Les Terres de La Discorde (I) : La Réforme Foncière Au Burundi

Les terres de la discorde (I): la rforme foncire au Burundi
Rapport Afrique N213 | 12 fvrier 2014
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Table des matires
Synthse .................................................................................................................................... I. II. Introduction ..................................................................................................................... La rforme agro-foncire : treize ans de ttonnements ...................................................
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A. Laprs-Arusha : de la rforme foncire la rforme du code foncier ...................... 3 1. Des besoins de rforme multiples et complexes .................................................. 4 2. La longue marche de la rforme du code foncier ................................................. 5 3. Des prrogatives de lEtat toujours mal encadres .............................................. 9 4. Une scurisation slective de la proprit foncire ............................................. 11 5. Eparpillement des comptences et dficit de coordination ................................. 13 B. La gestion des conflits fonciers : langle mort de la rforme ..................................... 14 1. Les insuffisances de la justice de proximit ......................................................... 14 2. Le manque de structures de mdiation foncire .................................................. 16 III. Vers une pacification des rapports fonciers : ressusciter la rforme de la gouvernance foncire .................................................................................................... 18 A. Repenser le dveloppement rural .............................................................................. 18 B. Vers un droit et un accs la terre plus galitaires ................................................... 18 C. Rguler les conflits au lieu de les juger ...................................................................... 19 D. Prenniser les services fonciers communaux ............................................................ 20 IV. Conclusion ........................................................................................................................ 21 ANNEXES A. B. C. D. E. Carte du Burundi .............................................................................................................. 22 Chronologie ...................................................................................................................... 23 A propos de lInternational Crisis Group ......................................................................... 24 Rapports et briefings de Crisis Group sur lAfrique depuis 2011 ..................................... 25 Conseil dadministration de Crisis Group ........................................................................ 27
International Crisis Group Rapport Afrique N213 12 fvrier 2014
Synthse
Pays essentiellement rural, le Burundi est confront deux problmes fonciers. Le premier, structurel, concerne la gestion de la terre, cette ressource vitale qui se rarfie sous le coup de la croissance dmographique. Le second, hritage de la guerre civile, concerne la situation des rfugis et des dplacs qui ont t spolis injustement. Le premier problme gnre une violence diffuse dans la socit burundaise et ncessite la relance de la rforme de la gouvernance foncire sur de nouvelles bases. Au lieu dune rforme profonde des systmes de gestion foncire, cest une simple rvision du code foncier qui a t mise en uvre. Or en labsence de vritable changement dans la gouvernance foncire, notamment en matire de rglement des conflits lis la terre, cette question va continuer cristalliser le ressentiment des populations qui sestiment spolies ou dont laccs la terre est limit, rendant ainsi plus probable lclatement de conflits futurs. Le surpeuplement du Burundi met mal son modle agraire et alimente une insatisfaction socioconomique profonde qui a, en grande partie, constitu larrireplan des affrontements passs. Avec une des plus fortes densits du continent (environ 400 habitants par kilomtre carr) et une population vivant de lagriculture 90 pour cent, le Burundi devrait tre un modle de gestion foncire. Or la mauvaise gouvernance foncire est profondment enracine et les anciens mcanismes de rgulation dans ce domaine sont tombs en dsutude, gnrant conflits et tensions sociales ainsi quun taux de malnutrition proche de 75 pour cent. Au bout de quatorze ans, lambitieuse rforme foncire prvue dans laccord dArusha na abouti qu une rformette bien en de des attentes et des problmes. Plusieurs raisons expliquent cet chec : le manque dencadrement des prrogatives de lEtat, qui permet des abus et accroit linscurit foncire, ainsi quun dficit de coordination entre les multiples structures de rforme, entrainant un chevauchement des comptences et rduisant lefficacit des institutions. A ces problmes sajoutent le manque dindpendance de la justice lgard du pouvoir politique, les ingalits daccs la terre (notamment pour les femmes) et la disparition des mcanismes traditionnels de rgulation des conflits capables de promouvoir un rglement des litiges lamiable. La rsolution du problme foncier demandera bien davantage quun simple changement des rapports de force politique entre les partis tutsis qui ont domin lappareil dEtat depuis lindpendance et la majorit hutu au pouvoir depuis 2005. Cest dune vision globale tenant compte des contraintes socioconomiques et permettant de rompre avec la mauvaise gouvernance du pass dont le pays a besoin. Alors que les lections de 2015 sont dj en cours de prparation et que la question foncire sera un des enjeux lectoraux, plusieurs mesures doivent tre mises en uvre par le gouvernement avec le soutien des partenaires internationaux, dont :
llaboration dune nouvelle stratgie de dveloppement rural qui intgre pleinement la politique foncire ; ladoption dune loi sur les successions consacrant lgalit des droits entre hommes et femmes, la prise en compte de tous les usagers (femmes et enfants) dans la certification foncire et la possibilit denregistrer des partages successoraux par anticipation, cest--dire avant le dcs de la personne concerne ;
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le lancement dune campagne nationale de sensibilisation au rglement pacifique des querelles foncires ; et le dveloppement de la mdiation et de la conciliation dans les tribunaux ainsi que la prennisation des services fonciers communaux.
Ce rapport traite de lpineux problme de la gestion des terres au Burundi. Il a pour but danalyser les raisons de lchec de la rforme du systme foncier depuis la fin de la guerre civile et laccord dArusha en 2000 et de proposer des pistes de solution pour promouvoir un vritable changement en matire de gouvernance foncire. Un second rapport analysera la question tout aussi complexe de la restitution des terres et proprits des rfugis et dplacs de la guerre civile. Nairobi/Bruxelles, 12 fvrier 2014
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Les terres de la discorde (I) : la rforme foncire au Burundi

