Commission Européenne Et Corruption

FR FR
COMMISSION
EUROPENNE
Bruxelles, le 3.2.2014
COM(2014) 38 final

RAPPORT DE L A COMMISSI ON AU CONSEI L E T AU PARL E MENT EUROP EN
Rapport anticor ruption de l'UE

2

I. I ntroduction
Contexte pol itique et objectifs du rapport
La corruption nuit gravement a lèconomie et a la societe dans son ensemble. De nombreux
pays dans le monde souffrent d'une corruption endmique qui entrave le dveloppement
conomique, entame la democratie, compromet la justice sociale et lètat de droit. Les Etats
membres de lÙE ne sont pas a làbri de cette realite. Quoique de nature et d'etendue
variables, la corruption les touche tous. Ses effets altrent la bonne gouvernance, la saine
gestion des deniers publics et le jeu de la concurrence au niveau des marchs. Dans les cas
extrmes, elle sape la confiance des citoyens dans les institutions et les processus
dmocratiques.
Le prsent rapport prsente une analyse de la corruption dans les tats membres de lÙE et les
mesures prises pour la prvenir et la combattre. Il a pour but d'ouvrir le dbat entre la
Commission, les Etats membres, le Parlement europeen et dàutres parties prenantes, de
soutenir les initiatives anticorruption et de dterminer en quoi la dimension europenne peut
contribuer cette lutte.
Les Etats membres de lÙE se sont dotes de la plupart des instruments juridiques et des
institutions ncessaires pour prvenir et combattre la corruption. Toutefois, les rsultats
obtenus ne sont pas satisIaisants dans lènsemble de lÙE. Les regles anticorruption ne sont
pas toujours appliques strictement, les problmes systmiques ne sont pas traits de manire
suIIisamment eIIicace et les institutions nònt pas toujours la capacite suIfisante pour faire
respecter ces rgles. Il y a encore loin des intentions dclares aux rsultats concrets, et la
vritable volont politique d'radiquer le flau semble souvent faire dfaut.
Afin de concrtiser la contribution de l'UE, la Commission a adopt, en juin 2011, une
communication sur la lutte contre la corruption dans lÙnion europeenne etablissant un
rapport anticorruption de l'UE
1
pour suivre et valuer les efforts des tats membres dans ce
domaine, afin de les amener renforcer leur engagement politique en faveur d'une lutte
efficace contre la corruption. Le rapport est aujourd'hui publi pour la premire fois et le sera
par la suite tous les deux ans.
l'instar des instruments juridiques internationaux
2
, le prsent rapport dfinit la corruption au
sens large comme un abus de pouvoir aux Iins dùn proIit personnel. Cette deIinition
couvre donc des actes de corruption spcifiques et les mesures spcifiquement arrtes par les
tats membres pour prvenir ou sanctionner des actes dfinis comme tels par la lgislation,
mais vise galement une srie de domaines et de mesures qui ont une incidence sur le risque
de corruption et sur la capacit le matriser.

1
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:FR:PDF.
2
En particulier, la convention des Nations unies contre la corruption, ainsi que des instruments juridiques de lutte contre
la corruption du Conseil de lÈurope, et notamment la rsolution (97) 24 portant les vingt principes directeurs pour la
lutte contre la corruption et les recommandaLlons n Rec (2000) 10 sur les codes de conduite pour les agents publics et
n Rec (2003) 4 sur les rgles communes contre la corruption dans le financement des partis politiques et des campagnes
lectorales.

3
Le rapport est centr sur une srie de questions cls qui revtent un intrt particulier dans
chaque tat membre. Il passe en revue tant les bonnes pratiques que les lacunes, et numre
des mesures qui permettront aux tats membres de combattre plus efficacement la corruption.
La Commission reconnat que certaines de ces questions relvent uniquement de la
competence nationale. Il est touteIois dans lìntert commun de lÙnion de veiller a ce que
tous les tats membres se dotent de politiques anticorruption efficaces, et de les aider
poursuivre cette lutte. Le rapport vise par consquent promouvoir des normes strictes en
matiere de lutte contre la corruption dans lÙnion europeenne. En mettant en lumiere des
problmes mais aussi les bonnes pratiques constates dans lÙE, le rapport donne
galement de la crdibilit aux efforts fournis par lÙE pour promouvoir le respect de normes
anticorruption ailleurs dans le monde.
La corruption est un phnomne complexe dont les dimensions conomique, sociale, politique
et culturelle ne peuvent tre facilement cartes. Une rponse politique effective ne saurait se
limiter une panoplie de mesures standard: il n'existe pas de solution universelle. Le rapport
se penche donc sur la corruption dans le contexte national de chaque tat membre, et indique
comment les questions revtant le plus d'intrt pour chaque tat membre peuvent tre
abordes dans le contexte national.
De plus amples explications sur la mthodologie employe dans le rapport sont jointes en
annexe.
Contexte politique gnral
La crise financire exerce une pression accrue sur les Europens et leurs gouvernements.
Face aux dfis conomiques actuels en Europe et ailleurs, il est impratif de renforcer les
garanties sur lìntegrite et la transparence des depenses publiques. Les citoyens attendent de
lÙnion qu'elle joue un rle majeur en aidant les Etats membres a proteger lèconomie legale
contre la criminalite organisee, la Iraude Iinanciere et Iiscale, le blanchiment dàrgent et la
corruption, surtout en periode de crise economique et dàusterite budgetaire. Selon les
estimations, la corruption elle seule cote chaque anne 120 milliards dÈUR a lèconomie
europeenne, soit juste un peu moins que le budget annuel de lÙnion.
3

La stratgie de croissance de lÙE pour la dcennie en cours, Europe 2020, vise favoriser
une conomie intelligente, durable et inclusive, et ce aIin d'aider lÙnion europeenne et ses
Etats membres a assurer des niveaux eleves dèmploi, de productivite et de cohesion sociale.
Des travaux de recherche suggrent que la russite de la stratgie Europe 2020 dpendra
egalement de Iacteurs institutionnels tels que la bonne gouvernance, lètat de droit et la
matrise de la corruption.
4
La lutte contre la corruption contribue a la competitivite de lÙE
dans lèconomie mondiale. Dans ce contexte, des mesures anticorruption ont t mises en
avant pour un certain nombre dÈtats membres dans le cadre du semestre europeen cycle
annuel de coordination des politiques conomiques comportant une analyse dtaille des
programmes des tats membres en matire de rforme conomique et structurelle ainsi que

3 Le cot conomique total de la corruption n'est pas facile calculer. Le chiffre cit se fonde sur des estimations ralises
par des organismes spcialiss comme la Chambre de commerce internationale, Transparency International, l'initiative
UN Global Compact, le Forum conomique mondial et la publication Clean Business is Good Business 2009, qui
suggrent que la corruption se chiffre 5 % du PIB au niveau mondial. Voir aussi la communication de la Commission
sur la lutte contre la corruption dans lÙnion europeenne du 6 juin 2011: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0308:FIN:FR:PDF .
4 Voir le rapport Excellence in Public Administration for competitiveness in EU Member States (2011-2012):
http://ec.europa.eu/enterprise/policies/industrial-competitiveness/monitoring-member-states/improving-public-
administration/

4
des recommandations spcifiques par pays. De faon plus gnrale, une meilleure efficacit
de l'administration peut, surtout si elle s'accompagne d'une plus grande transparence,
contribuer attnuer les risques lis la corruption. C'est pourquoi la communication de la
Commission intitule Pour une renaissance industrielle europenne, de janvier 2014, met
l'accent sur la qualit de l'administration publique comme tant un aspect important de la
stratgie de croissance de l'UE.
5

Structure du rapport
Le rapport anticorruption de l'UE porte sur les 28 tats membres. Il est structur comme
suit:
I. Une introduction prsentant le contexte politique et les objectifs.
II. Les rsultats d'enqutes Eurobaromtre de 2013 sur les perceptions et lèxperience
des Europens en matire de corruption.
III. Un chapitre transversal dcrivant les tendances en matire de corruption travers
lÙE. Il n'en rsume que les principaux aspects; les conclusions et les suggestions de
mesures prendre pour chaque tat membre sont prsentes (uniquement) dans les
chapitres nationaux respectifs.
IV. Un chapitre thmatique centr sur un lment cl commun revtant un intrt
particulier l'chelle de l'UE. Le thme choisi pour ce premier rapport est celui des
marchs publics, domaine qui revt une importance cruciale pour le march intrieur,
fait l'objet d'une vaste lgislation europenne et est expos des risques de corruption
importants. Le chapitre aborde la corruption et les mesures de lutte contre la
corruption au sein des systmes nationaux d'adjudication publique.
V. Une annexe sur la mthodologie dcrivant de quelle manire le rapport a t labor,
ainsi que les choix et les limitations mthodologiques qui sont intervenus dans ce
processus.
VI. Des chapitres nationaux concernant chacun des 28 tats membres. Ces chapitres ne
contiennent pas une description exhaustive de situations lies la corruption et de
mesures de lutte. L'ide est plutt de mettre en vidence des lments cls choisis sur
la base de lànalyse individuelle de chaque pays en fonction de leur intrt intrinsque
et en tenant dment compte du contexte national.
a) I ntroduction: fournit un aperu de la situation gnrale en ce qui concerne la
corruption. Une selection dìndicateurs, notamment en ce qui concerne les
perceptions, y est prsente, ainsi que des donnes factuelles, des tendances, des
difficults surmonter et des faits nouveaux en matire de corruption et de lutte
contre la corruption.
b) Problmes mis en lumire: plusieurs problmes sont recenss et analyss pour
chaque pays. Alors que làccent est mis sur les vulnerabilites et les points a
ameliorer, lànalyse est tournee vers làvenir et indique les plans et mesures qui
vont dans la bonne direction, tout en signalant les lments qui requirent une plus

3 COM(2014) 14.

3
grande attention. Les bonnes pratiques qui pourraient tre une source dìnspiration
sont mises en avant. L'ventail des problmes ainsi mis en lumire ne se limite pas
aux questions couvertes par le chapitre thmatique (en l'occurrence, les marchs
publics). Cependant, certains chapitres concernant des pays o la corruption au
niveau des marchs publics pose des problmes importants comportent une
analyse spcifique de cette question.
La slection des lments cls dans chaque chapitre national repose sur les
considrations suivantes:
la gravite et lìncidence du probleme par rapport a dàutres diIIicultes liees a la
corruption dans le pays;
l'ampleur des rpercussions potentielles du problme sur d'autres politiques
(par exemple, d'importantes failles dans les mcanismes de contrle des
marchs publics constituent un risque srieux de dtournement des fonds
publics); et
le fait que le problme puisse laisser entrevoir des tapes futures constructives
et concrtes.
Prochaines tapes et suivi
Les lments mritant une plus grande attention signals dans chaque chapitre national
reIletent les eIIorts de la Commission pour trouver des mesures susceptibles dàpporter une
valeur ajoute la rsolution de problmes cls en suspens concernant la prvention et la
lutte contre la corruption. Ces mesures sont adaptes au contexte et aux besoins de chaque
pays; elles sont concrtes et cibles sans tre trop dtailles, et visent obtenir des
changements tangibles sur le terrain. Lorsque c'est pertinent, le rapport s'inspire en les tayant
des recommandations prcdemment formules dans le cadre dàutres mcanismes
d'information sur la cor ruption (notamment au sein du groupe dÈtats contre la corruption
du Conseil de l'Europe GRECO et de lÒCDE), dont certaines nònt pas encore ete
suivies par les tats membres.
Dans la foule du prsent rapport, la Commission souhaite engager un dbat constructif et
tourne vers làvenir sur les meilleurs moyens de lutter contre la corruption, notamment en ce
qui concerne les elements quèlle a signales comme meritant une plus grande attention. Elle
voudrait voir les tats membres, le Parlement europen, les parlements nationaux, le secteur
priv et la socit civile participer activement un large dbat sur les mesures de lutte contre
la corruption et se rjouit l'ide de prendre elle-mme une part active aux discussions tant au
niveau de lÙE que dans les Etats membres.
De plus, la Commission entend mettre en place un programme de partage des expriences
pour aider les tats membres, les ONG locales ou d'autres parties prenantes reconnatre les
bonnes pratiques, combler les lacunes des politiques anticorruption, sensibiliser cette
thmatique ou dispenser des formations. Ces efforts devraient tre dirigs vers les problmes
mentionns dans le rapport comme requrant de l'attention, et faciliter le suivi. Le programme
de partage des experiences sera lance apres làdoption du rapport, en tenant compte du retour
d'informations et des discussions avec les parties prenantes sur les besoins spcifiques
auxquels il pourrait rpondre.

6
La Commission entend analyser avec soin les informations qu'elle recevra en raction ce
premier rapport, revenir sur les ventuelles lacunes et erreurs, et en tirer des enseignements en
vue du deuxime rapport. La mthodologie fera l'objet d'un rexamen et la possibilit
dèlaborer de nouveaux indicateurs de la corruption sera etudiee de Iaon plus approIondie.
Les travaux Iuturs porteront sur des themes tels que la mise en ouvre des mesures proposees
dans ce premier rapport, et dresseront le bilan du programme de partage des expriences.
I I. Rsultats des enqutes Eurobaromtre sur les perceptions et
lèxprience des Europens en matire de corruption
Deux enqutes Eurobaromtre ont t menes au dbut de 2013 en prparation du rapport
anticorruption de l'UE; elles ont donn lieu la publication 1) d'un rapport Eurobaromtre
spcial
6
et 2) d'un rapport Eurobaromtre Flash centr sur les entreprises
7
. Pour la plupart
des pays, le classement obtenu avec lìndice de perception de la corruption (IPC)
8
publi par
Transparency International tend correspondre aux rponses fournies dans le cadre des
enqutes Eurobaromtre.
Au vu des donnes figurant dans le rapport Eurobaromtre spcial en ce qui concerne, d'une
part, la perception globale de la generalisation de la corruption et, dàutre part, les situations
concrtes o le paiement de pots-de-vin tait attendu des rpondants (exprience personnelle
de la corruption), il est manifeste que les situations dans les tats membres peuvent tre
caractrises de diffrentes manires d'un tat membre l'autre.
Les rponses confirment une perception positive et une exprience marginale de la corruption
au Danemar k, en Finlande, au Luxembourg et en Sude. Dans ces pays, rares sont les
personnes interroges qui signalent une situation o elles taient censes verser des pots-de-
vin (moins d'1 % des cas) et le nombre de personnes qui estiment que la corruption est trs
rpandue (20 %, 29 %, 42 % et 44 % respectivement) est nettement infrieur la moyenne de
l'UE. Au Royaume-Uni, seules 5 personnes sur 1115 ont connu une situation o l'on
s'attendait ce qu'elles paient un pot-de-vin (moins d'1 % des cas), ce qui constitue le meilleur
rsultat de toute l'UE; toutefois, les donnes concernant la perception montrent que 64 % des
rpondants au RU estiment que la corruption est trs rpandue dans le pays (la moyenne de
l'UE tant 74 %).
Dans des pays tels que lÀllemagne, les Pays-Bas, la Belgique, lÈstonie et la France, bien
que plus de la moiti des personnes interroges estiment que la corruption est un phnomne

6
Enqute mene auprs du grand public dans tous les tats membres, tous les deux ans, sur la base d'entretiens en face
face avec un chantillon de 1000 ou 500 personnes interroges (en fonction de la taille de la population). Un total de
27 786 personnes (chantillon reprsentatif) ont particip cette enqute, entre la fin du mois de fvrier et le dbut du
mois de mars 2013. Lènqute portait notamment sur la perception qu'ont les Europeens de la corruption en general, sur
lèxperience personnelle qu'ils en ont, ainsi que sur leur attitude a l'egard des Iaveurs ou des dons. Bien que ces enqutes
Eurobaromtre soient organises tous les deux ans depuis 2007, en 2013, la Commission a dcid d'adapter les questions
poses aux besoins du prsent rapport. C'est pourquoi toute comparaison avec les enqutes prcdentes devrait tre
marque par la prudence. Le rapport complet est disponible a làdresse suivante:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb_special_399_380_en.htm#397.
7
Une enqute par telephone appelee Eurobarometre Flash et portant sur six secteurs dans lÙE-28 a t mene pour la
premire fois en 2013, entre le 18 fvrier et le 8 mars. Des entreprises (de toutes tailles) des secteurs de lènergie, des
soins de sant, de la construction, de la transformation, des tlcommunications et des finances ont t invites
exprimer leur avis. Le rapport complet est disponible a làdresse suivante:
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/flash_arch_374_361_en.htm#374.
8
L'indice de perception de la corruption (IPC) est publi chaque anne par Transparency International:
http://cpi.transparency.org/cpi2013/.

