurs la pompe et est prleve sur les factures dessence. Pour les systmes de quotas et dchange, le choix du point de rglementation est plus complexe que dans le cas des systmes de taxe sur les missions de carbone. Cest notamment en raison de linfluence exerce par de multiples participants sur le bon fonctionnement dun systme dchange de crdits. Un systme dchange comportant de multiples participants qui schangent de petites quantits dmissions est compliqu dun point de vue administratif; un systme faisant intervenir trop peu de participants peut entraner des liquidits du march insuffisantes et donner lieu une manipulation du march. Plusieurs options existent, et chacune delles comprend des points forts et des points faibles. Quotas et change en aval, entre grands metteurs. Dans la plupart des systmes de quotas et dchange existants et proposs, seuls sont inclus les grands metteurs tels que les producteurs dlectricit et les usines industrielles. Parmi les exemples de ces systmes, on compte le systme europen dchange de quotas dmission et la Regional

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53

Greenhouse Gas Initiative (RGGI) aux .-U. Les charges administratives associes un systme dchange entre metteurs finaux importants peuvent tre maintenues un niveau relativement bas, puisque le nombre dentits rglementes est faible46; de tels systmes fonctionnent gnralement bien. Cela dit, le champ dapplication de ces systmes ninclut pas toutes les missions gnres par lconomie, or cela est un des objectifs centraux dune tarification des missions carboniques efficiente. La raison en est que les missions imputables aux secteurs de la construction et du transport ne sont pas touches par les systmes dchange entre grands metteurs. lui seul, un systme dchange entre grands metteurs ne permettra pas au gouvernement du Canada de raliser ses objectifs au moindre cot. Quotas et change en aval, entre metteurs secondaires. Les missions imputables aux secteurs de la construction et du transport pourraient tre intgres un systme de quotas et dchange; pour ce faire, il suffirait de plafonner les missions des particuliers et/ou des entreprises. Le R.-U. est sur point dappliquer un systme de quotas et dchange au sein de son secteur commercial et institutionnel, et il a envisag la possibilit dchanges de crdits de carbone personnels47,48. Toutefois, les dfis administratifs que poserait la mise en place de systmes de quotas et dchange auxquels des milliers, voire des millions de personnes participeraient seraient gigantesques. Lchange de crdits de carbone entre particuliers est particulirement peru comme revtant une complexit prohibitive. Systmes de quotas et dchange en amont. Dans un systme en amont, les quantits de carburants fossiles sintroduisant dans lconomie seraient moindres puisque les plafonds seraient imposs aux importateurs et aux producteurs. Le champ dapplication de ces systmes inclurait une grande partie des missions gnres par lconomie, ce qui est lun des objectifs centraux dune tarification des missions carboniques efficiente. De plus, les systmes en amont ne font intervenir quun petit nombre dentits rglementes, ce qui rend son administration plus directe. Cela dit, un systme de quotas et dchange totalement situ en amont prsente deux inconvnients majeurs. En premier lieu, les prix du carbone en amont nincitent nullement la capture et au stockage du carbone; or cette technologie est juge essentielle la rduction des missions ou la rduction des missions fugitives ou de procds, qui sont des sources importantes de GES. Mme sil est possible dajouter dautres rgles pour traiter ces enjeux, cela ne ferait que rendre le systme en amont plus complexe quil ne lest dj. En deuxime lieu, compte tenu du nombre restreint dentits rglementes, cela pourrait occasionner une manipulation du march, tant donn que les agissements dentreprises rglementes individuelles peuvent avoir dimportantes rpercussions sur les prix des droits. Combinaison dapproches du plafond. On pourrait combiner les avantages procurs par les quotas et lchange en amont (champ dapplication largi) lattrait administratif que revtent les systmes dchange entre grands metteurs. Par exemple, on pourrait tablir un plafond national pour les missions et le rpartir entre les grands metteurs et les fournisseurs de carburants desservant le reste de lconomie (notamment pour le carburant utilis aux fins de chauffage et de transport)49. laide de cette approche, on peut appliquer le point de rglementation le plus appropri diffrentes sections de lconomie. Cela dit, si lon adopte lapproche du plafond mixte, il faudra sassurer que les prix sont harmoniss dans lensemble de lconomie, pour les raisons mentionnes au chapitre 4.0.
46 47 48 49 En 2007, le Canada comptait 307 installations rejetant plus de 100 000 tonnes de CO2, qui est le seuil de dclaration obligatoire en vertu du Programme de dclaration des gaz effet de serre. Environnement Canada (2008). Defra (2009). Prescott (2008) et Defra (2008a). Dans le mme ordre dides, comme cela est mentionn dans Dici 2050, on pourrait adjoindre au systme de plafonnement et dchange de crdits applicable aux grands metteurs une taxe sur les missions carboniques propre aux secteurs de la construction et du transport, ce qui assurerait une couverture tendue des missions.

54

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

La Figure 12 qui suit illustre une faon dont un systme de quotas mixte pourrait assurer une couverture complte de lconomie 50.
MiSE En uVRE DE QuoTAS DMiSSionS DAnS LA CHAnE DAPPRoViSionnEMEnT DES CARBuRAnTS FoSSiLES
importations

Extraction primaire des carburants fossiles

QuoTA DMiSSionS APPLiQu SuR LES MiSSionS DES GRAnDS METTEuRS

Extraction des carburants fossiles

Importation des carburants fossiles primaires

Transformation des carburants fossiles

Production dlectricit

Raffinage des carburants fossiles

Importation des carburants fossiles raffins

changes entre les distributeurs de carburant et les grands metteurs


DiSTRiBuTEuRS DE CARBuRAnT

Consommation des fins dutilisation finale des carburants fossiles

Grande Industrie Rabais accords pour viter de comptabiliser en double les quotas dmissions pour les grands metteurs et les quotas dmissions sur la distribution de carburant

Transport terrestre

Commercial

Rsidentiel

Industrie et combustions diverses

QuoTA DMiSSionS APPLiQu En AMonT SuR LES DiSTRiBuTEuRS DE CARBuRAnT SELon LA TEnEuR En CARBonE Du CARBuRAnT

FiGuRE 12 Un unique quota national dmissions pourrait tre accompagn de rgles propres chaque grand metteur final et chaque distributeur de carburant. Une partie de ce quota pourrait consister en un plafond impos sur les missions de carbone des grands metteurs, y compris le secteur ptrolier et gazier en amont, le raffinage du carburant et le secteur de la production dlectricit, ainsi que dautres sources importantes dmissions industrielles. Le reste du quota serait appliqu aux distributeurs de carburant en amont daprs la teneur en carbone des carburants distribus. Les distributeurs refileraient aux consommateurs les cots de la partie du quota qui sapplique la distribution en amont au moyen dune augmentation des prix du carburant, sassurant ainsi que les consommateurs rsidentiels et commerciaux, ceux du secteur des transports et les petites industries paient un prix pour la combustion du carburant et lmission de carbone. Le fait de permettre des changes entre les grands metteurs et les distributeurs de carburant permettrait dinstaurer un signal de prix uniforme dans toute lconomie, bien que, ce faisant, les grands metteurs industriels doivent recevoir un certain remboursement pour sassurer quils ne devront pas payer le prix pour le carbone aux termes de deux volets de rglementation.

Le point de rglementation est au cur de la conception des politiques. Les contextes administratif, politique et institutionnel des missions industrielles et des mnages sont trs diffrents. Par consquent, il pourrait savrer pertinent de rglementer ces sources dmission diffrents points de la chane dapprovisionnement ou au moyen dinstruments diffrents. Toutefois, si diffrents instruments sont utiliss, des mcanismes devront tre tablis pour harmoniser la tarification des missions.
50 La TRNEE prconise cette approche dans sa Note Consultative

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55

5.3 uTiLiSATion DES RECETTES ET ATTRiBuTion DES DRoiTS

51

Les questions relatives la rpartition des droits dans un systme de quotas et dchange et le recyclage des recettes issues dune taxe sur le carbone ou de la vente aux enchres de droits dmission relvent de la distribution des valeurs. Les droits attribus dans le cadre dun systme de quotas et dchange devraient tre mis aux enchres dans la mesure du possible, pour viter la maximisation de la rente caractre politique, pour allger la complexit administrative, gnrer des recettes publics, encourager la transparence et rduire les effets rgressifs de la tarification du carbone. Quelques droits gratuits pourraient tre attribus un groupe cibl dindustries exposes aux cots et la fuite de carbone, afin de traiter des questions lies la comptitivit et la fuite dmissions. Pour lutilisation des recettes, il est essentiel de tenir compte la fois de lefficience conomique et de lquit. Les options dutilisation des recettes les plus quitables (rabais accords aux mnages) sont inefficientes dun point de vue conomique; et celles qui sont les plus efficientes dun point de vue conomique (rduction des impts frappant une socit et/ou rabais lis la production) exacerbent les effets rgressifs de la tarification du carbone. Certaines options dutilisation des recettes peuvent amliorer lefficacit en termes denvironnement de la tarification du carbone. on pourrait utiliser les recettes aux fins de recherche et de dveloppement ou pour financer le dploiement de politiques et de technologies complmentaires. Quelques-unes de ces options peuvent cibler les mnages faible revenu ou les industries risque. Cependant, le resquillage peut poser un problme en diminuant lefficacit de ces subventions. La comptence doit tre prise en compte au moment de prendre des dcisions sur le recyclage des recettes.

51

Lanalyse que comporte ce volet est tire des renseignements fournis par Rivers (2008), The Delphi Group (2008) et Hall et Fischer (2008).

56

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Les politiques de prix pour le carbone gnrent de la valeur, or cette valeur doit tre attribue. Dans le cas des systmes de quotas et dchange, les gouvernements doivent dterminer si cette valeur doit tre attribue aux industries rglementes par le truchement dune rpartition gratuite de droits, ou sil est prfrable de mettre les droits aux enchres. Si les droits sont mis aux enchres, ou si un droit sur le carbone est impos, les recettes seront importantes. Diffrentes options de recyclage des recettes sont disponibles et pourraient contribuer au traitement des questions lies la conception des politiques, y compris les questions lies la comptitivit et aux fuites, aux rpercussions ngatives de la distribution et aux obstacles la technologie.

5.3.1

objectifs du recyclage des recettes et de la rpartition de droits

La question de la rpartition des droits est troitement lie la question de lutilisation adquate des recettes. Daprs le modle de la TRNEE, ainsi que dautres, les dcisions relatives la rpartition et au recyclage des recettes pourraient contribuer au succs de la politique de prix pour le carbone de quatre manires, puisquelles permettraient de faire ce qui suit. 1. Rduire au minimum les cots conomiques du prix pour le carbone. Les approches de la rpartition et du recyclage des recettes diffrent du point de vue de leur efficacit, do la diffrence des cots densemble de la politique de prix pour le carbone. La rpartition et le recyclage des recettes peuvent aussi favoriser la rduction des effets ngatifs sur la comptitivit des industries touches. Ces politiques peuvent amliorer lefficience de la politique de prix pour le carbone, car les recettes engendrs peuvent servir compenser les autres taxes discrtionnaires inhrentes lconomie. Assurer lquit. La politique de prix pour le carbone peut avoir des effets disproportionns sur les mnages faible revenu et sur certaines rgions. On pourrait utiliser la rpartition et le recyclage des recettes pour attnuer le fardeau de ces effets dgressifs sur les mnages, les consommateurs et les rgions. Contribuer la ralisation des objectifs des mesures dattnuation. Sur le plan environnemental, les rpercussions de lutilisation du revenu sont moins accentues que sur le plan de lefficience et de lquit, mais on peut toutefois utiliser les recettes pour renforcer lefficacit de la politique. Par exemple, si des fonds sont investis dans la recherche et le dveloppement, long terme, cela pourrait rduire les cots marginaux des mesures dattnuation et, ainsi, entraner davantage de rductions un tarif dimposition donn. Traiter les risques lis la comptitivit et aux fuites. Linclusion des industries qui rejettent de grandes quantits dmissions dans la politique de prix pour le carbone pourrait engendrer des risques lis la comptitivit et aux fuites, lesquels auraient une incidence sur son acceptabilit politique et son efficacit en termes denvironnement. Les dcisions relatives au revenu et la rpartition peuvent allger les proccupations propos des fuites et de la comptitivit tout en continuant dinciter les entreprises rduire leurs missions carboniques.

2.

3.

4.

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57

On peut recourir aux changes pour raliser ces objectifs, notamment le rapport cot-efficacit et lquit. La rpartition et lutilisation des recettes apportent aussi leur lot de questionnements sur lacceptabilit politique : tant donn que certaines rgions rejettent plus dmissions que dautres, le fdralisme fiscal qui permet le transfert des richesses dune rgion lautre pourrait prter controverse. Vu que la rpartition gratuite rduit le fardeau qui pse sur les entits rglementes, elle pourrait affaiblir la rsistance politique qui empche la rglementation des metteurs. Dun autre ct, les groupes de consommateurs et dintervenants seraient probablement en faveur de politiques qui rduiraient leurs cots, par exemple la rduction des impts et/ou loctroi de rabais sur les achats nergtiques. Ces dcisions pourraient influer non seulement sur lacceptabilit de la loi si elle est dicte, mais aussi, plus long terme, sur le soutien continu de la politique de prix pour le carbone.

5.3.2

Rpartition de droits dans un systme de quotas et dchange

Dans un systme de quotas et dchange, les droits peuvent tre attribus gratuitement ou vendus aux enchres. Bien que les droits puissent tre attribus gratuitement, puisquils pourraient aussi tre vendus, cela signifie quils ont une valeur. En cas de rpartition des droits gratuite, la valeur des droits dmission revient aux entits mettrices, alors quen cas de vente aux enchres, la valeur se transforme en recettes publiques. Le processus de rpartition de droits est troitement li au processus dtablissement dun plafond. En fait, pour que les objectifs du gouvernement du Canada se ralisent, le plafond doit tre adapt ces objectifs et tre rduit chaque priode de transition pour se conformer au rglement. De ce fait, la question de la rpartition revient dterminer la faon de rpartir le plafond entre les industries et les entreprises.

Rpartition gratuite de droits


Des droits dmission peuvent tre attribus gratuitement aux entits rglementes. La rpartition gratuite de droits ne change rien aux mesures incitant la rduction des missions, puisque le cot marginal des droits additionnels sera tabli par le march dchange de droits. Pour bien fonctionner, la rpartition gratuite de droits doit sappuyer sur des donnes historiques solides relativement aux missions et la production, et sur la collecte continue de ces donnes. Sans donnes solides, il sera difficile dattribuer des droits de manire transparente, responsable et quitable. tant donn limportance de la valeur financire en jeu, on peut sattendre des manuvres de couloirs lgard de la rpartition gratuite des droits. En effet, un processus fond sur des donnes peu fiables entranera une diminution du plafond, car il sera impossible dvaluer en toute objectivit les rclamations dentreprises ou dindustries selon lesquelles elles seraient admissibles ces droits dmission. Cette approche nuirait la fois lefficacit en termes denvironnement et la confiance quon accorderait son exploitation long terme.

58

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Il y a deux principales faons de dterminer la faon dont les droits gratuits devraient tre distribus52 :

daprs les missions historiques; daprs la production historique.

Dun point de vue administratif, la rpartition fonde sur les missions historiques est plus directe que la rpartition fonde sur la production historique, en supposant quil existe des donnes historiques solides sur tous les participants du systme dchange de droits dmission. Toutefois, long terme, cette approche nest pas approprie, tant donn quelle subventionne les activits gnrant de grandes quantits dmissions (puisque les industries qui ont les rejets les plus levs reoivent davantage de droits, lesquels ont une valeur montaire). La rpartition gratuite de droits fonde sur la production pourrait sappuyer sur diffrentes mesures, telles que les mesures historiques valeur ajoute. La rpartition gratuite de droits fonde sur la production peut amliorer lefficience conomique de la politique de prix pour le carbone, tant donn quelle incite la croissance de la production si cette dernire peut seffectuer sans que cela augmente la quantit dmissions53. On pourrait utiliser un tel systme pour attnuer les proccupations lies la comptitivit que soulvent les industries concernes par les changes. Comme on lindique prcdemment les droits dmission ont une valeur et pourraient tre vendus. Lorsque les droits ne sont pas vendus, le cot de renonciation qui leur est associ est gnralement pass aux consommateurs54. Par consquent, la rpartition gratuite peut exacerber les effets rgressifs de la politique de prix pour le carbone, puisque les cots sont disproportionnment assums par les mnages pauvres, tandis que les recettes sont rendues aux actionnaires, qui sont dordinaire des mnages revenu lev55. La rpartition gratuite prsente un autre inconvnient, celui de ne pas gnrer de recettes que lon pourrait utiliser pour rduire les distorsions fiscales prvalant dans dautres sphres de lconomie, cela afin damliorer lefficience conomique dune politique, de traiter les effets distributifs rgressifs, ou damliorer lefficacit de la politique en appuyant la technologie faibles missions carboniques. En Europe, les procdures de la rpartition gratuite de droits ont occasionn quelques bnfices exceptionnels importants dans le secteur de llectricit, de mme que des prix de droits peu levs dans la premire priode, soit la priode dessai du systme europen dchange de quotas dmission56. Enfin, les dcisions relatives la faon dont les droits gratuits devraient tre attribus font lobjet dimportantes manuvres de couloirs; et la politisation consquente du march du carbone peut nuire la confiance que lon accorde sa bonne marche. En dpit de ces inconvnients, la rpartition gratuite des droits a t utilise dans le cadre des phases initiales de lUE-ETS et de la RGGI, et ce, pour deux raisons. Premirement, la rpartition gratuite limite les effets des cots de la tarification du carbone tandis que le systme est tabli. Deuximement, les rpartitions gratuites peuvent attnuer lincidence sur les secteurs touchs par les changes, qui pourraient voir leur comptitivit rduite par les cots
52 53 54 55 56 Il est galement possible dadopter dautres approches et de rpartir les droits daprs une large gamme de critres en vue datteindre les objectifs de la politique. Cependant, les autres systmes reposent surtout sur les missions et la production. Rivers et Sawyer (2008). Il faut noter que dans certains secteurs, notamment celui de llectricit, le rglement peut empcher le producteur de transfrer les cots aux consommateurs. Dans de ces cas, la rpartition de droits gratuits peut allger les difficults conomiques encourues par les services dlectricit rglements. Burtraw et coll. (2008). Ellerman et Buchner (2007).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

59

associs lachat de droits. Pour lUE-ETS et la RGGI, on envisage daccrotre lutilisation de lenchre (que lon voque ci-dessous), mais ces exemples dmontrent que les rpartitions gratuites pourraient tenir lieu de stratgie de transition dans les phases initiales de ltablissement dun systme dchange de crdits de carbone si la limitation des cots pose un problme.

Mise aux enchres des droits


Plutt que de donner des droits gratuits aux entits rglementes, on peut les vendre aux enchres. Dans le cadre dun tel systme, les entits rglementes font des offres dachat en vue de se procurer les droits dont elles ont besoin pour se conformer leurs propres obligations ou de les vendre dautres entits si leur prix venait augmenter. Cette mise aux enchres est conue et excute par lorganisme gouvernemental charg dadministrer le systme dchange de crdits. La mise aux enchres de droits gnre dimportantes recettes pour le gouvernement. Lun des avantages quelle procure sillustre par le fait quelle rduit les activits de maximisation de la rente caractre politique qui se multiplient lorsque les droits sont gratuitement attribus. De plus, la mise aux enchres des droits sera probablement plus facile grer que la distribution de droits gratuits. Bien que la mise aux enchres appelle ltablissement dune institution et dun modle sy rapportant, la rpartition gratuite de droits ncessite quant elle que lon mesure, communique et vrifie toutes les mesures utilises titre de norme de distribution des droits. La mise aux enchres limine lexigence selon laquelle des renseignements dtaills doivent tre fournis pour dterminer qui mrite les droits. Compte tenu de ces avantages, dans la plupart des systmes de quotas et dchange existants ou proposs, au moins quelques droits sont mis aux enchres. Cest vrai pour lUE-ETS et la RGGI, la Western Climate Initiative et le Carbon Pollution Reduction Scheme propos en Australie. Dans tous ces systmes, un certain pourcentage de droits doit tre mis aux enchres.

5.3.3

utilisation des recettes

Les recettes gnrs par la tarification du carbone seront probablement levs. Une taxe de 100 $ / tonne CO2 prleve sur 570 Mt dmissions engendrerait 18 milliards de dollars par anne57. Comme on lindique prcdemment, ces recettes pourraient servir amliorer la politique de prix pour le carbone de quatre faons : en maximisant les retombes conomiques de la tarification du carbone, en assurant lquit, en favorisant les objectifs viss pas les mesures dattnuation et en rduisant les proccupations propos de la comptitivit et des fuites58. Pour raliser ces objectifs, il est possible dutiliser ces recettes de quatre manires diffrentes :

57 58

Dollars de 2006 actualiss selon un taux descompte de 8 %. Ce taux correspond la pratique normale du gouvernement du Canada sur lactualisation, avec des taux descompte observs publis dans la Gazette du Canada, allant de 6 % 10 %. Il faut noter quen raison de la tarification du carbone, les cots des services publics offerts aux niveaux fdral, provincial et local augmenteront, vu la hausse des prix de llectricit et du transport. On devra probablement utiliser une portion de ces recettes pour couvrir cette hausse des cots de ltat.

60

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

1. 2. 3. 4.

rduire limpt sur le revenu, limpt des socits ou la taxe de vente; offrir des rabais aux mnages; offrir des rabais aux secteurs dont la comptitivit commerciale sera touche par la tarification du carbone; financer des politiques complmentaires, y compris sur la recherche, le dveloppement et le dploiement de technologies.

Pour ce qui est de lapproche de lutilisation des revenues approprie, le choix sera dict par les objectifs de politique viss. Le choix de lapproche misant lutilisation des recettes dpendra de lobjectif en matire de politiques recherch, comme lillustre le tableau ci-dessous.

uTiLiSATion DES RECETTES ET oBJECTiFS PouR LuTiLiSATion DES REVEnuS

utilisation des recettes


Rduire limpt sur le revenu des travailleurs, des socits, ou la taxe de vente

objectifs
Efficience conomique

objectifs et critres dvaluation


Attnuer les rpercussions macroconomiques de la politique de prix pour les missions de carbone, et ce faisant, amliorer lefficience conomique globale de la politique et promouvoir lquit conomique pour tous.

Offrir des remboursements aux mnages et aux consommateurs

Justice sociale

Limiter les rpercussions rtrogrades de la politique de prix pour les missions de carbone sur les mnages et les consommateurs faible revenu; rduire au minimum les effets dune rpartition inquitable quaurait une politique de prix pour le carbone et amliorer la justice sociale en gnral.

Rpartition de droits gratuits et /ou de remboursements aux secteurs dont la capacit concurrentielle sera touche par les prix pour le carbone Financer des innovations technologiques et des initiatives de R et D

Concurrence lchelle internationale

Rduire les rpercussions de la politique de prix pour les missions de carbone sur la capacit de livrer concurrence dindustries et dentreprises tributaires du march, rduire les fuites dmissions et amliorer lefficacit environnementale.

Lancement de la technologie

Rduire les cots long terme de la politique de prix pour les missions de carbone en facilitant le lancement de technologies faibles en carbone, amliorer lefficacit environnementale dune politique de prix pour le carbone.

TABLEAu 3

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

61

Les recettes peuvent occasionner une rduction des impts


Utilise aux fins de rduction de limpt, la politique de prix pour le carbone pourrait entraner la rduction des cots indirects qui lui sont associs, puisque cela diminuera les effets de distorsion commerciale des impts des travailleurs ou des socits. On a utilis le modle dquilibre gnral conu pour la TRNEE afin dvaluer la mesure dans laquelle les recettes du recyclage pris titre de rduction dimpts pourraient diminuer les cots conomiques associs la politique de prix pour le carbone. Comme lillustre la Figure 13, dans le modle de la TRNEE, trois diffrentes options de rduction dimpts sont values, et proposent ce qui suit. La rduction de limpt des socits stimulerait la croissance, plus que ne le feraient dautres rductions dimpts. La rduction de limpt des travailleurs ou des charges sociales ne stimulerait pas une croissance aussi importante que celle qui rsulterait de la rduction de limpt des socits, mais elle donnerait de meilleurs rsultats que la rduction de la taxe de vente. La rduction de la taxe de vente nest pas recommande. Elle rduirait lefficience conomique de la politique de prix pour le carbone; sans compter quelle diminuerait la croissance conomique long terme.

EFFETS QuE LES AuTRES APPRoCHES Du RECyCLAGE DES RECETTES AuRAiEnT SuR LE PiB, En CoMPARAiSon Dun SCnARio DE MAinTiEn Du STATu Quo

Effets, en pourcentage, sur le produit intrieur brut (PiB)

2 0 -2 -4 -6 -8 -10

Recyclage de limpt des travailleurs Recyclage de la taxe de vente Recyclage de limpt des socits

2015

2020

2030

2040

2050

FiGuRE 13

62

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Les rsultats dtaills du modle dquilibre gnral (donns au Tableau 4) permettent de comparer les stratgies de recyclage des impts daprs une gamme dindicateurs macroconomiques. Cela taye les modles de la Figure 13, c.--d. que, de tous les modles pressentis, cest la rduction de limpt des socits qui rduit au mieux les cots associs la politique de prix pour le carbone, tandis qu long terme, le recyclage de la taxe de vente ne donnerait que de pitres rsultats.

EFFETS MACRoConoMiQuES DE DiFFREnTS SCnARioS DE RECyCLAGE DES RECETTES

La rduction de limpt des socit 2020 PIB (%) Production brute (%) Avantages pour le consommateur (%) Prix des devises (%) Taux du salaire net (%) Nombre de travailleurs (%)
TABLEAu 4

Rduction de la taxe de vente 2020 1,9 % 5,0 % 0,9 % 6,0 % 3,3 % 0,4 % 2050 -10,5 % -13,7 % -4,4 % -4,5 % -14,1 % -2,0 %

Rduction de limpt des travailleurs 2020 -3,3 % -3,7 % 0,2 % 0,1 % -5,0 % -1,3 % 2050 -4,8 % -6,0 % -3,2 % -0,6 % 5,6 % 2,5 %

2050 -2,4 % -3,5 % -2,0 % -1,4 % -5,7 % -0,6 %

0,0 % -0,3 % -0,8 % -0,4 % -1,3 % 0,0 %

Les rsultats rvls par cette modlisation macroconomique donnent penser que la rduction de limpt des socits est loption la plus efficace dun point de vue conomique.

on pourrait utiliser les recettes pour offrir un allgement fiscal aux mnages faible revenu
Les recettes pourraient tre rendues aux mnages titre de paiements forfaitaires. Cette approche peut contrer les effets rgressifs de la politique et, donc, se prsenter comme loption la plus quitable59. Cependant, les paiements forfaitaires rduisent lefficience conomique de la politique, car ils rduisent la croissance conomique long terme, plus que ne le feraient les autres mcanismes de recyclage voqus60. On voit aussi que la croissance conomique et les avantages pour les consommateurs long terme en ptiraient. Toutefois, lautre solution serait de noffrir ces rabais quaux mnages faible revenu. Cette approche contribuerait rduire les effets rgressifs de la politique de prix pour le carbone, tout en permettant dutiliser certaines recettes dautres fins. Cette stratgie est actuellement en vigueur en C.-B., qui a tabli un crdit pour la taxe sur les mesures climatiques aux rsidents faible revenu, au moyen duquel elle retourne les recettes de la taxe sur les missions carboniques aux mnages faible revenu et sassure ainsi que la taxe nest pas rgressive61.
59 60 61 Burtraw et coll. (2008). Rivers et Sawyer (2008). Pour plus dinformation sur les effets distributifs de la taxe sur les missions carboniques en vigueur en C.-B., voir Lee et Sanger (2008).

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63

on pourrait utiliser les recettes pour traiter les questions lies la comptitivit et aux fuites
On pourrait se servir des recettes pour offrir des rabais aux industries et aux secteurs dont la comptitivit commerciale serait touche par la tarification du carbone. Cela reviendrait au mme que de fournir des rpartitions gratuites ces entreprises, ainsi quon la voqu prcdemment. Si des rabais taient offerts aux entreprises qui rejettent de grandes quantits dmissions carboniques, cela pourrait accrotre lefficience de la politique de prix pour le carbone, puisquon assisterait une rduction des fuites dmissions imputables au dmnagement dune industrie hors du Canada. De plus, le traitement des effets de la politique sur la comptitivit pourrait attnuer les effets de ladite politique sur lconomie dans son ensemble et, partant, renforcer son acceptabilit gnrale. Cela dit, la dtermination des rgles relatives aux rabais peut tre la fois complexe dun point de vue administratif et politiquement charge.

on pourrait utiliser les recettes pour financer le dveloppement et le dploiement de la technologie


Lutilisation des recettes aux fins de recherche et de dveloppement peut contribuer rduire les cots associs la rduction des missions carboniques et amliorer le rapport cot-efficacit de la politique de prix pour le carbone. Les dpenses associes la recherche et au dveloppement pourraient aussi permettre au Canada de faire concurrence sur les marchs mergents des technologies faibles missions carboniques. On pourrait galement utiliser les recettes pour financer le dveloppement de technologies faibles missions carboniques telles que les technologies defficacit nergtique, dnergie renouvelable et de capture et stockage du dioxyde de carbone. Lutilisation des recettes aux fins de programmes de ce genre peut amliorer lefficacit en termes denvironnement de la tarification du carbone, de 3 4 %62. Par rapport lefficience conomique, il faut savoir que ces types de programmes technologiques donnent de meilleurs rsultats que les paiements forfaitaires, linstar des rductions de limpt sur le revenu, mais ils ne sont pas aussi efficaces que les rductions de limpt des socits63. Cependant, il est inquitant de savoir que ces types de programmes de subventions financent souvent des technologies que lon aurait tout aussi bien pu mettre en uvre sans lapport de ces subventions. Ce phnomne, que lon appelle resquillage, rduit le rapport cot-efficacit de ces approches. Lorsque le financement de la technologie cible les mnages, par exemple dans le cas des programmes defficience nergtique au mnage, il peut rduire les effets rgressifs de la politique de prix pour le carbone. Sinon, les programmes nergtiques et technologiques peuvent aider les industries qui sont les plus touches par la politique de prix pour le carbone, notamment celles dont la comptitivit sen trouve sape. Le Tableau 5 prsente un rsum des compromis entre les diffrentes options de recyclage des recettes, daprs les cinq principaux critres dvaluation.