I.
Introduction
Face la perspective dun retour massif de rfugis et de dplacs, Crisis Group avait, en octobre 2003, publi un rapport mettant en garde contre la politisation des problmes fonciers au Burundi.1 Onze ans plus tard, la question foncire est de nouveau au cur de lactualit burundaise et la bombe foncire que Crisis Group avait dnonce en 2003 na manifestement pas t dsamorce. Pourtant, dans laccord de paix dArusha sign en 2000, la rintgration des rapatris et la pacification des rapports fonciers taient identifis comme des lments essentiels de la reconstruction. Ils occupaient galement une place de choix sur lagenda de la Commission de consolidation de la paix des Nations unies.2 Bnficiant dimportants soutiens trangers, le Burundi a procd une rforme de sa lgislation foncire avec la cration de nouveaux services fonciers et de nouveaux dispositifs de scurisation foncire. Malgr ces efforts, quatorze ans aprs laccord dArusha, le problme reste entier. Limportance de cette problmatique sexplique dabord par la situation socioconomique. Deuxime pays le plus densment peupl dAfrique aprs le Rwanda, le Burundi connait une dpendance particulirement forte la terre. Pour reprendre les mots des Burundais, sans terre, la vie est impossible .3 Environ 90 pour cent de la population vit de lagriculture de subsistance et 60 pour cent des recettes dexportation proviennent du secteur agricole. Alors que le taux de croissance dmographique annuel est de 2,4 pour cent, les partages successoraux conduisent un morcellement des terres familiales qui a des consquences de plus en plus nfastes sur la productivit agricole.4 La superficie moyenne dune exploitation agricole est aujourdhui estime moins dun demi-hectare,5 renforant la surexploitation, lrosion et lacidification des sols. De surcroit, la destruction massive des cosystmes risque daffecter durablement lquilibre cologique et la scurit alimentaire.6 En 2013, le Burundi prsentait lindice de la faim le plus lev dAfrique et un taux de malnutrition de prs de 75 pour cent.7
Rapport Afrique de Crisis Group N70, Rfugis et dplacs au Burundi : dsamorcer la bombe foncire, 7 octobre 2003. 2 Summary report of the first meeting , UN Peacebuilding Commission, 18 mai 2007, PBC/1/ BDI/SR.1. 3 Deuxime anniversaire du code foncier : des amliorations et des attentes , Iwacu, 12 aot 2013. 4 Cadre stratgique de croissance et de lutte contre la pauvret CSLP II , Rpublique du Burundi, Bujumbura, 2012. 5 Situation dmographique et sociale du pays. Rsultats de lenqute sociodmographique et de sant de la reproduction , UN Population Fund (UNFPA), Bujumbura, 2002, p. 12. 6 Le Burundi a perdu plus de 40 pour cent de ses ressources forestires entre 1990 et 2010. En particulier, la plus grande fort du pays, la Kibira, avait t ravage pendant le conflit arm des annes 1990. Quatrime rapport du Burundi la convention sur la diversit biologique , Rpublique du Burundi, Bujumbura, mars 2009. 7 Global Hunger Index 2012 , International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington DC, 2013. Le taux de malnutrition tabli par le Fonds international de dveloppement agricole
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En tant que ressource vitale qui se rarfie, la terre constitue de toute vidence un bien convoit, y compris de manire violente, mais le caractre proccupant des conflits dont elle fait lobjet sexplique surtout par sa gestion politique. Pendant la premire moiti du sicle dernier, la colonisation allemande puis belge avait fortement altr le systme traditionnel de gestion des terres et permis lEtat colonial de cder des vastes tendues foncires des entreprises agricoles, exploitations minires et institutions religieuses au dtriment des populations paysannes.8 Labsence de moyens de contrle et de contre-pouvoirs dans le domaine de ladministration foncire sest perptue aprs lindpendance et a permis aux nouvelles lites de saccaparer un grand nombre de terres, notamment dans la capitale et dans la plaine de lImbo, lOuest du pays. Jusquau dbut des annes 2000, le profond ancrage du nopatrimonialisme foncier9 dans le systme politique post-indpendance avait surtout bnfici aux populations tutsi, plus particulirement celles appartenant au clan des Bahima et originaires des rgions du Bututsi et du Mugamba, au Sud du pays. Cest ce groupe quappartenaient les trois prsidents qui staient succd par coups dEtat aprs 1966 ainsi que la plus grande partie de la classe politique.10 Depuis 2003, la donne a chang, avec larrive au pouvoir de deux prsidents issus de la majorit hutu et originaires du Nord, saccompagnant dun rquilibrage des institutions publiques.11 Le revirement la tte de lEtat sest accompagn dun ensemble de rformes, dont une rforme foncire qui se voulait initialement ambitieuse mais peine encore amliorer la gouvernance foncire.
(FIDA), la Food Agricultural Organisation (FAO) et le Programme alimentaire mondial (PAM) slevait 73,4 pour cent pour la priode 2010-2012. Depuis 1990, ce taux est en augmentation constante. The State of Food Insecurity in the World 2012 , FAO, Rome, 2013, p. 46. 8 Sur lhistoire foncire lpoque coloniale, voir Dominik Kohlhagen, Land Relations and Violence in Burundi. A Socio-Historical Perspective , IOB discussion paper, Universit dAnvers, 2014 et le rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. 9 Lattribution des terres a t largement monopolise et manipule par les tenants du pouvoir. 10 Michel Micombero (1966-1976), Jean-Baptiste Bagaza (1976-1987) et Pierre Buyoya (1987-1993 puis 1996-2003), tous trois originaires de Rutovu en province de Bururi. 11 Domitien Ndayizeye (2003-2005), originaire de Kayanza, et Pierre Nkurunziza (depuis 2005), originaire de Ngozi.
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II.
La rforme agro-foncire : treize ans de ttonnements
Alors que laccord dArusha avait propos un ensemble de mesures visant la fois la restitution de terres aux populations sinistres par la guerre civile, et la rforme de la gouvernance foncire, les initiatives engages depuis 2003 ont opr une distinction trs nette entre ces deux domaines dintervention. Avec la cration de la Commission nationale de rhabilitation des sinistrs (CNRS) puis de la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB), la restitution foncire a rapidement bnfici dune forte attention politique, mais la rforme gnrale sest, pendant longtemps, fait attendre et na pas repos sur une vision globale et nouvelle du dveloppement rural du Burundi. Pourtant, la plupart des conflits fonciers que connait actuellement le pays ne sont pas lis aux retours de rfugis ou de dplacs mais impliquent des membres de la mme famille ou des voisins de longue date et gnrent une violence sociale considrable.12 En treize ans, lide dune rforme de la gouvernance foncire na abouti qu une rformette. Dune part, elle a t rduite la rvision de la loi foncire et une innovation locale en matire dadministration foncire et de formalisation des droits fonciers et, dautre part, elle na pas t lie la problmatique du dveloppement rural et na pas amlior la rgulation des conflits fonciers.13
A.
Laprs-Arusha : de la rforme foncire la rforme du code foncier
Laccord dArusha, qui prvoyait de manire explicite une rvision du code foncier de 1986, ne donnait quassez peu dindications concernant les besoins concrets de rforme. Les principales lignes directrices nonces prconisaient une politique de distribution des terres domaniales plus respectueuse des populations vulnrables et de lenvironnement, ainsi que des mesures visant prvenir de futurs conflits fonciers.14 Sans pointer explicitement du doigt la mauvaise gouvernance foncire observe dans le pass, les priorits identifies par laccord concernaient surtout un meilleur encadrement des pouvoirs publics et un accs plus quitable la terre. Malheureusement, le nouveau cadre lgal et les quelques services fonciers communaux crs nont pas encore permis une vritable amlioration de la gouvernance foncire.
72 pour cent des conflits soumis aux tribunaux constituent des conflits fonciers ordinaires, alors que 4 pour cent seulement sont lis aux retours. Statistiques judiciaires burundaises. Rendements, dlais et typologie des litiges dans les tribunaux de rsidence, RCN Justice & Dmocratie (Bujumbura, dcembre 2009) p. 154. Le gouvernement cite les questions foncires parmi une srie de graves infractions pnales : Les cas dinscurit qui sobservent aujourdhui au Burundi [] sont dus notamment aux rglements de compte, aux questions foncires, au banditisme, la dtention illgale des armes [], etc. . Communiqu de presse sur la situation scuritaire , gouvernement du Burundi, 22 novembre 2011. 13 La rduction des rformes foncires des rformes du droit foncier nest pas propre au Burundi et semble tre une tendance gnrale qui a dbut en Tanzanie dans les annes 1990. Ambreena Manji, The Politics of Land Reform in Africa (New York, 2006). 14 Larticle 8 i) du Protocole IV demandait une rvision du code foncier afin de ladapter aux problmes actuels relatifs la gestion des terres , sans davantage de prcision. Larticle 8 e) demandait quune telle rvision permette daccorder la priorit la rinstallation des sinistrs, et larticle 8 h) prvoyait une politique de distribution dans le respect de la protection de lenvironnement. Larticle 8 g) comprenait des mesures pour viter les conflits fonciers.
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1.
Des besoins de rforme multiples et complexes
Le Burundi est confront un problme de viabilit de son modle agraire. Pays habitat dispers o les cultures sorganisent autour de lenclos familial, son paysage agraire est depuis longtemps morcel. Aujourdhui encore, la majorit des habitants exploite la terre selon le modle traditionnel de micro-exploitations disperses dans lespace ; seule une minorit vit en ville, en village ou dans dautres types dhabitats regroups.15 Contrairement aux prdictions pessimistes des agronomes occidentaux du sicle dernier, lorganisation traditionnelle sest pendant longtemps rvle viable, malgr son besoin intense de surfaces cultivables et une forte croissance dmographique.16 Cependant, les problmes alimentaires actuels et lextrme pauvret de la population rurale dmontrent que ce modle a atteint ses limites. Latomisation des proprits foncires est telle que la plupart des familles ne peuvent plus se permettre de procder aux jachres et que la surexploitation des sols risque de rduire le rendement agricole et daggraver linscurit alimentaire.17 Normalement, dans un tel contexte, la rforme foncire devait tre prcde par une tude approfondie du mode dorganisation du milieu rural et par la dfinition concerte dune vision agraire sur le long terme. Une question fondamentale qui se pose concerne lquilibre trouver entre lorganisation en microproprits respectueuse des traditions agraires et des incitations pour une orientation vers dautres formes dutilisation de lespace. Le Rwanda voisin, qui connait une situation dmographique et une structure agraire trs similaires, a par exemple opt pour une rorganisation directive du territoire ; les mesures prises suscitent de nombreuses critiques et rserves quant leur efficacit pour garantir une meilleure scurit alimentaire et prvenir les conflits.18 Ceci tant, au Burundi, les tudes commandites par la FAO sur les conditions dune rforme foncire ont rgulirement relev le besoin de transformations structurelles [qui] exigent un profond bouleversement des rapports sociaux .19 Outre le fait que la rforme foncire doive sinscrire dans une stratgie de dveloppement rural, elle doit aussi rsoudre les problmes de gouvernance et dingalit daccs la terre. Alors que les problmes de gouvernance exigent avant tout une
La seule ville de taille significative, Bujumbura, compte moins dun million dhabitants et constitue une ville relativement modeste lchelle dun pays dont la population totale atteint actuellement presque dix millions dhabitants. La deuxime ville du pays, Gitega, compte dj moins de 50 000 habitants. 16 La littrature coloniale regorge de tels avertissements, publis notamment dans le Bulletin agricole du Congo belge. Ce nest que vers la fin du XXme sicle que des recherches ont reconnu le bienfond et les rationalits du modle agraire prcolonial. Hubert Cochet, Crises et rvolutions agricoles au Burundi (Paris, 2001). 17 CSLP II , op. cit., p. 16-17. 18 Dans les critiques, il est mme souvent affirm que la politique de villagisation en raison de son caractre contraignant et de son incapacit prendre en compte les ralits sociales et traditions agraires, produit bien davantage de conflits quelle nen rsout. Johan Pottier, Land Reform for Peace? Rwandas 2005 Land Law in Context , Journal of Agrarian Change, vol. 6, no. 4 (2006) ; Matthew F. Pritchard, Land, power and peace: Tenure formalization, agricultural reform, and livelihood insecurity in rural Rwanda , Land Use Policy, vol. 30, no. 1 (2013). 19 Charles Ntampaka et Paul Mathieu, La question foncire au Burundi. Implications pour le retour des rfugis, la consolidation de la paix et le dveloppement rural , rapport de mission, Rome, 2006. Voir galement Ngib Bouderbala, Burundi : Appui llaboration dun code rural, rapport intrimaire , rapport final, Rome, 1993.
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volont politique ferme de rompre avec les pratiques du pass et dtablir des mcanismes de contrle efficaces, les ingalits daccs la terre renvoient des questions parfois complexes qui ncessitent, leur tour, une tude approfondie. En particulier, de nombreuses ingalits aujourdhui interprtes comme coutumires reposent en ralit sur des restructurations sociales rcentes.20 En tout tat de cause, une lacune certaine du droit burundais est labsence dun droit des successions codifi. Ce domaine juridique est renvoy la coutume qui selon la jurisprudence des tribunaux en la matire exclut les femmes de lhritage.21 La marginalisation de ces dernires est aujourdhui dautant plus problmatique que de nombreuses veuves de guerre et femmes rapatries seules depuis ltranger peinent faire valoir leur droit une terre. Les conflits fonciers reprsentent actuellement 72 pour cent des litiges devant les tribunaux.22 Beaucoup sont lis aux ingalits daccs la terre. Prs de la moiti relve par ailleurs du droit des successions et est donc dessence intrafamiliale. Le cheminement du processus de rforme na cependant pas tenu compte de la panoplie des dfis en jeu et na pas permis la cration de lespace de rflexion ncessaire.
2.
La longue marche de la rforme du code foncier
Une rforme mise entre parenthses Pendant les onze annes aprs la signature de laccord dArusha, la principale rforme dans le domaine foncier a t la cration de la CNTB. Loin de voir la gouvernance foncire samliorer, cette priode a t marque par un retour aux mauvaises pratiques, avec des attributions illgales de terres domaniales et des expropriations abusives,23 ainsi quune prcarisation croissante des droits des femmes lchelle locale. Ceci tant, la rforme du code foncier a t presque constamment dbattue et a bnfici dimportants financements trangers.24 Ds 2004, un groupe dexperts nationaux avait dailleurs labor une premire mouture de texte, reprenant la structure du code existant en y insrant slectivement certains des points de rforme prconiss dans laccord de paix.25 Sy est ajout un texte financ par la FAO ddi au statut des terres des marais et un projet de loi sur les successions assurant un hri20
La marginalisation des femmes, par exemple, est en grande partie due lintroduction de conceptions individualistes de la proprit sous la colonisation. A travers le prisme occidental, des terres familiales ou lignagres dessence communautaire ont alors t perues comme proprits prives appartenant au seul chef de famille, ce qui a considrablement fragilis la situation des autres usagers, cest--dire les femmes et les enfants non maris. Plutt quen termes dgalit entre les genres, il conviendrait ds lors de raisonner en matire de garantie de droits collectifs pour rendre compte du problme. Voir Kohlhagen, Land Relations and Violence , op. cit. 21 Dans les faits, cest nouveau surtout linterprtation individualiste des droits fonciers coutumiers qui est en cause. Le droit un hritage individuel na en ralit dimportance que dans la mesure o aucune autre forme de droit nest actuellement garantie par la lgislation burundaise. Si la protection de droits collectifs (de tous les membres de la famille) tait privilgie la protection des droits individuels (du seul chef de la famille), les droits daccs la terre des hommes et des femmes seraient garantis de manire gale, sans mme que la promulgation dune loi sur les successions ne savre ncessaire. 22 Statistiques judiciaires burundaises, op. cit., p. 154. 23 Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. 24 Les principaux financements ont t assurs par la coopration suisse, lUnion europenne, USAID, les Pays-Bas et le Fonds international de dveloppement agricole (FIDA). 25 Avant-projet de code foncier rvis , prsent entre le 11 et le 13 fvrier Bujumbura.
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tage gal aux hommes et aux femmes.26 Aucun de ces textes na jamais t soumis au vote de lAssemble. Les raisons du blocage des premires annes sont multiples. Comme dans dautres domaines, le Conseil national pour la dfense de la dmocratie-Forces de dfense de la dmocratie (CNDD-FDD), absent lors des ngociations dArusha mais majoritaire depuis les lections de 2005, se montrait hsitant poursuivre les initiatives engages pendant la priode de transition. Le caractre minemment politique de la question foncire tait un obstacle supplmentaire. Le recours lexpertise juridique nationale, au dbut des annes 2000, posait par ailleurs un problme supplmentaire, dans la mesure o elle tait encore fortement domine par les acteurs politiques et intellectuels des annes 1980. Non sans ironie, parmi les principaux rdacteurs des textes de rforme figurait ainsi Vincent Ndikumasabo, ministre de la Justice lors de ladoption du code foncier de 1986.27 Un dficit dappropriation Alors que le processus de rforme pitinait, partir du milieu des annes 2000, plusieurs organisations internationales ont dcid de commander des tudes pour identifier les questions les plus pertinentes lies la problmatique foncire et tablir des priorits daction. En cinq ans, de nombreuses tudes dtailles ont ainsi t menes par des ONG et agences onusiennes.28 Les problmes identifis taient toujours les mmes : absence de politique agraire, ingalits daccs la terre, insuffisance des moyens de contrle de lautorit publique, omniprsence des conflits. Lorsquelles contenaient des recommandations, celles-ci visaient gnralement ne pas prcipiter la rforme, dvelopper au pralable une vision holistique et mettre laccent sur la rsolution des conflits. En dpit de la rflexion entame sur une rforme globale, en juin 2008, plusieurs bailleurs se sont associs avec le gouvernement pour lancer une rforme rapide et essentiellement technique. Par un arrt du deuxime vice-prsident,29 un comit technique interministriel largi a t mis en place, compos des principaux cadres des ministres concerns par la rforme ainsi que de reprsentants de quatre partenaires : lUnion europenne (UE) travers son programme de bonne gouvernance Gutwara Neza, la coopration suisse, lagence de coopration amricaine USAID travers un bureau de consultance et lONG Global Rights.30 Hormis cette dernire, aucun de ces partenaires navait prcdemment contribu de manire active la rforme au Burundi.31 La coopration suisse et lUE venaient plutt de lancer des pro Avant-projet de code des successions , document non dat. Entretiens de Crisis Group, membres du CNDD-FDD et consultants indpendants associs la rforme, Bujumbura, mai 2013. 28 Pour ne citer que les plus approfondies : Etude sur les pratiques foncires au Burundi. Essai dharmonisation , RCN Justice & Dmocratie, Bujumbura, 2004 ; Charles Ntampaka et Paul Mathieu, op. cit. ; et Etude sur la problmatique foncire au Burundi , CCFD Accord, Bujumbura, 2009. 29 En 2008, la CNTB dpendait non de la deuxime mais de la premire vice-prsidence, tmoignant de la dislocation de la rforme ds les premires avances politiques. 30 Arrt N 121/VP2/014 du 11 juin 2008 portant cration dun comit technique interministriel largi charg de prparer une lettre de politique foncire et dorganiser la rvision du code foncier. 31 Global Rights avait notamment facilit des dbats radiodiffuss ainsi quun atelier de rflexion sur les conflits fonciers qui a t parmi les premiers proposer des pistes daction concrtes aprs la guerre. Par Leandre Barampahije, Rapport de latelier de rflexion sur les conflits fonciers et la pratique foncire , Bujumbura, 2005. Voir galement le bilan des activits 2005-2008 : Managing
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jets pilotes visant instaurer des services fonciers dcentraliss pour faciliter la certification de droits fonciers sur base dun modle expriment Madagascar.32 Le sous-traitant de lUSAID venait de sengager faciliter une rforme du code foncier.33 La lettre de politique foncire produite par le comit technique en lespace de trois mois tait essentiellement axe autour des projets de Gutwara Neza et de la coopration suisse.34 Le document reprend la structure et une grande partie du contenu de la lettre de politique foncire adopte Madagascar.35 Elle sarticule autour de cinq axes stratgiques :

