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Dcision n 2012653 DC du 09 aot 2012


Trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union conomique et montaire
Le Conseil constitutionnel a t saisi par le Prsident de la Rpublique le 13 juillet 2012, en application de l'article 54 de la Constitution, de la question de savoir si l'autorisation de ratifier le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union conomique et montaire, sign Bruxelles le 2 mars 2012, doit tre prcde d'une rvision de la Constitution ; LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution du 4 octobre 1958, notamment son article 88 1 ; Vu l'ordonnance n 581067 du 7 novembre 1958 modifie portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ; Vu le trait sur l'Union europenne ; Vu le trait sur le fonctionnement de l'Union europenne ; Vu le rglement (CE) n 1466/97 du 7 juillet 1997 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgtaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques conomiques ; Vu le rglement (CE) n 1055/2005 du Conseil du 27 juin 2005 modifiant le rglement (CE) n 1466/97 du 7 juillet 1997 susvis ; Vu le rglement (UE) n 1175/2011 du Parlement europen et du Conseil du 16 novembre 2011 modifiant le rglement (CE) n 1466/97 du 7 juillet 1997 susvis ; Le rapporteur ayant t entendu ;

1. Considrant que le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union conomique et montaire a t sign le 2 mars 2012 Bruxelles par les plnipotentiaires de vingtcinq tats membres de l'Union europenne ; qu'il est demand au Conseil constitutionnel d'apprcier si ce trait comporte une clause contraire la Constitution ; 2. Considrant que, selon son article 1er, ce trait a pour objet de renforcer le pilier conomique de l'Union conomique et montaire ; qu'il s'applique intgralement aux parties contractantes dont la monnaie est l'euro ; que les stipulations de son titre III, comprenant les articles 3 8, fixent un ensemble de rgles destines favoriser la discipline budgtaire au moyen d'un pacte budgtaire ; que les stipulations de son titre IV, comprenant les articles 9 11, tendent renforcer la coordination des politiques conomiques et la convergence ; que les stipulations de son titre V, comprenant les articles 12 et 13, tendent amliorer la gouvernance de la zone euro ; 3. Considrant que l'article 2 prvoit que ce trait est interprt et appliqu conformment aux traits sur lesquels l'Union europenne est fonde et qu'il s'applique dans la mesure o il est compatible avec ces traits et avec le

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droit de l'Union europenne ; qu'en vertu de l'article 16, les tats s'engagent intgrer le contenu du trait dans le cadre juridique de l'Union europenne dans un dlai de cinq ans au plus compter de la date de son entre en vigueur ; SUR LES NORMES DE RFRENCE : 4. Considrant que, par le prambule de la Constitution de 1958, le peuple franais a proclam solennellement son attachement aux droits de l'homme et aux principes de la souverainet nationale tels qu'ils ont t dfinis par la Dclaration de 1789, confirme et complte par le prambule de la Constitution de 1946 ; 5. Considrant que, dans son article 3, la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 nonce que le principe de toute souverainet rside essentiellement dans la nation ; que l'article 3 de la Constitution de 1958 dispose, dans son premier alina, que la souverainet nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses reprsentants et par la voie du rfrendum ; 6. Considrant que le prambule de la Constitution de 1946 proclame, dans son quatorzime alina, que la Rpublique franaise se conforme aux rgles du droit public international et, dans son quinzime alina, que sous rserve de rciprocit, la France consent aux limitations de souverainet ncessaires l'organisation et la dfense de la paix ; 7. Considrant que, dans son article 53, la Constitution de 1958 consacre l'existence de traits ou accords relatifs l'organisation internationale ; que ces traits ou accords ne peuvent tre ratifis ou approuvs par le Prsident de la Rpublique qu'en vertu d'une loi ; 8. Considrant que la Rpublique franaise participe l'Union europenne dans les conditions prvues par le titre XV de la Constitution ; qu'aux termes de l'article 88 1 de la Constitution : La Rpublique participe l'Union europenne, constitue d'tats qui ont choisi librement d'exercer en commun certaines de leurs comptences en vertu du trait sur l'Union europenne et du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne, tels qu'ils rsultent du trait sign Lisbonne le 13 dcembre 2007 ; que le constituant a ainsi consacr l'existence d'un ordre juridique de l'Union europenne intgr l'ordre juridique interne et distinct de l'ordre juridique international ; 9. Considrant que, tout en confirmant la place de la Constitution au sommet de l'ordre juridique interne, ces dispositions constitutionnelles permettent la France de participer la cration et au dveloppement d'une organisation europenne permanente, dote de la personnalit juridique et investie de pouvoirs de dcision par l'effet de transferts de comptences consentis par les tats membres ; 10. Considrant, toutefois, que, lorsque des engagements souscrits cette fin ou en troite coordination avec cette fin contiennent une clause contraire la Constitution, remettent en cause les droits et liberts constitutionnellement garantis ou portent atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souverainet nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une rvision constitutionnelle ; 11. Considrant que c'est au regard de ces principes qu'il revient au Conseil constitutionnel de procder l'examen du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union conomique et montaire qui, prenant pour base les traits sur lesquels l'Union europenne est fonde, n'est pas au nombre de ces traits ; que sont toutefois soustraites au contrle de conformit la Constitution celles des stipulations du trait qui reprennent des engagements antrieurement souscrits par la France ; SUR LES STIPULATIONS RELATIVES AU PACTE BUDGTAIRE : 12. Considrant, d'une part, qu'aux termes du premier alina de l'article 20 de la Constitution : Le Gouvernement dtermine et conduit la politique de la nation ; que le premier alina de son article 39 dispose que l'initiative des

