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PREMIER MINISTRE

OBSERVATOIRE DE LA LACIT
LE RAPPORTEUR GNRAL

Paris, le mardi 15 octobre 2013

Avis de lobservatoire de la lacit sur la dfinition et lencadrement du fait religieux dans les structures qui assurent une mission daccueil des enfants.

1. Discours du Prsident de la Rpublique lors de linstallation de lobservatoire de la lacit, le 8 avril 2013. Lors de linstallation de lobservatoire de la lacit, le Prsident de la Rpublique a dfini la lacit comme un un principe et de libert et de cohsion 1. Rappelant que notre pays a besoin dapaisement et de clart , il a demand lobservatoire de la lacit dassurer par une approche objective et transpartisane () les conditions dun dialogue serein et constructif sur ces questions lourdes et complexes . Le Prsident de la Rpublique a demand lobservatoire de la lacit dmettre des propositions quant la question de la dfinition et de lencadrement de la lacit dans les structures prives qui assurent une mission daccueil des enfants .

2. Arrt crche Baby-Loup du 19 mars 2013 de la Cour de cassation. a. Contexte de larrt crche Baby-Loup : Dans son arrt rendu le mme jour, CPAM de Seine-Saint-Denis , la Cour de cassation a rappel que le principe de lacit tait applicable dans lensemble des services publics, y compris lorsque ceux-ci sont grs par des organismes de droit priv. Cet arrt confirme lextension du champ dapplication du principe de lacit. En lespce, une technicienne de prestation maladie engages par CDI avait t licencie, le 29 juin 2004, aux motifs quelle portait un foulard islamique en forme de bonnet, contrairement aux dispositions du rglement intrieur. Amene examiner la validit de ce licenciement, la Cour a jug que, si les dispositions du code du travail ont vocation sappliquer aux agents des caisses primaires dassurance maladie (CPAM), ces derniers sont toutefois soumis des contraintes spcifiques rsultant du fait quils participent une mission de service public, lesquelles leur interdisent notamment de manifester leurs croyances religieuses par des signes extrieurs, notamment vestimentaires. Le licenciement a donc t dclar fond.

Discours du Prsident de la Rpublique loccasion de linstallation de lobservatoire de la lacit le 8 avril 2013 , au Palais de llyse.