7
trs rpandu, le nombre rel de personnes ayant d payer un pot-de-vin est faible (environ
2 %). Ces pays figurent galement parmi les meilleurs du classement obtenu avec l'indice de
Transparency International. LÀutriche prsente des caractristiques similaires, si ce n'est
qu'un nombre relativement lev de rpondants (5 %) signalent avoir t censs payer des
pots-de-vin.
Dans certains pays, dont la Hongrie (13 %), la Slovaquie (14 %) et la Pologne (15 %), un
nombre relativement lev de personnes ont indiqu avoir personnellement vcu la
corruption, cette exprience tant toutefois clairement circonscrite certains secteurs. Dans
ces pays, la plupart des cas de corruption interviennent dans un secteur, les soins de sant. Il
est dmontr que les problmes structurels qui touchent les soins de sant sont une incitation
au paiement de pots-de-vin au personnel mdical. De fait, dans tous les pays mentionns, le
dtail des rponses montre que les soins de sant sont cits par le plus grand nombre de
personnes, tandis que l'ensemble des autres institutions ou secteurs (comme, par exemple, la
police, les douanes, le personnel politique, les parquets, etc.) ont t mentionns par moins
d'1 % des personnes interroges. La corruption au sens large est perue comme tant trs
rpandue dans ces pays (82 % en Pologne, 89 % en Hongrie et 90 % en Slovaquie).
Dans certains pays, dont le Portugal, la Slovnie, lÈspagne et lÌtalie, les pots-de-vin sont
apparemment rares, mais la corruption au sens large est un rel sujet de proccupation: un
nombre relativement faible de personnes interroges ont dclar avoir t explicitement ou
implicitement invites payer des pots-de-vin au cours des 12 mois prcdents. Bien que les
expriences personnelles de corruption soient apparemment rares (1 3 %), la perception est
si fortement influence par des scandales politiques rcents et par la crise financire et
conomique que c'est une impression ngative qui ressort en ce qui concerne la corruption en
gnral (90, 91, 95 et 97 % respectivement).
Les pays qui figurent en queue de classement concernant tant la perception que l'exprience
concrte de la corruption sont, notamment, la Croatie, la Rpublique tchque, la Lituanie,
la Bulgarie, la Roumanie et la Grce. Dans ces pays, entre 6 et 29 % des personnes
interroges signalent avoir t explicitement ou implicitement invites payer des pots-de-vin
au cours des 12 mois prcdents, tandis qu'entre 84 et 99 % des rpondants estiment que la
corruption est trs rpandue dans leur pays. La Croatie et la Rpublique tchque semblent
donner une impression un peu plus positive avec des rsultats lgrement meilleurs que les
autres pays du groupe.
Les pays qui n'ont pas ete mentionnes (a savoir la Lettonie, Malte, lÌrlande et Chypre)
presentent des resultats qui ne divergent pas sensiblement de la moyenne de lÙE sur aucun
des aspects abords.
Au niveau europen, les trois quarts des personnes inter roges (76 %) estiment que la
cor ruption est t rs rpandue dans leur pays. Les pays o les rpondants sont le plus enclins
penser que la corruption est trs rpandue sont la Grce (99 ), lÌtalie (97 %), la Lituanie,
lÈspagne et la Republique tcheque (95 % chacune). Un quart des Europens (26 %) -
contre 29 % dans l'enqute de 2011 - considrent quìls sont personnellement touchs
par la cor ruption dans leur vie quotidienne. Les pays o les rpondants sont le plus enclins
affirmer que la corruption les touche personnellement sont lÈspagne, la Grece (63 %
chacune), Chypre, la Roumanie (57 % chacune) et la Croatie (55 %); et ceux o ils ont moins
tendance le dire sont le Danemark (3 %), la France et l'Allemagne (6 % chacune). Envi ron
un Europen sur douze (8 %) dclare avoi r fait l'obj et ou t tmoin de cor ruption au
cours des 12 mois prcdents. Les pays o les rpondants sont le plus enclins dclarer
avoir fait l'objet ou t tmoin de corruption sont la Lituanie (25 %), la Slovaquie (21 %) et la

8
Pologne (16 %); et ceux o ils ont moins tendance le dire sont la Finlande, le Danemark
(3 % chacun), Malte et le Royaume-Uni (4 % chacun).
Envi ron trois quarts des Europens (73 %) affi rment que les pots-de-vin et le recours
aux relations personnelles constituent souvent le moyen le plus simple dòbtenir certains
services publics dans leur pays. Cette conviction est le plus rpandue en Grce (93 %),
Chypre (92 %), en Slovaquie et en Croatie (89 % chacune). Comme en 2011, envi ron deux
Europens sur trois (67 ) estiment que le financement des partis politiques nèst pas
suffisamment transparent ni contrl. C'est en Espagne (87 %), en Grce (86 %) et en
Rpublique tchque (81 %) que les rpondants sont le plus enclins le penser; tandis que cet
avis est le moins partag au Danemark (47 %), au Royaume-Uni (54 %), en Sude (55 %) et
en Finlande (56 %). Un peu moins d'un quart des Europens (23 %) admettent que les
efforts fournis par leurs gouvernements respectifs pour tenter de veni r bout de la
cor ruption portent leurs f ruits; environ un quart estiment que suffisamment de poursuites
sont menes avec succs pour dissuader leurs concitoyens de pratiquer la corruption.
Dans l'enqute Flash centre sur les entreprises, l'ampleur des variations entre les rsultats
obtenus pour chaque pays est frappante: pas moins de 89 points de pourcentage sparent le
degr le plus lev (Grce: 99 %) du degr le plus faible (Danemark: 10 %) de perception de
la corruption. (On constate le mme phnomne dans l'enqute Eurobaromtre spciale
mentionne plus haut: les rsultats varient entre 20 et 99 %.) De fait, tous les rpondants
l'exception d'un seul sont convaincus que la corruption est trs rpandue en Grce.
Au niveau europen, plus de 4 entreprises sur 10 considrent la cor ruption, mais aussi le
clientlisme et le npotisme, comme une source de problmes dans les affai res. Lorsquòn
leur demande prcisment si la corruption est une source de problmes dans les affaires, 50 %
des entreprises dans le secteur de la construction et 33 % dans le secteur des
telecommunications/technologies de l'inIormation estiment quìl sàgit dùn probleme grave.
Plus l'entreprise est petite, plus la cor ruption et le npotisme sont perus comme une
source de problmes dans les affai res. Les entreprises ont davantage tendance tre de cet
avis en Rpublique tchque (71 %), au Portugal (68 %), en Grce et en Slovaquie (66 %
chacune).
I I I. Principales conclusions du prsent rapport
Les diffrentes analyses par pays ont fait apparatre une grande varit de problmes lis la
corruption, et toute une gamme de mcanismes de contrle, dont certains ont prouv leur
eIIicacite alors que dàutres se sont averes decevants. On peut, cependant, relever certaines
caractristiques qui sont communes soit a toute lÙnion soit a des groupes dÈtats membres.
Les analyses par pays montrent que les marchs publics constituent un domaine
particulierement expose a la corruption dans les Etats membres, en raison de lìnsuIIisance
des mcanismes de contrle et de la gestion des risques. Le chapitre suivant propose une
valuation des risques de corruption, en signalant de bonnes mais aussi de mauvaises
pratiques en matire de marchs publics.
La prsente synthse passe en revue les principaux lments qui sont examins de manire
plus approfondie dans les chapitres par pays. L'analyse se concentre sur quatre thmes (A. La
dimension politique, B. Les mcanismes de contrle et la prvention, C. La rpression,
D. Domaines risque particuliers) qui peuvent occasionnellement se chevaucher, tant donn
la complexit des questions l'examen. On trouvera des descriptions du contexte et des
analyses plus dtailles dans les chapitres par pays.

9

A. La dimension politique
Priorit aux politiques de lutte contre la corruption
Les politiques de lutte contre la corruption sont davantage mises en avant dans les
programmes de travail de la plupart des Etats membres. La crise Iinanciere a attire làttention
sur le theme de lìntegrite et sur la responsabilisation des decideurs. La majorit des tats
membres aux prises avec de srieuses difficults conomiques ont reconnu la gravit des
problmes lis la corruption et ont mis (ou mettent actuellement) au point des programmes
anticorruption pour circonscrire les risques inhrents ce phnomne et au dtournement de
Ionds publics. Dans certains Etats membres, les programmes dàjustement economique
comportent des exigences explicites relatives aux politiques de lutte contre la corruption.
Mme lorsqu'elles ne sont pas formellement associees a un programme dàjustement, ces
politiques viennent complter les mesures de redressement, en particulier dans les pays o la
corruption constitue un problme grave. Des recommandations sur des mthodes efficaces de
lutte contre la corruption ont galement t formules dans le cadre du semestre europen de
coordination des politiques conomiques.
Le prsent rapport ne repose pas sur le postulat que des stratgies universelles de lutte contre
la corruption sont indispensables pour prvenir ou lutter contre ce phnomne. Cependant,
làbsence durable de strategies globales dans certains Etats membres conIrontes a des
problmes de corruption systmique est devenue un sujet de proccupation, sachant que la
nature des problmes rsoudre exige une approche coordonne globale et centralise. Dans
certains de ces tats membres, des stratgies nationales de lutte contre la corruption ont t
adoptees recemment, mais dans dàutres rien nà encore ete mis en place. Les strategies
adoptes dans certains tats membres, sur la base d'une analyse des incidences de
programmes stratgiques antrieurs, la suite de consultations publiques et avec la
participation active de la societe civile et d'un certain nombre dìnstitutions publiques et
autonomes dans les domaines du contrle et du suivi, sont cites en exemple des progrs
raliss, mais un jugement dfinitif ne pourra tre mis que lorsque les rsultats de leur mise
en ouvre seront connus.
La plupart des tats membres qui connaissent de srieuses difficults dans leur lutte contre la
corruption ont mis en place des cadres juridiques et institutionnels complexes et sophistiqus,
assortis d'un grand nombre de stratgies ou de programmes cibls. Toutefois, cet arsenal ne
produit pas ncessairement, lui seul, de rsultats tangibles. A l'inverse, dans dàutres Etats
membres dpourvus d'une rglementation ou de programmes stratgiques en la matire, la
corruption a t nettement rduite par des mcanismes de prvention, des pratiques, des
procds traditionnels faisant intervenir prestataires et bnficiaires de services publics ou,
dans certains cas, par un degr lev de transparence.
Responsabilisation du personnel politique
Les protestations sociales provoques par la crise ont non seulement pour cible les politiques
economiques et sociales, mais egalement lìntegrite et la responsabilisation des elites
politiques. Des scandales trs mdiatiss touchant des responsables politiques dans des cas de
corruption, de dtournement de fonds publics ou de comportements contraires a lèthique ont
attis le mcontentement des citoyens et leur mfiance vis--vis du systme politique.

10
L'intgrit de la vie politique est un grave problme dans de nombreux tats membres. Les
partis politiques ou les assembles lues se dotant de codes de conduite, au niveau central ou
local, constituent l'exception plutt que la rgle. Et lorsque de tels codes existent, ils sont
souvent dpourvus de mcanismes de suivi efficaces ou de rgles claires en matire de
sanction, et aboutissent rarement a làpplication de peines dissuasives. Dans certains cas, la
faible responsabilisation des lites politiques donne l'impression d'une quasi-impunit.
Dans certains tats membres, c'est non seulement la mfiance croissante des citoyens, mais
galement le risque d'atteinte la rputation sur la scne internationale, qui suscitent des
inquitudes. En consquence, les tats membres accordent prsent une priorit beaucoup
plus grande la lutte contre la corruption, ce qui se traduit par l'adoption de mesures de poids
ou l'annonce de rformes radicales.
Dans certains tats membres, la politisation du recrutement pour l'encadrement intermdiaire
et les postes subalternes dans làdministration publique, que ce soit au niveau central ou au
niveau rgional/local, a t pointe du doigt comme tant source de graves problmes. Ces
pratiques augmentent la tendance a la corruption, accentuent le risque de conIlits dìnterts,
aIIaiblissent les mecanismes de contrle et sapent la credibilite de lènsemble de la Ionction
publique.
Responsabilit des lus en cas de corruption
L'une des difficults essentielles auxquelles sont confrontes les politiques anticorruption
est l'absence, au niveau de l'UE, d'une dfinition harmonise de l'agent public qui
engloberait les lus. La Commission a prsent, en 2012, une proposition de directive
relative la protection assure par le droit pnal contre la fraude et autres dlits portant
atteinte aux intrts financiers de l'Union9, qui contient une dfinition de la notion
d'agent public comprenant les personnes investies d'un mandat lgislatif. I l ressort des
ngociations au sein du Conseil10 et du Parlement europen11 sur la proposition de
directive que les deux institutions ne soutiennent pas la dfinition propose, qui vise
criminaliser les actes de corruption commis par des lus. Pourtant, la Commission est
convaincue que, pour parvenir une approche commune au sein de l'UE, une
harmonisation claire de la responsabilit pnale des lus pour les dlits de corruption est
ncessaire.
F inancement des partis politiques
Lùn des elements relevant d'un contexte plus general qui, comme lèxperience l'a montre, a
une incidence sur la corruption est le financement des partis politiques. De rcents cas de
corruption grande chelle impliquant le financement illgal de partis ont clabouss des
personnalites politiques dans certains Etats membres. L'achat de votes et dàutres Iormes
dìntimidation des electeurs ont egalement ete constates dans un certain nombre dÈtats
membres.
Les analyses du GRECO sur le financement des partis ont eu une incidence tangible sur la
modernisation du cadre juridique et, dans une certaine mesure, institutionnel dans ce domaine.
quelques exceptions prs, la plupart des tats membres ont rcemment modifi leur
lgislation sur le financement des partis et renforc les exigences de transparence, notamment

9
COM(2012) 363.
10
Voir l'orientation gnrale du 3 juin 2013, doc. n 10232/13 du Conseil.
11
Voir l'avis de la commission des affaires juridiques, doc. n A7-0000/2013.

11
en matire de dons. Deux tats membres n'imposent aucune restriction sur les dons
anonymes. Dans l'un de ces tats membres, la publication des comptes des partis politiques
n'est pas obligatoire. Toutefois, les principaux partis politiques ont conclu un accord
volontaire afin de garantir la transparence financire. De plus, des modifications de la
lgislation relative au financement des partis, visant la mettre en conformit avec les
recommandations du GRECO, sont prevues. Làutre Etat membre en question nà pas
annonc son intention d'apporter de nouvelles modifications sa lgislation la suite de
recommandations du GRECO. Un troisime tat membre a rcemment revu sa lgislation
relative au financement des partis, mais des lacunes persistent en ce qui concerne le
plafonnement des dons, le rgime de parrainage par des entreprises publiques, les mcanismes
de surveillance et les comptences en matire de sanction.
En Finlande, un systme de financement des partis bien rglement et transparent
La Finlande a modifi sa loi sur les partis politiques en 2010, en tenant compte de l'ensemble
des recommandations formules par le GRECO. Avant cela, le pays ne disposait que d'une
rglementation limite sur le financement des partis. Le nouveau cadre juridique vise la
transparence du financement des candidats aux lections, des partis politiques et des autres
entits affilies aux partis politiques. Si elle est applique comme prvu, la loi devrait
considrablement amliorer la transparence du financement politique. Le GRECO estime que
la Finlande pourrait servir dexemple a dautres pavs.
Dans certains cas, les partis politiques ont releve leurs exigences en matiere dìntegrit et
sanctionn voire exclu leurs membres impliqus dans des scandales de corruption. Dans un
Etat membre, dìmportants progres ont ete enregistres vers une amelioration de la
transparence et de la responsabilisation du systme parlementaire. Cependant, mme dans les
pays offrant de tels exemples de responsabilisation politique, les actions en faveur de
lìntegrite ne constituent pas une pratique generalisee.
Des lacunes importantes subsistent dans la surveillance du financement des partis. Les
rcentes rIormes legislatives n'ont pas encore porte leurs Iruits. Il n'est pas rare quùne Iois
un vide lgislatif combl (concernant la transparence et le plafonnement des dons, par
exemple), dàutres lacunes semblent apparatre (concernant, par exemple, les prts clauses
allges, les donations multiples, la surveillance insuffisante des fondations ou autres entits
lies aux partis politiques, etc.). La prvention par la surveillance et la dissuasion par la
sanction des financements illicites ne sont pas encore des pratiques courantes dans lÙE et des
eIIorts supplementaires sont necessaires pour assurer une mise en ouvre coherente.
B. Les mcanismes de cont rle et la prvention.
Recours des politiques de prvention
Les politiques de prvention prennent des formes trs varies: rgles thiques claires, actions
de sensibilisation, introduction dùne culture de lìntegrite dans diIIerentes organisations,
discours Ierme des hierarchies sur les questions relatives a lìntegrite, mecanismes de contrle
internes effectiIs, transparence, Iacilite dàcces aux inIormations dìntert public, systemes
eIIectiIs dèvaluation des perIormances dans les institutions publiques, etc. Il existe des ecarts
considrables entre les tats membres pour ce qui est de la prvention de la corruption. Dans
certains, les politiques de prevention nònt jusquà present pas produit de resultats
convaincants en raison d'une mise en ouvre Iragmentee. Dans dàutres, l'eIIicacite de la
prvention a contribu construire une solide rputation de pays propres. Bien que la