la rnovation de la lgislation foncire et domaniale ; la modernisation des services fonciers existants ; la dcentralisation de la gestion foncire avec la cration de nouveaux services fonciers communaux destins certifier des droits fonciers ; linventaire des terres domaniales ; et le dveloppement de solutions durables aux problmes des personnes sans terre et lexigut des parcelles.
Le cinquime axe, primordial dans le contexte burundais, constitue la seule diffrence significative avec la lettre de politique malgache. Il y est notamment propos de crer des villages ruraux et de favoriser le regroupement de lhabitat. Deux semaines aprs la validation de la lettre, le 30 septembre 2008, le comit a prsent le projet de code foncier rvis qui tait cens traduire les orientations dfinies par la lettre. Aprs lacclration subite de juin-septembre 2008, il a de nouveau fallu plus de trois ans pour que le code foncier rvis soit promulgu.36 Pendant ces annes, plusieurs nouveaux services fonciers communaux ont t tablis grce au financement de lUnion europenne, de la Suisse et, dans une moindre mesure, de la coopration technique belge et des Pays-Bas, anticipant en quelque sorte lapprobation du
Land Conflict and Laying the Groundwork for Future Post-Conflict Restorative Justice Mechanisms in Burundi , Global Rights, Bujumbura, janvier 2009. 32 Devis-programme N 2, priode de croisire du 1er juillet 2008 au 30 juin 2009 , programme Gutwara Neza, Bujumbura, 2008. Document de planification Burundi 2007-2010. Programme de gestion dcentralise des terres dans la Province de Ngozi , Direction du dveloppement et de la coopration suisse (DDC), Bujumbura, novembre 2006. Les deux documents font rfrence une rforme entame depuis 2005 Madagascar qui donne la possibilit de faire reconnaitre la proprit prive sans titre foncier par des guichets fonciers communaux, dans le respect des pratiques locales et suivant une procdure participative impliquant les voisins et autorits locales. Au sujet de la rforme malgache, voir Andr Teyssier, Henri Raharison et Zo Ravelomanantsoa, La rforme foncire de Madagascar ou le pari de la comptence locale , FAO, Rome, 2007. 33 La rforme du code sinscrivait dans le Burundi Policy Reform Program 2007-2011 de lUSAID (Contract No DFD-I-00-05-00219-00, Task order #217), financ hauteur de 1,8 millions de dollars. 34 La lettre a t formellement valide par le comit le 15 septembre 2008, puis a t adopte par le conseil des ministres du 15 et 16 avril 2009. Un an aprs, le mme texte a t formellement adopt par dcret par le deuxime vice-prsident (dcret N 100/72 du 26 avril 2010 portant adoption de la lettre de politique foncire au Burundi). Ces diffrentes tapes nont modifi en rien la valeur juridique du document qui, depuis le dpart, ne constitue quune dclaration gnrale de politique. 35 Lintitul-mme du document nexiste dailleurs sous cette forme qu Madagascar et au Burundi. Lettre de politique foncire , Rpublique de Madagascar, Antananarivo, 3 mai 2005. 36 Loi N 1/13 du 9 aot 2011 portant rvision du code foncier du Burundi.
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projet par le parlement.37 Malgr quelques retouches effectues au fil des annes, les orientations principales retenues en 2008 nont plus t reconsidres et de nombreuses questions identifies dans les tudes des annes 2000 sur la problmatique foncire nont jamais t soumises au dbat. Progressivement, alors que la thmatique foncire tait de plus en plus largement dbattue, linaction du gouvernement devenait de plus en plus manifeste. Lorsque le code rvis a finalement t adopt aprs les lections de 2010, il sagissait probablement pour le pouvoir de se prvaloir dune certaine volont daction. Les apparences purement techniques de la rforme et lviction de la question sensible des ingalits daccs la terre rduisaient les risques politiques. De fait, peu de parlementaires se sont reconnus dans la rvision du code. De manire rvlatrice, parmi les lus du CNDD-FDD, la rforme des dispositifs fonciers est dailleurs souvent spontanment assimile la personne dAlbert Mbonerane, chef de bureau du soustraitant de lUSAID entre 2007 et 2011 et par ailleurs ancien ministre en charge du projet de rforme avort de 2004.38 Aujourdhui, la place vritable de la rforme dans lordre du jour politique demeure trs rduite. Lunit de coordination mise en place pour assurer sa mise en uvre fonctionne exclusivement grce des financements provenant de la coopration suisse et des Pays-Bas, et les 24 services fonciers communaux actuellement oprationnels sont essentiellement financs par des intervenants trangers.39 A ce jour, lEtat burundais na pris aucun engagement et aucune projection officielle na t effectue quant aux cots prvisionnels de la prennisation des services existants ou de leur gnralisation dans la centaine de communes non encore couvertes.40 Ainsi, la lacune majeure des nouveaux services fonciers est labsence de garanties conomiques et politiques pour leur prennisation aprs le dpart des partenaires trangers. A la fin de lanne 2013, le service de la commune de Nyabitsinda en province de Ruyigi, qui avait t soutenu par la coopration technique belge pendant ses quatre premires annes dexistence, se retrouvait sans appui des bailleurs. Or, des rapports rcents font tat de cas de corruption et de npotisme dans le service en question o la commune ne parvient plus payer les agents.41 Il est esprer quune telle volution ne se gnralise pas dans la dizaine dautres services fonciers qui devront bienAu moment de la promulgation du code, onze services communaux taient dj oprationnels et dlivraient des certificats fonciers. 38 Entretiens de Crisis Group, dputs du CNDD-FDD, Bujumbura, avril 2013. Entre 2003 et 2005, lambassadeur Albert Mbonerane, membre du parti CNDD Nyangoma avait t ministre de lAmnagement du territoire, de lEnvironnement et du Tourisme ; entre 2001 et 2003, il avait t ministre de lInformation et porte-parole du gouvernement. Entretien de Crisis Group, Albert Mbonerane, Bujumbura, juin 2011. 39 En mai 2013, ces 24 services concernaient la plupart des provinces de Gitega, Karuzi et Ngozi, ainsi que certaines communes de Bubanza, Cankuzo, Muramvya et Ruyigi. Entretiens de Crisis Group, membres de lunit de coordination du programme national foncier, Bujumbura, mai 2013. 40 Le Burundi compte 129 communes, dont treize situes Bujumbura (o la plupart des terres sont enregistres, ce qui les dispense du besoin auquel entendent rpondre les services fonciers). Lvaluation des cots de la prennisation des services communaux devrait bientt faire lobjet dune mission dexperts finance par la Banque mondiale. Entretiens de Crisis Group, responsables de lunit de coordination du programme national foncier et du programme Gutwara Neza, Bujumbura, septembre 2013. 41 Service dcoute et dorientation des services fonciers communaux. Rapport de la premire session , Organisation pour la dfense de lenvironnement au Burundi (ODEB), Bujumbura, dcembre 2012, p. 16.
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tt fonctionner sans subsides de bailleurs trangers. En janvier 2014, la fermeture dun programme de lUnion europenne a laiss sans soutien deux services en province de Cankuzo et, avec le retrait progressif du programme Gutwara Neza de ses communes dintervention, de nombreux autres services subiront le mme sort pendant lanne 2014. Si les problmes observs Nyabitsinda se gnralisaient, il serait craindre que les services fonciers communaux, plutt que dapporter une contribution utile aux problmes fonciers, deviennent simplement un acteur de plus contribuant la profusion de documents42 et la confusion gnralise dans le domaine foncier.43
3.
Des prrogatives de lEtat toujours mal encadres
En labsence dengagement politique, limpact du nouveau code est incertain. Au plan purement technique, il comporte cependant quelques innovations qui pourraient permettre de remdier en partie aux problmes de gouvernance foncire si elles taient mises en uvre.44 Formellement, le code foncier rvis retire aux gouverneurs de province le pouvoir dattribuer des terres domaniales et centralise cette comptence au niveau du gouvernement et de la prsidence de la Rpublique.45 Par ailleurs, il prvoit un organe de contrle, la Commission foncire nationale (CFN), qui est tenue de se prononcer sur toute cession ou concession de terres. Le dcret dapplication qui a annonc la composition de la CFN en janvier 2012 a cependant dsign presque exclusivement des reprsentants des ministres, ce qui limite de manire considrable lindpendance
Il convient de rappeler que les certificats fonciers produits par les services communaux sont des documents de type nouveau qui sajoutent une panoplie dautres documents valeur juridique. Les documents produits depuis 2006 par la CNTB pour entriner une entente ou une dcision relative un droit foncier sont, par exemple, encore dune autre nature. Par ailleurs, le terme utilis jusqu la rforme de 2011 pour dsigner un titre foncier tait certificat denregistrement , ce qui provoque des risques de confusion vidents avec les nouveaux certificats fonciers dont la valeur juridique nest pas la mme. Le terme titre , quant lui, est galement utilis pour dsigner les titres doccupation rgulire mentionns plus bas et qui sont, leur tour, rgis par des rgles diffrentes. Enfin, il est courant que les administrateurs communaux attestent des transactions foncires moyennant un document communment appel acte de notorit ; bien que ce document soit vraisemblablement le plus courant parmi tous les documents cits ici, il nest mentionn dans aucun texte lgal. Entretiens de Crisis Group, administrateurs communaux et agents des services fonciers, Bujumbura, Gitega et Ngozi, mai 2013. 43 Cette crainte est actuellement rcuse par le programme Gutwara Neza, qui a dvelopp une stratgie de retrait par tapes, et par la coopration suisse, qui prvoit de poursuivre son soutien financier pendant au moins encore trois ans. Entretiens de Crisis Group, responsables des programmes fonciers de Gutwara Neza et de la coopration suisse, Bujumbura, septembre 2013. 44 Le nouveau code foncier a apport des amliorations , Iwacu, 14 aot 2013. 45 Article 222 du code. Pour les terres rurales de moins de 25 hectares et les terrains urbains de moins dun hectare, la comptence relve respectivement du ministre de lAmnagement du territoire et du ministre de lUrbanisme (les deux tant actuellement regroups au sein du mme ministre). Au-del de ces superficies, le prsident doit se prononcer. Cette recentralisation avait principalement t promue par des associations de la socit civile qui y voyaient un moyen de rduire les risques dattributions arbitraires. Elle tmoigne de la difficult dvelopper une vision cohrente entre les acteurs impliqus dans la rforme, puisque les projets de lUnion europenne et de la coopration suisse visent linverse autonomiser davantage les communes en matire de gestion foncire et domaniale. Entretiens de Crisis Group, membres de la socit civile et consultants indpendants associs la rforme, Bujumbura, mai 2013.
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de la commission.46 Pour le moment, le dispositif est complt par un rseau dobservateurs indpendants financ par la coopration suisse qui assure un suivi et une surveillance de lapplication de la lgislation foncire,47 mais qui ne dispose daucun pouvoir lgalement reconnu. La cration dun Observatoire du foncier , annonce par lettre de politique foncire comme structure permanente de suivi et dvaluation de la rforme, demeure ce jour incertaine faute de financements. De manire gnrale, un des grands problmes est celui de lignorance de la nouvelle loi foncire tant de la part des administrs que des administrateurs qui, par consquent, perptuent parfois des pratiques illgales sans mme le savoir. Leffort de dissmination du nouveau texte de loi na pas encore atteint toutes les administrations locales, provinciales et centrales concernes.48 De surcroit, aprs des dcennies dabsence de contrle effectif, il existe aujourd hui une grande incertitude quant ltendue prcise des terres appartenant lEtat et aux collectivits publiques. En mai 2013, lUnion europenne a annonc un important financement pour raliser linventaire complet des terres domaniales,49 ce qui pourrait constituer une solution au problme. En labsence de garanties politiques suffisantes pour un meilleur encadrement de la gestion de ces terres, cet inventaire risque cependant de ne pas apporter damlioration vritable. En dotant lEtat central de nouveaux moyens juridiques pour revendiquer ses terres, linventaire pourrait mme avoir pour principale consquence de prcariser les nombreux petits exploitants qui, au cours des dernires dcennies, se sont vu attribuer des terres par des autorits non comptentes. Une importante lacune du code rvis est la conservation de diffrentes constructions hrites du droit colonial qui prcarisent les droits des exploitants ruraux vis-vis des autorits publiques.50 Le code rvis reprend par ailleurs une notion dj critique par Crisis Group en 2003, celle de titre doccupation rgulire , un document quaucun article du code ne dfinit, mais qui jouit tout de mme dune protection lgale.51 Une catgorie dusagers fonciers particulirement prcarise par lancien comme par le nouveau code sont les exploitants des bas-fonds qui stendent entre les collines burundaises. Communment appels marais , ces terres reprsentent enviDcret N 100/34 du 31 janvier 2012 portant cration, missions, composition, organisation et fonctionnement de la commission foncire nationale et de son secrtariat permanent. Entretiens de Crisis Group, responsables de programmes de Global Rights, du programme Gutwara Neza et de la coopration suisse, Bujumbura, janvier et mai 2013. 47 Ce rseau dpend de la synergie de la socit civile sur le foncier compose de quinze organisations. La synergie produit des rapports trimestriels usage interne dtaillant dventuelles anomalies constates dans les diffrentes provinces. Entretiens de Crisis Group, responsables dassociations membres de la synergie, Bujumbura, mai 2013. 48 Le nouveau code foncier a apport des amliorations , op. cit. 49 Il sagit dun financement de 5,5 millions deuros pour un projet intitul Projet damlioration de la gestion et de la gouvernance foncire au Burundi dont linventaire des terres domaniales devrait constituer le volet principal. Entretien de Crisis Group, reprsentants de la dlgation de lUnion europenne au Burundi, Bujumbura, mai 2013. 50 La construction la plus redoutable dans ce contexte est la condition trs vague et extensible de mise en valeur laquelle tait systmatiquement soumise la reconnaissance lgale de droits coutumiers dans les colonies francophones. A dfaut de mise en valeur , une terre tait considre comme vacante et appartenait doffice lEtat. Cette construction se retrouve toujours larticle 214 du code rvis de 2011. 51 Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit.
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ron 4 pour cent du territoire national.52 A la diffrence des terres situes sur les collines, les marais sont traditionnellement considrs comme un bien commun qui nest pas susceptible dappropriation.53 Avec la rarfaction des surfaces cultivables, ils ont cependant commenc tre cultivs par des familles et des individus qui se les transmettent de gnration en gnration. Or, le rgime juridique de ces terres est peu clair. Jusquen 2011, une grande ambigut subsistait pour dterminer sil sagissait de terres de lEtat ou de proprits prives. La rvision du code foncier de 2011 a tranch en faveur de la proprit prive, mais le nouveau texte conserve de nombreuses prrogatives de lEtat, dont en particulier un pouvoir de rquisition qui nest soumis aucun contrle efficace.54
4.
Une scurisation slective de la proprit foncire
A sen tenir la lettre de politique foncire et aux motivations du code foncier, la rforme est destine garantir une plus grande scurit juridique aux petits propritaires ruraux. Une composante centrale dans ce contexte, promue plus particulirement par la coopration suisse et le programme Gutwara Neza, est la mise en place de services fonciers communaux. Dlivrant des certificats qui attestent des droits fonciers dun individu, ces services sont surtout destins proposer une alternative aux titres fonciers qui sont, en ltat actuel des choses, presque impossibles obtenir.55 Dans les 24 communes qui disposent dj dun tel service,56 le programme de certification saccompagne de campagnes de sensibilisation auprs de la population locale, des juges et des responsables administratifs. Les principales critiques des usagers se rapportent actuellement la lenteur avec laquelle sont dlivrs les certificats, ce qui semble plutt tmoigner dune approbation du bien-fond de la dmarche.57 La cration des services fonciers communaux a t accompagne par la mise en place dun groupe sectoriel runissant tous les mois les principaux bailleurs, responsables gouvernementaux et acteurs de la rforme. Bnficiant dun financement suisse, lONG Global Rights anime par ailleurs une plate-
Soit 120 000 hectares. Rapport dfinitif sur linventaire des terres domaniales au Burundi. Enqute de mars-octobre 2001 , Rpublique du Burundi, Bujumbura, janvier 2002. Au Burundi, la signification du terme va au-del de son acception habituelle car de nombreux marais ne sont pas vritablement des zones marcageuses. 53 Selon un adage kirundi, umwonga uganzwa nikigazuzo , le marais revient celui qui la amnag. 54 Pour assurer un tel contrle, le code prvoit la mise en place dune autorit de gestion des marais dont la mise en place nest cependant pas encore envisage. 55 Les cots et les lourdeurs de procdure ont de facto rendu impossible lobtention de titres pour la trs grande majorit de la population. Moins de 5 pour cent des parcelles burundaises bnficient dun titre. Lettre de politique foncire , op. cit. Linaccessibilit des titres fonciers nest pas un problme propre au Burundi. Lire par exemple Jean-Philippe Guiffo, Le titre foncier au Cameroun (Yaound, 2008). 56 En mai 2013, il sagissait de la plupart des communes des provinces de Gitega, Karuzi et Ngozi, ainsi que de certaines communes de Bubanza, Cankuzo, Muramvya et Ruyigi. Entretiens de Crisis Group, membres de lunit de coordination du programme national foncier, Bujumbura, mai 2013. 57 Lors de visites effectues par Crisis Group en 2012 Bukirasazi (province de Gitega), Nyabitsinda (province de Ruyigi), Marangara et Ngozi (province de Ngozi), ainsi quen 2013 Ruhororo (Ngozi), aucune critique majeure na t entendue de la part du public concern. Entretiens de Crisis Group, usagers des services fonciers communaux, Gitega et Ngozi, mai 2013.