62 63

Rivers et Sawyer (2008). Ibid.

64

TABLEAu 5 : RSuM DES CoMPRoMiS PouR LES PRinCiPALES oPTionS DE RECyCLAGE DES RECETTES
Efficience conomique Effets distributifs Faisabilit administrative Acceptabilit politique

Approche de lutilisation des recettes et de la rpartition de droits. Stimule la croissance et encourage la production. Rpartition de la valeur aux socits et non aux mnages. Ncessite la mise en uvre dun systme de rpartition et beaucoup de donnes; est vulnrable la maximisation de la rente caractre politique. Ncessite la mise en uvre dun systme de rpartition et beaucoup de donnes; est vulnrable la maximisation de la rente caractre politique. Ncessite la collecte de donnes historiques sur les missions imputables aux metteurs. Ncessitent que des ajustements soient apports aux taux dimposition actuels. Est acceptable pour les metteurs, nest pas apprcie par le public et les consommateurs. Prtera probablement controverse si elle est utilise long terme.

Efficacit en termes denvironnement

Rpartition de droits gratuits selon la production historique. Ne stimule pas la croissance. A peu dincidence sur les effets rgressifs; pourrait tre avantageuse pour les rgions qui gnrent les missions les plus leves. Rpartition de la valeur aux socits et non aux mnages.

Rpartition cible de droits gratuits rduira probablement les fuites.

Rpartition de droits gratuits dans le cadre dun systme de quotas et dchange

Rpartition de droits gratuits selon les missions historiques. Est efficace, car il stimule la croissance.

Limite lefficacit long terme, car elle rcompense les activits qui gnrent des missions leves.

Rabais accords aux metteurs en fonction de la production. Les rductions des impts des socits et des travailleurs stimulent lconomie, ce qui nest pas le cas des rductions des taxes de vente. Les rductions des impts des socits et des taxes de vente exacerbent les effets rgressifs de la tarification du carbone. Les rductions des impts des travailleurs ciblant les groupes faible revenu peuvent rduire les effets rgressifs. Rduisent ou annulent les effets rgressifs de la tarification du carbone.

Encourage la production, peut limiter lefficacit en termes denvironnement.

Est acceptable pour les metteurs.

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Rductions dimpts.

Ont peu deffets sur lefficacit en termes denvironnement.

Sont probablement acceptables pour le public et lindustrie, selon la conception et le message vhicul.

Paiements forfaitaires aux mnages.

Nauront probablement que peu deffets sur lefficacit.

Rduisent lefficience conomique.

Sont similaires un remboursement de la TPS.

Renforcent lacceptabilit de la tarification du carbone par le public. Ont peu dincidence sur les effets rgressifs de la tarification du carbone. Peuvent sappuyer sur les systmes de financement de la R et D existants; ltablissement des priorits peut poser problme (choix des gagnants). Peuvent rduire les effets rgressifs sils ciblent les mnages faible revenu. Ncessitent quune structure administrative soit mise en place pour dterminer les investissements rentables additionnels. Sont probablement acceptables.

Recyclage des recettes issus de la taxe ou de la vente aux enchres des droits

Investissements dans la R et D.

Entraneront probablement des rductions plus importantes long terme.

Peuvent amortir les cots long terme; sont efficaces lorsquils combattent les dficiences du march. Sont plus efficaces que les paiements forfaitaires, mais pas aussi efficaces que les rductions des impts des socits ou les rabais lis la production.

Investissements dans les technologies conergtiques et renouvelables

Amlioreront probablement lefficacit en termes denvironnement, pourvu que le resquillage nentre pas en ligne de compte.

Sont probablement acceptables; certaines subventions pourraient prter controverse.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

65

5.4 CoMPEnSATionS nATionALES

64

Les compensations peuvent amliorer le rapport cot efficacit de la politique de tarification en largissant son champ dapplication. Toutefois, les problmes poss par ladditionnalit et le resquillage limitent lutilit des compensations; long terme, elles ne devraient pas tre une partie intgrante de la politique de prix pour le carbone.

Les compensations offrent aux participants au systme de quotas et dchange ou aux contribuables qui paient des taxes sur les missions de carbone dautres moyens de se conformer la politique de prix pour le carbone. Plutt que dacheter des droits dmission ou de payer une taxe, les entreprises rglementes ont la possibilit de financer des projets de rduction des missions carboniques qui sortent du cadre de la politique de prix pour le carbone65. Si lon prend pour exemple une socit rglemente en vertu dun systme de quotas et dchange, cette dernire doit dtenir des droits en nombre suffisant pour couvrir ses missions annuelles; or le prix des droits est dtermin par les marchs dchange de droits dmission. Si les prix du march sont levs, pour couvrir ses missions restantes, la socit peut envisager dacheter des compensations plutt que des droits rglements. Par exemple, les compensations pourraient provenir dun agriculteur qui a adopt de nouvelles mthodes dusage du fumier en vue de produire moins de mthane ou de tout autre projet de rduction des missions imputables des sources qui nentrent pas dans le cadre de la politique de tarification du mthane. En thorie, les compensations peuvent accrotre lefficacit et lefficience de la politique de prix pour le carbone, si lon tend leur champ dapplication aux secteurs que lon peut difficilement intgrer une politique large rayonnement. Parmi les exemples de tels secteurs ou de ces sources dmissions figurent lindustrie gazire ou ptrolire en amont, le secteur agricole ou les dcharges. Lorsquils incitent la rduction des missions produites par des sources qui nentrent pas dans le cadre de la politique de prix pour le carbone, les programmes de compensation peuvent donner lieu dautres possibilits de rduction des missions. Dans la pratique, loption des compensations peut tre invalide par les incertitudes en ce qui concerne la quantit de programmes de compensation disponibles66. Pour occasionner de relles rductions des missions carboniques faible cot, les compensations doivent remplir plusieurs critres.

64 65

Cette section repose principalement sur les renseignements tirs de Hall et Fischer (2008). Les crdits sont gnralement utiliss conjointement avec les systmes de plafonnement et dchange de crdits, et non avec les systmes de taxe sur les missions de carbone. Cependant, il pourrait tre possible de les utiliser aux fins de conformit la taxe sur les missions carboniques, lorsque des entits rglementes choisissent dacheter des crdits plutt que de payer ladite taxe.

66

Wara et Victor (2008).

66

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Additionnalit Cela signifie que les rductions dmissions enregistres dans le cadre dun projet de compensations ne se seraient pas produites si les paiements des compensations navaient pas t effectus. Il peut savrer difficile de dmontrer ladditionnalit, car il est fort probable que certains des projets qui se seraient concrtiss sans le concours du programme de compensations ont quand mme peru les paiements. Ce phnomne, que lon appelle resquillage , nuit lefficacit en termes denvironnement de la politique de prix pour le carbone. Appartenance prcise Les compensations doivent avoir un propritaire prcis. Si les rductions reprsentes par les compensations sont attribues plus dun propritaire, cela entranera une hausse des missions gnrales. Pour garantir lefficacit des programmes de compensation, on doit tablir un systme denregistrement des compensations prcis et rglement, afin dassurer le suivi de leurs propritaires. Permanence Les compensations manant de projets qui mettent en jeu la squestration biologique du carbone par le boisement ou la remise en tat dun cosystme ne sont pas ncessairement permanentes, contrairement aux compensations qui manent des projets prvenant les missions. Les projets de squestration biologique sont assujettis aux alas dincendies et de temptes qui risquent de provoquer le rejet dans latmosphre du carbone squestr. Il faudrait tablir des mcanismes pour traiter ces risques et sassurer que les rductions des missions sont permanentes.

Lorsquon ne rpond pas ces critres ne sont pas remplis, lutilisation des compensations diminue lefficience conomique et lefficacit en termes denvironnement de la politique de prix pour le carbone. Les difficults inhrentes la dmonstration de ladditionnalit sont de taille. La ncessit de garantir la qualit des compensations est un fardeau pour les organismes gouvernementaux, puisquelle les oblige tablir des rgles en matire de compensation et les faire appliquer. court terme, les organismes de rglementation ne peuvent nier le fait que les compensations sont un compromis entre les rductions faible cot et la certitude lgard de la politique. Dans le pire des cas, les systmes de compensations qui fonctionnent mal peuvent tablir des crdits dair chaud reprsentant des rductions qui ne sont ni relles ni additionnelles. Lexistence de ces compensations amoindrirait lefficacit dune politique dchange de droits dmission de carbone, puisquelle rduirait le prix du march des droits dmission et donc le signal du march quant la rduction des missions. Sur le plan de lacceptabilit politique, les compensations peuvent tre attrayantes dun point de vue politique, car on peut sen servir pour maintenir les cots un faible niveau dans un systme de quotas et dchange o les prix sont incertains. Dautre part, on pourrait penser quelles affaiblissent la politique de prix pour le carbone, particulirement long terme, et quelles ne reprsentent quune chappatoire fiscale pour les industries mettrices de carbone.

5.4.1

options de politique de la compensation

Si les compensations sont intgres la politique de prix pour le carbone, leur utilisation serait restreinte, soit implicitement au moyen de processus dassurance de la qualit, soit au moyen de rgles explicites limitant lusage des compensations aux fins de conformit. Toute une gamme de mcanismes peut servir contrler le nombre ou

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

67

le type de projets de compensation autoriss dans le cadre dun programme de tarification, y compris des limites quantitatives, des mises de ct, des ratios dchange et des locations-achats67. Pour concevoir un programme de compensation, une gamme doptions est disponible, lesquelles quilibrent les avantages ventuels gnrs par les occasions de trouver des rductions faible cot sur le march aux risques associs la diminution de lintgrit environnementale et un fardeau administratif encombrant.

Compensations non permises. Les dcideurs peuvent penser quil serait trop difficile dassurer la qualit des compensations et quelles ne devraient pas tre admises titre de mcanisme dobservation. Le cas chant, il faudrait utiliser dautres formes de rglements et de politiques pour traiter les sources dmission qui nentrent pas dans le cadre de la politique de tarification, telles que les dcharges et lactivit agricole. Seuls certains types de compensations sont permis. En dressant une liste des types de projets de compensation admissibles (accompagns de procdures visant dterminer ladditionnalit), les dcideurs peuvent profiter des avantages procurs par les compensations, tout en limitant le risque dutiliser des compensations de faible qualit. Dans le cadre du programme de la RGGI, une liste des projets admissibles a t dresse. Les compensations sont permises, mais leur usage est limit. LUE-ETS autorise les compensations mais en limite lusage; ainsi, les entreprises ne peuvent les utiliser que pour honorer une portion de leurs obligations. En raison de cette restriction, lUE sassure quau moins une partie des rductions dmissions est attribuable aux secteurs rglements. Les compensations sont permises court terme, mais elles doivent tre abandonnes au fil du temps. Les compensations contribuent la limitation des cots uniquement dans les phases initiales de la tarification du carbone. Par consquent, elles peuvent paratre attrayantes court terme, mme si leur utilisation long terme ne permet pas vraiment de garantir la ralisation des objectifs. Tous les types de compensations sont permis, mais des processus rigoureux en assurent la qualit. Les dcideurs autorisent lutilisation de compensations manant de tout type de projet et tablissent une procdure rigoureuse pour les valider, les vrifier et les contrler, afin que le programme de compensation ne nuise pas lefficacit en termes denvironnement. Le mcanisme pour un dveloppement propre (MDP) du Protocole de Kyoto, un mcanisme de compensation international, prconise cette approche, tout comme le plan Prendre le virage du gouvernement du Canada68.

Ltablissement dun programme de compensation fait intervenir un dernier choix quant au lieu de mise en uvre des projets de compensation : au Canada ou ltranger? Les compensations nationales pourraient tre plus faciles surveiller et garantiraient davantage lintgrit de lenvironnement. De plus, elles permettraient de sassurer que les recettes issus de la tarification du carbone demeurent au Canada. Les compensations internationales sont probablement moins chres, tant donn que des rductions moindres cots sont disponibles hors du pays.
67 68 Hall (2007). Sans oublier que le plan Prendre le virage exclut lusage des compensations provenant de projets de puits forestiers.

68

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Le mcanisme pour un dveloppement propre du Protocole de Kyoto est un exemple de mcanisme de compensation international qui dispose dj dune architecture administrative de validation, de vrification et de surveillance des projets de compensation. Linconvnient prsent par un tel systme rside dans le fait que dimportants flux de capitaux quitteront le Canada, ce qui ne sera peut-tre pas acceptable dun point de vue politique. Cette question est voque ultrieurement dans le contexte plus large des possibilits dattnuation internationales.

5.4.2

Rsum et conclusions concernant les compensations

Si elles sont de haute qualit, les compensations peuvent accrotre lefficience conomique de la politique de prix pour le carbone puisquelles propagent la tarification au-del des secteurs rglements. Cependant, les compensations de haute qualit sont rares. Ainsi, au moment de dterminer si les compensations de faible qualit doivent tre utilises, les dcideurs doivent tenir compte des risques qui leur sont associs. Ils doivent galement dterminer un moyen de concevoir un tel programme de compensation, sachant que :

les programmes de compensation tendent rduire lefficacit en termes denvironnement, en raison du resquillage et de la difficult de garantir ladditionnalit; sils doivent maintenir lefficacit en termes denvironnement, les programmes deviennent encombrants et complexes dun point de vue administratif.

tant donn quun march de compensations existe dj au Canada, cela pourrait justifier que lon ne les utilise que de faon limite et court terme. Cela dit, dans de nombreux cas, plutt que les compensations, il est prfrable dutiliser les rglements complmentaires pour traiter les missions nationales qui nentrent pas dans le cadre des politiques de tarification du carbone. Les compensations internationales occasionnent peut-tre des rductions dmissions rentables, mais, compte tenu des problmes associs ladditionnalit et au resquillage, leur usage devrait tre limit.

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69

5.5 AJuSTEMEnTS LA FRonTiRE

69

Des ajustements aux frontires, tels que les tarifs dimportation et les rabais lexportation, pourraient contribuer rsoudre les questions de comptitivit de certains secteurs, et rduire les fuites. Par contre, cette approche engendrerait des cots considrables pour lconomie canadienne, tandis que dautres mcanismes sont mieux adapts pour traiter des proccupations de comptitivit et de fuites Des ajustements aux frontires prennent moins dimportance au fur et mesure que les partenaires commerciaux du Canada mettent en uvre des politiques comparables de prix pour le carbone. Les ajustements aux frontires peuvent entrer en conflit avec les obligations de lOMC ou de lALEnA, ce qui exige une certaine prudence quant leur tablissement.

Les ajustements la frontire sont un mcanisme qui vise corriger les distorsions commerciales imputables la politique de prix pour le carbone. Par exemple, si le Canada a impos un tarif du carbone lev des producteurs nationaux, on pourrait sattendre ce que les importations augmentent, car les producteurs trangers qui ne sont pas assujettis ce tarif y verraient un avantage concurrentiel. Ces effets commerciaux affaiblissent la politique puisquils poussent les grandes industries mettrices produire davantage de carbone (ce que lon appelle fuite ) et imposent des cots lconomie du Canada. Ces questions de comptitivit ventuelles sont souleves si les partenaires commerciaux du Canada adoptent des politiques de tarification du carbone moins rigoureuses, comme cela est voqu de manire plus dtaille larticle 8.3. On pourrait aussi traiter ces questions au moyen de mcanismes diffrents, tels que des rabais fonds sur la production ou des rpartitions accordes tous les metteurs, mais les ajustements la frontire doivent tre examins avec attention, tant donn quils sont continuellement voqus dans les dbats publics sarticulant autour de la politique de prix pour le carbone. Voici les deux approches fondamentales des ajustements la frontire. 1. Pour les ajustements visant les importations, les responsables des biens imports doivent payer les cots des missions pour lesquelles aucun prix na t tabli. Cela signifie quils devront payer une taxe sur les missions de carbone sous forme de tarif dimportation de carbone ou, si un systme de quotas et dchange est en place, les importateurs pourraient tre appels acheter des droits dmission. Pour les ajustements visant les exportations, les exportateurs sont dchargs des cots des missions puisque des rabais lexportation leur sont accords.

2.

Si les ajustements limportation tablissent des rgles de jeu quitables entre la production nationale et les importations, les rabais lexportation tablissent des rgles de jeu quitables entre les exportations canadiennes et la production trangre.
69 Lanalyse que comporte ce volet repose sur les renseignements tirs de Hall et Fischer (2008), Rivers (2008) et The Delphi Group (2008).

70

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

5.5.1

valuation des ajustements la frontire

Pour valuer les avantages conomiques et environnementaux des mcanismes dajustement la frontire, la fois les tarifs dimportation et les rabais lexportation, on a utilis le modle dynamique dquilibre gnral D-GEEM. Le Tableau 6 montre les effets prvus de lajustement la frontire par rapport au scnario de rfrence reposant sur le maintien du statu quo. Pour tous les scnarios, un prix reprsentatif de 100 $ par tonne de dCO2 est appliqu aux missions de GES, et les recettes issues de lapplication de la politique sont accordes pour rduire les impts sur le revenu. Dans le scnario du tarif dimportation , le montant du tarif est automatiquement ajust un niveau de marchandise, cela afin dempcher les volumes dimportation de crotre de plus de 10 pour 100 en raison de la tarification du carbone. Dans le scnario du rabais lexportation , une subvention est applique au modle, et on a rajust le montant de la subvention un niveau de marchandise pour empcher les volumes dexportation de baisser de plus de 10 pour 100 en raison de la tarification du carbone.

ConSQuEnCES SuR LE PLAn ConoMiQuE DES MCAniSMES DAJuSTEMEnT LA FRonTiRE En FonCTion Du MAinTiEn Du STATu Quo (on PRSuME QuE LE PRix Du CARBonE EST DE 100 $ / TonnE Co 2 ) Aucun ajustement la frontire -0,96 % -0,86 % -1,75 % -1,23 % -2,03 % -1,74 % 7,89 % 8,58 % -1,18 % -1,34 % 2,13 % 2,24 % -0,69 % -0,64 % 0,21 % -0,07 % -33,24 % -38,32 %

Anne Avantages pour le consommateur Produit intrieur brut 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050

Tarif dimportation -0,89 % 0,83 % -1,83 % -5,44 % -2,05 % -6,36 % 8,66 % -6,36 % -1,17 % -1,34 % 2,27 % -1,96 % -0,97 % -6,61 % 0,16 % -0,07 % -33,11 % -40,33 %

Rabais lexportation -0,59 % -0,47 % -0,62 % -0,40 % -1,80 % -1,63 % 5,80 % 6,26 % -1,21 % -1,33 % 1,55 % 1,61 % -0,63 % -0,66 % -0,51 % -0,64 % -29,09 % -33,73 %

Production brute

Taux du salaire net Rendement des nouveaux investissements de capitaux Taille de la population active

Commerce total

Prix des devises missions de gaz effet de serre


TABLEAu 6

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71

Le modle de la TRNEE taye lide selon laquelle les tarifs dimportation peuvent prvenir les fuites et, par consquent, maintenir lefficacit en termes denvironnement de la politique de prix pour le carbone. Comme on le voit dans le Tableau 6, lanalyse effectue laide du modle D-GEEM montre que les rductions dmissions prvues en 2050 seront plus importantes si le scnario du tarif dimportation est appliqu que sil ny a aucun ajustement la frontire. Toutefois, les rsultats de la modlisation portent croire que les tarifs dimportation rduisent nettement le rapport cot-efficacit de la politique de prix pour le carbone, vu quils accentuent les effets ngatifs de la politique climatique sur le PIB et la production brute. La prvision est sense : pour une conomie centre sur le commerce, comme celle du Canada, les obstacles au commerce ont de fortes chances de rduire la production. Dans le modle de prvision, les rabais lexportation sont plus efficaces que les tarifs dimportation en ce qui a trait lattnuation des retombes conomiques ngatives de la politique de prix pour le carbone. Le Tableau 6 montre une lgre amlioration du rendement conomique de la politique de prix pour le carbone lorsque des rabais lexportation sont accords, et ce, pour plusieurs mesures du rendement conomique70. Toutefois, du point de vue environnemental, les rabais lexportation sont moins efficaces que les tarifs dimportation, tant donn quils ne protgent pas le march national des importations qui nont pas t touches par le prix pour le carbone, ce qui signifie que le risque de fuite demeure prsent. Outre leurs retombes conomiques, ces politiques se chiffrent en tarifs et en subventions et pourraient tre limites par les obligations de lOMC et de lALENA. Les juristes ont des opinions divergentes quant lventualit quun ajustement la frontire puisse faire lobjet dun litige, et des diffrends commerciaux sont toujours possibles. De plus, il est probable que ces deux types dajustements la frontire soient complexes dun point de vue administratif71. Il nest pas facile de calculer les missions inhrentes aux importations, quil sagisse de dfinir la catgorie de produits, de recueillir des donnes sur les missions ou de comptabiliser les lments commerciaux dans les biens intermdiaires et les composants. Il est tout aussi difficile de dterminer les rabais appropris accorder aux exportations. Si le Canada dcide dadopter ces mesures, il devra sassurer de les concevoir rigoureusement.

5.5.2

Rsum et conclusion concernant les ajustements la frontire

Daprs ce que les preuves et les analyses rvlent, sil est vrai que les ajustements la frontire sont susceptibles de rduire lincidence de la politique de tarification sur les fuites et les risques menaant des industries particulires, ils pourraient avoir des retombes macroconomiques indsirables, surtout dans le cas du tarif dimportation. Les rabais lexportation entraveront peut-tre moins la croissance conomique, mais leur capacit de prvenir les fuites nest pas confirme. On devrait examiner dautres moyens de prvenir les fuites et dattnuer les risques qui menacent des secteurs particuliers, y compris ltablissement de liens avec dautres systmes de quotas et dchange, et de rpartition de droits gratuits.

70 71

Cette conclusion rejoint les rsultats dautres recherches rcemment menes en vue de dterminer lincidence des ajustements la frontire sur lconomie canadienne : Fischer et Fox (2008). Pauwelyn (2007).

6.0 MESuRES DATTnuATion LCHELLE inTERnATionALE


Les mesures dattnuation adoptes lchelle internationale peuvent permettre au Canada de rduire les cots associs la ralisation de ses objectifs de rduction des missions. Elles peuvent aussi contribuer lalignement des prix pour le carbone au Canada sur les prix pour le carbone appliqus ltranger, ce qui pourrait allger dans une certaine mesure les questions lies la comptitivit.

Les changements climatiques sont un problme mondial et lemplacement gographique des rductions nest pas pertinent. Par consquent, si le Canada dcide dajouter aux mesures nationales les rductions relles et vritables ralises des sources internationales o les cots dattnuation marginaux sont relativement plus bas, long terme, cette stratgie laidera raliser ses objectifs de rduction des missions de manire plus rentable. Les recherches effectues par la TRNEE rvlent que la rentabilit passe par lalignement des mesures nationales sur les mesures dattnuation des cots marginaux prises sur le plan international. La Figure 14 montre les cots des mesures dattnuation nationales et les niveaux correspondants des objectifs que le gouvernement fdral envisage de raliser. Pour les rductions qui vont au-del de 45 %, le cot des rductions augmente plus vite que la quantit dmissions rduites, et chaque tonne rduite cote de plus en plus cher. Dans la conception de cette stratgie, il ne faut oublier de tenir compte de linteraction entre le systme de tarification canadien et dautres systmes internationaux. Trois principales options pourraient intervenir dans ltablissement dune politique de prix pour le carbone canadienne : premirement, la liaison avec dautres systmes pourraient permettre aux metteurs canadiens dacheter des crdits auprs de systmes internationaux dchange de crdits; deuximement, la politique pourrait permettre aux entreprises dacheter des compensations internationales et, troisimement, le gouvernement canadien pourrait lui-mme acheter des crdits de rduction des missions pour assurer la ralisation de ses objectifs. Si les crdits sont achets sur le march international, cela pourrait nettement rduire le prix de lmission au Canada et, ainsi, rduire les cots encourus par les entreprises et les consommateurs canadiens soucieux de raliser leurs objectifs. Les liens avec des marchs internationaux peuvent galement faciliter lalignement des prix appliqus au Canada sur les prix appliqus ltranger.

74

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

AuGMEnTATion RAPiDE DES CoTS LiS LATTnuATion


Cible du gouvernement du Canada 700 $ 600 $ 500 $ 400 $ 300 $ 200 $ 100 $ 0$
0% 10% 20% 30% 40% 50% 65% 75% 80% 85%

Prix pour le carbone ($ / tonne Co2)

Pourcentage des rductions dmissions en 2050 ( partir des niveaux de 2005)

FiGuRE 14

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75

6.1 LiEnS AVEC DAuTRES SySTMES

72

Ltablissement de liens peut faciliter les mcanismes internationaux dchange de droits dmission, rduire les cots et harmoniser les prix pour le carbone lchelle mondiale. Ltablissement de liens avec les partenaires commerciaux (notamment les tats-unis) pourrait attnuer les risques lis la comptitivit. Lharmonisation de certains lments de la conception facilite la liaison avec les systmes de prix pour le carbone externes; le cadre stratgique que le Canada se propose actuellement dadopter complique ltablissement de liens, mme sil encourage les achats compensatoires internationaux. Les liaisons naident pas les gouvernements influer sur les prix pour les missions et pourraient compliquer la conception dune politique adaptative. court terme, si le Canada dispose dun systme non li, cela pourrait lui procurer une certaine flexibilit pour la conception des politiques et lui permettre dadapter plus facilement son approche des prix pour le carbone au fil du temps. long terme, les liaisons pourraient laider tablir un cadre stratgique mondial pour la rduction des missions.

Pour la politique de prix pour le carbone, ltape relative la dfinition des liens entre les sphres de comptence est trs importante. Les liens peuvent connecter les systmes de droits changeables au niveau rgional, national ou international. Les rpercussions sont les mmes, quel que soit le systme dchange concern. Parfois, on considre que ltablissement de liens est un moyen de maintenir les cots dans un systme de quotas et dchange. Cependant, les liens ne baissent les prix pour le carbone sur le march que si le systme li prsente davantage de possibilits de rduire les cots. Dans le mme ordre dides, ltablissement de liens peut procurer une plus grande certitude lgard des prix puisque cette opration amliore la liquidit du march des droits changeables. Si la taille du march crot par le truchement des liens, cela provoquera de plus petites fluctuations sur le prix du march du carbone en raison des dplacements court terme de loffre et de la demande. Enfin, ltablissement de liens pourrait aussi reprsenter une approche du traitement des questions relatives la comptitivit, tant donn que les systmes lis convergent tous vers un prix pour le carbone commun; une fois que des partenaires commerciaux ont tabli des liens, les dsavantages concurrentiels systmiques sont limins.

72

Lanalyse que comporte ce volet est tire des renseignements fournis par Hall et Fischer (2008) et Jaffe et Stavins (2008).

76

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Si des liaisons taient tablies avec dautres systmes de quotas et dchange, cela permettrait aux entreprises canadiennes dacheter ou de vendre des droits au sein des systmes lis. Dans le cas dun lien bilatral, les droits peuvent aller dans les deux directions, entre deux ou plusieurs systmes dchange de droits dmission. Si ce lien nest pas restreint, il entranera ventuellement la convergence des prix des droits dans les deux systmes. Par consquent, un lien bilatral pourrait provoquer des hausses et des baisses des prix des droits au Canada73. Il est galement possible de restreindre les liens pour sassurer quun nombre substantiel de rductions sera attribu au Canada; le gouvernement pourrait limiter le nombre de droits provenant dun autre systme. Si les droits provenant des autres systmes se rapportent des quantits dmissions diffrentes, le gouvernement pourrait aussi appliquer un taux dchange aux droits provenant de ces autres systmes. Enfin, le gouvernement pourrait imposer des conditions pour accepter les droits, selon la mesure de rduction des missions vise. On pourrait galement lier un systme de taxe sur les missions de carbone un systme de droits changeables; pour ce faire, le prix pour le carbone serait tabli en fonction du prix des droits changeables inhrents au systme que lon envisage de lier. Pour tablir un lien entre un systme de droits changeables de droits et un systme de taxes dmission de carbone, on pourrait galement accepter que les droits du systme dchange compensent les responsabilits du systme de taxes dmission de carbone. Cela signifie que les missions pour lesquelles un metteur paierait des taxes seraient rduites en fonction de la quantit dmissions attribues un droit achet. Ce type de lien ne changerait rien au prix national pour le carbone tabli daprs la taxe sur les missions carboniques.

6.1.1

Effets des liens

Les liens avec dautres rgimes de prix pour le carbone peuvent avoir diffrents effets sur lefficacit, lefficience, la rpartition, la faisabilit administrative et lacceptabilit politique dune politique de prix pour le carbone. Il faut noter que, bien que les effets de la liaison dpendent du type de lien et de la nature des systmes de tarification du carbone lis, ce dbat porte sur les liens deux voies tablis entre des systmes de quotas et dchange. Pour savoir si des liens deux voies peuvent influer sur la capacit avec laquelle une politique permet de rduire les missions de gaz effet de serre, il faut tout dabord connatre la nature des systmes que lon se propose de lier. Les liaisons mnent une harmonisation de fait des mcanismes de limitation des cots tels que les dispositions lies lpargne, lemprunt et au prix plafond. Par exemple, si un prix plafond est appliqu une partie dun systme li, les droits peuvent tre achets au prix plafond et vendus au moyen du systme li. Les mcanismes de limitation des cots attnuent lincertitude lgard des cots de rduction des missions, mais elles augmentent lincertitude lgard de la quantit totale de rductions laquelle le Canada doit parvenir. Les liaisons peuvent aussi augmenter lincertitude quant au volume des missions rduites mondialement, si dautres systmes reposent sur des normes plus faibles en vue dassurer les rductions des missions attendues. Ainsi, si un systme canadien de quotas et dchange non dot dun mcanisme de limitation des cots venait tre li un systme dot de ces mcanismes, cela rduirait lefficacit gnrale de la politique.
73

Il faut noter que deux systmes peuvent se retrouver indirectement lis si chacun deux est directement li un troisime systme commun aux deux. Par les changes effectus avec le troisime systme commun, loffre et la demande de rpartition peuvent influer sur les prix de lautre systme, mme si aucun lien direct nexiste.

