DROIT A DM IN IST RATIF

INTR ODUCTION
Droit relatif à l'administration qui s'applique aux personnes publiques.
Sens large :
–Dans le langage courant, c'est la gestion, la mission de gérer (sens matériel, fonctionnel).
–Une administration peut être un ensemble de services (gestion du patrimoine …=> sens organique).

Sens étroit : l'administration publique de la France ou une administration particulière. (ensemble de bureaux
chargés de l'administration de la France : gestion des intérêts publics - par opposition aux intérêts privés -).

Distinction de l'administration des autres taches publiques :

–point de vue matériel, fonctionnel : distinction de la fonction administrative :
–de la fonction législative
–de l'activité judiciaire
–de la fonction gouvernementale
–point de vue organique :

PAR TI E I – L'A CTION AD MIN ISTRA TIVE

TI TRE I – PRINCIP E DIRECTEUR DE L'A CTION ADMINIS TRA TIVE :

PRINCIP E DE LEGALIT E

SECT ION I – LE S SOUR CES DE L EGALITE

§1 – Les règ les e xtérieur es à l'adminis tr ation

§2 – Les règ les d'origine administr ativ e

SECT ION II – L ES A TTENU ATIONS A U PRINCIP E DE L'EGALITE

§1 – Le pouv oir discrétionnair e de l'administ ration

§2 – La théorie des cir cons tances e xceptionnelles

§3 – Les actes de gouv er nement

TI TRE II – L ES MO YENS JURIDIQU ES DE L'A CTION AD MIN ISTRA TIVE

CHAPITRE I – L ES A CTE S A DMINI STRA TIF S UNILA TERA UX

SECT ION I – LE S A CTES UN ILA TERA UX E T LE S DECISION S EXECUT OIRE S

§1 – Définition de la décision e xécutoir e

§2 – Ac tes unila tér aux ne constituant pas des décisions e xécutoir es

A – les cir culair es

B – les mesur es d'or dr e intérieur

SECT ION II – CLASS IFICA TION DE S DECISION S EXECUT OIRE S

§1 – Clas sifica tion sur la base d'un critè re or ganique et f or mel

§2 – Clas sifica tion en f onction de leur contenu (critèr e ma tériel)

A – Le règ lement a vant 1958

B – Le règ lement a prè s 1958

SECT ION II I – LE REGIME JURIDIQU E DE LA DECI SION EXECU TOIRE

§1 – L'éla bo ration de la décision

A – La compétence

B – La pr océdur e et les f or mes de la décision

§2 – Entrée en vigueu r de la décision

A – P ublicité de l'acte
B – Les ef fets de l'acte non publiés

§3 – La f or ce juridique et l'e xécution de la décision administr ativ e

A – La f or ce juridique
B – L'e xécution de la décision (pr oblème de l'e xécution f or cée).

§4 – La dispari tion de l'acte administr atif

A – L'a br oga tion
B – Le r etr ait
C – L'obliga tion pour l'admini str ation de modi fier ou d'a br oger ses
décisions

Cha pi tr e II – Les contr ats

Section I – Les contr ats de l'adminis tr ation et les contr ats administ ratifs
Lorsqu'une personne publique gère son domaine privé
Ex. exploitation d'une forêt (coupe d'arbres pour les vendre à une scierie) => Ø service public.

L'idée que le service public et le droit administratif coïncide vient de la jurisprudence.

=> Lorsque le JA veut justifier sa compétence, il le fait avec la notion de service public.
=> Le JA justifie l'application du droit administratif lorsqu'il y a service public
=> Le JA justifie l'existence du service public car il y a application du droit administratif

Le JA a découvert un service public auquel ne s'applique pas le droit administratif.

TC 22 janvier 1921 Bac d'Elocat (Cote d'Ivoir) : naissance des services industriels et commerciaux. Le bac traversant le fleuve se
renverse.
Devant quelle juridiction porter le litige pour demander réparation ?
Devant le juge judiciaire car ce n'est pas un service public même s'il est géré par une personne publique.

PPE 1 : le s ac ti vi té s des per sonnes publ iques doi ven t êtr e présu mées êtr e des ser vice s
publ ic s.
=> Il y a ensuite vérification !

PPE 2 : un ce r ta in nombr e de règ le s s'a ppl iquen t au ser vice pub lic
Règles de Roland : Continuité ; Adaptation ; Légalité des services publics

PPE 3 : lo rsque le se r vi ce publi c est admin is tr atif , le dr oit admin is tr atif va s'a ppl iquer
et la compé tence du J A est r etenue .
CE 28 juin 1963 Narcy : 1er mouvement : recours à la présomption de service public (a priori administratif).
Vérification : un service public administratif est normalement doté de prérogatives exorbitantes du droit commun.

Lorsqu'une personne privée gère une activité d'intérêt général, est-ce une activité de service public ?
Si une personne privée est dotée de prérogatives de puissance publique, alors c'est une activité de service public à 100%.
–elle peut prendre des décisions exécutoires (modifie la situation juridique des tiers sans son accord)
–existence d'un monopole
–possibilité de lever l'impôt (de bénéficier de ressources fiscales).
=> CE Interlait 1969 : retient le critère organique pour le contrat administratif.

PR INC IP E 4 : si le se r vice publ ic est indus tr ie l et commer cia l, le juge jud ic iai re est
compé tent et le dr oi t pr ivé va s'a ppl iquer .

Service public : activité d'intérêt général poursuivi par l'administration ou à son initiative ou encore sous son contrôle et
soumise au droit administratif dans la mesure où l'intérêt du service l'exige.

Critère matériel
------------------- ? => OUI => Service public administratif
Critère organique ---------------------------------
Service public industriel et commercial

Sec ti on II – Cré ation , or gani sa tion , e xtens ion et suppr es sion des ser vice s publi cs

§1 – Les auto ri té s compé tente s

A – Au niv eau na tiona l

Création d'un service public

Avant la V° république : le Parlement est compétent pour créer un service public par une loi.
Art. 34 Constitution (nécessité d'une loi pour créé un service public) :
–Nationalisation d'une activité
–Création d'une catégorie nouvelle d'établissement public
–Garantie fondamentale
=> Dans d'autres cas, le pouvoir réglementaire (décret du premier ministre) suffit pour créer un service public.

La suppression d'un service public est admise plus facilement que la création : résulte de l'idée qu'en créant
un service public, la personne publique est susceptible de porter atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie (rentrer en concurrence
avec une personne privée).
Il n'y a pas de droit au maintien d'un service public lorsque ce dernier n'est pas garanti par la Constitution, lorsque le service public est
trop déficitaire, lorsque le service public ne correspond plus à l'intérêt général.
CE 27 janvier 1961 Vannier : la télévision en noir de 829 lignes passe à la télévision en couleur de 625 lignes.
Il y a ensuite suppression possible de la diffusion dans les deux normes (pas d'obligation de maintenir les 2).
Mais des services publics sont obligatoires (le Préambule de la Constitution pose que l'Etat a des devoirs. Ex. en matière d'éducation).

Organisation des services publics

CE 7 février 1936 Jamart : pas de pouvoir réglementaire des ministres sauf pour l'organisation de leurs services.

B – Au niveau local
Une collectivité locale peut créer un service public.
Loi 10 août 1871 : organisation des départements
Loi 1884 : organisation des communes.
Ne disposent pas expressément que les départements et les communes peuvent créer des services publics mais le déduit du silence des lois.
=> Condition de création (compétence) : si satisfait l'intérêt local.

Principe de spécialité : les personnes publiques, en dehors de l'Etat, ne peuvent pas tout faire.
La création d'un service public est décidé par délibération de l'assemblée locale.
–jusqu'en 1982, la délibération devait être approuvée par un représentant de l'Etat
–après 1982, il y a juste transmission de la décision de création au représentant de l'Etat qui peut la déférer au Tribunal administratif.

TA Amien 31 octobre 1978 Hosten : Le maire décide de faire connaître les activités municipales au public. Le maire a créé un
service public de communication auquel les règles de l'administration doivent s'appliquer..
L'Etat est assez libre de créer un service public.
Les départements, régions, communes peuvent être contraintes ou interdites par la loi de créer un service public.

Le principe de la liberté du commerce et de l'industrie a pour conséquence que les personnes publiques ne doivent
pas concurrencer les personnes privées dans leurs activités.
=> La concurrence ne serait plus loyale (les personnes publiques disposant des privilèges – prérogatives –)
=> Ce principe n'est pas consacrée par la Constitution mais résulte de la loi de 1791 (Quelle est sa valeur ?)
–C'est une simple loi qui ne s'impose pas au législateur.
–A une valeur constitutionnelle en tant que PFRLR.
–DC 15 janvier 1982 : parle de la liberté d'entreprendre qui a une valeur constitutionnelle
(le contenu de cette liberté étant fixé par le législateur à condition qu'il n'y ait pas d'erreur manifeste).

Frein à l'initiative de la liberté du commerce et de l'industrie dans les communes

Jurisprudence du socialisme municipal
La loi consacre le rôle interventionniste des collectivités locales
–Loi 2 mars 1982 consacre les compétences des collectivités locales (consacre l'interventionnisme des collectivités locales dans
l'économie par des aides directes : subventions / conseils aux entreprises).
Août 2004 : aides économiques !
–Aides à l'immobilier d'entreprise
–Garanties d'emprunt (la collectivité locale accompagne le chef d'entreprise auprès des banques)

Ces compétences sont dangereuses pour les collectivités locales (certaines imprudentes se sont endettées).
=> la jurisprudence et la loi sont donc venues encadrer ces pratiques.
–CE 6 juin 1986 Département de la Côte d'Or : affirme que les collectivités locales ne peuvent pas inventer n'importe quelle aide mais
seulement celles prévues par la loi.
La région est le pilote en matière économique.
Les autres collectivités n'interviennent que pour compléter !

Loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation (conditions des garanties d'emprunt obligeant les collectivités locales à faire
preuve d'une grande prudence). => Loi de limitation des compétences des collectivités locales.

Histoire le création des services publics

–Début XX° : le juge interdit aux collectivités locales de créer des activités pouvant concurrencer des personnes privées dans leurs
activités.
–CE 29 mars 1901 Casanova : reconnaît qu'un contribuable ayant un intérêt financier peut attaquer une décision qui a une
incidence financière. Une petite commune corse décide de salarier un médecin sur le budget communal. Un habitant de la commune
attaque cette décision car il rétribuait par l'impôt un médecin qu'il n'avait pas l'intention de consulter et car l'intervention de la commune
est illégale n'ayant pas de compétences en matière de santé.
–CE 30 mai 1930 Nevers déclare illégal un service de ravitaillement local mis en place pour lutter contre les prix excessifs. Une
collectivité locale ne peut concurrencer une personne privée sauf circonstances exceptionnelles : après la première guerre mondiale, les
collectivités locales créent des magasins alimentaires pour régulariser le cour des denrées alimentaires. Il y a concurrence du secteur privé.
Cela continue alors que les circonstances exceptionnelles sont terminées.
–POUR ETRE LICITE, la création et le maintien du service public doit être justifié par :
–des circonstances exceptionnelles
–que le secteur privé ne s'en occupe pas (fin dès qu'un commerce privé s'installe).
–CE 24 novembre 1933 ZENARD : apporte deux assouplissements :
–Admet plus facilement qu'il y a un intérêt public à satisfaire (la carence du secteur privé était appréciée avant sur le point quantitatif : pas
de commerce privé)
=> Désormais appréciée qualitativement : qualité de la prestation.
Admet la création d'une boucherie (alors qu'une autre existe) pour lutter contre la prix élevés.
–Admet que lorsque le service public a été créé légalement, qu'il puisse continuer à fonctionner alors même qu'il n'y a plus de carence
jusqu'à ce que la collectivité locale est amortie son investissement.