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forme de concertation et de coordination rassemblant les organisations et acteurs de la socit civile engags dans le domaine foncier.58 Si un consensus trs large sest install autour de lutilit des services fonciers communaux et de la gestion foncire dcentralise, limpact social vritable de linitiative demeure encore incertain. De fait, les quelques services qui existent aujourdhui ne se concentrent que sur un aspect de la problmatique foncire, celui de labsence de preuves crites concernant les droits de proprit, cest--dire la formalisation des droits fonciers non crits. Ce faisant, les services napportent aucune rponse aux difficults majeures que posent les conflits de succession, alors que ceux-ci reprsentent prs de la moiti des conflits fonciers soumis aux tribunaux.59 A ce jour, aucune tude ne permet dtablir que la cration des services fonciers a effectivement permis de rduire les situations de conflit dans les localits concernes.60 De surcroit, labsence de rformes concernant les ingalits daccs la terre rend parfois discutables les droits entrins par les nouveaux certificats. Ainsi, dfaut dun droit des successions galitaire ou dune reconnaissance lgale des droits traditionnels des femmes, autour de 90 pour cent des certificats fonciers tablis par les services communaux portent exclusivement le nom dun homme.61 Dans certaines communes, le droit coutumier des femmes une portion de la terre familiale (dite igiseke) est inscrit dans les certificats, mais cette modeste mesure de scurisation reste facultative et ne fait lobjet daucune obligation lgale pour les services fonciers.62 Malgr leur impact trs limit et les difficults constates, les nouveaux services communaux constituent actuellement linitiative la plus importante dans le domaine foncier. Lattention quils suscitent parmi les ONG de la capitale et les intervenants trangers ainsi que les dynamiques gnres autour des diverses structures de coordination et de suivi ont favoris un change et un dbat constant autour des pro-
Entretiens de Crisis Group, responsables de programmes de Global Rights, du programme Gutwara Neza et de la coopration suisse, Bujumbura, janvier et mai 2013. 59 Statistiques judiciaires burundaises, op. cit. Les partages seffectuent traditionnellement du vivant du cujus et donnent frquemment lieu des contestations au moment du partage dfinitif aprs le dcs. Les certificats mis par les services communaux permettent seulement dattester les droits fonciers existants et non de scuriser les modalits de partages testamentaires. Une telle possibilit nest pas, non plus, prvue lavenir. Entretiens de Crisis Group, responsables de lunit de coordination du programme foncier national et des programmes fonciers de Gutwara Neza et de la coopration suisse, Bujumbura, janvier et septembre 2013. 60 Dans aucune des communes concernes, il nexiste une tude de base ce sujet. Les valuations des programmes des bailleurs semblent surtout porter sur des questions de rendement (dont notamment la quantit de certificats produits ou de parcelles identifies). Une tude concernant limpact sur la rduction des conflits est cependant projete. Entretiens de Crisis Group, responsables du programme foncier de la coopration suisse, Bujumbura, septembre 2013. 61 En 2012, la proportion de certificats tablis au nom dun homme tait de 84 pour cent Nyabitsinda, 87 pour cent dans la commune de Ngozi, 94 pour cent Bukirasazi et 96 pour cent Marangara. Entretiens de Crisis Group, agents des services fonciers communaux, Gitega et Ngozi, novembre 2012. 62 La possibilit dinscrire ligiseke devrait cependant tre mentionne dans un futur dcret dapplication du code foncier. Entretiens de Crisis Group, responsables du programme foncier de la coopration suisse, Bujumbura, septembre 2013. Au sujet des ingalits daccs la terre des femmes, voir La succession au Burundi : la femme na pas le droit dhriter dune terre de ses parents , Iwacu, 6 septembre 2013 et Libre Ntamashimikiro, La succession foncire pour la fille au Burundi , RCN Justice et Dmocratie, bulletin no. 26, quatrime trimestre 2008.
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blmes relatifs la terre.63 Cette dynamique ne dispense cependant pas de la ncessit de dvelopper une vision plus gnrale de la rforme foncire.
5.
Eparpillement des comptences et dficit de coordination
Pour le moment, la rforme de la gouvernance foncire a non seulement t rduite la rvision du code foncier et une innovation marginale en matire dadministration foncire mais elle a aussi et surtout t conue sans rellement sintgrer dans la politique plus large de dveloppement rural. Il est frappant de constater quaucune des stratgies de dveloppement rural et agricole naccorde de place la rforme foncire et elles ne mentionnent que succinctement les conflits fonciers. LUE, dont la stratgie pays fait du dveloppement rural un des secteurs de concentration de laide europenne depuis 2003 jusqu prsent, ninclut pas la rforme foncire dans son programme de dveloppement rural et la Belgique ne linclut pas dans son programme de soutien lagriculture.64 De mme, les projets du ministre de lAgriculture burundais relatifs la gestion durable des terres ou au dveloppement des marchs agricoles prennent en compte la politique environnementale mais ignorent la politique foncire.65 Par ailleurs, le cadre stratgique de lutte contre la pauvret (CSLP II) prsent en 2011 ne mentionne la rforme que de manire disparate, sans tablir de lien avec la politique de dveloppement rural, avec la politique de rapatriement et de rinsertion ou encore avec le secteur judiciaire.66 Sans mme aller jusqu prner une perspective holistique qui ferait de la politique foncire une composante de la politique de dveloppement rural et agricole, force est de constater quune coordination interministrielle et interdisciplinaire minimale fait dfaut. Mme au sein de ladministration foncire, les comptences sont actuellement disperses entre plusieurs ministres. Le principal acteur dans le domaine est le ministre de lEau, de lEnvironnement, de lAmnagement du territoire et de lUrbanisme (MEEATU) qui prside le groupe sectoriel foncier et dont la direction gnrale de lamnagement du territoire supervise les activits de lunit de coordination finance par les bailleurs. Outre le groupe sectoriel foncier et lunit de coordination, un Comit interministriel de pilotage de la rforme foncire rattach la deuxime
Outre la tenue rgulire des runions du groupe sectoriel, la cration dun forum lectronique sur le foncier ou la ralisation dtudes et de diagnostics sur les localits couvertes par les services communaux, on relvera plus particulirement lorganisation, par lONG Accord, dun atelier de rflexion pour Resituer la problmatique foncire au regard des enjeux agricoles au Burundi en septembre 2013. Entre les mois de juillet et septembre 2013, le journal Iwacu a par ailleurs publi une srie darticles sur la problmatique foncire en partenariat avec Global Rights. 64 Stratgie de coopration et programme indicatif national (2003-2007) , Rpublique du Burundi et Communaut europenne, Bujumbura, 2003 et Document de stratgie pays et programme indicatif national (2008-2013) , Lisbonne, 2007 ; Programme indicatif de coopration (20102013) , Coopration belgo-burundaise, Bruxelles, 2009. 65 Projet de rhabilitation agricole et de gestion durable des terres au Burundi, rapport sur lanalyse dimpact environnemental et social du projet , ministre de lAgriculture et de lElevage, Bujumbura, janvier 2004 et Projet de productivit et de dveloppement des marchs agricoles du Burundi, analyse dimpact environnemental et social du projet , Bujumbura, fvrier 2010. 66 La politique foncire est essentiellement mentionne dans une sous-rubrique intitule Amnagement rationnel et quilibr du territoire . Elle y occupe une demi-page sur un document de 216 pages. CSLP II , op. cit., p. 142.
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vice-prsidence a t cr en tant quespace de concertation politique, mais de fait nintervient que trs peu dans la rforme des dispositifs fonciers. Ajoutant la plthore de structures de coordination, la Commission foncire nationale, mise en place en 2012 et compose de reprsentants de plusieurs ministres, a galement pour rle dassister le gouvernement dans llaboration, la mise en uvre, le suivi et l valuation de la politique foncire nationale .67 Malgr la multitude de structures de coordination, il nexiste, pour le moment, pas de feuille de route pour la mise en uvre gnrale de la lettre de politique foncire. De fait, les diffrentes mesures proposes dpendent de plusieurs ministres dont les intrts divergents nont pas encore permis llaboration dun document commun. Les services des titres fonciers dpendent du ministre de la Justice, alors que les nouveaux services fonciers, en tant que services communaux, dpendent du ministre de lIntrieur. Le ministre de lAgriculture, quant lui, doit assurer la gestion des terres de marais. Le ministre de la Solidarit est responsable de la mise en place des villages ruraux abritant des rapatris, tandis que le ministre du Dveloppement communal vient de mettre en place une politique de villagisation plus gnrale visant regrouper les populations rurales dans des villages.
B.
La gestion des conflits fonciers : langle mort de la rforme
Bien que lampleur des conflits fonciers soit rgulirement cite dans la presse et les discours officiels,68 leur gestion reste la grande absente de la rforme. Axs sur la prvention, ni la lettre de politique foncire ni le code foncier ne comportent de dispositions ce sujet. Le mandat de la CNTB, quant lui, est limit aux conflits lis la rinsertion des sinistrs. Les agents des services fonciers communaux, exclusivement appels constater des droits fonciers qui font lunanimit, ne disposent pas non plus de mandat dans le domaine de la pacification foncire. Pourtant, le Burundi connait une crise considrable de ses institutions de rgulation des conflits et cest sans doute dans ce secteur que les besoins de rforme sont les plus importants.
1.
Les insuffisances de la justice de proximit
En principe, la rhabilitation du systme judiciaire a t lune des priorits de la reconstruction post-conflit et devrait faciliter une gestion pacifique des conflits fonciers. Les 134 tribunaux de rsidence qui sont reprsents dans lensemble des communes burundaises et reoivent la trs grande majorit des affaires foncires ont bnfici dun important programme de remise en tat qui avait notamment t soutenu par le Peace Building Fund (PBF) des Nations unies et le programme Gutwara Neza.69 Prs de la moiti des tribunaux ont t totalement reconstruits et la plupart
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Article 453 al. 1 du code foncier, repris par larticle 2 du dcret N 100/34 du 31 janvier 2012 portant cration, missions, composition, organisation et fonctionnement de la Commission foncire nationale et de son secrtariat permanent. Du ct des bailleurs, il tait prvu de transformer lunit de coordination finance par la coopration suisse et les Pays-Bas en secrtariat permanent de la Commission foncire nationale. A ce jour, cette ide na pas t reprise par le gouvernement, ce qui explique en partie le chevauchement de comptences. 68 Communiqu de presse sur la situation scuritaire , op. cit. 69 Gutwara Neza a bnfici de prs de 30 millions deuros depuis 2007 et sest consacr en trs grande partie la rhabilitation de la justice. Le PBF, financ hauteur de 35 millions de dollars, comportait dix-sept projets ddis pour la plupart la reconstruction de tribunaux et au secteur de
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ont reu des motocyclettes pour faciliter les dplacements sur les lieux de litige. Les textes de loi, manquants dans la plupart des tribunaux, ont par ailleurs t rdits avec le soutien de la coopration technique belge.70 Enfin, les juges ont bnfici de formations et de remises niveau. Les efforts considrables qui ont t dploys nont cependant pas encore permis de remdier certains problmes structurels. Dans ce contexte, il convient de rappeler la longue tradition dinstrumentalisation du droit qui na, pour le moment, pas t corrige par le lgislateur et qui contraint parfois les juges appliquer des rgles de droit perues comme illgitimes par les justiciables.71 La conscration dinjustices par le droit est ressentie comme dautant plus forte que la majorit des magistrats et praticiens du droit taient, jusquau milieu des annes 2000, des Tutsi du Mugamba.72 Bien que la situation ait progressivement chang depuis 2003 et que la magistrature ait connu dimportants rquilibrages ethniques, limage du droit et des institutions judiciaires est toujours empreinte du souvenir de discriminations ethniques particulirement flagrantes.73 Un problme majeur dont souffre depuis longtemps la justice burundaise est son absence dindpendance du pouvoir politique. Les ingrences de lexcutif dans le secteur judiciaire soprent parfois de manire tout fait ouverte et limage dimpartialit des juges est ainsi fortement ternie : 80 92 pour cent des personnes insatisfaites avec le travail de la justice avancent des accusations de partialit ou de corruption.74 Une recherche effectue en 2007 avait mis en vidence que, dans les rgions rurales du Burundi, la notion de loi (itegeko) tait bien plus souvent associe aux ides de contrainte et de pouvoir qu des concepts comme lquit ou la justice.75 Diffrentes enqutes rcentes ont montr que les attentes des justiciables portent moins sur lapplication stricte de rgles de droit que sur la simple capacit des juges trouver une issue acceptable un conflit.76 Etant donn que prs de la moiti des conflits devant les tribunaux oppose des membres dune mme famille, ce nest de toute manire pas le droit qui promet dapporter les meilleures solutions.
la scurit. Voir le rapport national sur le Burundi du Conseil des droits de lhomme des Nations unies, Groupe de travail sur lExamen priodique universel, 1-15 dcembre 2008, A/HRC/WG.6/3/BDI/1. 70 Codes et lois du Burundi , Rpublique du Burundi, Bujumbura, 2010. A noter que le code foncier, en cours de rvision au moment de ldition, est absent de la compilation. 71 Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. Le prochain rapport de Crisis Group sur le Burundi reviendra galement sur le problme de linstrumentalisation du droit foncier. 72 Au cours des annes 1980, laccs aux tudes de droit luniversit du Burundi tait, de facto, principalement rserv ce groupe. 73 Entretiens de Crisis Group, justiciables dans les tribunaux de rsidence, Bururi, Gitega, Mwaro et Ngozi, mai 2013. La question des rquilibrages ethniques a t lun des sujets les plus controverss lors des tats gnraux de la justice organiss par le ministre de la Justice en juillet 2013. Les tats-gnraux de la Justice Gitega : Arusha et les quotas ethniques dans la magistrature annoncent la couleur , Iwacu, 8 juillet 2013. 74 Les chiffres cits proviennent de diffrentes enqutes reprises dans Les dfis de la justice de proximit au Burundi. Synthse de la rflexion nationale de 2011 , Rpublique du Burundi, Bujumbura, 2011. En 2003, Crisis Group relevait galement le problme dune justice largement partisane, incomptente et corrompue . Rapport de Crisis Group, Rfugis et dplacs au Burundi, op. cit. 75 Le tribunal face au terrain, RCN Justice & Dmocratie (Bujumbura, 2008), p. 140-144. 76 Les dfis de la justice de proximit au Burundi , op. cit., p. 45-46.
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2.
Le manque de structures de mdiation foncire
Avant lintroduction du systme judiciaire actuel pendant la colonisation belge, le Burundi disposait dj dun systme de gestion des conflits qui sarticulait autour de la nomination, au niveau de chaque colline, dun conseil de notables. Les bashingantahe qui composent ces conseils ont traditionnellement la prrogative de connaitre des conflits locaux, de faciliter des arrangements et si ncessaire de trancher entre les parties. Ce systme tait indpendant du pouvoir politique et mme le clan royal tait soumis au verdict des notables. Formellement relgue au second plan par la colonisation, la justice des bashingantahe a subi de nombreuses transformations, jusqu tre encadre par le pouvoir politique pendant les annes 1970-1980. Au dbut des annes 2000, des efforts ont t entrepris pour rhabiliter linstitution traditionnelle, mais ces projets ont en grande partie t investis par les lites intellectuelles de la capitale, ce qui a compromis leur lgitimit lchelle du pays.77 Aprs 2005, plutt que de poursuivre sur la voie douteuse de la rhabilitation, le CNDD-FDD a fait le choix dcarter dfinitivement les bashingantahe du systme judiciaire en supprimant lobligation de leur saisine avant le recours aux tribunaux. Paralllement, ont t mis en place des conseils de colline lus qui ont entre autres pour comptence de faciliter la gestion des conflits de voisinage.78 Avec ce changement, le Burundi est dsormais dpourvu de structure formalise de rglement des conflits lamiable qui soit institutionnellement reconnue et intgre au systme judiciaire. Or, les tribunaux sont fortement surchargs par de nombreux litiges fonciers sans pouvoir, la plupart du temps, apporter de rponse utile. Les possibilits de recours et la longueur des procdures font parfois trainer des affaires mmes mineures, au point denvenimer les conflits et de compromettre dfinitivement les chances dun rglement consensuel.79 Ayant pour unique comptence de trancher les litiges en faveur de lune des parties, les juges apparaissent rgulirement comme partiaux ou corrompus aux yeux de la partie perdante.80 Beaucoup daffaires impliqueraient plutt de rtablir la bonne entente entre des frres ou cousins se disputant un lopin de terre de taille insignifiante, dautant plus que ce sont souvent des conflits mineurs qui dgnrent en violence.81 Face la difficult de canaliser les conflits fonciers, des cliniques juridiques , projets de mdiation foncire ou groupes de parole ont t dvelopps diffrentes occasions et en diffrents endroits,82 mais une structure durablement intgre aux