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77

Dun autre ct, long terme, les liaisons peuvent favoriser la mise en place dun rseau mondial pour les rductions des missions et favoriser ladoption dun prix du carbone unique lchelle internationale. Sur le climat, les rductions internationales ont les mmes effets que les rductions ralises au Canada. Par consquent, des marchs dchange des droits dmission lis pourraient fournir un tel cadre stratgique. De plus, la participation du Canada amliorerait la liquidit du march international et augmenterait les rductions internationales. Dans des systmes lis, les mesures dattnuation seraient axes sur les rgions et les secteurs qui offrent les rductions aux prix le plus bas. Les rgions et les secteurs o les prix sont les plus bas pourraient se situer lextrieur du Canada. Si tel tait le cas, les prix chuteraient et le dploiement de la technologie au Canada pourrait tre retard, tant donn quil y aurait moins dincitations linnovation et au dploiement des technologies74. Les liaisons pourraient faire obstacle lacceptabilit politique de la politique de prix pour le carbone de manire la fois positive et ngative, tant donn quelles modifieraient les effets distributifs de la politique. Si, dans le systme partenaire envisag, le prix du carbone est plus bas, les entreprises canadiennes auraient accs des rductions moindre cot et donc des cots de mesures dattnuation galement plus bas. Cependant, tant donn la taille relativement petite de son conomie, le Canada serait probablement un preneur de prix sil tait li des systmes plus importants tels que lUE-ETS ou le systme de quotas et dchange qui sera prochainement mis en uvre aux .-U. Ainsi, la liaison entranerait une hausse ou une baisse du prix pour les missions : certains acheteurs pourraient se transformer en vendeurs ou inversement, et les effets de la rpartition pourraient se dplacer. Les liaisons pourraient amoindrir lacceptabilit politique en provoquant un flux des capitaux lextrieur du Canada. Cette question est particulirement critique si le systme li est dot dun prix plafond. Le cas chant, les metteurs canadiens pourraient effectivement se tourner vers des gouvernements trangers pour lachat de droits dmission. Les liaisons peuvent compliquer ladministration initiale de la politique de prix pour le carbone. Les comptences lies doivent effectivement collaborer certains lments cls de la conception des politiques tels que les mesures de limitation des cots. Dans le cas de liaisons multiples entre de multiples systmes lis, la complexit crot au mme rythme que le nombre de participants. Le systme UE-ETS nest quun exemple parmi dautres de systme multilatral qui fonctionne bien. En prsence de divergences politiques, on pourrait devoir recourir un taux de change qui garantirait que les droits dmission squivalent dune comptence lautre. Enfin, tant donn que les comptences lies doivent collaborer, les liaisons naideront pas le Canada adapter et ajuster sa propre politique de prix pour le carbone au fil du temps.

6.1.2

Liaisons avec les tats-unis

Pour le Canada, une liaison avec un systme amricain serait plus importante quavec tout autre systme international. Compte tenu des liens conomiques troits tablis entre les deux pays, maints intervenants de la TRNEE ont suggr daligner la politique climatique du Canada sur celle des tats-Unis et de lier les systmes des deux pays. Lvaluation des effets dune telle liaison pourrait faciliter la conception dune politique canadienne de prix pour le carbone.
74 Kruger et coll. (2007).

78

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Un systme nord-amricain li pourrait avoir plusieurs implications positives pour le Canada. Tout dabord, il rduirait les impacts potentiels sur la comptitivit. tant donn que les tats-Unis sont le principal partenaire commercial du Canada, un prix pour le carbone harmonis dcoulant dun systme li rduirait les dsavantages concurrentiels frappant les entreprises canadiennes en raison de la variation de prix pour le carbone de lautre ct de la frontire. Ensuite, la liaison des systmes des tats-Unis et du Canada pourrait nettement amliorer la liquidit du march du carbone. Lchange de droits dmission seffectue plus souplement et les prix du march sont plus stables lorsque loffre et la demande de droits changeables sont leves. tant donn que le march canadien est relativement petit, sa liaison avec le march amricain occasionnerait de plus grandes liquidits. Par ailleurs, cette liaison avec le march amricain pourrait galement avoir de graves implications. Vu que le march amricain est relativement plus important que le march canadien, cela signifierait que le gouvernement et le march canadiens ont sensiblement rduit leur influence sur le prix pour les missions. Une liaison deux voies entrane la convergence des prix du march au fil du temps. tant donn que le march amricain est important, il procure des possibilits de rductions des missions faible cot75. la suite de la convergence du prix, le march amricain subirait des changements secondaires, tandis que le march canadien serait assujetti des changements plus importants, relativement parlant. Le march canadien serait surtout un preneur de prix . Ainsi, les dcideurs canadiens seraient moins mme dtablir le prix pour le carbone ou de linfluencer. Sil est vrai que la liaison ne toucherait pas toutes les quantits dmissions rduites, toute chute importante du prix pour les missions pourrait diminuer les fonds investis dans les technologies faibles missions de carbone au Canada et influer sur le cot des rductions futures76.

6.1.3

Rsum et conclusions cls concernant les liaisons internationales

En ce qui concerne le rgime de prix pour le carbone canadien, cest la liaison avec les tats-Unis qui importe le plus, compte tenu du commerce intense auquel les deux pays se livrent. On peut donc traiter directement la possibilit dun systme dchange de droits dmission nord-amricain, dautant plus que le gouvernement canadien a annonc son dsir de voir un tel systme mis en uvre. Sils taient lis, les systmes canadien et amricain rduiraient les risques associs la comptitivit et augmenteraient la liquidit du march dchange de droits dmission canadien, amortissant ainsi certaines fluctuations de prix du march. tant donn que la liaison ncessite lharmonisation des instruments de conception, le Canada doit se familiariser avec la politique de prix en vigueur aux tats-Unis et chercher linfluencer en sa faveur. Ainsi, le Canada pourrait se donner pour objectif dtablir des liaisons deux voies avec le systme des tats-Unis (et avec dautres systmes internationaux tels que lUE-ETS). Un ventuel alignement sur les systmes internationaux pourrait faciliter la mise en place dun prix unique mondial, entranant davantage de rductions des missions lchelle internationale. tant donn quau fil du temps, la politique de prix pour le carbone deviendra de plus en plus rigoureuse, les questions lies la comptitivit prendront plus dimportance long terme et seront partiellement

75 76

Sur le plan conomique, la courbe de cot marginale des mesures dattnuation amricaine est plus plate que la courbe canadienne. Kruger et coll. (2007).

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attnues par les liaisons. Dun autre ct, un systme canadien qui ne serait li aucun autre procurerait la flexibilit initiale ncessaire ladoption de mcanismes nationaux de limitation des cots tels que le prix plafond ou lpargne; de ce fait, le Canada pourrait plus facilement adapter son approche du prix pour le carbone. laide de cette approche, le Canada pourrait aussi procder la mise en uvre immdiate dune politique de prix pour le carbone, sans devoir attendre que les tats-Unis peaufinent la conception et la mise en uvre de leur politique. On pourrait envisager dadopter une approche progressive dans le cadre de laquelle un systme canadien unifi serait tout dabord mis au point, puis li dautres systmes internationaux.

6.2 ACHAT DE CRDiTS inTERnATionAux


En autorisant les metteurs acheter des compensations internationales ou en autorisant le gouvernement fdral acheter des crdits internationaux, on pourrait parvenir limiter les cots tout en assurant la ralisation des objectifs de rduction des missions de 2020 et 2050. Les questions relatives ladditionnalit et la ncessit de garantir la qualit des crdits internationaux sont des questions importantes, puisquon les utilise pour dterminer la mesure dans laquelle lachat de crdits internationaux pourrait entraver lefficacit en termes denvironnement de lensemble de politiques cette fin.

Dautres approches de lachat de crdits internationaux peuvent aussi rduire les cots gnraux associs la ralisation des cibles de rduction des missions du Canada. Les crdits de compensation internationaux, tels que le mcanisme pour un dveloppement propre (MDP) et lapplication conjointe (AC) tirs du Protocole de Kyoto pourraient se rvler moins coteux que les rductions nationales. En incorporant ces crdits la politique de prix pour le carbone que ce soit en autorisant les entreprises acheter des crdits ou au moyen dachats directs par le gouvernement on pourrait rduire les cots inhrents la politique de prix pour le carbone.

6.2.1

Achats de compensations internationales

Pour procurer dautres limitations des cots, la politique pourrait autoriser les entreprises atteindre leurs quotas dmissions par lachat de compensations internationales. Si lachat de ces compensations est autoris, cela rduirait le prix du march des missions au Canada, aussi longtemps que les compensations internationales continuent de coter moins cher. Si les prix internationaux taient plus levs que le prix du march canadien, lachat de crdits ninfluerait aucunement sur le prix au Canada, car les entreprises canadiennes ne verraient aucun intrt acheter ailleurs des droits plus coteux.

80

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Autoriser les entreprises acheter des crdits internationaux revient au mme que dautoriser les compensations nationales (voir larticle 5.4) et les changes sont les mmes. Si la compensation internationale est crdible (cest--dire si elle donne lieu une vritable rduction qui ne se serait pas produite autrement), elle peut amliorer lefficience conomique sans nuire lefficacit en termes denvironnement. Cela dit, les compensations internationales peuvent prsenter des difficults dun point de vue politique puisquelles occasionnent des investissements et le flux des richesses lextrieur du Canada.

6.2.2

Achats de crdits internationaux par le gouvernement

Le gouvernement canadien pourrait ventuellement acheter directement des crdits de rduction des missions internationaux pour quilibrer la certitude lgard du prix et de la quantit. Si les mcanismes de limitation des cots tels que le prix plafond sont dclenchs, les cots associs aux mesures dattnuation pourraient tre rduits, mais cela se ferait au dtriment de la ralisation des cibles de rduction des missions que le Canada sest fixes pour 2020 et 2050. Le gouvernement fdral pourrait sengager combler tous les carts entre ses cibles et les rductions dmissions rellement ralises. Un tel engagement assurerait la ralisation des objectifs environnementaux de la politique, tout en attnuant les effets des cots sur les entreprises et les mnages.

6.3 iMPLiCATionS DES LiAiSonS ET DES ACHATS inTERnATionAux


Un scnario permettant daccder aux achats internationaux pourrait rduire le prix du carbone pour le Canada.

77

Lachat de droits internationaux, que ce soit par le gouvernement ou par les entreprises, rduirait la quantit de mesures dattnuation dont on aurait besoin lchelle nationale pour se conformer aux cibles de rduction tablies par le gouvernement. Lachat de crdits de carbone internationaux peut apparatre comme une option attrayante, surtout si les cots des mesures dattnuation nationales (pour atteindre une cible donne) sont nettement suprieurs au prix des droits internationaux. Cependant, si le Canada achetait un grand nombre de droits internationaux, cela pourrait avoir dimportantes rpercussions sur les termes de lchange du Canada. Par exemple, lachat de droits dmission dune valeur de 200 millions de tonnes annuellement au prix de 25 $ par tonne dCO2 coterait 5 milliards de dollars annuellement. Depuis 2005, la balance commerciale internationale du Canada est passe de 48 65 milliards de dollars; ainsi, ce volume de droits achets pourrait affaiblir la position commerciale du Canada concurrence de 10 %, ce qui ne manquerait pas davoir des consquences sur les taux de change et la consommation nationale78.

77 78

Lanalyse que comporte ce volet sappuie sur les renseignements tirs de Rivers (2008). Statistique Canada (2008).

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81

Lanalyse des impacts et des implications faisant suite lautorisation dacheter des crdits et des droits internationaux pour aider le Canada atteindre ses cibles en matire de changements climatiques ncessite que lon pose des hypothses sur les prix futurs de ces crdits et de ces droits. Pour analyser ces rpercussions laide du modle D-GEEM, on a recouru aux estimations sur le cot des mesures dattnuation du Groupe dexperts intergouvernemental sur lvolution du climat (GIEC), selon lesquelles les prix pour le carbone augmenteront de 20 80 dollars amricains par tonne dCO2 dici 2030, pour passer de 30 155 dollars amricains par tonne dCO2 dici 205079. Pour tenir compte de lincertitude entourant ces projections, trois scnarios ont t utiliss et, dans chacun deux, le prix des droits dmission pour le carbone internationaux passe de la valeur la plus faible de ces estimations la valeur la plus leve, en supposant lapplication dune politique de prix rapide et importante. Les rsultats de lanalyse effectue laide du modle D-GEEM donnent penser que lachat de droits internationaux rduirait les impacts nuisibles sur la production conomique et les avantages pour les consommateurs du Canada, effets qui se feraient ressentir si seules des mesures nationales taient envisages. Comme le montre le Tableau 7, dans certains scnarios, ces valeurs atteignent plus de 18 milliards de dollars annuellement. En dpit des cots visiblement levs des droits, les rsultats de la modlisation donnent penser que la concession de ces droits permettrait au Canada de raliser ses cibles de rdaction sans que cela influe sensiblement sur sa production conomique ou sur les avantages pour le consommateur. Par exemple, au prix du droit international moyen, les impacts sur les avantages pour le consommateur sont rduits de moiti ou presque, passant de -3,19 % -1,61 % en 2050. Dans le mme ordre dides, les impacts sur le produit intrieur brut passent de -4,83 % -2,28 %. Ces impacts sont attnus puisque les achats internationaux permettent dviter quelques-unes des mesures dattnuation les plus coteuses.

79

IPCC (2007a).

82

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

ConSQuEnCES PRVuES SuR LE PLAn ConoMiQuE Si LES RDuCTionS DES MiSSionS inTERnATionALES SonT inCLuSES DAnS LA PoLiTiQuE DE PRix SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT

Anne

Aucun crdit international

Prix international faible 0,14% -0,65% -0,29% -0,85% -0,31% -1,01% 0,40% 1,26% -0,30% -0,70% 0,14 % 0,54 % -0,12 % -0,42 % 0,07 % 0,02 % 4,60 12,81

Prix international moyen -0,35 % -1,61 % -1,10 % -2,28 % -1,19 % -2,70 % -0,74 % 1,74 % -0,91 % -1,66 % -0,05 % 1,02 % -0,79 % -1,41% 0,13 %0,01 % 6,40 20,52

Prix international lev -0,40 % -2,19 % -1,74 % -3,68 % -1,92 % -4,42 % -1,42 % 1,45 % -1,52 % -2,49 % -0,20 % 1,17 % -1,38 % -2,77 % 0,14 % -0,19 % 5,67 18,78

Avantages pour le consommateur Produit intrieur brut

2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050 2020 2050

0,15 % -3,19 % -3,26 % -4,83 % -3,71 % -6,02 % -4,98 % 5,64 % -3,04 % -3,02 % -1,31 % 2,48 % -3,25 % -3,94 % 0,05 % -0,59 % -

Production brute

Taux du salaire net Rendement des nouveaux investissements de capitaux Taille de la population active

Commerce total

Prix des devises Dpenses annuelles pour lachat de droits (en milliards de dollars canadiens, en 2006)

TABLEAu 7

La modlisation conomique effectue laide du Systme canadien de modlisation intgr (SCMI) taye les rsultats de cette analyse. Comme le montrent le Tableau 8 et la Figure 15 Cot-efficacit des liaisons et des achats internationaux, lanalyse donne penser que lautorisation dacheter des droits internationaux pourrait nettement rduire les cots des mesures dattnuation encourus par le Canada. Dans le scnario o les droits internationaux sont utiliss pour raliser les cibles de rduction, le prix pour le carbone pourrait sen trouver nettement rduit, de 20 % ou plus. De telles rductions pourraient amliorer lefficience conomique dune politique de prix pour le carbone vu la rduction des cots qui sen suivrait, tout en amliorant lacceptabilit politique de la politique de prix. Cela dit,

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

83

si lon venait sappuyer sur davantage de rduction des missions internationales, cela pourrait affaiblir le rle des investissements dans les technologies faibles missions de carbone. De ce fait, on pourrait prouver des difficults raliser dautres rductions lchelle nationale lavenir.

PRix DES DRoiTS DMiSSionS REQuiS PouR ASSuRER LA RALiSATion DES CiBLES DE RDuCTion DES MiSSionS DE 2020 ET DE 2050 - RDuCTionS PuREMEnT nATionALES VS RDuCTionS inCLuAnT LES ACHATS inTERnATionAux 20112015 20162020 20212025 20262050

Rductions uniquement lchelle nationale Y compris les achats internationaux cart


TABLEAu 8

18 $ 18 $ 0

170 $ 100 $ -70 $

250 $ 200 $ -50 $

250 $ 200 $ -50 $

RAPPoRT CoT-EFFiCACiT DunE STRATGiE uniQuEMEnT LCHELLE nATionALE VS unE STRATGiE iMPLiCAnT LES LiEnS ET LES ACHATS inTERnATionAux
350 $

Prix pour le carbone ($ / tonne Co2)

300 $

Uniquement lchelle nationale 10% de commerce international 30% de commerce international

250 $

200 $

150 $

100 $

50 $

0$ 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

FiGuRE 15 Trois scnarios visant analyser la faon dont les cots globaux de la conformit pourraient tre contrls : une stratgie uniquement intrieure, une stratgique qui permet lchange lchelon international de 10 % de la cible du gouvernement et une stratgie qui permet lchange lchelon international de 30 % de la cible du gouvernement. Il serait probablement possible de faire lachat de carbone lchelon international des prix infrieurs aux prix canadiens. Par consquent, plus on permet les changes internationaux, plus les cots de lobservation pour la mme cible et le prix intrieur requis pour le carbone diminueront.

7.0 RGLEMEnTS CoMPLMEnTAiRES ET PoLiTiQuES TECHnoLoGiQuES


Des politiques technologiques et des rglements complmentaires sont essentiels afin que le Canada atteigne de faon rentable ses cibles de rduction des missions en appuyant le dveloppement technologique et en facilitant sa mise en uvre, en assurant une vaste couverture de lensemble de politiques et en faisant connatre au public limportance de la politique.

La politique de prix pour les missions de carbone est la faon la plus efficace pour atteindre les cibles de rduction des missions du gouvernement. En fin de compte, la plus grande motivation pour ladoption de changements technologiques est le prix pour le carbone, qui dtermine la demande pour des technologies de lnergie propre. Cependant, il existe des obstacles ladoption de nouvelles technologies qui pourraient rduire lefficacit de la politique de prix pour le carbone, et des politiques complmentaires sur les technologies pourront savrer ncessaires pour assurer une rduction rentable des missions. Les recherches tendent montrer que, pour certains secteurs, la politique de prix pour le carbone ne suffit pas rduire le volume des missions. Afin dunifier pleinement la politique pour les missions, des rglements complmentaires sont ncessaires pour ces secteurs, y compris lagriculture, la construction et la production dhydrocarbures en amont. Les politiques complmentaires peuvent servir plusieurs objectifs. Tout dabord, lattnuation des obstacles cls linnovation et au dploiement de nouvelles technologies peut permettre la politique de prix pour le carbone de favoriser la transformation technologique du systme nergtique au Canada. Deuximement, en corrigeant les problmes de couverture du march associs la production dhydrocarbures en amont, les missions des pipelines, les gaz denfouissement et lagriculture pour largir la couverture de la politique de prix pour le carbone, amliorer lefficacit gnrale des cots et rduire les missions. Troisimement, le rglement des subventions disproportionnes peut garantir que la politique de prix pour le carbone impose rellement un signal de prix unifi. Enfin, les politiques en matire de marketing, dinformation et dducation peuvent faire connatre au public limportance de la politique, ce qui permettrait de sassurer quelle est acceptable sur le plan politique et den assurer la longvit.

86

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

7.1 PoLiTiQuE CoMPLMEnTAiRE SuR LES TECHnoLoGiES : ATTnuER LES oBSTACLES


80

La politique technologique est un complment la politique de prix pour le carbone. Alors que les prix sur les missions de carbone constituent linstrument de la politique pour faire la promotion des technologies faible teneur en carbone, dautres tapes pour attnuer les obstacles aux innovations technologiques et leur dploiement sont ncessaires, surtout tant donn limportance de la technologie pour atteindre les cibles de rduction des missions. Un appui large et non normatif de la recherche, du dveloppement et de la mise en uvre dinnovations et de technologies devrait complter le signal de prix pour lensemble de lconomie. Des technologies et des efforts prcis peuvent tre appuys afin de traiter des inefficacits du march. Les approches de la politique comprennent les normes, les programmes dinformation et le soutien financier. Il savre aussi ncessaire dexaminer les rpercussions des subventions disproportionnes et leur incidence sur le signal de prix pour les missions de carbone pour le dveloppement technique et la mise en uvre de technologies dans le march.

La pntration des technologies faible teneur en carbone dans le march canadien est essentielle afin que le Canada puisse atteindre ses cibles de rduction des missions pour 2020 et 2050. Afin dencourager linvestissement dans la technologie et la transformation du systme nergtique canadien qui en rsultera, la politique doit transmettre le signal de prix selon la modlisation rapide et importante requis lconomie. Une politique de prix pour le carbone est la mesure la plus importante pour susciter ladoption dune technologie de lutte contre les missions de carbone au Canada. Cependant, un prix pour les missions de carbone ne suffit probablement pas susciter les changements technologiques requis81. tant donn limportance de la technologie et la porte et ltendue de la transformation ncessaires, les obstacles au dveloppement de la technologie reprsentent un problme de plus dont il faut soccuper par llaboration et la mise en uvre de politiques complmentaires. En tenant compte des lacunes du march, cela permet damliorer la fois lefficacit et la rentabilit de la politique de prix pour le carbone en sassurant que le signal de prix a un plein impact sur les choix technologiques des entreprises et des mnages. Ainsi quil est indiqu ci-dessous, cependant, tous les obstacles ne dcoulent pas de lacunes du march et lutilisation dune politique complmentaire sur les technologies pour attnuer les autres obstacles peut rduire la rentabilit dune politique de prix pour le carbone. De plus, en privilgiant des technologies
80 81 Ce volet provient de donnes de EcoRessources (2008); Fischer (2008) et The Delphi Group (2008). Fischer et Newell (2008) et TRNEE (2007).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

87

par rapport dautres, ou en tentant de choisir des gagnants au moyen de la politique, cela risque daccrotre les cots gnraux de la mise en uvre de la politique de prix pour les missions de carbone. Dans ce volet, on dcrit dabord des approches larges et qui ne ciblent pas une technologie en particulier, puis des options cibles plus prcises.

7.1.1

Grandes politiques qui traitent des obstacles au dveloppement et au dploiement technologiques

Certains obstacles peuvent tre traits par une vaste politique rentable, qui ne cible pas un appareil plutt quun autre.

Recherche lappui
La valeur sociale de la recherche et de linnovation dpasse souvent ce que les innovateurs eux-mmes envisagent. Ces dbordements de connaissance reprsentent un type de lacune du march, tant donn quen ne touchant quune fraction des bnfices, les innovateurs nont quune fraction des incitatifs pour entreprendre des projets de R et D82. Selon des tudes sur des innovations commerciales, en moyenne, moins de la moiti des gains raliss par la R et D retournent linitiateur, bien que les taux dappropriation varient considrablement par rapport dautres types dinnovations. En particulier, la recherche de base est une candidate parfaite au soutien gouvernemental, car les applications commerciales sont souvent loignes et inconnues. Cependant, il est important de se rappeler que les dbordements technologiques ne sont pas propres aux technologies de lnergie propre et quun soutien politique excessif de la recherche dans le domaine de lnergie propre pourrait relguer des innovations utiles dautres secteurs.

limination des disproportions des institutions et des rglements existants


Des rglements inefficaces peuvent nuire au progrs technique. Des obstacles juridiques et rglementaires inutiles qui favorisent les institutions tablies devraient tre limins pour favoriser la concurrence. Les procdures relatives la rpartition de licences, aux rglements et aux interconnexions devraient tre claires, pas trop lourdes et faire lobjet dune coordination entre les diffrents ordres de gouvernement, tout en permettant une vue densemble pour quilibrer le compromis ventuel selon les cots conomiques et environnementaux. Souvent, la rationalisation de la rglementation na pas tre propre une technologie et peut profiter tous les participants, pas uniquement aux candidats entrants cologique. Les nouvelles technologies peuvent aussi ncessiter explicitement de nouvelles politiques pour faire natre la certitude rglementaire. Par exemple, les consquences long terme de la capture et du stockage du CO2 (CSC) grande chelle demeurent incertaines, et les rglements, les lignes directrices et les protocoles industriels pertinents sont ncessaires pour attribuer la responsabilit et mettre en place des pratiques exemplaires83.

82 83

Des tudes sur des innovations commerciales donnent penser que, en moyenne, moins de la moiti des gains raliss par la R et D retournent linitiateur, bien que les taux dappropriation varient considrablement par rapport dautres types dinnovations. Voir par exemple Jones et Williams (1998). Une discussion de ces enjeux dans le contexte canadien se trouve dans Kennedy (2008).

88

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

7.1.2

Politiques plus prcises pour attnuer les obstacles au dveloppement et au dploiement technologiques

Certains obstacles peuvent ncessiter des mesures de politiques cibles.

information
Pour que les marchs puissent fonctionner, ils ncessitent non seulement une bonne concurrence et le respect des droits de proprit intellectuelle, mais aussi des renseignements. Certaines caractristiques de produits sont facilement observables, mais dautres comme les taux de consommation nergtique ne sont pas disponibles ou crdibles sans lintervention du gouvernement pour en accrotre la visibilit. En amliorant la disponibilit et la visibilit de linformation, des tiquettes propres aux produits, des normes de rapports crdibles et des campagnes de sensibilisation, peuvent favoriser la prise de meilleures dcisions par les consommateurs et les entreprises, et ce, moindre cot.

normes
Toutefois, des renseignements exhaustifs peuvent ne pas suffire. Lincertitude des consommateurs lgard des prix de lnergie ainsi que la qualit et la fiabilit des nouvelles technologies qui leur sont offertes peut contribuer un comportement qui semble courte vue. De mauvaises options peuvent aussi maner quand ceux qui prennent les dcisions sur les lectromnagers et les caractristiques de construction ne sont pas les mmes que ceux qui les utilisent et ceux qui payent les frais dnergie, comme dans le cas dune relation entre un propritaire et un locataire. Pour faire face de courts horizons de rcupration et des problmes de mandant-mandataire il peut tre ncessaire davoir recours des interventions de politique propres au service, telles que des normes defficacit nergtique, des normes dconomie de carburant, et les codes du btiment. Bien que ces normes soient habituellement facilites par des options technologiques, il nest pas ncessaire quelles prcisent les faons de respecter ces normes. En fait, elles devraient permettre des options rentables et des incitations continues pour favoriser les amliorations.

Financement
Les horizons pour les risques et les retombes influent galement sur les dcisions dinvestissements; si les perceptions prives de ces facteurs ne salignent pas sur celles du secteur public, des politiques peuvent donc savrer ncessaires afin daider au financement et la gestion des risques pour des projets souhaitables pour le public. Les technologies pour lesquelles des cots dinvestissements sont trs importants sont plus enclines ncessiter un financement prfrentiel ou des garanties pour rduire les risques encourus par des investissements privs. En dfinitive, une plus grande certitude lgard de la politique de prix pour le carbone contribuera rduire les risques et augmenter les retours pour les technologies faible teneur en carbone, et le financement dinterventions devrait tre centr sur la rduction de lcart entre les horizons de rcupration pour les secteurs priv et public.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

89

conomies dchelle
Les conomies dchelle sont un enjeu dans le cas de nombreuses nouvelles technologies. Tant quun nombre suffisant dunits nont pas pntr un march, les cots de production sont levs et les services de soutien sont rares. Des politiques pour surmonter cet obstacle peuvent lgitimement contribuer lacceptation et au lancement de certaines nouvelles technologies, mais on doit prendre garde ce quelles nappuient des technologies non rentables. Par exemple, cest le cas des crdits dimpt pour les vhicules hybrides aux tats-Unis qui sont graduellement supprims aprs la vente dun certain nombre de modles.

Rseaux et infrastructure
Certaines options technologiques ncessitent une nouvelle infrastructure et des rseaux de soutien afin de fonctionner. Cependant, les acteurs privs hsitent entreprendre des activits qui fournissent des biens publics et prfreraient attendre que dautres le fassent. Les externalits de rseau qui en rsultent sont une cause importante de dpendance de cheminement ou de verrouillage technologique et une intervention publique peut tre requise pour modifier les cheminements. Des exemples importants sont prsents dans la distribution des carburants pour le transport : les biocarburants, lhydrogne, le gaz naturel comprim, ou les moteurs lectriques rechargeables ncessiteraient de nouveaux systmes de distribution de carburant (ou de batteries) et de nouveaux quipements dentreposage, ainsi que de nouveaux moteurs. Permettre de nouvelles options pourrait tre coteux et il peut donc tre difficile de choisir un gagnant, par consquent la dcision doit tre prise en pleine connaissance de cause. Dans le cas dinvestissements coteux dans linfrastructure rseau, il peut savrer judicieux dattendre plus de renseignements afin de miser en toute confiance sur une technologie. Certains investissements dans linfrastructure pour les technologies de production sans mission de carbone peuvent aussi prsenter des externalits de rseau. Par exemple, la mesure en temps rel de lnergie peut permettre des compteurs horaires afin de mieux grer la demande en lectricit. Des lignes de courant directes dans les immeubles pourraient permettre des cellulaires solaires dalimenter de nombreux appareils sans inverseurs. Des mises niveau des technologies de distribution dlectricit intelligente peuvent faciliter lincorporation de la production distribue et les sources dnergie renouvelables intermittentes. Cependant, de nombreux investissements en infrastructure comme les lignes de transport des sources dnergie renouvelables loignes devraient tre vus comme des cots supplmentaires pour augmenter la capacit de ces ressources, mme sil peut exister dautres obstacles associs aux choix de lemplacement ou lentre.

Compromis face dautres enjeux environnementaux


De nombreuses technologies qui rduisent les GES peuvent entraner dautres dommages pour lenvironnement et prsenter des risques. Par exemple, la production nuclaire produit des dchets radioactifs et soulve des proccupations en matire de scurit. Lnergie hydrolectrique a des rpercussions sur les cosystmes aquatiques,

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

sur la reproduction du poisson et sur les droits daccs aux ressources culturelles. Les batteries mises au rebut contiennent des produits chimiques dangereux; les lignes de transport dnergie peuvent nuire aux autres utilisations des terres, la plupart des questions de choix demplacement pour la production dlectricit suscitent le syndrome pas dans ma cour , et ainsi de suite. Ces proccupations ne sont pas nouvelles, et les dcideurs devraient tenter de ne pas ignorer dautres implications importantes sur le plan social et environnemental des technologies lorsquils se concentrent sur les missions de gaz effet de serre. Ces valuations sont aussi associes au rgime rglementaire pour le dploiement des technologies et au fait de sassurer que le rgime est appropri, sans toutefois tre inutilement long, lourd et coteux.

