LA RFORME DU SECTEUR DE LA SCURIT

Rapport de confrence Val Duchesse 28 / 29 novembre 2007

Stefan Liebig
21 janvier 2008

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Table des matires

Table des matires .................................................................................................................................................. 2 Liste des abrviations ............................................................................................................................................. 3 Introduction............................................................................................................................................................. 4 Le context ................................................................................................................................................................ 4 Le concept de RSS ............................................................................................................................................. 6 Contexte.......................................................................................................................................................... 6 Appropriation des populations locales ....................................................................................................... 6 Coordination/Cohrence ............................................................................................................................. 7 Dfinition de lAPD ...................................................................................................................................... 7 La RSS en pratique ................................................................................................................................................. 8 La Rpublique Dmocratique de Congo (RDC) ........................................................................................... 8 Larme (FARDC) ......................................................................................................................................... 8 Statut du processus de RSS...................................................................................................................... 8 valuation ................................................................................................................................................ 10 Du ct de la communaut internationale ................................................................................................. 10 Du ct du gouvernement congolais ........................................................................................................... 10 Dfis complmentaires .............................................................................................................................. 11 La police........................................................................................................................................................ 11 Sud Soudan........................................................................................................................................................ 12 Besoin defficacit oprationnelle ................................................................................................... 13 Quels sont les problmes ? .................................................................................................................... 13 Les dfis majeurs au Sud Soudan.......................................................................................................... 14 Recommandations politiques et oprationnelles.............................................................................................. 16 Mission ................................................................................................................................................................... 18 Membres associs ................................................................................................................................................. 18

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Liste des abrviations

APD ALPS CAD CONADER DDR FARDC MONUC OCDE PNC PNUD RDC RSS UA UE Aide Publique au Dveloppement Arme de Libration du Peuple du Soudan Comit daide au dveloppement Commission Nationale de Dmobilisation et de Rinsertion Dsarmement, Dmobilisation et Rintgration Forces Armes de la Rpublique Dmocratique du Congo Mission des Nations-Unies en RDC Organisation de Dveloppement et de Coopration Economiques Police Nationale Congolaise Programme des Nations-Unies pour le Dveloppement Rpublique Dmocratique du Congo Rforme du secteur de la scurit Union Africaine Union Europenne

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Introduction
Le premier sminaire de lObservatoire de lAfrique sur la Rforme du secteur de la scurit (RSS), qui sest tenu les 27 et 28 novembre derniers, avait pour but de stimuler le dbat sur un thme dune importance capitale pour toute activit de consolidation de la paix. Au cours de ces deux journes, les quelque 60 participants se sont penchs sur le lien entre scurit et dveloppement, ainsi que sur le concept-mme de RSS, avant de sintresser deux tudes de cas portant, lune, sur la RDC et, lautre, sur le Sud Soudan. Le sminaire sest referm sur des recommandations politiques lintention des acteurs de la RSS. Le message principal des participants ce sminaire est le suivant : au vu de la spcificit de la situation de chaque pays, il convient de passer lapproche gnrique de la RSS au crible et de fonder la rforme sur la ralit de terrain plutt que sur des concepts thoriques. Il existe en effet un large foss entre la thorie et la pratique. Ainsi, dans les situations o un besoin immdiat de scurit se fait sentir, les questions de gouvernance, aussi importantes quelles soient, reoivent une trop grande priorit, au dtriment de la mise en place de forces de scurit efficaces et oprationnelles. En outre, la socit civile est parfois faible dans les situations post-conflits et lappropriation des populations locales, pourtant ncessaire, est freine par une mauvaise comprhension des concepts trs sophistiqus de la RSS.

Le context
Le lien entre scurit et dveloppement
lheure actuelle, le dbat sur la RSS en tant que composante cl des activits de consolidation de la paix est, dans une large mesure, braqu sur le lien inextricable entre scurit et dveloppement. Ces dernires annes, les discussions sur cette relation sont devenues omniprsentes. Si lclatement de conflits en Afrique aprs la fin de la Guerre froide a initialement contribu la conceptualisation de ce rapport, les attentats du 11 septembre 2001 ont propuls ce dbat sur le devant de la scne. Toutefois, le lien entre dveloppement et scurit est loin dtre vident et reste relativement controvers. Lexistence de plusieurs interprtations et la divergence des approches poursuivies par les communauts actives dans le secteur du dveloppement ou de la scurit rendent extrmement polmique la nature exacte de ce lien. Si, en thorie, certains avancent que des synergies existent entre dveloppement et scurit et que ces deux aspects devraient idalement aller de pair, la difficult dappliquer ce concept dans la pratique nen est pas moins bien relle. cet gard, plusieurs questions mritent dtre poses. Pourquoi la relation entre dveloppement et scurit ne peut-elle pas se traduire dans la pratique ? Quel est le lien exact entre ces deux lments ? Doit-on rapprocher dveloppement et scurit ? Que peut apporter la communaut du dveloppement en termes de scurit ? Quels avantages y a-t-il promouvoir la scurit ? Lune des principales thses avances par le premier panel suggrait quil tait souhaitable de maintenir la distinction entre dveloppement et scurit, tout en veillant ce que laide au dveloppement tienne mieux compte de la scurit