b. Commentaire de larrt crche Baby-Loup : Prcdant la crche Baby Loup , les associations Mini Loup et Mamie Loup , impliquant les familles chantelouvaises, sont cres en 1986 et 1988 linitiative dun collectif de jeunes habitantes de la cit de La No et sont animes par Mme Mara Maudet2. La cit de La No est une zone urbaine sensible (ZUS) de Chanteloup-les-Vignes. Elle compte environ 7000 habitants rpartis dans environ 1750 appartements3. Cest une des ZUS les plus difficiles dIle-de-France avec un revenu mdian annuel de 11.195 euros4, un taux de chmage de 25%5. La population trangre extracommunautaire y est estime 35%6, celle dorigine nord-africaine et sub-saharienne, de culture ou de confession musulmane y est trs largement majoritaire, les moins de 25 ans reprsentent 52%7 des habitants. Lassociation Baby Loup , installe dans ce quartier, 12 place du Trident, est dclare en prfecture le 14 septembre 19908 avec pour objectif principal daider les familles du quartier et en particulier les mres de famille qui souhaitent pouvoir travailler. Les premiers statuts nimposent aucune neutralit mais prcisent, dans son article 2, que lassociation sefforcera de rpondre lensemble des besoins collectifs manant des familles () sans distinction dopinion politique ou confessionnelle 9. La premire prsidente de lassociation Baby Loup est Mme Claire Calogirou, le trsorier est alors M. Philippe Raiffaud. La crche ouvre ses portes la fin de lanne 1991, aprs la signature dun contrat enfance entre la commune de Chanteloup-les-Vignes et la caisse nationale des allocations familiales (CNAF)10. Elle se dveloppe sous la direction de Mme Natalia Baleato, sagefemme, suite son recrutement le 18 juillet 1991. Mme Fatima Afif, rsidante de la cit de La No , est engage par la crche Baby Loup , lors de son installation effective, le 6 dcembre 1991. Le personnel de la crche est alors compos de sept personnes : une directrice (Mme Natalia Baleato), et six femmes du quartier, dont Mme Fatima Afif. En 1992, Mme Mara Maudet propose dassocier la crche Baby Loup ds 1993 lHtel des Petits Loups (encadr par la directrice et la directrice adjointe de la crche Baby Loup ) afin dassurer une garde de nuit ponctuelle. Deux ans plus tard, en 1994, lors dune runion en mairie de Chanteloup-les-Vignes, la question de la municipalisation de la crche Baby Loup est voque. Mais cette hypothse est finalement carte, afin, notamment, de pouvoir bnficier plus facilement de diffrents financements11. Baby Loup se retire donc du centre des pratiques communautaires et de la citoyennet (CPCC) et devient tout fait indpendante. Lobjet de lassociation, initialement structure petite enfance, garde denfants de 3 mois 12 ans devient crche et halte-garderie associatives et est dclar la sous-prfecture de Saint-Germain-en-Laye le 7 dcembre 1994. Larticle 2 prcit des statuts nest pas modifi.
Aujourdhui, Mme Maudet est directrice gnrale de lInstitut dducation et de pratiques citoyennes (IEPC), association bas e Sartrouville qui gre neuf crches associatives permettant la rinsertion de personnes en difficult et un centre de formation pour des personnes exclues. 3 1750 appartements selon Luce Dupraz in Baby Loup, histoire dun combat, ditions rs, 2012. 4 Donnes Insee 2009. Cela constitue un revenu mdian annuel deux fois moins lev quau sein de lunit urbaine de Paris. 5 Donnes Insee 2011. 6 Ibid. 7 Donnes Insee 2009. 8 Les premiers statuts de lassociation voquent cependant la fondation de cette association le 9 avril 1990. 9 Article 2 des statuts, dclars en sous-prfecture de Saint-Germain-en-Laye le 14 septembre 1990. 10 Ce contrat nvoque pas la question du fait religieux ou, plus strictement, du principe de neutralit. 11 Lassociation Baby Loup a reu au fil des annes des financements de diffrentes autorits publiques mais aussi des dotations de fondations prives diverses : la fondation franco-amricaine en 1996 (en particulier pour un circuit de consultations de Mme Baleato New York), la fondation de France en 1998, la fondation McDonalds en 1998 et 2006, la fondation Vivendi en 1999 et 2002, le Crdit coopratif la mme anne, la fondation Andersen Consulting en 2000, la fondation Agir pour lemploi en 2001, la fondation Vinci en 2006, la fondation Elle de 2006 2008, la fondation Veolia et la Caisse dpargne en 2007, etc. Par ailleurs, lassociation peut recevoir des prestations en nature ou en personnel bnvole.
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Le 1er janvier 1997, Mme Fatima Afif devient, dans le cadre dun contrat dure indtermine, ducatrice de jeunes enfants et directrice-adjointe de la crche. Un peu plus de six annes plus tard, en mai 200312, elle bnficie dun cong maternit suivi dun cong parental jusquau 8 dcembre 2008, Mme Afif connaissant deux grossesses conscutives. Le 15 juillet 2003, la crche Baby-Loup adopte un rglement intrieur plus restrictif quauparavant quant aux manifestations dappartenance religieuse du personnel. Le 13 mars 2008, une assemble gnrale extraordinaire de lassociation Baby-Loup adopte de nouveaux statuts modifiant notamment les rgles dadhsion et de radiation des membres13. Le 15 octobre 200814, avant son retour prvu initialement pour le 9 dcembre 2008, Mme Afif demande par crit une rupture conventionnelle souhaitant mettre un terme son activit professionnelle au sein de lassociation Baby-Loup . Le 5 novembre 2008, lors dun entretien, la direction de la crche lui indique que son poste est toujours disponible et son arrive attendue, dans un contexte de pnurie de personnel diplm. Lors de cet entretien puis lors de sa venue la crche le 9 dcembre, Mme Afif indique alors quelle ne retirera pas son voile quelle porte en raison de ses convictions religieuses15. Mme Fatima Afif est alors convoque par lettre du 9 dcembre 2008 un entretien pralable fix au 18 dcembre suivant, en vue de son ventuel licenciement, avec mise pied conservatoire, et est licencie pour faute grave par lettre recommande avec accus de rception du 19 dcembre 2008, en raison de son refus de retirer son voile. Selon la direction de la crche, le port de ce voile contreviendrait en effet aux dispositions du rglement intrieur entr en vigueur le 15 juillet 2003. Ce rglement intrieur dispose que : le principe de la libert de conscience et de religion de chacun des membres du personnel ne peut faire obstacle au respect des principes de lacit et de neutralit qui sappliquent dans lexercice de lensemble des activits dveloppes par Baby Loup, tant dans les locaux de la crche ou ses annexes quen accompagnement extrieur des enfants confis la crche . Sestimant victime dune discrimination au regard de ses convictions religieuses, Mme Fatima Afif saisit le Conseil des prudhommes de Mantes-la-Jolie. Elle est dboute de ses demandes par jugement du 13 dcembre 2010, jugement confirm par arrt du 27 octobre 2011 de la Cour dappel de Versailles. Cest cet arrt qui sera cass par la Cour de cassation le 19 mars 2013 qui est attaqu par la salarie, qui soutient quatre moyens de cassation faisant grief larrt de lavoir dbout de sa demande de nullit de son licenciement et de condamnation de lemployeur lui payer diverses sommes. Sur le premier moyen, la Cour rappelle : en fondant lensemble de sa dcision sur le prtendu port, par la salarie, dun voile islamique intgral, et non dun simple voile, la cour dappel () na pas apprci le comportement exact reproch la salarie par lemployeur () et a totalement priv de base lgale sa dcision au regard [du] () code du travail. Sur le deuxime moyen, elle rappelle : en se fondant uniquement sur loctroi de fonds publics lassociation Baby Loup et la nature de son activit (crche) pour considrer quelle assurait une mission de service public et ainsi valider les dispositions du rglement intrieur soumettant le personnel de cet organisme priv, linstar des agents publics, aux
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cette poque, le personnel de la crche est compos de quatorze personnes : une directrice (Mme Balato), treize femmes du quartier dont une adjointe (Mme Afif), une femme en formation ducatrice de jeunes enfants, trois auxiliaires de puriculture, cinq assistantes maternelles, trois titulaires du brevet daptitude aux fonctions danimateur (BAFA). 13 Les nouveaux articles 5, 6 et 8 renforcent les pouvoirs du conseil dadministration, en particulier quant ladhsion et l a radiation de membres. 14 Le personnel de la crche est alors compos de dix-neuf personnes. 15 Avant son cong maternit, Mme Afif portait dj un voile. Mais, selon des tmoignages concordants, de faon moins visible et port de faon non systmatique.