Évolution de la jurisprudence :
–le service public est illégal si le but de sa création est exclusivement financier : le but poursuivi lors de la création du service public
est contrôlé par le JA
–la création est toujours légale lorsque les circonstances l'exigent (théorie des circonstances exceptionnelles).
–L'administration peut toujours être son propre fournisseur même si elle fait concurrence au secteur privé.
CE 29 avril 1970 UNIPAIN : une prison avait organisé dans ses murs une boulangerie et propose de fournir l'hôpital, cette activité
concurrence le boulanger. Le CE reconnaît que l'administration est son propre fournisseur.
–L'Etat dispose des Directions Départementales de l'Equipement : lorsque les collectivités locales ont besoin de travaux (construction d'un
nouveau murée), elles peuvent s'adresser à des architectes ou aux ingénieurs de la DDE. Est-ce l'administration qui se fournit elle-même ?
Non c'est une collectivité publique qui fournit une autre collectivité publique et qui doit donc respecter les règles de la concurrence. (l'arrêt
UNIPAIN perd de son intérêt du fait de l'émergence du droit de la concurrence).
–Dans le domaine du logement, le domaine de l'enseignement, le CE admet qu'il y a toujours pénurie et admet la concurrence.
–Dans le domaine de l'hygiène, une ancienne jurisprudence encourage les lavoirs municipaux et la création des établissements de bains et
de douches.
–Concernant les autres activités légales, il faut :
–un intérêt public local (l'intérêt public est aujourd'hui entendu largement)
–1er moitié XX° : enseignement, logement, alimentation
–2ème moitié XX° :
–CE 12 juin 1959 Syndicat des exploitants de cinéma de l'Oranie : spectacle
–CE 20 novembre 1964 Ville de Nanterre : cabinet de dentisterie
–CE 23 décembre 1970 Préfet du Val d'Oise c/ Commune de MONTMAGNY : service de renseignements juridiques
–Reconnaît à la commune : le camping municipal, la piscine municipale, l'auberge communale
–une carence de l'activité privée (de plus en plus admise)
–CE 20 novembre 1964 Ville de Nanterre : la commune dit que les dentistes installés sur le territoire de la commune sont beaucoup trop
chers excluant ceux qui n'ont pas les moyens de payer les prestations. Il y a donc pour une partie de la population carence en matière de
soins dentaires justifiant la création d'un cabinet dentaire. La commune est suivie par le CE. Le cabinet dentaire ne devant pas limiter son
activité aux indigents (principe d'égalité).
–CE 23 décembre 1970 Préfet du Val d'Oise c/ Commune de MONTMAGNY : les hommes de loi ne sont pas gratuits, ils sont même
trop chers pour beaucoup. Il y a donc carence pour une partie de la population justifiant la création du service de renseignements juridique
par la commune.
–La jurisprudence favorise aussi l'extension d'un service public déjà créé (ne recherche pas à ce qu'il rapporte de l'argent mais
seulement à ce qu'il ne coûte pas trop cher et donc favorise le développement d'une autre activité à coté de l'activité principale.
CE 18 décembre 1959 DELANSORME : parkings de stationnement créés par la commune et y installe un autre service dans le parking.
Le CE dit qu'il y a possibilité de créer des services accessoires à son activité principale.
–Dans les 30 / 40 dernières années, toutes les collectivités locales ont été autorisées par la jurisprudence a créer des services publics, à
deux exceptions (affaires dans lesquelles le CE estime qu'il n'y a pas carence du secteur privé) :
–Département condamné pour avoir créé une compagnie d'assurance
–Commune condamnée pour avoir créé un service commercial horticole
Section III – LES REGLES DE FONCTIONNEMENT DES SERVICES PUBLICS

§1 – LES REGLES COMMUNES A TOUS LES SERVICES PUBLICS

Les règles de Roland systématise des règles existantes :
–Continuité du service public
–Adaptation constante du service public
–Égalité devant le service public (aujourd'hui la neutralité du service public – pas d'opinion politique – découle de la règle de
l'égalité devant le service public).

A – Règle de la continuité du service public

PPE : le gestionnaire du service public ou privé doit faire fonctionner le service qui lui a été confié.
=> La collectivité locale responsable du service public doit imposer ce principe au gestionnaire.
Tant que la collectivité publique n'a pas supprimé le service public, il doit fonctionner régulièrement au quotidien.
–CE 7 juillet 1950 DEHAENE : le principe de continuité du service public est un principe général du droit (PGD).
–DC 25 juillet 1979 Droit de grève à la radio et à la TV : estime que ce principe de continuité est un principe fondamental a valeur
constitutionnelle (PFVC) – élève ce principe à un niveau supérieur en transformant le PGD en principe fondamental à valeur
constitutionnelle.

L'obligation de continuité est partagée entre le gestionnaire du service (personne publique ou privée) qui peut
rencontrer des problèmes mais qui n'est pas délié de faire fonctionner le service quelles que soient les difficultés (sauf cas de force
majeure) et la personne publique qui ne doit se désintéresser du service délégué à une personne privée et peut
donc prononcer des sanctions :
–mise sous séquestre de la concession
–déchéance du gestionnaire de la concession
–retrait de l'autorisation de la concession

La prohibition du droit de grève :

–Avant 1939 : pas de droit de faire grève pour les participants aux services publics (fonctionnaires ou
salariés du privé lorsqu'ils participent au service public) => Sanctions :
–rupture du contrat contrat de travail
–rupture du lien statutaire (révocation publique)
–Depu is l'a r rê t DE HAE NE du 7 ju il le t 1950, le dr oi t de g rèv e est un dr oit const it ut ionne l
–Le se r vice min imu m (ou ser vice gar ant i) permet de concilier ces deux principes contradictoires (continuité du
service public et droit de grève) et qui ont tous les deux valeur constitutionnelle
Préambule de 1946 : le droit de grève s'exerce dans le cadre de la loi qui le réglemente.
Le CE estime que parce que le législateur n'est pas intervenu, c'est au gouvernement voire au chef du service de gérer le service minimum.
Contenu du service minimum :
–conception très restrictive du CE qui n'est pas favorable aux usagers – tend à assurer la sécurité indispensable des biens et des personnes
–.
–Le Conseil constitutionnel est plus favorable à la continuité (DC 25 juillet 1979) : le service minimum doit assurer les besoins
essentiels du pays (est plus vaste que la définition du CE). Le service minimum n'est plus le service normal, le C.C. censure la loi sur le
droit de grève à la radio et à la TV disposant que le service minimum dans ces secteurs devait permettre la diffusion des informations, de
films et de documentaires. Ce n'était pas un service minimum mais un service normal.
–Les modalités du service minimum sont très complexes, 26 propositions de loi relative à ce service minimum ont été faites. Chirac avait
fait la promesse d'une loi sur le service minimum. En 2003, débat à l'Assemblée Nationale, la majorité souhaitant une loi pour chaque
secteur déterminant ce service garanti.
=> Loi Sarkozy 2007 – 2008 !
–Question de l'efficacité des réglementation de la grève (est une épreuve de force et n'est pas forcément une question
de droit). Pouvoirs dont dispose l'administration pour assurer le service minimum :
–Droit de réquisition (gouvernement – Ministres ; Préfets) - Loi 1938 : organisation de la Nation en temps de guerre.
=> Le fait de ne pas obéir à un ordre de réquisition est constitutif d'un délit
Hiver 1960: grève des mineurs, le Général de Gaulle prononce la réquisition, les mineurs n'y obéissent pas en défiant le gouvernement. La
grève des mineurs étant populaire, le gouvernement y perd de sa crédibilité.
–Dans certains secteurs du service public, la grève est interdite.
–Contrôleur de la navigation aérienne
–Douaniers (grève du zèle !)
–Police, justice (magistrature)
–Loi 1963 exige un préavis et interdit les grèves tournantes.
=> La grève est illégale lorsque les modalités de la grève ne sont pas respectées !

Recrutement du personnel d'appoint

–En droit du travail, lorsque une entreprise se met en grève, la loi interdit les embauches pour remplacer les grévistes.
–CE 18 janvier 1980 Syndicat CFDT des PTT du Haut Rhin : le recrutement du personnel d'appoint est possible pour
l'administration mais ce personnel doit être un personnel public.
Ex. Grève sévère de la Poste mi octobre et novembre 1974 : pas de recours possible à un personnel intérim.
=> Le dernier moyen est la négociation !

Sanction de l'interruption du service :

–Conséquence pour les agents du service : retenues sur leur salaire
–Agents de l'Etat
Règle du 30ème indivisible : les agents en grève se voient retenir une journée de traitement même si n'est en grève qu'une heure. => Incite
à faire grève toute la journée.
Au début des années 80, retenue heure par heure (problème pour les agents d'aviation : une heure de grève en début de journée).
–Agents des collectivités locales
Le salaire correspondant à l'heure de grève effectuée est retenu).
–Les usagers peuvent mettre en cause la responsabilité du gestionnaire du service public
EDF, attaquée par des entreprises, oppose la force majeure, mais la grève n'est pas imprévisible – C.Cass estime la grève insurmontable.
La SNCF passe un contrat avec la région, lorsque le service régional est interrompu (= rupture du contrat = dédommagement)
–Possibilité de se retourner contre la collectivité publique pour sa carence
=> Responsabilité sans faute (la collectivité n'a pas pris les mesures nécessaire pour satisfaire le service minimum).
=> Il n'y a aucun cas de succès d'une action en justice, la jurisprudence n'a jamais reconnu la faute des pouvoirs publics
=> En effet, le service minimum est une obligation de moyen et non de résultat.
–Responsabilité sans faute : idée de risque que la collectivité fait courir à autrui : si l'égalité de tous devant les pouvoirs publics
est rompue => dédommagement !
–Le préjudice est réparable s'il est :
–Grave : CE 6 novembre 1985 Ministère des Transports c/ Cie TOURISME AIR TRANSPORTS : grève des
tours de contrôle de navigation aérienne. Air France a acheminé les passagers par des aéroports proches de la France comme celui de
Bruxelles. La société en question subissait un préjudice grave et a pu obtenir une indemnisation.
–Anormal
–Spécial (touche une simple catégorie) :

De ce principe de continuité du service public découle :

–la théorie de l'imprévision
–la théorie des circonstances exceptionnelles
–la théorie du fonctionnaire de fait

B – Règle de la mutabilité du service ou de l'adaptation constante

Le service doit constamment évoluer pour s'adapter aux nécessités de l'intérêt général.
–On ne peut pas déterminer les exigences du service public qui évoluent selon les époques.
–Le lien organique permet aux collectivités publiques d'apporter des modifications au service public, imposées par l'évolution de l'intérêt
général.