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et que la scurit soit davantage sensible aux questions de dveloppement. En ralit, les efforts visant sparer ces deux aspects ont t longs et difficiles. Aprs la Seconde Guerre mondiale, laide au dveloppement tait dans une large mesure envisage en termes de scurit. Ce nest que vers la fin des annes 60, avec la cration du Comit daide au dveloppement (CAD) de lOCDE, que lon a pu dfinir clairement en quoi consiste lAide Publique au Dveloppement (APD), dans un souci de scarter des aides conditionnelles et militaires. Ces dernires annes, toutefois, laide au dveloppement sest nouveau loigne de son objectif premier, savoir la promotion du dveloppement et la lutte contre la pauvret, pour se redployer vers laide humanitaire et lallgement de la dette. Les considrations gopolitiques ont galement fait leur retour, comme le montre laugmentation considrable des aides apportes lAfghanistan et lIrak. De plus en plus, des considrations scuritaires viennent tayer lAPD. Toutefois, si nous ne rsistons pas ce glissement vers une justification scuritaire de lAPD, il existe un risque rel dassujettir lagenda du dveloppement aux intrts politiques dune puissance hgmonique. Cependant, plus lon envisage le dveloppement comme ayant trait la mise en place dun tat et plus il nous faut reconnatre limportance dune aide au dveloppement plus attentive la problmatique des conflits. Comme lont soulign les intervenants, la communaut des donateurs fait de plus en plus souvent usage dune bote outils constitue danalyses des conflits et de documents de stratgie par pays. Dsireux de mettre au point des mcanismes plus souples pour une approche long terme, les donateurs mettent nanmoins aussi laccent sur la gestion de crise court terme. Toutefois, davantage defforts sont ncessaires pour faire face la

situation sur le terrain. Premirement, dans le cadre de llaboration dune politique macroconomique plus sensible aux conflits, la communaut du dveloppement devrait rexaminer la question de la discipline fiscale. En effet, la non-rmunration des militaires, par exemple, peut avoir des consquences dsastreuses en termes de stabilit. De la mme manire, des restrictions budgtaires peuvent avoir un impact trs diffrent sur les habitants dune mme rgion, entranant ainsi des ingalits horizontales qui sont sources de conflits. Deuximement, la communaut du dveloppement doit revoir sa manire dapprhender la question de la gouvernance. La tendance se focaliser sur la tenue dlections dmocratiques conduit ngliger le fait que cela nest pas toujours une rponse adquate pour faire face au dfi du dveloppement et de la stabilit. En outre, les campagnes de lutte contre la corruption peuvent rendre la reconstruction effective de lEtat trs difficile dans la mesure o cela ne garantit pas le soutien des lites au processus. Paralllement, la communaut de la scurit doit se concentrer sur le noyau dur de la RSS, savoir le rtablissement des diffrents acteurs de la scurit, sans pour autant perdre de vue laspect dveloppement . Il convient ainsi de sassurer que le recrutement sopre sur une base rgionale ou dans le respect des composantes ethniques et dtre attentif aux effets de la mise en uvre de la DDR et spcifiquement des aspects de rintgration en labsence dun environnement conomique favorable. Sattelant expliquer les difficults quil existe rconcilier scurit et dveloppement dans la pratique, les intervenants ont avanc plusieurs hypothses. Tout dabord, il subsiste des diffrences culturelles au sein des institutions impliques. Ensuite, les mandats de ces deux

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types de missions sont diffrents, en ce sens que la communaut du dveloppement se concentre sur le long terme, alors que la communaut de la scurit tend axer ses activits sur la scurit court terme. Enfin, il existe des tensions entre objectifs de dveloppement dune part et politique trangre dautre part. Sils veulent surmonter le foss institutionnel qui les divise, les divers organes impliqus doivent collaborer plus frquemment et cooprer ds le dbut. Par ailleurs, labsence dune vision et dune comprhension communes aux diffrents donateurs entrane souvent une comptition sur le terrain et met en pril le principe avant tout, ne pas nuire . La cohrence et la coordination restent les principales faiblesses de la communaut internationale face des situations dlicates. Le foss culturel entre la communaut du dveloppement et larme a t identifi comme lun des principaux dfis. La communaut du dveloppement, en particulier, craint que larme ne dtourne les budgets. Les problmatiques cls de la RSS tant lies la dfense, la police, aux services de renseignement et la justice, on peut se demander dans quelle mesure la communaut du dveloppement peut apporter une contribution approprie la rforme.

concept de RSS reste contest en termes doprationnalisation et en raison de son interprtation trs diverse parmi les donateurs. la lumire de ce constat, certains dfis, tels la ncessit de sattacher au contexte des interventions, lappropriation des populations locales, la coordination, les diffrences culturelles et la dfinition de lAPD, ont t abords : Contexte Lors de la mise en uvre de la RSS, il est absolument capital de prendre en compte le contexte spcifique de chaque situation locale. Chaque contexte ayant ses particularits, il importe que les programmes de RSS soient taills sur mesure. Tant le contexte national que le contexte rgional doivent tre analyss. Dans de nombreux cas, les frontires sont inoprantes, ce qui pose des dfis spcifiques. La DDR, par exemple, risque ne pas tre assortie deffets si le flux constant des armes vers une zone de conflit nest pas interrompu. Par consquent, si un projet de RSS nexamine pas de manire plus approfondie les dynamiques locales, le risque est grand de crer des univers parallles dans lesquels les politiques sont guides par des thories totalement dconnectes des ralits du terrain. Appropriation des populations locales Il est gnralement admis que lappropriation des populations locales est cruciale pour quune RSS soit couronne de succs. Dune part, parce quelle est ncessaire pour que laction entreprise soit durable et dautre part, parce quelle renforce lacceptation du processus de RSS. Or, dans de nombreux pays en dveloppement, la RSS est considre comme un cheval de Troie tlguid par la
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Le concept de RSS
Le deuxime panel a quant lui tudi les dfis lis la mise en uvre du concept de RSS. Ceux-ci dcoulent du fait que le concept de RSS est la fois abouti en thorie et contest dans la pratique. Il est abouti parce quil existe un consensus mergent sur la ncessit dune approche holistique, sloignant dune scurit centre sur ltat au profit du concept plus large de la scurit humaine. La relation entre RSS et DDR dans les situations post-conflit est galement gnralement admise. Toutefois, le

