Paul Decroux

Le souverain du Maroc, lgislateur

In: Revue de l'Occident musulman et de la Mditerrane, N3, 1967. pp. 31-63.
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Decroux Paul. Le souverain du Maroc, lgislateur. In: Revue de l'Occident musulman et de la Mditerrane, N3, 1967. pp. 31-
63.
doi : 10.3406/remmm.1967.944
http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/remmm_0035-1474_1967_num_3_1_944
LE
SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR
I. FORMES D'INTERVENTION
Le Souverain du Maroc, appel autrefois, tantt Empereur du
Maroc, Fez, Miquenez, Sus, Tafilet, tantt, plus simplement Sultan
du Maroc et de Fs, ou Sultan du Maroc et Roi de Fez, tantt, d'une
manire plus concise encore, Sultan du Maroc, et aujourd'hui Roi du
Maroc, a toujours t et est redevenu la source essentielle, sinon exclus
ive, des rgles juridiques en vigueur dans ce pays, aussi bien d'ail
leurs dans le domaine lgislatif que dans le domaine rglementaire,
mis part la courte priode d'essai du rgime parlementaire, qui
s'est rvl rapidement inefficace, tout au moins mal adapt, priode
allant du 18 novembre 1963, date de la mise en application de la
Constitution promulgue le 14 dcembre 1962, au 7 juin 1965,
20 h 30, date de l'entre en vigueur de l'tat d'exception.
La forme sous laquelle le pouvoir du Souverain s'est manifest,
dans ces divers domaines, a t essentiellement le dahir et, aujourd
'hui, le dcret royal.
Il ne s'agit pas l d'un simple changement d'appellation; ces
deux termes marquent galement un changement de rgime, une diff
rence de procd, de structure..., et l'histoire du dahir, et mme celle
plus rcente et par suite plus courte du dcret, n'tant pas uniformes,
une tude comparative et historique de ces deux voies juridiques, tant
sur le plan doctrinal que sur celui de la pratique judiciaire, n'est
donc pas sans intrt.
II. LE MAROC PAYS DES DAHIRS
Le terme dahir est relativement ancien. A la confrence de
Madrid, qui labora la convention du 3 juillet 1880, le plnipotent
iaire du Sultan Moulay Hassan (Hassan Ier), Si Mohamed Bargach,
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dclara que la rupture du lien d'allgeance qui attachait le sujet au
sultan ne pourrait tre donne que sous forme de firman ou dahir
chrifien *. L'acte manant du Sultan a port en effet galement le
nom de firman, terme d'origine turque, ce terme a mme parfois
encore t utilis dans les dbuts du protectorat (cf. les n08 du Bulle
tin Officiel des annes 1912 et 1913), mais le terme dahir a prvalu
bien vite et a t seul employ par la suite.
Le Maroc a t, pour cela, parfois dsign sous le nom de pays
des dahirs et, comme partir du protectorat, cette source juridique
a t particulirement fertile, on a parl d'empire fortun par sa litt
rature dahiresque, et mme de dahirium tremens 2, en raison d'une
abondance fivreuse de textes lgislatifs une certaine poque, v
idemment avant celle de la grve des dahirs . Le pouvoir lgislatif
au Maroc, a-t-on pu alors crire, n'a presque d'autre limite que la
capacit de l'imprimerie officielle8.
Aucun dahir d'ordre gnral, remontant avant 1912, n'est en v
igueur dans le Maroc d'aujourd'hui. Seuls quelques dahirs porte
limite, constituant le plus souvent des actes administratifs indivi
duels, datant d'avant 1912, peuvent trouver encore application,
condition encore que leur authenticit soit certaine. Aucune archive
officielle valable contenant les minutes de ces actes anciens, n'exis
tant, dfaut d'expditions rgulires, ces dahirs d'ordre individuel
doivent donc tre produits, en principe, en brevets pour employer
une expression notariale. Si le document prsent est en mauvais tat,
si notamment le sceau qui doit y figurer est plus ou moins effac, les
tribunaux ont pu le dclarer sans valeur. Ainsi le tribunal mixte de
Tanger, section d'appel, qui, malgr sa composition internationale,
jugeait au nom seul du Sultan, a estim insuffisante l'authenticit
du sceau du sultan Abd El Hafid ben Hassan, appos sur un dahir
d'iktaa, c'est--dire sur un acte de concession en pleine proprit d'un
terrain domanial4.
1. Cf. note P. Decroux, sous un arrt de la section d'appel du tribunal
mixte de Tanger du 24 mars 1944. Recueil Penant colonial, 1948, jurispr., p. 240.
2. Paul Guillemet, La Vigie Marocaine, n des 20 janvier et 12 fvrier 1938.
3. Jean Clrier, Hespris, 1949, p. 373, et le regrett professeur de gogra
phie marocaine ajoutait : ... cette libert, combine avec le rationalisme car
tsien inn chez tout bon administrateur franais, multiplie des crations par
faites sur le papier et parfaitement striles. Quand on opre dans un milieu
nouveau et mal connu, c'est l'empirisme observateur qui est raisonnable et il
est raisonnable d'utiliser la vigueur de la souche indigne, la souche, c'est
la jema , la jema locale, mais non encore la < jema parlementaire , imprv
isible cette poque.
4. Arrt du 25 juillet 1930. Revue mensuelle de lgislation et de jurispru
dence de Tanger, 1933. p. 173.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 33
Comme autre dahir porte limite, antrieur 1912, on a pu
faire tat d'un dahir de Moulay Ismael de l'an 1113 de l're hgirienne
(1702 de l're chrtienne) qui avait constitu en biens habous les
aloses de l'oued Bou-Eegreg 5, texte qui fut confirm par un dahir du
20 mars 1916 8. Un dahir du 6 dcembre 1960 a abrog un dahir,
remontant au 14 mars 1786 qui avait accord une autorisation
d'exploitation de ghassoul, sise Ksabi de la Moulouya, texte qui a
donc continu produire ses effets jusqu' sa rcente abrogation 7.
Il a t parfois fait tat de dahirs porte gnrale remontant
avant 1912, mais aucun effet juridique ne leur a t reconnu.
Ainsi, on a cit un dahir de fvrier 1864 du sultan Sidi Mohamed
Abderrahman, dit pacte de protection des juifs, qu'aurait obtenu, soit
le banquier londonien Rothschild, soit Sir Moses Montefiore, ce texte,
en admettant qu'il et quelque effet, est devenu sans objet dans le
Maroc moderne 8.
Il y eut toutefois un dahir antrieur 1912, dont l'application
donna lieu litige, mais qui, parce que n'ayant jamais t publi, fut
dclar galement sans porte juridique.
Comme suite la recommandation contenue dans l'article 112
de l'Acte d'Algsiras du 7 avril 1906 9, le sultan Moulay Abd El Aziz
ben Hassan scella, le 10 ramadan 1326 (7 octobre 1908) un dahir dic-
tant une loi minire, la premire en la matire au Maroc, labor,
dit-on, par l'un des quatre frres Mannesmann, prnomm Reinhard.
Bien que ce texte et t reconnu comme ne s'cartant pas des prin
cipes adopts en la matire par les lgislations trangres et satis
faisant ainsi aux prescriptions de l'article 112 de l'Acte d'Algsiras,
ainsi que l'avait reconnu, dans une consultation en date du 21 aot
1909, Henrich Lammsach, professeur de droit international l'Uni
versit de Vienne, la commission arbitrale des litiges miniers au
Maroc, cre par un dahir du 19 janvier 1914, pour la solution des
5. Louis Brunot, La mer dans les traditions de Rabat-Sal, p. 206. -
6. Dahir non publi, mais cit dans le Code foncier marocain.
7. On cite galement le dahir du 2 joumada 1310 (22 novembre 1892),
de Moulay El Hassan qui cra une premire organisation postale au Maroc
(cf. B. O., 1916, p. 33).
8. Cf. Jacques Caill, Bulletin de l'Enseignement public au Maroc , n 194, du 1" fvrier 1947; article non sign Un pisode du vieux Maroc.
La Vigie Marocaine du 29 septembre 1940.
9. Cet article 112 est ainsi conu ; Un firman chrifien dterminera les
conditions de concession et d'exploitation des mines minires et carrires.
Dans l'laboration de ce firman, le gouverenment chrifien s'inspirera des
lgislations trangres existant en la matire ,
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litiges miniers antrieurs 1914, commission place sous la prsi
dence d'un surarbitre dsign par le roi de Norvge, dcida, dans une
sentence en date du 25 janvier 1920 10, que ce dahir, n'ayant jamais
t publi, ne pouvait pas tre considr comme ayant t mis vala
blement en vigueur et que par suite il ne pouvait servir de base lgale
de prtendues concessions minires.
Cette dcision, rendue par une commission arbitrale internatio
nale, est la premire affirmant que, malgr l'absence de toute dispo
siton locale prescrivant et rglementant la publication des lois au
Maroc, une disposition lgale ou rglementaire ne peut prendre effet,
ne peut tre opposable, que si elle a fait l'objet d'une publicit. C'est
la mme affirmation qui sera reprise par les tribunaux du protectorat,
y compris la Cour de Cassation franaise, statuant comme cour
suprme dans les litiges marocains, cf. notamment les arrts en date
du 28 mai 1951 u. Et comme aucune disposition crite n'dicte et
ne rglemente encore au Maroc la publication des lois, la Cour
suprme marocaine a affirm galement, en vertu d'un principe de
droit fondamental gnral non crit, que la publication est une con
dition ncessaire pour qu'une disposition lgale ou rglementaire
devienne obligatoire (arrt du 10 novembre 1960) 12.
Cette lgislation, issue des dahirs, dicte aprs le trait de Fs
du 30 mars 1912, constitue encore la part de beaucoup la plus impor
tante des textes juridiques en vigueur dans le Maroc d'aujourd'hui,
notamment presque tous les principaux codes applicables ont t pris
dans le cadre dahiresque.
Et cette lgislation dicte Rabat, qui initialement ne s'appli
quait qu'en ex-zone franaise, dsigne parfois aujourd'hui sous
l'appellation de zone sud, a t tendue progressivement et, depuis
le 1er janvier 1966, est applicable dans son intgralit, dans tout le
Royaume, donc de Tanger Ttouan et Tantan, comme de Casa
blanca Oujda et Hassi-Bida.
Cette unification lgislative, au profit de la lgislation dicte
Rabat, opre aprs l'indpendance et la runification du Maroc, s'est
ralise d'abord par le moyen de dahirs spciaux, puis, en vertu du
dahir de dlgation du 31 mai 1958 par arrts interministriels, et
enfin, d'une manire globale et ultime, par un dcret royal portant-loi
en date du 31 dcembre 1965.