Le ser vi ce publi c admin is tr atif es t compo sé de deux g randes ca tégor ie s de per sonnel :
–Les f onc ti onnai res (n'ont pas de contrat – ne peuvent pas opposer à la collectivité publique un contrat –)
Situation statutaire et réglementaire : peut être modifiée à tout moment (nul n'a droit au maintien d'un règlement).
=> Mais alors que c'est juridiquement possible, c'est sur le plan politique que l'opération est plus complexe !.
=> Gouvernement Laval (avant la guerre) : baisse du salaire des fonctionnaires de 10% !
–stagiaires (période d'essai après le concours).
–titulaires
–Les con tr ac tuel s
Sont titulaires d'un contrat de droit administratif – TC 25 mars 1996 Préfet de la région Rhone-Alpes – Affaire
Bercani
Contrat de concession : le service public peut être confié à une personne privée (délégation de SP).
Il sera alors plus difficile d'imposer des changements (dans le cadre de la mutabilité du service public).
Mutabilité du contrat (querelle du gaz et de l'électricité) : au XIX°, la Cpie de gaz fournit du gaz aux particuliers et aux
collectivités publiques pour l'éclairage public (concession)
=> Il y a un monopole de la Cpie gazière qui est assurée pour lui permettre de faire des investissements.
=> Lors du passage à l'électricité, faut-il attendre la fin de la concession ?
–CE 24 décembre 1897 Cpie du gaz de Bordeaux : la ville avait consenti un monopole pour l'éclairage au gaz de la
ville. Le CE donne préférence à la solidité du lien contractuel. (théorie de la mutabilité du contrat administratif n'était pas encore née).
–CE 10 janv. 1902 Cp nouvelle du Gaz de Deville-lès-Rouen : à partir de cette date, les contrats administratifs sont
toujours modifiables. Le commissaire du gouvernement Romieux propose au CE de considérer la clause de monopole comme un droit de
préférence s'il y a adaptation de la société de gaz vers l'électricité (l'adaptation constante du service est née)
–CE 21 mars 1910 Cpie générale française des tramways : consacre le principe de l'adaptation constante du service.
Affaire des tramways de Marseille : dans le cahier des charges liant la compagnie à la ville de Marseille, il est prévu qu'un certain nombre
de tramways soient mis en service. Quelques années plus tard, un nouveau quartier s'est développé à Marseille et le concessionnaire du
tramway ne s'est pas développé dans cette zone.
Le préfet fixe les horaires de passage prévues dans le cahier des charges
Le préfet augmente la fréquence de passage pour mieux desservir le quartier.
Pour le CE, le préfet a le droit de modifier le contrat en augmentant la fréquence de passage au nom de l'intérêt public de la marche
normal du service.
=> Le pouvoir de modification du contrat administratif est consacré.

C – Règle de l'égalité devant le service public

–L'éga li té de vant la lo i expl ique l'égal it é de vant le se r vice pub lic et les cha rge s
publ ique s.
–CE 12 juillet 1979 Ponts à péages : reconnaît ce principe d'égalité devant le service public. Le service public doit
fonctionner dans les mêmes conditions à l'égard de tous les citoyens placés dans la même situation.
–CE 6 mai 1931 TONDUT : Le service public doit délivrer sa prestation à tous, il ne doit pas choisir ses clients.
(« personne placée dans la même situation »)
CE 9 mars 1951 Sct des Concerts du Conservatoire : un musicien participant à un concert à la RTF n'est pas présent à
une répétition. Sanction de la RTF qui décide de ne plus diffuser ses concerts.
Pour le CE, la RTF porte atteinte au principe d'égalité et est donc sanctionnée.
–TA Amiens 31 octobre 1978 HOSTEN : pour les journaux, il n'y a pas d'égalité devant le service public !
–Mai s égali té ne veut pas dir e uni for mi té : tout en respectant le principe d'égalité, il est possible de faire des
catégories du moment qu'au sein de ces catégories, il y ait un traitement identique.

Cette discrimination (dérogation) n'est possible qu'à deux conditions :

–qu'e lle s ne so ien t pas clandes tine s (mais connues) CE 25 juin 1948 Sct du journal l'AURORE
–qu'elles soient justifiées (deux justifications possibles) :
–de part la situation de l'usager (différence de situation : le service public n'est pas obligé de traiter de la même façon des
usagers dans des situations dissemblables et appréciables).
Critère de la distinction : ayant rapport avec le fonctionnement du service public (volume de la prestation : période plein ou creuse).
Critères toujours condamnés par la jurisprudence : opinion politique, religion, sexe, nationalité.
–La résidence (critère posant problème)
CE 10 mai 1974 DENOYEZ & CHORQUES : bac pour l'accès à l'île de Ré a trois tarifs :
–tarif minium pour les habitants de l'île => les résidences secondaires considérés comme habitants de l'île !
–tarif intermédiaire pour les habitants de Charente Maritime
–tarif maximum pour les autres usagers
Pour le CE, il n'y a pas de différence de situation entre les habitants de Charente Maritime et les autres usagers (même tarifs). Et ceux qui
ont une résidence secondaire doivent payer le tarif maximum.
DC 12 juillet 1979 : la loi sur le pont à péage décide que les habitants du département abritant le pont bénéficient d'un tarif
privilégié est approuvé par le le Conseil constitutionnel (vs. CE).
CE 5 octobre 1984 Commissaire de la République de l'Ariège se rallie à la décision du Conseil constitutionnel à
propos des tarifs d'une cantine scolaire peuvent varier en fonction de la résidence, sur la commune ou non, à condition que le tarif
demandé aux étrangers de la commune ne soient pas supérieurs aux prix de revient. (service public facultatif).
–Le revenu (pas possible pour les services publics industriels et commerciaux)
CE 20 janvier 1989 Centre communal de La Rochelle: en revanche le CE est d'accord pour appliquer les tarifs
privilégiés lorsqu'il s'agit d'un service public purement social.
CE 29 décembre 1997 : deux arrêts Gennevilliers et Nanterre (le CE admet une discrimination tarifaire en fonction des ressources
pour un service public facultatif : le conservatoire de musique). Beaucoup de jurisprudences concernant les conservatoires de musique (et
l'absence de tarifs préférentiels pour les personnes disposant de faibles revenus).
Le service public a-t-il l'obligation de traiter différemment des personnes dans des situations différentes ? Problèmes des
discriminations positives (avantager certaines personnes que l'on estime naturellement désavantagées) tenant compte de l'âge, la
géographie, la qualification, le handicap.
=> Il n'y a pas lieu de le faire pour le CE (ne sont pas obligatoires)
=> Mais elles restent possibles à certaines conditions (CE 19 juin 1964 Sct des Pétroles Shell-Berre)
–l'in tér êt génér al
CE 13 octobre 1967 PENY il n'y a pas d'atteinte au principe d'égalité dans le cas où l'administration décide de verser aux
fonctionnaires retraités une pension mensuel – à un coût : étalé dans le temps – à la place d'une pension trimestrielle
Pas d'atteinte au principe d'uniformité (l'administration peut être amenée à apporter des réformes lourdes pour le budget.
–DC 16 janvier 1982 – Loi de nationalisation des banques à partir d'un certain montant des dépôts à l'exception des
banques étrangères. Les parlementaires saisissent le conseil constitutionnel (absence d'égalité => banques étrangères).
L'intérêt général fait qu'un traitement particulier est réservé aux banques étrangères.
–Discrimination positive : obligation des partis politiques à inclure des femmes sur leurs listes (principe d'égalité).
–Services industriels et commerciaux : il n'est pas avantageux pour eux de traiter uniformément leurs clients.
Même les entreprises privées ne font pas ce qu'elles veulent: des règles de concurrence obligent à servir tous les clients.
=> Mais si l'on peut faire ce que l'on veut dans certaines catégories, il suffit de multiplier les catégories
En 1989, Pechiney vient voir EDF pour l'installation d'une entreprise d'aluminium et demande à EDF des tarifs préférentiels. => Création
d'une catégorie d'entreprises (entreprise d'aluminium) avec son client Pechiney.
–Services administratifs : souhaitaient eux aussi moduler leurs tarifs en créant des catégories (ex. péages : différents tarifs en fonction de
la période, du type de véhicule => atténuation du principe d'égalité)
–Principe d'égale admissibilité aux emplois (principe d'égalité dans le service public => embauché après le concours).
–Principe d'égalité et travaux faits par l'administration (l'appel d'offre se fait avec des critères respectant l'égalité).

§2 – LES REGLES PARTICULIERES A CERTAINS TYPES DE SERVICES PUBLICS

Trois grands types :
–Services publics administratifs
–Services publics industriels et commerciaux
–Services publics sociaux

Les services publics administratifs : longtemps l'appellation de « service public » est réservée aux services publics
administratifs car ils étaient les seuls.
–Ils sont globalement soumis au droit administratif
=> le personnel est soumis au droit de la fonction publique.
=> Lors d'un litige avec le personnel, les administrés sont soumis au JA.
–Le droit privé ne s'applique qu'exceptionnellement au service public administratif lorsque « l'administration se met en civil »
(gestion privée)

A – Les services publics industriels et commerciaux (SPIC)

Problème classique qui se trouve bouleversé par le droit européen.

ORIGINE de la distinction avec le service public administratif.

Aboutissement de l'idée de gestion privée : les règles exorbitantes du droit commun et la compétence du JA ne devaient concerner que des
activités typiquement administratives (Loi du 16 et 24 août 1790 : défense absolue au JJ d'intervenir dans les affaires de l'administration).
Évolution vers certaines activités typiquement administratives
–Le contrat qui s'applique à un acte isolé
–Puis peut le faire pour tout un service, une certaine activité
S'il y a un service public, il y a application des règles de Roland
Ce qui compte c'est la nature de l'activité (pas de différence que ce soit une personne publique ou privée qui la gère).
Si un SPIC est entre les mains d'une personne publique : le droit privé s'applique à cette activité !

TC 22 janvier 1921 Sct commerciale de l'Ouest africain (Affaire du Bac d'Eloka) : création du SPIC (en
dégage les critères).

CRITERES jurisprudentiels (pour déterminer si il y a SPIC)

–1er mouvement : présume administratif tout service public (
=> lien organique / activité d'intérêt général.
–2ème mouvement : recherche des indices pour voir si la première analyse est correcte
Utilise la méthode du faisceau d'indices pour déterminer la nature réelle du service public.
–1er indice : référence à un texte qui crée le service public
–la qualification de service public peut être :
–expresse (« est créé le service public ... »)
–implicite (litige relevant du JJ tranché selon le droit commun).
–qualification émanant du :
–du pouvoir législatif : le juge est tenu par la qualification
–du pouvoir réglementaire : qualifie le service de SPIC => le juge peut le requalifier (TC 24 juin 1968 URSOT) : un décret
réglementaire crée le fonds d'orientation et de garantie agricole (qualifié de SPIC). Le JA le requalifie en service public administratif.
–2ème indice : l'existence d'un monopole
–S'il y a un monopole, il ne s'agit pas d'un service public industriel et commercial (car les commerçants n'ont pas de monopole). Ex.
Longtemps, le service des PTT est resté un service public administratif car il y avait un monopole.
=> La règle n'est pas absolue (EDF & GDF avaient un monopole mais étaient des SPIC)

CE 16 novembre 1956 Union syndicale des industries aéronautiques : lorsque l'on qualifie le service public, on doit
s'interroger sur :
–OBJET du service (le SPIC a une activité industrielle et commerciale)
–produire des biens, les échanger, les faire circuler
–possibilité de dégager des bénéfices (n'est pas obligé mais n'est pas interdit)
=> le service dont la prestation est gratuite n'est pas industriel et commercial
=> suppose l'éventualité de bénéfices et pas seulement le remboursement

Mais la nature de l'activité est insuffisante pour qualifier le service public

=> Ex. des abattoirs : ne suffit pas à constituer un SPIC

–CONDITIONS D'ORGANISATION du service

Les conditions d'organisation du service sont plus importantes que l'objet même du service.
–TC 24 juin 1968 URSOT : lorsque le service fonctionne dans des conditions analogues à l'entreprise privée, il y a gestion
privée.
–TC 17 décembre 1962 Dame BERTRAND : le service public est comparé à l'entreprise privée point par point.
–Le financement :
–le service fonctionne par un prix versé par l'usager
–ou grâce à des subventions des personnes publiques ou des prélèvements fiscaux.
Si dépend des deux, il faut se demander quel est l'apport le plus important !
Si le financement dépend à 50% de l'un et 50% de l'autre, il faut passer à un autre critère !
–La comptabilité est-elle publique ou privée ?
–Comment est recruté le personnel ? (=> annonce, => fonctionnaires détachés)
–Si le service est doté de prérogatives exorbitantes du droit commun (prérogatives de puissance publique).

