MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT MINISTRE DES SOLIDARITS ET DE LA COHSION SOCIALE

SOLIDARITS
ACTION SOCIALE
MINISTRE DE LCOLOGIE, DU DVELOPPEMENT DURABLE, DES TRANSPORTS ET DU LOGEMENT

Circulaire cabinet no 2012-04 du 13 janvier 2012 relative la mise en uvre oprationnelle du logement dabord
NOR : SCSA1200271C

Date dapplication : immdiate. Catgorie : directives adresses par le ministre aux services chargs de leur application, sous rserve, le cas chant, de lexamen particulier des situations individuelles. Rsum : le logement dabord est un axe essentiel de la stratgie nationale 2009-2012 de prise en charge des personnes sans abri ou mal loges. Les assises nationales du logement dabord , organises dans ce cadre, le 9 dcembre 2011, ont prcis les orientations et les implications de cette dmarche. Il convient den amplifier la mise en uvre afin damliorer le service rendu aux personnes prives de logement, en favorisant laccs direct un logement prenne et en offrant un accompagnement social si ncessaire. Mots cls : logement dabord faciliter laccs au logement prenne dvelopper les pensions de famille accompagnement social engagement des acteurs transformation des pratiques gouvernance. Rfrences : Stratgie nationale 2009-2012 Pour un service public de lhbergement et de laccs au logement (10 novembre 2009) ; Circulaire ministrielle du 19 juillet 2010 relative laccompagnement vers et dans le logement ; Une stratgie du logement dabord pour les personnes sans abri ou mal loges (DIHAL, 30 juin 2011). Annexes : Annexe I. Objectif. Annexe II. Actions prioritaires. Annexe III. Conditions de russite. La ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement et le secrtaire dtat charg du logement Messieurs les prfets de rgion (directions rgionales de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale, direction de la jeunesse, des sports et de la cohsion sociale outre-mer, directions rgionales de lenvironnement, de lamnagement et du logement, direction rgionale et interdpartementale de lhbergement et du logement dle-de-France) ; Mesdames et Messieurs les prfets de dpartement (directions dpartementales de la cohsion sociale, directions dpartementales de la cohsion sociale et de la protection des populations, directions dpartementales des territoires directions dpartementales des territoires et de la mer [DDTM]). La stratgie du logement dabord est un axe majeur de la refondation de la politique dhbergement et daccs au logement mise en uvre depuis novembre 2009. Cette orientation parat en effet la mieux mme dapporter une rponse durable et efficace aux difficults rencontres par les personnes sans abri ou risquant de ltre, et plus gnralement aux personnes prives de logement personnel. Les assises du logement dabord , qui se sont droules dans les interrgions entre le 4 octobre et le 22 novembre, et cltures le 9 dcembre Paris, ont t loccasion de nombreux changes, rassemblant au total plus de 2 000 participants. Elles ont permis de prciser le sens et les implications de la stratgie du logement dabord . Ses objectifs sont dsormais connus et partags (annexe I).
BO Sant Protection sociale Solidarit no 2012/2 du 15 mars 2012, Page 435.

MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT MINISTRE DES SOLIDARITS ET DE LA COHSION SOCIALE

Il nous faut dsormais acclrer et amplifier sa mise en uvre. Au-del des efforts dj dploys, nous vous demandons de vous impliquer personnellement dans le pilotage de cette rforme, afin quelle trouve, ds 2012, des traductions concrtes et quelle amliore significativement la situation des personnes prives de logement. Dans le prolongement des assises interrgionales, nous souhaitons que vous runissiez dans le mois qui vient lensemble des acteurs concerns dans votre dpartement, afin dchanger avec eux sur les actions prcises et concrtes qui vont tre engages localement pour mettre en place la stratgie du logement dabord , cette anne et les annes suivantes. Vous associerez notamment ces changes des reprsentants des associations (tant du secteur de lhbergement que du logement dinsertion), des bailleurs sociaux, des collectivits locales, et des personnes accueillies ou hberges. lissue de cette dmarche de concertation et dinformation collective, vous ferez connatre vos interlocuteurs les orientations que vous aurez dcides et leurs consquences dans laffectation des crdits dont vous disposez, notamment au regard du programme 177. Cette dmarche mene au niveau dpartemental sorganisera dans le cadre dun pilotage rgional, sous la conduite des prfets de rgion. En pralable aux changes que vous allez engager, nous souhaitons appeler votre attention sur les actions prioritaires mener et les conditions de russite de la rforme. Sans prjudice pour les autres actions structurantes de la refondation de la politique de lhbergement et de laccs au logement, notamment la confortation des SIAO et la contractualisation, vos efforts devront porter particulirement sur les actions suivantes (annexe II) : faciliter laccs des logements existants pour les mnages privs de logement prenne ; dvelopper et organiser les services daccompagnement dans le logement ; poursuivre la cration de pensions de famille. Ces actions ne pourront tre mises en uvre de faon satisfaisante qu certaines conditions quil vous appartient de runir (annexe III) : amliorer la gouvernance locale, en impliquant tous les acteurs concerns ; amplifier la transformation de loffre dhbergement pour favoriser laccs au logement ; accompagner le changement. Aprs concertation, et sans que cela ne les retarde, les volutions et actions retenues localement devront tre progressivement intgres dans des versions rvises du PDAHI et du PDALPD, copilotes avec le conseil gnral. La mise en place du logement dabord implique une transformation profonde, et dj engage, des pratiques et des savoir-faire. Pour amplifier sa mise en uvre, au niveau national, vous pouvez compter sur lappui de la dlgation interministrielle pour lhbergement et laccs au logement (DIHAL), la direction gnrale de la cohsion sociale (DGCS), et la direction de lhabitat, de lurbanisme et des paysages (DHUP). Nous vous invitons susciter localement ladhsion et lengagement de tous les acteurs, afin den faire une opportunit pour ceux qui sont prts innover, et ainsi amliorer le service rendu aux personnes les plus dmunies. La ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement, NATHALIE KOSCIUSKO-MORIZET Le secrtaire dtat auprs de la ministre de lcologie, du dveloppement durable, des transports et du logement, charg du logement, BENOIST APPARU

BO Sant Protection sociale Solidarit no 2012/2 du 15 mars 2012, Page 436.

MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT MINISTRE DES SOLIDARITS ET DE LA COHSION SOCIALE

ANNEXE I

OBJECTIF

Lobjectif de la stratgie du logement dabord est damliorer le service rendu aux personnes prives de logement personnel. Il sagit de favoriser, autant que possible, laccs direct un logement prenne, adapt et avec un accompagnement social chaque fois que cest ncessaire. Laccs au logement peut lgitimement tre considr comme un point de dpart, et non darrive, dun parcours dinsertion. Concrtement, il convient de mettre en place les conditions pour que tous ceux qui attendent dans des hbergements ou logements temporaires ny restent que le temps strictement ncessaire, et accdent un vrai logement. Lhbergement lui-mme ne doit pas tre un point de passage oblig. Lapproche logement dabord doit permettre de privilgier le recours au droit commun, cest-dire la proposition dun logement avec bail ordinaire. Il convient donc de limiter aux seules situations o cela savre rellement ncessaire et souhaitable, dans lintrt des personnes : le recours au statut dhberg ; le recours aux structures collectives ; les dmnagements imposs : si des tapes savrent indispensables, alors il convient de prfrer un changement de statut doccupation, variable dans le temps, au sein dun mme logement, un changement de logement. Au regard des expriences trangres et des conclusions de la confrence de consensus europenne sur le sans-abrisme de dcembre 2010, il apparat que cette stratgie du logement dabord est plus efficace que les approches dites en escalier lorsque lon veut non pas grer les situations de grande exclusion, mais y mettre un terme durable. Cest cela qui est recherch et non la ralisation dconomies. Cela implique un engagement de tous les acteurs pour faire voluer notre offre de service, avec des actions de transformation de structures.

BO Sant Protection sociale Solidarit no 2012/2 du 15 mars 2012, Page 437.

MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT MINISTRE DES SOLIDARITS ET DE LA COHSION SOCIALE

ANNEXE II

ACTIONS PRIORITAIRES

moyen et long terme la poursuite du dveloppement de loffre de logements loyer modr est essentielle, l o les besoins ne sont pas satisfaits. Pour cela, vous pourrez notamment dvelopper loffre de logements dinsertion avec gestion locative adapte en secteur diffus pour complter loffre accessible. Compte tenu des travaux prparatoires aux assises nationales et des recommandations qui ont t formules cette occasion, de nombreuses mesures complmentaires devront progressivement tre adoptes pour donner toute sa porte la stratgie du logement dabord . court terme, ds 2012, trois actions prioritaires doivent tre mises en place : Faciliter laccs des logements existants pour les mnages privs de logement prenne En tout premier lieu, il convient que les besoins soient identifis : vous vous assurerez donc que le SIAO, dont cest la vocation, identifie et dcompte en permanence les mnages sans abri, hbergs ou logs temporairement, et qui sont en attente de logement dans votre dpartement. Les systmes dinformation des SIAO sont ou devront tre adapts en ce sens ; celui mis en place par ltat permet ds prsent ce recensement nominatif et continu. Il conviendra damplifier la concertation et la coordination avec les bailleurs sociaux et les rservataires, pour accrotre le nombre dattributions de logements sociaux aux mnages privs de logement, notamment ceux recenss par le SIAO. Vous vous appuierez pour cela sur les outils dj mis en place localement, comme les accords collectifs, qui pourront tre rediscuts afin den accrotre la porte, en veillant notamment la mobilisation de tous les contingents de logements sociaux et des logements non rservs. Cette perspective justifie une mobilisation exemplaire du contingent prfectoral : il doit non seulement tre intgralement identifi, mais aussi tre gr de faon optimale. Pour cela, si ce nest pas encore fait, il est dsormais impratif de conclure avec les bailleurs sociaux des conventions de rservation prcisant toutes les modalits oprationnelles ncessaires. Afin doptimiser le suivi de lutilisation du contingent prfectoral, la DHUP met la disposition des services dpartementaux de ltat un nouveau systme dinformation, intitul reporting-logement . (Contact : M. Ludmann, sous-prfet, yann.ludmann@developpement-durable.gouv.fr). De plus, vous veillerez ce que les collecteurs dAction Logement soient impliqus travers des protocoles locaux permettant de mobiliser pleinement des logements, dans la limite de 25 % de leurs attributions, au bnfice des mnages prioritaires au titre du DALO ou aux sortants dhbergement et de logement temporaire. Dvelopper laccompagnement dans le logement La composante de laccompagnement est essentielle la russite de la stratgie du logement dabord . Elle suppose quon soit en mesure de raliser, chaque fois que cest ncessaire, une valuation de la situation sociale des personnes et de proposer celles qui en ont besoin un accompagnement adapt, cest--dire gradu en intensit et en dure. Cet accompagnement peut tre soit un accompagnement cibl sur le logement, soit un accompagnement global (pour les personnes dont les difficults sont de plusieurs ordres et troitement imbriques). Dans tous les cas, laccompagnement est destin aider les personnes accder au logement ordinaire et sy insrer durablement. Il peut aussi tre destin aux personnes rencontrant des difficults pour se maintenir dans leur logement, afin de prvenir les expulsions. Enfin, il peut tre individuel, mais aussi collectif, pour lutter contre lisolement, par exemple par la mise en place daccueils de jour pour personnes loges. Il vous appartient de susciter et dorganiser loffre de tels services daccompagnement : en prcisant les modalits dvaluation des besoins et de prescription des mesures daccompagnement ; en mobilisant les oprateurs capables dassurer ces services (associations ayant dvelopp des comptences daccompagnement cibles sur le logement ou dintermdiation locative, gestionnaires de structures dhbergement, gestionnaires de logement dinsertion, etc.) ; en utilisant de manire souple les diffrents modes de financement dont vous disposez : sur le programme 177, ligne CHRS (car la dotation globale de financement peut tout fait tre mobilise pour des services hors les murs daccompagnement destin aux personnes loges en logement ordinaire) ou ligne AVDL, ou encore FNAVDL dans les rgions concernes ; en recherchant autant que possible une complmentarit avec laccompagnement financ par les conseils gnraux, notamment via les FSL (cf. annexe III).
BO Sant Protection sociale Solidarit no 2012/2 du 15 mars 2012, Page 438.

MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT MINISTRE DES SOLIDARITS ET DE LA COHSION SOCIALE

Lintermdiation locative doit galement tre dveloppe. Elle peut prendre la forme de la location sous-location. Dans ce cas, le bail glissant devra tre privilgi, en particulier dans le parc social, de manire offrir au mnage une stabilit dans le logement. Elle peut aussi prendre la forme du mandat de gestion par des organismes agrs, qui permet de mobiliser une offre de logements de droit commun. Ces actions sont dj engages sur de nombreux territoires par des acteurs du logement dinsertion expriments et leur intrt justifie leur dveloppement. Poursuivre le dveloppement des pensions de famille Les pensions de famille ont fait la preuve de leur intrt, car elles permettent laccs un logement prenne tout en assurant un environnement semi-collectif, qui rpond bien aux attentes de personnes confrontes lisolement. La circulaire du 5 mars 2009 rpartit entre les rgions un objectif national de 15 000 places. Dans les rgions qui nont pas atteint leur objectif, nous souhaitons quun net effort soit accompli pour promouvoir de nouveaux projets et atteindre, a minima, lobjectif fix. Dans les rgions qui ont atteint leur objectif, si les besoins le justifient, il vous est possible de solliciter auprs de la DGCS une rvaluation de votre objectif. Vous veillerez, dans ce cas, ce quune commission rgionale puisse valider de nouveaux projets ds le premier trimestre 2012. Dans tous les cas, vous veillerez ce que tous les projets valids en commission rgionale soient financs ds la mise disposition du bti et vous assurerez un financement la place homogne de 16 par jour et par place. Le dpassement des objectifs ne donnera pas lieu des crdits flchs supplmentaires, mais devra tre financ, comme toutes les autres actions, dans le cadre de lenveloppe fongible quil vous appartient doptimiser. Lambition quantitative ne doit pas faire oublier les exigences qualitatives. cet gard, nous vous rappelons que le public vis pour les pensions de famille est celui voqu par la circulaire de 2002 : Les personnes faible niveau de ressources, dans une situation disolement ou dexclusion lourde, et dont la situation sociale et psychologique, voire psychiatrique, rend impossible, chance prvisible, leur accs un logement ordinaire. Les pensions de famille sadressent de manire privilgie aux personnes frquentant ou ayant frquent de faon rptitive les structures dhbergement provisoire et qui ne relvent pas des structures dinsertion de type CHRS ni dun logement autonome. Elles nont pas vocation accueillir des familles, lesquelles relvent davantage de rsidences sociales ordinaires, les deux types de structures pouvant tre situs dans un mme bti lorsque le souhait du gestionnaire est la mixit des publics. Elles ne sont pas non plus destines particulirement aux personnes ges ou handicapes, lexception des rsidences-accueil logeant des personnes atteintes de troubles psychiques. Les projets non conformes ces orientations devront faire lobjet dune autorisation exceptionnelle de la DGCS, titre exprimental . En tout tat de cause, il ne sagit pas de logement temporaire, ni dune tape supplmentaire dans les parcours. La vocation des pensions de famille est daccueillir de faon prenne les personnes qui ne sont pas en situation daccder un logement autonome.

BO Sant Protection sociale Solidarit no 2012/2 du 15 mars 2012, Page 439.

MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT MINISTRE DES SOLIDARITS ET DE LA COHSION SOCIALE

ANNEXE III

CONDITIONS DE RUSSITE

Amliorer la gouvernance locale, en impliquant tous les acteurs concerns La prvention du sans-abrisme et laccompagnement des mnages ncessitent une action interministrielle forte. Vous veillerez associer particulirement lagence rgionale de sant la mise en uvre oprationnelle du logement dabord . Lenjeu est darticuler la prise en charge sociale et sanitaire. Cest ncessaire au regard des rponses pluridisciplinaires apporter aux personnes en difficults psychiques ou ayant des addictions (toxicomanie, alcoolisme), y compris lorsque ces personnes vivent dans un logement de droit commun. Les ARS terminent actuellement leurs programmes stratgiques rgionaux de sant ; vous veillerez donc ce quelles soient informes et puissent prendre en compte la stratgie du logement dabord . Le recours privilgi aux dispositifs de droit commun pose galement de faon nouvelle et cruciale la question de larticulation des comptences des conseils gnraux et de ltat. Il devra donc tre recherch une inscription des actions prcites dans des versions rvises du PDALPD et du PDAHI, dont les contenus respectifs doivent tre articuls. Il est essentiel que vous engagiez sans attendre des ngociations avec le prsident du conseil gnral de votre dpartement, afin de reprciser le cadre de son intervention et de celle de ltat, en particulier en ce qui concerne laccompagnement social, laide laccs au logement et la gestion locative adapte. Il est aujourdhui frquent que le conseil gnral intervienne au titre du Fonds de solidarit logement, et ltat au titre des CHRS ou de lAVDL. Lenjeu est de prciser, en toute transparence, les modalits et procdures dvaluation des mnages, de prescription des mesures daccompagnement, de pilotage et de ralisation de ces mesures, et enfin de leur financement. La simplicit des procdures, le partage prcis des rles doivent absolument tre recherchs pour donner de la lisibilit tous les acteurs. Ces modalits darticulation devront, terme, tre intgres dans le PDALPD ou, dfaut, dans une convention spcifique. Lintrt des personnes sans domicile fixe justifie un renforcement de ces services daccompagnement et vous veillerez donc ce que lintervention croissante de ltat saccompagne, autant que possible, dun engagement similaire du conseil gnral, et qua minima aucun dsengagement de sa part ne soit envisag. Vous pourrez associer les autres collectivits locales ces travaux, en particulier les EPCI et dpartements dlgataires des aides la pierre, qui jouent dj un rle significatif dans les politiques du logement. Enfin, la participation des usagers est elle aussi dterminante pour amliorer llaboration et lvaluation de nos politiques publiques. Nous vous invitons renforcer les instances reprsentant les personnes concernes, par exemple travers la mise en place de conseils consultatifs des personnes accueillies et accompagnes. Afin de garantir cette expression dans les meilleures conditions, il convient de prendre en compte les recommandations labores et transmises sous forme de rapport au CNLE le 17 octobre 2011. Amplifier la transformation de loffre dhbergement pour favoriser laccs au logement Aprs que vous aurez pu assurer une concertation collective et identifi les volutions ncessaires et prioritaires dans votre dpartement, il convient dtudier, avec certains tablissements dhbergement volontaires, la reconfiguration de leur offre de service et de contractualiser avec eux en ce sens. Il pourra sagir, par exemple, en accord avec lassociation ou le CCAS concern, de fermer une structure dhbergement ou de diminuer le nombre de places, pour redployer des moyens et permettre la cration de nouveaux services daccompagnement dans le logement, de baux glissants ou de nouvelles pensions de famille. Cela relve dun dialogue de gestion men sous votre responsabilit dans la concertation, aussi bien au niveau de chaque oprateur que de lensemble dun territoire, compte tenu des besoins locaux. Ds le dbut de cette anne, vous proposerez aux oprateurs volontaires de vous prsenter des projets concrets de transformation ou de dveloppement de leur offre, dont certains devront pouvoir tre engags ds 2012. Lorsquil sagit dtablissements sous subvention, la modification nimplique pas de formalits particulires, et le financement pourra tre assur sur la ligne AVDL . Lorsquil sagit dtablissements CHRS, le cadre juridique spcifique ne doit pas faire obstacle aux transformations ncessaires faisant lobjet dun accord entre loprateur et les services de ltat. La DGCS vous apportera, notamment dans le cadre de la circulaire de campagne budgtaire, des prcisions ce sujet. Concernant les moyens budgtaires, suite aux arbitrages du Premier ministre, le budget consacr lhbergement et au logement adapt est stabilis, sur la priode 2010-2011-2012, un niveau record de 1 128 millions deuros (+ 29 % par rapport 2007). Pour autant, limmobilisme et la simple reconduction des actions menes sont proscrire. Il convient au contraire dentreprendre activement des redploiements en faveur des actions prioritaires. Vous pourrez ainsi continuer rduire la dotation des tablissements dhbergement dont le cot est le plus lev, niveau donn de prestations. Dans le cadre de la mise en uvre de la convergence, pour dautres structures dhbergement, une revalorisation de leur dotation sera possible.
BO Sant Protection sociale Solidarit no 2012/2 du 15 mars 2012, Page 440.

MINISTRE DU TRAVAIL, DE LEMPLOI ET DE LA SANT MINISTRE DES SOLIDARITS ET DE LA COHSION SOCIALE

Accompagner le changement La mise en place de la stratgie logement dabord bouscule des habitudes et des modes de faire. Le partage dexpriences et de bonnes pratiques sera aussi renforc, en particulier grce aux 10 territoires pilotes . Ceux-ci sengageront particulirement vite et fortement pour mettre en uvre la stratgie du logement dabord . Ils seront appuys pour cela par lAgence nouvelle des solidarits actives, bnficieront de crdits dingnierie et seront associs des programmes dchanges de bonnes pratiques, au niveau national et europen. Des dispositifs seront mis en uvre pour diffuser les enseignements tirs et les outils mthodologiques conus par ces sites pilotes lensemble du territoire. Les travaux en cours, au niveau national, sur larticulation des diffrents outils, sur le rfrentiel des prestations et lenqute nationale des cots, sur la contractualisation, sur larticulation concrte de ces outils sur les territoires, et sur la formation des acteurs, seront poursuivis.

BO Sant Protection sociale Solidarit no 2012/2 du 15 mars 2012, Page 441.