principes de lacit et de neutralit, sans caractriser les lments dun contrle de la puissance publique sur son activit, la cour dappel a viol larticle 1er de la Constitution de 1958, la loi du 13 juillet 1983 et [le] () code du travail. Sur le troisime moyen, la Cour rappelle : le rglement intrieur ne peut contenir de dispositions apportant aux droits des personnes et aux liberts individuelle des restrictions qui ne seraient pas justifies par la nature de la tche accomplir ni proportionnes au but recherch () [Or,] larticle II A) du rglement intrieur, en ce quelle soumet lensemble du personnel un principe de lacit et de neutralit interdisant, de manire gnrale et absolue, le port de tout signe religieux, est illicite. En dcidant le contraire, la cour dappel a viol [le] () code du travail et les articles 9 et 14 de la Convention europenne des droits de lhomme. La Cour rappelle galement : ldiction de respecter les principes de lacit et de neutralit dans le rglement intrieur dune crche prive stant donn pour objectif daccueillir tous les enfants sans discriminations et de permettre linsertion conomique, sociale et culturelle des femmes, habitantes du quartier, nemporte pas pour un salari, ft-t-il en contact avec les enfants, en labsence de toute disposition expresse particulire dudit rglement sur le port dun signe religieux, interdiction de porter un tel signe ds lors que le simple port de ce signe ne sest accompagn daucun proslytisme daucune sorte, daucune pression ni propagande. La cour dappel a donc viol [le] () code du travail et les articles 9 et 14 de la Convention europenne des droits de lhomme. Sur le quatrime moyen, la Cour rappelle que le refus du salari de se soumettre une mise pied conservatoire injustifie ne peut justifier le licenciement . La question principale de larrt, pose par le troisime moyen, est celle de la lgalit des dispositions du rglement intrieur de lassociation Baby-Loup , gestionnaire dune crche prive. La seconde question est celle, pose par le deuxime moyen, de savoir si lassociation Baby-Loup assurait ou non une mission de service public. Sur la seconde question : la Cour reconnat que la crche Baby-Loup poursuit une mission dintrt gnral et reprend sur ce point les propos de la juridiction prudhomale du 9 fvrier 2009 : cette structure a pour but de dvelopper une action oriente vers la petite enfance en milieu dfavorise et duvrer pour linsertion sociale et professionnelle des femmes du quartier, elle sefforce de rpondre lensemble des besoins collectifs manant des familles, sans distinction dopinion politique ou confessionnelle . Mais lidentification dune mission dintrt gnral nest pas synonyme de reconnaissance dune mission de service public. La Cour de cassation rappelle quun service public suppose, outre loctroi de fonds publics , une mission dintrt gnral mais aussi certaines conditions de cration , dorganisation , de fonctionnement , des obligations et des mesures pour vrifier que les objectifs qui lui sont assigns sont atteints . Ce nest pas le cas concernant la crche associative prive Baby Loup . La Cour de cassation rappelle, en accord avec la jurisprudence du Conseil dEtat, que le principe de lacit instaur par larticle 1er de la Constitution et qui sapplique uniquement aux services publics et non aux services dintrt gnral ne saurait sappliquer ici, sauf mconnatre le rgime de libert des associations et des entreprises prives, qui ne peut comporter que des restrictions limites et proportionnes, ainsi que le rappelle expressment le code du travail dans son article L. 1121116. En effet, les gestionnaires de la crche Baby-Loup nont pas conclu avec une collectivit territoriale de contrat de dlgation de service public, sous quelque forme que ce soit. Strictement associative et prive, la crche Baby-Loup est gre de faon

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Article L1121-1 du code du travail : Nul ne peut apporter aux droits des personnes et aux liberts individuelles et collectives de restrictions qui ne seraient pas justifies par la nature de la tche accomplir ni proportionnes au but recherch.

indpendante, peroit des aides publiques issues de diffrentes autorits publiques17 ( hauteur denviron 80%) et des aides prives ( hauteur denviron 20%). Elle est donc soumise au rgime de droit priv. Sur la premire question : lobligation de neutralit qui simpose aux agents publics mais aussi tous dans lexercice de missions de service public ne sapplique pas aux agents contractuels de droit priv travaillant au sein de structures de droit priv, mme sils exercent une mission dintrt gnral, en labsence de mission de service public. Comme le rappelle lAvocat gnral, force est de reconnatre le caractre de gnralit des dispositions du rglement intrieur qui soumettent lensemble du personnel de la crche une obligation de lacit et de neutralit , ce qui, pour une entreprise ordinaire rend ces dispositions illicites puisque contraire au code du travail comme ntant pas justifies par la nature de la tche accomplir ni proportionnes au but recherch 18. La Cour de cassation rappelle effectivement que cette clause litigieuse instaure une restriction gnrale et imprcise et ne rpond pas aux exigences du code du travail. LAvocat gnral avait donc souhait dfendre le fait que la crche Baby Loup tait en ralit une entreprise de tendance laque19. Cette notion nest pas accepte par la Cour de cassation puisquelle nest pas admise en droit franais en dehors des cas o la tendance est directement en lien avec lobjet social de lentreprise20. La reconnaissance dune tendance laque dans un organisme priv apparat conteste dans son principe mme au nom de la lacit, principe suprieur et non simple opinion. Se pose alors la question plus gnrale des possibles restrictions aux pratiques religieuses dans les entreprises prives. Il convient en effet de rappeler lexistence en droit positif franais, dans un cadre prcis, de restrictions aux pratiques religieuses dans les entreprises prives. Cest ce que rappelle ici la Cour de cassation en dclarant que : les restrictions la libert religieuse doivent tre justifies par la nature de la tche accomplir, rpondre une exigence professionnelle essentielle et dterminante et proportionnes au but recherch , comme cela rsulte des articles concerns du code du travail . Ce cadre lgal est notamment issu du droit europen, plus prcisment de la directive du 27 novembre 200021 et plus largement de la convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts fondamentales (CEDH)22 et de la Charte des droits fondamentaux de lUnion europenne23. Ces textes ont t ratifis par lensemble des tats membres, dont la France qui les a transposs dans le code du travail et le code pnal. La jurisprudence rappelle plus prcisment les critres permettant de restreindre les pratiques religieuses dans les entreprises : dune part ceux qui protgent lindividu, savoir les rgles de scurit et de sret, dhygine et labsence de tout proslytisme ; dautre part ceux qui garantissent la bonne marche de lentreprise, savoir lorganisation de la mission, les aptitudes sa ralisation et les intrts commerciaux de lentreprise. Plusieurs arrts au niveau national ou europen confirment la possibilit dinterdire le port dun signe religieux dans une entreprise prive ds lors que ces critres sont remplis.