Il faut donc dresser la liste des indices et faire un choix entre SPA et SPIC.

REGIME JURIDIQUE du SPIC

S'est constitué à partir de 1921 un bloc de compétences au profit du JJ pour les SPIC (deux mérites) :
–le droit privé est mieux adapté que le droit administratif.
–compétence du juge judiciaire

–Le personnel du SPIC est un personnel de droit privé.

–Exception : CE 23 janvier 1923 ROBERT DE LAFREGEYRE confirmé par CE 8 mars 1957 JALENQUES de LABEAU :
le directeur du SPIC reste soumis au droit public.

–Pri ncipe absolu : les con tr ats passé s par le SPIC avec se s usa ger s son t tou jou rs des
con tr ats de dr oit pri vé => CE 13 octobre 1961 : même s'ils contiennent des clauses exorbitantes du droit privé).

–Le SP IC peut causer des dom ma ges à des usa ger s ou des ti er s (=> JJ).

–SPIC soum is au dr oit de la concur rence [CA Paris 1er Ch. 27 janv 1998 EDF c/ Sct Auxiliaire
de chauffage]

EVOLUTION
Certains auteurs sont opposés à cette notion de SPIC car il y a avec ces SPIC une rupture dans le service public ce qui revient à nier
l'importance des services publics.
Cette notion de SPIC a été contestée pour la complexité du régime juridique de ces services publics (qui ne relève pas simplement que du
JJ).
Chaque organisme a un texte qui l'organise : il y a donc des régimes différents extrêmement proches des entreprises privées (la SNCF se
comporte comme une entreprise privée).
Il y a une échelle de la privatisation (au sommet EDF est très privatisé).
Le régime juridique des SPIC est variable.
Le droit public n'est pas totalement absent
–règles de Roland applicable au service public
–le personnel est de droit privé => mais le directeur et le comptable => droit public
–les contrats sont :
–avec les usagers, toujours de droit privé
–avec les fournisseurs, il peuvent être :
–de droit privé
–de droit public

Ex d'une personne qui tombe dans une gare :

–si elle utilise le SPIC (SNCF) => compétence du JJ
–si elle n'utilise pas le SPIC - qu'elle est simplement présente dans la gare : utilisation d'un ouvrage public => compétence du JA

Ex. la RTF (service public administratif avec des fonctionnaires et un ministre à sa tête)
=> devenue l'ORTF, un SPIC dont le personnel est resté composé de fonctionnaires.
Ex. l'ONF (Office National des forêts) appartient à l'État et aux collectivités publiques : qualifié de SPIC avec uniquement des
fonctionnaires.

Les exceptions se multiplient :

–En 1982 : créations d'offices (de la viande ; du vin) => sont des SPIC dont le personnel est régi par un statut de droit public.
–La Poste : SPIC avec des fonctionnaires
–France Telecom (partie intégrante des PTT) est devenue
–une personne publique peuplée de fonctionnaires
–puis une société (personne privée) avec toujours des fonctionnaires
–pour finalement être aujourd'hui une société d'économie mixte dont le personnel est composé de fonctionnaires.
–TC 16 janvier 1964 Cpx AIR FRANCE c/ époux BARBIER : une personne privée gérant un SPIC se voit reconnaître être
l'auteur d'un règlement administratif. (=> accroit la la compétence du JA).
Organisation des sociétés d'économie mixte (=> règlement intérieur concernant le personnel)
Règlement intérieur d'Air France concernant le personnel : l'hôtesse de l'air qui se marie perd son poste de personnel navigant.
A la suite du mariage des époux Barbier, Mme Barbier perd son statut de personnel navigant.
Devant les Prud'hommes, les époux Barbier sont déboutés en première instance et reçus en deuxième instance.
Pour la Cass, il y a une difficulté concernant la compétence, elle saisit le TC.
Le TC décide que le règlement intérieur de l'entreprise est un règlement administratif (personne privé qui sert un service public) :
Conditions pour que l'acte soit un règlement administratif :
–Il faut que l'auteur ait été habilité à prendre ce type d'acte administratif (délégation du pouvoir réglementaire au conseil
d'administration de la société - personne privée -).
–L'acte doit contenir au moins une disposition concernant l'organisation du service
=> TC 12 juin 1961 ROLLAND c/ SNCF : lorsque le règlement ne concerne pas l'organisation du service, ce n'est pas un
règlement administratif.

Règlement du SPIC => Question de légalité relevant du JA si le règlement est administratif.

Si le JJ est saisi d'un litige, il devra poser une question préjudicielle (interroger le JA sur la question de la légalité de l'acte).
=> a pour conséquence de réintroduire du droit administratif là où la jurisprudence du Bac d'Eloka l'avait chassé.
=> a-t-on affaire à un SPIC : les difficultés restent et les conséquences sont variables même s'il s'agit d'un SPIC.

B – Les services publics sociaux (SPS)

=> Crèches ; garderie (pas de difficulté)

Régime juridique original

–TC 22 janvier 1968 NALIATO : le ministère de l'industrie a organisé pendant les congés d'été une colonie de vacances pour
recevoir les enfants des fonctionnaires. Un enfant est blessé, devant quelle juridiction porter le litige ?
Pour le TC, la colonie de vacances est un service public (recevoir les enfants du personnel) qui est géré par un ministère.
=> pas de particularités par rapport à la même activité en droit privé alors elle doit être traité de la même manière => JJ
Un bloc de compétences au profit du JJ apparaît.
Cependant les JA et JJ ont mis du temps à intégrer cet arrêt du TC. Ils l'ont par la suite appliqué à la lettre (le texte ordonne de traiter le
service public social de la même façon qu'un organisme privé lorsque il n'y a pas de différence) et ont donc recherché la moindre petite
différence permettant de renvoyer l'affaire devant le juge administratif !
–TC 4 juillet 1983 GAMBINI c/ Ville de PUTEAUX : abandonne la jurisprudence Naliato (sur le plan juridique, les services
publics sociaux ne se distinguent pas des services publics administratifs et relèvent donc de la compétence du JA).

Section IV – LES MODES DE GESTION DES SERVICES PUBLICS

Qui gère les services publics et selon quels procédés ?
Les collectivités publiques gèrent les services publics de puissance publique (Police, armée …).
La gestion des services publics par une personne privée est restée longtemps exceptionnelle (par concession ou affermage).
=> Le gestionnaire gère le service public.
=> Les collectivités gèrent des services publics très différents (économiques, sociaux).
La gestion déléguée : certaines activités d'intérêt général sont gérées par des personnes privées (en totalité ou avec des personnes
publiques) => ce mode de gestion s'est considérablement développé (ex. autoroute).
Il n'y a plus de mode de gestion standard (de nouveaux montages juridiques sont apparus : les groupements d'intérêt public).

Sous-section 1 – La gestion par les personnes publiques

Critère économique : qui a le contrôle du service public (ne tient pas compte du statut juridique du gestionnaire).
=> tient compte de la détention du capital et du pouvoir de décision.
(si le service est géré par une personne privée dont le capital appartient à une personne publique => gestion publique).

Critère strictement juridique du gestionnaire :

–droit privé : gestion privée
–droit public : gestion publique

§1 – La régie
–La régie directe : procédé de gestion habituel de droit commun des services publics administratifs (90%)
=> le service public administratif n'a aucune personnalité juridique : le service public est une activité parmi d'autre pour la collectivité
publique : l'activité n'est pas individualisée. (ex. des ministères)
=> c'est un procédé lourd qui n'est pas adapté au SPIC.
=> comme les activités ne sont pas distinguées les unes des autres, on ne peut pas connaître les coûts.
–Création des régies autonomes : n'a pas de personnalité juridique (mais connaît une autonomie et une individualisation
comptable).
–Régie simple (1959) : dispose d'une autonomie financière et de la personnalité morale (sont de véritables établissement public). =>
régie simple ou intéressée (variante de la régie) => pour certains auteurs, c'est une autre forme de concession, d'affermage ayant une
délégation de service public.
CE 30 juin 1999 Syndicat mixte de traitement des ordures ménagères : la régie intéressée était une délégation de
service public. En raison du mode de financement du gestionnaire (critère essentiel).
–70% de recettes assurées par la collectivité publique
–30% de recettes venant de l'exploitation
Le CE considère que ce n'est pas une régie mais une délégation de service public.
=> En effet le régisseur est intéressé au résultat de l'exploitation.

§2 – L'établissement public
Lorsqu'une personne publique décide que le service public n'est pas géré en régie, cette personne publique fait appel à la forme de gestion
de l'établissement public (doté de la personnalité juridique ; bénéficie d'une autonomie).
Service doté de la personnalité morale et de l'autonomie financière soumis à la tutelle de l'Etat ou à celle d'une autre collectivité publique.

A – La notion d'établissement public

Personne publique chargée de la gestion d'un service public.
=> à coté des collectivités territoriales il y a l'établissement public.
=> est-ce une troisième catégorie de personne publique à coté de l'Etat et des collectivités locales ?

L'établissement public a été créé pour des raisons économiques, sociales et politiques.
=> en principe la création d'un établissement public répond au besoin de donner une autonomie à une service.
=> c'est une décentralisation technique.

Trois raisons pour justifier de donner l'autonomie :

–En raison de la tache confiée (technique ou industrielle) : administrer une communauté (Chambre du commerce ; CNRS).
–Recherche de la souplesse dans l'autonomie :
–permet d'échapper à la réglementation du droit commun
–permet de connaître le coût du service
–permet d'échapper au règles budgétaires
–pas de principe d'universalité (permet d'affecter des ressources à un service public bien individualisé).
–pas de principe d'annualité budgétaire (qui n'encourage pas à la bonne gestion – ex. de l'essence des militaires –).
–Possibilité de faire participer les usagers au fonctionnement de l'établissement public (pas possible en régie).

Mais l'autonomie ne signifie pas indépendance : en effet l'établissement public est toujours rattaché à une collectivité publique.
–La collectivité publique exerce une tutelle sur l'établissement public (il y a approbation de l'autorité de tutelle pour certains actes).
–Il y a une autonomie plus étroite concernant les établissement publics nationaux.

L'établissement public a été à la mode en droit administratif (aujourd'hui ce sont les autorités administratives indépendantes).
–À une époque, les établissement publics sont nommé « office ».
–Cette mode a donné lieu à des excès
–L'établissement public est redevenu à la mode dans les années 40 (nationalisation d'EDF / GDF en 1946).
–Dans les années 70, il y a multiplication des établissements publics (ex. grands travaux – création d'EP par la région ou la ville).
–Lorsqu'elle coopèrent entre elles, les collectivités locales créent des établissements publics (ex. communauté urbaine).
–Statut de la SNCF, de la Poste => établissements publics.