12
corruption ne soit pas considre comme un problme majeur dans ces pays, des programmes
actiIs et dynamiques dìntegrite et de prevention y ont ete mis en place et y sont consideres
comme une priorit par la plupart des autorits centrales et locales. Dans d'autres tats
membres, le problme de la corruption a t longtemps minimis, ce qui explique qu'aucune
politique active de promotion d'actions globales de prvention n'y soit adopte.
Au Pays-Bas, une promotion active de lintegrit du secteur public
Integrite, transparence et responsabilisation font lobfet dune promotion active dans
ladministration publique neerlandaise. Cree par le ministere de lInterieur et des relations
au sein du Royaume, le Bureau pour la promotion de lintegrite du secteur public (BIOS) est
un institut indpendant qui encourage et soutient le secteur public dans la conception et la
mise en uvre de politiques dintegrite.
En outre, de nombreuses villes et collectivits des Pays-Bas appliquent une politique
d'intgrit l'chelle locale qui a permis d'amliorer le dpistage des cas (301 en 2010
contre 135 en 2003). Les politiques d'intgrit l'chelle locale ont volu au cours des
20 dernires annes et font maintenant partie intgrante de la gouvernance locale.
Mcanismes de contrle internes et externes (autres que les mesures de rpression)
Au sein des organismes publics, les mcanismes de contrle jouent un rle important, tant
pour la prvention que pour la dtection des faits de corruption. Certains tats membres font
peser une lourde charge sur leurs services de rpression et de poursuite ou sur des agences
anticorruption qui sont considres comme seules investies de la lutte contre ce phnomne
dans le pays. Si làctivite de ces institutions est essentielle, on ne peut tenter de venir bout
d'une corruption profondment ancre sans l'aborder d'une manire globale afin de renforcer
la prevention et les mecanismes de contrle dans lènsemble de làdministration publique, aux
niveaux central et local.
Certaines Cours des comptes jouent un rle prpondrant dans l'avancement des rformes
anticorruption. Dans quelques tats membres, cette juridiction participe activement au
signalement de cas de corruption presumee a dàutres autorites competentes. Dans certains
cas, elle est egalement lìnstitution competente pour contrler le Iinancement des partis
politiques et des campagnes electorales. Son action en amont nèst touteIois pas assortie de
contrles internes et externes effectifs l'chelle rgionale et locale.
Dans de nombreux tats membres, les contrles internes effectus dans tout le pays
(notamment l'chelon local) sont insuffisants et non coordonns. Il est, ds lors,
indispensable de renforcer ces contrles et de les combiner des politiques de prvention
vigoureuses pour obtenir des rsultats tangibles et durables contre la corruption.
Dclaration de situation patrimoniale
La dclaration de situation patrimoniale pour les fonctionnaires occupant des postes sensibles
est une pratique qui contribue responsabiliser davantage les agents publics, assure une
transparence accrue et Iacilite la detection des cas potentiels dènrichissement illicite, de
conIlits dìnterts, d'incompatibilites, ainsi que la mise a jour d'eventuels Iaits de corruption et
le dclenchement d'enqutes ce titre.

13
Les modalites de declaration de situation patrimoniale pour les elus vont de lèxigence de
divulguer quantite dìnIormations
12
des politiques de divulgation plus limite voire de non-
divulgation. Pour les agents publics professionnels dans certains secteurs, la dclaration de
situation patrimoniale pourrait tre une solution pour viter les conflits d'intrts. En dpit de
ces disparits, on discerne une tendance gnrale des exigences plus strictes en matire de
declaration de situation patrimoniale incombant aux agents publics. Un petit nombre dÈtats
membres traditionnellement dpourvus d'un rgime de dclaration de situation patrimoniale
ont rcemment instaur ou annonc l'instauration de tels systmes.
La vrification de ces dclarations est un aspect ne pas ngliger. Dans certains tats
membres, les organismes chargs de contrler les dclarations disposent de pouvoirs et
d'outils limites. Dans dàutres, il y a peu de signes d'une mise en ouvre active ou d'un
contrle du respect de ces rgles. Dans quelques pays, le systme de vrification est complexe
et difficile grer, ce qui compromet son efficacit. On dnombre peu d'exemples de
vrification approfondie parmi les tats membres: dans ces pays, d'importants contrles sont
effectus par des agences indpendantes spcialises dans la lutte contre la corruption ou la
promotion de l'intgrit, qui sont dotes des pouvoirs et outils ncessaires pour vrifier
l'origine des actifs dtenus par les agents publics concerns en s'aidant de bases de donnes
trs diverses (administration fiscale, registre de commerce, etc.) afin de dceler d'ventuelles
dclarations inexactes.
Rgles relatives aux conflits d'intrts
Les conIlits dìnterts sont revelateurs d'une situation dans laquelle des agents publics
agissent, entendent agir ou donnent lìmpression dàgir aux Iins d'un intert personnel.
13
La
question des conIlits dìnterts Iait, des lors, partie du champ dàpplication dùn vaste
ensemble dìnstruments anticorruption et de mcanismes de rexamen, dont ceux prvus par
la convention des Nations unies contre la corruption (CNUCC), le GRECO et lÒCDE.
Les reglementations et sanctions applicables aux conIlits dìnterts varient a travers lÙnion.
Certains tats membres se sont dots d'une lgislation spciale qui s'applique un grand
nombre dàgents publics elus ou designes, ainsi que d'organismes specialises charges
dèIIectuer les veriIications. Le niveau de contrle varie selon l'Etat membre considere:
certains disposent d'agences indpendantes qui surveillent les conflits d'intrts mais leur
capacit de couvrir l'ensemble du territoire national et d'assurer le suivi de leurs dcisions est
insuffisante; d'autres ont institu une commission d'thique responsable de ces vrifications
qui fait rapport au Parlement; les contrles visant les parlementaires sont, dans certains cas,
effectus par une commission parlementaire ou, dans d'autres cas, par une commission
charge de vrifier l'absence de conflits d'intrts et les dclarations de situation patrimoniale,
mme si ces instances se voient souvent doter de capacits et de comptences en matire de

12
La dclaration de situation patrimoniale ne va pas ncessairement de pair avec la publication des informations
correspondantes, laquelle doit tre mise en balance avec le droit la protection des donnes. Certains des tats membres qui
appliquent des systmes de dclaration de situation patrimoniale ne publient pas toutes ces dclarations. Ils exigent toutefois
de leurs agents publics qu'ils communiquent des dclarations dtailles de situation patrimoniale aux autorits comptentes.
13 Le Conseil de lÈurope deIinit le conIlit dìntrts comme une situation dans laquelle un agent public a un intrt
personnel de nature a inIluer ou paratre a inIluer sur lèxercice impartial et objectiI de ses Ionctions oIIicielles., l'intrt
personnel tant entendu comme tout avantage pour lui-mme ou elle-mme ou en Iaveur de sa Iamille, de parents, dàmis
et de personnes proches, ou de personnes ou organisations avec lesquelles il ou elle a ou a eu des relations d'affaires ou
politiques. Il englobe galement toute obligation financire ou civile laquelle l'agent public est assujetti. Voir la
recommandation n R (2000) 10 du Comit des Ministres aux tats membres sur les codes de conduite pour les agents
publics:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Rec(2000)10_FR.pdf.

14
sanction limites. Les vrifications sur le fond sont souvent formalistes et gnralement
limites des contrles administratifs. La capacit et les outils de contrle ncessaires des
vrifications approfondis sont souvent insuffisants.
Des difficults particulires se posent tous les niveaux en raison de la raret et de
l'insuffisance des sanctions applicables aux lus. Lorsquìls incluent les conIlits dìnterts, les
codes de conduite des diffrentes assembles lues ne prvoient gnralement pas de
sanctions dissuasives. La discipline de parti et l'auto-contrle peuvent ne pas tre
suffisamment efficaces cet gard. De mme, lànnulation de contrats et de procedures
conclus ou executes dans des situations de conIlit dìnterts ou le recouvrement de
dommages-intrts estims sont souvent rgis par le droit civil gnral et ne sont pas suivis
d'effets dans la pratique.
Les conIlits dìnterts dans la prise de decision, làllocation de Ionds publics et l'attribution de
marchs publics, notamment l'chelle locale, constituent un schma rcurrent dans de
nombreux tats membres. Le prsent rapport analyse les difficults particulires qui se posent
cet gard aux niveaux rgional et local dans les tats membres o ces problmes semblent
plus graves. Il existe une diffrence (parfois notable) entre administrations rgionales et
locales, ce qui fait dplorer l'absence d'une mthode cohrente pour imposer des normes
minimales et ouvrer a la sensibilisation. Le conIlit dìnterts n'est, en regle generale, pas
incrimine dans le droit des Etats membres de lÙE. Un Etat membre l'a erige en inIraction
mais ne peut encore afficher aucun rsultat en matire de poursuites menes bien. Certaines
Iormes de conIlit dìnterts (a savoir la prise illegale d'interts dans une activite dont les
agents publics assurent la gestion ou la surveillance) sont galement incrimines dans un autre
tat membre.
La mobilit des travailleurs entre les secteurs public et priv est essentielle au fonctionnement
dùne societe moderne et peut procurer des avantages considerables tant au secteur public
qu'au secteur priv. Elle comporte toutefois un risque potentiel que d'anciens agents publics
dvoilent des informations dont ils ont pris connaissance dans l'exercice de leurs fonctions
antrieures et que d'anciens salaris du secteur priv accdent des fonctions publiques les
plaant en situation de conflit dìnterts a l'egard de leur ancien employeur. Ce risque n'est
Iormellement aborde que dans certains Etats membres seulement, et la mise en ouvre des
solutions proposes est souvent dficiente.
C. La rpression
Le droit pnal
Des dispositions pnales visant prvenir et rprimer la corruption existent dans tous les
Etats membres, conIormement aux regles edictees par le Conseil de lÈurope, les Nations
unies et la legislation de lÙE. Un Etat membre nà touteIois pas encore ratiIie la CNUCC. Le
principal obstacle la ratification par cet tat tient l'irresponsabilit pnale des agents
publics lus en cas de faits de corruption.
Certains tats membres ont procd des rformes de leur droit pnal et de leur procdure
pnale ou envisagent de le faire. Un objectif commun consiste rendre les procdures plus
efficaces et plus rapides, et renforcer les instruments de lutte contre la corruption
(notamment par une meilleure dfinition des infractions, un alourdissement des sanctions dans
certains cas et l'instauration d'une procdure acclre). Pour tablir la frontire tnue entre

13
comportement licite et illicite, certains Etats membres ont encore un champ dìncrimination
restreint.
La transposition de la dcision-cadre 2003/568/JAI relative la lutte contre la cor ruption
dans le secteur priv est de qualit ingale.
14
On constate des lacunes dans la transposition
des dispositions regissant lìncrimination de tous les elements constitutiIs de corruption active
et passive ainsi que la responsabilit des personnes morales. Mme pour les tats membres
qui ont transpos la dcision-cadre, on ne dispose gure d'informations sur le contrle de
l'application des dispositions nationales.
L'efficacit des agences anticorruption
Il appartient au seul tat membre de dcider du type de structures institutionnelles dont son
contexte national peut avoir besoin pour combattre la corruption, en fonction, entre autres, de
làmpleur et de la nature du phenomene dans le pays, du cadre constitutionnel et juridique, des
traditions, des liens avec ses autres politiques nationales, du cadre institutionnel global.
Plusieurs tats membres possdent des agences centrales de lutte contre la corruption qui
cumulent les Ionctions de prevention et de repression, tandis que dàutres ont cre des agences
spcialises dans la prvention, dont certaines sont galement comptentes pour vrifier les
situations patrimoniales, l'existence eventuelle de conIlits dìnterts et/ou d'incompatibilites
et, dans certains cas, le financement des partis politiques. Quelques autres pays disposent de
services de police ou de parquets spcialiss dans la lutte anticorruption.
De nos jours, il est largement admis que la creation dàgences anticorruption specialisees,
quèlles soient axees sur la prevention ou la repression, ou les deux aspects, nèst pas une
panace. Les rsultats obtenus sont, en effet, variables. Il ressort toutefois des analyses par
pays figurant dans le prsent rapport que certaines de ces agences ont t le moteur des
rformes anticorruption menes dans leur pays.
Les rsultats obtenus par certaines agences anticorruption ont t plus durables que pour
dàutres. Parmi les Iacteurs qui inIluent sur leur reussite (temporaire ou a long terme), on
peut citer les garanties d'indpendance et l'absence d'ingrence du pouvoir politique, la
slection et la promotion du personnel fondes sur le mrite, une collaboration
pluridisciplinaire entre les quipes oprationnelles et avec d'autres institutions, l'accs rapide
aux bases de donnes et aux renseignements, et l'allocation des ressources et comptences
ncessaires. Or ces lments ne sont pas systmatiquement runis dans chacun des tats
membres.
Les bonnes pratiques relatives aux agences anticorruption
En Slovnie, la Commission de prvention de l a corruption (CPC) a affermi son rle en
semplovant a faire respecter lEtat de droit par la lutte contre la corruption, comme la
galement reconnu la Cour constitutionnelle slovne. Bien que dote de ressources limites,
la CPC s'est acquitte de sa mission avec efficacit, effectuant chaque anne plus d'un millier
de contrles et d'enqutes. Elle a vrifi les actifs et intrts dtenus par les cadres de tous les
grands partis politiques et elle a rcemment mis au jour des infractions la lgislation sur la

14
COM(2011) 309 Iinal, deuxieme rapport sur la mise en ouvre de la decision-cadre 2003/568/JAI du 6 juin 2011:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0309:FIN:FR:PDF.

16
dclaration de la situation patrimoniale ainsi que des signes de richesse prtendument
inexplique chez des personnalits politiques de premier plan.
La direction nationale anticorruption de Roumanie (DNA). Parquet spcialis dans la lutte
contre la corruption moyen et haut niveau, la DNA a fait ses preuves, tout en demeurant
non partisane, en matire d'enqutes et de poursuites dans des affaires de corruption
presumee dans les plus hautes spheres du pouvoir politique, dans lappareil fudiciaire et dans
dautres secteurs tels que ladministration fiscale, les douanes, lenergie, les transports, la
construction, la sant, etc. Ces sept dernires annes, elle a mis en examen plus de 4 700
personnes poursuivies. 90,25 % de ses mises en examen ont t confirmes par des dcisions
de justice dfinitives. Quelque 1 500 personnes poursuivies, dont prs de la moiti occupaient
des postes de trs haut niveau, ont fait l'objet de condamnations dfinitives. Ces rsultats
remarquables s'expliquent par la structure de la DNA qui, outre les procureurs dirigeant et
supervisant les enqutes, intgre des membres de la police judiciaire ainsi que des experts en
conomie, finance et informatique.
En Lettonie, le Bureau letton de prvention et de rpression de la corruption (KNAB) s'est
taill une solide rputation tant l'intrieur et qu' l'extrieur de ses frontires. Il cumule des
fonctions de prvention, d'enqute et de formation, y compris le contrle du financement des
partis. Le KNAB fait galement office d'organe denqute preliminaire investi de pouvoirs de
police traditionnels et beneficiant de lacces aux bases de donnees bancaires et fiscales. Plus
rcemment, le Bureau a connu une priode de turbulences internes.
En Croatie, le Bureau de lutte contre la corruption et la criminalit organise, rattach au
Parquet gnral de l'tat (USKOK) a fait ses preuves en matire d'enqutes proactives et de
poursuites couronnes de succs, notamment dans des affaires clbres impliquant des agents
publics lus ou nomms des postes levs.
En Espagne, le parquet spcial anticorruption, situ au niveau de l'tat central, a obtenu
des rsultats tangibles dans ses enqutes et ses poursuites, y compris dans des affaires haut
niveau mettant en cause des dispositifs complexes de financement illgal des partis politiques.
L'Office antifraude de la Catalogne, agence rgionale anticorruption spcialise dans la
prvention et la recherche des faits de corruption et de fraude, est unique en son genre en
Espagne. Il a pour mission la prvention et la recherche des dtournements de fonds publics
et il est egalement charge dorienter dautres entites.
Dans certains tats membres, les agences anticorruption qui enqutent sur des responsables
politiques subissent, par la suite, des pressions directes ou indirectes. Celles-ci peuvent
prendre la Iorme de declarations publiques ou dàutres mises en cause de la legitimite des
dirigeants de ces agences ou de leurs comptences et pouvoirs institutionnels. Il importe
dòbtenir les garanties necessaires qui permettront ces agences anticorruption de continuer
accomplir leur mission sans subir des pressions illgitimes.
Les capacits des services de police, du ministre public et du pouvoir judiciaire
L'efficacit des services de police et du ministre public dans les enqutes de corruption
varie sensiblement d'un tat membre l'autre. Parmi les facteurs pris en considration pour
evaluer leur eIIicacite Iigurent làmpleur et la nature estimees des Iaits de corruption auxquels
ils ont affaire, l'quilibre avec les mesures de prvention, la volont politique de favoriser leur
indpendance, les moyens et ressources dont ils disposent, les obstacles potentiels aux
enqutes, lèIIicacite de làppareil judiciaire, en particulier son independance, etc. Cette
valuation est malaise car les statistiques sur les dlits de corruption manquent de cohrence