Les lments dun ventuel contrle de la puissance publique nont pu tre caractriss notamment en raison de la trs grande diversit de personnes publiques lorigine de ce financement (environ 80% de lensemble) : Union europenne, tat, Conseil rgional, Conseil gnral, Municipalit notamment. 18 Voir lavis de lAvocat gnral, M. Bernard Aldig, nF1128845. 19 Cet argument a t avanc par lAvocat gnral : la notion d entreprise de tendance existe en droit communautaire et est parfois admise dans la jurisprudence sous rserve, notamment, que la tendance soit directement en lien avec lobjet social de lentreprise. 20 Il en est ainsi des partis politiques, syndicats ou organismes religieux. 21 Articles 2 et 4. 22 Articles 9 et 12. 23 Article 10.
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Dans le cas despce, larrt de la Cour de cassation juge invalide, parce quinstaurant une restriction gnrale et imprcise , la clause litigieuse du rglement intrieur de la crche Baby-Loup et, par consquent, juge nul le licenciement bas sur ce motif. Il nen aurait pas t de mme si ce licenciement avait eu pour motif lapplication justifie dun des critres restreignant la pratique religieuse, dfinis par le code du travail et la jurisprudence et rappels par la Cour de cassation dans son arrt. 3. Considrations gnrales de lobservatoire de la lacit24. La problmatique pose dans le cas despce recouvre des champs divers et complexes : politiques publiques de la petite enfance, politique de la ville, politiques culturelles, lutte contre les discriminations, politiques sociales, et bien sr, mise en uvre du principe de lacit. Lobservatoire de la lacit ne saurait se substituer aux ministres concerns dans la dfinition de politiques publiques qui relvent de leurs seules comptences. De mme, il ne sagit pas, pour lobservatoire de la lacit de se substituer au juge, mais uniquement d mettre des propositions 25 au pouvoir excutif ayant pour objectif de clarifier la situation quant au fait religieux et au principe de lacit dans les services daccueil de la petite enfance. Lobservatoire de la lacit rappelle que face aux difficults de recrutement et de nouvelles exigences conomiques, un nombre croissant de collectivits territoriales confient la gestion et parfois la construction de leurs tablissements daccueil de la petite enfance des gestionnaires privs, notamment dans le cadre dune dlgation de service public (DSP). De fait, les gestionnaires de la crche Baby-Loup navaient pas conclu un tel contrat avec ladministration et ne staient pas placs sous un rgime de contrle par la puissance publique suffisamment troit pour que le juge puisse estimer que le rgime de service public est applicable. Sous forme associative, la crche Baby-Loup peroit des aides publiques de plusieurs entits diffrentes, dans une proportion importante de ses ressources, mais nest pas dlgataire dune mission de service public et nest donc pas soumise aux obligations qui en dcoulent. Cependant, lobservatoire de la lacit insiste sur la difficult de lespce qui rside dans le fait que si la distinction juridique est claire, la diffrenciation des missions sociales lest moins, entre un service daccueil de la petite enfance qui, ici, ne constitue pas un service public et celui, par exemple, dune prestation dassurance maladie (arrt CPAM de SeineSaint-Denis ) qui en constitue un. Lobservatoire de la lacit nocculte pas cette difficult concrte qui rside dans le fait que le manque global de places en crches ne garantit pas tous une vritable libert de choix pour la garde de leurs enfants entre une structure prive et une structure relevant du service public (prive ou publique). Et ce, alors mme que les rgles quant au principe de lacit notamment ny sont pas les mmes.

