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Tendances des rformes dans les tlcommunications 2003

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I. Introduction
L'UIT/BDT est heureux de vous prsenter la cinquime dition du rapport Tendances des rformes dans les tlcommunications qui est publi l'occasion d'ITU TELECOM 2003. Le rapport de cette anne est consacr aux outils pratiques permettant aux rgulateurs de promouvoir l'accs universel aux technologies de l'information et de la communication. Ce thme revt une importance particulire cette anne, alors que les leaders mondiaux s'apprtent se retrouver en dcembre 2003 l'occasion de la premire phase du Sommet mondial de la socit de l'information (SMSI) et affirmer leur dtermination difier une socit mondiale de l'information dont aucun habitant de la plante ne sera exclu. Conformment la tradition tablie lors des ditions prcdentes, l'dition 2003 des Tendances comprend un chapitre consacr aux grandes orientations du march. Les autres chapitres portent sur les thmes suivants: politiques d'accs/de service universels; rle de la rforme sectorielle pour parvenir l'accs universel - tirer parti des enseignements de la concurrence dans le domaine des services mobiles; cration et fonctionnement d'un fonds de service universel; rle des enchres subventions minimales; stratgies d'accs par l'intermdiaire des services publics; mthodes permettant aux rgulateurs de promouvoir l'accs rural en utilisant des techniques hertziennes novatrices. Le rapport met galement en valeur des exemples de russite de cration d'un fonds de service universel. L'association entre march concurrentiel et rglementation efficace peut contribuer pour beaucoup favoriser l'accs universel - c'est--dire le fait de mettre les tlcommunications ou les TIC la porte de tous - et audel, faciliter le service universel, autrement dit l'existence de moyens de tlcommunication ou de TIC dans chaque foyer. L'objectif des politiques d'accs/service universels a toujours t de donner accs aux services de tlcommunication. Depuis peu, avec l'expansion de l'Internet et de l'accs au large bande, les Etats cherchent intgrer l'accs l'Internet dans le panier de services inclus dans leurs dfinitions de l'accs/du service universels. Ainsi que le montrent les diffrents chapitres de l'dition 2003 des Tendances , les premires tapes de la mise en oeuvre d'une politique d'accs/de service universels devraient viser exploiter durablement la puissance des marchs, tous les niveaux, autrement dit, de la toute petite entreprise au grand exploitant multinational.

2. La situation du secteur des TIC

Depuis leur mise sur le march, il y a une vingtaine d'annes, les services mobiles cellulaires ont accompli des progrs inimaginables en ce qui concerne la desserte, les services offerts, la technologie utilise, la miniaturisation et la rglementation. Le nombre d'abonns au service mobile a dpass celui du nombre d'abonns au tlphone fixe. Fin 2002, on comptait 1,155 milliard d'abonns au mobile cellulaire dans le monde, contre 1,129 milliard de lignes tlphoniques fixes. Un usager sur cinq dans le monde a maintenant un mobile, contre un sur 339 en 1991. Nombre de ces nouveaux abonns sont des habitants des pays en dveloppement. En effet, le taux de pntration de la tlphonie mobile dans certains pays dvelopps a dj presque atteint les 100 pour cent.

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Figure 1.1: La situation actuelle

Nombre d'abonns au tlphone mobile et au tlphone fixe dans le monde; nombre d'utilisateurs de l'Internet
Nombre 1'400
Nombre d'utilisateurs (en millions dans le monde)

8.2

1'200 1'000 800 600 400 200 0 1982 85 88 91 94 97 2000 03

7 10
Mobile

Pour 100 habitants

6.4 4.5
Fixe

501 385

3.1 2.0 0.1 0.2 0.4 20 0.7 39 1.3 181 73 116 270

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Source: Base de donnes de l'UIT sur les indicateurs des tlcommunications dans le monde.