17
dans la plupart des Etats membres. Ainsi, il nèxiste pratiquement pas de statistiques
consolides, prcises et jour qui permettent de suivre toutes les tapes procdurales des
affaires de corruption.
Les mesures rpressives ne suffisent pas, elles seules, pour combattre efficacement la
corruption. Il n'empche qu'un systme judiciaire capable d'infliger des sanctions pnales
draconiennes joue un rle dissuasif majeur et signale clairement que la corruption n'est pas
tolre.
Certains tats membres privilgient le volet rpressif et les services de police deviennent alors
la partie la plus visible de la lutte anticorruption. On observe, en outre, des rsultats
remarquables dans les tats membres dans lesquels le ministre public dans son ensemble
(outre les services spcialiss dans les affaires de corruption) est performant. Dans quelques
autres tats membres, les poursuites sont rarement couronnes de succs ou les enqutes
tranent en longueur.
Lìndependance du pouvoir judiciaire est un aspect capital des politiques anticorruption, tant
pour ce qui a trait la capacit du systme de justice de traiter efficacement les affaires de
corruption, y compris celles impliquant les hautes sphres, que sous l'angle des normes
dìntegrite applicables au systeme de justice lui-mme. Au sein de ce pouvoir judiciaire, des
normes garantes dùne veritable independance et des regles deontologiques rigoureuses sont
indispensables pour crer le cadre qui permettra aux magistrats de rendre justice en toute
impartialit et objectivit dans les affaires de corruption, sans subir d'influence indue.
L'indpendance des services de police et du ministre public est signale comme un problme
dans certains tats membres. Sans se prononcer sur la structure institutionnelle gnrale, qui
reflte le cadre constitutionnel, juridique et culturel de chaque tat membre et qui est soumise
des mcanismes et des procdures distincts au niveau de l'Union - notamment le tableau de
bord annuel de la justice dans l'UE et le cadre pour l'tat de droit annoncs et brivement
dcrits par le prsident Barroso dans ses discours sur l'tat de l'Union de 2012 et 2013 -
d'aucuns ont, plusieurs reprises, exprim des proccupations particulires en ce qui concerne
lèxposition des parquets et des juridictions aux ingerences du pouvoir politique dans les
aIIaires de corruption. Parmi les exemples de cette ingerence, on peut citer làpplication
opaque ou discrtionnaire de procdures de nomination, de promotion ou de rvocation de
procureurs renomms travaillant sur des affaires de corruption, ainsi que des destitutions ou
des tentatives de discrditer les institutions anticorruption ou leurs dirigeants, sans raison
objective apparente. Dans dàutres cas, les services repressiIs de lutte contre la corruption ont
vu des acteurs politiques s'immiscer dans leur gestion et leur fonctionnement. Les pouvoirs
tendus dont jouissent certains organismes anticorruption ne sont pas toujours assortis de
lòbligation pour ces derniers de rendre des comptes, ce qui suscite l'impression quìls
pourraient rechigner traiter des affaires trs mdiatises ou recourir des mthodes
dìnvestigation controversees.
Il ne se dgage aucune rgle uniforme que l'on puisse considrer comme un modle de
procdure de nomination ou de rvocation des chefs de services rpressifs ou de parquets.
Dans la plupart des tats membres, ces dcisions incombent aux gouvernements en tant
qu'expression d'une responsabilit politique et tmoignent de l'appartenance des services
rpressifs et des parquets au pouvoir excutif. Quelle que soit la procdure suivie, elle doit
tre crdible et fonde sur le mrite pour viter toute impression de parti pris politique et
permettre aux services de police et aux parquets d'enquter sur les faits de corruption chaque
fois qu'ils en dcouvrent.

18
L'absence d'une bonne coordination entre services rpressifs et agences anticorruption a
galement t dsigne comme un point faible dans certains tats membres.
Les diffrentes analyses par pays soulignent les inquitudes concernant l'intgrit du pouvoi r
j udiciai re lorsqu'il traite des affaires de corruption et les proccupations quant son
indpendance ou sa probit, comme l'illustrent la varit et la nature des affaires de corruption
impliquant des magistrats du sige ou du parquet. Une juridiction anticorruption spcialise
cre dans un tat membre a connu des difficults considrables (et a mme t dissoute
temporairement), ce qui compromet sa stabilit et sa capacit prsenter un bilan
convaincant.
Dans plusieurs tats membres, les autorits judiciaires semblent manquer de la dtermination
et la capacite necessaires pour sàttaquer a des aIIaires de corruption complexes ou sensibles.
Dans certains pays, des faits de corruption risquent de se prescrire lorsque les procdures
judiciaires sont excessivement longues et lourdes. On observe des cas dans lesquels la
manire dont les rgles de procdure sont appliques entrane des retards considrables, visant
parfois empcher la procdure juridictionnelle d'arriver son terme.
L'effet dissuasif limit des condamnations pnales a galement t mis en vidence dans
plusieurs tats membres, o l'on a relev une tendance rcurrente sanctionner les faits de
corruption par des peines avec sursis ou peu severes. On recense touteIois dàutres aIIaires
dans lesquelles les tribunaux ont rcemment condamn les auteurs de faits de corruption des
peines dèmprisonnement dissuasives.
Dans un Etat membre, le rle des tribunaux dènqute a ete juge determinant dans
l'avancement des rformes lgislatives et institutionnelles relatives la corruption, mais
lànalyse a egalement amene a s'interroger sur la duree des procedures et sur l'incidence relle
de celle-ci sur les poursuites.
I l y a lieu de noter que des obstacles d'ordre procdural peuvent frquemment entraver les
enqutes sur des affaires de corruption dans certains tats membres. I l s'agit, par exemple,
de dispositions excessives ou peu claires sur la leve des immunits, ou d'une mauvaise
application de ces dispositions, de dlais de prescription qui empchent l'achvement
d'affaires complexes, surtout lorsqu'ils s'ajoutent des procdures trs longues ou des
rgles trop rigides en matire d'accs aux informations bancaires, qui font obstruction aux
enqutes financires et la coopration transfrontire.
D. Domaines risque particuliers
La petite corruption
La petite corruption demeure un problme rpandu dans quelques tats membres seulement.
De nombreuses initiatives anticorruption nònt pas pu en venir a bout dans ces pays. Plusieurs
tats membres o la petite corruption tait perue comme un problme rcurrent il y a
plusieurs dcennies sont parvenus accomplir des progrs dans ce domaine, comme en
tmoignent les enqutes sur les expriences directes de la corruption, qui indiquent des
tendances positives et, parfois mme, classent ces pays au-dessus de la moyenne de lÙE a cet
gard. En dpit des avances prometteuses vers la rduction de la petite corruption en gnral,
un certain nombre d'tats membres sont toujours en proie des situations propices aux
risques dans le secteur de la sant, o les incitations remettre des sommes non officielles en
contrepartie d'un traitement privilgi persistent.

19
Les risques de corruption aux niveaux rgional et local
Les risques de corruption s'avrent plus levs aux niveaux rgional et local, o les garde-fous
et les contrles internes tendent a tre moins stricts quàu niveau central. Il existe de fortes
disparits au sein mme de certains tats membres, pour ce qui est de la bonne gouvernance
et de lèIIicacite des politiques anticorruption.
15

Dans nombre d'tats membres, les larges pouvoirs discrtionnaires confrs aux
gouvernements rgionaux ou aux administrations locales (qui grent galement des ressources
considrables) ne sont pas contrebalancs par un niveau de responsabilit correspondant ni
par des mcanismes de contrle. Les conIlits dìnterts posent ainsi des problmes particuliers
l'chelle locale. Il convient donc de redoubler d'efforts pour diffuser les bonnes pratiques
appliques par certaines rgions ou administrations locales et crer des conditions gales pour
tous, qu'il s'agisse d'agents publics lus ou nomms une fonction locale, en particulier en ce
qui concerne les rgles de transparence, la dclaration de situation patrimoniale, la prvention
et la sanction des conIlits dìnterts ainsi que le contrle des depenses publiques.
Des pratiques de prvention efficaces ont, en revanche, t constates au niveau local ou
rgional. Dans un tat membre, un rseau rassemblant plus de 200 administrations rgionales,
municipales et provinciales s'est constitue et ouvre a prevenir la corruption et lìnIiltration de
la mafia dans les structures publiques.
Quelques secteurs vulnrables
Dans plusieurs Etats membres, lànalyse a mis en lumiere certains secteurs qui semblent
particulirement vulnrables la corruption et appellent des solutions cibles.
La promotion et la construction immobilires en zone urbaine sont des secteurs gnralement
trs vulnrables la corruption, quel que soit l'tat membre considr. Dans le rapport, ils
sont recenss comme tant particulirement exposs la corruption dans certains tats
membres, o de nombreuses affaires ont donn lieu des enqutes et des poursuites au cours
des dernires annes. Face aux risques poss par ce domaine, un tat membre a cr un
parquet specialise pour combattre la criminalite en matiere dènvironnement et d'urbanisme,
qui connat dìnIractions tres diverses, dont la corruption. La planification cologique a t
pingle comme un domaine vulnrable la corruption dans un tat membre o l'octroi de
permis d'urbanisme, notamment pour des projets de grande ampleur, a fait l'objet
d'accusations de de corruption et de financement illgal de partis politiques.
Le secteur de la sant, dans lequel la vulnrabilit la corruption est gnralise, en ce qui
concerne notamment les marchs publics et l'industrie pharmaceutique, a donn lieu une
tude plus dtaille dans plusieurs tats membres. Ces pays laborent actuellement des
stratgies et des rformes pour tenter de venir bout de la corruption dans le secteur de la
sant. Les rsultats tangibles sont touteIois maigres jusquà present. Les commissions occultes
et la corruption dans les marchs publics et le secteur pharmaceutique demeurent
proccupants.
Le phnomne de corruption dans l'administration fiscale, mentionn comme un grave
problme dans un tat membre, ncessite une rponse stratgique cible.

15
Conclusions du Quality of Government Institute (Institut sur la qualit des gouvernements), Universit de Gteborg,
Sude.

20
De manire gnrale, la plupart des tats membres susmentionns ne disposent pas de
mcanismes cohrents d'valuation des risques ni de stratgies sectorielles pour s'attaquer la
corruption dans les secteurs vulnrables.
L'intgrit et la transparence du secteur financier
La necessite de renIorcer les normes dìntegrite et de transparence dans le secteur Iinancier a
t frquemment voque la suite de la crise financire. Le prsent rapport aborde ces
questions en ce qui concerne plusieurs tats membres.
Un rapport de l'Assemble parlementaire du Conseil de l'Europe tablir un lien entre des
affaires de grande corruption et l'vasion fiscale par le biais de socits offshore et de
paradis fiscaux.
16
Le rapport mentionne l'initiative pour le recouvrement des avoirs vols,
lance par la Banque mondiale
17
et lÒNUDC, qui a analyse 150 affaires de grande corruption
et constat un lien direct entre la corruption grande chelle pratique par des agents publics
haut placs et la dissimulation d'avoirs vols par le biais de socits-crans opaques, de
fondations et de trusts. Il fait en outre tat d'obstacles rencontrs lors d'enqutes et de
recherches concernant des avoirs voles, Iaute dàvoir acces aux inIormations sur les
bnficiaires effectifs et en raison du recours des montages complexes de socits
internationales.
Le mme rapport de l'Assemble parlementaire cite un tat membre parmi d'autres membres
du Conseil de l'Europe qui accueillent ou tolrent des modalits financires et juridiques plus
ou moins douteuses du systme offshore. Il y a peu, l'tat membre en question a annonc son
intention de revoir son cadre juridique rgissant l'accs aux informations bancaires.
Dans un autre tat membre, des controverses rcentes concernant le secteur financier,
notamment les grandes banques, sur des questions telles que la Iixation des taux dìntert, les
prts irresponsables et spculatifs, et l'absence de vrifications approfondies, ont suscit des
inquitudes au sujet de la rglementation et du contrle de l'application des rgles en vigueur.
Le rle jou par les banques pour faciliter ou permettre le blanchiment d'argent a galement
t largement discut. Le projet de cration d'un registre des propritaires de socits
immatricules, accessible au public, devrait accrotre la transparence.
Un autre Etat membre sèst engage a renIorcer son cadre reglementaire et de surveillance du
secteur bancaire, ainsi que les garanties contre le blanchiment de capitaux.
La corruption transnationale
Les Etats membres qui sàttaquent eIIicacement a la corruption a lìnterieur de leurs Irontieres
rencontrent souvent des difficults lorsqu'il s'agit du comportement de leurs socits
lètranger, notamment dans les pays ou la corruption est largement repandue. LÒCDE
procde un suivi rigoureux dans ce domaine et, dans ses valuations rgulires, met en
lumire les bons et les mauvais lves en matire de respect des rgles. De bonnes pratiques
existent dans un certain nombre dÈtats membres: ce peut tre un nombre important de
poursuites couronnes de succs et un niveau lev de sanctions, une priorit accorde aux cas
de corruption transnationale ou làdoption recente dùne loi globale de lutte contre la

16
http://assembly.coe.int/ASP/XRef/X2H-DW-XSL.asp?fileid=18151&lang=FR..
17
http://star.worldbank.org/star/ .

21
corruption qui renforce les instruments juridiques et procduraux de prvention et de
rpression, en particulier de la corruption transnationale.
Un cadre lgislatif solide pour lutter contre la corruption nationale et transnationale la loi
britannique sur la corruption
La loi de 2010 sur la corruption (Bribery Act), entre en vigueur le 1
er
juillet 2011, place le
Royaume-Uni parmi les pays dots des rgles anticorruption les plus svres du monde. Non
seulement elle incrimine le versement et la rception de paiements illicites et la corruption
d'agents publics trangers, mais elle tend galement la responsabilit pnale aux
organisations commerci ales qui n'ont pas empch les actes de corruption commis pour leur
compte. Des dispositions relatives la comptence extraterri toriale permettent au Serious
Fraud Office (SF O) de poursuivre toute socit, ou personne associe, ayant une
reprsentation au Royaume-Uni, mme si la societe est etablie a letranger. Les organisations
commerciales sont exonres de la responsabilit pnale si elles disposaient de procdures
adquates pour prvenir la corruption.
Les informations donnes dans les Guidance to Commercial Organisations (GCO) publies
par le SF O font mieux connatre le nouveau cadre lgislatif et guident les entreprises de
manire concrte (des tudes de cas sont incluses) sur les obligations imposes par la loi
pour prvenir ou dtecter la corruption. Conformment une recommandation antrieure de
lOCDE, les GCO mentionnent clairement que les paiements de facilitation sont considrs
comme des paiements illicites et elles fournissent aux entreprises des critres pour distinguer
lhospitalite des formes deguisees de corruption.