Lobservatoire de la lacit est compos dun prsident, dun rapporteur gnral, de sept reprsentants de ministres, de qua tre parlementaires de lopposition et de la majorit et de dix personnalits qualifies . 25 Discours du Prsident de la Rpublique lors de linstallation de lobservatoire de la lacit, 8 avril 2013, Palais de llys e.
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Comme il a t dit, il ressort des deux arrts de la Cour de cassation du 19 mars 2013 CPAM de Seine-Saint-Denis et Crche Baby Loup que26 : - Sil y a service public, alors le principe de neutralit simpose et ce quelle que soit la nature juridique du gestionnaire ; - Sil ny a pas service public, des restrictions (y compris vestimentaires), dfinies par le code du travail et apprci in concreto par le juge, peuvent tre apportes la libert dexpression des convictions religieuses, mais doivent tre justifies par la nature de la tche accomplir et proportionnes au but recherch. 4. Considrations de lobservatoire de la lacit sur les diffrentes options : a) Mme Franoise Laborde, snatrice (RDSE) et membre de lobservatoire de la lacit depuis le 8 avril 2013, a dpos une proposition de loi adopte en premire lecture au Snat le 17 janvier 2012 visant tendre lobligation de neutralit certaines personnes ou structures prives accueillant des mineurs et assurer le respect du principe de lacit . Lobjectif tait notamment dimposer la neutralit toutes les structures daccueil de jeunes enfants recevant une aide publique et de lencourager pour toutes les autres, lexception des structures confessionnelles. Lobservatoire de la lacit raffirme son attachement au droit fondamental des parents au choix de lencadrement et de lducation de leurs enfants. Cependant, il constate que la premire difficult ne rside pas dans la coexistence de structures exerant une mission de service public (soumises au principe de neutralit) et dautres exerant une mission dintrt gnral (prives et non soumises une stricte neutralit) mais dans le fait que le manque global de places en crches ne garantit pas tous une vritable libert de choix pour la garde de leurs enfants entre ces deux types de structures. Lors de lexamen des deux premiers articles de la proposition de loi de Mme Franoise Laborde, antrieure la jurisprudence Baby-Loup de la Cour de cassation, les principales dispositions retenues par le Snat taient les suivantes : - Neutralit religieuse pour les crches prives non confessionnelles recevant une aide financire publique ; - Possibilit de prvoir des rgles de neutralit pour les crches prives non confessionnelles ne recevant pas daide financire publique ; - Caractre propre, reprenant ici le dispositif sappliquant aux coles prives sous contrat, pour les crches prives confessionnelles recevant une aide publique ; - Le mme type de distinctions pour les centres de vacances et de loisir. Lobservatoire de la lacit note que le principe de neutralit serait, ici, pour la premire fois tendu en dehors de la sphre publique et du service public et de ses dlgataires. Le risque de contrevenir un droit fondamental et ainsi dune condamnation de la Cour europenne des droits de lHomme voire dune censure du Conseil constitutionnel ne peut tre occult. En effet, plusieurs droits valeur conventionnelle ou constitutionnelle sont concerns : la libert de pense, de conscience et de religion, le principe dgalit et le principe de lacit lui-mme en tant
Par son arrt CPAM de Seine-Saint-Denis , la Cour de cassation a jug que le principe de lacit est applicable dans lensemble des services publics, y compris lorsque ceux-ci sont assurs par des organismes de droit priv. Cet arrt confirme une extension trs importante de lapplication du principe de lacit et de neutralit qui en dcoule. Par son arrt Crche Baby Loup , la Cour de cassation rappelle quun service public suppose, outre loctroi de fonds publics , une mission dintrt gnral mais aussi certaines conditions de cration , dorganisation , de fonctionnement , des obligations et des mesures pour vrifier que les objectifs qui lui sont assigns sont atteints . Ce nest pas le cas concernant la crche associative prive Baby Loup . La Cour se base donc sur le droit priv le code du travail et juge invalide, parce quinstaurant une restriction gnrale et imprcise , la clause du rglement intrieur sur laquelle se base le licenciement, qui est donc jug nul . Il nen aurait pas t de mme si le licenciement avait eu pour motif lapplication justifie dun des critres r estreignant la pratique religieuse, dfinis par le code du travail et la jurisprudence.
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quil emporte la seule neutralit de lEtat27. Plus prcisment, le Conseil constitutionnel pourrait juger cette loi contraire la Constitution en ce quelle porterait atteinte la libert de religion et donc de conscience de personnes prives dans une activit prive et quelle conduirait, de fait, limiter la possibilit daccorder des subventions des organisations confessionnelles. Or, le principe de lacit ne le prohibe que pour les organisations cultuelles, ce qui pourrait tre considr comme discriminatoire, et donc attentatoire au principe dgalit, galement constitutionnel. b) La prcdente option est intimement lie la dfinition de la notion de personnes vulnrables . En effet, une de ses justifications peut se trouver dans la vulnrabilit des jeunes enfants. Outre la question de savoir si ces derniers sont rellement plus vulnrables que, par exemple, les enfants ou les adolescents inscrits dans un tablissement scolaire priv (et donc non soumis au principe de neutralit), la dfinition de cette notion apparat complexe, voire impossible. Ainsi, dans une tude de son rapport annuel 2009, la Cour de cassation rappelait la difficult cerner cette notion28. Cela signifie aussi que cette volution lgislative pourrait en appeler de nombreuses autres (garde domicile, personnes ges, personnes handicapes, etc.). c) Sur la possibilit de lgifrer pour permettre dimposer la neutralit aux salaris au sein de toutes les structures exerant une mission dintrt gnral , lobservatoire de la lacit rappelle que les missions dintrt gnral ne peuvent constituer un critre satisfaisant en raison, notamment, des nombreuses associations confessionnelles exerant de telles missions (et recevant dans ce cadre des subventions publiques). d) Cette prcdente proposition se rapproche cependant du raisonnement reprenant la notion d entreprises de tendance dfendu devant la Cour de cassation par M. Bernard Aldig, Avocat gnral. Cependant, trois objections peuvent tre apportes lutilisation, ici, de la notion d entreprises de tendance . Premirement, cette notion, dinspiration allemande, ne semble admise par la jurisprudence que sous rserve que la tendance soit directement en lien avec lobjet social de lentreprise. De fait, il sagit des partis politiques, des syndicats et des organismes confessionnels. Deuximement, comme la rappel M. Jean-Guy Huglo, Rapporteur de la Cour de cassation dans larrt crche Baby-Loup , la directive europenne du 27 novembre 2000 prvoit des dispositions spcifiques pour cette drogation particulire aux entreprises de tendance et institue une clause de standstill (ou de gel) qui exige que les tats membres aient adopt une lgislation spcifique sur les entreprises de tendance la date dadoption de la directive, ce qui nest pas le cas de la France. Troisimement, la lacit incarne la neutralit vis--vis du fait religieux. Or, lentreprise de tendance requiert une adhsion du salari une idologie, une morale ou encore une politique. Cest donc le contraire de la neutralit. La lacit nest pas une opinion ni une croyance mais une valeur commune. e) Concernant la possibilit dune rcriture de larticle L.1121-1 du code du travail permettant lintgration de motifs supplmentaires justifiant les restrictions lexpression religieuse, lobservatoire de la lacit rappelle les difficults pour y parvenir. Premirement, il apparat dlicat douvrir la possibilit un trop grand nombre de restrictions la libert de conviction religieuse dans une entreprise prive sans prendre le risque dune censure et/ou dune condamnation communautaire
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Cf. la question prioritaire de constitutionnalit (QPC) 2012-297 du 21 fvrier 2013. Avant-propos de M. Xavier Lagarde, page 55 du rapport annuel 2009 de la Cour de cassation.