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communaut des donateurs. Autrement dit, en labsence dune appropriation des populations locales, il est fort probable que la RSS soit perue comme une politique impose de lextrieur. Il est donc fondamental que les donateurs intgrent de manire approprie lide selon laquelle les donateurs ne mnent pas la RSS, mais ils la soutiennent . Cela tant, des dfis spcifiques lis lappropriation des populations locales ont t soulevs au cours des dbats : Les donateurs hsitent parfois prendre en compte lappropriation des populations locales lorsquil existe un besoin immdiat de mettre en place une structure de scurit oprationnelle sur le terrain. Lappropriation des populations locales exige des donateurs quils comprennent parfaitement la situation sur le terrain afin didentifier les bonnes personnes. Cela signifie aussi que les donateurs doivent dlguer aux institutions dj prsentes sur le terrain. Bien quune appropriation des populations locales soit ncessaire, beaucoup de pays africains ne disposent pas des capacits techniques requises. Sassurer dune appropriation adquate des populations locales nexige pas seulement que les donateurs aient la volont politique de le permettre mais galement que le pays lui-mme ait la volont politique de mettre en uvre une RSS. Que faire si lon demande lavis de la population locale et que la rponse nest pas celle que lon veut entendre ?

activits parfois contradictoires ralises sur le terrain, la coopration entre les donateurs peut savrer difficile. Les donateurs doivent ds lors tablir des priorits et veiller une bonne rpartition des tches. Ainsi, si plusieurs donateurs guids par des priorits et des modles diffrents se lancent dans la formation de policiers sans avoir coordonn leur action, la rforme de la police sera inluctablement voue lchec. En outre, les donateurs doivent sappuyer sur les organisations rgionales existantes qui ont un important rle jouer et pourrait amliorer lefficacit des programmes RSS, par exemple dans le domaine des armes lgres et de petit calibre. Dfinition de lAPD Dernier dfi pour la mise en uvre de la RSS : la dfinition de lAPD telle que la conoit le CAD/OCDE. Un certain nombre de programmes RSS nest pas couvert par cette dfinition. Ainsi, certaines rformes vitales ne peuvent tre finances par les APD, car les critres de lAPD ne le permettent pas. La communaut du dveloppement craint en effet dassister une scurisation du dveloppement (comme le montre le dbat sur le lien entre scurit et dveloppement), ce qui compromettrait la ralisation des objectifs de dveloppement tels les Objectifs du Millnaire pour le dveloppement. Il faut donc parfois faire preuve de crativit pour trouver des ressources supplmentaires pour financer ces rformes capitales. Comme la prcis lun des participants, procder la dmobilisation et la rintgration na aucun sens si lon nglige le dsarmement, qui ne peut pourtant prtendre un financement par le biais dAPD .

Coordination/Cohrence Du fait de linterprtation trs divergente des donateurs sur le concept de la RSS et des

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La RSS en pratique
Si la thorie et la ralit sont irrconciliables, faut-il revoir la thorie ou sefforcer dignorer la ralit ?
Aprs avoir pass en revue certaines thories sous-jacentes la RSS, la deuxime partie du sminaire sest concentre sur deux tudes de cas : la RDC et le Sud Soudan. Ces deux tudes de cas nous ont permis de soumettre le concept de RSS un examen critique.

surtout dans le cadre de la coordination des activits de RSS. Les premiers pas qui ont eu lieu en RDC en matire de RSS entre 2003 et les lections ont en fait t limits. Ils se sont essentiellement concentrs sur la rforme de larme et de la police, en prparation des lections de 2006. Si une certaine attention a t accorde au secteur judiciaire, celui-ci na jamais vraiment t intgr la RSS. Larme (FARDC)

La Rpublique Dmocratique de Congo (RDC)

Comme nous lavons vu plus haut, il est fondamental de replacer la RSS dans son contexte propre. Dans le cas de la RDC, trois facteurs essentiels ont influenc le contexte dans lequel la RSS devait tre mise en uvre : 1. Aprs une dcennie de conflit, la RDC tait ltat de ruines. Plus quune rforme , ctait dune vritable reconstruction des forces de scurit, mais aussi de ltat, dont le pays avait besoin.. 2. La corruption est omniprsente dans le pays. Si la corruption nest que le reflet dun phnomne social prsent dans de nombreux pays africains, elle touche ici tous les secteurs, sur tout le territoire, et constitue donc un obstacle majeur toute rforme du secteur scuritaire. 3. La position de la RDC en Afrique centrale. De par son histoire, sa superficie, ses particularits gographiques, ses ressources, son potentiel et les vnements qui sy sont produits rcemment, de nombreux pays et partenaires potentiels nourrissent des objectifs politiques propres la concernant ainsi que des intrts stratgiques et conomiques. Cette donne essentielle doit tre prise en compte,