Le SFO dispose de larges pouvoirs denqute et de poursuites a legard des cas de fraude
grave et complexe, y compris la corruption. Dans certaines circonstances, le SF O peut
envisager une restitution (civil recovery order) ou une transaction, dans le respect des
recommandations prcites.
LÒCDE a critique d'autres Etats membres pour leur repression insuffisante ou inexistante de
la corruption transnationale, eu gard au risque de corruption que connaissent leurs entreprises
a lètranger.
Les entreprises publiques
Dans certains tats membres, la surveillance des entreprises publiques est dficitaire lorsque
la lgislation manque de clart, et la politisation empche les nominations en fonction du
merite et la poursuite de lìntert general. En outre, les mcanismes ou garanties
anticorruption destines a prevenir et a sanctionner les conIlits dìnterts sont insuffisants. Une
Iaible transparence caracterise làttribution des Ionds et, dans certains cas, làchat des services
par ces entreprises. De rcentes enqutes sur des allgations de dtournement de fonds, de
pratiques de corruption et de blanchiment dàrgent en rapport avec des entreprises publiques
font apparatre le niveau lev des risques de corruption dans ce domaine, ainsi que la
faiblesse du contrle et de la prvention.
Pour un petit nombre dÈtats membres, le rapport souligne la necessite dùne plus grande
transparence et de contrles efficaces sur les privatisations acclres qui peuvent accrotre
les risques de corruption.
Liens entre la corruption et la criminalit organise

22
Dans les tats membres o la criminalit organise pose des problmes considrables, la
corruption sert souvent faciliter les choses. Dans l'un d'eux, de nombreuses affaires de
financement illgal prsum des partis, au niveau central ou rgional, taient galement lies
aux groupes criminels organiss. Les liens entre ces derniers les entreprises et les politiciens
continuent de poser problme dans ces tats membres, particulirement aux niveaux rgional
et local, ainsi que dans les marchs publics, la construction, les services d'entretien, la gestion
des dchets et dàutres secteurs. Les etudes ont montre que, dans un autre Etat membre, la
criminalit organise exerce son influence tous les niveaux, y compris dans le monde
politique. La corruption politique y est frquemment considre comme un moyen direct ou
indirect d'atteindre le pouvoir; ce pays tait rput avoir le taux d'conomie souterraine le plus
eleve de tous les Etats membres de l'UE. Dans lènsemble, la corruption demeure une grave
menace car elle permet aux groupes criminels organises dìnIiltrer le secteur public et le
secteur priv, ainsi que le mentionne l'valuation de la menace que reprsente la grande
criminalit organise dans l'UE, ralise en 2013 par Europol.
E Problmes de fond
I l existe des problmes de fond qui, mme s'ils ne sont pas ncessairement lis la
corruption, sont susceptibles d'influer sur le degr de permabilit d'un environnement la
corruption. Des politiques efficaces dans ces domaines peuvent avoir pour effet de rduire
les possibilits de corruption.
Mesures favorisant la transparence et libert de l'information
L'ouverture et la transparence peuvent dcourager la corruption et contribuer mettre au jour
les transgressions lorsqu'elles ont lieu. Si les Etats membres disposent, pour la plupart, dùne
lgislation approprie dans ce domaine et si quelques autres sont en passe de lgifrer, la mise
en ouvre des normes de transparence est inegale. Un Etat membre a conu une application en
ligne qui offre un aperu de l'ensemble des dpenses du secteur public consacres aux biens et
aux services (voir galement la section consacre aux marchs publics). Cette application
Iournit egalement des inIormations detaillees sur les conseils dàdministration et de
surveillance de toutes les entreprises dÈtat et societes contrlees par lÈtat, ainsi que sur leurs
rapports annuels.
L'efficacit des politiques anticorruption menes dans certains tats membres est due, en
partie, a une tradition dòuverture, de transparence et de publication des documents.
volution vers la transparence du processus decisionnel dans ladministration publique
Grce
Une loi adopte en 2010
18
oblige toutes les institutions publiques mettre en ligne leurs
dcisions, notamment celles ayant trait aux marchs publics. Depuis le 1
er
octobre 2010,
institutions publiques, autorits de rgulation et les pouvoirs locaux sont tenus de charger
leurs decisions sur linternet grace au programme Clarte (oioycio).
19
Les dcisions des
entites publiques ne peuvent pas tre mises en uvre si elles nont pas ete prealablement
charges sur les sites web du programme. Seules les dcisions qui contiennent des donnes
caractre personnel sensibles et/ou des informations sur la scurit nationale sont soustraites

18 Loi n 3861/2010.
19 http://diavgeia.gov.gr/en.

23
cette obligation. Chaque document est revtu d'une signature numrique et reoit
automatiquement un numro unique. En cas de divergence entre le texte publi au Journal
officiel de la Rpublique hellnique et celui figurant sur les sites web du programme Clart,
c'est ce dernier qui prvaut. Les contrats publics conclus sont galement publis.
La protection des lanceurs d'alerte
Des dispositifs d'alerte adapts qui instituent des procdures, au sein des administrations
publiques, pour offrir un moyen officiel de signaler ce que leurs agents estiment tre des
irrgularits, voire des actes illgaux, peuvent contribuer rsoudre les problmes de
dtection inhrents la corruption (et d'autres domaines). Le lancement d'alerte se heurte
toutefois des difficults en raison de la rticence gnrale signaler les actes de corruption
au sein de sa propre organisation, et par crainte de reprsailles cet gard, la constitution
dùne culture dìntegrite au sein de chaque organisation, la sensibilisation et l'instauration de
mcanismes de protection efficaces qui mettraient de potentiels lanceurs d'alerte en confiance
sont indispensables.
20

La transparence des activits de lobbying
Dans lùnivers complexe de lèlaboration des politiques publiques, il est souhaitable que les
administrations publiques engagent un dialogue permanent avec les parties prenantes
extrieures. Toutes les parties intresses devraient tre en mesure de se faire entendre, mais
cela devrait se faire en toute transparence. Ds lors que les activits de lobbying peuvent
comporter des risques de corruption et de dtournement de la rglementation, il est
souhaitable d'adopter des mecanismes permettant dèncadrer ces activites, que ce soit par la
voie legislative ou par lènregistrement volontaire des lobbyistes.
Ces mcanismes apporteront clart et transparence dans la relation entre les autorits
publiques et les acteurs extrieurs, ce qui contribuera rduire les risques de corruption.
Jusqu' prsent, ce domaine n'est dvelopp que dans relativement peu d'tats membres,
tandis que dans d'autres, une lgislation est en vigueur ou en cours d'laboration, ou la
possibilit de crer de nouveaux mcanismes est en dbat.

20 Transparency International a ralis, dans le cadre d'un projet cofinanc par l'UE, une analyse compare du cadre
juridique protgeant les lanceurs d'alerte dans chaque tat membre de l'Union, voir
http://www.transparency.org/whatwedo/pub/whistleblowing_in_europe_legal_protections_for_whistleblowers_in_the_e
u .

24
I V. Les marchs publics
A. Vue dènsemble du cadre de lÙE
L'importance du secteur des marchs publics dans l'UE
Les marchs publics constituent un volet non ngligeable des conomies nationales dans
lÙE. Environ un cinquieme du PIB de lÙnion est ainsi depense chaque annee par les
pouvoirs publics et des entits de droit public pour l'acquisition de biens, de travaux et de
services.
21
Prs de 20 % de ce chiffre total concernent des marchs publics dont le montant
dpasse les seuils au-dela desquels s'appliquent les regles de lÙE sur les marches publics. La
Commission a estime la valeur totale des appels dòIIres depassant ces seuils Iixes par lÙE a
425 milliards dÈUR environ en 2011.
22

La pertinence des politiques anticorruption dans les marchs publics
Compte tenu de l'importance des Ilux Iinanciers generes et d'un certain nombre dàutres
facteurs, les marchs publics sont un domaine propice aux pratiques de corruption. Selon une
tude de 2008 sur les marchs publics et la corruption, les cots s'ajoutant un march en
raison des pratiques de corruption peuvent atteindre de 20 % 25 % et, dans certains cas,
jusquà 50 % du cot total du march.
23
Ainsi que le soulignent les Principes de lÒCDE pour
renIorcer lìntegrite dans les marches publics, le dficit de gouvernance des marchs publics
entrave la concurrence et grve le prix des biens et services achetes par ladministration, ce
qui influe directement sur les dpenses publiques et, de ce fait, sur les ressources des
contribuables. Les enfeux financiers et letroite interaction des intervenants publics et prives
font des marchs publics l'un des principaux domaines risque. [.]`
24

Une tude de 2013 sur la dtection et la rduction de la corruption dans les marchs publics de
lÙE a conclu quèn 2010, le cot direct global de la corruption dans les marches publics pour
seulement cinq secteurs (route et rail, eau et dchets, btiment et travaux publics, formation,
et recherche et dveloppement) dans huit tats membres
25
se situait entre 1,4 milliard et
2,2 milliards dÈUR.
26

Les valuations par pays accompagnant le prsent rapport dsignent les marchs publics
comme lùn des domaines les plus vulnerables a la corruption, comme lìllustrent dàilleurs
plusieurs affaires de corruption haut niveau impliquant un ou plusieurs pays. Le degr de
risque de corruption dans les marchs publics tant relativement lev, les garanties contre la
fraude et la corruption dans ce domaine constituent une priorit pour les tats membres et les
institutions de lÙE.
27

21
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-
2011_en.pdf.
22
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/public-procurement-indicators-
2011_en.pdf.
23
http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf.
24
Principes de lÒCDE pour renIorcer lìntegrite dans les marches publics, http://www.oecd-
ilibrary.org/docserver/download/4209062e.pdf?expires=1390398125&id=id&accname=oid031827&checksum=CAF2C
B84F4EAF4C494D9496EBB9BC577.
25
France, Italie, Hongrie, Lituanie, Pays-Bas, Pologne, Roumanie et Espagne.
26
Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU Development of a methodology to estimate the
direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption, 30 juin
2013, Pricewaterhouse et ECORYS.
27
Des exemples plus prcis figurent dans la partie consacre aux bonnes et mauvaises pratiques.

23
Les carences dans la prvention et la rpression de la corruption dans les marchs publics
nuisent la bonne gestion des fonds publics nationaux et europens.
Le cadre juridique actuel de l'Union europenne
La legislation de lÙE sur les marches publics (directive marches publics, directive
secteurs spciaux, directive applicable aux marchs publics dans les secteurs de la dfense
et de la scurit, et directives recours)
28
a pour principal objectiI dàssurer le respect des
principes du traite sur le Ionctionnement de lÙnion europeenne et, en particulier, des
principes de libre circulation des marchandises, de liberte dètablissement et de libre
prestation de services, ainsi que dàutres principes qui en decoulent. Elle vise a garantir
l'ouverture des marches publics a toute lÙnion, aIin de Iavoriser la meilleure utilisation
possible des fonds publics, en crant ainsi une base quitable, uniforme et transparente pour
les dpenses publiques. Elle pourrait galement avoir une influence positive sur l'ensemble
des politiques anticorruption de lÙE dans lesquelles la transparence et la concurrence loyale
jouent un rle majeur dans la prvention des actes de corruption.
La lgislation sur les marchs publics contient galement des dispositions qui relvent plus
directement des mesures anticorruption, telles que lèxclusion des procedures dàppel dòIIres
d'une entit ayant fait l'objet d'une condamnation dfinitive en justice pour corruption, des
dispositions dtailles sur la publicit et la transparence des diffrentes tapes de la passation
des marchs publics, des normes minimales pour les recours, des dispositions spcifiques
concernant les offres anormalement basses, ainsi que des dispositions imposant certaines
exigences pour la modification des contrats. Làttribution de concessions de travaux nèst
actuellement soumise qu' un petit nombre de dispositions du droit driv
29
, tandis que les
concessions de services sont uniquement rgies par les principes gnraux du trait sur le
Ionctionnement de lÙnion europeenne.
Certains tats membres ont adopt des dispositions lgales spcifiques la corruption en
matire de marchs publics ou appliquent des mesures particulires visant rduire le risque
de corruption, ainsi qu'il est expliqu ci-aprs. La plupart des tats membres traitent toutefois
la corruption dans les marchs publics dans le cadre de leur lgislation gnrale sur la
corruption.

28 Directive 2004/18/CE du 31 mars 2004 relative la coordination des procdures de passation des marchs publics de
travaux, de fournitures et de services, JO L 134 du 30.4.2004, p. 114; directive 2004/17/CE du 31 mars 2004 portant
coordination des procdures de passation des marchs dans les secteurs de l'eau, de l'nergie, des transports et des
services postaux, JO L 134 du 30.4.2004, p. 1; directive 2009/81/CE du 13 juillet 2009 relative la coordination des
procdures de passation de certains marchs de travaux, de fournitures et de services par des pouvoirs adjudicateurs ou
entits adjudicatrices dans les domaines de la dfense et de la scurit, et modifiant les directives 2004/17/CE et
2004/18/CE, JO L 216 du 20.8.2009, p. 76.
Directive 89/665/CEE du 21 dcembre 1989 portant coordination des dispositions lgislatives, rglementaires et
administratives relatives a làpplication des procedures de recours en matiere de passation des marches publics de
fournitures et de travaux, JO L 395 du 30.12.1989, p. 33, telle que modifie par la directive 2007/66/CE et la directive
92/13/CEE du Conseil du 25 fvrier 1992 portant coordination des dispositions lgislatives, rglementaires et
administratives relatives a làpplication des regles communautaires sur les procedures de passation des marches des
entites operant dans les secteurs de lèau, de lènergie, des transports et des tlcommunications, JO L 76 du 23.3.1992,
p. 14-20.
29
Làttribution de concessions de travaux est actuellement soumise aux regles de base de la directive 2004/18/CE du
Parlement europen et du Conseil du 31 mars 2004 relative la coordination des procdures de passation des marchs
publics de travaux, de Iournitures et de services, tandis que làttribution de concessions de services ayant une dimension
transfrontire est rgie par les principes du trait, et en particulier les principes de libre circulation des marchandises, de
liberte dètablissement et de libre prestation de services, ainsi que les principes qui en decoulent, tels que lègalite de
traitement, la non-discrimination, la reconnaissance mutuelle, la proportionnalit et la transparence.

26
La base de donnes TED (Tenders Electronic Daily), version lectronique du supplment du
Journal oIIiciel de lÙnion europeenne, est regulierement actualisee avec les oIIres
provenant de toute lÈurope. Les avis de marche et avis dàttribution de marche dont le
montant est suprieur aux seuils fixs par les directives sur les marchs publics sont publis
dans le JO/TED. Lèxamen annuel 2012 de la mise en ouvre dans le domaine de la passation
des marchs publics a relev que le nombre dàvis de marche et d'avis dàttribution de marche
publis a continu progresser de faon constante au cours des dernires annes.
30
Cela
montre que les directives et la base de donnes TED ont contribu accrotre la publicit des
appels dòIIres et des attributions de marchs publics.
Le contrle de la bonne application des rgles de l'UE sur les marchs publics
En sa qualit de gardienne des traits, en cas de violation potentielle des rgles europennes
sur les marchs publics, la Commission intervient la suite du dpt d'une plainte ou de sa
propre initiative. A cet egard, elle sèIIorce dàssurer le respect de ces regles quels que soient
les motifs de leur violation, que celle-ci ait t commise sciemment, par mconnaissance ou
par erreur.
En regle generale, la Commission ne cherche pas a savoir si la violation des regles de lÙE
sur les marchs publics pourrait tre due la corruption. Cela relve de la comptence des
Etats membres. Neanmoins, les procedures dìnIraction
31
mettent souvent en avant des
irregularites qui revelent certaines Iaiblesses dans làpplication des regles sur les marches
publics et qui sont extrmement pertinentes pour evaluer lèIIicacite de la prevention de la
corruption et des mcanismes de contrle.
Lèxamen annuel de la mise en ouvre dans le domaine de la passation des marches publics,
ralis par la Commission en 2012, mentionnait 97 procedures dìnIraction pendantes pour
mauvaise application des rgles sur les marchs publics, dont plus de la moiti concernaient
seulement trois tats membres. La plupart de ces affaires mettaient en cause le recours
injustifi la procdure ngocie sans publication pralable, des discriminations, des
attributions directes, un manque de transparence, des avenants injustifis aux contrats, la
mauvaise application de rgles internes ou la violation des principes gnraux consacrs dans
le trait.
32

A en juger par le type de cas dans lesquels la Commission engage des procedures dìnIraction
pour violation prsume de la directive sur la coordination des procdures de passation des
marchs publics de travaux, de fournitures et de services, la procdure ngocie sans
publication est le type de procdure le plus entach d'irrgularits. La majorit des cas de

30
SWD(2012) 342 final: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/implementation/20121011-staff-
working-document_en.pdf .
31
La procedure dìnIraction est la procedure engagee par la Commission europeenne contre un Etat membre qui n'a pas
respecte le droit de lÙE. Chaque Etat membre est responsable de la mise en ouvre du droit de lÙE (mesures
d'excution adopter avant un dlai fix, conformit et application correcte) dans son propre ordre juridique. La
Commission europeenne est chargee de veiller a la bonne application du droit de lÙE. En consequence, lorsquùn Etat
membre ne se conforme pas au droit de lÙE, par action ou omission, la Commission europeenne dispose de pouvoirs
propres pour tenter de mettre Iin a cette violation (inIraction) de la legislation de lÙnion et, si necessaire, elle peut
saisir la Cour de justice de l'Union europenne. Elle peut engager trois types de procdures d'infraction: en l'absence de
notification des mesures d'excution dans le dlai fix, en cas de transposition non conforme aux rgles de l'Union ou en
cas de mauvaise application du droit de l'UE (action ou omission imputable l'tat membre).
32
D'autres inIractions avaient trait a la conIusion des criteres de selection et dàttribution, a la mauvaise application des
rgles relatives la coopration public-public (autrement quèn interne), au calcul de la valeur du march, aux critres de
slection (problmes autres que des critres discriminatoires), une exclusion injustifie de la procdure, des accords-
cadres et a l'application abusive de lèxemption relative a la deIense et la securite.