7.1.3

Raisonnement lappui de technologies particulires

En plus de tenter dattnuer dimportantes lacunes du march et les effets de certains obstacles, les dcideurs devraient prter une attention directe certains types de technologies qui ont le potentiel de rduire les missions et les appuyer. Certains exemples de technologies particulirement souhaitables sont celles qui prsentent des avantages de dbordements supplmentaires au pays et ltranger, qui rduisent encore plus les missions mondiales, qui amliorent les possibilits dententes rigoureuses internationales sur les GES, et qui pourraient offrir un avantage concurrentiel au Canada.

Avantage comparatif
Les pays peuvent disposer de politiques nationales de recherche, de dveloppement et de dploiement (RD et D), mais le dveloppement de nouvelles technologies demeure un effort global. Par consquent, il peut exister des occasions de coordination et de spcialisation. Des ententes misant sur les technologies peuvent viser un partage des connaissances, de la coordination, de la recherche, du dveloppement ou des dmonstrations, et mme un dploiement.84 De telles ententes peuvent augmenter lefficacit technologique dun accord sur la rduction des missions, bien quil sagisse en gnral de politiques faibles par elles-mmes sur le plan de lefficacit en termes denvironnement. (Mme au niveau international, les politiques sur la technologie sont complmentaires aux politiques dattnuation.) Les ententes internationales sur les normes de technologie peuvent aussi tre attirantes dun point de vue concurrentiel et sassurer que les partenaires commerciaux assument des cots semblables. Dun autre ct, certaines technologies peuvent devenir une source davantages concurrentiels pour le Canada. En raison de circonstances diffrentes, certains pays profiteront dun avantage comparatif pour certaines technologies. Dans un tel cas, les pays ne voudront pas tous sengager dans le mme portefeuille de RD et D, mais ils prfreront se spcialiser jusqu un certain point. Par exemple, des pays qui jouissent de nombreux sites de squestration gologique pourraient prfrer investir plutt dans les innovations lies la CSC. Le Canada pourrait profiter davantages concurrentiels et doccasions sur le plan international en misant sur le dveloppement dune expertise nationale au moyen dun soutien technologique particulier.

84

De Coninck et coll. (2008).

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Dbordements mondiaux
Les dbordements technologiques ne respectent pas les frontires et ils peuvent faciliter ltablissement de priorits pour traiter de polluants mondiaux tels que les GES. En particulier, les avances technologiques qui appuient les ententes et les efforts internationaux prsentent une valeur qui dpasse ce qui convient pour le domicile. Par exemple, certaines technologies peuvent prsenter un meilleur potentiel tre adoptes par des conomies mergentes qui nont pas de rglementation directe sur le carbone. En effet, la disponibilit de possibilits de rduction faible cot bas peut contribuer encourager ces pays adopter ventuellement des cibles exigeantes en matire dmissions. Ainsi, les pays dvelopps voudront non seulement sengager dans des ententes de transfert technologique, mais aussi entreprendre des efforts en RD et D qui permettront de produire des technologies transfrer.

7.1.4

Rsum et conclusions cls concernant les politiques technologiques

En fin de compte, la plus grande motivation pour ladoption technologique sera la politique de prix qui dtermine la demande de technologies faible cot et non polluantes. Cependant, il existe des obstacles ladoption de nouvelles technologies qui peuvent rduire lefficacit des politiques de prix pour les missions de carbone, et des politiques technologiques complmentaires peuvent tre ncessaires pour permettre la rduction rentable des missions. Pour laborer des politiques technologiques complmentaires, il est important de noter que tous les obstacles ladoption de la technologie ne justifient pas une intervention. Les questions de cots, de risques, de fiabilit et de qualit sont toutes des facteurs lgitimes que le march devrait pouvoir valuer lorsquil sagit de choisir des technologies rentables. Par consquent, les principaux outils pour encourager des technologies respectueuses du climat devraient tout dabord tre ceux qui encouragent les marchs faire de bons choix en gnral, soit tablir le prix pour les missions de carbone, supprimer les obstacles rglementaires la concurrence, et appuyer largement la R et D. Des politiques axes sur linformation peuvent jouer un rle pour influencer la faon dont les prfrences culturelles ou conomiques des consommateurs changent au fil du temps. Cependant, des politiques plus cibles peuvent aussi jouer un rle. Certaines technologies font face des obstacles particuliers qui ncessitent que la socit dcide ou non de les appuyer, sengageant ainsi faire des investissements importants dans des infrastructures ou en prenant des risques pour lenvironnement. Dautres technologies pourraient mriter un soutien supplmentaire puisquelles offrent lassurance contre le besoin possible de rductions accrues ou quelles ont plus de chance dtre adoptes dans dautres parties du monde. Plusieurs options de politique sont possibles pour appuyer les dveloppements technologiques. Les politiques gnralises comprennent des crdits dimpt pour la R et D, le financement duniversits et dinstituts de recherche, et dautres formes de soutien public la recherche au moyen de processus de bourses par voie de concours. Des

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

conomies dchelle peuvent tre appuyes par des allgements fiscaux, des subventions, des normes de rendement (y compris des normes ngociables) ou des mandats sur les parts de march. Alors que les deux dernires politiques prsentent galement une subvention implicite pour la technologie cible (comme les sources dnergie renouvelable) finance par les sources non privilgies, elles offrent lavantage de ne pas ncessiter de dpenses publiques, et elles offrent aussi la caractristique de sliminer graduellement au fur et mesure que la nouvelle technologie devient plus concurrentielle sur le plan des prix. Des politiques plus cibles seraient ncessaires pour compenser des lacunes particulires du march et des obstacles, y compris les exigences en matire dinformation, les normes en matire defficacit nergtique, les codes du btiment, entre autres. Dans de tels cas, les politiques deviennent en gnral plus rentables lorsquelles ciblent une lacune prcise du march plutt quune technologie prcise. Les normes sont plus efficaces lorsquelles sont flexibles plutt que directives en ce qui concerne la faon datteindre lobjectif vis. Enfin, dans le cas des technologies juges particulirement souhaitables, certaines politiques plus limites de R et D sont offertes. Traditionnellement, la plupart des politiques subventionnent les activits de recherche, soit au moyen de crdits dimpt prcis, de bourses ou de contrats, soit par une recherche dirige dans des laboratoires financs par les deniers publics. Si le gouvernement na pas lexpertise ou limpartialit ncessaires, la rpartition de ces fonds de recherche peut galement tre impartie des instituts tiers selon des mandats bien prcis85. Des prix technologiques, en revanche, offrent des incitatifs financiers en vue de rsultats prcis, comme le fait dtre le premier dvelopper une avance prcise ou le concurrent qui a ralis le plus de progrs avant une date buttoir fixe. De telles mthodes ont connu du succs dans le pass et elles pourraient jouer un rle positif pour les politiques climatiques, bien quil faille prter attention aux caractristiques conceptuelles, y compris la cible technologique, la taille et la nature du prix, ainsi que la mthode de slection dun gagnant86. Dans ce volet, on a brivement examin le rle des politiques technologiques qui compltent une politique plus vaste de prix pour le carbone. Cependant, la politique technologique est aussi une question complexe et une tude plus approfondie pour le Canada simpose. Il faut noter que la porte du prsent rapport ne comprend pas la prsentation de recommandations trs prcises en matire de politique technologique complmentaire. Cependant, larticle 7.2.2, on explore les rpercussions des possibles lments de politique technologique en utilisant le modle du SCMI.

85 86

Les Centres dexcellence de lOntario sont un exemple qui fonctionne un peu comme une socit financire dinnovation finance par les deniers publics. Voir http://www.oce-ontario.org/ (en anglais). Newell et Wilson (2005).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

93

7.2 RGLEMEnTS CoMPLMEnTAiRES : ASSuRER unE CouVERTuRE CoMPLTE

87

Pour unifier entirement la politique pour les missions, des rglements sont ncessaires pour certains secteurs dont les missions ne sont pas facilement abordes par une politique de prix pour le carbone. Cela comprend les sites denfouissement, les missions issues de la production dhydrocarbures en amont, les missions des pipelines et lagriculture. Ces rglements complmentaires peuvent rduire le cot auquel la politique de prix pour le carbone permet datteindre les cibles dmissions fixes. Les rglements contraignants ne sont pas une option efficace pour rduire les missions, par rapport au pour le carbone. ils devraient tre utiliss uniquement pour pallier les lacunes prcises dune politique gnrale de prix pour le carbone, telles que les lacunes du march et les couvertures limites des sources dmissions.

Les rglements complmentaires peuvent jouer un rle cl dans une politique unifie des prix pour le carbone. Comme on lindique larticle 4.1, certaines missions sont difficiles inclure dans une politique de prix, y compris :

les activits importantes de dgazage et de flaring des puits de production dhydrocarbures en amont; la combustion des pipelines; le gaz denfouissement; les missions agricoles.

Les rglements peuvent servir largir la porte de la politique de prix pour le carbone afin dunifier les prix pour toutes les missions de GES. Llargissement de la couverture de cette faon peut amliorer la rentabilit de la politique et permettre au Canada datteindre ses cibles de rduction des missions faible cot.

7.2.1

Mcanismes de politique contraignante

Le prix pour le carbone est souvent prsent comme la solution de rechange aux rglements dits contraignants . Ces rglements (comme les normes dmissions) sont gnralement efficaces sur le plan environnemental, mais pas sur le plan conomique sils sont appliqus largement, puisquils imposent les mmes cots gnraux toutes les parties touches, alors que les cots de rduction des missions varient. Une politique de prix pour le carbone, qui

87

Lanalyse prsente dans ce volet provient de Bataille et coll. (2008).

94

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

permet aux metteurs dquilibrer leurs cots de rduction avec les cots dobservation de la politique, est donc privilgie comme approche plus vaste et plus rentable en vue de rduire les missions. Cependant, lorsque le prix pour le carbone ne peut comprendre toutes les sources dmissions, des rglements contraignants peuvent avoir un rle jouer pour complter la politique de prix pour le carbone. Les rglements complmentaires qui largissent la couverture devraient saligner sur le prix pour le carbone. Cest--dire, que les rglements devraient permettent datteindre un niveau de rduction semblable ce qui serait attendu si la politique avait couvert ce secteur. Si les rglements sont plus contraignants que la politique des prix pour le carbone, ou vice versa, la rentabilit dune politique unifie de prix pour le carbone est compromise et augmente les cots gnraux.

7.2.2

valuation des rglements complmentaires ventuels

Les rglements complmentaires, lorsquils permettent de contrer les obstacles au succs de la politique de prix pour le carbone, peuvent amliorer la fois lefficacit environnementale et la rentabilit conomique du prix pour les missions de carbone. Les rglements qui permettent dtendre la couverture de la politique sont une option plus directe sur le plan administratif que les autres approches, comme les compensations. La plupart des rglements complmentaires tudis ont dj des prcdents au Canada. Des rglements sur la capture du gaz denfouissement existent dans plusieurs provinces, tout comme des rglements sur le traitement des missions en amont dans le secteur des hydrocarbures. Ces prcdents donnent penser que ces approches sont politiquement acceptables. Des modlisations conomiques dmontrent que les rglements complmentaires peuvent largir la couverture de la politique de prix pour les missions de carbone et den amliorer lefficacit. Larticle 4.1 prsente plusieurs sources dmissions quil serait difficile dinclure dans une politique de prix pour le carbone. Des rglements complmentaires sont la faon la plus approprie dlargir la couverture de la politique de prix pour le carbone ces missions, et unifier ainsi les prix pour les missions. Certains rglements complmentaires possibles sont indiqus ci-dessous. tant donn laccent pour le centre dintrt de ce projet sur le prix pour le carbone, la recherche effectue sur ces rglements complmentaires nest quune illustration. Les rglements comprennent ceux qui suivent. Activits importantes de dgazage et de flaring de production dhydrocarbures en amont et fuites de pipelines : Les rglements exigeraient llimination progressive du dgazage et du flaring (autres que pour des raisons de scurit), avec des amendes en cas de non-respect. Des rglements semblables pourraient tre utiliss pour les fuites de pipelines, avec peut-tre un peu plus de souplesse tant donn quil est impossible, sur le plan technique, dliminer compltement les fuites de pipelines. La modlisation faite pour la TRNEE a permis destimer quun programme de rglementation align sur la modlisation de prix rapide et importante permettrait de rduire les missions provenant de ces sources denviron

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

95

42 Mt CO2 par anne. missions des gaz denfouissement : Les occasions de rduction dcoulant de la capture du gaz denfouissement cotent environ de 15 25 $ / tonne CO2. Le rglement pourrait exiger la capture du gaz denfouissement de tous les sites denfouissement (au-dessus dun seuil minimal). La modlisation faite pour la TRNEE a permis destimer la rduction des missions de 25 28 Mt CO2 par an. missions agricoles : Des experts-conseils pour la TRNEE ont estim que des rductions de 8 Mt en 2020 et de 13 Mt en 2050 sont ralisables grce des changements de pratiques agricoles dont les cots de rduction marginaux sont semblables aux cots encourus avec une politique de prix rapide et importante pour le carbone. Des rglements sur les pratiques agricoles pourraient tre mis en place pour atteindre ces rductions, bien que cela puisse savrer coteux mettre en uvre et appliquer. La recommandation de rglements prcis pour le secteur agricole est en dehors de la porte de lanalyse du prix pour le carbone de la TRNEE.

De mme, on propose larticle 7.1 que des normes de rendement pourraient tre un lment de la politique technologique qui pourrait amliorer la rentabilit gnrale de la politique. Deux rglements technologiques complmentaires possibles ont fait lobjet de modlisations prsentes ci-dessous. Une fois de plus, ces politiques devraient tre vues comme des illustrations. Les rglements possibles sont ceux qui suivent. Normes pour contrer les principales lacunes mandant-mandataire du secteur de la construction : Une lacune du march largement connue est le dcalage entre les personnes qui fixent lutilisation quotidienne dans les immeubles et celles qui en sont propritaires. Les propritaires ne peuvent pas forcment rcuprer les investissements en efficacit nergtique, car ce sont les locataires qui en bnficient, ou ce sont les titulaires de domaine bail qui dterminent la charge nergtique et qui payent les factures associes. Dun autre ct, les locataires nont aucune incitation faire des investissements importants dans lefficacit nergtique, car ils nont habituellement aucune garantie sur loccupation de leur rsidence. Une norme Leadership in Energy and Environmental Design (LEED) ou quivalente pourrait servir comme niveau de base pour tous les immeubles commerciaux et, au moins une augmentation de 50 % en efficacit pour tous les immeubles rsidentiels par rapport aux codes actuels et prvus88. Normes dmissions des vhicules dans le secteur du transport : Le transport contribue grandement aux missions au Canada, et les cibles fixes ne peuvent tre atteintes sans la transformation de la technologie des vhicules routiers. Cependant, la modlisation suggre que le secteur des vhicules est lent rpondre la politique de prix pour le carbone. Ces rponses inlastiques pourraient sexpliquer par des problmes dinformation sur le march; il est difficile pour les consommateurs de dterminer les conomies ralisables en choisissant des vhicules plus conergtiques. La complexit des prix des carburants et des conomies quant la consommation de carburants des diffrents vhicules complexifie le choix lachat dun vhicule conomique. Des rglements pourraient comprendre ladoption lchelle nationale de la politique californienne sur les missions de GES jusquen 2020, en augmentant graduellement les exigences pour atteindre des missions pratiquement nulles dici 2040. Ces rglements signifient soit llectrification presque complte du parc de vhicules, soit le passage des carburants de rechange liquide ou gazeux; les
Le rcent rapport de la TRNEE sur lefficacit nergtique dans le secteur Canadien des btiments commerciaux intitul Dans lengrenage du changement : Efficacit nergtique dans le secteur des btiments commerciaux du Canada tmoigne de lefficacit de complter un prix pour le carbone des rglements. TRNEE (2009).

88

96

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

biocarburants et lhydrogne sont deux candidats possibles. La politique permet datteindre 11 Mt CO2 en 2015, pour atteindre graduellement 68 Mt CO2 dici 2050. Dans les prvisions numriques, ces politiques permettent au prix pour le carbone dtre rduit de 30 %, en passant de 300 $ / tonne CO2 210 $ / tonne CO2 pour atteindre la mme cible89. La Figure 16 ci-dessous illustre leffet des rglements complmentaires par secteur pour atteindre les cibles de rduction des GES du gouvernement du Canada.
ConTRiBuTion DES RGLEMEnTS CoMPLMEnTAiRES ET DES PoLiTiQuES TECHnoLoGiQuES EnVERS LA RDuCTion DES MiSSionS
MSQ* denviron 1 100 Mt en 2050 1000 missions de GES (Mt Co2) 900 800 700 600 500 400 300 200
2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

RDuCTionS PoSSiBLES GRCE un SySTME DE QuoTAS ET DCHAnGE Rductions grce aux politiques complmentaires MiSSionS RESTAnTES

Achats internationaux

Agriculture Btiments et mnages

Transport Hydrocarbures en amont

Dchets

FiGuRE 16

Les rsultats de ces modles de la TRNEE donnent penser quune justification claire existe pour mettre en uvre des rglements complmentaires et des rglements technologiques cibls. Ils peuvent amliorer la rentabilit et lefficacit environnementale gnrales dune politique plus large de prix pour le carbone.

7.2.3

Rsum et conclusions cls concernant les rglements complmentaires

Des rglements complmentaires devraient tre prpars sur la base dune justification conomique claire. Cela signifie typiquement que leur utilisation sera limite aux secteurs o les rglements tendent la couverture au-del de la porte de la politique de prix pour le carbone ou quelle rpond une lacune du march. Ils devraient aussi tre conus pour saligner sur le signal de prix unifi pour le carbone.
89 Veuillez noter cependant que des cots plus levs sont ncessaires moyen terme pour tenir compte du prix plus long terme (c.--d. quavec lanticipation dun prix infrieur pour le carbone lavenir, cela entrane une rduction moins importante court terme; cest pourquoi le prix pour le carbone doit grimper pour atteindre la mme cible).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

97

7.3 MESuRES DE PoLiTiQuE En MATiRE DDuCATion, DinFoRMATion ET DE MARKETinG


Les cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada impliquent des changements substantiels la faon dont lnergie est produite et utilise au Canada. Ces changements ont des implications importantes pour les investissements dans les nouvelles technologies ainsi que pour les Canadiens en gnral. Informer les Canadiens des changements climatiques et de la politique en matire de changements climatiques devrait se faire de pair avec la politique de prix pour le carbone. Des exemples de campagne dinformation et dducation avec peu de rpercussions notables sur le comportement des consommateurs sont courants dans les politiques environnementales en gnral, et dans le domaine des politiques nergtique et climatiques en particulier90. Des analystes de politique climatique sont, juste titre, sceptiques quant la valeur de ces initiatives. Cependant, bien que beaucoup dentre eux indiquent que les gens sont peu sensibles aux campagnes dducation et aux arguments moraux en tant que consommateurs, titre de citoyens, ces programmes jouent un rle plus large pour former des normes, appuyer des buts de politique et fixer un consensus social pour laction politique. De plus, il est peu probable que le public continue appuyer une politique majeure de prix pour les missions de carbone sans le sentiment dtre touchs sur le plan social. Ainsi, cela justifie un investissement continu dans lducation du public sur les changements climatiques et sur la politique climatique en vue de complter la politique de prix pour le carbone. Cette approche inclut des modifications au systme dducation officiel et des investissements plus grands dans lducation du public; elle comprend aussi un rle de leadership pour le gouvernement, lindustrie et dautres intervenants. En plus du large rle cibl en matire dinformation et dducation sur la politique climatique, un investissement plus prcis dans des politiques dinformation peut savrer justifi. Le comportement des consommateurs et les dcisions dachats sont facilits par des habitudes, des routines et des normes sociales, ainsi quune conscience du prix relatif91. Par exemple, les consommateurs peuvent avoir du mal dterminer les conomies associes des lectromnagers conergtiques. Lutilisation dun tiquetage obligatoire en matire dnergie (comme le symbole Energy Star) pour les biens de consommation peut influer sur la rponse des consommateurs aux signaux de prix et augmenter lefficacit dune politique de prix pour le carbone.

90 91

McKenzie-Mohr (2000) cite un cas o une entreprise de service publique dlectricit en Californie a dpens plus en publicit sur les avantages dune bonne isolation des domiciles quil lui en aurait cot pour faire linstallation elle-mme dans les maisons vises. Jackson (2005).

98

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

7.4 LiMinATion DES DiSPRoPoRTionS Du MARCH


Lefficacit de la politique de prix pour le carbone peut tre touche par des incitatifs existants pour les technologies en matire dnergie. Les structures des subventions doivent tre revues pour sassurer de ne pas attnuer les incitatifs offerts par la politique de prix pour le carbone. Par exemple, certaines subventions existantes pour le secteur des hydrocarbures peuvent empcher que le prix pour les missions de carbone offrent les incitatifs ncessaires une transition vers des technologies peu ou non polluantes. Dans les pays de lOCDE, par exemple, il y a eu des cas o la production de carburants fossiles a dform le march de lnergie92. De mme, une absence de politique pour tenir compte du cot des dommages causs lenvironnement autres que les missions de GES constituent un autre type de subvention implicite. La rglementation des polluants classiques de lair et de leau par des mcanismes de march pourrait amliorer les signaux du march, nous rapprocher dune comptabilisation des cots intgraux et rendre ainsi les sources dnergie propre relativement plus comptitives par rapport leurs contreparties base de carburants fossiles. Les effets du retrait de subventions disproportionnes nont pas fait lobjet dune modlisation dans le cadre du prsent rapport, pas plus que ceux de sa cooccurrence avec une politique de prix pour le carbone. Une analyse dtaille de ce problme est en dehors de la porte du rapport.

92

Aux .-U., la moiti des subventions dans le domaine nergtique vont vers les carburants fossiles, compar 5 % pour les nergies renouvelables. IEA (2006).

8.0 RSuLTATS ET EFFETS DunE PoLiTiQuE GnRALE ET uniFiE DE PRix PouR LE CARBonE
une politique rentable de prix pour le carbone peut entraner des impacts indsirables qui doivent tre contrs par des lments prcis de la conception de la politique et dautres mesures.

Ce chapitre montre tout dabord comment la politique des prix pour le carbone recommande par la TRNEE, qui met en uvre un prix unifi gnral pour les missions de carbone, peut permettre au Canada datteindre ses cibles de rduction des missions. Une modlisation conomique dmontre comment la politique de prix rapide et importante pour le carbone peut favoriser ladoption de technologies faibles missions de carbone. Bien que le scnario prsent pour la modlisation ne constitue quune des voies possibles vers un avenir avec de faibles missions de carbone, il illustre quune telle politique des prix pour le carbone, base sur un signal de prix pour les missions pour tous les secteurs de lconomie, peut permettre datteindre ces objectifs. En mme temps, la modlisation suggre que la mise en uvre dune politique gnrale et unifie des prix pour le carbone pour lensemble des missions peut aussi avoir des impacts indsirables. Ce chapitre explore les effets possibles sur la rpartition selon les secteurs, les rgions et les mnages. Des effets macroconomiques et concurrentiels possibles des politiques de prix pour le carbone font aussi lobjet dune tude. Ces effets mettent donc en lumire dautres enjeux dont il faut tenir compte pour la conception dtaille et la mise en uvre de la politique de prix pour le carbone.

8.1 CHAnGEMEnTS TECHnoLoGiQuES ET DE CoMPoRTEMEnT inDuiTS PAR LA PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE
93

La modlisation conomique suggre quun prix unifi pour les missions de carbone se traduira par le dploiement de technologies faible intensit carbonique, afin que les cibles de rductions des missions du Canada puissent tre ralises.

La modlisation conomique illustre que les cibles de rduction des missions de 20 % en dessous des niveaux de 2006 dici 2020, et de 65 % en dessous des niveaux de 2006 dici 2050 peuvent tre atteintes en mettant en uvre une politique long terme de prix pour le carbone. Dans ce volet, on tudie les rsultats technologiques prvus par lanalyse du modle SCMI de prix dune politique rapide et importante pour le carbone. La prvision illustre un scnario selon lequel les cibles de rduction des missions de 2020 et de 2050 pour le Canada peuvent tre atteintes de faon rentable par le lancement de technologies faibles missions de carbone, incites par la politique de prix.
93 Lanalyse dans ce volet repose largement sur lanalyse par la TRNEE des extrants de la simulation du SCMI rapide et importante prpare par J&C Nyboer (Peters, J. et coll., 2008).

100

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

8.1.1

un scnario pour le lancement de technologies

Ce scnario constitue une faon pour lconomie canadienne de se transformer en rponse aux prix pour le carbone. Le scnario prsent nest pas ncessairement le plus probable, pas plus quil ne constitue le mlange de technologies recommand par la TRNEE. Aprs tout, la politique de prix pour le carbone a pour but de permettre au march de rpondre le plus efficacement possible et non de prescrire les meilleures solutions technologiques. De nouvelles innovations et de nouvelles technologies contribueront srement un mlange technologique diffrent en 2050 que celui prvu par le modle. Nanmoins, le scnario illustre comment la politique de prix pour le carbone peut de faon raliste favoriser la pntration du march par des technologies faibles missions pour atteindre les cibles de rduction dmissions du Canada. Le scnario de modlisation devrait permettre de dceler les lments cls de la transformation du systme dont les dcideurs doivent tenir compte, plutt que de fournir une description dfinitive du mlange technologique qui sera prsent en 2020 et en 2050 en rponse la politique de prix. Les tendances principales pour les prvisions sont illustres la Figure 17. Cette figure montre comment diffrentes mesures de rduction des missions contribuent aux prvisions de rduction au Canada avec le temps. Lefficacit nergtique, le captage et le stockage de dioxyde de carbone, et le remplacement des hydrocarbures par llectricit et la biomasse sont les technologies qui contribuent le plus la rduction des missions94. Le volet Efficacit nergtique comprend ladoption de technologies nergtiques encore plus efficaces telles que des pompes gothermiques et des vhicules hybrides. Le volet Captage et stockage du carbone comprend ladoption de CSC dans un ventail de domaines comme la production dhydrogne, la production dlectricit et la valorisation des sables bitumineux. Le volet Pnalit nergtique associe au CSC reprsente lnergie supplmentaire ncessaire pour mettre en uvre le CSC bien que le CSC permette la rduction de lensemble des missions, cette nergie supplmentaire rduit efficacement la taille du volet relatif lefficacit nergtique (EE). Le volet Remplacement du carburant vers llectricit reprsente les rductions dmissions rsultant dune combinaison de dcarburation de la production dlectricit (par exemple, par le truchement dnergies renouvelables et du CSC) et le recours accru des technologies lectriques (par exemple, les systmes de chauffage lectrique dans les btiments). Le volet Remplacement du carburant vers des nergies renouvelables comprend lutilisation accrue de biocarburants, notamment pour les vhicules servant au transport de marchandises et de passagers. Le volet Autres formes de contrle des EGS concerne la rduction des missions la suite de la mise en uvre dautres techniques et procds de contrle, comme le captage du gaz denfouissement, la dtection et la rparation de fuites et de gaz rsiduaires dans les pipelines ou les puits de ptrole et de gaz. La figure 18 prsente avec plus de dtails les grands axes du scnario et montre la nature des prvisions quant la mise en place progressive larrive de technologies faibles missions de carbone au fur et mesure que le prix pour le carbone augmente avec le temps. Par exemple, la pntration dans le march du CSC commence graduellement vers 2015, selon la prvision, mais augmente rapidement dans les applications de production dlectricit et autres dici 2020 et 2030 au fur et mesure que le prix pour le carbone augmente. Ce rsultat correspond aux tudes scientifiques qui suggrent que le CSC pourrait devenir concurrentiel par rapport un prix de 20 200 $ / tonne CO295. Des estimations rcentes pour lindustrie Canadienne suggrent quun prix seuil denviron 80 $ / tonne pourrait entraner un accroissement rapide des activits de CSC 96.
94 IPCC (2005). Le captage du dioxyde de carbone des dchets reprsente la plus grande partie des cots de CSC. Par exemple, selon lexamen des estimations de cots de captage de carbone, le Alberta Carbon Capture and Storage Development Council (2008) fournit une fourchette de 60 $ 140 $ / tonne CO2, une vaste fourchette qui tient compte des diffrentes installations, du choix de la technologie pour le CSC et de lincertitude quant la rduction du prix avec le temps. 95 96 Ibid ico2n (2007). Noter que les prvisions de cots dans le prsent rapport sont en tonnes de CO2, et non en CO2, et comprennent les cots de captage et de transport, mais pas ceux de stockage, qui sont valus quelques dollars par tonne .

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

101

LAnCEMEnT DE LA TECHnoLoGiE iSSu DE LA TARiFiCATion Du CARBonE SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT


Efficacit nergtique 1,000 Pnalisation dnergie pour le CSC

missions de GES (Mt Co2)

800 Captage et stockage du carbone 600 Remplacement du carburant par llectricit Remplacement du carburant par des sources renouvelables

400

MiSSionS RESTAnTES

200 Autres mesures de contrle de GES 0


2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

FiGuRE 17
Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

Dans le secteur des transports, la dcarburation se fait par une combinaison de llectrification (vhicules hybrides rechargeables et vhicules lectriques), des biocarburants et de lefficacit nergtique (adoption de vhicules plus lgers). Bien quil faille encore augmenter lutilisation des transports publics par rapport aux vhicules particuliers, il sagit dune relativement petite contribution la rduction des missions dans le scnario prvu. La Figure 18 met aussi en lumire lacclration des tendances technologiques actuelles. La croissance dans le march des voitures hybrides, par exemple, continue avec ladoption rapide moyen terme, les vhicules hybrides rechargeables montrant une croissance substantielle long terme. La croissance des biocarburants continue, avec des augmentations importantes du biodiesel et de lthanol cellulosique. La prvision suggre alors que la politique de prix pour le carbone peut permettre au Canada datteindre la rduction des missions vise sans lutilisation de technologies diamtralement diffrentes (le CSC est peut-tre la seule exception notable). Cette tendance rsulte en partie de la capacit limite du modle prvoir la pntration des technologies qui nexistent pas encore. Cependant, ce rsultat suggre galement que des options technologiques volutives peuvent entraner des rductions encore plus importantes. La transformation est de grande ampleur, mais nimplique pas ncessairement des drglements par rapport aux faons classiques dont les Canadiens utilisent lnergie. La modlisation montre clairement que la diffusion dune gamme de technologies sera ncessaire et quaucune technologie seule ne permet une dcarburation rentable. La Figure 19 illustre la varit de technologies utilises et leur contribution prcise la rduction des missions. Cette figure donne un instantan de la rduction des missions prvue pour 2020. Une fois de plus, le CSC contribue grandement aux rductions en 2020 dans la prvision, particulirement dans les secteurs de la valorisation des sables bitumineux et de la production dlectricit. Les missions lies llectricit augmentent en fait par suite de la politique de prix pour le carbone, en raison de llectrification de lconomie, tel quil est indiqu ci-aprs. la Figure 19, cette augmentation des missions est indique comme une contribution ngative la rduction des missions de -14 %.