10. Recueil marocain Penant, 1920, II, p. 41.
11. Gaz. Trib. du Maroc, 1951, p. 102 et note Dufourmantelle, Revue Maro
caine de Droit, 1954, p. 126 et note F. Luchaire.
12. Revue Marocaine de Droit, 1961, p. 67.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 35
III. SURVIVANCE DU DAHIR
ET APPARITION DU DECRET
Le terme dcret n'est apparu dans la langue juridique marocaine
qu'assez rcemment.
Il a commenc coexister avec celui de dahir, durant la priode
allant de la publication du dahir du 6 janvier 1956, relatif aux pou
voirs du prsident du conseil, jusqu'au 18 novembre 1963, date de la
mise en application de la constitution. A partir de cette dernire date,
le cadre juridique du dahir n'a plus t utilis et le dcret a rgn
seul.
Toutefois, le terme dahir est encore couramment employ lors de
la remise de leur dcret de nomination de hauts fonctionnaires,
comme des ambassadeurs, sans doute parce que plus noble que le
terme dcret; de mme, les dcisions d'essence religieuse que continue
prendre le Roi, en sa qualit de Prince des Croyants, sont toujours
appeles dahirs.
C'est la suite de la reprise de son trne par Mohammed V, la
fin de l'intrim des quatre gardiens du Trne, chargs de la vacance
du pouvoir, aprs le dpart du sultan Moulay Arafa, le Grand Vizir
El Mokri ayant t cart, qu'un dahir en date du 6 janvier 1956 char
gea le prsident du conseil, nouveau terme qui est apparu dans la vie
publique marocaine, la suite du dahir du 7 dcembre 1955 organi
sant un gouvernement marocain, d'exercer les pouvoirs que les textes
en vigueur avaient confi au grand vizir. Et c'est la suite de ce
dahir, dans les limites des pouvoirs qu'il avait ainsi hrits, que le
prsident du conseil prit des actes administratifs, rglementaires ou
individuels, sous le nom de dcret. C'est ainsi qu'apparut, pour la pre
mire fois dans le Bulletin Officiel, n du 3 fvrier 1956, un acte qual
ifi de dcret, terme jusqu'alors inconnu en droit marocain.
Avec la constitution du gouvernement intervenue le 26 mai 1960,
le roi Mohamed V ayant pris personnellement en charge les fonctions
de prsident du conseil, le pouvoir de prendre les actes administratifs
sous la forme de dcret fut alors dvolu, par dahir du 27 mai 1960,
au prince-hritier Moulay Hassan, es-qualit de vice-prsedient du
conseil.
Durant cette priode, le prince hritier remplit les fonctions de
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vice-prsident du conseil et exera les pouvoirs dvolus autrefois au
grand vizir, puis au prsident du conseil, et signa par consquent les
dcrets de son nom : El Hassan ben Mohamed.
Toutefois, durant cette priode, des dcisions ayant t prises
par le directeur du cabinet du prince hritier, M. Keda Gudira, ayant
rang et prrogative de ministre, nomm ce poste par un dahir du
20 juillet 1960 avec effet compter du 27 mai 1960, un dahir en date
du 29 mai 1961 intervint pour valider aprs coup ces dcisions.
Aprs le dcs de Mohamed V survenu le 26 fvrier 1961,
15 h 30 (cf. n du Bulletin Officiel du 10 mars 1961, tout bord de
noir), le Prince hritier Hassan, ayant reu l'investiture le mme
jour, a succd son pre sur le trne 18.
Par dahir du 26 avril 1961, le nouveau souverain ayant comme
son pre dcid de diriger par lui-mme les affaires de l'Etat, donna
13. Cette investiture royale a t donne sous une forme toute nouvelle
dans les annales de l'histoire marocaine. Ce sont les membres du Gouverne
ment en exercice qui ont procd cette investiture, avec la formule ci-aprs,
publie au Bulletin Officiel, n du 10 mars 1961, p. 349 :
Investiture de S. M. le Roi Hassan IL
Louange Dieu,
Que la bndiction et le salut se rpandent sur l'Envoy de Dieu,
sur sa famille et sur ses compagnons !
Lorsque l'arrt divin a frapp le Maroc et Dieu le Trs Haut a rappel
Lui notre Souverain trs aim qui a rpondu l'appel de la vrit, les
membres du Gouvernement du Royaume du Maroc se sont runis et ont unani
mement convenu de l'investiture de Son fils, le Chrif Moulay El Hassan,
auquel son Auguste Pre avait, de son vivant, confr le titre d'Hritier du
Trne, titre que les membres de ce Gouvernement ont accept du vivant de
Sa Majest le Roi Mohammed V et qu'ils confirment aprs sa mort. En cons
quence ils dcident d'accord unanime d'investir le Prince hritier Moulay
Hassan Roi du Maroc pour poursuivre l'uvre de ses glorieux anctres et
celle de son Pre Vnr .
Dlgu dans l'aprs-midi du dimanche du 10 ramadan 1380, correspon
dant au 26 fvrier 1961.
Lors des vnements > de l't 1953 et l'occasion de l'avnement sur
le trne de Ben Moulay Arafa, la question de l'investiture des sultans du
Maroc donna lieu discussion, cf. notamment : Lvy-Provenal, La tradition
historique du Maroc, Le Monde, n du 30 juin 1953; Henri Terrasse, Sur
quelques traditions historiques du Maroc Le Monde, n du 8 septembre 1953.
Mme le ministre franais des affaires trangres, dans une rponse crite,
dressa un tableau succinct du sort des sultans du Maroc, dtrns ou destitus
au cours des trois derniers sicles. J. O., n du 10 octobre 1954. Assemble
Nationale, p. 2883.
L'avnement de Sidi Mohammed Ben Moulay Arafa est relat au Bulletin
Officiel du 9 octobre 1953, p. 404. Il est fait tat des < beas tablies dans les
diffrentes villes du Maroc, notamment le 21 aot 1953 Fs, en prsence du
Khalifa imprial, des chorfa, des membres du Me j les el Ilmi, du Mejles el
Baladi, des cads, des adouls, etc.
LE
SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 37
au directeur gnral de son cabinet royal, M. Reda Guedira, dl
gation gnrale et permanente l'effet d'exercer le pouvoir rgle
mentaire dvolu au prsident du conseil et de signer ou de viser tous
actes entrant dans les attributions de la prsidence du conseil . Les
actes pris ainsi par le directeur gnral ont port le nom de dcret.
IV. LE DCEET MAROCAIN
Avec la mise en application, le 18 novembre 1963, de la Consti
tution, le rgne du dahir prit fin et le Roi s'est trouv seulement habil
it prendre des dcrets, dans les domaines lui dvolus (art. 68). Et
le Parlement a exerc le pouvoir lgislatif dans un domaine trs limit
(art. 48), et les actes lgislatifs ont pris, pour la premire fois au
Maroc, le nom de lois14, mais le Maroc n'a vu qu'un nombre fort
modeste de lois, cinq y compris les lois de finances.
Mais par dcret royal en date du 7 juin 1965, avec effet du mme
jour, compter de 20 h 30, en application de l'article 35 de la Consti
tution, l'tat d'exception fut proclam, le pays risquant de s'enliser
dans l'immobilisme par suite de dbats striles qui gaspillaient les
nergies et paralysaient l'action du gouvernement 15.
Et le Roi s'est trouv habilit, nonobstant toutes dispositions
contraires, prendre les mesures qu'imposent la dfense de l'intgrit
territoriale et le retour au fonctionnement normal des institutions
constitutionnelles.
En ralit, comme le mentionne un dcret royal du 16 juin 1965
et comme l'a prcis le Roi dans son discours du Trne du 3 mars 1967,
il s'agit de prendre les mesures, non en vue d'un retour au fonction
nement normal des institutions constitutionnelles existantes, mais en
vue d'une rvision de ces institutions constitutionnelles, qui se sont
rvles mal adaptes la vie marocaine, et, dans l'attente de cette
rvision, de suppler la carence d'un parlement qui s'tait rvl
impuissant prendre les mesures lgislatives ncessaires.
Un dcret royal en date du 8 juin 1965 a, de plus, mis fin aux
fonctions du gouvernement en exercice et a constitu un nouveau gou-
14. Ce nom toutefois tait dj employ Tanger pour les textes adopts
par l'assemble lgislative locale, l'poque du statut .
15. Discours du Trne du 3 mars 1967.
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vernement dont le Eoi a pris la prsidence, les parlementaires ayant
t mis en cong non pay.
A la suite de ces mesures, le Eoi s'est trouv investi du pouvoir
lgislatif qui appartenait au parlement et du pouvoir rglementaire
qui relevait du premier ministre ; et il a continu exercer les prro
gatives lui reconnues par la Constitution, qui reste toujours en
vigueur.
En consquence,
pour les matires rserves au domaine de la loi par l'article 48
de la Constitution, le Roi prend des dcrets royaux portant lois
qu'il scelle, comme autrefois les dahirs ;
pour les matires rserves son pouvoir en vertu de l'arti
cle 29 de la Constitution, le Roi prend des dcrets royaux, qu'il scelle
galement comme avant la proclamation de l'tat d'exception ;
pour les matires relevant du pouvoir rglementaire attribu
par l'article 68 au premier ministre, le Roi prend des dcrets royaux,
qu'il signe, comme le faisait le premier ministre.
V. DISTINCTION DU DAHIR ET DU DCRET
Si le dahir, qui peut tre loi ou dcret, se prsente toujours sous
la mme forme, par contre le dcret royal, qui peut lui aussi, tout au
moins depuis l'application de l'tat d'exception, tre soit une loi soit
un acte rglementaire ou individuel n'a pas une prsentation uniforme
et la nature juridique de chacun peut donc tre dcele, mme de
l'extrieur.
D'abord, en vertu de l'article 48 de la Constitution, le domaine de
la loi est dtermin, alors qu'avant la Constitution la rpartition res
pective du domaine lgislatif et du domaine rglementaire tait imprc
ise, d'origine purement coutumire ; en outre, lorsque le dcret royal
est un texte de nature lgislative, il porte le titre complexe de dcret
royal portant loi ; or tous ces critres n'existent pas pour le dahir.
Le dcret royal portant loi est, comme le dahir, scell et dbute lui
aussi par une formule religieuse, diffrente toutefois.
Les dcrets royaux qui relvent du pouvoir excutif, se rpartis-
sant en deux catgories, ceux pris en vertu de la Constitution (art. 29),
dbutent galement par une formule religieuse et sont scells par le
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 39
Roi, ceux pris en tant que chef du gouvernement, depuis que le Roi a
pris en charge cette fonction, la suite de la mise en application de
l'tat d'exception, portent la signature du souverain : El Hassan ben
Mohamed, mais dbutent galement par une formule religieuse.