27
mauvaise application concerne le secteur des infrastructures, suivi par les eaux uses et les
dchets, les marchs de services informatiques, les chemins de fer, le secteur de la sant et
lènergie.
Les rformes lgislatives de l'UE en cours
Une analyse complte a montr que les directives sur les marchs publics avaient atteint leurs
objectifs dans une trs large mesure.
33
La transparence sèst accrue, la concurrence sèst
intensiIiee et làbaissement des prix a permis des economies tangibles. Neanmoins, des
progrs supplmentaires sont jugs ncessaires pour simplifier les procdures et pour
renforcer les garanties contre la fraude et la corruption. C'est pourquoi la Commission a
propos, en dcembre 2011, une rvision desdites directives. La nouvelle lgislation propose
couvre les marches publics dans les secteurs de lèau, de lènergie, des transports et des
services postaux
34
, les marchs de travaux publics, de fournitures et de services
35
, ainsi que
les concessions, qui sont reglementes a lèchelle de lÙE. La Commission a propose d'adopter
des dispositions relatives aux conIlits dìnterts (deIinis pour la premiere Iois dans la
legislation de lÙE), des donnees centralisees sur la corruption, les Iraudes et les conIlits
dìnterts, des regles plus strictes regissant la modiIication des marchs, des critres
dèxclusion plus larges, et un suivi des contrats conclus. Sa proposition est actuellement
examine par le Parlement europen et le Conseil. La proposition prvoit galement
l'instauration d'un suivi de la mise en ouvre des regles sur les marchs public, et de systmes
dàlerte pour detecter la Iraude et la corruption. TouteIois, les Etats membres ont emis des
objections fondamentales contre ces mesures, juges trop lourdes pour leurs administrations.
La proposition relative a làttribution des contrats de concession
36
vise a reduire lìncertitude
qui entoure l'attribution de ces contrats et favoriser les investissements publics et privs dans
les infrastructures et les services stratgiques, avec une utilisation optimale des fonds. Cette
proposition prvoit galement des dispositions obligeant les tats membres adopter des
regles visant a lutter contre le Iavoritisme et la corruption et a prevenir les conIlits dìnterts,
dans le but d'assurer la transparence de la procedure dàttribution et lègalite de traitement
pour tous les soumissionnaires.
Le nouveau train de mesures sur les marches publics devrait tre adopte au debut de lànnee
2014.
Les rsultats des enqutes Eurobaromtre sur la corruption
Selon l'Eurobaromtre flash de 2013 sur la corruption et les entreprises
37
, plus de trois
entreprises de l'UE sur dix (32%) ayant soumissionn des marchs publics dclarent que la
corruption les a empches de remporter un march. Il s'agit essentiellement de socits
travaillant dans les secteurs de la construction (35%) et de l'ingnierie (33%). Plus de la
moiti des rpondants reprsentant des entreprises bulgares (58%), slovaques (57%),
chypriotes (55%) et tchques (51%) dclarent avoir t dans ce cas.

33
Rapport dèvaluation (en anglais) [SEC(2011) 853 final].
34
COM(2011) 895 final: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0895:FIN:FR:PDF.
35
36
37
Eurobaromtre Flash 374.

28

Selon la mme enqute, la paperasserie (21 %) et des critres paraissant tre taills sur mesure
pour certains participants (16 %) sont les principales raisons pour lesquelles les entreprises
nònt pas soumissionne a un appel dòIIres ou a une procedure de marche public au cours des
trois dernieres annees. Plus de quatre entreprises sur dix aIIirment quùne serie de pratiques
illgales sont trs rpandues dans les procdures de marchs publics, en particulier les cahiers
des charges tablis sur mesure pour certaines entreprises (57 ), les conIlits dìnterts dans le
cadre de lèvaluation des oIIres (54 %), les soumissions concertes (52 %), les critres de
selection ou dèvaluation imprecis (51 %), la participation de soumissionnaires la rdaction
du cahier des charges (48 %), le recours abusif aux procdures ngocies (47 %), l'invocation
abusive des motiIs dùrgence pour justiIier le recours a la procedure non concurrentielle ou
acclre (46 %), la modification des clauses contractuelles aprs la conclusion du contrat
(44 %). Les entreprises des secteurs de lìngenierie et de la construction sont generalement les
plus enclines dclarer que toutes ces pratiques sont trs rpandues.
Plus de la moiti des entreprises affirment que la corruption dans les marchs publics grs
par des autorits nationales (56 %) ou rgionales/locales (60 %) est monnaie courante.
Selon lènqute Eurobarometre special 2013 sur la corruption, (45 %) des Europens
interroges estiment que la corruption et làbus de pouvoir en vue dùn gain personnel sont trs
rpandus parmi les agents publics qui attribuent les marchs. Les pays o les rpondants sont
les plus enclins penser que la corruption est largement rpandue parmi ces agents public
sont notamment la Rpublique tchque (69 %), les Pays-Bas (64 %), la Grce (55 %), la
Slovnie (60 %), la Croatie (58 ) et lÌtalie (55 %). Les pays dans lesquels la perception des
agents publics est systmatiquement la plus positive dans ce domaine sont le Danemark
(22 %), suivi de la Finlande (31 ), de lÌrlande (32 %), du Luxembourg (32 %) et du
Royaume-Uni (33 %).

29
B. Bonnes et mauvaises pratiques en matire de lutte cont re les risques de cor ruption
dans les marchs publics
Observations gnrales
Ce chapitre analyse les risques de corruption lis aux marchs publics, en s'appuyant sur les
conclusions des valuations par pays ralises dans le cadre du prsent rapport anticorruption
de lÙE, ainsi qu'a partir dàutres etudes et donnees de la Commission. A cet eIIet, toutes les
tapes du cycle de la passation des marchs publics sont passes en revue: la phase pralable
la soumission (y compris l'valuation des besoins et le cahier des charges), la soumission (y
compris la procdure de passation du march: slection, valuation et attribution) et la phase
postrieure l'attribution. Il est galement tenu compte de la phase d'excution du march.
Cela va dans le droit Iil de lànalyse de lÒCDE datant de 2009, qui soulignait la necessite de
prendre des mesures supplmentaires pour prvenir les risques de corruption sur toute la dure
du cycle de la passation des marches publics, de la phase dèvaluation des besoins jusquà la
gestion des contrats et au paiement, y compris le recours aux procdures de march relevant
de la securite nationale ou de lùrgence.
38

La prsente section examine les bonnes et mauvaises pratiques dans toute lÙnion d'un point
de vue gnral, mais les aspects relatifs aux marchs publics ont galement t analyss plus
en profondeur dans certaines des valuations par pays. Le choix des tats membres faisant
l'objet de cette analyse par pays approfondie des risques de corruption dans les marchs
publics repose sur une valuation de l'ampleur du phnomne et/ou de la gravit des
problmes que la corruption pose dans ces pays particuliers. Cela ne signifie pas que la
problmatique des marchs publics ne requiert pas plus d'attention dans les autres tats
membres, mais que la Commission a decide dàccorder davantage dìmportance a dàutres
foyers de corruption qui ont sembl plus aigus que les marchs publics.
En cas de soupon de corruption ou de conIlit dìnterts dans la gestion des Ionds de lÙE, la
reglementation de lÙE en vigueur prevoit la possibilite d'interrompre et/ou de suspendre les
paiements jusquà ce que des mesures correctives appropriees aient ete prises par lÈtat
membre, notamment le renforcement des systmes de gestion et de contrle.
Ni le rapport gnral ni les analyses par pays ne visent tablir des critres de rfrence
universels dans ce domaine; ils cherchent plutt prsenter les points faibles et les solutions
correspondantes (en matire de prvention et de rpression) qui ont t couronnes de succs
ou qui ont chou dans la pratique.
Constatations spcifiques
Domaines risque et pratiques courantes en matire de corruption
Au vu des affaires de corruption dans les marchs publics qui ont fait l'objet de poursuites
dans les tats membres, les problmes les plus rcurrents sont les suivants: rdaction de
cahiers des charges sur mesure en faveur de certains soumissionnaires, saucissonnage en
marchs d'un montant infrieur pour viter la mise en concurrence, conflits d'intrts divers
stades de la procdure et concernant non seulement les agents publics chargs de la procdure
mais galement des niveaux plus levs du pouvoir adjudicateur, critres de slection
disproportionns et injustifis, exclusion injustifie de soumissionnaires, recours injustifi aux

38
http://www.oecd.org/fr/gov/ethique/oecdprinciplesforintegrityinpublicprocurement.htm.

30
procdures d'urgence, analyse insuffisante des situations lorsque le prix de l'offre est trop bas,
poids excessif accord au prix le plus bas comme critre principal au dtriment de critres
relatifs la qualit des lments livrables et la capacit d'excution, exemptions injustifies
de la publication des offres. En dehors de la procdure de passation du march proprement
dite, les audits ont, dans de nombreux cas, recens des risques dans la phase aprs attribution,
lorsque des commissions illicites peuvent galement tre verses et que, par exemple, la
qualit des lments livrables est intentionnellement compromise. Parmi les autres pratiques
couramment observes dans les cas de corruption aprs attribution, on peut citer la
justification insuffisante des modifications apportes au march et les avenants au contrat
modifiant le cahier des charges et augmentant le budget.
Une tude de 2013 sur la dtection et la rduction de la corruption dans les marchs publics
dans lÙnion
39
a recens quatre grands types de pratiques irrgulires constates dans 96
affaires dans lesquelles, soit les allgations de corruption ont dj t confirmes par une
dcision de justice dfinitive, soit il existe de forts indices de corruption. Il s'agit des pratiques
suivantes: (1) manipulation de soumissions (sous la forme de suppression d'offres, d'offres
complmentaires, de rotation des offres et de sous-traitance) lorsque le march est promis
un prestataire, avec ou sans l'accord des agents publics; (2) commissions illicites, lorsque
l'agent public demande ou accepte un pot-de-vin qui influera sur le processus d'appel d'offres,
notamment la procdure administrative; (3) conflit d'intrts; (4) autres irrgularits, par
exemple erreur de gestion ou ignorance dlibre, lorsque des agents publics n'effectuent pas
les contrles correctement ou ne suivent pas les procdures obligatoires et/ou tolrent ou
ignorent ouvertement des erreurs de gestion dlibres des prestataires.
Si le recours aux procdures ngocies et de gr gr est justifi dans certaines circonstances,
il y a des cas ou il a pour but dèviter les obligations d'une mise en concurrence. Ainsi, dans
certains Etats membres, il est nettement superieur a la moyenne de lÙE. Le recours injustiIie
des procdures ngocies augmente galement le risque de corruption. Afin de prvenir le
risque dùne utilisation abusive des procedures ngocies ou de gr gr, certains tats
membres prevoient lòbligation legale de notiIier prealablement la procedure negociee sans
publication dàvis a l'organisme de contrle des marches publics.
Les secteurs de la construction, de lènergie, des transports, de la dfense et des soins de sant
semblent tre les plus vulnrables la corruption dans les marchs publics.
Dans plusieurs tats membres o des allgations de financement illgal des partis ont surgi, il
existait des situations dans lesquelles ce financement aurait t accord en change de
decisions Iavorables regardant l'attribution de marches publics. Dans dàutres cas, les
allgations faisaient tat de liens trop troits entre des entreprises et des responsables
politiques nationaux ou locaux qui auraient encourag des pratiques de corruption lies
làttribution des marches publics.
Risques lis aux marchs publics rgionaux et locaux
Les marchs publics rgionaux et locaux posent des problmes particuliers lorsque les
autorits locales disposent de larges pouvoirs discrtionnaires qui ne sont pas compenss par
des contrles suffisants, que des pourcentages levs de fonds publics sont distribus ce
niveau et que, simultanment, les mcanismes de contrle externes et internes sont faibles.

39
Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU Development of a methodology to estimate the
direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption, 30 juin
2013, PricewaterhouseCoopers et ECORYS.

31
Dans les pays en phase de convergence o une part considrable des investissements publics
est cofinance par les Fonds structurels, ces risques sont attnus par les exigences en matire
de contrle et de gestion des Ionds. Cependant, leur mise en ouvre effective pose un rel
problme. Dans quelques tats membres, les mcanismes de contrle ont rvl des cas dans
lesquels des agents publics utilisaient les budgets des administrations locales pour conclure
des oprations avec des socits auxquelles ils taient lis. Dans certaines communes et
regions, une Iorte concentration de reseaux clientelistes autour de petits groupes dìntert a ete
opre. La plupart de ces affaires concernaient des accusations ou allgations de financement
illegal des partis, dènrichissement personnel indu, de dtournement de fonds nationaux ou
europeens, de Iavoritisme et de conIlits dìnterts. Dans quelques Etats membres, on a
observe des cas dans lesquels certains cheIs de la criminalite organisee a lèchelon municipal
ont cr leur propre parti politique ou infiltr les conseils municipaux pour exercer une
influence sur les autorits de police ou le pouvoir judiciaire locaux, et pour manipuler les
marchs publics. Pour contrer ce risque, certaines municipalits ont appliqu des mesures
anticorruption, telles que l'instauration de systmes de gestion et de contrle financiers
internes.
Le secteur de la construction lie au dveloppement urbain, ainsi que la gestion des dchets,
figurent parmi les secteurs les plus propices la corruption au niveau local. Dans certains
tats membres, des affaires de corruption haut niveau impliquant des agents publics
rgionaux et locaux ont rvl que des dcisions de ramnagement
40
ont parfois t prises
sous la pression de promoteurs locaux dans la perspective de futurs marchs de construction
immobilire.
Dans certains Etats membres, les administrations locales ont elabore leur propre plan dàction
intgrit ou anticorruption, ou ont t invites le faire. Bien que certains de ces plans
soient de pure forme ou ingalement appliqus, et que leur effet rel soit difficile mesurer,
dàutres ont preIigure les modeles qui Ionctionnent dans la pratique. Dans certains Etats
membres, les pouvoirs adjudicateurs sont tenus d'laborer leurs propres plans intgrit et
dèvaluer les risques de corruption.
Dans un petit nombre de cas, des initiatives venant de la socit civile ont eu un effet
bnfique sur la responsabilisation des administrations locales en ce qui concerne la
transparence des dpenses publiques.
Initiative gouvernement local ouvert Slovaquie
Dans le cadre du contrle externe des dpenses publiques, l'initiative gouvernement local
ouvert de la Slovaquie classe cent villes slovaques en fonction dun ensemble de criteres,
fonds sur la transparence des marches publics, lacces a linformation, la disponibilite des
donnees dintert public, la participation du public, la deontologie et les conflits dinterts.
Le projet est gr par Transparency International. De plus amples dtails figurent dans le
chapitre par pays relatif la Slovaquie.
Lignes directrices pour la prvention de la corruption dans les marchs publics au niveau
local Allemagne

40
C'est--dire les decisions modiIiant la classiIication urbanistique dùne propriete, d'un terrain ou d'un quartier. Chaque
classification comporte diffrentes restrictions et obligations.

32
Une brochure consacre la prvention de la corruption dans les marchs publics, adopte
par lassociation allemande des villes et des municipalites, en collaboration avec
lassociation federale des petits et movens entrepreneurs de batiments, donne une vue
densemble des mesures de prevention contre la corruption dans les marches publics au
niveau des villes et des communes.
41
Ces mesures incluent la sensibilisation et les codes de
conduite, la rotation du personnel, le respect rigoureux du principe du double contrle, des
rgles claires sur les parrainages et l'interdiction d'accepter des cadeaux, la cration
d'autorits centrales charges des appels d'offres et des attributions, la description prcise de
l'offre et la vrification des budgets estims, l'organisation des procdures d'appel d'offres, y
compris le secret de ces dernires et la prvention de leur manipulation ultrieure, le recours
accru aux procdures de march lectroniques, la documentation de l'adjudication et un
contrle rigoureux par les organismes de surveillance, l'exclusion des entreprises dclares
coupables d'actes de corruption, et la cration de listes noires ou de registres sur la
corruption.

Conflits d'intrts et dclaration de situation patrimoniale
Dans les Etats membres, les conIlits dìnterts sont couverts par la legislation generale en
matire de prvention de la corruption ou par des dispositions spcifiques concernant les
marches publics. LèIIicacite de la prevention et de la detection des conIlits dìnterts dans les
marches publics depend donc de lèIIicacite des mecanismes generaux de contrle dans ce
domaine. On observe une vulnerabilite particuliere aux conIlits dìnterts dans les marches
publics conclus au niveau local. Certains tats membres, par le biais de leurs organismes
nationaux charges de lutter contre la corruption ou de promouvoir lìntegrit, ont effectu des
veriIications ciblees sur les conIlits dìnterts dans des domaines determines juges
particulirement vulnrables. Ces vrifications ont fait ressortir un nombre accru de cas de
conIlits dìnterts et elles ont revele l'existence de marchs publics conclus des fins de profit
personnel, au detriment de lìntert public.
Lorsqu'une obligation lgale de dclaration de situation patrimoniale s'applique aux agents
publics, elle s'applique galement, dans la quasi-totalit des cas, aux responsables des
marchs publics.
Pour de plus amples informations, voir la section Principales conclusions ainsi que les
sous-sections concernant les conIlits dìnterts et la declaration de situation patrimoniale.
Politiques de gestion des risques de corruption
42

Plusieurs tats membres ont adopt rcemment, ou sont en train d'adopter, des mesures de
rforme des marchs publics visant accrotre la transparence et favoriser une concurrence
loyale. Certains ont mis en place des stratgies nationales de lutte contre la corruption,
comprenant des mesures de prvention et de rpression de la corruption dans les marchs
publics. Des changements frquents de la lgislation ont toutefois induit, dans certains tats
membres, une inscurit juridique et des lacunes dans la mise en ouvre et les mecanismes de

41
La brochure est plus particulirement conue comme un guide destine aux appels dòIIres publics dans lùn des
domaines les plus vulnrables la corruption, savoir le secteur de la construction, mais, en fin de compte, elle est
valable pour tous les marchs publics des municipalits.
42
Les pollLlques de gesLlon des rlsques s'aLLachenL a deLecLer, evaluer eL hlerarchlser les risques, ainsi qu'
dfinir des mesures concrtes visant attnuer et contrler leurs consquences potentielles.