102

SCnARio DTAiLL Du DPLoiEMEnT DES TECHnoLoGiES

EFFiCACiT nERGTiQuE

Amliorations rsidentielles et commerciales installation de pompes gothermiques pour les btiments rsidentiels et commerciaux

22 Mt Co2

ConTRLE SuR LES GES LiS DES PRoCDS

Captage et flaring de gaz denfouissement

53 Mt Co2

Rduction du dgazage et du flaring des puits dhydrocarbures, programmes amliors de dtection et de rparation des fuites

LECTRiFiCATion DES RSiDEnCES, iMMEuBLES ET DE LinDuSTRiE

installation de systmes de chauffage lectrique dans les btiments rsidentiels et commerciaux

lectrification de certains processus industriels impropres au captage du carbone

ostly processes unsuitable to carbon capture)

75 Mt Co2

Dcarburation de la production lectrique => adoption du captage du carbone et largissement des sources dnergie renouvelables

DCARBuRATion DES TRAnSPoRTS

Adoption de vhicules hybrides Adoption de vhicules hybrides rechargeables Adoption de biocarburants => lthanol et le biodiesel Dcarburation de la production des biocarburants => ethanol cellulosique, CSC, passage llectricit

RDuCTionS En 2050

235 Mt Co2

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

CAPTAGE ET SToCKAGE Du CARBonE

Captage de la formation de Co2 et sparation, production dhydrogne et dammoniac

Captage des usines hydrolectriques et des installations destins la valorisation des sables bitumineux Captage de sources industrielles => fours ciment, usines sidrurgiques intgres

325 Mt Co2

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050

FiGuRE 18 Ce scnario des technologies dcoule du trac rapide et important de la tarification du carbone. Consquemment, il fait le point sur les dploiements des technologies sous une politique de tarification du carbone faible dploiement rsultant des politiques complmentaires, et omet celles lies aux cots du commerce international.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

103

ConTRiBuTionS DE CHACunE DES TECHnoLoGiES LA RDuCTion DES MiSSionS En 2020

CSC - Valorisation des sables bitumineux CSC - Production dlectricit Capture et flaring des gaz denfouissement Dtection et rparation de fuites - puits et pipelines Autres sources defficacit nergtique Camions de transport hybrides

13 % 11 % 10 % 9% 7% 6% 5% 5% 4% 4% 3% 3% 3% 2% 2% 1% 1% 1% 1% 1%
Production accrue d'lectricit

Chauffage des espaces et de leau dans les btiments rsidentiels


Efficacit nergtique - Vhicules de transport passagers hybrides et rechargeables Carburants renouvelables pour camions de transport de marchandises CSC - Production et amlioration dhydrogne Chauffage des espaces et de l'eau dans les btiments commerciaux CSC - Extraction sur place de bitume

Autre remplacement du carburant vers llectricit


CSC - Formation et traitement du gaz naturel CSC - Autre captage et stockage de carbone Efficacit Energtique - Pompes thermiques commerciales

Remplacement de carburants - Vhicules de transport passagers hybrides rechargeables


Efficacit Energtique - Pompes thermiques rsidentielles Carburant renouvelable pour les vhicules de transport passagers CSC - Production dammoniac

% DE REDuCTionS En 2020 SELon LES TECHnoLoGiES

-14 % -15 % -10 % -5 %

0%

5%

10 %

15 %

FiGuRE 19 Le reste des rductions dmissions sont attribues dautres mesures de rductions napportant que de petites contributions compares la totalit des rductions. Les pourcentages ont t arrondis.

104

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

8.1.2

lectrification de lconomie

Une tendance importante qui merge de la prvision est llectrification du systme nergtique canadien. Une croissance importante de la production dlectricit est projete, en grande partie grce aux technologies faible production de carbone comme le CSC lnergie hydrolectrique et lnergie olienne, comme le montre le tableau 9. Cette augmentation permet une rduction des missions en passant des carburants llectricit, particulirement dans le cas des transports, et des secteurs rsidentiels et commerciaux. Bien quune grande partie de la croissance de la production dlectricit entrane une augmentation des missions de ce secteur, cette augmentation est contre par des rductions gnrales plus importantes ailleurs dans lconomie au fur et mesure que llectricit remplace la combustion des carburants fossiles.

TAux DE PnTRATion PRVu DES TECHnoLoGiES DE PRoDuCTion DLECTRiCiT FAiBLES MiSSionS DE CARBonE SouS LA PoLiTiQuE DE PRix SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT

Production totale (TWh) 2020 2030 2040 2050

Augmentation en raison de la politique 2020 2030 2040 2050

Hydrolectricit olien Autres sources renouvelables Nuclaire Charbon et gaz avec CSC Production Totale
TABLEAu 9

505 33 3 124 62 868

633 63 7 168 193 1 166

759 91 10 204 328 1 445

890 110 13 232 456 1 712

17 % 84 % 117% 26 %

31 % 118 % 150 % 54 % nA

37 % 104 % 144 % 64 %

39 % 77 % 134 % 57 %

24 %

45 %

53 %

51 %

Des rductions importantes des missions dans le secteur des transports sont possibles par ladoption de vhicules hybrides rechargeables, soit des voitures qui peuvent tre recharges llectricit. De mme, le modle permet de prvoir une croissance substantielle des radiateurs-plinthes et des pompes gothermiques pour le chauffage dans les secteurs de limmobilier rsidentiel et commercial, ce qui rduira la quantit de gaz naturel et de mazout utilis pour le chauffage. Laugmentation prvue de production dlectricit faibles missions de carbone combine au passage des carburants fossiles llectricit dans le cas de la demande nergtique permet de dcoupler les missions des GES et le PIB.

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105

Comme le montre la Figure 20, la prvision suggre que les cibles de rduction des missions peuvent tre atteintes mme si lnergie utilise en fonction du PIB augmente avec le temps. Puisque lnergie utilise provient de plus en plus de sources de production faibles missions de carbone, lintensit des missions chute de faon importante; dici 2050, la prvision suggre que les missions de gaz effet de serre selon la production conomique seront infrieures par environ 80 % ce quelles auraient t sans la politique de prix pour le carbone.

TRAnSFoRMATion En nERGiE ET inTEnSiT DES MiSSionS

2010

2015

2020

2025

2030

2035

2040

2045

2050 En 2050, nous devrons consommer davantage une nergie produisant moins dmissions que si la politique sur le carbone navait pas t mise en uvre

10 % cart en pourcentage calcul partir du MSQ*


Transformation en nergie par dollar de PIB

-5 %
En 2020, lintensit des missions devra diminuer de 30%

-20 %

-35 %

-50 %

En 2050, lintensit des missions devra diminuer de 75% Transformation en missions par dollar de PIB

-65 %

-75 %

FiGuRE 20
*Maintien du statu quo

8.1.3

Consquences pour les investissements

La prvision du scnario technologique du modle du SCMI se traduit en changements dans les modes dinvestissements, comme lillustre la Figure 21. La prvision suggre que la politique de prix pour les missions de carbone entranera dimportants investissements technologiques dans le captage et le stockage du carbone, dans une augmentation de la capacit lectrique et dans le secteur des biocarburants. Le secteur des biocarburants connat une grande croissance (3,362 % et 1,908 % respectivement pour le biodiesel et lthanol), car la production de biocarburants ne devrait connatre quune faible croissance dans le scnario du maintien du statu quo. Des rductions dans les investissements se produisent en raison de la baisse de la production de certains secteurs comme ceux du minral industriel et du raffinage du ptrole, et dun passage vers de plus petits vhicules moins coteux dans le secteur des transports.

106

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

CHAnGEMEnTS DES inVESTiSSEMEnTS DAnS LES PRinCiPAux SECTEuRS En 2020 ET 2050 LiS LA TARiFiCATion Du CARBonE
3 362% 1 908% % de changement dans les investissements en raison du prix pour le carbone selon la politique sous le modle rapide et important

175%

150%

100%
Production rduite Vhicules plus compacts en moins grands nombres lectrification et autres mesures de contrle des GES entranent moins dinvestissements dans les quipements, mais augmentent les cots dexploitations Investissements en CSC, changements de carburants et autres measures de contrle des GES

75%

50%

25%

0% L -25% D E F G H i J K M n o P Q

-50%

A -75%

A B C D E F

Minraux industriels Raffinage du ptrole Transport de marchandises Transport individuel Fabrication de papier Autres fabrications

G H i J K L

Btiments commerciaux Fusion de mtal Produits chimiques Extraction minire Btiments rsidentiels Fer et acier

M n o P Q

Extraction de gaz naturel Extraction de petrol brut Mines de charbon lectricit Biocarburants

2020

2050

FiGuRE 21

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

107

8.1.4

Robustesse du scnario

Afin de sassurer que ce scnario est une voie technologique future plausible, la robustesse du scnario technologique a fait lobjet dune analyse en fonction de lengagement des intervenants. On a consult des experts de lindustrie au sujet de la pntration prvue du march de certaines technologies cls qui contribuent la rduction des missions. On a demand des intervenants des secteurs si les taux de pntration du march et les chanciers indiqus taient pessimistes (c.--d. une sous-estimation de la pntration probable de la technologie) ou optimistes (c.--d. le taux de pntration est improbable ou irraliste). Les rsultats obtenus sont prsents au Tableau 10. Tandis que les commentaires des intervenants confirment largement que le scnario avanc est plausible, ils mettent aussi en garde contre le fait de prendre une prvision isole pour une seule technologie au pied de la lettre. Les rsultats tendent suggrer que certaines technologies pourraient faire face des dfis importants pour atteindre la prvision de pntration du march indique par le modle selon lchancier indiqu en raison dobstacles aux dveloppements technologiques et leur lancement. Ils signalent certaines technologies qui pourraient ncessiter des efforts supplmentaires cibls afin dassurer une pleine exploitation de leur potentiel conomique avec le temps. Par consquence, lanalyse indique aux dcideurs o porter leur attention. Elle indique de plus limportance pour les gouvernements, lindustrie et les chercheurs de tenir compte directement des obstacles aux dveloppements technologiques et leur lancement.

VALuATion PAR LES inTERVEnAnTS DE LA PRViSion TECHnoLoGiQuE PRoDuiTE PAR LE SCMi Plus pessimiste Production dlectricit de source olienne Production dhydrolectricit Pompes gothermiques Nuclaire thanol cellulosique lectricit pour les transports Biocarburants renouvelables Biodiesel pour les camions Captage et stockage de carbone
TABLEAu 10 Si lon estime quune technologie est prometteuse, les intervenants trouvent que la prvision surestime les taux de pntration probables aux termes du prix pour le carbone. Si lon estime quune technologie est dfavorable, les internenants trouvent que la prvision sous-estime les taux de pntration problables aux termes du prix pour le carbone.

Raliste

Plus optimiste

108

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Lavenir sera invitablement diffrent du scnario technologique indiqu ci-haut. Le scnario na pas pour but de prsenter la voie technologique la plus probable ou celle recommande, mais plutt dillustrer le fait que les cibles de rduction des missions pour le Canada sont atteignables avec les technologies actuelles ou bientt disponibles grce la mise en uvre dune politique de prix rapide et importante pour le carbone. Des changements technologiques pourraient acclrer ce scnario et nous donner une plus grande confiance en vue de latteinte des cibles fixes. La politique de prix pour le carbone est linstrument le plus important pour susciter le lancement de technologies faibles missions de carbone. Cependant, tant donn limportance de la technologie en vue datteindre le but de la politique de prix pour le carbone, des mesures de politiques complmentaires pour attnuer les obstacles la technologie indiqus dans ce processus dengagement par secteur pourraient amliorer la rentabilit de la politique, tel quil est indiqu plus tt dans le prsent rapport.

8.2 EFFETS DiSTRiBuTiFS DE LA PoLiTiQuE uniFiE DE PRix PouR LE CARBonE


97

En vertu dune politique gnrale et unifie de prix pour le carbone, des effets distributionnels existent, parmi lesquels : Les secteurs contribuent diffremment la rduction des missions avec des niveaux varis dinvestissements et ils y rpondent diffremment. La variation des rponses selon les secteurs pourrait tre un enjeu de rpartition plus important que les diffrences rgionales des rponses. En vertu dune politique nationale et uniforme de prix pour le de carbone, la modlisation suggre que la rduction relative des missions est peu prs quivalente pour toutes les provinces. Les prix pour le carbone peuvent tre rgressifs; les mnages faible revenu peuvent tre pus touchs par les prix pour le carbone que les mnages plus fortuns, selon la politique. Les communauts nordiques et loignes dpendent en gnral grandement de biens et services qui produisent dimportantes missions de carbone et seront donc particulirement touches par une politique de prix pour le carbone.

97

Lanalyse prsente dans ce volet repose largement sur lanalyse par la TRNEE des rsultats de la simulation du CIMS du scnario de prix rapides et importants prpare par J&C Nyboer (Peters, J. et coll. (2008)), et sur la recherche linterne de la TRNEE.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

109

La mise en uvre dune politique unifie de prix pour le carbone partout au Canada peut entraner des effets de rpartition ngatifs pour certains secteurs, certaines rgions et certains mnages, selon la conception de la politique. Lquit, cependant, est un principe essentiel dune saine gestion publique, et la politique de prix pour le de carbone ne devrait pas faire exception. Dans ce volet, on analyse les consquences en matire dquit de ltablissement dune politique de prix rapide et importante, et on value limportance des enjeux de rpartition pour une politique unifie de prix pour le carbone.

8.2.1 Taux asymtriques des rductions des missions selon les secteurs
Les effets de rpartition de ltablissement de prix pour carbone selon les secteurs sont un enjeu auquel la politique de prix pour le carbone doit rpondre. La Figure 22 indique les contributions des diffrents secteurs la rduction prvue des missions. Les contributions selon les secteurs traduisent largement les profils dmissions des industries existantes : ceux avec des missions actuelles importantes contribuent aux plus importantes rductions. Les rductions les plus importantes proviennent du secteur du transport et de ceux de lextraction et du raffinage des carburants fossiles. Les secteurs de lextraction et du raffinage des carburants fossiles connaissent dimportantes rductions, en grande partie en raison de la mise en uvre du captage et du stockage du carbone.

RDuCTion DES MiSSionS DE GES SELon LES SECTEuRS AVEC LTABLiSSEMEnT DunE PoLiTiQuE DE PRix SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT
1,000
missions par rapport au maintien du statu quo Raffinage et extraction Production dlectricit

missions de GES (Mt Co2)

800

Penalty

Energy Efficiencyde carburants fossiles

600 Cible 400

Sites denfouissement industrie manufacturire

Carbon Ca pture & Stor

Transport

200

Fuel Switching toSecteur commercial Electricity


Secteur rsidentiel

Fuel Switching to Renewables 0


2010 2020 2030 2040

missions restantes

2050

FiGuRE 22

2030

2035

2040

2045

2050

Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

110

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Ce qui est encore plus important, les secteurs indiquent aussi une variation substantielle des missions prvues par rapport au scnario de maintien du statu quo. Comme lillustre la Figure 23, la vitesse prvue de dcarburation varie selon les secteurs, tout comme la mesure dans laquelle les modles suggrent une dcarburation finale en vertu de ltablissement de prix selon la modlisation rapide et importante. La Figure 23 indique la variation en pourcentage des rductions des missions par rapport au cas de rfrence pour quelques secteurs cls. Elle montre que les secteurs rpondent diffremment la politique de prix pour carbone. Les taux de dcarburation selon les secteurs, comme lillustre la figure, suggrent que les secteurs rpondront de faons diffrentes la politique de prix pour le carbone. Deux facteurs principaux sous-tendent ces variations de contribution aux rductions prvues dmissions. Tout dabord, la politique dtablissement des prix entrane des changements dans la structure industrielle. Certaines industries rapetissent alors que dautres prennent de lampleur. Dans le prochain volet sur la concurrence, on aborde cette question. Deuximement, les rponses technologiques varient selon les secteurs en fonction du signal de prix pour le carbone. court terme, par exemple, la production dlectricit augmente ses missions avec le scnario de la politique, puisque la production dlectricit augmente de faon substantielle pour permettre aux secteurs de limmobilier, des vhicules et de la fabrication de rduire leurs missions court terme. Mais des rductions plus importantes sont atteintes selon la prvision plus long terme au fur et mesure que la production dlectricit devient presque neutre en carbone. De mme, les secteurs

TAux DE RDuCTion DES MiSSionS DE GES SELon LES SECTEuRS, DE 2020 2050
20 % Rduction des missions (%) par rapport au MSQ* 0% -20 % -40 % -60 % -80 % -100 %
2020 2030 2040 Secteur commercial Production dlectricit Raffinage et extraction de carburants fossiles Transport industrie manufacturire Sites denfouissement Secteur rsidentiel

2050

FiGuRE 23
*Maintien du statu quo

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

111

de llectricit et des carburants fossiles mettent en uvre le captage et le stockage de carbone, avec une dcarburation constante aprs 2020. Les secteurs des immeubles commerciaux et du transport connaissent des rductions grce lefficacit nergtique et le passage aux biocarburants et llectricit.

8.2.2 Taux comparables des rductions des missions selon les rgions
Les rgions canadiennes montrent des variations importantes quant la quantit totale de gaz effet de serre mis et lintensit des missions de leurs conomies. Les variations dcoulent de divers facteurs, dont les diffrences sur le plan de la structure de lindustrie (certaines provinces possdent des industries de carburants fossiles importantes, et dautres pas), et des technologies de production de llectricit (certaines provinces dpendent de lhydrolectricit, dautre du nuclaire ou du charbon). Le total des missions dpend galement de la taille de la population dune rgion et de son conomie, ainsi que de la croissance prvue pour la rgion. Les rponses prvues selon les rgions un signal de prix pour le carbone varient en raison de ces diffrences dans leurs

RDuCTionS DES MiSSionS DE GES SELon LES RGionS AVEC LTABLiSSEMEnT DunE PoLiTiQuE DE PRix SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT
1,000
Provinces de lAtlantique Qubec ontario

missions de GES (Mt Co2)

800

600 Cible 400

Manitoba Saskatchewan Alberta

200

Colombie-Britannique missions avec la politique

0
2010 2020 2030 2040 2050

FiGuRE 24 Les rductions des missions du Yukon, du Nunavut, des Territoires du Nord-Ouest et des provinces individuelles de lAtlantique ne sont pas illustres sparment en raison de la faible importance de leurs missions selon le scnario de maintien du statu quo et la rduction de leurs missions avec la politique de prix pour le carbone.
Cibles de rduction des missions du gouvernement du Canada en 2020 et 2050

112

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

systmes dnergie. Le modle conomique de la TRNEE du scnario dtablissement de prix selon la modlisation rapide et importante illustre les diffrences entre les rponses selon les rgions. Comme lillustre la Figure 24, lOntario et lAlberta contribuent le plus la rduction des missions en termes absolus, en partie en raison du fait que leurs missions actuelles et leurs missions selon un scnario de maintien du statu quo sont plus leves que pour les autres provinces. Les diffrences rgionales en production dlectricit ont un effet important sur les rponses la politique de prix pour le carbone. Le volume important de rduction prvu des missions pour lOntario par rapport aux autres rgions, par exemple, dcoule principalement de rductions des missions par le secteur de la production dlectricit, puisque des sources renouvelables et une production avec captage et stockage de carbone remplace la production par le charbon et le gaz naturel. La large part des rductions des missions en Alberta dcoule en partie par la dcarburation prvue du secteur de la production dlectricit. Encore plus importants pour lAlberta sont les changements prvus dans le secteur de lextraction du ptrole brut. Dans la prvision du scnario de prix selon la modlisation rapide et importante, 53 % des rductions des missions par rapport la rfrence pour lAlberta sont ralises dans ce secteur.

TAux DE RDuCTion DES MiSSionS SELon LES RGionS, DE 2020 2050

Rduction des missions (%) par rapport au MSQ*

0% -10 % -20 % -30 % -40 % -50 % -60 % -70 % -80 % -90 % -100 %
2020 2030 2040

Colombie-Britannique Alberta Saskatchewan Manitoba ontario Qubec Provinces de lAtlantique

2050

FiGuRE 25
*Maintien du statu quo

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

113

Malgr les diffrences au niveau des rductions totales, les rgions devraient rpondre de faon semblable un tablissement de prix unifi pour le carbone. LAlberta et lOntario contribuent le plus largement la rduction des missions en rponse la politique dtablissement de prix puisque ces provinces devraient produire dimportantes missions sans cette politique. La prvision suggre que des rductions conomiques sont possibles pour ces rgions. Comme lillustre la Figure 25, lorsque lon compare les rductions ralises par les provinces par rapport leurs missions selon un scnario de maintien du statu quo, il devient clair que la dcarburation dans les rgions se fait selon un taux semblable, et quelle atteindra un niveau semblable en 2050. La prvision suggre donc que la rduction des missions pour chaque rgion sera proportionnelle leurs profils actuels dmissions.

8.2.3

Certains effets disproportionns sur les mnages faible revenu

Ltablissement des prix seul peut tre rgressif, et entraner des effets disproportionns sur les mnages faible revenu. Cela savre autant pour les approches bases sur la quantit et ltablissement des prix (cest--dire la fois des systmes de quotas et dchange et des taxes sur le carbone). Une politique quitable dtablissement de prix pour le carbone devrait rpondre cet enjeu. Des mcanismes de recyclage des recettes peuvent tre utiliss pour rduire ou renverser les effets rgressifs selon la rpartition, comme lindique larticle 4.2. Leffet de ltablissement de la modlisation rapide et importante de prix pour le carbone sur les mnages canadiens en 2020 fait lobjet dune analyse. Les donnes de Statistique Canada montrent que les modles de consommation varient selon les catgories de revenu, et que, par consquence, les missions de gaz effet de serre varient galement. Les donnes suggrent que pour les plus faibles recettes, soit 20 % des Canadiens, un prix pour les missions de carbone de 100 $ / tonne pourrait augmenter denviron 1 000 $ par anne le cot de la vie, soit un peu plus de 3 % du revenu moyen disponible98. Cette analyse surestime probablement leffet sur les mnages, puisquelle suppose que les modles de consommation en 2020 seront les mmes quen 2002, lanne la plus rcente pour laquelle on possde des donnes. Cependant, les mnages devraient adapter leur consommation en rponse la politique de prix pour le carbone, et les entreprises devraient aussi dcarburer les chanes dapprovisionnement, ce qui rduirait les effets sur les mnages. Les donnes indiquent cependant un ordre de grandeur des effets sur les mnages et, en particulier des effets diffrents des prix selon le revenu des mnages. En gnral, les mnages revenu lev produisent plus de gaz effet de serre que les mnages moins fortuns. Les donnes de Statistique Canada indiquent que la tranche de 20 % des Canadiens les plus fortuns produit environ quatre fois plus dmissions de gaz effet de serre que la tranche de 20 % des moins fortuns99. Les Canadiens avec les recettes les plus levs devront par consquence payer quatre fois plus en taxe (ou des augmentations de prix quivalentes en raison des mesures de quotas et dchange). Mais ceux avec les recettes les plus levs gagnent six fois plus que les moins fortuns; la proportion du revenu paye est donc infrieure celle pour les faibles recettes.

98

Cela comprend la fois les missions directes et indirectes, c.--d. les changements de prix qui rsultent de laugmentation des prix pour les biens et services qui produisent dimportantes missions de carbone, et non seulement des augmentations des carburants fossiles. Les donnes ont t fournies la TRNEE par Statistique Canada, le 11 septembre 2008.

99

Donnes fournies la TRNEE par Statistique Canada, le 11 septembre 2008.

114

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Comme lillustre la Figure 26, on estime que les mnages faible revenu pourraient payer presque deux fois plus que les mnages les plus fortuns en proportion du revenu, mme si, en termes absolus, le prix pour le carbone sera infrieur100.

FARDEAu Dun PRix PouR LE CARBonE DE 100 $ / TonnE SuR LES MnAGES En 2020, iLLuSTR En PouRCEnTAGE DE LEuR REVEnu DiSPoniBLE MoyEn

Pourcentage du revenu dpens en fonction du prix du carbone

4,00

3,00

2,00

1,00

0,00
Faible revenu (moyenne de 28 258 $) 2e (moyenne de 62 168 $) 3e (moyenne de 90 426 $) 4e (moyenne de 135 689 $) Revenu le plus lev (moyenne de $248,672)

FiGuRE 26 Les donnes supposent que les mnages ne font aucun effort dattnuation. En ralit, les mnages rpondront au signal de prix afin de rduire leurs frais et les dpenses relles seront infrieures celles illustres dans cette figure.

On note aussi que la capacit des mnages avec des recettes plus levs ou plus faibles rpondre aux prix levs en modifiant leur comportement diffre en ce sens. Les mnages faible revenu sont trs largement des locataires plutt que des propritaires101. Par consquent, ils peuvent ne pas tre en mesure dinvestir dans un nouveau systme de chauffage efficace ou en isolation, ce qui revient habituellement au locateur. Les mnages faible revenu peuvent aussi avoir moins facilement la possibilit financire dinvestir dans de nouvelles technologies faibles missions si cela reprsente des cots initiaux importants, mme si les cots rduits de fonctionnement permettent de rcuprer linvestissement avec le temps.

100 Ces rsultats correspondent une analyse rcente de la taxe sur le carbone de la C.-B. (Lee et Sanger, 2008). Des rsultats semblables ont t constats aux .-U. (Burtraw et coll., 2008). 101 Statistique Canada (2007).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

115

8.2.4

Effets diffrents sur les mnages en milieu rural et en milieu urbain

Le prix pour le de carbone peut aussi toucher diffremment les mnages selon la communaut (milieu rural ou urbain). Cependant, les preuves de telles diffrences sont moins videntes que pour les catgories de revenu. Comme lillustre la Figure 27, les donnes de Statistique Canada suggrent que le mnage moyen en milieu rural pourrait payer plus, en proportion de son revenu, que les rsidents des grandes villes avec des populations suprieures 500 000 habitants102. Plusieurs facteurs peuvent contribuer une exposition plus importante pour les mnages en milieu rural. Tout dabord, les Canadiens en milieu rural ont des recettes infrieures ceux des milieux urbains103. Comme nous lavons dj constat, le prix pour le carbone a un effet disproportionn sur les mnages faible revenu. Cependant, lanalyse de la Figure 27 ne tient pas compte des recettes discrtionnaires, et le cot de la vie (par exemple, des impts fonciers) tend tre plus bas dans certains milieux ruraux quen milieu urbain. Ensuite, il est aussi possible que, dans certains cas, le mode de vie en milieu rural produit plus dmissions de carbone que celui en milieu urbain; cependant, les preuves de cet tat de fait ne sont pas nombreuses104.

FARDEAu Dun PRix PouR LE CARBonE DE 100 $ / TonnE SuR LES MnAGES En 2020, RPARTi SELon LA DEnSiT DE LA CoLLECTiViT

Pourcentage du revenu dpens en fonction du prix du carbone

4,00 3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00


Milieu rural (rural) Petite municipalit (moins de 30 000 habitants) Municipalit de taille moyenne (de 30 000 99 999 habitants) Grande municipalit (de 100 000 499 999 habitants) Grande ville (plus de 500 000 habitants)

FiGuRE 27

102 Donnes fournies la TRNEE par Statistique Canada, le 1er octobre 2008. 103 (Alasia et Rothwell, 2003). 104 Les preuves de la C.-B. laissent croire que les membres des mnages en milieu urbain ont en fait tendance faire la navette sur de plus longues distances en moyenne que ceux des mnages en milieu rural (Rivers, 2008).

116

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

De plus, les habitants des secteurs ruraux et des banlieues peuvent tre moins en mesure de rduire leur exposition aux effets du prix pour le carbone que ceux en milieu urbain. Des moyens de transport de rechange faibles missions de carbone, comme les transports en commun ou lutilisation du vlo, sont souvent impossibles ou peu pratiques en milieu rural. En termes conomiques, les mnages en milieu rural semblent indiquer une lasticit par rapport aux prix plus faible que les mnages en milieu urbain105. Les communauts dans le Nord et les communauts loignes font face un dfi particulier en raison du prix pour le carbone. Les prix des biens et des services dans de nombreuses communauts loignes sont dj grandement tributaires par les cots levs du transport et des carburants, et le prix pour le carbone fera gonfler ces cots de transport. De plus, de nombreuses communauts nordiques ou loignes dpendent de sources dnergie qui produisent dimportantes missions de carbone, en particulier les gnratrices au diesel. Si lon prend par exemple les Territoires du Nord-Ouest, on constate que les prix de llectricit pour les mnages sont typiquement au moins trois fois plus levs que ceux Vancouver ou Winnipeg106. Le prix des carburants est aussi plus lev. Dans les Territoires du Nord-Ouest, lhuile de chauffage domestique est de 15 50 % plus chre et le diesel, de 20 80 % plus cher que dans le sud du Canada107.

105 Houthakker (1974), cit dans M. Bernstein et J. Griffin (2006). 106 Les prix pour les Territoires du Nord-Ouest proviennent de la Arctic Energy Alliance (2008); les autres prix proviennent du Resources naturelles Canada (2008). 107 Les prix pour les Territoires du Nord-Ouest proviennent de la Arctic Energy Alliance (2008); les autres prix proviennent du Resources naturelles Canada (2008).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

117

8.3 LES RiSQuES SuR LE PLAn DE LA CoMPTiTiViT AinSi QuE LES iMPACTS MACRoConoMiQuES ASSoCiS LA MiSE En PLACE DunE PoLiTiQuE GnRALE ET uniFiE DE PRix PouR LE CARBonE
108

Les enjeux lis la comptitivit dpendent du degr dexposition des secteurs 1) au commerce et 2) au carbone, ou lintensit des missions. Somme toute, les impacts nets des enjeux lis la comptitivit sur lconomie canadienne en raison de la mise en place dune politique de prix pour le carbone seront probablement minimes. Des fuites peuvent engendrer de petits changements structurels ventuels au sein de lconomie. Cependant, lconomie continuera de crotre malgr une politique de prix pour le carbone et, selon les prvisions, elle aura doubl dici 2050. Avec le temps, laugmentation du prix pour le carbone au Canada modifiera les risques associs la comptitivit et aux fuites. Habituellement, les risques sont plus levs moyen terme, au fur et mesure que lon resserre la politique et en attendant que les liens avec des marchs internationaux permettent dharmoniser les prix avec ceux des principaux partenaires commerciaux. La modlisation suggre que certains secteurs sen tireront mieux que dautres (p. ex. le secteur de la production dlectricit et celui de lquipement et des machines de bureau) alors que dautres seront plus touchs (p. ex. les secteurs du gaz naturel, du ptrole raffin et du ptrole brut), comparativement au maintien du statu quo. court et moyen termes, on sattend ce que de nombreux partenaires commerciaux du Canada mettront en place des politiques climatiques nationales et pour le carbone, ce qui modrer lincidence des enjeux lis la comptitivit.