Ainsi les dcrets dbutent tous maintenant par une formule reli
gieuse, alors qu'antrieurement les arrts viziriels, les dcrets du pr
sident du conseil et, mme lorsque ce rle tait assur par le prince
hritier, les dcrets du premier ministre, taient d'allure strictement
administrative.
Ces diffrences dans la prsentation formelle ont pu avoir des
consquences juridiques, et elles peuvent peut-tre en avoir encore de
nos jours, cf. infra.
VI. LE DAHIR ET LA JURISPRUDENCE
Les dahirs, qu'ils soient lois ou dcrets, dbutent donc tous par
une mme formule religieuse et ils sont tous scells.
A. Jurisprudence judiciaire
Malgr cette prsentation extra-juridique, quelque peu surnat
urelle, les tribunaux de l'ordre judiciaire n'ont pas hsit faire
la distinction entre dahirs-lois et dahirs-dcrets, et en tirer les
consquences qui s'imposaient. Confirmant la jurisprudence de la Cour
d'appel de Rabat, formule dans deux arrts en date des 4 mai 1944
et 3 fvrier 1948 16, la Cour de Cassation, dans une dcision du
3 juillet 1956 1T a nettement affirm la ncessit de cette distinction,
nonant notamment dans l'affaire qui lui tait soumise qu'un dahir
homologuant une convention entre l'Etat chrifien et un particulier,
mettant en jeu les intrts de ce dernier, ne pouvait tre assimil une
loi.
Dj, dans un arrt du 14 dcembre 1920 18 la Cour de Rabat
avait constat la nullit d'une convention passe par l'Etat accordant
16. Gaz. Trib. du Maroc, 1944, p. 92, 1948, p. 937.
17. Gaz. Trib. du Maroc, 1956, p. 129.
18. Recueil des arrta de la Cour de Rabat, 1921, p. 31.
40 P. DECROUX
un particulier une autorisation de construire sur des terrains doma
niaux moyennant le paiement d'une rente quivalente la moiti des
revenus parce que contraire la loi, bien que cette convention et t
approuve par dahir.
On peut mme citer une dcision encore plus audacieuse. Dans un
arrt du 13 avril 1932 19, se rapportant toutefois un dahir antrieur
au protectorat, la Cour d'appel de Kabat a dclar nulles les conces
sions d'iktaa, c'est--dire des concessions de pleine proprit, accor
des pourtant par dahirs, pour la raison que ces dahirs avaient t
pris par le sultan Moulay Abd El Aziz la veille d'tre dtrn au
dtriment de la Communaut . Il aurait donc exist autrefois, dans
le rgime de la monarchie marocaine, des priodes suspectes
prcdant la chute des souverains, comme dans la procdure de la
faillite celles prcdant la chute des commerants !
Mais remarquons bien que ces dcisions (mis part la dernire
qui concerne un dahir d'avant 1912) n'ont jamais, mme incidemment,
reconnu nuls ces dahirs, mais ont simplement dcid que ces actes ne
pouvaient, en tant que constituant de simples dcrets, valider des
conventions non conformes la loi.
B. Jurisprudence administrative
Et il en a t de mme des juridictions, statuant en matire
administrative, dans le contentieux de l'annulation. Elles n'ont pas
voulu se reconnatre qualifies pour prononcer la nullit des dahirs,
alors mme qu'il s'agissait d'actes rglementaires ou individuels.
Ainsi, le Conseil d'Etat, rendu comptent par le procd des
lgislations dites parallles c'est--dire la fois par un texte fran
ais et par un texte marocain, mcanisme dyarchique utilis dans des
domaines comptence mixte ou dualiste, relevant la fois de la
souverainet franais et de la souverainet marocaine, dans le cas
d'espce par un dahir du 1er septembre 1928 et par un dcret franais
du 23 novembre 1928, pour connatre des recours pour excs de pou
voir par les fonctionnaires du protectorat franais au Maroc, contre
les actes des diverses autorits administratives relatives l'appli
cation de leur statut a jug ne pouvoir annuler un dahir, estimant
qu'aucun dahir ne pouvait tre dfr son examen, tous les dahirs,
19. Recueil des arrts de la Cour de Rabat, 1932, p. 575.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 41
sans aucune distinction, ayant un caractre (sic) lgislatif (arrts des
24 juin 1936 et 3 fvrier 1937) 20. La forme couvre donc le fond, puisque
la mesure dicte notamment par le dahir, objet de l'arrt du 3 fvrier
1937, aurait pu tre prise par arrt viziriel.
Sans aucun doute, a-t-on fait remarquer, la haute juridiction
administrative franaise a t davantage impressionne par la solen
nit du prambule religieux qui prcde tout dahir quel qu'il soit,
que par une raison d'ordre purement rdactionnel des textes lui don
nant comptence, estimant ne pouvoir annuler un acte dont la teneur
avait pu tre fortifie par le Trs-Haut !
En effet, en matire tunisienne, dans un litige de mme ordre, le
Conseil d'Etat, arrt du 5 janvier 1934, a fait la distinction entre
dcrets-beylicaux-lois et dcrets-beylicaux-dcrets et a nonc que ces
derniers pouvaient tre attaqus par la voie du recours pour excs de
pouvoir et il n'a pas hsit annuler le dcret beylical dont la validit
tait conteste 21.
Une diffrence dans la rdaction des textes lui donnant compt
ence en matire marocaine et en matire tunisienne ne peut expli
quer cette contrarit de jurisprudence. Il est seulement possible de
relever que le dcret beylical est beaucoup plus simple, dans sa formul
ation22, que le dahir chrifien et que par suite les juges du Palais
Royal ont pu reconnatre plus facilement en lui un acte administratif,
assez semblable l'acte franais qui constitue l'objet habituel de leur
examen.
20. Recueil marocain Penant, 1937, II, pp. 47 et 111. Recueil des arrts de
la Cour de Rabat, 1937, p. 96. Jacques Racine. Mesures lgislatives et rglement
aires prises au Maroc. Revue juridique et politique de l'Union franaise, 1952.
21. Dans cet arrt, le Conseil d'Etat nonce que si les dcrets beylicaux
qui tablissent ou modifient le statut des fonctionnaires de l'administration
tunisienne constituent des textes lgislatifs et ne peuvent faire l'objet d'aucun
recours, par contre il est possible d'attaquer par la voie de recours pour excs
de pouvoir tous les actes beylicaux qui ont le caractre de mesures d'applica
tion du statut des fonctionnaires, Et le Conseil d'Etat a annul un dcret
beylical, nommant le sieur de Soulmagnon, adjoint au directeur gnral de
l'agriculture en Tunisie.
22. Le dcret beylical n'a jamais t aurol de la mme ambiance rel
igieuse que le dahir chrifien. Il dbutait plus simplement : Louange Dieu.
Nous Ahmed Pacha Bey, Possesseur du Royaume de Tunis, Avons pris le
dcret suivant.... Le Trs-Haut n'tait pas invoqu pour en lever et fortifier
la teneur, et la mention d'aucun sceau, fut-il simplement beylical, ne s'y trou
vait porte. Au Maroc, le dahir est, de plus, souvent accompagn du qualificatif
de < chrifien, puisque pris par un souverain, chrif, c'est--dire descendant
du Prophte. Parfois les textes lgislatifs citent des dahirs sous cette appellat
ion.
42 P. DECROUX
La position adopte par le Conseil d'Etat face au dahir sera aussi
celle de la Chambre administrative de la Cour Suprme Rabat.
Dans deux arrts, en date des 18 juin 1960 et 15 juillet 1963 ,
la Chambre administrative, comptente pour statuer sur les recours
en annulation pour excs de pouvoir forms contre les dcisions ma
nant des autorits administratives (art. 1er du dahir du 27 septembre
1957) a refus de connatre des recours en annulation forms par des
magistrats contre des dahirs de rvocation. Dans son arrt du 15 juil
let 1963, elle a nonc d'une manire gnrale qu'il n'appartient pas
la Cour Suprme, statuant comme juge de la lgalit des dcisions
des autorits administratives de connatre d'un acte individuel ma
nant du Souverain et pris en forme de dahir * 24.
VII. LE DCEET ROYAL ET LA JURISPRUDENCE
Bien que la Cour Suprme n'ait pas encore t appele statuer
sur des recours en annulation de dcrets royaux pris dans les cas o
la Constitution rserve au Roi le droit d'agir (art. 29), notamment
pour la nomination des magistrats (art. 84), il est certain que la mme
jurisprudence serait suivie. Ainsi, si au lieu d'avoir t rvoqus par
dahir avant la mise en application de la Constitution, les magistrats
susviss avaient fait l'objet de dcrets royaux de rvocation, une fois
la Constitution en vigueur, leurs recours n'auraient pas eu plus de
chance d'tre accueillis. Ces dcrets royaux individuels sont pris dans
la mme forme que les anciens dahirs, et comme eux ils sont scells et
ils sont prcds de la formule religieuse, avec mme en plus l'nonc
Amir Al Mouminine Prince des Croyants, et les actes administ
ratifs pris en cette forme particulire seront, comme les actes
23. Gaz. Trib. du Maroc, 1960, p. 79. Recueil des arrts de la Cour de Rabat,
1963, p. 206.
24. Sous le protectorat (cf. E. Durand, Trait de Droit public marocain,
p. 243), on n'avait ouvert le recours en annulation que dans des cas trs parti
culiers, parce que, en raison de l'impossibilit certaine chez la grande major
it des administrs (sous-entendu : marocains) comprendre qu'un recours
en annulation est un recours objectif contre un acte et non une protestation
subjective contre son auteur , on pouvait craindre un afflux excessif de recours.
Or l'exprience a prouv au contraire que cette conception aboutissait au rsul
tat inverse; le nombre des dossiers en instance la chambre administrative
diminue d'anne en anne, au fur et mesure du dpart des trangers, les
Marocains hsitant intenter des recours contre les dcisions prises par les
autorits locales.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 43
administratifs pris autrefois en la forme de dahir, dclars non sus
ceptibles de recours en annulation; pour eux galement la forme
couvrira le fonds.
Et pourtant, on admet gnralement, l'heure actuelle, bien
que cette opinion ne puisse encore tre taye d'aucune dcision judi
ciaire, que les dcrets royaux que prend le Eoi, en sa qualit de chef
du Gouvernement, depuis la proclamation de l'tat d'exception et de
la prise en charge des fonctions de premier ministre, seraient sus
ceptibles d'tre dfrs la Chambre administrative de la Cour
Suprme en annulation pour excs de pouvoir.