B – Le critère de l'établissement public

Distinction des autres personnes publiques et de certaines personnes privées.
C – Le régime juridique de l'établissement public

Sous-section 2 – La gestion déléguée

§1 – La concession de service public

A – La conclusion du contrat

–le choix du concessionnaire

B – Les obligations du concessionnaires

C – Les droits du concessionnaires

D – La fin de la concession

§2 – Autres procédés de gestion des services publics

A – Exploitation du service public par un organisme privé en vertu de la loi

B – Exploitation du service public par un organisme privé en vertu d'une autorisation administrative

C – Exploitation du service public par de fausses personne privées

§3 – Régime juridique applicable aux activités des organismes privés chargés de la

gestion d'un service public.
Section V – RAPPORTS DES USAGERS AVEC LE SERVICE PUBLIC
§1 – La situation juridique de l'usager du service public

A – du service public administratif

B – du SPIC

§2 – Droits et obligations de l'usager du service public

A – Droits de l'usager
B – Obligations de l'usager
PARTIE II – LE CONTRÔLE DE L'ACTION ADMINISTRATIVE

Introduction : les modalités de contrôle (administratif et juridictionnel)

§1 – Les recours administratifs

§2 – Le médiateur de la république

TITRE I – L'organisation des juridictions administratives

Chapitre unique : les différentes juridictions administratives

Section I – La notion de juridiction administrative

Section II – Les problèmes posés à la juridiction administrative
Section III – Les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel
Section IV – Le Conseil d'Etat
Section V – Les autres juridictions administratives
§III – Le conflit de décision
La procédure est destinée à éliminer les contrariétés de jugement (ne venant pas de la compétence des juridictions).
Sont contradictoires :
–décisions administratives sur le fond
–décisions judiciaires sur le fond

Le 8 mai 1933, l'arrêt Rosay fait suite à la loi du 20 avril 1932.

TC, ROSAY, 8 mai 1933, Sirey 1933, 3ème partie, p.117
=> Une voiture heurte un véhicule de l'armée (décision contradictoire)
–devant le juge judiciaire : attaque le conducteur personne privé => pas de faute !
–le CE accueille le recours mais le déboute => pas de faute du chauffeur militaire

Loi du 31 décembre 1957 (le dommage causé par un véhicule relève de la compétence du juge judiciaire – quel que soit le conducteur)

La victime saisit le TC qui joue un rôle différent (jusque là statue sur la juridiction compétente) et tranche au fond (fixe les indemnités du
responsable).

§IV – Renvoi au TC en vue de résoudre une difficulté sérieuse de

compétence
–date du Décret 25 juillet 1960 (organise la procédure pour éviter les conflits négatifs et pour résoudre les problèmes de compétences –
et ainsi faire gagner du temps au plaideur –).
–permet d'éviter par avance des contrariétés de jurisprudence entre le juge administratif et le juge judiciaire sans attendre que l'on
se trouve dans un conflit d'attribution ou un conflit négatif.
–Procédure ouverte au CE et la C. cass (lorsque la juridiction estime qu'il y a des difficultés sérieuses de compétence).
=> peuvent renvoyer au TC le soin de désigner la juridiction compétente
–Barbier c/ Air France : procès devant le juge judiciaire => Cass pose la question de la compétence au TC
–Capitaine Bigon : des scellés sont posés sur sa porte => CE pose la question de la compétence au T
–Réponse du TC :
–si la juridiction qui pose la question est compétente
=> le procès reprend
–si la juridiction qui pose la question n'est pas compétente
=> le TC annule toute la procédure sauf l'acte de renvoi devant le TC et renvoie devant la juridiction compétente.

Principe : le TC est une juridiction de répartition des compétences (90% des cas)
=> Il peut cependant être juge du fond :
–En cas de dénis de justice – Affaire Rosay –
–Il peut indirectement être juge du fond :
Ex. Saisie de journaux irrégulière (la police et l'agent du préfet sont poursuivis pour voie de fait devant le juge judiciaire).
=> la question de la compétence est posée au TC (à propos de savoir si la saisie est régulière ou non).
=> la compétence est conditionnée par la qualification de l'acte.
Le TC est ainsi amené à juger indirectement le fond (n'est pas un arrêt de règlement mais une solution donnée à une question posée dont
les autres juridictions pourront s'inspirer mais qui ne les lie pas).
=> Le TC avait dégagé la notion de « service public social » mais n'a pas été suivi par les autres juridictions
TI TRE II – LA COMPET ENCE DE LA JURIDICT ION AD MIN ISTRA TIVE

Cha pi tr e I – Rec her che d'un critèr e de compétence de la juridiction

administ rativ e

Section I – Dif fér ents critèr es pr oposé s

Le critèr e initial

La plur alité des critèr es

–Éta t débiteur
–Acte d'autorité / Acte de gestion

Le critèr e du ser vice public

Les critèr es r etenus par la doctrine actuelle

Section II – La présomption de compétence du JA à l'égar d des activités

administ rativ es fr ançaises

Le J A est présumé compétent à l'égar d des activité s:

–or ganiquement administ rativ es
–ma tériellement adminis tr ativ es

Le J A est présumé incompétent

–Pour connaîtr e des activité s de per sonnes publiques étr angè res
–Pour connaîtr e des activité s publiques non administ rativ es
–actes de gouv er nement
–activi tés législa ti ves
–activi tés judiciair es

Présomption de compétence est r en ver sée :

è Détermination des compétences en vertu d'un texte législatif

è Ppe : JJ est gardien des libertés individuelles et du droit de propriété

Lois donnant compétence au juge judiciaire (expropriation, réquisition) qui s’invente cette mission.
=> Historiquement 1789 – 90 - 91 (pas de juridiction administrative) mais il faut pourtant un juge pour trancher les litiges concernant la propriété.
Art. 66 Const. V° Rép. donne valeur constitutionnelle à ce principe ainsi que DC 12 janv 1977 & 29 déc 1983 lutte vs fraude fiscale.
Depuis Loi 1986 le JA est inamovible (JA peut prétendre à la même indépendance que le JJ et garantir ces libertés).
–interprétation stricte Loi des 16 & 24 Août 1790 (interdiction large et absolue faite au JJ de connaître des affaires de l’administration).
–Monarchie de Juillet de 1830 : tout acte pris par l’administration n’est pas nécessairement administratif (
Distinction acte d’autorité / de gestion (= identique à ceux des personne privée => l’interdiction posée dans loi 16&24 août 1790 n’est pas générale
–Question de l’acte totalement irrégulier accompli par l’administration (émane d’une personne publique : JA compétent ?!)
Solution adoptée : lorsque l’acte est tellement irrégulier qu’il n’a plus rien de comparable avec un acte administratif, la gravité
dénature l’acte qui perd son privilège de juridiction : le JJ est compétent
 - soit du fait de l’irrégularité flagrante de l’acte (enlève l’immunité de juridiction).
- soit que l’acte porte atteinte au droit de propriété et aux libertés individuelles.
m La voie de fait
ù Conditions d’existence (cumulatives)

-- 1° Irrégularité grossière de l’administration (« VdF par manque de droit » / Doyen Haurioult Toulouse)
(illégalité ≠ VdF)

---- Ir régu lar ité de la déci sion (in jus ti fia ble léga lemen t, l'ac te ne se ratt ac he à
aucun t exte)
Irrégularité extrêmement grave : « manifestement irrégulier » que rien ne puisse juridiquement le justifier (Ø de principe / Ø de texte).
TC 24 ju in 1940 Sc t SC HN EI DER : VdF lorsque la décision administrative est manifestement insusceptible de se
rattacher à l’application d’un texte législatif ou réglementaire.

---- Irrégularité de l’acte administratif : ne se rattache à aucun pouvoir de l’administration

CE 18 no v 1949 CARLI ER : Vdf lorsque la décision administrative est manifestement insusceptible d’être rattachée à
l’exercice d’un pouvoir de l’administration. Cet arrêt montre que toute décision illégale n’est pas une VdF :
–CE se reconnaît compétent pour l’interdiction faite au photographe d’accéder au clocher (édifice pub. - accès réglementé, mais
ce refus n'est Ø justifié par ? Ordre Pub. (intérêt) : décision illégale qui relève d’un pouvoir de l’administration => Ø VdF.
–CE se déclare incompétent pour l’arrestation et la destruction de ses photos (aucun texte n’interdisant de photographier les
bâtiments : la décision est manifestement insusceptible de se rattacher à l’exercice d’un pouvoir de l’Admin => VdF (JJ).
CE 10 oc t 1969 Con sor ts MUSE LI ER (les meubles et objets ayant appartenu Amirale Muselier mort en 1965 sont placés
sous scellé suite à l’ordre du Cmdt Chef Marine) La mise sous scellé est un pouvoir du juge et non de la marine qui ne peut pas se
substituer au juge (décision ne se rattache donc pas à un pouvoir de l’administration) => compétence JJ.
Évolution déf. « insusceptiblee de se rattacher ... » (admin possède le pouvoir mais l’utilise à mauvais escient)
TC 9 ju in 1986 CA Co lma r vs M.EU CAT : Considère comme VdF l’usage d’un pouvoir manifestement détourné des
objectifs pour lesquels il a été accordé. (Passeport de M.Eucat confisqué à l’aéroport / Police air & frontières à la demande du TPG
pour raisons fiscales) => Détournement du pouvoir de confisquer passeport (prévu pour d’autres raisons) => compétence JJ.
Remarques :
- Eucat complique la jurisprudence (risque de banalisation de la VdF et de rapprochement de l’illégalité).
- Cette décision s’explique par le grand nombre de textes de loi (de – en – de chance qu’une décision ne se rattache pas à un texte).
- Portée de l’arrêt aujourd’hui => TC est très stricte dans les conditions de la VdF (=> souvent écartée).
TC 12 ma i 1997 Préf et de Pol ice de Paris vs TGI Paris : Deux passagers clandestins consignés à bord
d'un cargo par le capitaine qui avait averti la police (lui avait demandé de ne pas les laisser descendre sur le territoire).
La procédure n'est pas respectée : la police doit placer les clandestins dans une zone d'attente (2 x 48h) prolongement JJ.
=> Le JJ condamne l'administration pour VdF.
=> Pour le TC : Ø VdF même si la décision est irrégulière (=> éviter les dérives de condamnations fréquentes de l'admin par JJ).
L'ordonnance de 1945 relatif aux étrangers permet dans certains cas de s'opposer à l'entrée d'étrangers. (décision irrégulière)
Évolution due aux lenteurs du JA & que jusqu’en 1995 le JA n’a pas de pouvoir d’injonction v.a.v admin (lacune du JA)
=> le JJ est saisi et reconnaissait la VdF pour justifier sa compétence et adresser des injonctions à l'administration.
L.30 juin 2000 sur les procédures d’urgence dote le JA de nouveaux pouvoirs comparables à ceux du JJ.

---- VdF peut résulter de l’exécution forcée d’une décision régulière

CE 2 déc 1902 Sct Immobilière St-Juste : l’exécution forcée d’un acte administratif est légal lorsque :
–prévue par la loi
–ou que des circonstances exceptionnelles le justifient.
TC 12 mai 1997 Préfet de Police de Paris vs TGI Paris : une simple illégalité dans la mise en œuvre de la loi ne
constitue pas une VdF. => compétence JA (svt les cas de VdF sont dus à des recours irréguliers à la force - Guez vs Préf. Police Paris
: mise en œuvre irrégulière).

TC 19 nov 2001 Préfet de Police vs TGI Paris Melle Mohamed : confiscation passeport à une personne soupçonnée
d’avoir de faux documents administratifs, après vérification la personne est relâchée sans poursuite et sans restitution des papiers.
=> illégalité manifeste du comportement de l'admin. : pouvoir détourné dans l’exécution d’une décision. => compétence JJ

-- 2° Acte administratif doit porter atteinte au droit de propriété & aux libertés individuelles
---- Atteinte au droit de propriété
- Mobilière (CE nov 1949 Carlier & CE 10 oct 1969 Muselier)
- Immobilière
---- At tei nte aux Libe r tés Ind iv iduel le s
Si la décision est irrégulière ou que l’exécution forcée d’une décision régulière ne porte pas atteinte aux libertés individuelles : Ø VdF
CE 8 fé vr ie r 1961 Dame KL EI N : Litige avec commune sur délimitation propriété et chemin communal, le Maire fait enlever
une clôture par services municipaux et la fait déplacer (exécution forcée d’une décision administrative sans passer par le JA :
VdF).
Mais comme le Maire avait eu raison à propos des délimitations, il n’y avait pas eu d’atteinte au droit de propriété => Ø VdF.
 TC 27 Ma r s 1952 D ame de l a Mu r et te : certains événements peuvent transformer une VdF en une illégalité simple.
(=> Urgence ; => Théorie des circonstances exceptionnelles).