L'Internet et le large bande La croissance de l'Internet s'est faite un rythme tonnant. Dbut 2003, on dnombrait, selon les estimations, environ 580 millions d'internautes dans le monde. Tous les pays, ou presque, sont aujourd'hui connects. La croissance explosive de l'Internet alimente la demande d'accs des dbits plus levs. On propose de plus en plus de solutions large bande pour les techniques hertziennes ou filaires. Le succs, qui varie d'un pays l'autre, dpend de plusieurs facteurs: concurrence fonde sur la plate-forme utilise (cblomodem, DSL, techniques hertziennes et fibre), laboration de technologies et d'applications large bande novatrices et fixation des prix un niveau abordable, par exemple tarifs forfaitaires. Les facteurs qui peuvent freiner le dploiement du large bande sont, par exemple, le maintien du monopole et la faiblesse de la concurrence, les participations croises entre rseaux tlphoniques et rseaux de tlvision par cble, les limitations du volume de donnes qui peuvent tre tlcharges dans le cadre de tarifs forfaitaires. Une nouvelle technologie hertzienne a fait irruption en 2003: la Wi-Fi (Wireless Fidelity). Son avnement pourrait marquer le dbut d'une nouvelle re pour le secteur des TIC. Des quipements d'abonn bon march et faciles utiliser qui utilisent frquemment des frquences radiolectriques "en accs libre", c'est--dire non soumises licence, peuvent ouvrir la voie l'accs hertzien l'Internet large bande pour le march de masse. Cette nouvelle technologie est riche de potentialits pour les zones rurales et isoles en raison de son faible cot.

3. Evolution de la rglementation
Un grand nombre de pays ont restructur, ou sont en train de restructurer, leur secteur des tlcommunications. A cette fin, ils analysent et adoptent une nouvelle lgislation qui leur permet de s'adapter un environnement en pleine mutation. Ils ont ouvert certains segments de march, sinon tous, la concurrence, ont autoris la prise de participation par des capitaux privs et ont cr un organisme national de rglementation. A la mi-2003, 123 pays reconnaissaient la ncessit d'tablir un organisme de rglementation pour encourager la concurrence dans le secteur des TIC, en toutes quit et transparence. Alors que, sous l'influence de l'volution des TIC, la convergence entre diffrents types de plates-formes de rseau et de services devient ralit, un nombre croissant de pays y font face, soit en fusionnant leurs organismes de rglementation des secteurs des tlcommunications et de la radiodiffusion, soit en amliorant la coordination entre les divers organismes du secteur des TIC. Les rgulateurs, qui se voient attribuer de nouvelles fonctions et de nouvelles tches par suite de la convergence, de la libralisation et de l'expansion des marchs, sont notamment chargs de rgler les diffrends et d'assurer la protection du consommateur. Paralllement, des initiatives rgionales sont prises dans le monde entier en vue d'harmoniser les cadres lgislatifs nationaux applicables aux TIC et de collaborer la ralisation de l'objectif ultime, qui est de fournir, dfaut du service universel, l'accs universel tous les habitants de la plante.

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Figure 1.2: Le boom des rgulateurs (1990-2003) et l'volution de la libralisation (2003)

Organismes de rglementation dans le monde (chiffres cumuls) 93 85 74 55 42 33 26 30 13 16

123 114 105

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Communications locales

Monopole

Concurrence

Communications longue distance

Communications internationales

Source: Base de donnes de l'UIT sur la rglementation des tlcommunications dans le monde.

La libralisatio n des marchs de tlcommunication rsultant de l'ouverture la concurrence amne les pays reconsidrer leurs politiques d'accs et de service universels, en partie parce que les services arrivant plus rapidement sur le march, les prix baissent et l'innovation progresse.