On cite invariablement la comptitivit et les fuites de carbone comme enjeux cruciaux pour toute politique de prix pour le carbone. Si le Canada tablissait une politique de prix sans que ses partenaires commerciaux ne le fassent eux aussi, la comptitivit des industries canadiennes pourrait tre touche en raison du fardeau supplmentaire li aux cots plus levs. Les enjeux lis la comptitivit pourraient occasionner des cots supplmentaires pour
108 Lanalyse prsente dans ce volet est tire des rapports commands par la TRNEE : Informetrica (2008) et Rivers (2008).

118

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

lconomie canadienne si ces cots mnent la fermeture de certaines entreprises ou si certaines dentre elles transfrent des activits de production ltranger, vers des administrations dont la politique de prix pour le carbone est moins rigide. La rduction de la demande en matire dexportations du Canada et laugmentation de la demande relative aux importations vers le Canada affaiblirait la position commerciale du Canada et rduirait lactivit conomique globale du pays. De plus, les enjeux lis la comptitivit pourraient galement avoir une incidence sur lefficacit dune politique de prix pour le carbone en favorisant les fuites de carbone. Des fuites se produisent lorsque des entreprises se tournent vers des administrations qui nont pas de politique de prix pour le carbone ou dont les politiques sont moins svres; les entreprises continuent donc de produire des missions de gaz effet de serre dans un autre pays. Dans ce cas, une politique de prix pour le carbone canadienne naurait pas contribu rduire les missions globales; on les aurait tout simplement dplaces lextrieur des frontires du Canada. Les missions mondiales sen trouveraient donc possiblement inchanges (ou mme augmentes) malgr une rduction des missions du Canada et les cots de ces rductions sur lconomie canadienne. Il va mieux donc denvisager les deux enjeux, soit les fuites et la comptitivit, considrs comme des risques associs la mise en uvre dune politique canadienne de prix pour le carbone. Nous ne savons toujours pas comment les partenaires commerciaux du Canada dploieront leur politique de prix pour le carbone ni quand ils le feront. De plus, si le Canada choisit de mettre en uvre une politique indpendamment de ses partenaires commerciaux, quelle sera lampleur des impacts sur les missions mondiales ainsi que sur lconomie du Canada? Pourtant, ces enjeux sont de nouveaux causs par des politiques fragmentes et, dans ce cas-ci, par des politiques internationales fragmentes. Ces deux enjeux surviennent lorsque quil manque duniformit dans lapplication dune politique pour le carbone lchelle internationale et lorsque les industries sont confrontes des prix et des rgles diffrents dans diverses administrations. Lampleur des risques associs la comptitivit et aux fuites dpend donc de ce qui suit : 1) est-il probable que les partenaires commerciaux dploieront leur propre politique? et 2) quelle est lampleur des impacts possibles sur lconomie canadienne sil persiste des diffrences entre la politique du Canada et les politiques internationales? Dans le prsent document, nous examinons les proccupations lies la comptitivit et aux fuites en partant de lhypothse selon laquelle elles sont des risques associs la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone. Tout dabord, nous valuons la conjoncture internationale afin de cerner ltat actuel et ltat futur probable des politiques climatiques dployes par les principaux partenaires commerciaux du Canada. Les modles conomiques rvlent que certains secteurs seront probablement plus touchs, et ce, de faon manifeste, par les enjeux lis la comptitivit. Cependant, selon les prvisions, lconomie canadienne dans son ensemble ne subira pas dimportantes rpercussions conomiques ngatives en raison de problmes de comptitivit. Pour terminer, les rsultats de la modlisation sont utiliss pour laborer un cadre permettant de rflchir la comptitivit et de cerner les secteurs de lconomie canadienne qui pourraient tre vulnrables.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

119

8.3.1

La conjoncture internationale : politiques des partenaires commerciaux du Canada

Les risques associs aux enjeux lis la comptitivit et aux fuites proviennent des diffrents niveaux de rigidit entre les politiques climatiques du Canada et celles de ses partenaires commerciaux internationaux. Par exemple, si lon ngociait un cadre stratgique mondial avec un prix pour le carbone uniforme pour lconomie mondiale, les enjeux lis la comptitivit seraient, en thorie, beaucoup moins importants109. Bien que nous ne puissions prdire quelles seront les politiques climatiques adoptes par dautres administrations, un sondage sur les stratgies internationales en matire de climat rvle quil est trs peu probable que le Canada agisse de faon compltement indpendante de ses partenaires commerciaux. On peut donc croire que les risques de comptitivit sont modrs car les principaux partenaires commerciaux du Canada prvoient mettre en uvre des politiques climatiques court et moyen termes. Par exemple, les tats-Unis (responsables de 54,9 % des importations et de 81,6 % des exportations du Canada en 2006) sont, de loin, le plus important partenaire commercial du Canada. Puisque le prsident Obama a publiquement prconis une approche de quotas et dchange aux politiques climatiques, il est trs probable que les Amricains laboreront une politique de prix pour le carbone. Dans la mme veine, certains importants partenaires commerciaux tels que le Japon et la Core du Sud laborent prsentement des politiques climatiques. Certains pays membres de lUnion europenne (UE) ont mis en uvre des politiques de prix pour le carbone au moyen du systme europen dchange de quotas dmissions (Emissions Trading Scheme) de lUE ainsi que des programmes nationaux supplmentaires. Llaboration de programmes rgionaux tels que la Western Climate Initiative et la Regional Greenhouse Gas Initiative rvlent un mouvement mondial vers la mise en uvre de politiques de prix. Le Tableau 1 fournit un aperu des partenaires commerciaux du Canada et o ils en sont quant llaboration dune politique de prix pour le carbone, alors que lannexe A fournit une valuation plus dtaille des politiques actuelles et prvues des principaux partenaires commerciaux du Canada. Ils indiquent quun grand nombre des principaux partenaires commerciaux du Canada prvoient la mise en uvre dune politique climatique dici 2020 au plus tard, ce qui reprsente plus de 86 % des exportations et 72 % des importations du Canada en 2006, daprs les figures indiques. Cependant, nous ne savons toujours ni les dtails ni le moment de la mise en uvre, ni les spcifications de la conception ni le degr de rigueur de ces politiques.

109 Sil ny avait quun prix mondial, lindustrie canadienne serait sur un pied dgalit avec les autres joueurs. Cependant, les industries missions leves qui sont propres au Canada (p. ex. les sables bitumineux) pourraient tout de mme faire face des enjeux lis la comptitivit puisque le cot du carbone serait lev dans leur cas. Les industries missions moins leves pourraient disposer dun avantage concurrentiel, et ce, puisque lintensit de leurs missions est moins grande et non pas parce que le prix pour le carbone est diffrent.

120

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

PoLiTiQuES DE PRix DES PRinCiPAux PARTEnAiRES CoMMERCiAux Du CAnADA

Pays

Portion des importations en % (2006) 54,9 8,7 3,9 2,7 4 2,8 1,4 1,5 1,3 < 1,2 < 1,2

Portion des exportations en % (2006) 81,6 1,7 2,1 2,3 1 0,9 1,4 0,7 0,7 < 0,5 < 0,5

Politique de prix pour le carbone

tats-Unis Chine Japon Royaume-Uni Mexique Allemagne Norvge Core du Sud France Inde Australie

Propose Non Programme limit Oui Non Oui Oui Propose ou prvue Oui Non Oui; mise en uvre dici 2010

TABLEAu 11

8.3.2

Rsultats de la modlisation macroconomique : rpercussions minimes sur lconomie globale

Les modles conomiques offrent un aperu des rpercussions possibles des enjeux lis la comptitivit. Nous avons utilis les rsultats du modle SCMI pour les incorporer dans les modles TIM et D-GEEM. En tant que modles macroconomiques, ils conviennent bien lexamen des rpercussions possibles du prix pour le carbone sur lconomie canadienne dans son ensemble. Somme toute, selon les prvisions gnres, les rpercussions macroconomiques dune politique de prix seront trs lgres pour lconomie canadienne globale. Le Tableau 12 prsente les impacts prvus sur le produit intrieur brut (PIB) en raison de ltablissement du prix pour le carbone selon la modlisation rapide et importante, selon les prvisions gnres par le D-GEEM. Comme lillustre le tableau, dans lensemble, on prvoit que tous les secteurs seront plus importants en 2050 quils ne le sont aujourdhui, mme si lon dploie une politique de prix rapide et importante. Bien que lon prvoie une perte de PIB comparativement au maintien du statu quo, il importe de garder lesprit que lconomie connat tout de mme une croissance importante : selon les rsultats du D-GEEM, et malgr la mise en application dun prix pour le carbone, lconomie crotra de 125 % dici 2050.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

121

PRViSionS SuR LA CRoiSSAnCE Du PiB SELon LE D-GEEM (PAR RAPPoRT Aux niVEAux DE 2006) 2020 Croissance de lconomie (PIB) selon le modle de maintien de statu quo Croissance de lconomie (PIB) en vertu de la politique de prix selon le modle rapide et important
TABLEAu 12

2050 144 %

39 %

34 %

133 %

Le Tableau 13 et le Tableau 14 affichent des prvisions macroconomiques plus dtailles telles que gnres par les modles TIM et D-GEEM respectivement. En gnral, les prvisions se corroborent, ce qui laisse croire que les impacts sur lconomie dans son ensemble seront modrs mais que certaines industries seront plus touches que dautres. Selon les prvisions du TIM, le changement la demande finale nationale globale est de moins de un pour cent pour toutes les annes comparativement au maintien du statu quo (MSQ). Les recettes des mnages sont lgrement plus levs en termes rels, et ce, surtout en raison des lgers effets positifs sur lemploi qui sexpliquent principalement par laugmentation du nombre demplois dans le secteur manufacturier. Selon les prvisions du TIM, la politique de prix naura aucune importante rpercussion globale sur la demande relle, la productivit et les marchs du travail ni sur les recettes rels. Par consquent, les rpercussions prvues sur lconomie dans son ensemble sont ngligeables. Les prvisions du TIM supposent que certains partenaires commerciaux du Canada feront galement la mise en uvre de politiques de prix pour le carbone comparables110. Selon lvaluation, prsente ci-dessus, effectue par la TRNEE relativement aux politiques climatiques des principaux partenaires commerciaux du Canada, cette hypothse est raisonnable et appuie donc la notion selon laquelle les metteurs, y compris le Canada, doivent adopter des mesures mondiales de faon coordonne.

110 Ce scnario fond sur certaines mesures internationales en matire de politique est modlis en rduisant les paramtres dlasticit du commerce dans le SCMI et en associant les rsultats du SCMI au TIM. Mme si cette approche de modlisation nest pas une reprsentation idale, elle fournit une indication raisonnable des impacts macroconomiques sans recourir un modle global complexe.

122

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

inDiCATEuRS MACRoConoMiQuES LiS LTABLiSSEMEnT DunE PoLiTiQuE DE PRix SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT , TiRS DES PRViSionS Du TiM : LE CAnADA AGiT DE ConCERT AVEC CERTAinS PARTEnAiRES CoMMERCiAux (CHAnGEMEnTS En % SELon LE MAinTiEn Du STATu Quo)

indicateur macroconomique

2007

2011

2020

2030

2050

PIB Demande finale nationale Exportations (-) Importations Production par employ Emploi Taux de chmage Revenu personnel disponible Profits des socits avant limpt
TABLEAu 13

0,17 % 0,07 % 0,25 % -0,04 % 0,06 % 0,06 % 0,00 % 0,13 % -0,42 %

0,51 % 0,23 % 0,84 % 0,08 % -0,11 % 0,45 % -0,10 % 0,52 % -1,38 %

-0,52 % -0,04 % 0,04 % 1,49 % -1,9 % 0,97 % -0,30 % 0,38 % -3,12 %

-1,37 % -0,23 % -1,64 % 1,71 % -2,63 % 1,17 % -0,30 % 0,85 % -3,74 %

-0,76 % 0,07 % -0,86 % 1,55 % -1,35 % 1,13 % -0,30 % 0,46 % -6,94 %

Le modle D-GEEM fait galement ressortir les impacts macroconomiques lis la mise en uvre dune politique de prix rapide et importante. Cependant, contrairement aux prvisions du TIM dcrites dans le Tableau 13 ci-dessus, qui se fonde sur une politique de prix rapide et importante au Canada et prsume que certains des principaux partenaires commerciaux vont adopter des politiques de prix comparables, les prvisions du D-GEEM supposent que le Canada agit seul. Tel que nous lavons fait remarquer plus tt, il est peu probable quaucun partenaire commercial du Canada nadopte une politique de prix dici 2050. En effet, lUE a dj adopt une politique de prix pour le carbone. Il sagit donc du pire scnario en matire denjeux lis la comptitivit et aux fuites. Le Tableau 34 prsente une volution des effets de la politique de prix pour le carbone sur le produit intrieur brut et sur le bien-tre des consommateurs, et ce, pour la priode utilise pour les prvisions selon ce scnario. Le bien-tre et la production augmentent lgrement avant de redescendre en raison du produit intrieur brut qui affiche une baisse de 5 % en 2050 comparativement au maintien du statu quo. Laugmentation au dbut sexplique par un passage de linvestissement la consommation par les consommateurs, ce qui reflte un rendement moins lev en raison de la politique. En 2050, le bien-tre et la production sont moins levs au fur et mesure que lconomie ragit au signal de prix lev pour le carbone. Il faut remarquer que, dans ce cas-ci, les avantages pour les consommateurs ne comprennent pas les avantages dune telle politique (c.--d. viter les effets des changements climatiques ainsi que les autres co-avantages).

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

123

inDiCATEuRS MACRoConoMiQuES LiS LTABLiSSEMEnT DunE PoLiTiQuE DE PRix SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT , TiRS DES PRViSionS Du D-GEEM : LE CAnADA AGiT SEuL (CHAnGEMEnTS En % SELon LE MAinTiEn Du STATu Quo)

indicateur macroconomique Avantages pour le consommateur

2020 0,15 %

2050 -3,19 %

Commentaires Cet indicateur mesure la consommation de produits et de services ainsi que des loisirs, mais ne comprend pas laugmentation du bientre en raison dun environnement plus propre. Les prvisions signalent une augmentation du bientre court et moyen termes en raison du passage de linvestissement vers la consommation. Les prvisions indiquent une rduction du PIB comparativement au maintien du statu quo (MSQ). Cependant, sous le modle rapide et important , le PIB augmente de 34 % dici 2020 et de 133 % dici 2050; lconomie crot malgr la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone.

Produit intrieur brut

-3,26 %

-4,83 %

Production brute Taux des salaires nets Rendement sur les nouvelles dpenses en capital Taille de la population active changes totaux Prix des devises missions de gaz effet de serre
TABLEAu 14

-3,71 % -4,98 % -3,04 % -1,31 % -3,25 % 0,05 % 30,87 %

-6,02 % 5,64 % -3,02 % 2,48 % -3,94 % -0,59 % 52,70 % Cet indicateur reprsente la somme des importations et des exportations. Cet indicateur mesure les salaires aprs impt (directs).

Mme si les rsultats des deux modles prvisionnels sont uniformes dans leur orientation, les diffrences dans les prvisions sont galement rvlatrices. Puisque les prvisions du D-GEEM prsument que le Canada met en uvre une politique de prix pour le carbone indpendamment de ses partenaires commerciaux, les prvisions reprsentent le pire des scnarios. Tel que lillustre le Tableau 15, les prvisions du D-GEEM et du TIM sont conformes cette diffrence sur le plan des scnarios car le TIM prvoit un effet moins important sur le PIB. Ensemble, les prvisions suggrent que ltablissement du prix pour le carbone naura pas deffet global important sur la croissance conomique long terme du Canada.

124

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

EFFETS PRVuS SuR LE PiB En RAiSon DunE PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT TiM (certains partenaires commerciaux dploient des politiques de prix) -0,5 % -0,8 %

D-GEEM (le Canada agit seul)

Changement du PIB, en pourcentage daprs le scnario dune politique de prix rapide et importante comparativement au maintien du statu quo
TABLEAu 15

2020 2050

-3,3 % -4,8 %

8.3.3

Analyse sectorielle des risques associs la comptitivit et aux fuites

Mme si les effets globaux dune politique de prix pour le carbone seront vraisemblablement modestes long terme, les divers secteurs seront plus ou moins touchs en consquence de cette politique. Les rsultats des modles suggrent que lon peut valuer la vulnrabilit selon leur degr dexposition au commerce et aux cots. Le Tableau 16 qui prsente les rsultats du modle TIM met laccent sur les secteurs qui, selon les prvisions, seront les plus touchs par les diffrences de politique.

SECTEuRS Qui SERonT LES PLuS TouCHS SuR LE PLAn CoMMERCiAL (TiM) LA SuiTE DunE PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE SELon LE SCnARio RAPiDE ET iMPoRTAnT

Exportations Secteurs qui subiront des incidences ngatives de 10 % ou plus sur le commerce, selon les prvisions Secteurs qui subiront des incidences positives de 10 % ou plus sur le commerce, selon les prvisions Ptrole raffin Gaz naturel Cuivre et alliages nergie lectrique Transport par camion de fret

importations Ptrole brut Charbon et produits du charbon Gaz naturel Produits de base fabriqus partir de mtal Machinerie et quipement de bureau Produits imprims Voyages daffaires et personnels Services commerciaux

TABLEAu 16

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

125

Encore une fois, les rsultats du modle D-GEEM corroborent, en gnral, les rsultats du TIM car ils prvoient que des secteurs similaires seront touchs. La Figure 28 illustre les impacts prvus en consquence dun prix de 100 $ / tonne CO2 sur les exportations au Canada en 2020. Vous vous souviendrez que, puisque le scnario du D-GEEM assume que le Canada dploie une politique indpendamment de ses partenaires commerciaux, ces rsultats reprsentent les effets selon le pire des scnarios. Les secteurs de lextraction du ptrole et du gaz subiront vraisemblablement une rduction importante des exportations en raison de la politique de prix pour le carbone. Il est galement important de remarquer que le modle ne tient pas compte des loyers conomiques substantiels que peroivent des producteurs canadiens. Par consquent, lanalyse surestime probablement les incidences ngatives de ltablissement du prix pour le carbone sur les exportations de ptrole et de gaz. On prvoit galement que les exportations de charbon subiront une chute considrable mais ces exportations sont dj trs minimes. Les rpercussions prvues sur les autres secteurs sont moins importantes, mais on prvoit galement une certaine baisse des exportations pour les secteurs de la fabrication lourde raffinement du ptrole, production du ciment, fabrication de produits chimiques, ainsi que le secteur de la premire transformation des mtaux. En revanche, on prvoit que les secteurs qui nutilisent pas beaucoup dnergie, soit la plus grande partie des secteurs responsables de la production du Canada, subiront une augmentation de leurs exportations aprs la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone.
inCiDEnCE SuR LES ExPoRTATionS CAnADiEnnES En 2020 Si Lon FixE LE PRix 100 $ / TonnE Co 2
20

Variation en pourcentage en dollars de la valeur des exportations selon le MSQ*

AB C D E

F G

i JK L M no P

-20

A Charbon B Gaz naturel -40 C Autres exploitations minires D Services gouvernementaux E Vente en gros et au dtail F Services G Extraction brute -60 H Transportation

i Autre production J Produits chimiques K Raffinage du ptrole L Fabrication du papier M Fonte du mtal n Ciment o Production dlectricit P Agriculture

FiGuRE 28 La figure montre les rductions estimatives dans les exportations par produit de base, affrentes au prix pour le carbone de 100 $ la tonne, appliqu toutes les missions au Canada selon les prvisions issues de D-GEEM. La hauteur des barres illustre lampleur des rpercussions prvues sur les exportations en 2020 en termes de variation en pourcentage par rapport au maintien du statu quo. La largeur des barres, quant elle, illustre la taille relative du march des exportations pour chaque produit de base, montrant ainsi lapport de chacun dentre eux au commerce extrieur du Canada.
*Maintien du statu quo

126

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

La Figure 29 illustre les incidences de la politique, selon les prvisions, sur les importations. On prvoit que les importations de charbon et de gaz naturel subiront un certain recul en consquence dune baisse de la demande interne pour ces produits. On prvoit que les incidences sur les importations dautres produits seront moins importantes. Somme toute, il semble que ltablissement de prix pour le carbone aura vraisemblablement une incidence beaucoup moins importante sur les importations que sur les exportations.

inCiDEnCE SuR LES iMPoRTATionS CAnADiEnnES En 2020 Si Lon FixE LE PRix 100 $ / TonnE Co 2
20 Variation en pourcentage en dollars de la valeur des importations selon le MSQ*

A B CD E

i J KL M no P

-20

A Charbon B Gaz naturel C Autres exploitations minires D Services gouvernementaux

i Autre production J Produits chimiques K Raffinage du ptrole L Fabrication du papier M Fonte du mtal n Ciment o Production dlectricit P Agriculture

-40

E Vente en gros et au dtail F Services G Extraction brute H Transportation

FiGuRE 29 La figure montre les rductions estimatives dans les importations par produit de base, affrentes au prix pour le carbone de 100 $ la tonne, appliqu toutes les missions au Canada selon les prvisions issues de D-GEEM. La hauteur des barres illustre lampleur des rpercussions prvues sur les importations en 2020 en termes de variation en pourcentage du changement par rapport au maintien du statu quo. La largeur des barres, quant elle, illustre la taille relative du march des importations pour chaque produit de base, montrant ainsi lapport de chacun dentre eux au commerce intrieur du Canada.
*Maintien du statu quo

Les prvisions indiquent une diminution des changes commerciaux pour certains secteurs particuliers; cela suggre trois principaux facteurs qui pourraient savrer pertinents. Tout dabord, la demande pour certains produits est la baisse en raison de changements technologiques. Par exemple, llectrification de lconomie daprs le scnario du SCMI laisse croire que la demande pour les carburants fossiles, tels que le charbon et le gaz naturel, diminuera au fur et mesure que lon fournit de lnergie au moyen dune lectricit faibles missions de carbone, ce qui augmentera les importations. Dans le mme ordre dides, les entreprises canadiennes pourraient transfrer leurs activits de

-60

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

127

production lextrieur du Canada vers des pays dont les politiques sont moins svres, ce qui diminuerait les exportations. Sans recourir un modle commercial mondial, ces analyses ne peuvent dterminer de faon dfinitive ltendue des fuites lies la mise en uvre dune politique de prix canadienne.

8.3.4

un cadre pour rflchir aux effets sur la comptitivit

Les rsultats de la modlisation prsents dans le prsent document permettent de proposer un cadre utile pour cerner les secteurs qui seront probablement risque. Les enjeux lis la comptitivit dpendent de ce que feront les partenaires commerciaux du Canada : combien dentre eux dploieront des politiques climatiques comparables? Sil existe des divergences entre les politiques, les diffrences de prix entraneront des inconvnients concurrentiels pour les entreprises des pays dont le prix du carbone est plus lev. Afin de dterminer si un secteur industriel particulier sera confront des problmes de comptitivit en raison de ltablissement dun prix pour le carbone, il faut valuer : 1) quel point le secteur est expos aux cots (une intensit dmission plus leve augmente la variation du cot financier entre les pays); et 2) quel point le secteur est expos au commerce (plus la concurrence internationale est importante au sein dun secteur, que ce soit sur les marchs internes ou externes, plus il y a des risques de concurrence entre les entreprises qui sont assujetties diffrentes contraintes quant au prix pour le carbone). Par consquent, nous faisons donc face deux conomies , et le cadre souligne comment les effets probables dune politique de prix pour le carbone sur la comptitivit peuvent varier dun secteur lautre. lune des extrmits, les secteurs qui ne produisent pas des missions leves et qui ne sont pas exposes au commerce (comme lindustrie du service et certaines industries de fabrication lgre) feront face des risques de concurrence moins levs. lautre extrmit, les risques associs la comptitivit seront plus importants pour les secteurs qui produisent des missions leves et qui sont exposs au commerce (comme celui de la fusion de mtaux non ferreux). Il est probable quun petit segment de lconomie totale du Canada sera confront aux risques de comptitivit de faon concentre. La Figure 30 et la Figure 31 illustrent comment se situent les diffrents secteurs de lindustrie canadienne dans ce cadre, et ce, pour les exportations et les importations respectivement. Les figures tracent la trajectoire de chaque secteur selon laugmentation des cots des entreprises en supposant un prix de 100 $ / tonne pour le carbone et selon sa dpendance sur les changes internationaux. Les figures laissent croire que les secteurs tels que le fer, le gaz, le ptrole, la fabrication de produits chimiques et le charbon soit des secteurs qui sont exposs aux cots et au commerce sont les plus risque. Si lon applique des prix levs pour le carbone au Canada, les producteurs nationaux pourraient subir une rosion de leurs ventes lexportation en raison dune rduction de leur avantage concurrentiel. Dans le mme ordre dides, ils pourraient voir une substitution des importations au profit de la production intrieure pour la consommation nationale. La Figure 30 et la Figure 31 sont utiles pour cerner les secteurs qui seront les plus touchs sur le plan de la comptitivit par ltablissement dun prix pour le carbone au Canada. Elles permettent de dcerner o les mesures dattnuation seraient utiles. Les analyses de modlisation conomique renforcent lide que certains secteurs pourraient rduire leurs activits de production au Canada la suite de la mise en uvre dune politique de prix.

128

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

LE CARBonE ET LExPoSiTion Au CoMMERCE PouR LES SECTEuRS DE LinDuSTRiE CAnADiEnnE Qui EFFECTuEnT DES ExPoRTATionS

Augmentation des cots en supposant un prix de 100 $ / tonne Co2

0,25
Production d'lectricit

0,20

Expos aux cots mais pas au commerce


0,15

Expos au commerce et aux cots

Gaz

0,10

Agriculture

Minraux industriels

Fer et acier

Ptrole

Raffinage de ptrole

0,05

Transport de marchandises

Produits chimiques Charbon

Construction

Pas expos
Vente en gros ou au dtail Ptes et papier

Expos au commerce mais pas aux cots


Autres exploitations minires Autre fabrication

0,00

Sevices gouvernementaux Services 0,0 0,2

0,4

0,6

0,8

Fraction des produits du secteur qui sont exports

FiGuRE 30 Laxe horizontal dmontre la valeur en dollars des exportations sectorielles en tant que partie des ventes sectorielles totales. Laxe horizontal dmontre laugmentation des cots associs un prix de 100 $ / tonne CO2 appliqu toutes les missions. Laire de chaque cercle correspond la taille relative de la production sectorielle.

8.3.5

Sommaire de lanalyse sur la comptitivit : modifier les risques au fil du temps

Mme si les effets nets qui se feront sentir sur lconomie canadienne en raison dune politique de prix seront, selon toute probabilit, globalement minimes, il nen reste pas moins que les enjeux de comptitivit posent rellement des risques importants pour certains secteurs au fil du temps et quil faut aborder cet enjeu au moyen de politiques. Les risques lis la comptitivit de ces secteurs pourraient avoir des incidences ngatives sur lacceptabilit sur le plan politique dune politique. Les fuites pourraient tout de mme constituer un enjeu important. Mme si les incidences conomiques sont, somme toute, minimes, lexode de certaines industries missions leves vers lextrieur du Canada pourrait avoir des incidences importantes sur lefficacit globale dune politique visant rduire les missions mondiales. Il nest pas ais de dmler lincidence relle du prix du carbone sur la comptitivit dun secteur ainsi que lincidence des autres politiques conomiques internes ou mondiales.

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

129

LE CARBonE ET LExPoSiTion Au CoMMERCE PouR LES SECTEuRS DE LinDuSTRiE CAnADiEnnE Qui EFFECTuEnT DES iMPoRTATionS

Augmentation des cots en supposant un prix de 100 $ / tonne Co2

Production d'lectricit

Expos aux cots mais pas au commerce


Minraux industriels Fer et acier Extraction du gaz naturel Transport de marchandises Raffinage du ptrole Sevices gouvernementaux

Expos au commerce et aux cots

Agriculture

Ptrole

Produits chimiques Charbon

Pas expos

Expos au commerce mais pas aux cots


Ptes et papier Autre fabrication

Vente en gros ou au dtail Construction

Autres exploitations minires

Services

Fraction des produits du secteur qui sont imports

FiGuRE 31 Laxe horizontal dmontre la valeur en dollars des importations sectorielles en tant que partie des ventes sectorielles totales. Laxe horizontal dmontre laugmentation des cots associs un prix de 100 $ / tonne CO2 appliqu toutes les missions. Laire de chaque cercle correspond la taille relative de la production sectorielle.

Limportance des enjeux associs la comptitivit et aux fuites pourrait galement voluer dici 2050. Il semble peu probable que le Canada soit confront un environnement commercial o ses partenaires commerciaux nauraient pas adopt, eux aussi, une politique de prix pour le carbone. Dans la mme veine, long terme, on verra srement se dgager une certaine forme de cadre stratgique international post-Kyoto. Il est possible que divers programmes nationaux de quotas et dchange soient relis, ce qui permettrait dharmoniser le prix du carbone et dattnuer considrablement les enjeux de comptitivit111. court terme, il est peu probable que les prix relativement bas de la modlisation rapide et importante aient une incidence importante sur les fuites de carbone internationales ou la comptitivit. Ces implications suggrent quil est plus important daborder lenjeu de la comptitivit moyen terme, au fur et mesure que les prix du carbone augmentent et en attendant que les liens avec des marchs internationaux permettent dharmoniser nos prix avec ceux des principaux partenaires commerciaux.