ù Conséquences de la Voie de Fait

Longtemps, conséquence logique => (VdF = acte administratif dénaturé) => L.16&24 août ne s’applique pas à ces actes !

-- 1° Sur le plan de la compétence (compétence étendue du juge judiciaire :

---- Pour constater la VdF (apprécie la légalité de la décision, du comportement de l’Admin)
---- Pour condamner l'administration à des dommages et intérêts (préjudice moral et matériel)
---- Pour prévenir la VdF (lorsque l’administré pense que l'administration est sur le point de commettre une VdF)

– 2° Le droit privé est applicable à la VdF (JJ peut écarter le droit public)
---- Évaluation différentes des dommages (JA plus réticent à indemniser le préjudice moral)
---- Plénitude de compétence du JJ (longtemps lorsque le JJ constate la VdF, il a à l’égard de l’administration des pouvoirs plus importants
que ceux du JA qui jusqu’en 1995 ne pouvait pas adresser d’ordre à l'administration, le JJ pouvait le faire s'il constatait une VdF pour :
–ordonner à l'administration de ne pas mettre en œuvre une décision
–ordonner de faire cesser une VdF
–de remettre les lieux en l’état
–condamner l'administration à des astreintes
Longtemps seul le JJ est compétent quand il y a VdF
TC 26 juin 1966 GUIGON : capitaine ayant des démêlés avec des autorités hiérarchiques, en rentrant chez lui, des scellés sont sur
sa porte et des soldats la gardent. Demande au CE l’annulation de la mise sous scellés et le versement de D&I.
Le CE se demande s’il peut annuler les effets de la voie de fait (ou si la demande doit être renvoyée devant l’autorité judiciaire, il
interroge le TC pour savoir s’il peut dire qu’il y a VdF).
Le TC dit que compte tenu de la gravité de l’atteinte (violation de domicile) qui n’est pas susceptible de se rattacher à un pouvoir
de l’administration, il appartient tant au JJ qu’au JA de constater l’illégalité manifeste de l’acte.
Avant cette décision du TC : paradoxe du JA compétent pour annuler un acte un peu irrégulier mais incompétent pour un acte
manifestement illégal !
Question de la réparation de la VdF
–CE 4 nov 1966 Sct Témoignage Chrétien : fait croire pendant trois ans que le JA allait indemniser les conséquences de la VdF
car indemnise une saisie irrégulière de journaux sans dire qu’il s’agit d’une VdF !
–On sait depuis TC 8 avril 1935 Action Française que la saisie irrégulière de journaux est une voie de fait.
=> On pouvait donc penser que la VdF allait être indemnisée par le CE.
=> Finalement TC 10 octobre 1969 Muselier : la victime VdF doit demander réparation au juge judiciaire.

m L’emprise irrégulière
ù Conditions d’existence
-- 1° S’il y a dépossession (l'administration prive le propriétaire de son bien ; empiète sur propriété privée ; se maintient au-
delà du droit de réquisition) => Ø dégradation propriété ; Ø gène dans l’exercice du droit de propriété ; Ø dépréciation d’un
bien suite agissement de l’Admin.
-- 2° Doit concerner la propriété immobilière (L. 1810 relative à l’expropriation confie au JJ le droit de réparer certaines
dépossessions immobilières => le JJ se déclare compétent pour tous les cas de dépossession).
-- 3° Doit être irrégulière (lontemps discuté)
- Beaucoup d’emprises sont régulières si elles sont faites conformément à la loi qui les prévoit : la loi indique quel est
le juge compétent pour déterminer les conséquences de l’emprise (expropriation : JJ ; Servitude d’occupation du domaine
public : JA).
- Sans loi : TC 17 mars 1949 Sct.Hôtel.du.Vieux.Beffroi : seule l’emprise irrégulière est de la compétence du JJ.
Lorsqu’il y a dépossession (irrégulière) => 2 questions :
- Compétence de juridiction donnée par une loi ?
- Si NON : Emprise régulière (JA) ou irrégulière (pas nécessaire d'être très grave comme dans VdF) JJ gardien droit
propriété) ?
ù Conséquences
Compétence du JJ (moins étendue que dans la VdF) ne s’étend qu’à la réparation des dommages (CSQ : pouvoir du JJ limité)
-- JJ n'est pas compétent pour dire si l’emprise est régulière ou pas
(si fait suite à un recours pour excès de pouvoir => annulation de l’acte donc emprise irrégulière).
(sinon une question préjudicielle se pose : savoir si l’emprise est régulière ou pas).
-- JJ pe ut acc or de r de s in de mn it és pou r ré pa r er l’ em pr is e ma is il ne peu t pa s faire ces se r
l’ em pr is e
(=> il ne peut pas adresser d’injonction à l’administration !)
è La gestion privée
Lorsque la personne publique se met en civil, le JJ est compétent.
–soit par acte => contrat de l'administration (avec fournisseurs, avec usagers) pouvant être privé – pas de clauses exorbitantes du droit privé –
–soit par service => pendant longtemps : politique des blocs de compétences (attribuer tout le contentieux au JJ ou au JA => en l'espèce JJ).
Exception à la gestion privée (retombe dans la juridiction du JA) :
–Service public industriel et commercial => compétence JJ
–litige avec le personnel...............................=> compétence JJ
=> personnel dirigeant et comptables publics (lorsque txt dit « personnel de droit public ») => JA
–litige avec les usagers.................................=> compétence JJ
–litige avec un contrat fournisseur............=> compétence JJ
=> si contrat contient clause exorbitante du droit commun => JA
=> si travaux publics (=> dommage tiers) => JA
–Gestion du domaine privé de l'administration (≠ domaine public) => compétence JJ
L'admin. est propriétaire d'un immeuble qu'elle loue, d'une forêt qu'elle exploite (coupe arbres => vente scierie).
Ex cep ti ons :
–Travaux publics dans le domaine privé => JA
–Contrat comportant des clauses exorbitantes => JA

Section II I – Les règ les de compétence applica bles aux question s

accessoir es
Pr oblème :
–éléments du pr oblème
Au cours du procès dont est saisi le juge compétent (JA ou JJ), se pose une question qui n'est pas la
compétence du juge.
Ex. excès de vitesse d'un automobiliste (la loi prévoit que deux points sont enlevés) ; l'automobiliste peut avancer que le
décret sur le permis à points est illégal => question de savoir si le JJ est compétent pour trancher cette question.
Ex. un candidat se présente à un concours de la fonction publique => refus du Ministre => le candidat attaque la décision
du ministre devant le JA. Comme il s'agit d'une question de nationalité pour l'inscription, cette question relève de l'état des
personnes et donc du JJ.
–Question préalable :
Si le juge est compétent
=> Question de chronologie (le juge commence à trancher)
=> La réponse à la question doit précéder l'examen au fond.
=> C'est le même juge qui tranche cette question accessoire avant la question principale.
–Question préjudicielle :
Le juge n'est pas compétent pour répondre à la question
=> Le juge est obligé de surseoir à statuer en attendant la réponse à la question.
=> La réponse à la question doit précéder l'examen au fond
=> La question est tranchée par une autre juridiction
Inconvénient : retard dans le procès lorsque le juge sursoit à statuer (la suppression de la question préjudicielle
laisserait le choix de la juridiction au justiciable)

–principes commandant la solution

Il faut limiter le plus possible les questions préjudicielles.
–Une question n'est jamais préjudicielle à l'égard de l'administration (doit répondre elle-même à la ?).
–Il n'y a pas de question préjudicielle à l'intérieur d'un même ordre judiciaire :
–Ex. ordre administratif :
Décret : le CE est compétent en premier et dernier ressort pour l'annuler
=> Si se pose la question de la légalité d'un décret devant un TA (comme il ne peut pas y avoir de question
préjudicielle), le TA peut statuer sur la légalité du décret (mais il ne peut pas l'annuler).
–Ex. ordre judiciaire :
Parricide (procès pénal – juge répressif –) => se pose la question de l'état civil (savoir si c'est le père ou non).
Comme il ne peut pas y avoir de question préjudicielle à l'intérieur d'un même ordre judiciaire, le juge repressif
peut statuer sur cette question.
Pr oblème plus compliqué entr e les deux juridictions :
–le JA ne peut pas statuer sur l'état civil !
–question de savoir si le JJ peut interpréter l'acte administratif et en apprécier la légalité !

=> Il faut éviter les abus (spécialistes de la procédure enchainant les questions préjudicielles retardant le procès).
Pour éviter les manœuvres dilatoires, il peut y avoir question préjudicielle à certaines conditions :
–pose un problème sérieux (le juge pouvant dire que l'acte est parfaitement clair : compréhensible).
–la question est préjudicielle si la réponse est nécessaire pour trancher le procès (doit avoir une incidence sur la
solution du procès

Principes :
–l'interprétation d'un texte est moins grave qu'apprécier sa légalité
–le juge répressif (problème essentielle de liberté) doit avoir une compétence plus étendue que le juge civil
=> Loi 22 juillet 1992 (nouveau Code pénal)

Solution
–l'inte r préta tion des actes administr atifs
Différences selon le type d'acte à interpréter :
–Règlement administratif (JJ civil ou répressif peuvent les interpréter)
–Acte individuel (longtemps interdiction à tous les JJ d'interpréter ces actes).
Art. L-111-5 NCP décide de donner un pouvoir plus important au juge répressif (statuant sur sur le problème de la
liberté) ; il peut interpréter l'acte individuel à condition que de cette interprétation dépende la solution du
procès pénal.
–l'a pp récia tion de la légalité des actes administ ratifs (et non pas
l'annula tion)
le juge répressif (problème essentielle de liberté) doit avoir une compétence plus étendue que le juge civil
–Juge civil
–Principe : le juge civil n'est pas compétent pour apprécier la légalité d'un acte réglementaire ou individuel (il
doit poser une question préjudicielle et surseoir à statuer).
–Exceptions :
–acte inexistant (« acte nul et de nul effet ») => le juge civil peut le constater
–voie de fait (JJ compétent pour savoir si l'irrégularité est suffisamment grave pour constituer une VdF).
–acte portant une atteinte grave aux libertés ou droit de propriété (proche de la VdF).

–Juge répressif (a beaucoup plus de pouvoir que le juge civil car il peut interpréter les règlements)
Longtemps le juge répressif a dû distinguer :
–l'acte réglementaire (compétent) => Art. L-111-5 NCP : peut apprécier la légalité d'un acte administratif si la
solution du procès en dépend :
–si cet acte fonde la poursuite – sur la base de cet acte ont été engagés les poursuites –
–si cet acte est invoqué en défense
–l'acte individuel (pas compétent)

Les problèmes de compétence sont importants et compliqués : les règles de compétence sont posées par la jurisprudence
(risque de contradiction entre le JJ et le JA). => lenteur (se renvoie la balle).
Chapitre II – Les conflits
Des conflits sont possibles et même très probables entre le JA et le JJ (lorsque les deux se déclarent incompétents !)