En 2003, Crisis Group recommandait dailleurs la rhabilitation de cette justice traditionnelle. Sur lhistoire et les problmes de cette institution, lire Christine Deslaurier, Le bushingantahe peut-il rconcilier le Burundi ? , Politique africaine, no. 92 (2003) et le dossier consacr aux bashingantahe dans RCN Justice et Dmocratie, bulletin n41, premier trimestre 2013. 78 Dominik Kohlhagen, Les bashingantahe carts de la loi , LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2009-2010 (Paris, 2010). 79 Entretiens de Crisis Group, juges des tribunaux de rsidence, Bururi, Gitega, Mwaro et Ngozi, mai 2013. Ce constat est galement avanc, sur base de ltude dhistoriques de conflits, par RCN Justice & Dmocratie, Le tribunal face au terrain, op. cit. Il est galement repris dans Les dfis de la justice de proximit au Burundi , op. cit. 80 Entretiens de Crisis Group, juges des tribunaux de rsidence, Bururi, Gitega, Mwaro et Ngozi, mai 2013. 81 Entretiens de Crisis Group, juges des tribunaux de rsidence et agents des services fonciers communaux, Bururi, Gitega, Mwaro et Ngozi, janvier et mai 2013. 82 On signalera par exemple le travail de la Commission justice et paix de lEglise catholique ce sujet, les cliniques juridiques mises en place par lONG internationale Avocats sans frontires ou
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dispositifs institutionnels fait actuellement dfaut. Limites dans le temps, la plupart de ces initiatives portes par la socit civile ont dailleurs conclu la ncessit de dvelopper des dispositifs plus durables.83 Cette option reste, pour le moment, encore inexplore.
lAssociation des femmes juristes du Burundi, ou encore des structures ponctuelles comme les communauts locales de paix des ONG Miparec et Accord ainsi que les conseils de leaders de Search for Common Ground. Pour un panorama de ces initiatives, lire Mathijs van Leeuwen et Linda Haartsen, Land disputes and local conflict resolution mechanisms in Burundi , CEDCaritas Burundi, Bujumbura, 2005. Voir galement un rapport dvaluation concernant linitiative plus rcente de lONG Accord dans le contexte dune collaboration avec la CNTB : Thimna Bunte et Laureline Monnier, Mediating Land Conflict in Burundi: A Documentation and Analysis Project , Umhlanga Rocks, Afrique du Sud, 2011. 83 Thimna Bunte et Laureline Monnier, op. cit. ; Mathijs van Leeuwen et Linda Haartsen, op. cit.
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III. Vers une pacification des rapports fonciers :
ressusciter la rforme de la gouvernance foncire
La pacification des rapports fonciers est essentielle pour pacifier durablement la socit burundaise qui, au dbut du XXIme sicle, reste profondment rurale. La rformette qui a t mene en treize ans napporte pas de rponse aux problmes structurels. Il est donc urgent de ressusciter une authentique rforme foncire qui sinscrit dans un nouveau modle de dveloppement rural adapt au Burundi, met hommes et femmes sur un pied dgalit en matire daccs la terre et pacifie les relations foncires.
A.
Repenser le dveloppement rural
Rcemment, le gouvernement a confirm son intention de promouvoir un regroupement de lhabitat et une rationalisation de lespace agraire en prsentant une stratgie de politique dite de villagisation largement inspire du Rwanda.84 Bien que le document stratgique nait pas t intgr dans le CSLP II et que sa mise en uvre ne soit pour le moment pas soutenue par des bailleurs trangers, la villagisation est actuellement prsente comme la principale rponse du gouvernement aux problmes agraires.85 Si des remembrements agraires de grande ampleur ne semblent pas tre lordre du jour, les prcdents de politiques de villagisation au Burundi, mais galement chez les voisins rwandais et tanzaniens ont trs gnralement abouti de telles mesures.86 Afin dviter de se fourvoyer dans de fausses solutions, il importe dinventer un nouveau modle de dveloppement rural au Burundi et, pour ce faire, le gouvernement devrait convoquer des tats gnraux du dveloppement rural, comme il la dj fait dans dautres domaines.87 Avec lappui des bailleurs intresss et en runissant les experts et les responsables des politiques du foncier, de lagriculture et du dveloppement rural, cette rflexion collective devrait aboutir une nouvelle politique de dveloppement rural intgr qui nignore plus la question foncire. Dans ce contexte, il serait souhaitable de crer lobservatoire indpendant dj prvu par la lettre de politique foncire qui favoriserait la production de connaissances et la diffusion dinformations dans le domaine de la gestion domaniale et foncire.
B.
Vers un droit et un accs la terre plus galitaires
Dans le contexte actuel de rarfaction des ressources, lingalit des droits daccs mrite une attention toute particulire, notamment en ce qui concerne lgalit entre hommes et femmes. La promulgation dune loi sur les successions consacrant lgalit
Document de politique nationale de la villagisation au Burundi , Rpublique du Burundi, Bujumbura, juin 2012. Ce document reprend essentiellement une tude ralise avec le soutien du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD) en novembre 2011. 85 Entretiens de Crisis Group, membres du CNDD-FDD, Bujumbura, mai 2013. La politique de villagisation est mentionne diffrentes reprises dans le CSLP II, mais aucune mesure concrte na t annonce. CSLP II , op. cit. 86 Le remembrement agraire vise regrouper plusieurs petites parcelles agricoles en une seule exploitation pour accroitre le rendement. Au sujet des politiques de villagisation menes en Afrique de lEst, voir Mathijs van Leeuwen, Rwandas Imidugudu programme and earlier experiences with villagisation and resettlement in East Africa , Journal of Modern African Studies (2001), p. 623-644. 87 Par exemple, les autorits ont rcemment organis les tats gnraux de la justice. Lancement des tats gnraux de la justice , RFI, 5 aot 2013.
84
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des genres est indispensable, mais une telle rforme devra galement faire lobjet dun large dbat impliquant les populations rurales. En attendant des rformes plus substantielles, il importe surtout de ne pas renforcer davantage la marginalisation de certains groupes de population. En particulier, la certification foncire devra tenir compte des dsquilibres actuels en assurant linscription systmatique de tous les usagers fonciers sur les certificats, notamment des femmes et des enfants non maris. Dans le respect des pratiques foncires locales qui ne reconnaissent gnralement pas de droits privatifs et exclusifs aux femmes, il conviendra au minimum de rendre obligatoire linscription du droit traditionnel ligiseke, cette portion de terre familiale laquelle les femmes ont droit.88 Dautre part, il importe de clarifier les droits des usagers fonciers qui, dun point de vue formel, occupent aujourdhui de manire illgale des terres appartenant lEtat. Suite aux problmes de gouvernance que le Burundi a connus au cours des dernires dcennies, de nombreuses parcelles ont t attribues des petits exploitants par des autorits non comptentes. La prcarisation des populations concernes et les menaces dviction risquent de samplifier avec la ralisation prochaine dun inventaire des terres domaniales.89 Une tude approfondie sur lampleur du problme et une feuille de route pour dventuelles rgularisations doit tre dveloppe, tout en tenant compte du besoin de lEtat prserver son propre patrimoine foncier.
C.
Rguler les conflits au lieu de les juger
Aujourdhui, les antagonismes lis laccs la terre dpassent largement les clivages politico-ethniques et opposent surtout des membres dune mme famille. Linstitutionnalisation de mcanismes de mdiation et de conciliation dans le domaine foncier est particulirement importante. Depuis la suppression en 2005 de lavis obligatoire des bashingantahe avant la saisine des tribunaux, le systme judiciaire est totalement dpourvu dun tel mcanisme. Cette situation, qui fait du Burundi une exception vis--vis de ses voisins, a t releve comme un problme majeur lors de consultations effectues en 2011 par le ministre de la Justice.90 A ce jour, le seul moyen pour les tribunaux burundais de rsoudre des conflits fonciers est le jugement en faveur de lune des parties. Or, les difficults dadministration des preuves, les incertitudes concernant certaines rgles coutumires et les soupons de partialit pesant sur les juges rendent ce type de solution particulirement difficile appliquer. Pour pacifier vritablement les rapports fonciers, dautres modes de gestion des conflits doivent tre favoriss. La politisation de linstitution des bashingantahe rend actuellement trs dlicate une nouvelle tentative de rhabilitation des modes de rgulation traditionnels. Alternativement, le rle des lus collinaires pourrait tre renforc en rendant leur mdia-
Concrtement, cette obligation devra tre consacre par le dcret sur le fonctionnement des services fonciers communaux en cours dlaboration dont la version discute en septembre 2013 ne prvoyait que la simple possibilit de linscription. En pratique, certains services communaux procdent dj linscription systmatique des bnficiaires de ligiseke. 89 Pour rappel, lUnion europenne a annonc en mai 2013 un financement hauteur de 5,5 millions destin la dmarcation et lenregistrement de toutes les terres domaniales. 90 Les dfis de la justice de proximit au Burundi , op. cit.
88
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tion obligatoire avant la saisine des tribunaux.91 Au sein des tribunaux, il importerait de renforcer les capacits des juges proposer des solutions amiables en dveloppant des formations appropries. Bien que le code de procdure civile prvoie la possibilit de statuer comme amiable compositeur , cette option na jamais t utilise.92 A lavenir, elle devra tre rsolument privilgie. Par ailleurs, il serait pertinent de rglementer une pratique couramment observe dans les tribunaux de rsidence consistant recevoir les dolances des justiciables pendant une journe de la semaine spcialement ddie. Au cours de cette journe, les juges reoivent les justiciables en les conseillant et en les orientant, ce qui leur permet de proposer des solutions amiables qui mriteraient dtre entrines par crit pour avoir une valeur lgale.93 La charge motionnelle de la question foncire, renforce par la violence historique des accaparements de terres, demande aussi promouvoir un certain changement dans les rapports sociaux. Rappele rptition dans les discours officiels,94 la violence gnre par des conflits fonciers mme mineurs doit tre traite comme un problme social important. Avec lappui des bailleurs, une campagne nationale de sensibilisation au rglement pacifique des querelles foncires devrait tre lance par le gouvernement et devrait impliquer les lus communaux et collinaires, les glises et les associations.
D.
Prenniser les services fonciers communaux
L o ils existent, les services fonciers communaux devraient galement jouer un rle plus important dans la pacification des rapports fonciers que ne le permet leur mandat actuel. Outre une meilleure prise en compte des droits des femmes, il importera galement de dvelopper des rponses appropries aux nombreux conflits de succession. Les partages successoraux, qui seffectuent traditionnellement du vivant du cujus, donnent souvent lieu des contestations au moment du partage dfinitif aprs le dcs de ce dernier. Pour jouer un rle utile dans la prvention de ces nombreux conflits, les services fonciers pourraient proposer lenregistrement du partage anticip et ainsi apporter une garantie son excution. Avant de poursuivre la mise en place de nouveaux services fonciers ou dtendre leur champ dintervention, il faut cependant sassurer des conditions de leur prennisation. Il importe de raliser une tude tablissant les cots de fonctionnement dun service foncier et dobtenir des garanties des communes concernes avant toute nouvelle implantation.95 A dfaut de garanties durables, il sera prfrable de limiter lexprience des services fonciers la vingtaine de communes dj concernes.
Actuellement, la loi communale prvoit un rle facultatif de mdiateur et de conciliateur pour ces lus. De manire gnrale, leur rle est aujourdhui moins contest que celui des bashingantahe, dautant plus que des bashingantahe se trouvent rgulirement parmi les lus et que les femmes trouvent galement une place. 92 Article 34 al. 3 du code de procdure civile. 93 Entretiens de Crisis Group, juges de tribunaux de rsidence Bururi, Mwaro et Ngozi, janvier 2011 et mai 2013. Des recommandations similaires sont dveloppes dans Les dfis de la justice de proximit au Burundi , op. cit. Au sujet des pratiques de conciliation dans les tribunaux, voir Dominik Kohlhagen, Quelles normes dans les tribunaux burundais ? Entre le lgal, le lgitime et les pratiques , LAfrique des Grands Lacs. Annuaire 2011-2012 (Paris, 2012). 94 Voir par exemple Communiqu de presse sur la situation scuritaire , op. cit. 95 Une telle tude est actuellement projete sur financement de la Banque mondiale.
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IV. Conclusion
Au cours des dix dernires annes, le malaise foncier burundais na connu aucune amlioration notable. La question foncire, qui continue gnrer de la violence, constitue ce jour lune des principales menaces pour lquilibre prcaire qui sest install entre les groupes ethniques depuis le retour la paix. En labsence dune vritable rforme structurelle de sa gouvernance foncire, lEtat perptue un mode dadministration des terres marqu par larbitraire qui ne permet pas dapporter de solution utile aux problmes qui se posent. A long terme, le dfi foncier majeur nest pas celui qui domine lactualit burundaise (la restitution des terres aux sinistrs) : cest celui de mettre en uvre une gouvernance foncire adapte un contexte de surpeuplement. Face la croissance dmographique, la rarfaction des surfaces cultivables et laggravation de linscurit alimentaire, la principale solution rside de toute vidence dans la promotion dactivits non agricoles. Toutefois, llaboration dune politique foncire susceptible de garantir un accs quitable aux terres et de rpondre efficacement aux conflits nen est cependant pas moins essentielle dans une socit encore massivement rurale. Nairobi/Bruxelles, 12 fvrier 2014
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Annexe A : Carte du Burundi
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Annexe B : Chronologie
1923 Introduction au Burundi du droit du Congo belge effectuant une distinction entre les trangers, susceptibles de jouir de la protection du droit crit, et les Burundais dits indignes , soumis au droit coutumier. Edit du roi permettant aux Burundais de faire enregistrer leurs droits par un titre foncier et de jouir de la protection du droit de proprit crit ; prcarisation de fait des droits coutumiers qui continueront constituer plus de 95 pour cent des occupations foncires jusquen 2014. Proclamation dindpendance. Instauration dun rgime militaire domin par des Tutsi. Rpression violente dune rvolte dirige par des Hutu, causant entre 100 000 et 300 000 morts et le dpart en exil de plusieurs centaines de milliers de Hutu ; rattribution de nombreuses terres dlaisses de nouveaux occupants principalement tutsi. Coup dEtat de Jean-Baptiste Bagaza ; cration de la commission Mandi destine annuler les attributions foncires irrgulires sous le rgime prcdent, mais galement mandate pour lgaliser un grand nombre de ces attributions ; dbut dune politique ambitieuse de rnovation agraire et de rforme des dispositifs fonciers. Extension du principe de prescription acquisitive par 30 ans aux terres rgies par la coutume. Dbut des remembrements agraires dans les communes de Rumonge et de Nyanza-Lac. Adoption du code foncier prvoyant des rgles plus strictes en matire dexpropriation et de gestion des terres domaniales qui resteront cependant en grande partie inappliques par la suite. Coup dEtat de Pierre Buyoya. Cration de la Commission nationale charge du retour, de laccueil et de linsertion des rfugis burundais privilgiant la rinstallation de rapatris sur des nouveaux sites. Suite lassassinat de Melchior Ndadaye, premier prsident dmocratiquement lu, soulvements et massacres cibls causant la mort denviron 100 000 Tutsi suivis de reprsailles massives de larme causant la mort de plusieurs dizaines de milliers de Hutu ; nouveaux dplacements de populations suivis doccupations foncires spontanes sur les terres dlaisses. Assassinat du prsident nouvellement investi en compagnie de son homologue rwandais lors de lattentat sur lavion prsidentiel Kigali ; gnocide au Rwanda provoquant plusieurs vagues de rfugis tutsi puis hutu vers le Burundi et renforant la polarisation entre les ethnies ; escalade de la violence et dbut dune guerre civile provoquant le dplacement de centaines de milliers de personnes. Signature de laccord de paix dArusha prvoyant notamment la cration dune Commission nationale de rhabilitation des sinistrs (CNRS) charge de rgler les contentieux fonciers lis aux violences depuis lindpendance et la mise en place dun fonds dindemnisation. Cration de la CNRS. Election de Pierre Nkurunziza comme prsident. Dissolution de la CNRS et cration de la Commission nationale des terres et autres biens (CNTB) qui privilgiera dabord la solution du partage entre rapatris et rsidents ; amplification du mouvement de retour de plus dun demi-million de personnes encore exiles en Tanzanie. Changement de prsidence la tte de la CNTB ; raffirmation dun droit la restitution inconditionnelle pour les rapatris et remise en cause de la solution du partage. Cessation du statut de rfugi pour les Burundais exils en Tanzanie et fermeture du dernier camp de rfugis Mtabila. 28 dcembre : Adoption de la loi rvisant les missions, composition, organisation et fonctionnement de la Commission Nationale des Terres et autres Biens (CNTB).
1961
1962 1966 1972
1976
1977 1980 1986
1987 1991 1993
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Annexe C : A propos de lInternational Crisis Group