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lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ; 13. Considrant, d'autre part, que l'article 14 de la Dclaration de 1789 proclame que tous les citoyens ont le droit de constater, par euxmmes ou par leurs reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en dterminer la quotit, l'assiette, le recouvrement et la dure ; que, conformment aux articles 14 et 15 de la Dclaration de 1789, les ressources et les charges de l'tat doivent tre prsentes de faon sincre ; que le premier alina de l'article 24 de la Constitution dispose : Le Parlement vote la loi. Il contrle l'action du Gouvernement. Il value les politiques publiques ; que les alinas premier de ses articles 47 et 471 prvoient que le Parlement vote les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la scurit sociale dans les conditions prvues par une loi organique ; qu'aux termes des alinas dixhuit, dix neuf, vingtetun et vingtdeux de son article 34 : Les lois de finances dterminent les ressources et les charges de l'tat dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique. Les lois de financement de la scurit sociale dterminent les conditions gnrales de son quilibre financier et, compte tenu de leurs prvisions de recettes, fixent ses objectifs de dpenses, dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi organique. Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'quilibre des comptes des administrations publiques. Les dispositions du prsent article pourront tre compltes et prcises par une loi organique ; . En ce qui concerne les rgles d'quilibre des finances publiques : 14. Considrant que le paragraphe 1 de l'article 3 du trait renforce les rgles de discipline budgtaire des tats contractants en prvoyant qu'outre leurs obligations au titre du droit de l'Union europenne, les tats s'engagent ce que la situation budgtaire de leurs administrations publiques soit en quilibre ou en excdent ; que le b) de ce paragraphe 1 dfinit cette situation comme celle dans laquelle le solde structurel annuel des administrations publiques correspond l'objectif moyen terme spcifique chaque pays, tel que dfini dans le pacte de stabilit et de croissance rvis, avec une limite infrieure de dficit structurel de 0,5 % du produit intrieur brut aux prix du march ; qu'il prvoit que les parties veillent assurer une convergence rapide vers cet objectif selon un calendrier qui sera propos par la Commission europenne ; que les c) et d) de ce mme paragraphe 1 dfinissent les cas et conditions dans lesquels l'exigence de convergence vers cet objectif peut tre assouplie, soit temporairement en cas de circonstances exceptionnelles , soit, dans la limite d'un dficit structurel de 1 % au maximum, lorsque le rapport entre la dette publique et le produit intrieur brut aux prix du march est sensiblement infrieur 60 % et que les risques pour la soutenabilit long terme des finances publiques sont faibles ; que le e) prvoit un mcanisme de correction , en cas d'carts importants par rapport l'objectif moyen terme ou la trajectoire d'ajustement propre permettre sa ralisation , qui impose l'tat contractant de mettre en oeuvre des mesures visant corriger ces carts sur une priode dtermine ; 15. Considrant que la France est d'ores et dj tenue de respecter les exigences rsultant de l'article 126 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne, relatif la lutte contre les dficits excessifs des tats, ainsi que du protocole n 12, annex aux traits sur l'Union europenne, sur la procdure concernant les dficits excessifs ; que ces exigences incluent une valeur de rfrence fixe 3% pour le rapport entre le dficit public prvu ou effectif et le produit intrieur brut aux prix du march ; 16. Considrant que le rglement du 7 juillet 1997 susvis modifi par les rglements du 27 juin 2005 et du 16 novembre 2011 susviss fixe 1% du produit intrieur brut l'objectif de moyen terme de solde structurel ; que les stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 du trait reprennent les dispositions prvues par ces rglements et abaissent, en outre, de 1 % 0,5 % du produit intrieur brut cet objectif de moyen terme ; qu'ainsi, ces stipulations reprennent en les renforant les dispositions mettant en oeuvre l'engagement des tats membres de l'Union