Section I – Le tribunal des conflits (TC)

Le Tribunal des Conflits (TC) joue le rôle d'aiguilleur.
–dans le système de justice retenue : le chef d'Etat assure l'unité de la jurisprudence
–dans le système de justice déléguée : contrariété de jurisprudence possible
L'activité du TC représente 1% de l'activité des juridictions administratives (rôle réduit).
=> De 1848 à 1851 : existence éphémère du TC
=> Le 24 mai 1872, le TC est rétabli (la justice déléguée est rétablie).

La procédure de conflit a pour objectif de protéger l'administration contre le juge judiciaire :

–empêche le JJ d'empiéter sur les compétences de l'administration
–le TC assure le respect de la loi des 16 et 24 août 1790

Aujourd'hui le TC est une institution permettant de répartir les compétences entre les deux ordres de juridiction (administrative
et judiciaire) et garantissant ainsi aux justiciables une répartition harmonieuse.

La composition du TC
Le TC est au dessus des deux ordres (coiffe les juridictions suprêmes que sont le CE et la C.cass).
Composition paritaire, magistrats :
–de l'ordre judiciaire (3 conseillers de la C.cass élu par la C.cass)
–et le l'ordre administratif (3 conseillers d'État élu par le CE)
–deux autre membres : un conseiller d'État et un conseiller de la C.cass (élus par les 6 autres membres)
==> Le président du TC est le Ministre de la justice
Présidé par le vice président élu par - et parmi - les 8 membres).
==> Commissaires du gouvernement et raporteur (CE & C.cass)
Si le commissaire du gouvernement appartient au CE ; le rapporteur appartient à la C.cass (et inversement).
==> Tous les trois ans le TC est renouvelé.

Le fonctionnement du TC
Même fonctionnement que celui des juridictions administratives.
Mais le TC est une juridiction originale (n'est pas une juridiction administrative ni judiciaire).
Comme il y a 8 membres et que le vice président n'a pas de voix prépondérante, il est possible qu'ils n'arrivent pas à se départager =>
Le Ministre de la justice peut alors vider le partage pour trouver la solution.
(est anormal car c'est un membre de l'exécutif qui vient présider cette juridiction – le Ministre de la justice est un Homme politique qui
n'est pas forcément un juriste mais c'est le chef du service public de la justice, il représente les deux ordres).
Le partage d'opinion est très rare [entre 1872 et 1997, c'est produit 15 fois] car il n'y a pas de rivalité entre les différents magistrats,
lorsqu'une solution est trouvée, elle est acquise (il n'y a d'esprit de revanche).

TC 12 mai 1997, Préfet de Police c/ TGI de Paris (passagers clandestins d'un navire)
=> Le JJ pensait qu'il s'agissait d'une VdF (compétence JJ)
=> Le TC est partagé (4 / 4) => le ministre de la justice vient vider le partage et la compétence est administrative.
 Section II – Les compétences du TC
Mission de déterminer l'ordre juridictionnel compétent (et exceptionnellement juge le procès au fond).

Reprise du procès (JJ)

(en général ne le fait pas !)

=> 3 mois pour statuer (trancher la compétence)

Délai 4 mois
=> + 1 mois d’acheminement du dossier

Saisit le TC TRIBUNAL DES CONFLITS

Ministre de la justice
CONFLIT POSITIF (d’attribution)

Naissance du conflit
Né d’une décision de l’administration qui dénie au juge judiciaire sa
compétence en vertu de la loi des 16 et 24 août 1790.
Lorsque l'administration conteste au JJ saisi d'un procès sa compétence pour le
trancher aux motifs que ce litige ne relève pas du JA ou ne relève d'aucun juge
(acte de gouvernement).
Protège l'administration contre l'empiétement du JJ qui chercherait à troubler le
fonctionnement de l'administration.

PROCÉDURE
Statue sur l’arrêté de conflit
pris par le préfet Administration
Arrêté de conflit
Naissance du conflit : il faut que le JJ ait été saisi d'un
Confirme (JJ incompétent)
(motivé, circonstancié) procès que l'administration estime ne pas être de sa
compétence.
Reprise du procès (JJ) Annule
=> pas possible en matière pénale (pas de conflit devant les assises).
=> exception : possibilité d'utiliser la procédure de conflit (renvoi JA)
JJ compétent devant le Tribunal correctionnel.
Vice de forme Délai 15 jours Préfet
(JJ sursoit à statuer)
Seul le préfet peut élever le conflit
Il n'en a pas l'obligation (juge de l'opportunité : contrôle restreint JA à
Reprise du procès (JJ) l'erreur manifeste d'appréciation). Impose que le préfet soit informé que
le procès devant le JJ n'est pas de la compétence du JJ (mais aucun
service préfectoral n'a la charge de le faire).
(pas de réponse du préfet)
Le préfet est informé par quelqu'un qui a intérêt à lui demander de
soulever le conflit (service public ou un agent public).
Il apprécie s’il faut élever le conflit :

Le déclinatoire de compétence
Envoyé par le préfet au parquet déclenche la procédure (mémoire dans
(contrôle JA) lequel le préfet indique en quoi le JJ doit se déclarer incompétent et qui se
– EMA –
termine par la demande faite au JJ de se déclarer incompétent).
=> Doit être envoyé au cours de l'instance (non pendant l'instruction) et
avant le prononcé du jugement sur le fond ou sur la compétence (avant
que le JJ n'est tranché le problème).
=> Le préfet intervient le plus souvent en appel pour élever le conflit .

Parquet

Le JJ doit statuer sans délai (doit arrêter les débats et examiner le

déclinatoire et se prononcer).

JJ rejette le déclinatoire JJ se déclare incompétent

par un jugement spécial (peut être fait appel de ce
(estime le déclinatoire mal fondé) jugement d'incompétence)
=> communiqué au préfet dans les 5 jours

CONFLIT NÉGATIF

Lorsque deux juridictions appartenant à des ordres de juridiction différents

se sont déclarés incompétentes au motif qu’une juridiction de l’autre ordre
serait compétente (deux jugements d’incompétences des JJ et JA).
doivent concerner le même litige (mêmes parties, même cause, même objet).
motif de l’incompétence (les mêmes juridictions se renvoient la balle).

Le conflit négatif dure très longtemps (gênant pour les parties)

=> Décret 1960 permet d’éviter le conflit négatif !

CONFLIT DE DÉCISION

Décret 25 juillet 1960 (prévention des conflits négatifs) : permet à la juridiction de

saisir le TC dès qu’il y a menace d’un conflit négatif.
Il faut que ce soit la juridiction elle-même qui saisisse le TC : elle a l’obligation de le
faire avant que le conflit négatif ne naisse (le TC se prononce alors).
Titre III – Les recours contentieux
Trait commun des recours contentieux : examinés par une juridiction qui se prononce sur un recours à l'occasion d'un procès dont elle est
saisie par un administré.

Les recours contentieux se font de deux manières différentes (c'est le juge qui se prononce) :
•par voie d'action (voie offensive : recours en annulation contre un acte administratif unilatéral - règlement ; plan
d'urbanisme -).
Particularités (se confond avec le recours en annulation) :
–Engagé devant un juge déterminé (un JA d'un TA ou quelques fois du CE)
–Doit être introduit dans les deux mois après la publicité de l'acte
Effets :
–annulation erga omnes
–l'acte n'a jamais existé (=>CSQ : peut faire revivre un autre acte antérieur)

•par voie d'exception (voie défensive : l'acte n'est pas attaqué mais lorsque l'administration veut l'appliquer, l'administré
soulève son illégalité par la voie de l'exception d'illégalité)
•peut être invoqué devant une juridiction administrative quelconque
•peut être soulevée devant le juge judiciaire
•large compétence du juge pénal
•le juge civil devra poser une question préjudicielle
•les délais varient selon que l'acte est :
•un acte individuel => délai de deux mois
•un acte réglementaire => pas de délai (perpétuel)
•effets (le juge constate l'illégalité de l'acte mais ne l'annule pas pour autant – simple déclaration d'illégalité – )
=> l'acte ne s'applique pas !

Rapprochement entre les deux :

–il y a obligation pour l'administration de ne pas appliquer un texte illégal
–une déclaration d'illégalité a un effet « erga omnes »

Les différents recours contentieux :