Et on tient faire remarquer l'appui de cette opinion, d'une
part, que, malgr la prsence d'un prambule d'essence religieuse et
de l'intitul Nous, Amir Al Mouminine , ces dcrets ne sont pas
scells, mais signs, d'autre part que ces actes n'manent pas du Roi,
en sa qualit de souverain, mais en sa qualit de chef du gouverne
ment remplaant provisoirement le premier ministre.
Si cette opinion venait tre confirme, il faudrait alors justi
fier le refus de la Cour Suprme de connatre de la lgalit des dcrets
royaux spciaux pris en vertu de la Constitution, non plus, comme
pour les dahirs, pour un motif tir de leur nature plus ou moins
religieuse compte tenu des formules mystiques qui les encadrent, mais
pour un motif tenant au seul fait que ces dcrets sont pris par le Roi
en sa qualit de souverain, et c'est pourquoi d'ailleurs ils sont scells,
alors que les dcrets susviss sont pris par le Roi en sa qualit de chef
du gouvernement et c'est pourquoi ils sont simplement signs, tous ces
dcrets, quels qu'ils soient, tant toutefois accompagns du mme
en-tte religieux.
Mais il ne faudrait pas croire que cette rpartition en deux
catgories des actes administratifs pris par le Roi, relve de son seul
bon vouloir, qu'il peut son gr apposer sur un acte, soit son sceau
royal soit sa signature personnelle. Les actes administratifs qu'il scelle
sont ceux que la Constitution a rservs sa comptence de monarque.
Les actes administratifs qu'il signe, de sa signature propre, sont ceux
que la Constitution a atribus la comptence du premier ministre,
fonction qu'il exerce en vertu du dcret royal organisant le gouver
nement actuel.
A l'poque du dahir par contre, des mesures ont pu tre dictes
par dahir alors qu'elles auraient pu tre prises par arrt viziriel.
Il convient, cet gard, de relever que les actes que peut prendre
le Roi en vertu de la Constitution sont essentiellement des actes
44 P. DECROUX
porte individuelle ou particulire, soit actes de nature administrat
ive, soit actes de nature gouvernementale. L'article 29, al. 1er, quand
il nonce que le Roi exerce le pouvoir rglementaire dans les domaines
qui lui sont rservs, donne donc aux termes pouvoir rglementaire
un sens trs spcial. Dans son sens juridique normal, le domaine rgl
ementaire intresse exclusivement les dcisions administratives posant
des rgles gnrales, visant un nombre indtermin de personnes ou
de situations. Or ce pouvoir rglementaire appartient, en vertu de
l'article 68, exclusivement au premier ministre, qui seul notamment
prend, par voie gnrale, les mesures qui doivent assurer l'excution
des lois 25.
Le Roi en vertu de divers articles : 24, 30, 31, 33, 34, 35, 72, 77,
84, 91, 101 ne prend pas des mesures gnrales, mais des actes porte
limite, le plus souvent, des actes administratifs individuels; ainsi
en vertu de l'article 30 il nomme aux emplois civils et militaires, sauf
dlgation de ce droit (cf. dcret royal du 20 novembre 1963) ; en vertu
des articles 33 et 84, il nomme les magistrats;... etc. Il n'exerce donc
pas, comme l'nonce l'article 29, le pouvoir rglementaire dans certains
domaines.
Mme si on admet que les dcrets royaux, d'essence ministrielle,
peuvent tre attaqus par la voie de recours en annulation pour excs
de pouvoir, il n'en demeure pas moins que, non seulement les dcrets
royaux portant lois, mais tous les autres dcrets pris par le Roi,
en sa qualit de souverain, chappent au contrle de la lgalit, donc
mme les dcrets royaux de naturalisation ou de retrait de naturali
sation dans les cas o le code de la nationalit marocaine du 6 sep
tembre 1958 rserve au Roi le droit de prendre ces dcisions. Et pour
tant comme nous l'avions expos par ailleurs 2e l'article 36 de ce code
rend la Cour Suprme comptente l'gard des dcisions administ
ratives relatives la nationalit, alors que l'article 1er du dahir du
27 septembre 1957, instituant la Cour Suprme, dict que cette cour
est comptente l'gard des dcisions manant des autorits administ
ratives. Autrement dit, le premier texte dfinit la comptence en
25. A cet gard, on n'a pas manqu de relever l'aspect peu constitutionnel
de la loi du 26 janvier 1965, une des rares lois adoptes par le Parlement,
relative l'unification des tribunaux, dont l'article 6 nonce que le ministre
de la justice est charg de l'excution de la prsente loi. Par suite, les mesures
ncessites pour l'application de cette loi, qui n'avait fait qu'noncer quelques
courtes rgles, ont t prises, non par dcrets du premier ministre, mais par
arrts du ministre de la justice.
26. P. Decroux, Manuel de droit international priv marocain, 1963,
p. 53.
LE
SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 45
faisant tat de la nature des dcisions, alors que le second fait tat
de la qualit des auteurs des dcisions. Et nous estimions que s'il est
peut-tre dlicat de ddoubler la personne du Roi, il est plus ais
d'analyser la nature d'un acte. Mais, si dans son arrt susvis du
18 juin 1960, la Chambre administrative de la Cour Suprme, pour se
dclarer incomptente l'gard d'un dahir individuel a fait tat pr
cisment des termes de l'article 1er du dahir du 27 septembre 1957, par
contre, dans son arrt du 15 juillet 1963, elle a nonc simplement
qu'il ne lui appartenait pas de connatre d'un acte individuel
manant du Roi et pris en forme de dahir . C'est donc plutt la forme
de l'acte que la qualit de son auteur qui semble tre dsormais l'l
ment dterminant pour la Cour Suprme. Par suite, notre raison
nement n'est sans doute plus valable. Il ne s'agit plus maintenant de
distinguer seulement, comme le suggrait M. A. de Laubadre, entre le
souverain lgislateur et le souverain, organe du pouvoir excutif27,
mais il faut encore distinguer parmi les dcrets pris par le Roi (en
dehors des dcrets portant lois), ceux pris par le Roi en sa qualit
de souverain, soit en vertu de la Constitution (art. 29), soit, en vertu
d'un texte lgislatif, comme le code de la nationalit (art. 13 et 14),
et les dcrets pris en sa qualit de premier ministre. Or les dcrets
de naturalisation ou de retrait de naturalisation pris par le Roi le
sont en sa qualit de souverain, et ils doivent tre scells ! 28.
VII. DOMAINE DU DAHIR
A l'poque du dahir, c'est--dire avant la mise en application de
la Constitution, le domaine dans lequel pouvait intervenir cet acte
tait presque illimit. Le dahir est intervenu dans les questions les
plus diverses, relevant aussi bien du pouvoir lgislatif, non dlimit
alors, que du pouvoir excutif, constituant par suite des actes lgis
latifs, des actes administratifs, rglementaires ou individuels. Aprs
l'indpendance, des dahirs ont rglement la nationalit marocaine,
27. A. de Laubadre, La rforme de l'organisation judiciaire marocaine.
Revue juridique et politique de l'Union Franaise, n* 4, 1948.
28. Il y a eu des dcrets royaux de nationalisation de faveur mais ces
dcrets n'ont t que mentionns au Bulletin Officiel. Le dcret royal du 3 aot
1965, qui a dlgu au directeur gnral du Cabinet royal, la signature des
dcrets de naturalisation ne concerne que les dcrets ordinaires de naturalisa
tion de droit commun, pris en temps ordinaire par le premier ministre.
46 P. DBCKOUX
le statut personnel des marocains musulmans. Le dahir du 2 juin 1961,
portant loi fondamentale du Royaume, a t mme considr comme
ayant une force constitutionnelle, une force suprieure toute autre
loi susceptible d'tre promulgue 29.
Le dahir est intervenu mme dans des questions relevant du
domaine religieux, pouvant toutefois produire des effets juridiques.
Cette situation provient de ce que le Maroc est un Etat musulman,
avec tout ce que ces termes signifient en pays d'Islam, o la distinc
tion moderne du juridique sculier et du religieux, qui peut d'ailleurs
tre lui aussi juridique, n'est pas affirme.
Ces dahirs ont souvent une prsentation propres, ils n'ont pas
t publis au Bulletin Officiel, ils ont t seulement enregistrs
au Grand Vizirat, et c'tait lors de cet enregistrement que s'exerait
le plus souvent le contrle de la puissance protectrice, ces dahirs ayant
pu n'tre pas viss par le Commissaire Esident Gnral. Au cours de
la priode 1953-1955, ces dahirs touchant aux institutions musulmanes
restrent soumis la procdure ordinaire (cf. infra).
Voici, titre d'exemple, un dahir du 4 mars 1919 (1er joumada II
1337) confiant Si Abdesslem Naciri, 12e cheikh de Tamgrout, la
gestion et la disposition des biens habous (habous de Zaoua) cons
titus au profit des Zaouas des Naciria (au nombre d'environ 120) 80.
Louange Dieu Seul. Que Dieu accorde sa bndiction Notre
Seigneur et Matre Mohammed ainsi qu' sa famille et ses compa
gnons .
Suit le Grand Sceau de Moulay Youssef.
Qu'on sache par les prsentes, bnies par Dieu, que nous avons
(grce celui qui dtient le pouvoir, la puissance et la dure) confirm
leur porteur, le fquih, le marabout dvou Si Abdesselem, fils du
dfunt Si Ahmed..., ce qui a t octroy son pre par notre dahir
chrifien renouvelant le dahir de notre saint aeul lui confrant la
primaut sur toutes les zaouas nasiyirines existant dans les villes,
ports, rgions, lui attribuant le droit de les grer ainsi que les biens
habous qui en dpendent..., etc. Nous le confirmons entirement et
nouveau dans tous ces droits et ordonnons tous nos gouverneurs et
excuteurs de nos ordres chrifiens, qui en prendront connaissance
d'en agir conformment et de ne rien modifier ce que nous avons
voulu et confirm. Salut !
29. P. Decroux. Sources du droit marocain, 1963, n 25, p. 41.
30. Georges Drague. Esquisse d'histoire religieuse du Maroc, p. 216.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LEGISLATEUR 47
Nous en avons dcid ainsi par la grce de Dieu Trs Haut, le
premier joumada II 1337 .
Ce dahir chrifien a t enregistr au Grand Vizirat le 5 jou
mada II de la mme anne (8 mars 1919). Sign : Mohammed El
Mokri.
Ces dahirs de caractre plutt religieux, bien que non publis,
peuvent tre invoqus devant les tribunaux, ce qui prouve bien qu'ils
ont galement des effets juridiques. Ainsi, le Tribunal d'appel du
Chraa, dans un arrt du 1er fvrier 1953 81, concernant un litige relatif
la perception des offrandes (foutouhat) verses un sanctuaire, a
appliqu un dahir de novembre 1930 qui attribuait ces offrandes
un certain chrif 82.