4. Accs et service universel: le rle des rgulateurs et des dcideurs

Les rgulateurs et les dcideurs ont un rle capital jouer pour veiller ce que les objectifs d'accs/service universel soient atteints. Dans l'une des premires tapes, il faut fixer des objectifs quantifiables. La premire mesure qualitative est prise habituellement aprs analyse des chiffres de l'accs au march. Les rgulateurs mesurent la diffrence entre le taux de pntration actuel du service et le taux de pntration potentiel sur un march libralis. Cette diffrence est souvent appele diffrence d'efficience des marchs. Cet cart peut tre rduit, en totalit, si l'on met en place un cadre solide de politiques de rforme sectorielle, sans qu'il soit ncessaire de recourir des investissements financiers ou un subventionnement directs. Les rgulateurs et les dcideurs doivent aussi analyser ce qui constitue le foss de l'accs. C'est ainsi que l'on appelle la diffrence entre la population non desservie et la population desservie, mme si le march est sain. Ce concept part de l'hypothse que mme sur les marchs les plus efficients, une partie de la population n'a simplement pas toujours les moyens de payer les prix du march. L'dition 2003 des Tendances recense les solutions dont disposent les rgulateurs pour rduire cet cart. Comment les rgulateurs cherchent-ils mettre en oeuvre des objectifs nationaux en matire d'accs et d'accessibilit financire ds lors que ces derniers ont t dfinis? En rgle gnrale, les Etats imposent deux types d'obligation de service universel. La premire est une obligation globale imposant de desservir tous les clients prts payer le service offert un prix rglement. Cette obligation peut ne concerner que certaines zones gographiques ou que certains groupes de population, par exemple, obligation de desservir toutes les zones urbaines ou de desservir les zones rurales ayant plus d'un certain nombre d'habitants. En outre, les dcideurs et les rgulateurs imposent des obligations visant tendre certains types de services prcis un nombre d'abonns ou de localits pralablement dtermin. C'est ce que l'on appelle les obligations de desserte ou de construction de rseau et elles sont souvent l'une des condit ions nonces dans les licences accordes aux oprateurs. Le financement des programmes d'appui l'accs/service universel ncessite souvent une intervention, sous une forme ou sous une autre, au plan rglementaire. D'une part, les Etats peuvent imposer a ux oprateurs des obligations de rsultat ou le paiement de taxes, pour l'essentiel en leur ordonnant de s'acquitter du cot de la fourniture de l'accs ou du service universel, par le biais, soit de mcanismes tarifaires, soit de contributions verses un fonds spcial de service universel. D'autre part, les Etats peuvent inciter les exploitants assurer de leur propre initiative un accs/service universel, par exemple par le biais de dgrvements fiscaux ou en
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Mi-2003