éventuellement
Sous-section 1- Structures générales
la séparation des autorités administratives et judiciaires (1790)
PPE : interdiction faite aux magistrats judiciaires (procureurs et juges) de connaître des affaires de l'administration.
=> Interdiction absolue (connaît des exceptions).
Un tribunal judiciaire est incompétent pour juger un litige opposant un administré à :
–l'Etat,
–une collectivité locale (région, département ou commune),
–une administration (le Trésor Public)
–un établissement public (l'Institut Géographique National).
S'immiscer dans les affaire de l'administration était pour un juge le crime de forfaiture.
Cette séparation remonte à la Révolution française.
Point de départ : la réunion des Etats Généraux par Louis XVI
Devient assemblée nationale constituante le 20 juin 1789
Une guerre que livraient les juges au roi. Les cours d'appel (“les parlements”) avaient pour mission de retranscrire
dans leurs registres les lois décidées par le roi. Cette formalité administrative, condition de l'applicabilité de la loi, a
été dévoyée par les magistrats qui se permirent de commenter le texte, et, avant de l'enregistrer, d'adresser des
remontrances au roi, lui demandant de modifier tel et tel point.
Si le roi refusait et renvoyait le même texte, ou insuffisamment amendé, ils faisaient des itératives remontrances
puis des réitératives remontrances.
La seule possibilité qu'avait le roi d'imposer sa volonté était de se déplacer en personne pour, au cours d'une
cérémonie appelée “lit de justice” ordonner lui même la transcription de la loi au greffier, qui ne pouvait que
s'exécuter.
Louis XV nomma le Chancelier Maupeou qui opéra une réforme à la hussarde (avec arrestation et exil de
magistrats) pour mettre fin au pouvoir des parlements.
Louis XVI le renvoya, et rétablit les anciens usages, croyant ainsi calmer la fronde des magistrats. Maupeou dit à
cette occasion : « J'avais fait gagner au roi un procès qui dure depuis trois cents ans. Il veut le reperdre, il en est le
maître. »
Et en effet, quand le roi voulut instituer de nouveaux impôts pour faire face aux finances désastreuses de l'Etat, les
magistrats refusèrent, disant que le consentement à l'impôt rendait nécessaire que les Etats Généraux se réunissent
pour les approuver, comme c'était le cas lors de la Guerre de Cent Ans.
Face à ce blocage, le roi n'eût d'autre choix que de réunir les Etats Généraux.
Je simplifie un peu, la réunion des Etats de 1789 eût d'autres causes, mais nous devons rester dans le sujet.
Les révolutionnaires arrivés au pouvoir n'ont pas oublié que les juges avaient paralysé le pouvoir royal et contraint
à la réunion des Etats. Loin de leur en savoir gré, ils ont compris que leurs belles lois seraient également lettres
mortes si les parlements se permettaient de les discuter, de leur faire des remontrances, ou d'annuler leurs décisions.
C'était pour eux hors de question. Invoquant la séparation des pouvoirs, principe qui n'a jamais été compris en
France, et n'a JAMAIS bénéficié au pouvoir judiciaire [1], les révolutionnaires vont à jamais retirer aux juges le
pouvoir de s'intéresser à l'action de l'administration.
C'est donc une loi des 16 et 24 août 1790, qui posera le principe en son article 13 :
Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives.
Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler de quelque manière que ce soit les opérations du
corps administratif ni citer devant eux les administrateurs en raison de leurs fonctions.
Cette loi est toujours en vigueur, vous pouvez la trouver sur Légifrance.
Pour faire bonne mesure, les révolutionnaires vont reprendre en main la magistrature. Après une brève expérience
d'élection des juges, sur l'exemple américain, les juges seront des agents publics, rémunérés par l'Etat. La vénalité
des offices de juge est abolie[2]
Pour le pouvoir judiciaire, l'histoire s'arrête là. Il va docilement appliquer la loi de 1790, qui a été érigée depuis en
principe à valeur constitutionnelle.
Le problème est que la réalité est têtue, et que supprimer les juges ne supprime pas les conflits. L'activité de l'Etat
peut générer des dommages, peut prendre des formes illégales, et il est normal de pouvoir se défendre.
Dès 1791, des fonctionnaires sont chargés de juger ces litiges. Mais ils ne sont ni impartiaux ni forcément
compétents, et les décisions de l'Etat ne sont pas susceptibles d'examen juridictionnel.
L'acte de naissance du droit administratif est la création du Conseil d'Etat, le 13 décembre 1799. Cette institution de
jurisconsultes, conseillers du Premier consul, va également avoir un rôle juridictionnel, cette double facette n'ayant
jamais disparu jusqu'à aujourd'hui. Et ainsi, parallèlement aux juridictions judiciaires traditionnelles, va apparaître
un ordre de juridiction autonome, l'ordre administratif. Dans un premier temps, son rôle se limitera au contrôle de
la légalité des actes de l'administration, en annulant les actes contraires à la loi.
Cette coexistence pose un problème de répartition des compétences pour certaines affaires un peu compliquées (la
réalité a une imagination sans limite, les juristes le savent bien), ou quand l'Etat se comporte comme une personne
ordinaire (en recrutant une personne par un contrat de travail, par exemple). En 1848, la IIe république va donc
créer le Tribunal des Conflits, juridiction dont le seul rôle est de désigner l'ordre compétent, sans résoudre le litige
au fond. C'est la seule juridiction à cheval sur les deux ordres, composée en nombre égal de conseillers d'Etat et de
conseillers à la cour de cassation, présidée par le Garde des Sceaux, qui ne vote que pour départager. C'est
également le seul tribunal qui rend des arrêts, le vocabulaire habituel voulant que les tribunaux rendent des
jugements, et les cours, des arrêts. Le tribunal des Conflits est saisi dans deux types de cas, qu'on nomme conflit.
Soit un conflit négatif, quand aucun tribunal ne se reconnaît compétent, soit un conflit positif, et que celui qui
pensera qu'il s'agit de l'hypothèse où les deux tribunaux se déclarent compétents sorte sous les quolibets. Pourquoi
voudriez-vous qu'un justiciable qui a un tribunal qui accepte de se prononcer aille demander à l'autre si lui aussi ne
voudrait pas statuer ? Le conflit positif est quand le préfet du département prend un arrêté contestant la compétence
du juge judiciaire au profit du juge administratif (uniquement dans ce sens, judiciaire vers administratif). Le
tribunal des conflits tranche et renvoie l'affaire sans la juger devant le tribunal qu'il a déclaré compétent.
Le Tribunal des Conflits existe encore, puisqu'il a été saisi dans l'affaire du CNE par le gouvernement qui déniait
au juge judiciaire (le Conseil de prud'hommes de Longjumeau et la cour d'appel de Paris) la compétence pour juger
de la conformité d'une ordonnance, acte du gouvernement, à une convention internationale.
Et c'est le Tribunal des Conflits qui va faire parvenir le droit administratif à l'âge adulte, au lendemain de la chute
du Second Empire, à la suite d'un banal accident sur la voie publique.
Le 3 novembre 1871, une fillette insouciante du haut de ses cinq ans et demi, et totalement ignorante que le destin
du droit l'a marquée de son sceau, marche dans les rues de Bordeaux. Mais le malheur va frapper la petite Agnès
Blanco, sous forme d'un wagon de la manufacture des tabacs de Bordeaux, poussé sans prudence par Henri
Bertrand, Pierre Monet et Jean Vignerie, employés de cette manufacture. Le wagon va renverser Agnès et lui passer
sur la cuisse, qui devra être amputée. Le père d'Agnès va assigner en justice devant le tribunal judiciaire les trois
employés et l'Etat, en la personne du préfet de la Gironde, Adolphe Jean. Le tribunal se déclare compétent, et le
préfet de la Gironde, partie au procès et qui avait soulevé cette incompétence, prend un arrêté de conflit, que diable,
on n'est jamais mieux servi que par soi même.
Le 8 février 1873, le tribunal des conflits, avec la voix de départage du Garde des Sceaux Jules Dufaure pour
rompre l'égalité, va donner compétence au juge administratif, par cette formule célèbre chez les étudiants de
deuxième année de droit :
Considérant que la responsabilité, qui peut incomber à l'Etat, pour les dommages causés aux
particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les
principes qui sont établis dans le Code civil, pour les rapports de particulier à particulier ; Que cette
responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les
besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ; Que, dès
lors, aux termes des lois ci-dessus visées, l'autorité administrative est seule compétente pour en
connaître ; (...)
C'est l'arrêt Blanco.
Le droit administratif est né, il est majeur, et indépendant du droit privé, son père naturel. Désormais, il ne s'agit
plus seulement de juger de la légalité des actes de l'administration, mais aussi de condamner l'Etat pour les
dommages que cause son action. L'Etat devient responsable.
Aujourd'hui encore, le droit administratif fait partie de la branche du droit public, séparée du droit privé. Les
juristes se divisent eux même, en imitation, entre publicistes et privatistes.
Les publicistes étudient et enseignent la Constitution, le droit international public (droit des relations entre Etats),
mais plus prosaïquement aussi les contrats administratifs, les marchés publics, l'urbanisme, le droit fiscal, le droit
de l'environnement, entre autres. Bref tous les droits où une des parties au moins est l'Etat au sens le plus large. Les
privatistes quant à eux se consacrent aux droits où l'Etat n'est pas en cause : droit des contrats, droit du travail, droit
de la famille, droit des successions, droit commercial...
Ce sont vraiment deux droits différents. Ce ne sont pas les mêmes textes qui s'appliquent, jusqu'à la procédure. Le
droit administratif sera d'ailleurs un droit essentiellement prétorien, ce qui fait penser au droit anglo-saxon. Bien
des principes résultent non pas d'une loi mais d'une jurisprudence du Conseil d'Etat, et il n'est pas de matière où l'on
consacre plus de temps aux recherches et études de décisions antérieures. A tel point que si la bible des privatistes
est le Code civil, celle des publicistes est le GAJA (prononcer gaja), le recueil des Grands Arrêts de la
Jurisprudence Administrative ; et un publiciste qui croit savoir que le Conseil d'Etat va rendre un Grand Arrêt est
encore plus excité qu'une jeune fille qui va au bal.
Le droit administratif a donc sa poésie, avec des noms d'arrêts parfois exotiques (Arrêt Société Commerciale de
l'Ouest Africain, dit arrêt du Bac d'Eloka, Tribunal des Conflits, 22 janvier 1921), historiques (Arrêt Prince
Napoléon, Conseil d'Etat 19 février 1875), géologiques (Arrêt société des Granits porphyroïdes des Vosges, Conseil
d'Etat 31 juillet 1912), politiques (Arrêt Cohn-Bendit, Conseil d'Etat, 22 décembre 1978), ou pas (Arrêt Chambre
syndicale du commerce en détail de Nevers, Conseil d'Etat 30 mai 1930). Le Conseil d'Etat propose une sélection
de ces grands arrêts sur son site.
Las, la réalité, encore elle, fait toujours voler en éclat les plus belles constructions intellectuelles. Cette belle
séparation ne peut pas être absolue et il est des nombreux domaines juridiques qui empiètent des deux côtés de la
frontière.
Le droit pénal, par exemple, concerne bien l'Etat et l'individu, puisque le premier se propose de priver le second de
sa liberté ou d'une partie de ses biens (autrefois, de sa vie même) pour ne pas avoir respecté les règles qu'il a
posées. Mais le droit pénal est pourtant du droit privé, car il relève par essence du pouvoir judiciaire. Ce qui
n'empêche que le juge pénal doit pouvoir apprécier de la légalité des actes administratifs qui fondent les poursuites,
par exemple de la légalité du refus de titre de séjour à un étranger poursuivi pour séjour irrégulier. C'est cette
exception qu'a posé un arrêt du tribunal des conflits du 5 juillet 1951, Sieurs Avranches et Desmarets, et qui a été
consacré par l'article 111-5 du code pénal. J'aime la lueur de panique qui apparaît dans le regard du juge
correctionnel (expert du droit privé) quand je soulève une exception d'illégalité d'un arrêté préfectoral en invoquant
de la jurisprudence du conseil d'Etat et des articles du code de l'entrée et du séjour des étrangers dont le magistrat
en face de moi ne soupçonnait même pas l'existence ce matin en se levant....
Le droit fiscal est le postérieur entre deux chaises, la plupart des impositions relevant du droit public, mais celles
frappant le patrimoine, concept de droit privé, relevant de ce dernier droit. Ainsi, si le Conseil d'Etat est le juge
suprême en matière de TVA ou d'impôt sur le revenu, c'est devant la cour de cassation que vous irez chipoter vos
droits de succession ou votre impôt de Solidarité sur la fortune.
Dernier exemple de droit à cheval entre les deux mondes, le droit des étrangers, que votre serviteur pratique
assidûment, la délivrance des titres de séjour relevant exclusivement de l'autorité administrative, de même que les
mesures de reconduite à la frontière, tandis que la répression du séjour irrégulier et la privation de liberté
qu'entraîne une mesure d'éloignement par la force nécessite le contrôle du juge judiciaire.
Mais là, je me dois de respecter la séparation de l'ordre des billets, et je risque d'empiéter sur le domaine du second.
Je me dois donc d'arrêter avant le conflit[3].
La suite, lundi.
Notes
[1] Dans la constitution de la Ve république, ce pouvoir est ravalé au rang d'autorité, et le garant de son
indépendance est le président de la République, cherchez l'erreur.
[2] Sous l'ancien régime, les juges achetaient leur charge et pouvaient la revendre à leur successeur, comme c'est
encore le cas pour les notaires et les huissiers de justice et les commissaires priseur.
[3] Seul les juristes apprécieront le jeu de mot contenu dans cette phrase.
Le Conseil d'État jugera légal cet arrêté le 27 octobre 1995, ajoutant la dignité humaine parmi les composants de
l'ordre public (qui sont en outre la sécurité, la tranquillité et la salubrité).

Titre II – La compétence des juridictions administratives

Le JA est présumé compétent à l'égard des activités administratives.
=> n'est pas nécessairement vrai
=> le juge judiciaire est compétent lorsqu'un texte l'indique

Principe : le juge judiciaire est gardien des libertés individuelles et du droit de propriété
Historiquement :
–en 1789, 1790, 1791, il n'y a pas de juridictions administratives, il faut pourtant un juge pour trancher les litiges concernant la propriété.
–lois donnant compétence au juge judiciaire :
–expropriation
–réquisition
Le juge judiciaire s'invente en conséquence cette mission (né dans l'esprit du juge judiciaire).
–L'article 66 de la constitution de la V° Rép. donne à ce principe une valeur constitutionnelle.
–Le Conseil constitutionnelle reconnaît la valeur juridique de ce principe :
–DC 12 janvier 1977
–DC 29 décembre 1983 (perquisition – lutte contre la fraude fiscale).

Aujourd'hui, il s'agit de savoir si le juge administratif est moins protecteur que le juge judiciaire.
Depuis une loi de 1986, le juge administratif est inamovible.

Le principe est entendu de manière restrictive :

=> Acte administratif (garde à vue / fouille) ==> Juge administratif