et/ou conventionnelle. En effet, selon la rdaction choisie, une telle rforme lgislative pourrait contrevenir un droit fondamental et ainsi tre juge contraire la Constitution franaise, contraire aux articles 2.429 et 4.130 de la directive europenne 2000/78 du 27 novembre 2000 et/ou contraire aux articles 931 et 1432 de la CEDH. Deuximement, la jurisprudence est ncessairement volutive et in concreto, ce qui signifie quune rcriture de larticle L.1121-1 risquerait de figer cette jurisprudence et priverait alors le juge dune apprciation in concreto face des situations pourtant extrmement diverses. Troisimement, dans le cadre dune nouvelle rdaction de larticle L.1121-1 qui serait ventuellement plus gnrale mais galement plus imprcise, le risque dune aggravation de linscurit juridique des entreprises33 est craindre. Quatrimement, une telle modification lgislative devrait tre pralablement soumise au dialogue social au niveau national et dans son application dans lentreprise. Sur ce point, la CNCDH et le CESE ont indiqu lobservatoire de la lacit que les principaux syndicats auditionns ntaient pas favorables ce que le fait religieux soit trait diffremment de tout autre problme interne, considrant que cela relevait dabord de la comptence du Comit d'hygine, de scurit et des conditions de travail (CHSCT)34. f) Dans le cadre dune option lgislative qui concernerait lentreprise prive, lobservatoire de la lacit nest pas insensible aux expressions des premiers concerns, savoir les entrepreneurs et les reprsentants des salaris dans les petites, moyennes et grandes entreprises. Sur ce point, les auditions menes par la CNCDH et le CESE semblent confirmer plusieurs tudes ralises ces dernires annes sur labsence de demande de nouvelle loi. Selon ltude mene par lobservatoire du fait religieux en entreprise (OFRE)35 de linstitut dtudes politiques (IEP) de Rennes, en partenariat avec le groupe Randstad France36, seuls 12% des cadres des ressources humaines interrogs estiment que la loi est une solution privilgier , seuls 2% des managers et 16% des employs le pensent. Pour 33% des cadres des ressources humaines et 30% des managers, une loi serait mme une solution dommageable .
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Article 2.4 de la directive 2000/78/CE : Tout comportement consistant enjoindre quiconque de pratiquer une discrimination l'encontre de personnes pour l'un des motifs viss l'article 1er [La prsente directive a pour objet d'tablir un cadre gnral pour lutter contre la discrimination fonde sur la religion ou les convictions, le handicap, l'ge ou l'orientation sexuelle, en ce qui concerne l'emploi et le travail, en vue de mettre en uvre, dans les tats membres, le principe de l' galit de traitement] est considr comme une discrimination au sens du paragraphe 1. 30 Article 4.1 de la directive 2000/78/CE : Nonobstant l'article 2, paragraphes 1 et 2, les tats membres peuvent prvoir qu'une diffrence de traitement fonde sur une caractristique lie l'un des motifs viss l'article 1er ne constitue pas une discrimination lorsque, en raison de la nature d'une activit professionnelle ou des conditions de son exercice, la caractristique en cause constitue une exigence professionnelle essentielle et dterminante, pour autant que l'objectif soit lgitime et que l'exigence soit proportionne. 31 Article 9 de la CEDH : Libert de pense, de conscience et de religion / Toute personne a droit la libert de pense, de conscience et de religion ; ce droit implique la libert de changer de religion ou de conviction, ainsi que la libert de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en priv, par le culte, lenseignement, les pratiques et laccomplissement des rites / La libert de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire lobjet dautres restrictions que celles qui, p rvues par la loi, constituent des mesures ncessaires, dans une socit dmocratique, la scurit publiqu e, la protection de lordre, de la sant ou de la morale publiques, ou la protection des droits et liberts dautrui. 32 Article 14 de la CEDH : Interdiction de discrimination / La jouissance des droits et liberts reconnus dans la prsente Convention doit tre assure, sans distinction aucune, fonde notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, lorigine nationale ou sociale, lappartenance une minorit nationale, la fortu ne, la naissance ou toute autre situation. 33 Avec des contradictions plus nombreuses entre juridictions, sur des faits qui apparatraient proches. 34 Aux termes de l'article L. 4612-1 du code du travail franais : Le comit d'hygine, de scurit et des conditions de travail a pour mission : 1. de contribuer la protection de la sant physique et mentale et de la scurit des salaris de l'tablissement et de ceux mis sa disposition par une entreprise extrieure ; 2. de contribuer l'amlioration des conditions de travail, notamment en vue de faciliter l'accs des femmes tous les emplois et de rpondre aux problmes lis la maternit ; 3. de veiller l'observation des prescriptions lgislatives et rglementaires prises en ces matires. 35 Chaire de recherche associe au CRAPE UMR/CNRS 6051. 36 Selon cette tude, publie le 21 mai 2013, les revendications religieuses en entreprise sont un phnomne rencontr par une minorit significative d'entreprises et de cadres. 28 % des cadres en ressources humaines et 14% des managers intermdiaires et des employs y auraient t confronts. Une grande disparit gographique apparait : ainsi, la proportion des cadres concerns par ce problme monte 43% en rgion parisienne contre 5% en Bretagne. 41% des cadres pensent que ce sujet va devenir de plus en plus problmatique contre 59% qui pensent quil ne va pas voluer . Dans la quasi-totalit des cas, 94%, la demande, accepte ou refuse, est rsolue localement. Les 6% conflictuels relvent soit de demandes collectives, visant peser sur le fonctionnement de l'entreprise, soit de revendications individuelles radicales.