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europenne de coordonner leurs politiques conomiques en application des articles 120 126 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne ; qu'elles ne procdent pas des transferts de comptences en matire de politique conomique ou budgtaire et n'autorisent pas de tels transferts ; que, pas plus que les engagements antrieurs de discipline budgtaire, celui de respecter ces nouvelles rgles ne porte atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souverainet nationale ; . En ce qui concerne la prise d'effet dans le droit national des rgles d'quilibre des finances publiques : 17. Considrant qu'aux termes du paragraphe 2 de l'article 3 du trait : Les rgles nonces au paragraphe 1 prennent effet dans le droit national des parties contractantes au plus tard un an aprs l'entre en vigueur du prsent trait, au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de prfrence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgtaires nationaux sont garantis de quelque autre faon. Les parties contractantes mettent en place, au niveau national, le mcanisme de correction vis au paragraphe 1, point e), sur la base de principes communs proposs par la Commission europenne et concernant en particulier la nature, l'ampleur et le calendrier des mesures correctives mettre en oeuvre, y compris en cas de circonstances exceptionnelles, ainsi que le rle et l'indpendance des institutions charges, au niveau national, de vrifier le respect des rgles nonces au paragraphe 1. Ce mcanisme de correction respecte pleinement les prrogatives des parlements nationaux ; 18. Considrant que, ds lors que la France aura ratifi le trait et que celuici sera entr en vigueur, les rgles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 s'imposeront elle ; que la France sera, en application de la rgle Pacta sunt servanda , lie par ces stipulations qu'elle devra appliquer de bonne foi ; que la situation budgtaire des administrations publiques devra tre en quilibre ou en excdent dans les conditions prvues par le trait ; que celuici aura, en application de l'article 55 de la Constitution, une autorit suprieure celle des lois ; qu'il appartiendra aux divers organes de l'tat de veiller dans le cadre de leurs comptences respectives l'application de ce trait ; que le lgislateur sera notamment tenu d'en respecter les stipulations lors de l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale ; que le paragraphe 2 de l'article 3 impose, en outre, que soient adoptes des dispositions dans le droit national pour que les rgles nonces au paragraphe 1 de cet article prennent effet ; 19. Considrant que les stipulations du paragraphe 2 de l'article 3 comportent une alternative selon laquelle les tats contractants s'engagent ce que les rgles nonces au paragraphe 1 de l'article 3 prennent effet dans leur droit national, soit au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, de prfrence constitutionnelles , soit au moyen de dispositions dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgtaires nationaux sont garantis de quelque autre faon ; 20. Considrant que, dans la premire branche de cette alternative, les rgles relatives l'quilibre des finances publiques doivent prendre effet au moyen de dispositions contraignantes et permanentes ; que cette option impose d'introduire directement ces rgles dans l'ordre juridique interne afin qu'elles s'imposent par l mme aux lois de finances et aux lois de financement de la scurit sociale ; 21. Considrant que la Constitution fixe les prrogatives du Gouvernement et du Parlement dans l'laboration et l'adoption des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale ; que le principe de l'annualit des lois de finances dcoule des articles 34 et 47 de la Constitution et s'applique dans le cadre de l'anne civile ; qu'introduire directement des dispositions contraignantes et permanentes imposant le respect des rgles relatives l'quilibre des finances publiques exige la modification de ces dispositions constitutionnelles ; qu'en consquence, si la France fait le choix de faire prendre effet aux rgles nonces au paragraphe 1 de l'article 3 au moyen de dispositions contraignantes et permanentes, l'autorisation de ratifier le trait devra tre prcde d'une rvision de la Constitution ; 22. Considrant que, dans la seconde branche de l'alternative, les stipulations prcites donnent aux tats la libert de dterminer les dispositions dont le plein respect et la stricte observance garantissent de quelque autre faon