111 Voir la discussion larticle 6.1 sur les enjeux lis aux liens.

9.0 MiSE En uVRE DunE PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE


112

La mise en uvre des politiques est tout aussi importante que la conception des politiques. Comment pouvons-nous mettre en vigueur une politique de prix pour le carbone? Comment sera-t-elle gre au fil du temps? Une stratgie de mise en uvre efficace long terme doit rpondre deux questions principales. Premirement, comment les diffrents ordres de gouvernement collaboreront-ils pour dployer une politique unifie de prix pour le carbone lchelle du Canada? Deuximement, quels types de mcanismes de gouvernance sont ncessaires pour grer la politique de prix au fil du temps? Pendant le projet sur le prix pour le carbone qui sest tendu sur une priode dun an, la TRNEE a men des consultations extensives auprs dexperts et dune gamme dintervenants. chaque consultation, les parties ont soulign limportance dassurer une gouvernance et une gestion de la politique de prix pour le carbone au fil du temps, et ce, au moyen dinstitutions et de processus. Cependant, au-del de ce besoin, personne na mis de conseils ou de recommandations clairs quant la faon de le faire. Bien quil y ait certains exemples provinciaux et internationaux de cadres de gouvernance du prix pour le carbone qui pourraient offrir certaines pistes, cet enjeu a, somme toute, reu peu dattention et fait lobjet de peu danalyse au sein des dbats nationaux sur la politique en matire de carbone. Le prsent chapitre vise souligner limportance des questions de gouvernance dans llaboration et la mise en oeuvre dune politique unifie de prix pour le carbone pour le Canada113.

9.1 LE DFi DE LA GouVERnAnCE : uniFiER LES PRix PouR LE CARBonE DAnS LEnSEMBLE DES ADMiniSTRATionS
Les gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux ont tous un rle jouer en matire de politiques climatiques. Des mcanismes de gouvernance permettant de faciliter la collaboration et la coordination fdrales, provinciales et territoriales pour la mise en uvre de politiques, sont cruciaux afin dassurer un succs long terme dans le dossier du prix pour le carbone.

Lanalyse prsente dans le prsent rapport soutient quil est possible datteindre les cibles du gouvernement du Canada tout en rduisant les cots au minimum mais seulement si les prix pour le carbone sont unifis dans lensemble des missions et des administrations. Cela soulve des questions importantes sur la gouvernance dun tel rgime de prix unifi ainsi que sur les rles et les responsabilits des gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux.

112 Cet enjeu a fait lobjet dune longue discussion au cours de latelier de la TRNEE sur la gouvernance en matire dtablissement de prix pour le carbone. Voir galement Courchene (2008). 113 Ce chapitre fait tat des conclusions de recherche et danalyses de la TRNEE ainsi que des conclusions dun atelier de haut niveau de la TRNEE, tenu en dcembre 2008, durant lequel les questions sur la gouvernance et la mise en uvre dune ventuelle politique de prix pour le carbone ont t discutes.

132

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Plusieurs enjeux encadrent ce dfi de gouvernance, soit ceux-ci :


Les gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux exercent une autorit partage sur les missions de gaz effet de serre; Une politique de prix pour le carbone pourrait engendrer des recettes importantes. La gestion de ces recettes (ou la rpartition des droits d'mission) constituera un enjeu central pour la gouvernance efficace de la politique de prix pour le carbone an Canada114; Lharmonisation dune politique de prix pour carbone dans lensemble des administrations au Canada est essentielle pour rduire les missions de faon rentable115.

Les consultations de la TRNEE auprs dexperts visaient obtenir des clarifications ainsi quune rtroaction sur les lments suivants : 1. Le processus et le choix du moment pour effectuer la transition Comment passer de la situation actuelle, soit un amalgame dapproches en matire de politiques, vers un prix unifi pour le carbone dans lensemble des administrations? Autorits Comment faire pour tablir et appliquer des rgles dengagement communes et certaines pour les gouvernements, lindustrie et les consommateurs?

2.

En raction, les participants se sont concentrs sur la ncessit dadopter une approche axe sur les principes permettant de mettre en place de nouvelles institutions et de nouveaux processus qui assureront la gouvernance de la politique de prix pour le carbone. De plus, les participants ont recommand la dtermination des caractristiques dsirables pour toute ventuelle institution de gouvernance rserve, plutt que des lments prcis de la conception. En particulier, lun des objectifs des nouvelles institutions serait la cration dun mcanisme de gouvernance et dun processus fdraux, provinciaux et territoriaux appropris pour valuer les donnes et les renseignements sur le prix pour le carbone et pour proposer des ajustements du march et de prix afin dassurer une politique unifie de prix pour le carbone et efficace pour le Canada, et qui rpond aux objectifs environnementaux et conomiques nationaux. Les participants ont dfini les exemples suivants titre de modles ventuels ou, tout le moins, titre dexemples pour orienter la rflexion :

En ce qui concerne les administrations : Accord Canada-tats-Unis sur la qualit de l'air; Sur la collecte de donnes partages, la prparation de prvisions indpendantes et la gestion : Energy Information Administration des tats-Unis (.-U.), Statistique Canada, Institut canadien dinformation sur la sant.

Les exemples qui proviennent des autres administrations suggrent un certain nombre de rles et de responsabilits prcis en ce qui concerne la gouvernance des systmes de prix pour le carbone116. titre dexemple, le Tableau 17 prsente comment ces rles et responsabilits sont attribues diverses institutions canadiennes. Le tableau nest quun exemple et ne reprsente pas lopinion de la TRNEE sur les rles et responsabilits appropris dans le cadre dun systme de quotas et dchange canadien. Le tableau prsente plutt un guide des divers rles jouer ainsi que des types dinstitutions qui pourraient jouer ces rles.
114 Cet enjeu a fait lobjet dune longue discussion au cours de latelier de la TRNEE sur la gouvernance en matire dtablissement de pris pour le carbone. Voir galement Courchene (2008). 115 Gibbons et Roberts (2008) soulignent galement la ncessiter dtablir une approche unifie et nationale. 116 Commonwealth dAustralie (2008).

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ExEMPLE DES RLES ET DES RESPonSABiLiTS PouR LA GouVERnAnCE Dun SySTME DE QuoTAS ET DCHAnGE CAnADiEn Responsabilits institutionnelles possibles dans un systme de quotas et dchange canadien Parlement Parlement Parlement

Rle dans le systme de quotas et dchange tablir des cibles long terme pour le Canada Dterminer les quotas pour chaque priode dobservation Dterminer lquilibre entre les rductions nationales et les achats internationaux afin de rpondre aux cibles du Canada Prendre des dcisions sur les secteurs et les missions qui sont comprises; dcisions sur llargissement des inclusions, p. ex. aviation internationale et expdition tablir les procdures pour dclencher des prix plafonds ou des mesures de scurit tablir des rgles pour les quivalences interprovinciales et un processus pour progresser graduellement vers un systme normalis national Dterminer les rglements de rpartition tablir les critres pour obtenir de laide ou des rpartitions de droits gratuits tablir des rglements complmentaires qui sont cohrents avec les prix pour le carbone Mener des enchres et faire la perception des recettes des enchres auprs des metteurs Surveiller et appliquer lobservation; empcher la manipulation du march Dterminer quelles industries ou entits rpondent aux critres pour obtenir de laide tablir des rglements pour rendre compte des missions et les mesurer, recueillir les donnes Pouvoir de dclencher des mcanismes dallgement pour viter des impacts conomiques nfastes Dispenser des conseils sur les cibles et les plafonds Examiner les ajustements la politique de prix pour le carbone et offrir des conseils cet gard
TABLEAu 17

Parlement

Gouvernement fdral Gouvernement fdral et gouvernements provinciaux et territoriaux, dtermins au moyen dun processus FPT Gouvernement fdral et gouvernements provinciaux et territoriaux, dtermins au moyen dun processus FPT Gouvernement fdral et gouvernements provinciaux et territoriaux, dtermins au moyen dun processus FPT Gouvernements provinciaux Autorit sur le prix du carbone et les recettes associes Autorit sur le prix du carbone et les recettes associes Autorit sur le prix du carbone et les recettes associes Autorit sur le prix du carbone et les recettes associes Autorit sur le prix du carbone et les recettes associes Organisme consultatif compos dexperts indpendants Organisme consultatif compos dexperts indpendants

134

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Comme lillustre le Tableau 18, il y a une hirarchie des responsabilits. Dans ce cadre, le Parlement fournit une orientation long terme et prend les dcisions principales en ce qui concerne les politiques, les gouvernements mettent sur pied les institutions pertinentes et tablissent les accords pertinents et un organisme de rglementation indpendant excute les dcisions administratives qui ne devraient pas subir une influence politique. Le Tableau 18 rsume les rles que pourraient jouer les diverses institutions possibles.

PLAn THoRiQuE DES RLES ET RESPonSABiLiTS PouR LES inSTiTuTionS DE GouVERnAnCE Au SEin DE LA PoLiTiQuE CAnADiEnnE DE TARiFiCATion Du CARBonE inSTiTuTion
Parlement

RLES ET RESPonSABiLiTS
tablit les objectifs et les cibles long terme, le choix des outils, les principes de conception et dopration ainsi que les rles et les responsabilits Met sur pied une autorit pour le carbone ainsi quun organisme consultatif indpendant; tablit les critres pour la rpartition de droits; tablit les critres pour les rpartitions de droits gratuits et/ou les rabais

organisme consultatif compos dexperts indpendants Vrificateur(trice) gnral(e) Gouvernements provinciaux Agence du revenu et de la tarification du carbone

tablit des rglements complmentaires qui sont cohrents avec les prix pour le carbone A le pouvoir de prendre des dcisions relativement aux rglements et aux oprations, surveille la conformit et en fait lapplication; mne des enchres et fait la perception des recettes auprs des metteurs; dtermine les industries ou entits qui rpondent aux critres pour obtenir de laide; a le pouvoir de dclencher les mcanismes dallgement; tablit les rglements pour rendre compte des missions et en faire la surveillance Fournit des conseils sur les cibles intrimaires pour chaque priode dobservation; fait une valuation continue; et offre des conseils sur les ajustements la politique du prix pour le carbone Fait enqute et tat de la collecte et du dcaissement des recettes de la mise aux enchres des fins de transparence et dimputabilit.

organisme consultatif compos dexperts indpendants

Bureau du vrificateur gnral du Canada

TABLEAu 18

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9.2 inSTiTuTionS PouR un SiGnAL DE PRix ADAPTABLE ET RoBuSTE LonG TERME

Il est possible de rendre une politique adaptable grce la mise sur pied dinstitutions pour la surveillance et lvaluation de programmes visant permettre lapprentissage. Des institutions bien conues peuvent fournir non seulement une certitude court terme sur le plan de la politique, mais une crdibilit long terme pour cette politique. En tablissant des processus clairs et transparents pour ajuster la politique, les institutions peuvent rduire lincertitude pour les socits et les mnages, ce qui leur permet de prendre de meilleures dcisions. En communiquant les objectifs de la politique de faon claire et en se dotant dune stratgie long terme, on peut rduire davantage les risques dinvestissement sans liminer la capacit dadaptation.

La gestion de lincertitude est un enjeu pour la mise en uvre de politiques. Puisque les chances associes latteinte des objectifs de rduction des missions pour 2020 et 2050 sont trs longues, lincertitude est un enjeu crucial pour la politique de prix pour le carbone. Lincertitude en ce qui concerne le choix du moment et la nature de la politique incite les entreprises et les mnages reporter les investissements dans les technologies ou les solutions faibles missions de carbone. Une politique de prix flexible qui peut sadapter au fil du temps pourrait aider grer les incertitudes internationales en ce qui concerne les politiques des partenaires commerciaux et les incidences de la politique. Comment pouvons-nous donc transmettre un signal de prix permanent et long terme tout en sassurant que la politique peut sadapter aux nouveaux renseignements et aux nouvelles circonstances? Une stratgie de mise en uvre de la politique peut aborder lincertitude et garantir que la politique de prix est rentable long terme. Bien que ladaptabilit de la politique et la certitude de la politique soient des objectifs importants pour une politique de prix pour le carbone, il y a des compromis entre les deux critres. Mme si une politique a clairement t conue de faon tre flexible ou modifiable lavenir, les rgles du jeux futures qui prvaudront ne sont pas aussi certaines. Dautre part, ltablissement dune politique lavance suppose lincapacit de sadapter aux nouveaux renseignements lavenir, comme lvolution de la climatologie ou des politiques des partenaires commerciaux du Canada117. En raison des compromis manifestes entre la certitude et ladaptabilit, une approche plus pragmatique long terme serait de rduire les risques pour les metteurs le plus possible en raison de changements futurs la politique plutt que de fournir une certitude absolue quant la politique118.

117 Quiggan (2005). 118 Dautres personnes ont galement soulign, tout comme nous, la ncessit dassurer une conception adaptative de la politique, p. ex. Swanson et Bhadwal (2008).

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Afin dtre rentable long terme, la politique doit fournir des indications claires aux entreprises et aux particuliers en ce qui concerne les rgles dobservation au cours de la priode vise par la politique. Cependant, lincertitude augmente dramatiquement au fil du temps alors que lon fait des prvisions sur les ramifications de la politique lavenir. On doit galement tre en mesure dadapter la politique pour tenir compte de nouveaux renseignements et de nouvelles circonstances afin den assurer lefficacit long terme. Bien quil y ait diffrentes options pour la conception de la politique qui puissent influer sur ladaptabilit et la durabilit de la politique de prix pour carbone, llment le plus crucial est la faon dont la politique est dploye et gre au fil du temps afin dassurer une politique adaptative qui savrera efficace long terme. Lharmonisation de la certitude et de ladaptabilit de la politique est donc un enjeu pour les institutions qui sont associes la mise en uvre et la gestion de la politique de prix au fil du temps.

9.2.1

Approches institutionnelles quant la gestion de la politique long terme : les rgles ou le pouvoir discrtionnaire?

Sur le plan de la mise sur pied dinstitutions pour le prix pour le carbone, le Canada peut tirer profit de lexprience dautres administrations et du compte rendu de recherche. Au sein de ces institutions, mises sur pied ou suggres, on dcle une tension entre les mcanismes dajustement de la politique en fonction des rgles ou du pouvoir discrtionnaire. Dune part, les processus fonds sur les rgles sont plus prvisibles et certains; ils permettent donc de rduire lincertitude pour les entreprises et les mnages. Ils facilitent galement lquit et la transparence sur le plan de lapplication. Nous recensons plusieurs lments utiliss dans dautres politiques de prix afin de grer ce compromis.

Priodes dexamen rgulires : surveillance et valuation


Quune institution adopte une approche discrtionnaire ou fonde sur les rgles pour ajuster sa politique, un examen rgulier de la politique selon un calendrier tabli est un processus important pour procder ladaptation de la politique. chaque priode dexamen, on ajuste les cibles, la rigidit de la politique ainsi que dautres lments de la conception de la politique. Par exemple, la taxe sur le carbone de la Colombie-Britannique prsente un calendrier initial sur quatre ans seulement pour le taux de taxation des missions carboniques. Dans la premire anne, soit en 2008, la taxe est tablie 10 $ / tonne, et la taxe augmente de 5 $ chaque anne pour atteindre 30 $ / tonne dici 2012. Lhorizon de temps limit sur le calendrier permet dajuster le degr de rigidit aprs quatre ans. ce moment-l, il y aura plus de renseignements sur les mesures politiques des autres administrations ainsi quune politique internationale sur les changements climatiques. La rigidit croissante de la taxe au fil de la priode de quatre ans suggre que la taxe continuera probablement daugmenter en autant que les autres autorits aient implant des politiques similaires, ce qui attnuera donc les enjeux de comptitivit. Une autre solution de rechange serait dannuler la taxe si une politique plus complte est implante par une initiative rgionale telle que le WCI ou au moyen dun programme unifi lchelle du Canada.

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Le niveau de la taxe sur le carbone de la C.-B. est tabli par la loi, ce qui fournit donc une certitude court terme. Afin de fournir une plus grande certitude long terme, la C.-B. a lgifr des cibles pour 2020 et 2050 en plus de cibles court terme pour 2012 et 2016 afin daugmenter la certitude. Sans ces signaux plus long terme, laugmentation au cours de la priode de quatre ans elle seule nest quun signal implicite pour les entreprises afin doffrir une certitude quant aux prix futurs sur une priode plus long terme, et lexistence dune priode dexamen pourrait suggrer quil pourrait y avoir un recul de la politique aprs 2012. Les interventions rglementaires priodiques peuvent mener un comportement cyclique quant aux investissements puisque lincertitude en ce qui concerne ltat futur de la politique incite les dcideurs garder leurs options ouvertes , particulirement dans la priode de temps qui prcde immdiatement un rajustement prvu de la politique119. En termes plus gnraux, plus les prix sont tablis pour une longue priode, plus la crdibilit baisse en raison des cycles dlections plus courts et des nouveaux gouvernements. La surveillance rgulire des incidences et de lefficacit de la politique est un important pralable aux priodes dexamen. La collecte des donnes est cruciale pour sassurer que les priodes dexamen sont guides par des renseignements pertinents pour effectuer une bonne valuation des politiques, il faut avoir de bons mcanismes de surveillance des politiques. Par exemple, la Climate Change Act (Loi sur les changements climatiques) rcemment adopte au Royaume-Uni (R.-U.), a instaur un Committee on Climate Change (comit sur le changement climatique) indpendant et compos dexperts qui recommande des budgets quinquennaux pour le carbone et qui rend des comptes tous les ans sur les progrs raliss envers les cibles et les budgets continus pour le carbone.

Politiques conditionnelles
Lun des processus fond sur les rgles que lon pourrait utiliser pour adapter une politique aux nouveaux renseignements recueillis serait de spcifier les changements la politique qui seraient enclenchs dans lventualit de certains vnements lavenir. Cest ce que lon nomme des politiques conditionnelles. En voici un exemple : dans le cadre dun systme de quotas et dchange, on rpartit un nombre fixe de droits changeables initialement mais on fournit des droits supplmentaires si le prix des droits sur le march atteint un prix de dclenchement prdtermin, ce qui aide donc modrer les prix120. Alors quune telle approche, soit des rpartitions ajustables, cible des compromis relativement aux prix et la quantit, la conception de politiques conditionnelles peut galement prvoir des changements quant la rigidit de la politique. Voici des exemples de politiques conditionnelles :

LUnion europenne (UE) sest dirige vers une conception rsiliente au moyen dune cible conditionnelle : la cible visant des rductions de 20 % lchelle de lUE dici 2020 passera 30 % si dautres pays se joignent. LUE considre galement dajuster la porte de son ETS afin dinclure le secteur de laviation ainsi que la capture et le stockage du carbone. Dans le mme ordre dides, le Committee on Climate Change du R.-U. a recommand des budgets et des cibles en matire de carbone pour le R.-U. selon l'tat des ngociations globales.

119 Blyth (2007). 120 Kopp et coll. (1997).

138

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Dans le Garnaut Review of Climate Change de lAustralie, on propose de dterminer quatre trajectoires de diffrente rigidit pour la rduction des missions. Les trajectoires comprendraient des annexes pour lallocation de droits changeables. Chaque anne, le gouvernement pourrait indiquer si les conditions ont t atteintes (telles quelles sont enclenches par des dveloppements en matire de politique internationale sur les changements climatiques) pour justifier de passer une trajectoire plus rigide. Le changement entrerait en vigueur cinq ans aprs lannonce afin de donner le temps aux entreprises de sajuster. Une fois la trajectoire modifie, aucun autre changement ne peut tre effectu pendant cinq ans.

Des approches conditionnelles telles que celles dcrites ci-dessus pourraient offrir tant la certitude que ladaptabilit recherches. Bien quil soit possible, dans le cadre de circonstances claires, dapporter des changements adaptatifs la politique, la politique nest pas infiniment flexible et donc imprvisible. Cette approche permet donc aux entreprises de mieux grer les risques en liant lincertitude face aux modifications possibles la politique puisque ltendue des changements qui pourraient entraner des cots levs est limite. Dautre part, puisque les politiques conditionnelles doivent essentiellement spcifier lavance les conditions menant un ajustement de la politique, les approches conditionnelles ont une flexibilit limite pour sajuster aux circonstances futures imprvues.

Politiques de rtroaction et de surveillance en boucle ferme


Afin que les processus dajustement soient fonds sur les rglements encore plus, les institutions pourraient explicitement incorporer des mcanismes de rtroaction en boucle ferme dans la conception de la politique. En sinspirant de la littrature sur la gestion de systmes cologiques incertains, on pourrait redfinir les politiques en tant que rgles de gestion121. Par exemple, la rigidit dune politique pourrait tre explicitement relie aux mesures des systmes de rendement tels que la rduction des missions ou le prix des droits changeables. Cependant, cette approche de rtroaction ou boucle ferme a ses limites et limine tout pouvoir discrtionnaire. Une institution qui dpend dajustements en boucle ferme pourrait ne pas pouvoir ragir des circonstances imprvues qui ncessitent un certain niveau discrtionnaire. Llimination de tout pouvoir de dcision discrtionnaire sur le plan de la politique nest pas crdible et soulve des enjeux de reddition de comptes. Puisque lon ne sait pas clairement les circonstances qui entraneront des changements la politique, cela augmente lincertitude plutt que de la rduire.

Des processus transparents et simples pour adapter la politique


Si lon adopte une approche discrtionnaire pour la gestion des ajustements la politique, on peut rduire lincertitude pour les entreprises et les mnages en adoptant des pratiques transparentes, fondes sur des principes cohrents. Un processus clair permettrait de sassurer que les changements la politique dcoulent de nouveaux renseignements imprvus et non pas gnralement de pressions politiques court terme ou dun nouveau gouvernement. Lexemple australien fond sur les rgles recommande que lon dfinisse clairement les trajectoires de rechange ainsi que les conditions menant un changement de trajectoire, et ce, lorsque la politique est annonce122.

121 Voir de la Mare (1998) pour une discussion sur les mcanismes de rtroaction relatives la gestion des pches. 122 Garnaut (2008).

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Toutefois, on pourrait imaginer dautres approches, lgrement moins fondes sur les rgles, pour adapter la politique de faon transparente et pour tirer profit des leons apprises. Par exemple, on pourrait mettre sur pied un groupe compos de divers types dintervenants ou un comit dexperts et lui donner le mandat dvaluer les options pour ajuster la politique en fonction de nouveaux renseignements disponibles. Dans ces circonstances, un processus clair et transparent peut rduire les risques sur le plan des investissements. Cette approche signale aux entreprises que les modifications la politique se produiront seulement sous certaines conditions particulires, ce qui rduit lincertitude associe ladaptation de la politique lavenir et rduit les chances quun changement la politique entrane des cots levs. De plus, un processus clairement dfini et qui comporte des priodes de transition plus longues permet aux entreprises de mieux prvoir les changements possibles la politique et de planifier en consquence. Tout comme la priode dajustement sur cinq ans dans la proposition australienne, une plus grande flexibilit permet de rduire les cots prvus des modifications futures la politique. Dans le mme ordre dides, un processus simple pour les changements la politique peut rduire les cots de transactions associes aux transitions. La simplicit peut donc rduire les cots anticips des changements apports la politique lavenir et donc rduire dautant plus les risques pour les entreprises en ce qui concerne les investissements.

Communiquer la crdibilit et lengagement


La Climate Change Act du R.-U. pousse plus loin lide des priodes dexamen rgulires et exige que le gouvernement tablisse des budgets quinquennaux sur le carbone, en commenant par 2008-2012. Cependant, les budgets quinquennaux se doivent dtre cohrents avec les cibles moyen et long termes, et sont surveills par un groupe dexperts indpendants. En reliant les budgets particuliers court terme une trajectoire tablie plus gnrale pour la rduction des missions, cette approche pourrait offrir lassurance dune politique plus long terme sans pour autant faire obstacle la capacit adaptative. La communication de la crdibilit et de lengagement continu est un principe de haut niveau qui est important, et ce, tant pour les approches fondes sur les rgles que pour les approches discrtionnaires. Selon lapproche du R.-U., la confiance offerte par une politique plus long terme pourrait, dans une certaine mesure, complter la certitude dune politique plus court terme. En communiquant lengagement de faon plus gnrale, une politique pourrait possiblement rduire la probabilit quun gouvernement ne subisse des retombes spectaculaires en raison de la politique de prix pour le carbone propose. Cette approche fournirait une moins grande certitude politique quun calendrier long terme pour les prix pour le carbone ou les niveaux plafond, mais elle rduirait tout de mme les risques pour les entreprises et les mnages relativement aux investissements. Lapproche permettrait galement une plus grande adaptabilit dans le cadre de lajustement de la politique en vue datteindre les cibles et de sadapter aux dveloppements en matire de politique internationale.

140

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

9.2.2

Exemples dinstitutions responsables du prix du carbone

Dautres pays ont fait face des dfis institutionnels similaires relativement la gestion dune politique de prix pour le carbone au fil du temps. Nous examinons deux exemples de faon plus dtaille ci-dessous. Le Comit sur le changement climatique du R.-U. et le Carbone Pollution Reduction Scheme Regulator (organisme rglementaire responsable du rgime pour la rduction de la pollution due au carbone de lAustralie) abordent tous les deux les enjeux relatifs ltablissement dune politique de prix robuste et aux processus clairs pour procder des ajustements.

tablir des cibles et rtablir les attentes : le Committee on Climate Change du R.-u.
La Climate Change Act du R.-U. tablit un systme de budgtisation du carbone qui plafonne les missions sur des priodes de cinq ans, et ce, laide de trois budgets tablis la fois123. Cela aide le R.-U. quilibrer la tension entre la certitude et ladaptabilit de la politique. Le Committee on Climate Change est un organisme constitu par la loi, tabli en vertu de la Climate Change Act de 2008 afin de fournir des conseils sur un ventail de questions relatives aux politiques climatiques, dont celles-ci :

Le niveau appropri pour les budgets du carbone quinquennaux, selon les cibles et les obligations internationales du gouvernement pour 2020 et 2050; Ltendue selon laquelle le R.-U. devrait tenter d'atteindre ses cibles de rduction des missions lchelle nationale ou laide de crdits outre-mer.

Le comit offre donc une structure institutionnelle pour soutenir le systme de budgtisation du carbone. Mme si le Parlement est ultimement responsable des dcisions lgard des budgets sur le carbone, un grand nombre de personnes croient que le Committee on Climate Change influe beaucoup sur ltablissement de budgets pour le carbone au R.-U., attribuable en partie la grande crdibilit et lexpertise des membres, tous nomms par le premier ministre.

institutions qui rglementent lchange des droits dmission : le Carbon Pollution Scheme Regulator de lAustralie
Dans un livre blanc publi en 2008, le gouvernement de lAustralie a dfini les dtails du systme de quotas et dchange quil propose pour rduire les missions de gaz effet de serre124. Le livre blanc propose dtablir un organisme de rglementation responsable du rgime pour la rduction de la pollution due au carbone, qui aura lautorit de faire ceci :

123 Defra (2008). 124 Commonwealth dAustralie (2008).

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surveiller, faciliter et excuter lobservation laide du rgime; dterminer les procdures suivre les enchres des droits et organiser ces enchres; et dterminer ladmissibilit aux droits gratuits pour les entits individuelles ainsi que la quantit de droits qui leur sera accorde.

Les dcisions de lorganisme de rglementation doivent se fonder sur les principes tablis dans la loi. Cette structure permet de sassurer que les questions relatives lorientation gnrale de la politique (telles que les cibles long terme) sont tablies par le Parlement, alors que les dcisions relatives aux entits individuelles et aux enchres (lesquelles ont possiblement des consquences financires importantes) sont entre les mains dun organisme de rglementation indpendant et sont effectues en fonction de rgles et de principes transparents.

9.2.3

Sommaire et conclusions cls pour assurer un prix adaptatif et long terme pour le carbone

Les dcideurs disposent dun ventail dapproches pour quilibrer ladaptabilit et la certitude en ce qui concerne la politique de prix pour le carbone. Puisque la porte du prsent rapport ne permet pas de dresser le portrait complet et dtaill dune institution charge de grer une politique de prix pour le carbone, nous ne prsentons pas un tel portrait ici. Cependant, la lumire des compromis associs ces options, un ensemble de considrations pratiques pour la gouvernance se dgage pour orienter la mise en uvre et le portrait institutionnel dune politique de prix pour le carbone efficace et efficiente long terme. Elle sont :

Prvoir des mcanismes explicites pour ltablissement dun prix long terme dans la stratgie de mise en uvre
Dans le cadre dune politique de prix pour le carbone, le compromis entre la certitude sur le plan des prix et la capacit de sadapter est un enjeu li la faon dont la politique est dfinie long terme. Dune part, un calendrier fixe pour les prix pour le carbone sur une priode de cinquante ans nest ni pratique ni acceptable sur le plan politique. Dautre part, une politique de prix sur un horizon court pourrait savrer tout aussi inefficace en raison du temps requis pour transformer le systme nergtique du Canada. On ne peut atteindre un quilibre entre ces deux extrmes sans incorporer des mcanismes de politique supplmentaires. On devrait tenir compte de cet enjeu de faon explicite lorsquon planifie la mise en uvre de la politique. Puisque la littrature et le dialogue actuel sur la conception dune politique de prix pour le carbone portent une attention limite aux compromis entre la certitude et ladaptabilit, cette considration de haut niveau est importante.

142

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Assurer ladaptabilit en tablissant des institutions responsables de surveiller et dvaluer les programmes de faon tirer profit des apprentissages
La capacit adaptative devrait tre une priorit importante pour tous les lments qui entrent dans la conception de la politique. La politique de prix pour le carbone est une science incertaine et en volution; la politique doit donc tre conue de faon pouvoir apprendre des succs et des checs, et de samliorer avec le temps. Il est donc important de pouvoir adapter les lments de la politique (p. ex. la rigidit de la politique ainsi que la faon dont les droits sont rpartis dans le cadre dun systme de quotas et dchange, la manire dont les ajustements lis aux frontires sont appliqus, les missions qui sont comprises, etc.). Afin de permettre ladaptation, la conception de la politique devrait exiger la surveillance et lvaluation. Il faut recueillir des donnes sur le rendement de la politique. Les mesures cls pourraient comprendre, pour chaque rgion et chaque secteur : le prix des droits dmission, le nombre de droits changs, les recettes gnres au moyen des taxes, les changements en matire de production des secteurs, lintensit des missions et les modifications sur le plan des investissements technologiques. Dans le mme ordre dides, linstitution responsable de ltablissement des prix devrait valuer les effets de la politique. On pourrait prvoir des priodes dexamen rgulires o lon effectuerait des ajustements la politique.

tablir un processus clair pour les ajustements la politique


On devrait tablir un processus clair pour effectuer de tels ajustements. Un processus transparent et bien dfini serait particulirement important en ce qui concerne les ajustements la rigidit de la politique, et ce, afin dassurer la certitude de la politique. La transparence permettrait daugmenter le caractre prvisible relativement la faon dont le signal de prix pourrait changer au fil du temps. Des conditions pralables claires la base des ajustements la rigidit de la politique rduiraient la probabilit quil y ait des changements spectaculaires aux prix pour le carbone il devrait tre possible, mais pas trop ais, dapporter des changements. Le processus visant lajustement de la politique pourrait tre discrtionnaire ou fond sur les rgles. Les approches fondes sur les rgles peuvent rduire lincertitude et on devrait les adopter lorsque cela est possible. Cependant, un certain pouvoir discrtionnaire est ncessaire afin de grer les circonstances imprvues de faon crdible. Le fait de placer un tel pouvoir discrtionnaire entre les mains dune institution indpendante du gouvernement pourrait permettre de sassurer que les ajustements sont effectus en temps opportun et de faon transparente.