IX. SPHKE D'APPLICATION DU DAHIR
Si le domaine ratione materiae du dahir tait donc presque sans
limite, par contre sa sphre territoriale d'application tait plus ou
moins restreinte, suivant les priodes de l'histoire.
Avant 1912, les dahirs n'avaient d'efficacit que dans le Maroc
qui reconnaissait l'autorit du Sultan, le bled el maghzen ; le territoire
en dissidence, le bled es siba, chappait son contrle ; l'tendue res
pective des deux bleds variait suivant l'nergie ou la faiblesse du sou
verain rgnant.
Aprs le Trait de Fs du 30 mars 1912 et la Convention de
Madrid du 27 novembre 1912 les dahirs scells par le Sultan n'ont
eu de porte que dans la zone franaise et encore progressivement
au fur et mesure des oprations de pacification, qui ne furent ache
ves qu'en 1934. Cette zone, dite franaise, ne se confond pas avec la
31. Revue Marocaine de Droit, 1956, II, p. 284 et note Bellot.
32. Si, l'heure actuelle, ces foutouhat > se prsentent principalement
sous la forme de dons en argent, il n'en tait pas de mme autrefois et ces
offrandes pouvaient tre fort diverses. Dans son carnet de route, intitul Dans
le grand Atlas marocain , paru en 1919, le docteur Paul Chatignihes raconte
avoir, en mars 1916, rencontr dans les Sraghna un chrif de Tamgrout, qui
rentrait la zaoua du Dra, en ramenant comme cadeaux, des esclaves, des
mules, des chevaux, etc. (p. 271).
48 P. DECROUX
zone dite sud d'aujourd'hui, qui comprend la province de Tarfaya qui
relevait avant 1957 de l'autorit espagnole83.
En zone nord soumise au protectorat espagnol, les dahirs, appli
cables en cette zone furent pris par le khalifa du Sultan Ttouan
et portrent le nom de dahirs khalifiens, qui, pour la plupart rest
rent en vigueur jusqu'au 1er janvier 1966.
En zone spciale de Tanger, compter du 15 juin 1925, date de
mise en vigueur du statut organis par la Convention internationale
de Paris du 18 dcembre 1923 et jusqu'au 6 novembre 1956 l'autorit
lgislative a appartenu l'Assemble lgislative, compose de nota
bles dlgus par le Mendoub du Sultan et par les Consuls trangers,
et au Comit de Contrle compos des consuls gnraux des puis
sances, qui surveillait l'application du statut. Toutefois, les codes
organiques en vigueur dans cette zone numrs l'article 33 de la
Convention de Paris de 1923 furent scells Kabat par le Sultan et
viss par le Rsident Gnral de France et ces codes ne furent
l'objet d'aucune modification, puisque, pour tre modifis, il fallait
un acte du Sultan, approuv et par le Commissaire Rsident Gnral
de la Rpublique franaise au Maroc Rabat et par le Haut Commiss
aire espagnol Ttouan et par le Comit de contrle Tanger sta
tuant l'unanimit (art. 32, par. 3 de la Convention de Paris). Il y
eut par contre des lois adoptes par l'Assemble lgislative et approu
ves par le Comit de contrle et homologues par le Mendoub, telle
par exemple la loi du 7 septembre 1931 sur les socits responsab
ilit limite. Cette loi locale fut mme conteste quant sa lgalit
parce que prtendue non statutaire apportant une modification
au code de commerce tangrois, code faisant partie des codes locaux
intangibles 84. Durant le cours de la vie juridique tangroise, il existe
une priode de fait , qualifie rgime provisoire de la zone de
Tanger , allant du 13 juin 1940 au 11 octobre 1945, qui correspond
la dure de l'occupation espagnole. Un dahir du Sultan, en date du
22 septembre 1945, a dclar nuls tous les dcrets et rglements pris
au cours de cette priode en tant qu'ils taient contraires aux actes et
conventions formant statut de la zone. Leur abrogation a t constate
par le Comit de contrle.
33. Cf. Guy Hraud, Apera sur l'organisation des territoires espagnols
d'outre-mer. Revue juridique et politique de l'Union franaise, t. VIII.
34. Cf. A. Mnard, Revue Mensuelle de lgislation et de jurisprudence de la
zone de Tanger, octobre 1931.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 49
X. LA GRVE DES DAHIRS
A partir de l'anne 1946, on a fait tat dans certains milieux poli
tiques et dans la presse d'une grve des dahirs Rabat, dsignant,
sous cette appellation, un retard ou mme un refus, plus ou moins
systmatique, de la part du Sultan, de sceller les projets de dahirs
qui lui taient prsents, et on a voulu expliquer le remplacement,
comme Commissaire rsident gnral de la Rpublique franaise, de
l'Ambassadeur Erick Labonne par le gnral Juin en mai 1947 par la
ncessit de mettre fin cet tat de chose, un gnral devant en prin
cipe tre moins souple donc plus ferme qu'un ambassadeur 85.
A l'inverse d'ailleurs, on peut relever que parfois le Rsident
gnral a considrablement tard viser pour promulgation et mise
excution, des dahirs scells de longue date par le souverain.
Ainsi le dahir, abrogeant un dahir du 1er fvrier 1941 sur l'organi
sation du pays pour le temps de guerre, a t scell le 20 juin 1950,
mais n'a t vis par le Rsident gnral que le 5 mai 1951 (Bulletin
Officiel du 11 mai 1951). Il y avait l aussi comme une grve perle
ou une grve du zle du Rsident gnral en matire dahiresque.
XI. LES DAHIRS ARAFIENS LEUR VALIDIT
Et, durant le temps du protectorat, il faut relever en zone fran
aise, une priode spciale au cours de laquelle une procdure lgis
lative particulire a fonctionn, du 20 aot 1953 au 18 novembre 1955.
Si les dahirs relatifs aux institutions musulmanes et au statut de
l'Empire (c'est--dire les dispositions lgales touchant au domaine
religieux et l'organisation tatique du Maroc) sont rests soumis
la procdure ordinaire (en fait aucun dahir de ce genre n'a t dict
au cours de cette priode), par contre les autres dahirs ont relev d'un
cadre institutionnel nouveau. Ces dahirs ont t tudis, arrts et
35. Cf. Le Figaro, n du 16 mai 1947. Le Monde, n du 15 mars 1951, lettre
de M. G. Puaux, ambassadeur de France, ancien rsident gnral de France au
Maroc. Question pose par M. Jousselin, Assemble de l'Union Franaise. J.O.,
sance du 30 aot 1951, p. 773.
50 P. DECROUX
approuvs par un conseil, appel conseil des vizirs et des directeurs,
avant d'tre soumis au sceau du Sultan. Ce conseil tait compos de
trente membres, hauts fonctionnaires, quinze marocains et quinze
franais ; le conseil prenait ses dcisions avec un quorum des
deux tiers, la majorit des membres prsents; le sultan pouvait,
dans le dlai d'un mois, demander une seconde lecture et si, le
conseil maintenait sa dcision dans sa teneur initiale la majorit
des deux tiers, le sceau du Sultan y tait appos . En fait, cette
deuxime lecture n'a jamais t demande, le sultan Ben Moulay
Arafa n'ayant jamais esquiss une tentative de grve du dahir.
Ce conseil des vizirs et des directeurs, en tant qu'institution,
n'tait pas une originalit dans la vie politique marocaine.
Il suffit de se reporter aux B. 0. des annes 1913 1920 pour
voir le compte rendu de la runion hebdomadaire du Conseil des
Vizirs, prsid par le Sultan Moulay Youssef lui-mme, auquel assis
taient galement de hauts fonctionnaires franais du protectorat. La
formule qui souvent ouvre ce compte rendu est la suivante : Le
Grand Vizir ouvre la sance par l'expos des affaires traites la
grande bniqa durant la dernire semaine et au nombre desquelles
il convient de mentionner diffrents projets de dahirs proposs
l'agrment de Sa Majest .
Et c'est ainsi qu'au cours d'un conseil des vizirs, tenu Fs, le
13 dcembre 1916 (B. 0., 1916, p. 1194) fut expos au sultan Moulay
Youssef le projet de la cration de la ville nouvelle de Fs avec le
trac du plan urbain, les travaux envisags pour l'adduction de l'eau
d'An Chekaf, etc.
Durant la priode inter-rgne allant du 1er octobre 1955 86 au
22 novembre 1955, un gardien du sceau imprial avait t dsign
pour le sultan, la veille de son dpart, savoir Moulay Abdallah, fils
de l'ancien sultan Abdel Hafid, le signataire du trait du protec
torat87 puis un conseil du Trne fut organis le 16 octobre 1955
36. Au moment du dpart du sultan Ben Moulay Arafa pour Tanger, le
1" octobre 1955, une lettre du Prsident de la Rpublique Franaise fut remise
au souverain. Les diverses assurances contenues dans cette lettre devinrent
bien vite lettres mortes . Autant en a emport le vent, comme il en sera
des dclarations, qui seront faites quelques annes plus tard, pour l'Algrie
franaise, qui se rvlrent, elles aussi, sinon aussi pures, du moins aussi
lgres que les eaux d'Evian.
87. La dlgation consentie par le Sultan Ben Arafa Moulay Abdallah
ben Abd El Hafid tait rdige de la manire suivante :
Attendu que nous avons dcid de nous loigner de Rabat, capitale de
notre royaume, pour une dure illimite.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 51
par le grand vizir 88 ; le conseil des quatre gardiens du Trne aurait
pu prendre des dahirs, ce pouvoir constituant la premire des douze
attributions reconnues au dit conseil, en fait les gardiens n'eurent
pas lgifrer, aucun dahir pris par ce conseil n'a paru au Bulletin
Officiel.
A partir du 22 novembre 1955, le rgime, tel qu'il fonctionnait
avant le 13 aot 1953, reprit son cours, jusqu' l'indpendance.
A propos de la priode intercalaire 1953-1955, l'observation sui
vante peut tre faite.
Les dahirs scells par le sultan Ben Moulay Arafa n'ont jamais
t discuts quant leur lgalit, mme une fois l'indpendance recou
vre. Ces textes sont et demeurent applicables encore l'heure actuelle.
Jamais, ils n'ont t qualifis d'actes dits dahirs du sultan de
fait... l'imitation de la terminologie curieuse employe une cer
taine poque pour les lois qui furent dictes, Vichy, par le Marc
hal Ptain, Chef de l'Etat Franais.