Si lon value la RSS mene en RDC laune de la rforme de larme, il semble qu ce jour, elle nait pas port ses fruits. Larme nationale nest pas en mesure de dfendre le pays ni dassurer le maintien de la paix dans les provinces de lEst. En outre, les FARDC sont gnralement considres comme une menace pour la population et comme un facteur supplmentaire dinstabilit, surtout lEst, o elles sont massivement dployes. Statut du processus de RSS Lorsque lon examine le processus de RSS en RDC, il est intressant dexaminer les principaux dfis qui ont t identifis en janvier 2003 : laboration de plans stratgiques nationaux dfinissant le rle, la structure et leffectif des forces de dfense ; paiement rgulier de la solde ; slection et rationalisation du personnel ; Mise en uvre de programmes de rintgration adquats ; Obtention des ressources ncessaires (quipements, communications et infrastructures)

En dcembre 2003, le gouvernement congolais a organis, avec lappui du gouvernement belge, un atelier de travail sur la RSS. Il sagissait de la
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premire dmarche dans ce sens au Congo. Cet atelier tait essentiellement ax sur la rforme des forces de dfense. Il y a t dcid de mettre en place 19 brigades territoriales, une unit de raction rapide de la taille de deux trois brigades et une force de dfense principale comportant deux trois divisions. Lide principale tant que ces structures soient en place en 2005, de manire protger les lections. A ce jour, ce processus nest pas encore achev. Tout au long du processus de RSS, la communaut internationale a apport son soutien la RDC et ce, de diffrentes manires. Lun de ces programmes portait sur le paiement de la solde, une initiative qui a chou, car le nombre exact de militaires restait inconnu (problme des soldats fantmes ) et un pourcentage considrable des sommes alloues na jamais atteint les troupes. Les petits salaires nont commenc tre pays que lorsque lUnion europenne a mis sur pied lEUSEC. Un second effort appuy par la communaut internationale rsidait dans le processus de brassage. Cette dmarche a permis de rguler lintgration des anciens belligrants dans les forces armes, en veillant ce quil existe un certain quilibre entre les diffrents groupes arms. En septembre 2007, le groupe de contact international a rpondu positivement une demande du gouvernement de la RDC visant mettre sur pied cinq commissions afin de soutenir les FARDC dans leurs initiatives de RSS. Malheureusement, le gouvernement de la RDC na pas encore rpondu favorablement et une runion de coordination avec le groupe de contact, initialement prvue pour le 15 octobre dernier, a t reporte en 2008. Le gouvernement poursuit manifestement une approche base sur des contacts bilatraux plutt quune coordination bien tablie avec les diffrents acteurs. Il sagit-l dun exemple de dfi auquel la communaut

internationale devrait rpondre par une approche commune et coordonne. Concernant la formation des soldats, le ministre congolais de la Dfense affirme que 44.000 militaires ont t forms. Toutefois, cette formation, reue dans le cadre du brassage, ntait rien dautre quun exercice de renforcement dquipe de six semaines . Bien que ces troupes aient bnfici dune formation de suivi bilatrale, aucune des brigades na reu un entranement adquat. Par ailleurs, plus de 100.000 hommes ne font toujours pas partie du processus de brassage. Tant le gouvernement de la RDC dans le document Governance Compact que le ministre congolais de la Dfense dans sa vision ont dcrit les priorits en matire de RSS. Parmi les priorits mentionnes pour les forces armes dans le Governance Compact figuraient ltablissement dune chane de paiement de la solde, laide la cration de brigades intgres et la rdaction dun Livre blanc. Or, si le gouvernement de la RDC et les FARDC ont bien dfini ce quoi ils entendent parvenir, peu de progrs ont t enregistrs ce jour. La rdaction dun Livre blanc, par exemple, dcide en 2003, na encore dbouch sur aucun rsultat concret. Lune des raisons principales pour lesquelles le processus en RDC nest pas encore achev rside dans des contraintes dordre politique : Plusieurs units, telles que la Garde Rpublicaine, nont pas encore intgr le processus de brassage, tandis que certains groupes arms continuent reprsenter une menace pour la scurit, dont le groupe Nkunda et les milices Mayi-Mayi. Le financement allou aux activits et projets en cours, dun montant de 200 millions de

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dollars, nest pas suffisant pour assurer la dmobilisation de toutes les troupes. Lorgane gouvernemental congolais CONADER (Commission Nationale de Dmobilisation et de Rinsertion), qui coordonnait le processus de dsarmement, a ferm ses portes, mais le gouvernement de la RDC na pas encore propos une nouvelle structure de suivi acceptable par la Banque Mondiale.