Par ailleurs, comme il est dit dans les considrations gnrales prcites au point n3 de cet avis, lobservatoire de la lacit constate, dune part que le service public impose une neutralit totale de tous ses agents, y compris lorsque ce service est exerc par une personne morale prive ; dautre part que mme en labsence de mission de service public, des restrictions (y compris vestimentaires) peuvent tre apportes la libert dexpression des convictions religieuses ds lors quelles sont justifies par la nature de la tche accomplir et proportionnes au but recherch (article L.1121-1 du code du travail). Il en dcoule que, dans lentreprise prive, bien quinsuffisamment connu, le droit positif nest pas dsarm face un comportement proslyte actif ou face une tenue vestimentaire qui serait contraire aux rgles de scurit, de sret, dhygine ou qui remettrait en cause lorganisation de la mission, les aptitudes sa ralisation et les intrts commerciaux de lentreprise. Enfin, lobservatoire de la lacit ne peut dans cet avis faire abstraction du climat socital actuel en France et en Europe. De fait, celui-ci est particulirement tendu et sensible. Lobservatoire de la lacit, compos de personnalits diverses et de parlementaires de droite et de gauche , rappelle, tant aux lus quaux mdias, la ncessit de traiter avec la plus grande vigilance tous les sujets touchant au principe de lacit. Le caractre ventuellement passionn du traitement de ces sujets prend le risque dempcher toute approche rationnelle. Ce risque est bien sr augment en priode lectorale. Les auditions de lobservatoire de la lacit : Dans le cadre de llaboration de cet avis, lobservatoire de la lacit a auditionn les acteurs de terrains concerns par laffaire dite Baby-Loup et les principales institutions concernes : le Dfenseur des droits, la Commission nationale consultative des droits de lHomme (CNCDH) et la section Travail et emploi du Conseil conomique, social et environnementale (CESE)37. M. Dominique Baudis, Dfenseur des droits, a expliqu aux membres de lobservatoire de la lacit le sens de sa saisine du Conseil dEtat38. Il sagit dabord dune demande de clarification de la frontire entre missions de services publics et missions dintrt gnral et non dune demande dun dplacement de cette frontire en vue dventuellement tendre lapplication des principes de neutralit et de lacit aux structures prives en charge de missions dintrt gnral . La CNCDH, qui runit en son sein personnalits qualifies, partenaires sociaux, reprsentants dONG, reprsentants des religions et reprsentants dobdiences maonni ques, a de son ct rendu, suite la saisine de M. Jean-Louis Bianco, prsident de lobservatoire de la lacit, un avis sur les voies et moyens dune bonne application du principe de lacit, respectueuse des liberts fondamentales et du principe de non-discrimination . Mme Christine Lazerges, prsidente de la CNCDH, a rappel aux membres de lobservatoire de la lacit que les auditions ralises par linstance quelle prside et ltude du droit positif ont montr qu en matire de lacit un quilibre juridique a t trouv et quil ny a ni pertinence, ni utilit
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Les auditions de M. Dominique Baudis, de Mme Christine Lazerges et de Mme Franoise Geng se sont tenues lors de la sance du 8 octobre 2013 de lobservatoire de la lacit. Les auditions des acteurs de terrain (la crche associative prive Baby-Loup par les voix de Mme Natalia Baleato, directrice, Mme Monique Reuet, prsidente, M. Jrme Dabadie, membre du conseil dadministra tion et conseiller municipal dopposition, M. Julien Taffoureau, charg de dveloppement, et Matre Richard Malka, avocat ; la munici palit de Chanteloup-les-Vignes par les voix de M. Pierre Cardo, ancien maire, Mme Catherine Arenou, maire actuelle, Mme Franoise Nung, ancienne responsable de la politique de la ville, M. Jrme Perronnet, actuel directeur gnral des services ; le centre social du quartier de La No Grains de soleil par la voix de M. Mounir Satouri, directeur) se sont tenus lors de la sance du 1er octobre 2013 de lobservatoire de la lacit. 38 Cf. la saisine du 20 septembre 2013 adresse au Vice-Prsident du Conseil dEtat, M. Jean-Marc Sauv.

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lgifrer aujourdhui 39. Selon la CNCDH, sil ny a pas de vide juridique dans lapplication du principe de lacit, il y a en revanche une mconnaissance importante du droit positif. La commission appelle ainsi dans son avis lutter contre lignorance laque et affirme que la loi ne saurait se substituer la jurisprudence ds lors quil lui est impossible de rsoudre chaque difficult particulire pose par lapplication du principe de lacit . Sur la possibilit dtendre le principe de neutralit aux structures daccueil des enfants exerant une mission dintrt gnral et recevant des subventions publiques, au-del de lanalyse qui en est faite ci-dessus, Mme Christine Lazerges a rappel quenviron 10% des crches prives existantes sont caractre confessionnel et nont donc pas vocation tre soumises la neutralit, bien quelles exercent une mission dintrt gnral . Mme Franoise Geng, prsidente de la section Travail et Emploi du CESE qui rendra prochainement son avis sur le fait religieux dans lentreprise , a rappel la conclusion des nombreuses auditions menes par sa section, savoir la ncessit, en priorit, dclairer les entreprises, en particulier les petites sur les rponses pratiques apporter au fait religieux dans le monde du travail et sur ce que permet et ne permet pas le droit positif, trop souvent mconnu. Les acteurs de terrain auditionns40 ont souhait rappeler lobservatoire de la lacit limportance du dialogue, de la mdiation et de la concertation au plus prs des difficults. Certains ont galement fait part de leur crainte face de nouvelles lois qui apparatraient, de fait, comme une stigmatisation de lislam et qui, de cette faon, renforceraient, de par les amalgames avec lensemble des musulmans, les radicaux . Radicaux qualifis par les auditionns de sectaires plus que de pratiquants radicaux , tant la religion leur parat en ralit extrieure leurs comportements et intentions rels. La crche associative Baby-Loup a fait part lobservatoire de la lacit des difficults qui la conduisaient devoir vraisemblablement dmnager de Chanteloup-les-Vignes ConflansSainte-Honorine. Les reprsentants de la crche Baby-Loup ont voqu une augmentation des revendications multi-culturalistes et confessionnelles rendant plus difficile lexercice de leur mission dintrt gnral.

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Cf. avis de la CNCDH du 26 septembre 2013 adopt en sance plnire par 30 voix pour, 4 voix contre et 4 abstentions. Il sagit ici, pour la municipalit de Chanteloup-les-Vignes, de Mme Catherine Arenou, maire, de M. Pierre Cardo, ancien maire, de Mme Franoise Nung, ancienne responsable de la politique de la ville, de M. Jrme Perronnet, actuel directeur gnral des services ; pour le centre social Grains de soleil du quartier de La No , de M. Mounir Satouri, directeur.