LInternational Crisis Group est une organisation non gouvernementale indpendante but non lucratif qui emploie prs de 150 personnes prsentes sur les cinq continents. Elles laborent des analyses de terrain et font du plaidoyer auprs des dirigeants dans un but de prvention et de rsolution des conflits meurtriers. La recherche de terrain est au cur de lapproche de Crisis Group. Elle est mene par des quipes danalystes situs dans des pays risque ou proximit de ceux-ci. partir des informations recueillies et des valuations de la situation sur place, Crisis Group rdige des rapports analytiques rigoureux qui saccompagnent de recommandations pratiques destines aux dirigeants politiques internationaux. Crisis Group publie galement CrisisWatch, un bulletin mensuel de douze pages offrant rgulirement une brve mise jour de la situation dans la plupart des pays en conflit (en cours ou potentiel). Les rapports et briefings de Crisis Group sont diffuss une large audience par courrier lectronique. Ils sont galement accessibles au grand public via le site internet de lorganisation : www.crisisgroup.org. Crisis Group travaille en troite collaboration avec les gouvernements et ceux qui les influencent, notamment les mdias, afin dattirer leur attention et promouvoir ses analyses et recommandations politiques. Le Conseil dadministration de Crisis Group, qui compte dminentes personnalits du monde politique, diplomatique, des affaires et des mdias, sengage directement promouvoir les rapports et les recommandations auprs des dirigeants politiques du monde entier. Le Conseil dadministration est prsid par Thomas Pickering, un ancien ambassadeur amricain. Louise Arbour, ancienne haut commissaire des Nations unies aux droits de lhomme et ancienne procureure gnrale des Tribunaux pnaux internationaux pour lex-Yougoslavie et pour le Rwanda, prside Crisis Group depuis juillet 2009. Crisis Group a son sige Bruxelles et dispose de bureaux ou de reprsentations dans 34 villes : Abuja, Bangkok, Beyrouth, Bichkek, Bogot, Bujumbura, Dakar, Damas, Duba, Gaza, Guatemala City, Islamabad, Istanbul, Jakarta, Jrusalem, Johannesbourg, Kaboul, Katmandou, Le Caire, Londres, Moscou, Nairobi, New York, Pkin, Pristina, Rabat, Sanaa, Sarajevo, Soul, Tbilissi, Tripoli, Tunis et Washington. Crisis Group couvre environ 70 pays et territoires touchs ou menacs par des crises sur quatre continents. En Afrique, il sagit de : Burkina Faso, Burundi, Cameroun, Cte dIvoire, Erythre, Ethiopie, Guine, Guine-Bissau, Kenya, Libria, Madagascar, Nigria, Ouganda, Rpublique centrafricaine, Rpublique dmocratique du Congo, Sierra Leone, Somalie, Soudan, Soudan du Sud, Tchad et Zimbabwe ; en Asie : Afghanistan, Birmanie/Myanmar, Cachemire, Core du Nord, Dtroit de Tawan, Indonsie, Kazakhstan, Kirghizstan, Malaisie, Npal, Ouzbkistan, Pakistan, Philippines, Sri Lanka, Tadjikistan, Thalande, Timor-Leste et Turkmnistan ; en Europe : Armnie, Azerbadjan, Bosnie-Herzgovine, Chypre, Gorgie, Kosovo, Macdoine, Russie (Caucase du Nord), Serbie et Turquie ; au Moyen-Orient et en Afrique du Nord : Algrie, Bahren, Egypte, Iran, Irak, Isral/Palestine, Jordanie, Liban, Libye, Maroc, Sahara occidental, Syrie, Tunisie et Ymen ; et en Amrique latine et aux Carabes : Colombie, Guatemala et Venezuela. En 2014, Crisis Group reoit un soutien financier de, ou est sur le point de renouveler ses relations avec, un grand nombre de gouvernements, de fondations institutionnelles et de donateurs privs. Crisis Group reoit un soutien financier des agences et dpartements gouvernementaux suivants: lAgence allemande de coopration internationale (GIZ), lAgence amricaine pour le dveloppement international, lAgence australienne pour le dveloppement international, lAgence autrichienne pour le dveloppement, lAgence canadienne de dveloppement international, lInstrument de stabilit de lUnion europenne, la Principaut du Liechtenstein, le Centre canadien de recherches pour le dveloppement international, le Dpartement du Royaume-Uni pour le dveloppement international, le Dpartement fdral des affaires trangres de la Confdration suisse, le ministre belge des Affaires trangres, le ministre danois des Affaires trangres, le ministre fdral allemand des Affaires trangres, le ministre franais des Affaires trangres, le ministre luxembourgeois des Affaires trangres, le ministre nerlandais des Affaires trangres, le ministre no-zlandais des Affaires trangres et du Commerce, le ministre norvgien des Affaires trangres, le ministre sudois des Affaires trangres, et Irish Aid. Crisis Group entretient aussi des relations avec les fondations institutionnelles et prives suivantes : la Carnegie Corporation de New York, la Fondation Adessium, la Fondation John D. et Catherine T. MacArthur, la Fondation Oak, la Fondation Charitable, la Fondation de Henry Luce, le Fonds Ploughshares, le Fonds Rockefeller Brothers, les Fondations Open Society, lInitiative Open Society pour lAfrique de louest, Humanity United, The Elders, le Centre du pluralisme, de la scurit humaine et du dveloppement durable (PLUSEC), et VIVA Trust. Fvrier 2014
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Annexe D : Rapports et briefings sur lAfrique depuis 2011