Dans lintervalle, pour sortir de limpasse, le PNUD et la MONUC ont labor un plan visant consolider le brassage, conseiller les aux autorits congolaises par le biais dune approche conceptuelle et soutenir les brigades intgres via un financement au niveau tactique. valuation Lors de lvaluation de la RSS en RDC dans le contexte de larme, plusieurs questions se sont poses. Il est ressorti clairement au cours de la session que la responsabilit des problmes et, dans une certaine mesure, lchec de la RSS en RDC taient imputables la fois la communaut internationale et au gouvernement de la RDC. Les problmes suivants ont t mis en lumire : Du ct de la communaut internationale Manque de coordination et de cohrence entre pays donateurs ce jour, les diffrents programmes multilatraux et bilatraux existants ne sont pas coordonns, ce qui permet au gouvernement congolais de mettre plusieurs donateurs en concurrence. Or, une telle coordination est cruciale pour que la RSS ait une chance de russir. Il a galement t soulign quil est essentiel pour les acteurs internationaux de dfinir clairement les tches de chacun afin dassurer une meilleure coordination. En outre, le problme de la coordination ne reflte pas uniquement

labsence de mcanismes appropris mais galement, semble-t-il, des diffrends politiques au sein de la communaut des donateurs. Par ailleurs, le manque de cohrence nuit la crdibilit de la communaut internationale vis--vis de ses partenaires nationaux. Ainsi, certains donateurs impliqus dans la rforme de larme ont dcid que la solde devait tre augmente alors que les institutions financires internationales refusent catgoriquement toute augmentation du budget de la dfense. Manque dengagement Ds le dbut du processus de RSS, la communaut internationale sest concentre presquexclusivement sur la scurisation immdiate des lections et a nglig les solutions long terme. Aprs la priode de transition, toutefois, il existe un rel besoin dun engagement durable. lheure actuelle, la principale menace qui pse sur la RSS en RDC rside dans le non-aboutissement de la DDR. Labsence dune position internationale concerte a, en fait, permis aux autorits congolaises de mettre en uvre des politiques imparfaites telles que lide du mixage, qui sest solde par un chec et a dbouch sur une violation gnralise des droits de lhomme et sur le dplacement massif de populations. Lengagement sous la forme dun financement continu est galement vital.

Du ct du gouvernement congolais Manque de capacits et de connaissances technique Sil est communment admis que la participation des populations locales est ncessaire tout programme de RSS fructueux, elle reste nanmoins conditionne aux capacits et aux connaissances techniques sur le terrain. Or, les Congolais ont encore du chemin faire pour bien comprendre le concept de la RSS, et labsence de connaissances techniques a,
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notamment, entrav les travaux de la CONADER. Manque de volont politique Par ailleurs, lappropriation des populations locales est aussi tributaire du degr de volont politique. Dans le cas de la RDC, les autorits nationales manifestent peu dengagement. Cette absence de volont politique a t particulirement manifeste au cours de la priode de transition, poque laquelle il est apparu que le gouvernement de transition navait aucun projet long terme. Une telle situation engendre un processus dcisionnel extrmement long, eu gard aux rformes vitales qui peuvent prendre des mois, voire des annes. Ainsi, si la dcision de rdiger un Livre blanc sur la dfense a t prise en 2003, aucun progrs na t enregistr ce jour. Comme la soulign lun des participants, les Congolais sont un peu absents de ce processus, comme si cela ne les intressait pas. Il est impossible de trouver une personne responsable. Loyauts contradictoires au sein de larme Au cours de la priode de transition et jusqu nos jours, des structures parallles ont t maintenues au sein des forces armes, ce qui a mis un frein non seulement lefficacit oprationnelle mais aussi aux tentatives de rforme.

RDC et le Rwanda, et la prsence de la LRA affecte ses relations avec lOuganda. Comme nous lavons dj not, la corruption est omniprsente en RDC. Nanmoins, au cours du processus de mixage, labsence de mcanismes de contrle tait patente. De telles mesures sont pourtant indispensables dans la mesure o les donateurs sont rticents maintenir leur financement lorsque des problmes de corruption subsistent. linverse, les donateurs doivent eux aussi sattaquer aux problmes de corruption.

La police La rforme de la police en RDC a t lance voici un an et demi, avec linstauration dun groupe de rflexion plac sous lgide du ministre congolais de lIntrieur et rassemblant des partenaires issus de la police nationale, de la MONUC, de France, dAngola, du RoyaumeUni, de lUnion europenne et dAfrique du Sud. Le groupe avait pour mission de dresser un tat des lieux, de proposer des recommandations pour la rorganisation des forces de police, de rdiger une loi organique et de mettre en place un plan de coordination pour les programmes de coopration bilatrale. Le groupe de rflexion a instaur un processus de consultation large, avec de nombreux acteurs diffrents, parmi lesquels des reprsentants de la socit civile, afin de garantir ladhsion la plus large possible. Il a galement ouvert la voie la cration future dun comit de suivi sur la rforme de la police. Ce comit revtira la forme dun organe interministriel charg de conceptualiser lagenda des rformes et de coordonner les actions envisages dans ce cadre. La liste des actions pourrait ainsi tre prsente la communaut des donateurs dans le but dobtenir un financement.