D'ailleurs l'ancien sultan n'a jamais fait l'objet de sanctions bien
qu'une commission d'enqute, sorte de juridiction d'exception, et t
constitue pour punir les personnes de nationalit marocaine qui
sciemment et dlibrment avaient pris une part dterminante au coup
de force du 20 aot 1953 . Dans la liste des personnes condamnes,
simplement d'ailleurs la dgradation nationale et la confiscation
de leurs biens, liste parue dans le Bulletin Officiel du 22 aot 1958,
ne figure pas l'ancien souverain. Et les textes scells par lui sont res
ts valables, sans qu'ils aient t mme valids par un texte ultrieur,
manant du roi Mohammed Y.
Attendu que pendant notre absence nous ne pourrons nous occuper, dans
l'intrt public, des affaires qui nous incombent en tant que souverain, nous
avons dlgu d'une manire parfaite, par cet crit, notre cousin Moulay
Abdallah Ben Moulay Abd El Hafid le soin de s'occuper des affaires relatives
la couronne, conformment aux traditions de la dynastie royale et dans le
respect de notre religion musulmane.
Que Dieu aide ceux qui incombera cette charge. Salut,
Rdig en notre Palais Rabat, le 12 du mois de Safar, 1375, soit le
30 novembre 1955.
Ce texte n'a pas t publi au B.O.
38. La dcision du Grand Vizir, crant le Conseil du Trne, n'a pas t
non plus publie au B.O.
52 P. DECROUX
XII. LES DAHIRS DE LA PRIODE 1940-1942
II est intressant cet gard de mettre en parallle ce qui s'est
pass au Maroc au cours des annes 1943 et 1944, aprs l'installation
Alger du C.F.L.N. (Comit franais de la libration nationale),
devenu par la suite G.P.R.F. (Gouvernement provisoire de la Rpub
lique Franaise) 89, lorsque l'chiquier d'Alger tourna au dsa
vantage de Vichy .
Des dahirs, pris au cours de la priode allant de juin 1940
novembre 1942, furent alors parfois considrs comme sans valeur par
les tribunaux franais du protectorat, alors qu'ils appliqurent des
textes d'Alger sans que ceux-ci aient t adopts par le souverain
marocain.
Pourtant les autorits qui prirent au Maroc les textes de 1940
1942 taient les mmes que celles qui avaient dict les dispositions
lgales d'avant 1939 ou d'avant 1942 ; le sultan tait Sidi Mohamed ben
Youssef, mont sur le trne en 1927; le Commissaire Rsident Gnral
tait le gnral Nogus, nomm ce poste par le Ministre Lon
Blum en 1936 et qui fut d'ailleurs accueilli Rabat par une partie
de la population franaise avec le classique poing lev de l'poque.
C'est pourquoi si certains textes, particuliers cette priode,
ont d disparatre, ils furent normalement abrogs par des textes
lgaux ultrieurs, par exemple le dahir du 4 fvrier 1943 abrogeant le
dahir du 4 novembre 1941, relatif la rception des missions radio-
phoniques, et ce n'est qu'ensuite, aprs bien des hsitations, que
fut utilis le procd irrgulier de l'annulation pour faire disparatre
quelques autres dahirs, dont la teneur n'avait sans doute pas d tre
fortifie par le Trs-Haut ! 40.
39. Ce sont presque les mmes sigles qui seront repris en Algrie, aprs 1954,
par d'autres autorits : F.L.N., G.P.R.A.,
40. La comparaison suivante illustre bien la diffrence de conception qui
a prsid la prise de dcisions, en 1943-45 Rabat et Alger. A Rabat, le
dahir susvis du 4 fvrier 1943, dans son article 1er a abrog (et non annul)
le dahir du 4 novembre 1941, relatif la rception des missions radiophoniques,
mais dans son article 2, il a annul les condamnations prononces en vertu du
texte abrog. A Alger, l'ordonnance du G.P.R.F. du 2 octobre 1943 a dclar nulle
l'ordonnance de l'amiral Darlan du 18 dcembre 1942, instituant une chambre
de cassation en Afrique franaise, mais elle a valid les arrts rendus par cette
juridiction nulle. Au Maroc, un dahir ne pouvait tre reconnu que lgal, il ne
pouvait donc qu'tre abrog, quitte effacer certaines consquences de ce texte,
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 53
Au cours de cette priode, on vit donc une certaine jurisprudence
dnier valeur lgale des dispositions locales rgulirement dictes,
alors qu'une autre jurisprudence, tout aussi infonde, reconnut force
excutoire des dispositions prises Alger alors que ces dispositions,
comme le constatera quelques annes plus tard le Conseil d'Etat,
auraient d tre reprises par des textes marocains, pour tre recon
nues applicables au Maroc.
Dans un arrt du 4 dcembre 1944 41, la Cour d'appel de Kabat,
en premier lieu, a dclar qu'un texte marocain ne pouvait tre invo
qu par un inculp pour sa dfense parce qu'il n'avait t pris que
pour homologation (sic) de textes publis par le prtendu gouver
nement de Vichy et que ces textes de Vichy avaient t abrogs par
une ordonnance du G.P.R.F. d'Alger.
On ne voit pas quel peut tre le fondement juridique d'un tel
raisonnement. Peu importe l'inspiration d'un texte lgal marocain,
ce texte est lgal parce qu'il a t dict par le pouvoir lgislatif local.
De nombreux textes d'origine franaise, aujourd'hui abrogs en
France, adopts au Maroc sont toujours en vigueur au Maroc et le
demeureront tant qu'ils n'auront pas t abrogs par le lgislateur
marocain. Citons, par exemple la loi du 24 juillet 1867 sur les socits
de capitaux, rendue applicable par le dahir du 11 aot 1922, qui est
toujours en vigueur et qui vient mme d'tre tendu Tanger et
Ttouan, alors qu'elle a t abroge en France. Reconnatre ou dnier
la valeur juridique d'un texte marocain, en recherchant, d'aprs une
thique d'ailleurs variable suivant les vnements politiques, l'origine
pure ou impure de son inspiration, est un procd qui se situe hors
de toute norme juridique.
En second lieu, la Cour de Rabat, dans son arrt susvis, ajoute
que le texte a t lui-mme abrog au Maroc et, ajoute la Cour, le
principe de la non-rtroactivit des lois, mme en matire pnale, n'est
pas constitutionnelle et le lgislateur peut y droger .
Ce raisonnement est aussi infond que le premier et se heurte
deux principes juridiques indiscutables.
alors qu'en Alger de cette poque, tous les textes pris depuis 1940 par d'autres
autorits furent considrs comme nuls, quitte les valider ou valider cer
taines de leurs consquences. Mais remarquons que, bien que les deux procds
employs puissent ventuellement aboutir des rsultats identiques, la situa
tion juridique reste fort diffrente, alors qu'un texte annul est considr comme
n'ayant jamais t lgal, un texte abrog reste lgal et celui qui a agi en con
formit de ce texte avant son abrogation a agi lgalement, fed sed jure fed, ce
que l'on a parfois ignor !
41. Gaz. Trib. du Maroc, 1945, p. 9.
54 P. DBCROUX
D'abord, l'abrogation d'un texte n'a pas d'effets rtroactifs,
l'abrogation met nant le texte pour l'avenir, mais elle ne porte
pas atteinte sa validit antrieure. C'est pourquoi d'ailleurs on uti
lise parfois le procd irrgulier de l'annulation.
Ensuite, mme s'il y avait eu annulation et non abrogation, le
principe de la lgalit des dlits et des peines, principe fondamental
et suprieur du droit pnal, fait absolument obstacle ce qu'un texte
nouveau ou remis en vigueur puisse avoir des effets dans le pass.
Comment en effet condamner un prtendu dlinquant pour un fait qui
tait licite au jour de sa ralisation ? O serait l'intention crimi
nelle ? Comme le disait Portalis le prsent et l'avenir sont l'empire
des lois, elles ne peuvent pas faire qu'une chose qui a exist n'ait pas
exist . Et un vieil adage universel dit que les peines ne sont pas
arbitraires. C'est ce qu'ont d'ailleurs toujours proclam les crimina-
listes. Comme l'a dit notamment le professeur Ren Garraud, il n'y
aurait ni scurit ni libert dans un pays o la loi atteindrait pour
les punir des faits licites au moment o ils ont t commis; une loi
rtroactive en matire pnale serait un acte d'abominable tyrannie .
Odio8a restrngenda.
C'est d'ailleurs ce principe qu'a rappel l'article 11 de la Dcla
ration Universelle des droits de l'homme adopte par l'Assemble gn
rale des Nations Unies le 10 dcembre 1948, principe dj formul dans
la Dclaration franaise des droits de l'homme de 1791, repris au
Maroc par l'article 10 du dahir du 2 juin 1961, portant loi fonda
mentale du Royaume, et raffirm, avec une plus grande porte encore,
par l'article 4 de la Constitution de 1962.
Et c'est ainsi que le sieur P. fut condamn par la Cour d'appel
de Rabat, dans l'arrt susvis du 4 dcembre 1944, pour avoir vendu,
en juillet 1942 une poque o cette opration tait parfaitement
licite au Maroc au regard des textes marocains en vigueur, une
maison allemande de Tanger 42, un lot de bois, venu d'ailleurs d'All
emagne, qui se trouvait entrepos en Espagne. Le prvenu avait fait
expressment valoir qu'il n'invoquait pas sa dcharge une loi ou un
texte de Vichy, inapplicable au Maroc, mais la lgislation marocaine
ayant seule force obligatoire au Maroc.
Dans un arrt du 28 mars 1944 (affaire Camille Aymard, mise
sous squestre du journal hebdomadaire Paris , dit Casa-
42. Par suite de sa division en zones, une partie du Maroc ne s'est jamais
trouv en tat de guerre (zone de Tanger et zone espagnole). Cf. Jacques
Bonjean, L'Unit de l'Empire Chrifien , 1955, pp. 172 et 181.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 55
blanca)48, rendu donc au cours de la mme poque historique que
l'arrt comment plus haut, la Cour d'appel de Eabat a, cette fois-ci,
dclar applicable au Maroc une ordonnance du C.F.L.N. d'Alger,
bien que non reprise par un texte lgal marocain, ayant t simple
ment rendu applicable par un arrt du Rsident Gnral. Malgr la
diversit des arguments dvelopps, rappel par exemple de l'dit de
juin 1778 du roi Louis XVI, cette dcision ne peut pas davantage tre
approuve44. Pour qu'un texte, surtout d'ordre rpressif, ait force
lgale au Maroc il lui faut le scel du Souverain, ou alors, pour repren
dre une observation du Professeur Ch. Rousseau, le protectorat n'est
vraiment plus qu'un voile jet sur la nudit de l'annexion, ce qui
juridiquement n'a jamais t.