Afrique australe
Zimbabwe: The Road to Reform or Another Dead End, Rapport Afrique N173, 27 avril 2011. Resistance and Denial: Zimbabwes Stalled Reform Agenda, Briefing Afrique N82, 16 novembre 2011. Zimbabwes Sanctions Standoff, Briefing Afrique N86, 6 fvrier 2012 (aussi disponible en chinois). Implementing Peace and Security Architecture (II): Southern Africa, Rapport Afrique N191, 15 octobre 2012. Zimbabwe: Election Scenarios, Rapport Afrique N202, 6 mai 2013. Zimbabwes Elections: Mugabes Last Stand, Briefing Afrique N95, 29 juillet 2013. Comprendre les conflits dans lEst du Congo (I) : la plaine de la Ruzizi , Rapport Afrique N206, 23 juillet 2013 (aussi disponible en anglais). Centrafrique : lintervention de la dernire chance, Briefing Afrique N96, 2 dcembre 2013 (aussi disponible en anglais).
Afrique de lOuest
Nigerias Elections: Reversing the Degeneration?, Briefing Afrique N79, 24 fvrier 2011. Cte dIvoire : faut-il se rsoudre la guerre ?, Rapport Afrique N171, 3 mars 2011 (aussi disponible en anglais). Une priode critique pour stabiliser la Cte dIvoire, Rapport Afrique N176, 1er aot 2011 (aussi disponible en anglais). Liberia: How Sustainable Is the Recovery?, Rapport Afrique N177, 19 aot 2011. Guine : remettre la transition sur les rails, Rapport Afrique N178, 23 septembre 2011 (aussi disponible en anglais). Cte dIvoire : poursuivre la convalescence, Briefing Afrique N83, 16 dcembre 2011 (aussi disponible en anglais). Au-del des compromis : les perspectives de rforme en Guine-Bissau, Rapport Afrique N183, 23 janvier 2012 (aussi disponible en portugais). Liberia: Time for Much-Delayed Reconciliation and Reform, Briefing Afrique N88, 12 juin 2012. Mali : viter lescalade, Rapport Afrique N189, 18 juillet 2012 (aussi disponible en anglais). Au-del des luttes de pouvoir : que faire face au coup dEtat et la transition en GuineBissau, Rapport Afrique N190, 17 aot 2012 (aussi disponible en anglais). Mali : pour une action internationale rsolue et concerte, Briefing Afrique N90, 24 septembre 2012 (aussi disponible en anglais). Cte dIvoire : faire baisser la pression, Rapport Afrique N193, 26 novembre 2012 (aussi disponible en anglais). Curbing Violence in Nigeria (I): The Jos Crisis, Rapport Afrique N196, 17 dcembre 2012. Guine: sortir du bourbier lectoral, Rapport Afrique N199, 18 fvrier 2013. Mali : scuriser, dialoguer et rformer en profondeur, Rapport Afrique N201, 11 avril 2013 (aussi disponible en anglais). Burkina Faso : avec ou sans Compaor, le temps des incertitudes, Rapport Afrique N205, 22 juillet 2013 (aussi disponible en anglais).
Afrique centrale
Burundi : du boycott lectoral limpasse politique, Rapport Afrique N169, 7 fvrier 2011 (aussi disponible en anglais). Le Nord-Ouest du Tchad : la prochaine zone haut risque ?, Briefing Afrique N78, 17 fvrier 2011. Congo : le dilemme lectoral, Rapport Afrique N175, 5 mai 2011 (aussi disponible en anglais). Congo: le processus lectoral vu de lEst, Briefing Afrique N80, 5 septembre 2011 (aussi disponible en anglais). LAfrique sans Kadhafi : le cas du Tchad, Rapport Afrique N180, 21 octobre 2011 (aussi disponible en anglais). The Lords Resistance Army: End Game?, Rapport Afrique N182, 17 novembre 2011. Burundi : la crise de corruption, Rapport Afrique N185, 21 mars 2012 (aussi disponible en anglais). Lor noir au Congo : risque dinstabilit ou opportunit de dveloppement ?, Rapport Afrique N188, 11 juillet 2012 (aussi disponible en anglais). LEst du Congo : pourquoi la stabilisation a chou, Briefing Afrique N91, 4 octobre 2012 (aussi disponible en anglais). Burundi : bye-bye Arusha ?, Rapport Afrique N192, 25 octobre 2012. Le golfe de Guine : la nouvelle zone haut risque, Rapport Afrique N195, 12 dcembre 2012 (aussi disponible en anglais). LEst du Congo : la rbellion perdue des ADFNalu, Briefing Afrique N93, 19 dcembre 2012 (aussi disponible en anglais). Rpublique centrafricaine : les urgences de la transition, Rapport Afrique N203, 11 juin 2013 (aussi disponible en anglais).
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Niger : l'autre maillon faible du Sahel ?, Rapport Afrique N208, 19 septembre 2013 (aussi disponible en anglais). Mali : rformer ou rechuter, Rapport Afrique N210, 10 janvier 2014. Cte dIvoire : le Grand Ouest, cl de la rconciliation, Rapport Afrique N212, 28 janvier 2014.
Sudan: Preserving Peace in the East, Rapport Afrique N209, 26 novembre 2013. Somalia: Puntlands Punted Polls, Briefing Afrique N97, 19 dcembre 2013. Sudans Spreading Conflict (III): The Limits of Darfurs Peace Process, Rapport Afrique N211, 27 January 2014.
Corne de lAfrique
Somalia: The Transitional Government on Life Support, Rapport Afrique N170, 21 fvrier 2011. Politics and Transition in the New South Sudan, Briefing Afrique N172, 4 avril 2011. Divisions in Sudans Ruling Party and the Threat to the Countrys Stability, Rapport Afrique N174, 4 mai 2011. South Sudan: Compounding Instability in Unity State, Rapport Afrique N179, 17 octobre 2011 (aussi disponible en chinois). Mettre en uvre larchitecture de paix et de scurit (I) : lAfrique centrale, Rapport Afrique N181, 7 novembre 2011 (aussi disponible en anglais). Kenya: Impact of the ICC Proceedings, Briefing Afrique N84, 9 janvier 2012. Kenyan Somali Islamist Radicalisation, Briefing Afrique N85, 25 janvier 2012. The Kenyan Military Intervention in Somalia, Rapport Afrique N184, 15 fvrier 2012. Somalia: An Opportunity that Should Not Be Missed, Briefing Afrique N87, 22 fvrier 2012. Chinas New Courtship in South Sudan, Rapport Afrique N186, 4 avril 2012 (aussi disponible en chinois). Uganda: No Resolution to Growing Tensions, Rapport Afrique N187, 5 avril 2012. Ethiopia After Meles, Briefing Afrique N89, 22 aot 2012. Assessing Turkeys Role in Somalia, Briefing Afrique N92, 8 octobre 2012. Sudan: Major Reform or More War, Rapport Afrique N194, 29 novembre 2012 (aussi disponible en arabe). Kenyas 2013 Elections, Rapport Afrique N197, 17 janvier 2013. Sudans Spreading Conflict (I): War in South Kordofan, Rapport Afrique N198, 14 fvrier 2013. Eritrea: Scenarios for Future Transition, Rapport Afrique N200, 28 mars 2013. Kenya After the Elections, Briefing Afrique N94, 15 mai 2013. Sudans Spreading Conflict (II): War in Blue Nile, Rapport Afrique N204, 18 juin 2013. Ethiopia: Prospects for Peace in Ogaden, Rapport Afrique N207, 6 aot 2013.
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Annexe E : Conseil dadministration de lInternational Crisis Group