Dfis complmentaires Il est urgent de trouver une solution la crise persistante dans les provinces de lEst du Congo, car ce conflit empche la mise en uvre de programmes de RSS. Le risque dinstabilit dans la rgion peut avoir des consquences ngatives sur la RSS: ainsi, la problmatique persistante des FDLR a un impact sur les relations entre la

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Sur le plan pratique, toutefois, la rforme de la police soulve de nombreux dfis : Aprs les accords de paix et au cours de la priode de transition, les autorits congolaises se sont mises en qute de partenaires prts participer une rforme de la police sur une base bilatrale. La multitude des partenaires bilatraux et multilatraux constitue un rel dfi, car tous amnent avec eux une interprtation, des systmes et des modles trs diffrents pour cette rforme. En labsence dune bonne coordination, ces diffrences parmi les acteurs internationaux constitueront un grave handicap pour la mise en place de forces de police nationales cohrentes et harmonises. En fait, une coordination bilatrale sauvage a dj dbouch sur des situations o diffrentes units ont reu une formation diffrente par un partenaire bilatral diffrent, avec pour rsultat que tous disposaient dquipements diffrents et taient dans lincapacit de communiquer ensemble. La rforme de la police allant lencontre de certains intrts particuliers, privs et nationaux, une relle volont politique est ncessaire. Malheureusement, comme nous lavons dj mentionn dans le contexte de larme, cette volont politique semble absente aux plus hauts niveaux.. Les comptences ntant pas clairement dlimites, la rforme pourrait galement tre mise en pril par un conflit de comptences au sein du gouvernement. La rforme de la police doit sinscrire dans une approche holistique de la RSS, intgrant rforme de la police et rforme de larme. Toutefois, la mise en uvre dune quelconque forme de coordination entre les diffrentes initiatives savre difficile, chacun tant bien dtermin

conserver ses propres prrogatives. titre dexemple, la rforme de la police ne peut pas tre couronne de succs si le secteur judiciaire ne fonctionne pas correctement. Enfin, linitiative de la rforme doit venir des Congolais, avec lappui de la communaut des donateurs. Il conviendrait de sassurer de la participation des populations locales, mais celle-ci est parfois rendue impossible par la rigidit financire des donateurs et par les conditions auxquelles ceux-ci subordonnent leur aide.

En rsum, il est utopique dattendre une rforme court ou moyen terme. Lagenda de la rforme ne peut tre mis en uvre que sur le long terme, mais il faut, pour cela, que les acteurs nationaux et locaux fassent preuve de la volont politique ad hoc et que la communaut internationale sengage aussi longtemps que ncessaire. Lobjectif final dune rforme de la police en RDC consiste modifier la structure protgeant ltat en une structure dfendant ltat de droit.

Sud Soudan
Lorsque lon compare la thorie la pratique, le cas du Sud Soudan apporte des clairages intressants pour la RSS. Il existe un large consensus sur le besoin de scurit au Sud Soudan, notamment parce que cest prcisment labsence de scurit qui a empch son dveloppement. Par consquent, le dfi cl au Sud Soudan est dabord de crer une structure scuritaire efficace. Si lon veut maintenir la paix au Sud Soudan, il faut, dune part, une implication et un engagement fort de la communaut internationale et, dautre part, la prsence permanente de forces armes efficaces. Sans la runion de ces deux conditions, les chances de voir la paix seffilocher sont trs grandes. Ceci est particulirement
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important au regard de la fragilit actuelle de lAccord de Paix Global et du prochain rfrendum qui se tiendra en 2011, relatif l'indpendance ou au maintien de la rgion au sein de lEtat soudanais. Besoin defficacit oprationnelle Le Sud Soudan, comme toutes les autres situations post-conflit, offre un environnement favorable mais complexe pour les programmes de RSS parce quil exige une refonte complte de la structure scuritaire afin de reflter les nouveaux accords politiques et les relations de pouvoir. Pour russir, il a t soulign que la rforme doit prendre en considration: le besoin defficacit oprationnelle ; le besoin damlioration de la gouvernance. Bien que ces deux objectifs soient diffrents, il est important dy travailler en mme temps. Premirement parce que le besoin damlioration de la gouvernance cre, via la lgitimation du processus, un environnement favorable laccroissement de lefficacit oprationnelle de la structure scuritaire. Deuximement parce que cela favorise une unit dintention et une unit de commandement pour larme grce une vision claire aussi bien pour les instances dirigeantes que pour les simples soldats. Une telle vision pourrait tre dveloppe sous la forme de politiques scuritaires (nationales) et de dfense ainsi que de stratgies militaires clairement dfinies. Toutefois, une bonne gouvernance nengendre pas automatiquement lefficacit oprationnelle. Elle en pose seulement les fondements en crant de la lgitimit et en tablissant une unit dintention et de commandement. Une arme efficace a plus de chances dtre bien gre et dadhrer de bonnes normes de gouvernance.

Quels sont les problmes ? ce jour, la RSS dans les situations post-conflit semble tre principalement dirige par les donateurs et ne prend pas en compte les lments les plus importants du terrain devant tre intgrs dans les programmes de RSS. En outre, cette problmatique devient de plus en plus lapanage de la socit civile au dtriment de lacteur principal du secteur scuritaire, savoir ltat. On a tendance sintresser davantage la rduction des effectifs de larme, la responsabilit financire, la transparence et aux restrictions budgtaires qu lefficacit oprationnelle. Consquence : on cre une dfiance dans le chef des structures tatiques qui considrent la RSS comme un programme tranger soutenu par la socit civile dont le but est de dompter les structures scuritaires afin de les rendre acceptables . Comme lont fait remarquer les intervenants durant le sminaire, la communaut internationale semble montrer un empressement certain soutenir le volet gouvernance de la RSS mais pas faire de lArme populaire de libration du Soudan (APLS) une force de combat efficace sur le terrain. Or, si lon veut que les programmes de RSS soient couronns de succs, il est important doprer un rquilibrage en faveur dune structure scuritaire de terrain fonctionnant efficacement et convenablement. Le rle et limportance de la socit civile dans la RSS ont fait lobjet de discussions parmi les participants. La question centrale tait de savoir dans quelle mesure limplication de la socit civile dans le processus pouvait apporter une valeur ajoute. En effet, si la socit civile a indniablement jou un rle important dans plusieurs pays africains (notamment au Ghana et en Rpublique dAfrique du Sud), force est de constater quelle est inexistante au Sud