Et c'est ce qu'a constat le Conseil d'Etat, statuant, il est vrai,
dans une atmosphre moins tendue que celle qui a rgn en Afrique
du Nord au cours des annes 1944-1945 45, dans un arrt du 9 juillet
1948 (affaire Hautier), dcidant, l'inverse de ce qu'avait admis la
Cour de Rabat, l'occasion d'une affaire presque identique posant en
tout cas le mme problme juridique, qu'un arrt rsidentiel au
Maroc n'a jamais pu remplacer un dahir et que l'arrt du Rsident
Gnral rendant applicable au Maroc l'ordonnance du C.F.L.N. d'Al
ger, en date du 6 dcembre 1943, sur l'puration, ne pouvait avoir
d'effet l'gard d'agents franais appartenant aux cadres de l'admi
nistration du Protectorat, le Rsident de France n'ayant jamais pu
et ne pouvant se substituer au Sultan pour l'exercice du pouvoir lgis
latif 48. Le sceau chrien tait indispensable 4T.
43. Gaz. Trib. du Maroc, 1944, p. 86.
44. L'arrt fait tat en outre, l'appui de sa dcision, du dahir du 17 dcem
bre 1943 (B. 0., p. 890) dictant que les juridictions franaises du Maroc
sont exclusivement comptentes pour prononcer les pnalits, incapacits et
mises sous squestre prvues par les articles 5, 7 et 9 de l'ordonnance du
6 dcembre 1943, modifiant l'ordonnance du 18 aot 1941 instituant une com
mission d'puration auprs du C.F.L.N. Mais ce dahir est d'ordre exclusive
ment procdural et pour que les tribunaux franais du Maroc, l'exclusion
des tribunaux maghzen, puissent prononcer des peines, encore faut-il qu'il y
ait infraction et comment peut-il y avoir infraction un texte qui n'a pas t
rendu applicable au Maroc ?
45. Priode que caractrise assez bien l'affaire de la messe Philippe Henriot,
objet du jugement du 22 septembre 1944, condamnant notamment le cur de
la Cathdrale de Rabat deux ans de prison, ce qui entrana la fermeture
de cette glise par l'vque du Maroc.
46. Revue juridique et politique de l'Union franaise, 1948, p. 369 et note
C. M. L'auteur de la note conclut ainsi l'arrt rsidentiel du 17 dcembre 1943,
inspir sans doute par des considrations de haute opportunit publique, tait
juridiquement dpourvu de porte....
47. Des dahirs ont d'ailleurs rgulirement rendu applicables au Maroc
des ordonnances d'abord du gnral Giraud commandant en chef franais
56
P. DECROUX
Comme il a t expos plus haut, on n'a jamais vu, aprs le retour
du roi Mohamed V au Maroc en 1953 et une fois l'indpendance
retrouve en 1955, de pareils errements l'gard des textes pris au
cours de la priode du sultanat de Moulay Arafa, la lgalit des
dahirs arafiens n'a jamais t conteste, ces textes n'ont pas
t dclars nuls ni par les tribunaux, ni mme par le lgislateur.
Un souverain ne se djuge pas; il ne djuge pas davantage son
prdcesseur, mme si ce dernier n'a t qu'intercalaire, dans son
rgne, telle a t l'attitude du roi Mohamed V ! 48.
XIII. DOMAINE ET SPHRE D'APPLICATION DU DCRET
Face au domaine du dahir, sa territorialit, la diversit de sa
procdure d'laboration, le dcret marocain apparat moins complexe.
Aprs la disparition du cadre lgislatif dahiresque, avec la mise
en vigueur de la Constitution de 1962,
d'une part, le domaine de la loi, puis du dcret royal-portant loi,
est nettement dlimit, d'une manire d'ailleurs assez troite, l'i
nverse de celui du dahir aux limites incertaines, et celui du dcret,
acte administratif, est prcis, lorsque le dcret est pris par le Roi, en
tant que souverain, il est plus large lorsque le dcret est pris par le
premier ministre, alors que l'arrt viziriel n'a jamais eu qu'un do
maine dlgu, sauf durant la priode 1953-1955;
d'autre part, avec l'unification du Royaume, les dcrets royaux,
textes lgaux ou administratifs, s'appliquent dans tout le Maroc et
d'une manire uniforme.
civil et militaire, puis du C.F.L.N. et du G.P.R.A., d'Alger, alors capitale de la
France algrienne, cf. par exemple le dahir du 11 mai 1943 rendant applicable
une ordonnance du 24 fvrier 1943 rprimant les infractions commises contre
la sret extrieure des Etats-Unis d'Amrique du Nord, le dahir du 20 mars
1945 rendant applicable une ordonnance du 4 dcembre 1944, rprimant la des
truction de certains documents..., etc.
48. Aprs l'indpendance du Maroc, un seul dahir pris l'poque du pro
tectorat, a t annul, le dahir du 8 novembre 1921, support du dcret franais
de mme date, relatif l'acquisition jure soli de la nationalit franaise au
Maroc, annul par le dahir du 27 novembre 1958. Comme ces mesures avaient
suscit de trs nombreuses critiques de la part de puissances trangres, l'annu
lation du dahir de 1921 tait en effet le seul moyen pour laisser aux juges
marocains la possibilit de statuer en toute libert dans le cas de double natio
nalit d'un tranger, qui aurait conserv sa nationalit d'origine, tout en ayant
acquis la nationalit franaise par le bnfice du dcret franais du 8 novembre
1921.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 57
Toutefois, la procdure lgifrante a vari, d'abord la loi du Par
lement, puis, avec l'tat d'exception, le dcret royal portant loi.
Le seul problme juridique qui s'est pos pour le dcret royal est
celui, expos plus haut, relatif la question de savoir si le recours
en annulation est recevable ou non son gard.
XIV. FORMATION DU DAHIR ET DU DCRET
LE SCEAU ROYAL LE VISA RSIDENTIEL
Un dernier aspect particulier entre dahirs et dcrets royaux
concerne leur prsentation, leur formulation.
Le dahir, qui a paru entre 1912 et 1956, a comport une double
investiture, d'une part le sceau du souverain, d'autre part le visa du
Commissaire Rsident Gnral.
Le sceau se trouve port sur l'original du dahir et se trouve
mentionn au Bulletin Officiel publiant le dahir. Il a t fait tat
successivement du Grand Sceau de Moulay Youssef, puis de Sidi
Mohamed, puis Sidi Mohamed ben Moulay Arafa, puis de Sidi Moha
med ben Youssef (ainsi complt pour le distinguer du prcdent) 49.
Le Sultan, s'il a dlgu son pouvoir lgislatif au Grand Vizir
pour certaines matires, pouvant tre considres comme tant d'une
licit douteuse au regard du fiqh : alcool, dbits de boissons, jeux..,
n'a videmment jamais dlgu son sceau . Il en sera de mme sous
le rgime de l'tat d'exception.
L'en-tte du dahir a vari avec le souverain rgnant. Sous le rgne
de Moulay Youssef, le dahir dbutait par la formule suivante :
Louange Dieu Seul (Grand Sceau de Moulay Youssef).
A Nos serviteurs intgres, les gouverneurs et cads de Notre
Empire Fortun, ainsi qu' nos sujets.
Puisse Dieu en lever et fortifier la teneur
Que notre Majest Chrifienne
A dcid ce qui suit .
49. Il est remarquer que le texte publi du dahir du 13 aot 1953, insti
tuant un conseil restreint charg de l'administration du Maroc, aprs le 20 aot
1953, au B.O^ du 4 septembre 1953, p. 1240, ne porte pas mention du sceau de
Sidi Mohamed (ni videmment de celui de Ben Moulay Arafa).
58 P. DECROUX
Et le dahir se terminait ainsi :
Fait Kabat le (date d'aprs le calendrier hgirien)
Vu pour promulgation et mise excution
Rabat le (date d'aprs le calendrier grgorien)
Suit la signature du Esident Gnral .
Sous le rgne de Sidi Mohamed, la formule A nos serviteurs
intgres... a disparu de l'en-tte.
Le khalifa du Sultan Ttouan, capitale de la zone espagnole,
prenait aussi des dahirs, appels dahirs khalifiens.
L'en-tte et la partie finale de ces dahirs taient rdigs ainsi
qu'il suit :
Louange Dieu Seul
II est fait savoir par notre dit,
Glorifi par Dieu, que Nous dcrtons...
Ceux qui liront cet dit feront, sans limite, le ncessaire pour
appliquer la teneur de ce qui est arrt.
Et la paix.
Vu le dahir tabli cette date par son Altesse Impriale, le khal
ifa Moulay El Hassan El Mehedi ben Isman, je promulgue le dahir
en question
A Ttouan, le...
(suit la signature du Haut-Commissaire espagnol).
Depuis l'indpendance et l'unification du Maroc, l'Empire chri-
fien tant devenu le Royaume du Maroc, et le Sultan devenu le Roi, et
l'dition franaise du Bulletin Officiel devenue dition franco-espa
gnole, le dahir est galement traduit en castillan et il a dbut alors
ainsi :
Alabado Sea Dios
(sello grande de Sidi Mohamed ben Yussef)
Se hace saber por estre nuestro dahir cherifiano, elevado seo
por Dios y los glorifique
Que Nuestra Majestate cherifiane
Aprs la mise en application de la Constitution, le dcret royal,
pris dans le cadre constitutionnel et, depuis l'tat d'exception, le d
cret royal portant loi, se prsente ainsi :
Louange Dieu Seul
Nous Amir Al Mouminine, Roi du Maroc
LE
SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 59
(sceau de Sa Majest Hassan II)
Dcrtons ...
Fait Rabat, le...
Ce qui donne en castillan : Real decreto
Alabado Sea Dios !
Nos, Amir El Muninin, Rey de Marruecos
(sello de Sa Majest Hassan II)
Decretamos
Dado en Rabat...
*
Les dahirs scells par le Sultan, ainsi d'ailleurs que les arrts
du grand vizir, puis les dcrets du prsident du Conseil ont d tre
viss par le commissaire rsident gnral de la Rpublique Franaise
pour promulgation et mise excution et ce jusqu'au 2 mars 1956
inclus. Il en a t de mme pour les dahirs khalifiens pris Ttouan
qui ont d tre viss par le haut commissaire espagnol jusqu'au 6 avril
1956 inclus.
On a donc pu dire que ces textes lgaux manaient d'une autorit
bicphale.