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que les rgles relatives l'quilibre des finances publiques prennent effet dans le droit national ; que, dans ce cas, le respect des rgles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est pas garanti par des dispositions contraignantes ; que, d'une part, il revient aux tats de dterminer, aux fins de respecter leur engagement, les dispositions ayant l'effet impos par le paragraphe 2 ; que, d'autre part, le trait prvoit que le respect des rgles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 n'est alors pas garanti dans le droit national au moyen d'une norme d'une autorit suprieure celle des lois ; 23. Considrant que cette seconde branche de l'alternative implique que les dispositions adoptes pour assurer la prise d'effet des stipulations du paragraphe 1 de l'article 3 s'appliquent tout au long des processus budgtaires ; qu'elles doivent donc tre de nature permanente ; qu'elles doivent en outre concerner l'ensemble des administrations publiques ; 24. Considrant que le vingtdeuxime alina prcit de l'article 34 de la Constitution permet que des dispositions de nature organique soient prises pour fixer le cadre des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques ; que, sur ce fondement et sur celui des dixhuitime et dixneuvime alinas prcits de l'article 34 de la Constitution en ce qui concerne les lois de finances et les lois de financement de la scurit sociale, le lgislateur organique peut, pour que les rgles nonces au paragraphe 1 de l'article 3 du trait prennent effet dans les conditions prvues par cette seconde branche de l'alternative, adopter des dispositions encadrant ces lois relatives, notamment, l'objectif de moyen terme ainsi qu' la trajectoire d'ajustement de la situation budgtaire des administrations publiques, au mcanisme de correction de cette dernire et aux institutions indpendantes intervenant tout au long du processus budgtaire ; 25. Considrant que le mcanisme de correction prvu par le e) du paragraphe 1 mentionn cidessus, que les tats s'engagent mettre en place, doit tre dclench automatiquement si des carts importants sont constats par rapport l'objectif de moyen terme ou la trajectoire d'ajustement propre permettre sa ralisation et doit comporter l'obligation pour la partie contractante concerne de mettre en oeuvre des mesures visant corriger ces carts sur une priode dtermine ; que les stipulations du trait impliquent que la mise en oeuvre de ce mcanisme de correction conduise des mesures concernant l'ensemble des administrations publiques, notamment l'tat, les collectivits territoriales et la scurit sociale ; que ces stipulations ne dfinissent ni les modalits selon lesquelles ce mcanisme doit tre dclench ni les mesures la mise en oeuvre desquelles il doit conduire ; qu'elles laissent par suite aux tats la libert de dfinir ces modalits et ces mesures dans le respect de leurs rgles constitutionnelles ; qu'il ressort de la dernire phrase du paragraphe 2 que ce mcanisme de correction ne peut porter atteinte aux prrogatives des parlements nationaux ; qu'il n'est contraire ni la libre administration des collectivits territoriales ni aux exigences constitutionnelles prcites ; 26. Considrant que les institutions indpendantes prvues par le trait doivent vrifier le respect de l'ensemble des rgles figurant au paragraphe 1 de l'article 3 ; que leur avis portera sur le respect des rgles d'quilibre budgtaire et, le cas chant, sur le mcanisme de correction dclench automatiquement ; qu'aucune exigence constitutionnelle ne fait obstacle ce qu'une ou plusieurs institutions indpendantes soient charges, au niveau national, de vrifier le respect des rgles nonces au paragraphe 1 de l'article 3 du trait ; 27. Considrant que le Conseil constitutionnel est charg de contrler la conformit la Constitution des lois de programmation relatives aux orientations pluriannuelles des finances publiques, des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale ; que, saisi dans le cadre de l'article 61 de la Constitution, il doit notamment s'assurer de la sincrit de ces lois ; qu'il aura exercer ce contrle en prenant en compte l'avis des institutions indpendantes pralablement mises en place ; 28. Considrant qu'il rsulte de tout ce qui prcde que, si, pour respecter l'engagement nonc au paragraphe 1 de l'article 3, la France fait le choix de prendre, sur le fondement de la seconde branche de l'alternative de la premire phrase du paragraphe 2 de l'article 3, des dispositions organiques ayant l'effet impos par ce paragraphe 2, l'autorisation de ratifier le trait ne devra pas tre prcde d'une rvision de la Constitution ;