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Soudan et dans de nombreux autres pays africains. Ensuite, il existe un rel danger essayer de crer une socit civile qui serait uniquement le rceptacle des fonds des donateurs. Deux problmes lis cette approche ont t mis en vidence. Premirement, en essayant de mettre sur pied une socit civile, le risque est de crer une caste quasi-coloniale dont les membres rflchiront et sexprimeront dans le sens souhait par les donateurs. Deuximement, cette dynamique peut contribuer priver le gouvernement dune partie de ses capacits. En fin de compte, il revient pourtant, en premier lieu, au gouvernement de protger sa population. Si la socit civile est implique, elle doit ltre avant tout sur base dune connaissance et dune comprhension pleines et entires. Dans des situations o ses connaissances sont limites, il est souhaitable que la socit civile ne soit pas implique. Les dfis majeurs au Sud Soudan En gnral, le dfi de la RSS dans une situation post-conflit consiste tablir une structure de gouvernance lgitime sur le terrain base sur un agenda politique dtermin. Ensuite, il convient de mettre en oeuvre ces ides via les structures dcisionnelles comptentes. Cela ncessite par exemple le dveloppement de politiques scuritaires (nationales), de livres blancs sur la dfense, dune stratgie militaire, de lois sur la dfense et de programmes de DDR, ainsi que linstauration dune bonne gouvernance dans le secteur de la scurit et de structures de contrle efficace (ministre de la dfense, de lintrieur, tatmajor, commissions parlementaires,...) Il est essentiel dattribuer des rles et responsabilits clairs toutes les structures mises en place. En labsence dun ensemble manifeste de conceptions et de structures, la RSS est, en effet, difficile implmenter.

Concernant plus particulirement le Sud Soudan, dautres dfis essentiels ont galement t exposs : Le Sud Soudan prsente une importante diversit ethnique marque par des animosits historiques entre les diffrentes ethnies. Les groupes arms se sont organiss le long des lignes ethniques, lAPLS reprsentant principalement les Dinka et les Forces de Dfense du Sud Soudan (SSDF) reprsentant principalement les Nuer. Malgr plusieurs avances allant dans le sens de lintgration de ces forces, lhostilit entre les composantes de larme persiste. Par consquent, crer une arme conventionnelle dans un tel contexte historique et culturel est un dfi gigantesque. tant donn lexistence de divers groupes arms et labsence totale de forces de police, le monopole de lusage de la force par le gouvernement est constamment remis en question. En ralit, lAPLS est actuellement incapable de mener des oprations militaires, ce qui aurait des consquences dsastreuses pour le Sud Soudan si la guerre devait reprendre entre le gouvernement de Khartoum et le Sud. Il semble qu lheure actuelle, lALPS ne soit la fois pas capable de mener une guerre et ne dispose pas dun appareil militaire adquat susceptible de soutenir les objectifs politiques du gouvernement du Sud Soudan, que ce soit pour obtenir lindpendance ou pour renforcer lunit de la rgion. Le Sud Soudan se caractrise par labsence totale de groupes distincts sur le plan fonctionnel. La littrature sur la RSS indique souvent quil convient de diffrencier clairement les acteurs (larme, la socit civile, le parlement, la police, etc.). Au Sud Soudan toutefois, cette distinction est inexistante : on y trouve uniquement lAPLS sous toutes ses manifestations. Consquence :

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larchitecture de la RSS est en grande partie sans rapport avec la situation sur le terrain. Le foss entre la thorie et la comprhension au niveau local est norme. La situation est similaire en RDC et dans de nombreux autres pays africains, mais cest tout particulirement le cas au Sud Soudan. La RSS jongle avec des concepts trs sophistiqus qui sont inintelligibles par des personnes qui ont combattu parfois toute leur vie. Lcart entre lapprciation de ces personnes et les principes rgissant laction des donateurs semble difficile combler. la diffrence de nombreux autres mouvements de libration, lAPLS na jamais vraiment contrl de grand territoire et na donc jamais appris les notions de base de ladministration civile ni envoy ses membres ltranger pour suivre des formations. Enfin, la situation du Sud Soudan offre lopportunit dinsuffler quelques-unes des standards de RSS accepts au niveau international dans le processus de transformation de lAPLS. Nanmoins, elles doivent tre quilibres de manire prendre en compte le rythme du processus de transformation et le besoin defficacit oprationnelle, dicts par la situation sur le terrain.

Si le processus de RSS reste rudimentaire au Sud Soudan et les dfis sur le terrain immenses, il faut toutefois noter que certains progrs ont rcemment t raliss. Une Commission a ainsi t mise sur pied pour la rdaction dun Livre Blanc pour le Sud Soudan suivi par lorganisation dun atelier de travail ddi son dveloppement. Un second atelier de travail se penchera sur la loi en matire de dfense.