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5. Recommandations de lobservatoire de la lacit. Dans le cas despce, lobservatoire de la lacit souligne la mission dintrt gnral exerce par la crche associative Baby-Loup et la spcificit de cette structure fonctionnant 24h/24 et 7 jours/7. Lobservatoire de la lacit tient apporter tout son soutien aux structures associatives de la petite-enfance qui, comme la crche Baby-Loup dans le quartier de La No Chanteloup-les-Vignes, dveloppent une action en milieu dfavoris et uvre pour linsertion sociale et professionnelle des femmes tout en essayant de rpondre lensemble des besoins collectifs manant des familles en difficult, sans distinction dopinion confessionnelle. Lobservatoire de la lacit salue lengagement des habitants du quartier de La No et des autorits publiques locales qui a permis la cration de cette crche associative et de nombreuses autres associations toujours trs prsentes dans ce quartier de Chanteloup-lesVignes et rpondant des demandes nombreuses, dans des conditions difficiles. Lobservatoire de la lacit considre que, dans le droit applicable, la premire solution pour la crche Baby-Loup est de modifier, comme cela lui a t suggr par linspection gnrale du travail, son rglement intrieur afin de prciser les moyens de rpondre aux objectifs quelle sest assigne dgalit de tous les enfants et de tous les parents et de refus de toute distinction, quelle soit politique ou confessionnelle, en dictant des restrictions la libert dexpression religieuse qui soient justifies par des objectifs propres son activit et proportionnes ces objectifs. Dans le cas o la crche Baby-Loup ne souhaiterait pas modifier son rglement intrieur, lobservatoire de la lacit recommande aux autorits publiques concernes de proposer cette structure associative une dlgation de service public41, dans les conditions de concurrence prvue par la lgislation. La crche Baby-Loup serait ainsi soumise au principe de neutralit du service public42. Plus gnralement : 1. Lobservatoire de la lacit recommande au Gouvernement ddicter une circulaire interministrielle explicitant la jurisprudence de la Cour de cassation et rappelant clairement, destination de tous les acteurs concerns, ce que le droit positif permet et ne permet pas selon la catgorie juridique laquelle appartient le gestionnaire. i. Lobjectif est ici de donner les outils permettant aux crches qui le souhaitent ddicter, pour des raisons qui leur sont propres, des rglements intrieurs limitant lexpression religieuse (y compris vestimentaire) de leurs salaris, la condition que ces restrictions soient justifies par la nature de la tche accomplir et proportionnes au but recherch.
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Ou tout rgime de contrle par la puissance publique suffisamment troit pour que la jurisprudence puisse estimer que le rgime du service public est applicable. 42 Lobservatoire de la lacit note que, selon une tude commande par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) en juillet 2013, la dlgation de service public se dveloppe dans le secteur de la petite enfance depuis le dbut des annes 2000. Quelques centaines dtablissements sont concerns soit 10 15 % des tablissements crs sous la forme de services publics locaux. L a gestion est dlgue dans 43 % des cas des entreprises prives, 36 % des associations et 21 % des mutuelles.

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ii. Comme nous lavons vu, plusieurs critres sont admis par la jurisprudence pour restreindre lexpression religieuse et certaines tenues vestimentaires dans le monde du travail. De telles restrictions sont admises tant au niveau national quau niveau europen et international. Linterdiction de lexpression personnelle de convictions religieuses ne doit toutefois pas tre gnrale et imprcise43. iii. Toute crche prive (associative ou non) sera ainsi guide dans la rdaction dun rglement intrieur permettant certaines restrictions lexpression religieuse et aux comportements proslytes, tout en limitant le risque de censure de ses dcisions prises en application de ce rglement intrieur. 2. Une fois cette circulaire publie, lobservatoire de la lacit proposera de labelliser des guides pratiques rappelant les rponses aux cas concrets relevant du fait religieux dans le monde du travail. 3. Lobservatoire de la lacit recommande galement au Gouvernement de renouveler la diffusion au sein de lensemble des administrations publiques de la Charte de la lacit dans les services publics publie initialement le 13 avril 2007. 4. Lobservatoire de la lacit proposera aux diffrentes administrations publiques llaboration ou la diffusion de chartes de la lacit , limage de ce qui a t fait avec la charte de la lacit lcole 44. 5. Enfin, lobservatoire de la lacit recommande au Gouvernement dencourager loffre publique daccueil de la petite-enfance y compris et en particulier par la dlgation de service public afin de garantir une libert de choix pour les parents entre structures publiques et prives. Lobservatoire de la lacit salue lobjectif en ce sens fix par la ministre dlgue charge de la famille45. Si, lavenir, une option lgislative tait nanmoins retenue par les pouvoirs publics, lobservatoire de la lacit recommande de ne pas user de la loi pour rpondre un seul cas particulier et rappelle quune option lgislative, plus large, supposerait, au pralable, une concertation entre groupes politiques parlementaires afin de permettre un dbat serein vitant toute instrumentalisation partisane.

Adopt par lobservatoire de la lacit le mardi 15 octobre 2013. Rsultats du vote : 17 voix pour , 3 voix contre , 1 abstention .

Pour rappel, dans son arrt crche Baby-Loup , la Cour de cassation juge invalide, parce quinstaurant une restriction gnrale et imprcise , la clause litigieuse du rglement intrieur de la crche Baby-Loup et, par consquent, juge nul le licenciement bas sur ce motif. 44 Cf. avis de lobservatoire de la lacit du mardi 10 septembre 2013 sur la diffusion de la charte de la lacit lcole et sur ses outils pdagogiques . 45 Communication de la ministre dlgue charge de la famille, Mme Dominique Bertinotti, du 10 octobre 2012 relative laccueil de la petite enfance et au soutien la parentalit .
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