Le visa du rsident gnral Rabat, quand il tait ncessaire,
a vari, compte tenu de la succession des reprsentants de la France
au Maroc : le Gnral, puis le Marchal Lyautey, le Snateur Steeg,
le Prfet Lucien Saint, l'Ambassadeur Henri Ponsot, le Gouverneur
M. Peyrouton, le Gnral Nogus, l'Ambassadeur G. Puaux, l'Am
bassadeur Eirik Labonne, le Gnral Juin, le Gnral Guillaume,
l'Ambassadeur Lacoste, l'ancien Haut Commissaire en Sarre, Grand-
val, le Gnral Boyer de Latour, l'ancien Prfet de police A.L. Dubois.
Ces visas ont pu tre donns galement par le dlgu du Rsi
dent, notamment par le dlgu la Rsidence Gnral ou par le
secrtaire gnral du protectorat ou par le conseiller du gouverne
ment chrifien, etc..
La validit d'un dahir, l'poque o le visa du rsident gnral
tait exig pour sa pleine efficacit, a parfois t conteste sous pr
texte d'une irrgularit dans l'apposition de ce visa. Le dahir du 10
janvier 1913, ainsi que l'arrt viziriel du 27 janvier 1913 ne compor
tant pas de visa, pour mettre fin cette irrgularit, un rectificatif
a paru par la suite au Bulletin Officiel (B.O. 1913, p. 437).
60 P. DECROUX
Lors du recours pour excs de pouvoir devant le Conseil d'Etat
qui aboutit l'arrt prcit du 3 fvrier 1937, le requrant avait sou
tenu l'irrgularit du dahir en faisant tat notamment que le texte
incrimin portait la mention, d'une part, Fait Font-Romeu le 8
rebia 1353 (21 juillet 1934) , d'autre part, Vu pour promulgation
et mise excution, Rabat le 21 juillet 1934 , et qu'il tait mat
riellement impossible que l'acte ait t, le mme jour, scell par le
Sultan, dans les Pyrnes Orientales, et sign par le Rsident Gnral
au Maroc.
Le Conseil d'Etat a rejet ce moyen en faisant tat de ce que le
visa du Rsident tait appos en excution d'une convention diplo
matique et que cette question ne relevait pas de sa comptence. C'est
ce mme argument qui avait dj t retenu dans une affaire tuni
sienne similaire (arrt du Conseil d'Etat du 20 novembre 1929) 50.
Emile Larcher, professeur la Facult de droit d'Alger, avait
dj fait une observation presque identique propos du code tunisien
des obligations et contrats de 1907 B1. La publication de ce code de
1632 articles, a-t-il crit, constitue un remarquable tour de force typo
graphique ou est entache d'une erreur voulue, le dcret a t sign
par le bey, vis pour promulgation par le rsident gnral et le code
a paru au journal officiel de Tunisie, le mme jour .
De ce visa du dahir chrifien par le rsident gnral de France
au Maroc, la Cour de Cassation en avait dduit les consquences
suivantes :
les dahirs devenaient par l mme des lois obligatoires pour
les juridictions franaises du Maroc ;
les dahirs ne pouvaient pas tre considrs comme des lois
trangres et leur application par les tribunaux franais du
Maroc tait soumise au contrle de la Cour de Cassation;
la Cour de Cassation tait valablement saisie par un pourvoi,
dans l'intrt de la loi intent par le procureur gnral de
Rabat, en vertu d'une saisine rsultant d'un dahir chrifien 52.
50. Revue Algrienne 1930, 2, 68 et note G. Rectenvald.
51. Code tunisien des obligations et contrats, annot par E. Larcher,
Alger, 1907.
52. Cf. arrt de la Cour de Cassation du 27 fvrier 1934. Recueil marocain
Penant, 1935, 2, 45 et note P. Decroux. Revue Algrienne, 1936, 2, 114 et note
Roussier.
LE SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 61
XV. LA VOLONT LGIFRANTE DU SOUVERAIN
EN DEHORS DES CADRES JURIDIQUES CLASSIQUES
Mis part les deux ou trois brves lois, outre les lois de finances,
votes par le Parlement durant la priode o il a fonctionn, le dahir,
jusqu' la mise en application de la constitution, et le dcret royal
portant loi, depuis la proclamation de l'tat d'exception, sont donc
les deux cadres lgislatifs par lesquels ont t et sont dits la plu
part des textes lgaux en vigueur au Maroc, manant donc de la
volont du Souverain.
Mais s'est pose la question de savoir si la volont lgifrante du
Souverain peut emprunter d'autres voies, que le dahir ou le dcret
royal.
La rponse est certainement ngative, pour la priode du protec
torat o le visa crit du Rsident Gnral tait ncessaire pour
donner efficacit la volont du Souverain (sauf pour les dahirs tou
chant au domaine strictement religieux). Elle est galement ngative
pour la priode o le Parlement a exerc ses prrogatives de lgis
lateur.
Par contre, la question s'est pose effectivement pour la priode
allant de l'indpendance la mise en application de la Constitution,
c'est--dire du 3 mars 1956 au 18 novembre 1963, et elle se pose pour
la priode de l'tat d'exception, partir du 7 juin 1965, actuellement
en cours.
Avant la mise en vigueur de la Constitution, l'occasion de deux
litiges, qui eurent un certain retentissement au Maroc et hors du
Maroc, s'est pose, aux juges comme aux avocats, la question de
savoir si la volont lgifrante du Souverain, pour se manifester
valablement, devait obligatoirement se mouler dans le cadre classique
du dahir ou si elle pouvait emprunter une autre voie.
A l'occasion du procs, dit des huiles frelates, la Cour de justice,
juridiction d'exception, dans une dcision en date du 21 avril 1960,
a estim qu'un ordre ou une dclaration du Roi, source du pouvoir
lgislatif, avait valeur de loi. Le bien-fond de cette dcision ne put
tre discut devant la Cour Suprme, car un dahir en date du 9 juin
1960, en bonne et due forme, vint rgulariser la procdure critique
62 P. DECEOUX
que la Cour de justice avait considre comme valable en faisant tat
prcisment de la volont nue, mme non publie, du Souverain M.
Par contre, un discours du Roi, notamment le discours annuel
du Trne, prononc d'une manire solennelle et en public, a t consi
dr par la jurisprudence comme pouvant exposer et dicter valabl
ement des principes juridiques.
Dans un arrt du 10 fvrier 1960, intervenu dans l'instance en
discussion du parti communiste marocain, la Cour d'appel de Rabat
a admis la validit juridique de dclarations contenues dans le
discours du Trne prononc le 18 mars 1959 par le roi Mohamed V,
et, faisant tat des principes ainsi dicts, a infirm le jugement du
tribunal de Casablanca du 22 octobre 1959, et a prononc la disso
lution de ce groupement. La dcision de la Cour d'appel de Rabat a
t confirme par la Cour Suprme, dans un arrt du 28 mai 1964,
dcision qui nonce expressment la rfrence faite par l'arrt de la
Cour d'appel un discours de feu S.M. Mohamed V est parfaitement
fonde M.
En serait-il de mme des discours prononcs par le Roi Hassan
II au cours de la priode d'tat d'exception ? A ce sujet, il a t
remarqu, au Maroc et hors du Maroc, que dans le cadre des causeries
religieuses, transmises par radio l'occasion du mois de Ramadan
1386 (dcembre 1966), le Roi avait ordonn la rcitation de la prire
et l'enseignement religieux dans les coles, ayant de plus critiqu le
port de la minijupe (sic dans le contexte arabe) et demand que
fussent respectes les traditions de l'Islam relatives la dcence
vestimentaire 55.
53. Cette dcision, curieuse, comporte les attendus suivants.
Attendu que le recours une procdure exceptionnelle, non prvue par
la loi, l'occasion de poursuites dans une affaire exceptionnelle, justifie par
S.M. le Roi, peut tre cependant considr comme lgal et partant rgulier;
Qu'en effet un ordre ou une dclaration de S. M. le Roi, qui reprsente
la Nation, a valeur de dahir, puisque c'est S.M. elle-mme qui promulgue
les dahirs,
< Qu'une dclaration ou un ordre de S. M. le Roi a valeur et force de loi,
sans qu'il soit ncessaire qu'il soit publi au B. O., ou autres publications,
fut-ce par radiodiffusion ou journaux .
54. Cf. P. Decroux, Chronique de jurisprudence marocaine. Clunet, 1966,
p. 383 et s.
65. Dans Le Petit Marocain, n du 8 janvier 1967, un journaliste marocain
a fait tat de brimades infliges, Casablanca, de jeunes filles marocaines
sous prtexte de lutter contre le port de tenues indcentes, en matire vestiment
aire, et de bruits, courant dans les mdinas, relatifs l'interdiction pour les
femmes du port de robes europennes, de djellabas sans capuchon et du pan
talon, bruits qui se sont rvls sans fondement .
LE
SOUVERAIN DU MAROC, LGISLATEUR 63
Ces prescriptions, tout au moins celles concernant la rcitation
de la prire et l'enseignement religieux l'cole, ont t appliques.
N'y aurait-il pas l des prescriptions juridiques dictes en dehors
du cadre du dcret royal ?
XVI. PERSPECTIVES D'AVENIR
Donc, tant que durera l'tat d'exception, dcrt le 7 juin 1965,
et cet tat ne prendra fin que lorsque la rforme constitutionnelle
annonce aura t ralise, le Souverain du Maroc dictera des lois,
sous la forme de dcrets royaux portant lois, et prendra des mesures
rglementaires par dcrets royaux signs par lui-mme ou par un
dlgataire de sa signature, tout en continuant assumer les prro
gatives qui lui sont reconnues par la Constitution actuelle.
Et un assez important travail de prparation de textes lgislatifs
est actuellement en cours. Dj divers textes ont t publis, d'autres
mesures plus importantes sont annonces, notamment un code des
socits, un nouveau code de procdure civile, une nouvelle lgislation
sur la condition civile des trangers, les conflits de lois, avec des dispo
sitions sur le domicile, les successions en dshrence...., etc..
Le Roi entend ainsi profiter de cette priode exceptionnelle pour
remodeler, par sa volont lgifrante, une partie de la lgislation
marocaine, qui tait dj issue, dans sa presque totalit, de la mme
source, par la voie du traditionnel dahir chrifien.
Paul DECROUX
Facult des Sciences Juridiques,
Economiques et Politiques, Rabat
Addendum. Par dcret royal en date du 11 novembre 1967 (B.O. du
15.11.67) ayant effet compter du 6 janvier 1967, l'organisation et la comp
osition du gouvernement ont t modifies; un premier ministre a t nomm,
le Dr Mohammed Benhima. Malgr cette dsignation, l'tat d'exception tant
toujours en vigueur, le pouvoir rglementaire est toujours exerc par le Roi,
les dcrets royaux pouvant toutefois tre signs pour ordre par le premier
ministre pour sa Majest le Roi.