33
contrle correspondants. Parfois, la complexit de la lgislation est galement perue comme
un obstacle a une mise en ouvre harmonieuse.
Seuls quelques tats membres obligent les pouvoirs adjudicateurs adopter des plans en
matiere dìntegrite et a evaluer les risques de corruption. Dans la plupart des cas, cette
valuation des risques est mene avec le soutien des autorits rpressives ou des organes
anticorruption. Depuis quelque temps, un petit nombre dÈtats membres appliquent des
systmes d'alerte
43
, qui sensibilisent les acteurs au niveau aussi bien central que local.
Quelques tats membres ont galement dvelopp des outils spcifiques de gestion des
risques adapts aux dfis particuliers rencontrs au niveau national ou rgional.
Outils de gestion des risques et plateformes de passation des marchs publics en Italie
Plusieurs reseaux et associations dadministrations regionales et locales mettent activement
en uvre des mesures visant a prevenir linfiltration de la mafia dans les structures publiques
et promouvoir la transparence des marchs publics au niveau rgional (par exemple:
Avviso Pubblico, ITACA
44
). Diffrentes autres mesures ont t prises au niveau des pouvoirs
publics pour prevenir linfiltration des marchs publics par les rseaux criminels (par
exemple, le projet CAPACI Creation of Automated Procedures Against Criminal Infiltration
in public contracts et les orientations du comit pour la coordination de la surveillance
haut niveau des grands travaux publics, prvoyant des contrles antimafia sur les grands
profets dinfrastructure). Pour de plus amples informations, voir le chapitre par pavs relatif a
l'Italie.
Les donnees sur les cas de corruption ou de conIlit dìnterts detectes dans les marchs
publics au niveau national et/ou rgional/local sont rarement centralises ou consignes dans
un registre national. Cette collecte centralise de donnes est largement considre par les
tats membres comme une charge administrative inutile. Or ces donnes pourraient tre
exploitees aux Iins dùne evaluation bien etayee des risques, comme elles pourraient aussi
contribuer trs utilement une application uniforme des mesures de lutte contre la corruption
au niveau national et rgional/local.
La programmation rgulire d'tudes de march structures comme pralable la passation de
marchs publics n'est pas une pratique rpandue, sauf en cas de march complexe et forte
valeur ajoute. Des bases de donnes sur les cots unitaires ne sont en cours de
developpement que dans un tres petit nombre dÈtats membres, que ce soit au niveau central
ou local, ou que pour des secteurs dtermins. Ces bases de donnes pourraient faciliter la
ralisation d'analyses comparatives entre des projets relevant de catgories analogues (par
exemple, fournitures ou travaux) ainsi qu'entre les rsultats. Elles pourraient aider dtecter
les risques ou les pratiques de corruption en cas de disparit notable, malgr les limites
inhrentes une telle approche, du fait de la complexit des produits et de la varit des
composantes du rsultat final.
45

Transparence

43
Ces mcanismes d'alerte (red flagging), censs aider les pouvoirs adjudicateurs ou les organismes centraux
responsables des marchs publics dtecter les pratiques de corruption, reposent sur la dfinition et la surveillance de
certains indicateurs, dont les mouvements peuvent conduire a un soupon de corruption (par exemple, làccumulation
dùn certain nombre de signaux provenant de ces indicateurs peut declencher une alerte (Ilag) dans le systeme,
appelant un contrle ou des vrifications plus approfondies).
44
Istituto per lìnnovazione e trasparenza degli appalti e la compatibilita ambientale.
45
Dans le cas, par exemple, de la construction dùne autoroute, les materiaux peuvent varier Iortement dùn endroit a
làutre en Ionction du climat, des caractristiques gographiques du site, etc.

34
Pour partie en raison du processus de transposition et de mise en ouvre des directives en
matire de marchs publics, la transparence des procdures de passation de ces marchs s'est
notablement accrue dans la majorit des tats membres. Certains ont pris des mesures
labores visant assurer la publication en temps rel et sous un format convivial des comptes
annuels et du bilan des autorits publiques, en ce compris des donnes dtailles sur les cots
des travaux et services publics.
Suivi de la dpense publique l'application en ligne de la commission slovne charge de la
prvention de la corruption
Lapplication en ligne Supervi:or fournit des informations sur les transactions
commerciales conclues par les pouvoirs lgislatif, judiciaire et excutif, les organismes
publics autonomes, les communauts locales et leurs agences dotes de la personnalit
juridique, etc. Elle informe sur les parties contractantes, les principaux bnficiaires, les
personnes morales apparentes, ainsi que les dates, montants et objets des transactions. Elle
offre ainsi une vue densemble des 4,7 milliards dEUR depenses en movenne chaque annee
par le secteur public pour des achats de biens et de services. Cette application fournit
egalement des informations detaillees sur les conseils dadministration et de surveillance de
toutes les entreprises dEtat et societes controlees par lEtat, ainsi que sur leurs rapports
annuels. Ce systme de transparence facilite la dtection des irrgularits dans les marchs
publics et la dpense publique.
Un portail web national centralisant les informations sur les marchs publics BASE
Portugal
Depuis 2008, apres lentree en vigueur du code des marchs publics, le Portugal a mis en
place un portail web national, appel BASE (www.base.gov.pt), qui centralise les
informations sur les marches publics. LInstitut de la construction et de limmobilier (InCI)
est charge de la gestion de ce portail. BASE reoit les donnees de ledition electronique du
Journal officiel portugais et des plates-formes lectroniques certifies concernant les
procdures ouvertes et restreintes pralables l'attribution des marchs. Tous les pouvoirs
adjudicateurs publics utilisent un secteur rserv du portail pour y enregistrer les donnes
concernant les marchs, y mettre en ligne les contrats et y consigner des informations sur
l'excution des marchs. De 2008 2011, seuls les marchs de gr gr taient enregistrs
dans BASE. Depuis janvier 2012, tout march rsultant d'une procdure de passation
relevant du code des marchs publics doit faire l'objet d'une publication sur le portail, qui
fournit egalement des informations sur lexecution des marchs. La publication dans BASE et
au Journal officiel est dsormais obligatoire pour les ajustements directs, les augmentations
d'au moins 15 % du prix des marchs dj conclus et les sanctions encourues.
Base de donnes lectronique sur les marchs publics Croatie
En mars 2013, un portail web et une base de donnes lectronique sur les marchs publics
ont ete crees par une ONG locale a la suite dun profet finance par lUE. La base de donnees
regroupe les informations relatives a lapplication des procdures de marchs publics et aux
entreprises concernes par ces procdures. Elle est ouverte au public et consultable
gratuitement. Elle fournit galement des informations concernant le patrimoine et les intrts
des agents publics, conformment aux obligations de dclaration en vigueur. Ces donnes
agrges permettent les recoupements.

33
Dans quelques Etats membres, làcces aux inIormations et aux documents relatiIs aux
marchs publics est limit par des exceptions trop larges et par une dfinition tendue de la
confidentialit pour ce qui concerne ces documents.
Dans d'autres, les marches passes par les entreprises dÈtat ne sont pas soumis aux mmes
normes de transparence, de concurrence ou de surveillance que les autres marchs publics. Il a
te observe que, dans certains Etats membres, des entreprises dÈtat ont conclu des contrats
dàchat non concurrentiels a des prix depassant ceux du marche, avec des partenaires
privilgis.
La publication des contrats conclus nèst pas encore une pratique courante dans lÙnion
europenne. Dans certains tats membres, les contrats sont intgralement publis et dans l'un
d'entre eux, la publication conditionne mme la validit du contrat (le contrat doit tre publi
dans les trois mois suivant sa signature, faute de quoi il est nul et non avenu).
Pactes d'intgrit et rle de la socit civile
Un pacte d'intgrit est un accord conclu, pour un projet dtermin, entre le pouvoir
adjudicateur et l'ensemble des soumissionnaires, par lequel les parties sèngagent a sàbstenir
de tout acte de corruption. Ce type d'accord contient galement des dispositions en matire de
suivi, de transparence et de sanctions. Les pactes dìntegrite Iont souvent lòbjet dùne
surveillance par des groupes de la socit civile, dans le but d'en garantir l'application. Dans
certains tats membres appliquant une politique de transparence ambitieuse, la socit civile
sèst engagee tres activement dans une surveillance complexe des marches et contrats publics.
Il y a des tats membres o, souvent a lìnitiative des ONG, des pactes dìntegrite sont mis en
ouvre pour des categories determinees de marches publics, notamment les marches de grande
valeur (portant, par exemple, sur des projets dìnIrastructure a grande echelle).
Recours aux marchs publics lectroniques
En plus d'accrotre lèIIicacite des procedures, la passation de marches publics par voie
lectronique offre des garanties supplmentaires en termes de prvention et de dtection de la
corruption, car elle renforce la transparence, permet de mieux appliquer des procdures
standardises et facilite le contrle. Les directives en vigueur rgissant les marchs publics
contiennent des dispositions appelant tous les tats membres mettre en place des marchs
publics lectroniques, reposant notamment sur la publication lectronique des avis de march,
sur des communications lectroniques (en particulier pour la soumission des offres) et sur de
nouvelles procdures, intgralement lectroniques, de passation des marchs, tels que les
systmes dàcquisition dynamiques et les encheres electroniques. Lors de leur adoption, en
2004, les directives ont ete assorties dùn plan dàction.
46

Comme il ressort de l'examen 2012 de la mise en ouvre dans le domaine de la passation des
marchs publics, les marchs publics lectroniques se sont quelque peu dvelopps, mais ils
ne sont encore utiliss, pour l'ensemble de l'UE, que dans 5 10 % des cas. Cependant,
quelques tats membres ont notablement progress vers une pleine application des procdures
lectroniques dans la phase pralable l'attribution du march. C'est particulirement le cas
des tats membres dans lesquels la passation lectronique des marchs publics a t rendue
obligatoire par la loi nationale et doit tre mise en ouvre progressivement.

46
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/eprocurement/actionplan/actionplan_fr.pdf.

36
La lgislation de la Commission concernant les marchs publics prvoit une transition
progressive vers l'utilisation systmatique des communications lectroniques.
Bonnes pratiques en matire de passation lectronique des marchs publics
La Lituanie a considrablement dvelopp l'accs en ligne un ensemble de donnes sur les
marches publics. Leventail des informations publiees va au-del des obligations prvues par
la lgislation europenne: on y trouve les projets de spcifications techniques, ainsi que les
marchs conclus et excuts. Les soumissionnaires sont tenus de mentionner leurs sous-
traitants dans leurs offres. Depuis 2009, ils doivent prsenter au moins 50 % (en valeur) de
leurs offres par voie lectronique. De ce fait, la part des marchs publics lectroniques est
passe de 7,7 % 63 en 2010 et elle se rapproche de lobfectif fixe pour 2013, soit 70 %.
LEstonie a cree un portail reserve aux marches publics electroniques et aux services en ligne
connexes (exemples: registre en ligne des entreprises et centralisation de la comptabilit du
secteur public). Le registre des marchs publics de l'tat est un portail en ligne o tous les
avis de marchs publics sont publis par voie lectronique depuis 2003. La loi sur les
marchs publics prvoit dautres developpements, comme des encheres electroniques, un
systme d'achat lectronique et un catalogue en ligne, et dispose qu' partir de 2013, 50 % de
lensemble des marches publics doivent faire lobfet dune passation par voie electronique. En
2012, environ 15 % des marchs publics ont t passs par voie lectronique, soit un
triplement par rapport 2011.
Le programme portugais de passation lectronique des marchs publics a t lanc en juin
2003 sous la forme d'une plate-forme centralise de grande qualite, qui promeut lefficacite et
la concurrence grce une transparence renforce et des conomies de procdure. Le
portail http://www.ancp.gov.pt/EN/Pages/Home.aspx offre la possibilit de tlcharger
intgralement et gratuitement tous les documents et spcifications d'un march. De plus, il
publie les appels doffres, reoit les questions des soumissionnaires et gere tous les aspects de
lechange dinformations en ligne. Un outil de gestion des contrats permet le chargement des
contrats, le suivi de leur excution et la facturation lectronique. Un systme de gestion de
linformation permet egalement de collecter, stocker et svstematiser les donnees statistiques
sur les procdures de marchs publics.
Pour de plus amples informations sur ces pratiques, voir les chapitres par pays.
Mcanismes de contrle
ConIormement a la legislation de lÙE en vigueur, la mise en place dùne centrale d'achat
est facultative. La plupart des tats membres ont nanmoins retenu cette option dans leur
legislation nationale. Comme il ressort de l'examen 2012 de la mise en ouvre dans le domaine
de la passation des marchs publics, la majeure partie des tats membres chargent une
autorit spcifique de tout ou partie des responsabilits lies aux marchs publics, en dehors
des cas o cette responsabilit relve d'une institution qui n'est pas exclusivement charge des
marchs publics, mais doit s'acquitter aussi d'autres missions (par exemple, les autorits
charges de la concurrence). Cependant, dans certains tats membres o un organisme central
a t cr, la capacit de celui-ci est limite par un manque de personnel et de formation
l'excution de missions de plus en plus nombreuses.
Les directives relatives aux recours dans le domaine des marchs publics laissent aux tats
membres le soin de dcider si ces recours doivent tre traits par des instances administratives
ou judiciaires. Les tats membres ont choisi pour moiti la premire option et pour moiti la
seconde. Dans quelques Etats membres, lìndependance des instances de recours est

37
insuffisamment garantie contre l'ingrence politique, notamment en ce qui concerne la
dsignation de leurs dirigeants et de leur personnel.
Ces dernires annes, une tendance croissante la professionnalisation des marchs publics
a t observe, sous la forme d'une agrgation de la demande et d'une centralisation au moyen
de contrats-cadres (17 % de la valeur totale des marchs attribus au-del des seuils pour la
priode 2006-2010
47
) et dàchats conjoints (12 % de la valeur totale). Les administrations
publiques, centrales et locales, se reposent de plus en plus sur des organismes spcialiss,
comme des centrales d'achat. Paralllement, l'utilisation croissante des contrats-cadres change
progressivement la nature de la gestion des marches publics. A l`heure actuelle, les pratiques
varient considerablement dùn Etat membre a làutre.
Sur le plan de la sensibilisation et de la formation aux mesures de lutte cont re la
cor ruption, bien que la situation se soit amliore ces dernires annes dans la majorit des
tats membres, les agents chargs des marchs publics voient leur propre rle dans la
dtection des actes de corruption comme assez limit. En outre, le degr de coopration entre
les autorits responsables des marchs publics, les services rpressifs et les agences
anticorruption varie beaucoup d'un tat membre l'autre. Souvent, la coopration est de pure
forme et les statistiques montrent que les autorits responsables des marchs publics ne
signalent aux services rpressifs et aux agences pour l'intgrit qu'un faible nombre de
soupons de corruption ou de conIlit dìnterts.
Dans certains tats membres, o les mcanismes de contrle, en particulier au niveau local,
sont assez Iaibles ou Iragmentes, les cas de Iavoritisme dans làIIectation des Ionds publics
par des autorits nationales, rgionales et locales prenant part des marchs publics se
rvlent nombreux.
Si lèfficacit des mcanismes de cont rle sèst ameliore dans les tats membres pour ce
qui concerne les phases d'appel d'oIIres, de soumission et dàttribution, la phase d'execution
(posterieure a l'attribution) semble Iaire lòbjet dùn suivi moins attentiI. Certaines
juridictions (Cours des comptes) ou instances nationales dàudit pointent souvent des
irrgularits dans la phase dèxecution. Dans de nombreux Etats membres, les Cours des
comptes sont devenus des acteurs incontournables de la dtection des lacunes et faiblesses des
procdures de marchs publics. Souvent, leurs recommandations dans cette matire sont
insuffisamment suivies.
L'actionnariat des soumissionnaires et des sous-traitants est trs rarement vrifi dans les
procdures de marchs publics. Dans au moins un tat membre, la loi autorise la passation de
marches publics avec des societes dont les actionnaires restent anonymes et qui nòIIrent pas
des garanties suIIisantes contre les conIlits dìnterts.
La coordination de la surveillance, les chevauchements partiels, la division des tches ou la
fragmentation des mcanismes de contrle aux niveaux central et local, notamment dans la
phase d'excution, continuent de poser problme dans plusieurs tats membres.
Les mcanismes de contrle applicables aux marchs publics dont le montant est infrieur aux
seuils Iixes dans la legislation de lÙE sont particulierement Iaibles dans la majorite des Etats
membres. Cela pose problme, eu gard notamment aux signalements de marchs diviss en