Fournisseurs de services Internet

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Cellulaire

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diminuant le montant des redevances de lic ences exigibles de ceux qui tendent leurs rseaux ou amliorent les services offerts dans des zones cibles. Cette solution, qui associe obligations et mesures incitatives, est souvent rsume par l'expression "pay or play". Autrement dit, un exploitant a le choix entre payer pour faciliter l'accs/service universel ou entreprendre de fournir lui-mme cet accs/ce service. Les politiques d'accs/service universels reposent souvent sur l'hypothse que la fourniture de services dans les zones rurales et isol es cote cher et n'est donc pas rentable. Une autre ide sous-jacente est que les utilisateurs disposant de faibles revenus n'ont pas les moyens d'avoir l'accs sans l'assistance, sous une forme ou sous une autre, des pouvoirs publics. Ce rapport prouve que, dans de nombreux cas, les marchs non exploits des zones rurales et isoles peuvent tre d'un dynamisme surprenant, pour autant que les conditions rglementaires ncessaires soient runies. Le potentiel conomique des marchs ruraux peut tre mesur en fonction non seulement des recettes dgages par les appels sortants, mais galement de celles qui proviennent des appels destination de nouveaux abonns dans les zones rurales. La viabilit des marchs en zone rurale est tributaire de la mise en place d'une rgulation efficace. Ainsi, les rgulateurs doivent veiller ce que les oprateurs en zone rurale n'aient pas s'acquitter de redevances de licence trop leves et aient la possibilit de choisir des technologies adaptes pour assurer un service de qualit aux populations rurales. Dans l'dition 2003 des Tendances, nous analysons les principales mesures que peuvent prendre les pouvoirs publics pour amliorer l'efficacit des marchs par le biais de la rforme de la rglementation. Nous montrons que l'ouverture la concurrence dans le secteur du mobile a t bnfique pour l'accs universel et nous cherchons dterminer quels enseignements peuvent tre tirs de la croissance du mobile, en vue d'une plus large application. L'ouverture la concurrence dans le secteur du mobile a considrablement amoindri - et peut-tre presque limin - le problme de l'accs universel pour les populations urbaines dfavorises de nombreux pays en dveloppement. Les tlcommunications mobiles ont eu un impact considrable pour les utilisateurs ayant de faibles revenus et habitant en zone rurale. Cela s'explique en grande partie par l'existence des services prpaiement, associs au dveloppement des services de publiphone mobile. En outre, l'intensification de la concurrence sur de nombreux marchs a fait baisser les prix du mobile pour les utilisateurs terminaux. Enfin, l'envoi, par certains utilisateurs de tlphones mobiles, de SMS (service de messages courts), qui ne cotent pas cher, se substitue au courrier lectronique dans de nombreux pays en dveloppement ayant un faible taux de pntration des outils informatiques. Les enseignements tirs de la croissance du mobile peuvent trouver une application plus large. L'allgement des contraintes rglementaires est la condition pralable toute rglementation efficace de l'accs universel. Une telle rglementation comporte plusieurs volets: promouvoir l'interconnexion des conditions quitables et une rglementation tarifaire flexible, favoriser l'accs public et la r evente, encourager des mthodes d'octroi de licences qui permettent aux oprateurs de choisir les technologies les plus adaptes et les plus conomiques, et rduire au minimum le montant des redevances et des tarifs rglementaires. L'dition 2003 des Tendances explique pourquoi les rgimes d'interconnexion asymtriques (c'est--dire qui appliquent pour les appels destination des zones rurales des taxes de terminaison plus leves que pour les appels destination des zones urbaines) revtent une importance particulire pour les oprateurs en zone rurale. Etant donn que les recettes de ces derniers sont largement tributaires des appels entrants, les taxes d'interconnexion asymtriques ont une incidence sur leur viabilit financire. Dans la mesure o ces oprateurs cherchent obtenir des subventions publiques pour assurer les services, la mise en oeuvre de taxes d'interconnexion quitables peut en fait entraner une diminution de ces subventions publiques.

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Encadr 1.1: Les vendeurs aux parasols du GSM au Nigria