Formuler une vision long terme ainsi quun calendrier pour les prix
Les gouvernements devraient diffuser une stratgie approximative au fil du temps en ce qui a trait aux ajustements prvus la politique. Afin dinstaurer la confiance et gagner une crdibilit, il faut faire plus que de parler des cibles moyen et long termes; il faut galement disposer dune feuille de route pour atteindre ces cibles laide de politiques. Il faut tout de mme parler de certitude court terme, comme le font les budgets pour le carbone du R.-U. ou comme le calendrier chelonn sur quatre ans de la C.-B. pour la taxe sur le carbone. Afin dassurer ladaptabilit, la feuille de route ne doit pas tre trop restrictive ou dtaille long terme; elle doit plutt proposer une orientation pour la politique ainsi que des chances pour les jalons cls. Par exemple, on pourrait tablir un point de transition moyen terme pour tablir des liens avec les systmes internationaux.

10.0 RFREnCES
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150

AnnExE A : VuE DEnSEMBLE DES PoLiTiQuES DE PRix PouR LE CARBonE DES PRinCiPAux PARTEnAiRES CoMMERCiAux Du CAnADA
% du partage des exportations (2006) 81,6 Niveaux dmission de 1990 dici 2020. 80 % en dessous des niveaux dmission de 1990 dici 2050. (Tel que propos par le prsident Obama) Aucun prix pour le carbone de la part du gouvernement fdral. Regional Greenhouse Gas Initiative Systme de quotas et dchange dans les tats du Nord-Est pour le secteur lectrique aliment au CO 2. Systme national de quotas et dchange : 100 % denchres ou de droits. un peu de recyclage en matire de politique technologique. Western Climate Initiative (WCI) Les tats de lOuest ont adopt un systme de quotas et dchange macroconomique. Systme national de quotas et dchange propos par le prsident Obama Aucun prix pour le carbone en cours. On dit que le pays examine la possibilit dun systme de quotas et dchange national, sans annoncer de politique. objectifs moyen et long termes Politiques actuelles et proposes de prix pour le carbone

Ce tableau fait tat des politiques de prix pour le carbone des principaux partenaires commerciaux du Canada.

Pays

% du partage des importations (2006)

tats-unis Secteurs cls : extraction du ptrole et du gaz fabrication dautomobiles raffinage du ptrole production et transformation de laluminium usines de papier produits et pices de larospatiales fusion et raffinage de mtal non-ferreux scieries et prservation du bois fabrication de rsine et de caoutchouc

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

54,9

Secteurs cls : fabrication dautomobiles fabrication dautres pices dautomobiles moteurs et pice de moteurs dautomobiles produits et pices de larospatiale fabrication de rsine et de caoutchouc fabrication de pices de transmission et de groupes motopropulseurs fabrication dinstruments de navigation et de mesure et dinstruments mdicaux et de contrle usines sidrurgiques et fabrication de ferro-alliage 1,7 Secteurs cls : usines de pte papier fabrication dautres produits chimiques organiques de base fusion et raffinage de mtal non-ferreux mtal recyclable extraction dautres minraux non mtalliques

Chine

8,7

Secteurs cls : quipement dordinateurs et priphriques fabrication de poupes, de jouets et de jeux fabrication dquipement audio et vido vtements meubles chaussures

Aucun objectif en matire de carbone. Lobjectif visant rduire lutilisation dnergie par unit de PIB de 20 % dici 2010 et de quadrupler le PIB entre 2000 et 2020 tout en doublant seulement lutilisation dnergie.

Japon

3,9

2,1

Aucun objectif provisoire officiel pour le moment. De 60 % 80 % en dessous des niveaux de 1990 dici 2050. Droits dmission changeables (2006) : Systme volontaire dchange de droits dmission (Japans Voluntary Emissions Trading Scheme ou JVETS). Des installations prsentent des soumissions en vue de subventions en en sengageant rduire leurs missions. Systme de crdit volontaire bas sur les subventions. Lobjectif de rduction des missions regroupes de 276 380 tonnes, reprsente 0,02 % des missions annuelles de dioxyde de carbone du Japon. Projet pilote en cours en vue dexaminer la possibilit dlargir le du systme volontaire dchange de droits dmission.

Secteurs cls : fabrication dautomobiles et de vhicules lgers quipement dordinateurs et priphriques quipement de construction fabrication de pices de transmission et de groupes motopropulseurs autre quipement industriel composantes de semiconducteurs et lectroniques produits et pices de larospatiale 2,3 De 26 % 32 % en dessous des niveaux de 1990 dici 2020. 80 % en dessous des niveaux de 1990 dici 2050.

Secteurs cls : exploitation du charbon production dolagineux abattage et transformation de produits dorigine animale scieries et prservation du bois exploitation minire du minerai de cuivre, de nickel, de plomb et de zinc production et transformation de laluminium usines de pte papier

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

Royaumeuni Secteurs cls : exploitation minerai aurifre et argentifre fusion et raffinage de mtal non ferreux fabrication dautres produits chimiques inorganiques de base produits et pices de larospatiale extraction dautres minraux non mtalliques

2,7

Secteurs cls : extraction du ptrole et du gaz produits et pices de larospatiale fabrication dquipement pharmaceutique et mdical

Droits relatifs au changement climatique (2001) : Taxe sur lnergie additionnelle de 15 % sur les factures dnergie types des secteurs public et commercial. Recyclage des recettes une coupure de 0,3 % pour les contributions dassurance nationale. Augmentation suivant linflation aprs 2006. Exemptions pour les carburants utiliss par le secteur national (mnages) ou de transport et pour les carburants utiliss pour llectricit. Systme europen dchange de quotas dmissions (Emissions Trading Scheme ou ETS) de luE : Systme de quotas et dchange pour les metteurs au sein de lUnion europenne (UE).

151

Mexique
152

4 Secteurs cls : fabrication dautomobiles et de vhicules lgers usines sidrurgiques et fabrication de ferro-alliage abattage et transformation de produits dorigine animale composantes de semiconducteurs et lectroniques quipement dordinateurs et priphriques Plusieurs tats mexicains sont des observateurs de la WCI. 0,9 Secteurs cls : exploitation du minerai de fer produits et pices de larospatiale moteur, turbine, transport dnergie Rduction de 60 % par rapport aux niveaux dmission dici 2050. Rduction de 40 % par rapport aux niveaux dmission de 1990 dici 2020. Systme europen dchange de quotas dmissions de luE : Systme de quotas et dchange pour les grands metteurs au sein de lUnion europenne. Taxe sur lnergie (2006) : Taxe sur le charbon le coke, l lignteExemption totale pour les industries grandes consommatrices dnergie industrie du verre et de la cramique et industrie cimentire. Lallumage domestique et lutilisation de produits non nergtiques sont exempts de la taxe.

Secteurs cls : fabrication dautomobiles et de vhicules lgers quipement lectrique et lectronique pour les automobiles extraction du ptrole et du gaz quipement dordinateurs et priphriques fabrication dquipement lectrique

Aucun objectif provisoire ou long terme.

Aucun.

Allemagne

2,8

Secteurs cls : fabrication dautomobiles et de vhicules lgers fabrication dquipement pharmaceutique et mdical autre quipement industriel fabrication dinstruments de navigation et de mesure et dinstruments mdicaux et de contrle moteur, turbine, transport dnergie 1,4 Secteurs cls : fusion et raffinage de mtal non ferreux laminage, tirage, extrusion et alliage de mtal non ferreux

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

norvge

1,4

Secteurs cls : extraction du ptrole et du gaz raffinage du ptrole

30 % en dessous des niveaux de 1990 dici 2020. Niveau neutre en carbone dici 2030 (y compris les niveaux de rduction internationaux).

Systme de quotas et dchange norvgien jumel au ETS de luE (2008) : La phase de 2008 2012 consiste en une couverture des missions de lordre de 30% au moyen dune allocation gratuite selon les secteurs (p. ex. le secteur ptrolier paye les frais), en vue datteindre des ventes aux enchres dans tous les secteurs dici 2013. Taxe sur le carbone (1991) : Taxe applique depuis 2006 sur environ 65 % des missions de CO 2 de la Norvge. La majorit des missions de gaz effet de serre produites par les industries grandes consommatrices dnergie et productrices dmissions ne sont pas assujetties la taxe sur les missions carboniques. Taxe de 16 $ 63 $ la tonne de CO2.

Core du Sud Secteurs cls : exploitation du charbon usines de pte papier fusion et raffinage de mtal non-ferreux abattage et transformation de produits dorigine animale

1,5 Annonce en dcembre 2007 : srie de mesures proposes visant rpondre aux enjeux du changement climatique afin de maintenir les niveaux dmissions de gaz effet de serre du pays ceux de 1990. Rgime dchange de droits dmission inclus, taxe sur la rduction des missions de dioxyde de carbone, augmentation de lutilisation de lnergie nuclaire et augmentation de lnergie renouvelable de 5 % en 2011 et jusqu 9 % dici 2030, une hausse par rapport 2,3 % en 2007. Systme europen dchange de quotas dmissions de luE : Systme de quotas et dchange pour les grands metteurs au sein de lUnion europenne. change de certificats blancs : Les fournisseurs dnergie (lectricit, gaz, chauffage au mazout, gaz de ptrole liqufis (GPL), chauffage, rfrigration) doivent respecter les objectifs mandats par le gouvernement aux fins dconomie dnergie avec laide de leurs clients rsidentiels et tertiaires. Pendant cette priode le schma prvoit entraner des conomies dnergie cumules de 54 trawatt/heure (TWh). Aucun. Rduction de 60 % par rapport aux niveaux dmission dici 2050. Aucun. Aucun prix pour le carbone pour le moment. Mise en uvre dun systme national de quotas et dchange prvu dici 2010.

0,7

Secteurs cls : fabrication dautomobiles et de vhicules lgers semiconducteurs et autres composantes lectroniques radiodiffusion et tldiffusion et communications sans fil usines sidrurgiques et fabrication de ferro-alliage 0,7 Secteurs cls : autres produits chimiques inorganiques de base produits et pices de larospatiale moteur, turbine, transport dnergie

Objectifs long terme annoncs en 2009.

France

1,3

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

Secteurs cls : fabrication dquipement pharmaceutique et mdical Arospatiale Vineries fabrication de produits de toilette

inde < 0,5

< 1,2

< 0,5

Australie

< 1,2

153

154

TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

AnnExE B : GLoSSAiRE ET ACRonyMES


Remarque : Les termes indiqus en MAJUSCULES sont mentionns plus loin dans le glossaire. TERME Acceptabilit sur le plan politique et des intervenants Additionnalit DFiniTion Critre qui sert valuer la mesure dans laquelle une politique est acceptable aux intervenants, rpond aux proccupations des gouvernements fdral, provinciaux et territoriaux et obtient le soutien du public. Lorsque lutilisation de fonds sert payer les technologies utilises pour rduire les missions, les rductions qui en rsultent sont considres comme additionnelles seulement dans lventualit o elles ne se seraient pas produites sans lallocation de ces fonds. Approche visant rpondre aux enjeux lis la comptitivit soit : 1) en exigeant que les compagnies importatrices de marchandises payent leurs cots dmissions non chiffrs; et/ou 2) en exonrant les compagnies exportatrices de leurs cots dmission prvus. Lobjectif de ces approches est dtablir des rgles du jeu quitables pour les firmes canadiennes sur le march national ou international pour viter que ces firmes ne soient dsavantages du point de vue de la comptitivit. Mthode de la rpartition des droits dmission selon le systme de quotas et dchange. On donne parfois le nom d allocations aux droits dmission. Habituellement, le gouvernement peut allouer gratuitement les droits ou les vendre aux enchres. Les carburants carbons changent habituellement de mains entre les producteurs, les entreprises de transformation et les raffineurs, les distributeurs et les consommateurs finaux qui les consomment. Les producteurs, o les carburants entrent en premier dans lconomie font partie du secteur Amont dans la chane de carburants. Voir aussi AVAL et POINT DE RGLEMENTATION. Efforts visant rduire les missions de gaz effet de serre, quon appelle aussi rduction du taux dmission de carbone. Les carburants carbons changent habituellement de mains entre les producteurs, les entreprises de transformation et les raffineurs, les distributeurs et les consommateurs finaux qui les consomment. Les consommateurs finaux qui brlent ces carburants font partie du secteur Aval dans la chane de carburant. (Voir aussi AMONT et POINT DE RGLEMENTATION).

Ajustements des frontires

Allocation

Amont

Attnuation Aval

oBJECTiF 2050 : PoLiTiQuE DE PRix PouR LE CARBonE PouR LE CAnADA

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Compensations

Les compensations sont des rductions dmissions cres en dehors du cadre dun systme rglement et vendues aux metteurs rglements. Ces derniers peuvent utiliss les compensations, au lieu des droits, pour se conformer la politique de prix pour le carbone. Par exemple, la compagnie A dsire rduire ses missions pour atteindre 500 tonnes par anne. Elle investit dans des technologies dconomie dnergie et rduit ses missions 600 tonnes par anne tout en se rendant compte que des rductions ultrieures seraient trs onreuses. Plutt que de rduire ses missions de 100 tonnes additionnelles, la compagnie A paye des rductions dmission en Inde, l o on trouve de meilleures occasions de rductions dmissions faible cot. Les enjeux de comptitivit sont des implications dfavorables possibles du prix pour le carbone qui ont lieu si le Canada met en uvre une politique de prix pour le carbone sans que ses partenaires le fassent. Les firmes canadiennes subissent alors des cots additionnels en raison des missions qui les dsavantagent avec leurs comptiteurs internationaux. La corrlation entre les systmes de prix pour le carbone (habituellement les systmes de quotas et dchange) est une reconnaissance explicite de la rduction des missions dune administration par une autre administration. Par exemple, une corrlation existe entre les systmes A et B si les firmes de ladministration A reoivent des crdits pour les droits dmission allous ladministration B. La corrlation peut tre sens unique ou deux sens, selon la question de savoir si une administration accepte les crdits de lautre comme des rductions valides. Dans un systme dchange de droits dmission de carbone, les prix des droits dmission sont tablis en fonction du march. Sil ny a pas assez de droits, les prix augmentent, crant du coup une mesure incitative importante visant investir dans la rduction des missions. Cependant, lorsque les prix augmentent trop et trop rapidement, le systme peut causer des perturbations conomiques inutiles et destructrices. Un prix plafond ou SOUPAPE DE SRET tablit un prix plafond possible. Lorsque le prix atteint le plafond, le systme dchange de droits dmission de carbone agit comme taxe sur le carbone. Les rductions dmissions entranent habituellement certains cots, souvent les cots dinvestissement dans de nouvelles technologies ou de nouveaux procds. On appelle Cot de rduction le cot li la rduction des missions. Le Cot de rduction marginal est un concept conomique qui renvoie au cot dune unit supplmentaire de rduction (soit le cot dune augmentation marginale de la rduction). On peut appliquer une politique de prix pour le carbone diffrentes missions de gaz effet de serre, diffrents secteurs de lconomie et diffrentes sources dmissions. Connu aussi sous lappellation de couverture de la politique de prix pour le carbone (voir aussi PORTE).

Comptitivit

Corrlation

Prix plafond

Cot de rduction marginal

Couverture

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Effets distributifs

Critre servant valuer la mesure dans laquelle la conception dune politique entranera des incidences disproportionnes sur diffrentes rgions, diffrents secteurs ou des mnages. Ce critre value les enjeux dquit. Critre qui sert valuer la mesure dans laquelle la conception dune politique atteint son objectif qui est de rduire les missions de carbone et de diminuer les concentrations dmissions de gaz effet de serre dans latmosphre. Critre qui sert valuer la mesure dans laquelle une politique permet de rduire au minimum les cots totaux, y compris les cots de conformit avec la politique de mme que les cots de transaction. Lefficience conomique augmente galement si la politique rpond dautres distorsions conomiques ou dficiences du march. Changement du systme nergtique vers une utilisation accrue de la technologie utilisant llectricit au lieu de la technologie de combustion de carburants fossiles. Ce changement touchant la demande est rendu possible par laugmentation de la production dlectricit touchant loffre afin de fournir llectricit requise. Critre visant valuer la mesure dans laquelle une politique est pratique et quelle peut tre aisment mise en uvre par un gouvernement et coordonne parmi diffrentes entits gouvernementales divers ordres de gouvernement. Relocalisation des firmes mettrices de gaz effet de serre vers dautres administrations afin dviter de payer les cots lis une politique de prix pour le carbone. Dans une telle situation, la politique na pas permis de rduire la quantit totale des missions; elle na fait que dplacer le point dorigine. Comme le changement climatique est un enjeu mondial et que la source dmissions modifie leur impact, la fuite rduit lefficacit de la politique. Les missions de carbone sont produites en grande partie par la combustion de fossiles carburants. Les carburants base de carbone, par exemple le ptrole, vont du puits de ptrole, la raffinerie vers le distributeur et finalement au consommateur. On peut appliquer le prix pour le carbone tout au moment dans cette chane de carburant, cest ce quon appelle le point de rglementation. On dcrit souvent le point de rglementation comme en AVAL ou en AMONT. On peut appliquer une politique de prix pour le carbone diffrentes missions de gaz effet de serre, diffrents secteurs de lconomie et diffrentes sources dmissions. Connu aussi sous lappellation de couverture de la politique de prix pour le carbone (voir aussi COUVERTURE).

Efficacit environnementale Efficience conomique

lectrification

Faisabilit administrative Fuite

Point de rglementation

Porte

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Recyclage des recettes

lment de la conception dune politique visant tablir comment les recettes du gouvernement (augmentes soit au moyen dune taxe sur le carbone ou au moyen dune vente aux enchres de droits dans un systme de quotas et dchange) seront attribues. Les approches possibles au recyclage des recettes comprennent la rduction des taxes actuelles, le soutien aux enjeux en matire de comptitivit, le soutien dun financement destin au lancement technologique et la recherche et dveloppement, ou le traitement des effets distributifs dfavorables. Type de mesure qui pourrait rduire les missions. Par exemple, en rponse une politique de prix pour le carbone, une firme pourrait passer de la technologie de combustion du charbon la technologie de gaz naturel ou de llectricit. Les subventions encouragent les changements de comportement ou incitent investir dans de nouvelles technologies. Normalement, les comportements auraient chang dune manire ou dune autre mme sans ces subventions; mais largent fait toujours partie du jeu. Ceux qui acceptent les compensations pour les gestes quils auraient poss de toute faon font du resquillage. Les retombes sont un effet indirect des dpenses ou des investissements qui se produisent lorsque linvestisseur est incapable dexclure dautres des avantages lis linvestissement. Par exemple, les investissements dans la recherche entranent de nouvelles connaissances que lon ne peut souvent pas contrler entirement. Par consquent, les avantages lis linvestissement retombent sur le reste de lconomie. Dans un systme dchange de droits dmission de carbone, les prix des droits dmission sont tablis en fonction du march. Sil ny a pas assez de droits, les prix augmentent, crant du coup une mesure incitative importante visant investir dans la rduction des missions. Cependant, lorsque les prix augmentent trop et trop rapidement, le systme peut causer des perturbations conomiques inutiles et destructrices. Une soupape de sret ou PRIX PLAFOND tablit un prix plafond possible. Lorsque le prix atteint la soupape de sret, le systme dchange de droits dmission de carbone agit comme taxe sur le carbone. Connu aussi sous systme de droits dmission ngociables . Politique de quotas et dchange qui tablit le niveau annuel dmissions par loctroi de droits dmission. Si un metteur produit plus dmissions auxquelles il a droit, il peut acheter dautres droits. Les gouvernements peuvent fixer le niveau dmissions (avec une certitude de la quantit) en choisissant le nombre de droits dchange quils octroieront; cependant, le prix des droits sera tabli par le march, ce qui nest pas un gage de certitude. La taxe sur le carbone est un instrument de politique qui sert tablir les frais par unit dmissions. Habituellement, le systme comprend une taxe sur les carburants consomms qui mettent du dioxyde de carbone et sur dautres missions de gaz effet de serre lors de leur utilisation. Un calendrier de taxes futures serait mis en uvre afin denvoyer un signal de prix longue porte lconomie. La taxe offrira une certaine certitude du prix mais aucune certitude sur le niveau annuel des rductions dmissions.

Remplacement de carburant Resquillage

Retombes

Soupape de sret

Systme de quotas et dchange

Taxe sur le carbone

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

ACRonyMES
AC ALEnA CSC Co2 ETS de luE GES MDP MSQ oMC RGGi WCi Application conjointe Accord de libre-change nord-amricain Capture et stockage du Co2 quivalent Co2 Systme europen dchange de quotas dmissions de lunion europenne Gaz effet de serre Mcanisme pour un dveloppement propre Maintien du statu quo organisation mondiale du commerce Regional Greenhouse Gas initiative Western Climate initiative

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AnnExE C : ConSuLTATionS AuPRS DES ExPERTS ET DES inTERVEnAnTS

LES PERSonnES ConSuLTES PAR LA TRnEE


Tout au long de ce projet, la TRNEE a tenu des sances de consultation avec diffrents groupes et participants, dont les suivants : Des groupes consultatifs dexperts qui ont valid les lments principaux de lordre du jour de la recherche et des conclusions subsquentes; Des consultations cibles ont eu lieu afin de discuter de lanalyse et de linterprtation des recherches par la TRNEE; La tenue de runions dintervenants rgionales Vancouver, Calgary, Toronto, Ottawa et Montral afin dexaminer les conclusions initiales et les rsultats finaux et dentamer des discussions ce sujet; La tenue dun atelier de haut niveau Ottawa afin de discuter des enjeux lis la gouvernance et la mise relativement lensemble de la politique de prix pour le carbone de la TRNEE.

Les commentaires des intervenants et des experts assurent non seulement la rigueur des conclusions de la recherche et de lanalyse de la TRNEE, mais aussi quelles tiennent compte des enjeux rgionaux et sectoriels auxquels sont confronts les Canadiens. Mme si le comit consultatif dexperts a prsent des commentaires essentiels quant la conception de la recherche et linterprtation des rsultats, les runions rgionales avaient une valeur irremplaable pour les essais des conclusions et des hypothses de la TRNEE et, plus important encore, lensemble provisoire de la politique de prix pour le carbone. Ces sances taient dune grande valeur pour lobtention des points de vue et des commentaires des rgions quant au travail men par la TRNEE tout en veillant ce que le rapport final sur le projet de prix pour le carbone tienne compte des considrations rgionales dans la conception et la mise en uvre dune politique de prix pour le carbone destin au Canada. Mme si les rtroactions des intervenants variaient dune ville lautre, elles taient cohrentes et appuyaient fortement lapproche et lorientation de la TRNEE. Les conseils offerts dans le prsent rapport reprsentent les rtroactions de ces runions.

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

CE QuA EnTEnDu LA TRnEE


Malgr tous les commentaires reus par la TRNEE quant tous les aspects de la recherche et de lanalyse, celui ayant retenu le plus dattention tait que les conseils de la TRNEE ne devraient pas se concentrer uniquement sur une proposition et/ou au moment de recommander un instrument de prix pour le carbone, mais devraient plutt chercher runir les lments dsirables des taxes sur le carbone et des systmes de quotas et dchange afin doffrir les meilleurs moyens de rduction des missions au moindre cot. Sur cette question, lindustrie a de loin prfr une certitude du prix afin de pouvoir planifier long terme. Ce point a t soulev maintes reprises, et la volatilit du prix des droits dmission a t cite souvent en exemple comme un des dfis lis au systme des quotas et dchange. Fait intressant, les groupes environnementalistes partagent la mme opinion et voient le signe dun certain prix comme condition pralable aux vritables rductions. Selon les consultations post-lectorales de la TRNEE, il est intressant de noter que de nombreuses industries et dautres participants soutiennent encore les avantages lis la certitude du prix en matire de taxes sur le carbone, ou tout le moins, reconnaissent que tout systme de quotas et dchange doit tenir compte de la certitude inhrente du prix en matire de taxes sur le carbone. Ce point est compris dans la politique de prix pour le carbone que propose la TRNEE, soit un systme national de quotas et dchange qui permet dquilibrer la certitude du prix dune taxe sur le carbone avec les avantages de lchange de droits dmission. Certains croient que laversion politique aux taxes sur le carbone peut tre transitoire et quune meilleure acceptation viendra avec le temps, particulirement au fur et mesure que le degr de complexit des systmes de quotas et dchange est dvoil et que lon comprenne mieux les avantages lis aux taxes sur le carbone.

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LiSTE DES MEMBRES Du CoMiT ConSuLTATiF DExPERTS

Atwell, Dana Directrice, Environmental Policy and Program (Politique et programme en matire denvironnement) Nova Scotia Power Inc. Bataille, Christopher Consultant J&C Nyboer & Associates Bell, Warren Directeur excutif, Climate Change Policy (Politique sur le changement climatique) Climate Action Secretariat, Cabinet du premier ministre (C.-B.) Benjamin, Janet Membre de la TRNEE Bernard, Jean-Thomas Titulaire de la Chaire en conomique de lnergie lectrique Universit Laval Beugin, Dale Conseiller en politique TRNEE Bitton, Leon Vice-prsident, Recherche et dveloppement March climatique de Montral

Boone, Corinne Administratrice dlgue CantorCO2e, LLC Boyd, Richard Climate Change Central Bramley, Matthew Directeur, Changements climatiques Pembina Institute Burpee, Jim Vice-prsident excutif, Dveloppement de lentreprise Ontario Power Generation Cleland, Michael Prsident et chef de la direction Association Canadienne du Gaz Courchene, Tom Professeur et administrateur Queens University, School of Policy Studies Dachis, Ben Analyste des politiques Institut C.D. Jowe Dillon, John R. Vice-prsident, Affaires rglementaires et avocat gnral Conseil canadien des chefs dentreprise (CCCE)

Drexhage, John Directeur, Changements climatiques et nergie Institut international du dveloppement durable (IIDD) Drummond, Don Vice-prsident principal et conomiste en chef Groupe financier Banque TD Elgie, Stewart Professeur, Facult de droit directeur associ Universit dOttawa Farber, Len Conseiller en chef Ogilvy Renault LLP Hall, Daniel Associ de recherche et conseiller Resources for the Future Hamlin, Bill Agent principal des politiques nergtiques Manitoba Hydro Haugen-Kozyra, Karen Directrice, Policy Development and Offset Solutions (laboration de politiques et solutions de compensation) Climate Change Central

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TABLE RonDE nATionALE SuR LEnViRonnEMEnT ET LConoMiE

Hodgson, Glen Vice-prsident principal et conomiste en chef Conference Board du Canada Hyndman, Rick Conseiller principal en matire de politique, Changements climatiques Association canadienne des producteurs ptroliers (ACPP) Jaccard, Mark Membre de la TRNEE, professeur Simon Fraser University Kavafian, Isabella Adjointe administrative TRNEE Leach, Andrew Professeur adjoint University of Alberta, School of Business Long, Alex Conseiller en politique principal TRNEE Loots, Pierre Associ principal CantorCO2e Macaluso, Nick Directeur intrimaire Environnement Canada

McLaughlin, David Prsident et premier dirigeant TRNEE McNeil, Greg Manitoba Hydro Nol, Nathalie Planification stratgique et relations gouvernementales Hydro-Qubec Olewiler, Nancy Directrice, Forum des politiques publiques; professeure en science conomique Simon Fraser University Page, Bob Prsident de la TRNEE; professeur TransAlta University of Calgary Pizer, Billy Associ Resources for the Future Poschmann, Finn Directeur de la recherche Institut C.D. Howe Ridge, Andy Chef dunit de travail Gouvernement de lAlberta, Environnement

Rivers, Nic Consultant J&C Nyboer & Associates Robson, Wishart Conseiller en changement climatique / Membre de la TRNEE Nexen Inc. Russell, Douglas Administrateur dlgu Natsource Sadik, Pierre Conseiller en politique principal David Suzuki Foundation Sawyer, Dave Conseiller Table ronde nationale sur lenvironnement et lconomic, TRNEE Sonnen, Carl A. Prsident Informetrica Ltd. Whitestone, Jim Directeur, Direction des politiques atmosphriques et du changement climatique Ministre de lEnvironnement de lOntario

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LiSTE DES PARTiCiPAnTS LATELiER DE DCEMBRE 2008 SuR LE PRix PouR LE CARBonE ET LA GouVERnAnCE
George Anderson Prsident et directeur gnral Forum des fdrations Beugin, Dale Conseiller en politique TRNEE David Chernushenko Vice-prsident de la TRNEE Prsident Green and Gold Inc. John Clarkson Sous-ministre Ministre des Sciences, de la Technologie, de lnergie et des Mines Gouvernement du Manitoba Lisa DeMarco Partenaire (Toronto) Macleod Dixon LLP Ren Drolet Directeur, Politiques et recherche TRNEE Brian Emmett Consultant-principal Cercle Sussex Alex Long Conseiller principal en politiques TRNEE Alex Manson Conseiller spcial Bureau des ngociations sur les changements climatiques Environnement Canada Will McDowall Associ la recherche TRNEE James Meadowcroft Professeur Chaire de recherche du Canada en gouvernance et dveloppement durable Carleton University Matthew Mendelsohn Sous-ministre Affaires intergouvernementales et secrtaire associ du Cabinet Gouvernement de lOntario Dave Sawyer Directeur EnviroEconomics Inc. Robert Slater Membre de la TRNEE; professeur adjoint Carleton University

ALSO AvAILABLE IN ENgLISH UNDER THE TITLE: ACHIEvINg 2050: A CARBON PRICINg POLICy FOR CANADA (TECHNICAL REPORT). FOR MORE INFORMATION OR TO DOwNLOAD A COPy vISIT www.NRTEE-TRNEE.CA