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. En ce qui concerne l'article 8 : 29. Considrant que l'article 8 dfinit les cas et conditions dans lesquels, la suite d'un rapport de la Commission europenne qui conclut qu'une partie n'a pas respect le paragraphe 2 de l'article 3, la Cour de justice de l'Union europenne peut tre saisie par une ou plusieurs parties au trait ; que la dernire phrase du paragraphe 1 de l'article 8 dispose que l'arrt de la Cour de justice est contraignant l'gard des parties la procdure, lesquelles prennent les mesures ncessaires pour se conformer audit arrt dans un dlai dterminer par la Cour de justice ; qu'en cas de mconnaissance des prescriptions de la Cour, celleci peut encore tre saisie par une partie au trait afin de prononcer des sanctions financires contre cet tat ; 30. Considrant que, le paragraphe 2 de l'article 3 n'imposant pas qu'il soit procd une rvision de la Constitution, les stipulations de l'article 8 n'ont pas pour effet d'habiliter la Cour de justice de l'Union europenne apprcier, dans ce cadre, la conformit de dispositions de la Constitution aux stipulations du prsent trait ; que, par suite, si la France dcide de faire prendre effet aux rgles nonces au paragraphe 1 de l'article 3 du trait selon les modalits fixes la seconde branche de l'alternative de la premire phrase du paragraphe 2 de l'article 3, l'article 8 ne porte pas atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souverainet nationale ; . En ce qui concerne les autres articles du titre III : 31. Considrant que l'article 4 est relatif au dficit excessif d au nonrespect du critre de la dette ; qu'il ne comporte aucune clause contraire la Constitution ; 32. Considrant que l'article 5 instaure une obligation pour une partie faisant l'objet d'une procdure pour dficit excessif de mettre en place un programme de partenariat budgtaire et conomique soumis l'approbation du Conseil de l'Union europenne et de la Commission ; que l'existence d'un tel programme n'a pas de consquences contraignantes sur le droit interne ; 33. Considrant que l'article 6 prvoit que les parties communiquent l'avance au Conseil de l'Union europenne et la Commission europenne des indications sur leurs plans d'missions de dette publique ; qu'il n'instaure qu'une obligation d'information ; 34. Considrant que l'article 7 stipule que les parties s'engagent appuyer les propositions ou recommandations soumises par la Commission europenne lorsque celleci estime qu'un tat ne respecte pas le critre du dficit, except si une majorit qualifie d'tats est oppose la dcision propose ou recommande ; qu'il comporte un simple engagement appliquer une rgle de majorit plus contraignante que celle prvue par le droit de l'Union europenne dans le cadre de l'engagement de la procdure concernant les dficits excessifs ; que cette modification des rgles de dcision applicables ne se substitue pas la rgle de l'unanimit ; SUR LES AUTRES STIPULATIONS DU TRAIT : 35. Considrant que les stipulations du titre IV, sur la coordination des politiques conomiques et la convergence, comportent des engagements relatifs des mesures d'application des traits sur lesquels l'Union europenne est fonde ; que les stipulations du titre V, sur la gouvernance de la zone euro, comportent de la mme manire des engagements concernant cette gouvernance ; qu'aucune de ces stipulations ne contient de clause nouvelle contraignante qui s'ajouterait aux clauses contenues dans les traits relatifs l'Union europenne et serait contraire la Constitution ; SUR L'ENSEMBLE DU TRAIT : 36. Considrant que, pour les motifs cidessus noncs, dans les conditions dfinies aux considrants 21, 28 et 30,

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le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union conomique et montaire ne comporte pas de clause contraire la Constitution,

DCIDE: Article 1er. Dans les conditions dfinies aux considrants 21, 28 et 30, le trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union conomique et montaire, sign le 2 mars 2012, ne comporte pas de clause contraire la Constitution. Article 2. La prsente dcision sera notifie au Prsident de la Rpublique et publie au Journal officiel de la Rpublique franaise. Dlibr par le Conseil constitutionnel dans sa sance du 9 aot 2012, o sigeaient : M. JeanLouis DEBR, Prsident, M. Jacques BARROT, Mme Claire BAZY MALAURIE, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Valry GISCARD d'ESTAING, Mme Jacqueline de GUILLENCHMIDT, MM. Hubert HAENEL et Pierre STEINMETZ. Journal officiel du 11 aot 2012, p. 13283 (@ 70)

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