PRESIDENTS DU CONSEIL
Lord (Mark) Malloch-Brown
Ancien vice-secrtaire gnral des Nations unies et administrateur du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD)
AUTRES MEMBRES DU CONSEIL

Morton Abramowitz
Ancien secrtaire dEtat adjoint et ambassadeur des Etats-Unis en Turquie
Wim Kok
Ancien Premier ministre des Pays-Bas
Ricardo Lagos
Ancien prsident du Chili
Joanne Leedom-Ackerman
Ancienne secrtaire internationale de PEN International ; romancire et journaliste, Etats-Unis
Kofi Annan
Ancien secrtaire gnral des Nations unies ; prix Nobel de la Paix (2001)
Thomas R Pickering
Ancien sous-secrtaire dEtat amricain ; ambassadeur des Etats-Unis aux Nations unies, en Russie, en Inde, en Isral, au Salvador, au Nigria et en Jordanie
Nahum Barnea
Editorialiste en chef de Yedioth Ahronoth, Isral
Lalit Mansingh
Ancien ministre indien des Affaires trangres, ambassadeur auprs des Etats-Unis et haut-commissaire au Royaume-Uni
Samuel Berger
PRESIDENTE DIRECTRICE GENERALE

Louise Arbour
Ancienne haut-commissaire des Nations unies aux droits de lhomme et procureure gnrale des Tribunaux pnaux internationaux pour lexYougoslavie et pour le Rwanda
Prsident, Albright Stonebridge Group LLC ; ancien conseiller la scurit nationale des Etats-Unis
Benjamin Mkapa
Ancien prsident de la Tanzanie
Micheline Calmy-Rey
Ancienne prsidente et ministre des Affaires trangres de la Confdration suisse
Laurence Parisot
Prsidente, MEDEF
Karim Raslan
Fondateur, directeur excutif et prsident-directeur gnral de KRA Group
Wesley Clark
Ancien commandant suprme des forces allies de lOtan en Europe
VICE-PRESIDENTS DU CONSEIL
Ayo Obe
Juriste, Lagos, Nigria
Paul Reynolds
Prsident-directeur gnral, Canaccord Financial Inc.
Sheila Coronel
Professeur Toni Stabile de pratique de journalisme dinvestigation ; directeur du Centre Toni Stabile pour le journalisme dinvestigation, Universit de Columbia, Etats-Unis
Ghassan Salam
Directeur, Ecole des affaires internationales, Sciences Po Paris
Javier Solana
Ancien haut reprsentant de lUnion europenne pour la Politique trangre et de scurit commune, secrtaire gnral de lOtan et ministre des Affaires trangres dEspagne
COMITE DE DIRECTION
Cheryl Carolus
Ancienne haut-commissaire de lAfrique du Sud auprs du RoyaumeUni et secrtaire gnrale de lANC
Mark Eyskens
Ancien Premier ministre de Belgique
Joschka Fischer
Ancien ministre des Affaires trangres dAllemagne
Liv Monica Stubholt

Premire vice-prsidente en stratgie et communication, Kvaerner ASA ; ancienne secrtaire dEtat aux Affaires trangres de Norvge
Maria Livanos Cattaui

Ancienne secrtaire gnral la Chambre de commerce internationale
Lykke Friis
Ancienne ministre du Climat et de lEnergie et ministre lEgalit des sexes du Danemark ; ancienne rectrice lUniversit de Copenhague
Lawrence H. Summers
Ancien directeur du National Economic Council et secrtaire du Trsor des Etats-Unis ; prsident mrite de lUniversit dHarvard
Frank Giustra
Prsident-directeur gnral, Fiore Financial Corporation
Jean-Marie Guhenno
Professeur Arnold Saltzman dtudes sur la paix et les conflits, Universit de Columbia ; ancien soussecrtaire gnral du Dpartement des oprations de maintien de la paix des Nations unies
George Soros
Prsident, Open Society Institute
Wang Jisi
Directeur, Ecole des affaires internationales, Universit de Pkin ; membre du comit de conseil en politique trangre du ministre des Affaires trangres chinois
Pr Stenbck
Ancien ministre des Affaires trangres de la Finlande
Lena Hjelm-Walln
Ancienne vice-premier ministre et ministre des Affaires trangres de Sude
Wu Jianmin
Vice-directeur excutif, China Institute for Innovation and Development Strategy ; membre du comit de conseil en politique trangre du ministre des Affaires trangres chinois ; ancien ambassadeur chinois aux Nations unies et en France
Mo Ibrahim
Fondateur et prsident, Mo Ibrahim Foundation ; fondateur, Celtel International
Asma Jahangir
Prsidente de l'Association du Barreau de la Cour suprme du Pakistan ; ancien rapporteur spcial des Nations unies sur la libert de religion ou de conviction
Lionel Zinsou
Prsident-directeur gnral, PAI Partners
Wadah Khanfar
Co-fondateur, Forum Al Sharq ; ancien directeur gnral du rseau Al Jazeera
Page 28
CONSEIL PRESIDENTIEL
Groupe minent de donateurs privs et dentreprises qui apportent un soutien et une expertise essentiels Crisis Group.
Anonyme (3) Dow Chemical Frank Caufield Frank Holmes
Investec Asset Management Steve Killelea Pierre Mirabaud
Ford Nicholson & Lisa Wolverton Shearman & Sterling LLP
White & Case LLP Neil Woodyer
CONSEIL CONSULTATIF INTERNATIONAL

Donateurs privs et entreprises qui fournissent une contribution essentielle aux activits de prvention des conflits arms de Crisis Group.
ENTREPRISES Anglo American PLC APCO Worldwide Inc. Atlas Copco AB BP Chevron Equinox Partners FTI Consulting Lockwood Financial Ltd PTT Public Company Limited Shell
Silk Road Finance Ltd Statoil Talisman Energy Yap Merkezi Construction and Industry Inc. DONATEURS PRIVES Anonyme Ryan Beedie Stanley Bergman & Edward Bergman
David Brown Neil & Sandra DeFeo Family Foundation Neemat Frem Seth & Jane Ginns Alan Griffiths Rita E. Hauser George Kellner Faisel Khan Zelmira Koch Polk Elliott Kulick David Levy
Leslie Lishon Harriet Mouchly-Weiss Griff Norquist Ana Luisa Ponti & Geoffrey R. Hoguet Kerry Propper Michael L. Riordan Nina Solarz Horst Sporer VIVA Trust Stelios S. Zavvos
CONSEILLERS
Anciens membres du Conseil dadministration qui maintiennent leur collaboration avec Crisis Group et apportent leurs conseils et soutien (en accord avec toute autre fonction quils peuvent exercer paralllement).
Martti Ahtisaari
Prsident mrite
George Mitchell
Prsident mrite
Gareth Evans
Prsident mrite
Kenneth Adelman Adnan Abu-Odeh HRH Prince Turki alFaisal Hushang Ansary scar Arias Ersin Arolu Richard Armitage Diego Arria Zainab Bangura Shlomo Ben-Ami Christoph Bertram Alan Blinken Lakhdar Brahimi Zbigniew Brzezinski
Kim Campbell Jorge Castaeda Naresh Chandra Eugene Chien Joaquim Alberto Chissano Victor Chu Mong Joon Chung Pat Cox Gianfranco DellAlba Jacques Delors Alain Destexhe Mou-Shih Ding Uffe Ellemann-Jensen Gernot Erler Marika Fahln Stanley Fischer Malcolm Fraser Carla Hills Swanee Hunt James V. Kimsey
Aleksander Kwasniewski Todung Mulya Lubis Allan J. MacEachen Graa Machel Jessica T. Mathews Barbara McDougall Matthew McHugh Mikls Nmeth Christine Ockrent Timothy Ong Olara Otunnu Lord (Christopher) Patten Shimon Peres Victor Pinchuk Surin Pitsuwan Cyril Ramaphosa Fidel V. Ramos

Les Terres de La Discorde (I) : La Réforme Foncière Au Burundi

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Les terres de la discorde (I): la rforme foncire au Burundi

Rapport Afrique N213 | 12 fvrier 2014

Table des matires

International Crisis Group Rapport Afrique N213 12 fvrier 2014

International Crisis Group Rapport Afrique N213 12 fvrier 2014

Les terres de la discorde (I) : la rforme foncire au Burundi

La rforme agro-foncire : treize ans de ttonnements

Laprs-Arusha : de la rforme foncire la rforme du code foncier

Des besoins de rforme multiples et complexes

La longue marche de la rforme du code foncier

Des prrogatives de lEtat toujours mal encadres

Une scurisation slective de la proprit foncire

Eparpillement des comptences et dficit de coordination

La gestion des conflits fonciers : langle mort de la rforme

Les insuffisances de la justice de proximit

Le manque de structures de mdiation foncire

III. Vers une pacification des rapports fonciers :

ressusciter la rforme de la gouvernance foncire

Repenser le dveloppement rural

Vers un droit et un accs la terre plus galitaires

Rguler les conflits au lieu de les juger

Prenniser les services fonciers communaux

Annexe A : Carte du Burundi

1962 1966 1972

1977 1980 1986

1987 1991 1993

2002 2005 2006

2011 2012 2013

Annexe C : A propos de lInternational Crisis Group

Annexe D : Rapports et briefings sur lAfrique depuis 2011

Annexe E : Conseil dadministration de lInternational Crisis Group

AUTRES MEMBRES DU CONSEIL

PRESIDENTE DIRECTRICE GENERALE

Liv Monica Stubholt

Maria Livanos Cattaui

Anonyme (3) Dow Chemical Frank Caufield Frank Holmes

Investec Asset Management Steve Killelea Pierre Mirabaud

Ford Nicholson & Lisa Wolverton Shearman & Sterling LLP

White & Case LLP Neil Woodyer

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