Le Nigria, qui comptait en 2002 124 millions d'habitants, est le pays le plus peupl d'Afrique. Jusqu'en aot 2001, il avait l'un des taux de tldensit les plus faibles au monde. En fvrier 2001, le gouvernement a accord trois licences de tlphonie mobile GSM d'une dure de 15 ans, pour un montant de 285 millions de dollars EU, et le nombre d'abonns au mobile a augment de faon exponentielle. En dcembre 2001, on comptait prs de 400 000 abonns au GSM. Les oprateurs de tlphonie mobile ont russi en quatre mois donner accs un nombre d'abonns gal au nombre d'abonns qui avaient t desservis par une ligne tlphonique au cours des 40 annes coules depuis l'indpendance (on dnombrait la fin de dcembre 2001 quelque 540 000 lignes fixes). La croissance ne s'est pas relche puisque le seuil des deux millions d'abonns a t franchi en mars 2003. La couverture de la tlphonie mobile tait dans un premier temps limite Lagos, la plus grande ville du pays, mais elle s'est aujourd'hui tendue 219 districts sur 550. Selon les projets en cours, on devrait compter quelque quatre millions d'abonns au mobile la fin de 2003 et prs de la moiti de la population devrait tre desservie. L'environnement juridique et rglementaire favorable l'entreprise est souvent cit comme l'un des principaux facteurs de la croissance et de l'investissement dans le secteur des tlcommunications au Nigria. Les portables et les cartes prpaiement sont relativement chers, mais ceux qui n'ont pas les moyens de se les offrir peuvent recourir aux services des "vendeurs aux parasols". Aujourd'hui, dans les rues de nombreuses villes du Nigria, les vendeurs GSM font du commerce sous leurs parasols. Il s'agit de revendeurs de services hertziens GSM, pour la plupart des jeunes femmes, qui se sont lancs sur le march de la vente de cartes tlphoniques, s'assurant ainsi une indpendance financire certaine. Chaque rue, ou presque, au Nigria est aujourd'hui parseme de parasols signalant l'emplacement des stands exploits par des revendeurs GSM. Ces derniers n'ont pas besoin de louer un pas de porte et, dans la plupart des cas, n'ont pas non plus besoin d'autorisation pour l'utilisation d'un emplacement public (ou tout au moins ne la demandent pas). Leur matriel est rudimentaire: un parasol, une table de plastique et quelques chaises, et bien sr une carte SIM et un tlphone portable, et les voil prts faire des affaires.Ces entreprises spontanes ont vu le jour lorsque les abonns au mobile qui pouvaient se procurer des cartes SIM et des tlphones se sont rendu compte qu'ils pouvaient enrichir leurs maigres revenus en rentabilisant leurs quipements leur avantage. Ils ont compris qu'ils pouvaient se rembourser du cot des services prpaiement (qui peut reprsenter un investissement pralable substantiel). Ils ont constat qu'ils pouvaient galement rentabiliser la revente de services GSM, notamment en s'installant un carrefour ou en tout autre lieu public trs frquent. A l'heure actuelle, la revente de services GSM procure des emplois viables et indpendants des centaines de jeunes aux prises avec la dure ralit conomique. Ces jeunes ont invent une technique intressante: ils se procurent des tlphones et des abonnements auprs de chacun des trois fournisseurs de services mobiles du pays, puis louent les services de "sous-traitants" (qui sont souvent de jeunes garons ou de jeunes filles) chargs de faire fonctionner chacun des portables, ce qui leur permet de tripler leurs gains potentiels . Mme s'il faut quelquefois compter avec des problmes techniques ou des clients indisciplins, la location de services GSM dans ces conditions peut tre une activit lucrative et en tout cas peut permettre de gagner de quoi subvenir ses besoins quotidiens. Certains de ces vendeurs ont, parat-il, russi en une journe puiser entre deux et trois cartes prpaiement MTN, dont chacune reprsente un montant d'environ 11,60 dollars EU, selon l'endroit o ils se trouvent. Ils peuvent gagner un maximum de 15,40 dollars EU par jour, dans un pays o le salaire n'est parfois que de 38 dollars par mois. Les critiques des services GSM au Nigria reprochent aux oprateurs leurs tarifs levs et la mauvaise qualit de leurs services. Il ne fait pas de doute toutefois que le GSM facilite la fourniture de l'accs universel au Nigria, tout en offrant apparemment des possibilits d'emploi lucratif des personnes ne disposant que d'un faible revenu. Source: UIT (Document d'information sur le march nigrian). Artic le adapt d'un ditorial paru dans le Daily Trust, Abuja, Nigria, 29 avril 2003.

5. "Guide pratique"
L'dition 2003 des Tendances comporte trois chapitres qui constituent une sorte de "guide pratique" pour aider les dcideurs et les rgulateurs rsoudre le problme de l'accs, qui n'est pas toujours rgl, mme aprs une rforme sectorielle. En ce qui concerne le financement, les pouvoirs publics peuvent tirer parti de l'exprience de diffrents pays dans la cration et la gestion de fonds spcialiss d'accs/service universels. Les auteurs de ces trois chapitres examinent galement la faon dont ces fonds sont utiliss, en parallle avec les enchres concurrentielles subventions minimales, pour financer les quipements d'accs public aux tlcommunications en zone rurale. Ils analysent en outre les stratgies politiques et rglementaires visant encourager et soutenir les tlcentres, principales sources d'accs communautaire aux services TIC de base et volus.

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Ce "guide pratique" se fonde sur des documents rdigs et prsents l'origine comme modles applicables la politique et la rglementation des tlcommunications. Ces documents ont t labors dans le cadre de la coopration entre l'Union internationale des tlcommunications et l'Organisation des tlcommunications du Commonwealth, dans le but de fournir des lignes directrices relatives aux fonds de service universel et aux mcanismes connexes. L'dition 2003 des Tendances comprend galement une srie d'annexes fort utiles, dont l'une a nalyse les rsultats des enchres subventions minimales organises au Chili, au Prou et en Colombie. On constate que les oprateurs prsentent frquemment des offres et se voient accorder des subventions infrieures celles que les pouvoirs publics attribuent de nouveaux projets de publiphone en zone rurale. Une autre annexe dcrit titre d'illustration des tarifs indicatifs la consommation et des taxes d'interconnexion applicables aux projets financs dans le cadre de mcanismes d'enchres concurrentielles. Des annexes dcrivent en outre le fonctionnement des fonds de service universel existant en Inde, la Jamaque et en Malaisie.