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Recommandations politiques et oprationnelles

Comme lont montr les deux tudes de cas, plusieurs difficults jalonnent la mise en pratique de la RSS. Les recommandations suivantes tentent de remdier certains de ces obstacles : Construire la thorie en se fondant sur la ralit : avant de mener un quelconque programme de RSS, il convient de considrer avec attention le contexte particulier du pays. Les lignes directrices de la RSS peuvent aider, mais elles doivent tre adaptes aux spcificits de chaque cas individuel. Plutt que dessayer darrter un consensus europen sur la RSS, lUnion europenne devrait plutt chercher un consensus sur les problmes que prsente le secteur de la scurit dun pays donn. Prter attention aux consquences des dcisions conomiques de la communaut des donateurs sur la dynamique des conflits : les donateurs doivent tre trs attentifs aux effets de leurs dcisions. Il faut prter une attention particulire la garantie du paiement des salaires des soldats et des policiers, au soutien des communauts dans lesquelles les soldats rsident et limpact possible des restrictions budgtaires sur la cration dingalits rgionales susceptibles dexacerber le conflit. Se recentrer sur lessentiel de la RSS : les donateurs devraient trouver un juste quilibre entre, dune part, la mise en place de forces de scurit efficaces au niveau oprationnel et, dautre part, les exigences de gouvernance minimales au cur des processus de RSS. Assurer une meilleure coordination des instruments de lUnion europenne : une bonne coordination est la cl pour russir une

RSS. Dans un effort visant viter les structures concurrentes, lUnion europenne devrait dsigner des coordinateurs en chef double casquette SGC/Commission pour les pays dans lesquels elle est engage dans des programmes de RSS. viter la concurrence bilatrale et le manque de coordination dans la formation: un nombre trop important de partenaires bilatraux pour la formation de la police ou des forces armes entranera des dysfonctionnements dans les units et une mauvaise gestion des programmes. Avoir conscience des consquences des coupes dans les budgets de la dfense et de la scurit : pour fonctionner de manire idale, tout secteur de la scurit ncessite des ressources suffisantes. Rduire les budgets de la dfense lorsque les salaires doivent tre pays et quil faut acqurir de nouveaux quipements sape la crdibilit des acteurs internationaux.. Renverser le dsquilibre entre scurit et dveloppement : lambition de lUnion europenne dans le cadre de la RSS dpasse ses capacits. Un financement plus important est ncessaire pour le volet scurit si lUnion europenne souhaite jouer un rle central. De la mme manire, des organisations rgionales telles que lUnion africaine (UA) ont besoin de financements importants pour pouvoir assumer de nouveaux rles dans le domaine scuritaire. Amliorer la coopration Sud-Sud : il conviendrait de tirer avantage des pays africains qui ont vcu et gr des processus de transformation, ce qui renforceraient lacceptation de ces rformes vitales. De plus, il conviendrait dimpliquer davantage les organisations rgionales dans le processus de RSS.
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Assurer une appropriation locale : les donateurs devraient convaincre les pays de sapproprier les rformes en les incluant dans le processus par le biais de runions rgulires. Bien quil faille du temps pour crer une appropriation locale, les connaissances locales sont essentielles pour obtenir des programmes de RSS efficaces. Impliquer la socit civile de manire adquate : la socit civile doit tre implique en ayant pleinement conscience de ce quelle peut apporter la RSS. La socit civile peut contribuer accrotre la prise de conscience et rendre le dbat public. Toutefois, lancer la RSS nest pas le rle de la socit civile mais celui des structures tatiques. Utilise des fins politiques, elle aggravera la dfiance et exclura lacteur principal du secteur de la scurit, savoir ltat.

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Mission
LObservatoire de lAfrique est un rseau dinstituts et dexperts indpendants coordonns par le Programme Afrique Centrale dEGMONT Institut Royal des Relations Internationales. Son objectif est dencourager la rflexion commune associant experts africains et europens sur des problmatiques politiques et scuritaires africaines. Ce projet a t initi en vue de remdier labsence dune large plate-forme dchange acadmique et professionnelle, incluant notamment des acteurs cls africains, sur les questions africaines pertinentes pour la PESD1 et la PESC2. Lobjectif gnral est de crer un forum de dialogue et de dbat ouvert et constructif ainsi que de produire des conclusions et recommandations oprationnelles destination des dcideurs politiques. Ce projet est bas sur une plate-forme internet www.obsafrique.eu permettant un dbat permanent et diffusant publications et informations pertinentes. Trois confrences par an sur des questions politiques dactualit seront galement organises et se tiendront lune dans une capitale europenne, lautre dans une capitale africaine et la troisime Bruxelles. Laudience cible comprend des dcideurs politiques diffrents niveaux, y compris issus des institutions europennes et de lUA, des diplomates, des fonctionnaires des Ministres des Affaires trangres et de la Dfense ainsi que des reprsentants des think-tanks cls et du monde acadmique. En outre, plusieurs runions ponctuelles sous forme de sminaires dexperts (Africa Briefings) seront organises en vue de fournir des aperus globaux sur des problmatiques politiques et scuritaires cibles. LObservatoire est dvelopp en association avec la Dlgation aux Affaires Stratgiques (DAS, Ministre de la Dfense France). EGMONT est un think-tank indpendant bas Bruxelles.

Membres associs
Instituto de Estudos Estratgicos et Internacionais (IEEI, Lisbonne), Conflict Research Unit (Clingendael, La Haye), Chatham House, Institute for Security Studies (ISS, Pretoria), Universit de Bologne, Conflict Research Group (Universit de Gand), Center for Policy Research and Dialogue (CPRD, Addis Abeba), Institut Pole (Goma, RDC).

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Politique europenne de scurit et de dfense. Politique trangre et de scurit commune.