6. Les nouvelles technologies hertziennes sont-elles la solution au problme de l'accs universel?

Cette dition des Tendances se penche aussi sur ce qu'un nombre croissant de spcialistes des technologies, responsables des politiques publiques et professionnels des tlcommunications considrent comme la rvolution de l'accs universel en zone rurale. Cette rvolution s'appuiera sur une nouvelle gamme de technologies hertziennes telles que les techniques Wi-Fi, de pair avec des politiques publiques et des mthodes commerciales favorables, afin d'assurer un accs l'Internet et un service tlphonique bon march dans le s communauts rurales et mal desservies. Grce des entreprises nouvelles et innovantes, des marchs situs en zone rurale et o les revenus sont faibles peuvent devenir rentables, conomiquement abordables et durables et tre desservis selon des mthodes conformes aux objectifs nationaux et locaux de dveloppement, ce qui ncessite de faire preuve d'un esprit novateur et cratif de la part des secteurs public et priv. Le rapport prsente un modle conomique simple qui rsume et souligne quel point la rentabilit est sensible aux variations du climat technologique, commercial et politique.

Figure 1.3: Connectivit des rseaux hertziens

Ensemble d'quipements de radiocommunication et d'antennes illustrant le dploiement d'une infrastructure hertzienne, d'un rseau hertzien de zone urbaine et d'un rseau local hertzien

Rseau hertzien de zone urbaine

Infrastructure hertzienne

Antenne de l'abonn

Point d'accs local

Rseau local hertzien

Source: Kaushik Ghosh

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Il nous faut rflchir aux moyens de mettre les applications Wi-Fi la porte des pays en dveloppement, de sorte qu'ils puissent utiliser les frquences radiolectriques non soumises licence pour fournir un accs bon march et rapide l'Internet Kofi Annani , Secrtaire gnral de l'Organisation des Nations Unies

7. Conclusion
Les rgulateurs et les responsables politiques se trouvent au seuil d'une nouvelle re. Pour la premire fois, les forces conjugues des stratgies de la concurrence propices l'entre sur le march, les mesures prises en faveur de la rgulation et les nouvelles technologies promettent de mettre les potentialits du numrique la porte de tous. Ce rapport a pour objet d'aider les pouvoirs publics qui souhaitent utiliser tous les outils leur disposition pour atteindre leurs objectifs nationaux en matire de dveloppement des TIC. Il est esprer que ce rapport, qui analyse ces questions et y apporte des rponses indites, jouera un rle de catalyseur facilitant de nouvelles innovations et exprimentations, par le biais des changes d'expriences et de mthodes entre rgulateurs et autres professionnels des tlcommunications du monde entier. La publication sera prsente Genve au Colloque mondial des rgulateurs organis par l'UIT qui doit se tenir les 8 et 9 dcembre 2003. Il s'agira du quatrime Colloque annuel des rgulateurs du monde entier, runion qui attire des rgulateurs et des dcideurs politiques de toutes les rgions. Les auteurs de chaque chapitre prsenteront leurs conclusions et discuteront des principaux thmes avec les rgulateurs, dans le cadre de tables rondes consacres au service/accs universel. Pour obtenir de plus amples informations sur ce rapport et sur d'autres activits de l'UIT en matire de rglementation, veuillez cliquer sur http://www.itu.int/ITU-D/treg/. Pour toute information concernant les commandes contacter: UIT, Unit des ventes et marketing Place des Nations CH-1211 GENEVE 20 Suisse Fax: +41 22 5194 Internet: sales@itu.int

Voir Kofi Annan, On the Digital Divide, http://www.un.org/News/ossg/sg/stories/sg-5nov-2002.htm.