47
Public procurement in Europe- cost and effectiveness, PwC Ecorys London Economics, mars 2011.

38
contrats de plus faibles montants dans le but de contourner les obligations et contrles prvus
dans la lgislation de l'UE sur les marchs publics.
Exclusion
ConIormement a la legislation de lÙE, tous les Etats membres ont adopte des regles
dèxclusion imperatives, en vertu desquelles les soumissionnaires ayant Iait l'objet d'une
condamnation judiciaire dfinitive pour corruption sont exclus des marchs publics. De
nombreuses lgislations nationales prvoient des possibilits d'auto-rhabilitation.
48
Les tats
membres ne sont pas tenus de publier des listes d'exclusion
49
et, en gnral, ils ne le font pas.
Dans bon nombre d'entre eux, les pouvoirs adjudicateurs se donnent mutuellement accs
leurs propres bases de donnees dèxclusion. Le Iait de Iigurer sur une liste dèxclusion
internationale n'est, en principe, pas considere comme un motiI dèxclusion par les Etats
membres de lÙE.
Sanctions
Dans la plupart des tats membres, la corruption dans le cadre de marchs publics rentre dans
le champ d'inIractions penales telles que la corruption et le traIic dìnIluence. Dans d'autres,
certains actes de corruption affectant le droulement des marchs publics font l'objet d'une
qualification pnale propre. En rgle gnrale, un march public est suspendu, interrompu ou
annule, lorsqu'un acte de corruption ou un conIlit dìnterts est dtect. En revanche, il en va
autrement lorsque la corruption ou le conIlit dìntert est detecte ou survient apres
làttribution du marche et la signature du contrat. Frequemment, independamment de la
sanction qu'entrane la corruption ou le conflit dìnterts proprement dit, une action civile est
alors necessaire a lànnulation du marche. Cela requiert souvent une procedure longue qui
risque de ne produire des eIIets qu'a un stade trop tardiI, lorsquìl est diIIicile, voire
impossible, de rcuprer lìntegralite des pertes. Dans certains Etats membres, les marches
publics comportent une clause anticorruption qui garantit un suivi plus efficace au cas o la
corruption est tablie pendant la dure de vie du contrat (exemple: procdure claire permettant
de declarer le contrat nul et non avenu ou dàppliquer des penalites contractuelles).
Dans quelques tats membres o la corruption dans le cadre des marchs publics se rvle
particulirement proccupante, le bilan des poursuites et des dcisions de justice dfinitives
est faible, et des sanctions dissuasives ne sont prononces que dans de trop rares cas. Ces
affaires durent gnralement trs longtemps et, souvent, les marchs ou les projets sont dj
excuts au moment o la corruption est dcouverte. Les dossiers de corruption dans les
marchs publics sont souvent complexes et peuvent parfois impliquer des agents publics de
rang lev. Des connaissances techniques spcifiques sont donc ncessaires pour assurer un
traitement judiciaire efficace et quitable. Dans certains tats membres, la formation de la
magistrature et des parquets en matire de marchs publics reste lacunaire.
C. Conclusions et recommandations en ce qui concerne les marchs publics
Les constatations exposes ci-dessus font ressortir des progres dans la mise en ouvre par les
tats membres des mesures de lutte contre la corruption dans les marchs publics, mais ceux-
ci demeurent un foyer de risque. Des efforts restent faire pour augmenter le niveau

48
L'auto-rhabilitation permet aux entreprises de prendre des mesures remdiant la situation qui a motiv leur inscription
sur les listes dèxclusion des marchs publics et, par consquent, entranant la leve de cette exclusion.
49 Figurent sur ces listes des entreprises exclues des marchs publics en raison, entre autres, de condamnations judiciaires
dfinitives pour corruption ou autre infraction grave.

39
dìntegrite. La revision des directives sur les marchs publics et les secteurs spciaux, ainsi
que la proposition de directive sur làttribution de contrats de concession, incluent des normes
de bonne gouvernance et de lutte contre la corruption qui constituent un volet important du
processus global de modernisation. Les normes minimales en matiere de conIlits dìnterts
proposees dans ces directives, la consultation prealable des marches, les criteres dèxclusion
impratifs et facultatifs, les dispositions en matire d'auto-rhabilitation, le durcissement des
rgles concernant la modification et la rsiliation des contrats, la centralisation des donnes
sur les cas de corruption et de conIlit dìnterts, ainsi que les obligations de suivi et de
dclaration, rpondent dans une large mesure aux proccupations voques ci-dessus.
S'agissant des ventuelles autres mesures prendre par les tats membres, les 17 chapitres par
pays o des problmatiques en rapport avec les marchs publics sont mises en vidence et
lànalyse developpee dans la presente section conduisent aux recommandations gnrales ci-
aprs.
1. Ncessit d'une valuation systmatique des risques de corruption dans les marchs
publics
Dvelopper des valuations des risques au niveau des organismes de surveillance des
marchs publics, quel que soit leur cadre institutionnel, avec làppui des services
repressiIs ou des agences anticorruption/pour lìntegrite.
Assurer la centralisation des donnes sur les pratiques et tendances dtectes en
matiere de corruption, y compris les conIlits dìnterts et le pantouflage. Fonder
l'valuation des risques sur ces donnes centralises.
laborer, sur la base des valuations des risques, des mesures spcialement conues
pour les secteurs prsentant une vulnrabilit particulire et pour les catgories
dìrrgularits les plus frquemment constates pendant ou aprs la passation des
marchs.
Mettre en ouvre des mesures anticorruption ciblees sur les administrations regionales
et locales. Les valuations des risques pourraient aussi utilement cibler les faiblesses
particulieres de ces niveaux dàdministration.
Elaborer et diIIuser des principes directeurs communs pour lùtilisation de systemes
dìndicateurs d'alerte (red-flagging). Aider les pouvoirs adjudicateurs et les organes
de surveillance dtecter la corruption, le Iavoritisme et les conIlits dìnterts.
2. Application de normes de transparence exigeantes tous les stades du cycle de
passation des marchs publics et pendant la phase d'excution des contrats
Fixer des normes minimales communes de transparence applicables, au niveau des
administrations rgionales et locales, aux procdures de passation des marchs publics
et la phase d'excution des contrats publics.
Envisager une manire de publier les contrats conclus dans le cadre de marchs
publics, ou de garantir l'accs du public ces contrats, notamment en ce qui concerne
les droits et obligations des parties et les clauses pnales, sauf exception clairement
dfinie, dment justifie par des raisons de confidentialit et limite certaines clauses
contractuelles.

40
Amliorer la transparence des procdures de passation des marchs publics, avant
comme apres làttribution des marches, par la publication en ligne, a tous les niveaux
(central, rgional et local) de l'administration publique, des comptes et bilans annuels
ainsi que des cots des travaux, fournitures et services publics. Assurer une plus
grande transparence des procdures de passation de marchs publics gres par les
entreprises publiques, ainsi que dans le cadre de partenariats public-priv.
3. Renforcement des mcanismes de contrle interne et externe tous les stades du cycle
de passation des marchs publics et pendant la phase d'excution des contrats
Doter les instances de recours, les organes consultatifs et les organismes de
surveillance des marchs publics et, le cas chant, la Cour des comptes, des capacits
ncessaires l'excution de leur mission de vrification.
Renforcer les mcanismes de contrle interne aux fins de mieux prvenir et dtecter
les pratiques de corruption et les conflits d'intrts. Mettre en place un cadre
mthodologique robuste et uniforme permettant des vrifications anticorruption et
anti-conflits d'intrts sur toute la dure du cycle de passation des marchs publics.
Dans ce cadre, l'accent devrait tre mis sur les procdures de marchs publics ou les
niveaux d'administration les plus vulnrables, ainsi que sur des vrifications inopines
par des organes de surveillance indpendants.
Renforcer les mcanismes et instruments de contrle s'agissant de la phase postrieure
l'attribution des marchs publics (ou phase d'excution).
Assurer un suivi adquat des recommandations de la Cour des comptes pointant des
irrgularits dans les marchs publics.
Vrifier l'actionnariat des soumissionnaires et sous-traitants.
Mettre en place des mcanismes de contrle appropris s'agissant des procdures de
passation de marchs publics gres par les entreprises publiques, ainsi que dans le
cadre de partenariats public-priv.
4. Assurer la cohrence sur le plan de la surveillance, former et sensibiliser les acteurs
quant la ncessit de prvenir et dtecter les actes de corruption tous les niveaux des
marchs publics
Assurer une coordination effective entre les autorits charges de la surveillance des
marchs publics.
laborer des principes directeurs dtaills en matire de prvention et de dtection des
pratiques de corruption et des conflits d'intrts dans les marchs publics, en
particulier au niveau rgional et local, et sensibiliser les acteurs ces principes.
Fournir aux juges et aux membres des parquets des formations adaptes sur les aspects
techniques et juridiques des procdures de passation de marchs publics.
5. Renforcer les rgimes de sanctions
Assurer l'application de sanctions dissuasives en cas de corruption, de favoritisme ou
de conflit d'intrts dans les marchs publics.

41
Veiller la mise en place de mcanismes de suivi efficaces permettant d'annuler en
temps utile les dcisions et/ou les marchs publics entachs de corruption.

42

ANNE XE
Mthodologie
Porte du rapport
Comme indiqu dans l'introduction, le prsent rapport dfinit la corruption, conformment
aux instruments juridiques internationaux, comme un abus de pouvoir aux Iins dùn proIit
personnel. 8len que la slgnlflcaLlon preclse eL la porLee de la noLlon fassenL l'ob[eL de debaLs
academlques, ll en decoule que le rapporL aborde deux aspects. Il examine d'abord des actes de
corruption spcifiques et des mesures spcifiquement arrtes par les tats membres pour
prvenir ou sanctionner les actes dfinis comme tels par la lgislation. ll aborde ensulLe cerLalns
Lypes de condulLes eL de mesures qul onL une lncldence sur le risque de corruption et sur la
capacit des tats la matriser. Il passe donc en revue un large evenLall de problemes lles a la
corrupLlon, Lels que les poLs-de-vln, le Lraflc d'lnfluence, l'abus de foncLlon, le nepoLlsme, le
favorlLlsme, le lobbylng lllegal eL les confllLs d'lnLerLs. Ce premier rapport anticorruption de lÙE
se concentre dlibrment sur un nombre limit de grandes questions lies la corruption,
qu'il replace dans un contexte plus large dans un souci de cohrence.
Les dispositions constitutionnelles (degr de dcentralisation du pouvoir, position du pouvoir
judiciaire, relation entre ministre public et pouvoir excutif), l'organisation et la qualit de la
Ionction publique, le rle actiI de lÈtat dans lèconomie, les privatisations sont pertinents du
point de vue de la corruption. Le rapport ne porte aucun jugement de valeur gnral sur les
dispositions constitutionnelles ni sur la manire de dlimiter la frontire entre la proprit
publique et prive. Il est donc neutre en ce qui concerne la dcentralisation, mais n'en
examine pas moins s'il existe des mcanismes de contrle adquats pour faire face aux risques
de corruption. Il va de mme s'agissant de la privatisation: le transIert de biens de lÈtat au
secteur priv comporte certes des risques de corruption, mais il est susceptible de rduire les
risques long terme associs la corruption, au npotisme et au clientlisme. Le rapport
examine uniquement si des procdures transparentes et garantissant la concurrence sont en
place pour rduire les risques de corruption. Enfin, il existe diverses dispositions
constitutionnelles et juridiques qui rglent la relation entre le ministre public et le pouvoir
excutif. Le rapport n'exprime pas d'opinion quant aux diffrents modles, puisqu'il se borne
tudier si les parquets sont en mesure d'engager des poursuites efficaces contre les actes de
corruption.
Sources d'information
La Commission entendait ne pas faire double emploi avec les mcanismes de compte rendu
existants et ne pas alourdir la charge administrative pesant sur les tats membres soumis
diverses valuations par les pairs, qui mobilisent beaucoup de ressources (GRECO, OCDE,
CNUCC, GAFI, comit Moneyval). Le rapport ne repose donc pas sur des questionnaires
detailles ni sur des visites sur place eIIectuees par des experts. Il est base sur làbondance
d'informations disponibles provenant des mcanismes de surveillance existants, ainsi que sur
des donnees emanant dàutres sources, notamment les autorites publiques nationales, les
recherches menes par des tablissements universitaires, des experts indpendants, des
groupes de rflexion, des organisations de la socit civile, etc.
Il exploite en outre des informations sur la corruption concernant un large ventail de
domaines dàction (marches publics, politique regionale, etc.) Iournies par divers services de

43
la Commission et les agences de lÙE concernees (Europol et Eurojust). Des tudes et
enqutes ont ete specialement commandees aIin dàpproIondir les connaissances dans les
domaines abords par le rapport. Une tude dtaille relative la corruption dans les marchs
publics impliquant des Ionds de lÙE a ete entreprise a lìnitiative du Parlement europeen et a
ete commandee par lÒLAF. Ses conclusions ont alimente le chapitre consacre a ce theme et
les chapitres par pays. Une autre tude portait sur la corruption dans les services de sant.
Deux enqutes Eurobaromtre ont t ralises en 2013, la premire auprs du grand public,
la seconde sur un echantillon representatiI dèntreprises dans chaque Etat membre. Les
donnees relatives a la corruption au niveau regional sont extraites de lètude sur la qualite des
gouvernements ralise par le Quality of Government Institute de l'universit de Gteborg.
Enfin, la Commission a utilis des informations produites par des projets de recherche
coIinances par lÙnion europeenne, tels que les rapports Systeme national dìntegrite
tablis par Transparency International.
Le rapport anticorruption de lÙE sàppuie egalement sur le mecanisme de cooperation et de
vrification (MCV), un mcanisme de suivi post-adhsion cr pour la Roumanie et la
Bulgarie, qui est gr par la Commission europenne. Bien que ces deux mcanismes servent
des fins diffrentes, le prsent rapport repose sur les connaissances approfondies acquises et
les enseignements tirs au cours du processus de coopration et de vrification (MCV) et il
mentionne ces mcanismes dans les deux chapitres par pays concerns. Au terme de la
procdure MCV, le prsent rapport maintiendra le suivi sur les questions qui sont pertinentes
dans le contexte de la corruption.
En ce qui concerne la Croatie, de nombreuses informations ont t collectes dans le cadre du
processus de pradhsion et de la surveillance y affrente. De manire plus gnrale, le suivi
des mesures anticorruption qui Iaisait partie du processus dèlargissement a produit nombre
d'enseignements utiles qui auraient pu tre appliqus dans le contexte, notamment les facteurs
affectant la prennit du programme de lutte contre la corruption.
Prparatifs et outils d'aide
En septembre 2011, la Commission a adopt une dcision instituant un groupe dèxperts sur
la cor ruption charge de soutenir les travaux relatiIs au rapport anticorruption de lÙE. Ce
groupe conseille la Commission sur la mthodologie globale et sur les valuations figurant
dans le rapport. Dix-sept experts ont ete selectionnes a la suite dùn appel candidatures
ouvert, auquel prs de cent personnes ont rpondu. Les experts retenus proviennent
d`horizons tres divers (autorites publiques, services repressiIs, pouvoir judiciaire, services de
prvention, secteur priv, socit civile, organisations internationales, organismes de
recherche, etc.). Ils agissent titre personnel et ne reprsentent pas les institutions dont ils
manent. Le groupe a commenc ses travaux en janvier 2012 et s'est runi tous les trois mois
en moyenne.
50

La Commission a galement mis en place un rseau de cor respondants de recherche
locaux, oprationnel depuis aot 2012. Ce rseau vient complter les travaux du groupe
dèxperts, par la collecte et le traitement d'informations pertinentes provenant de chaque tat
membre. Il se compose dèxperts sur la corruption issus dètablissements de recherche et
d'organisations de la socit civile. Afin de garantir une totale impartialit, 28 valuateurs

50
Les noms des membres du groupe et les comptes rendus des runions sont disponibles a làdresse suivante:
http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2725.

44
externes contrlent les principales contributions des correspondants et mettent un avis sur
l'objectivit de celles-ci.
La Commlsslon a organlse deux !"#$%#&' auxquels onL parLlclpe des auLorlLes naLlonales (servlces de
luLLe conLre la corrupLlon, parqueLs, mlnlsLeres de coordlnaLlon), des chercheurs, des CnC, des
[ournallsLes eL des represenLanLs d'enLreprlses. Le premier atelier a eu lieu Sofia, le
11 dcembre 2012, avec des parties prenantes de 14 tats membres (AT, BG, CY, CZ, EL,
ES, FR, HR, HU, IT, PT, RO, SK, SI), le second a t organis le 5 mars, Gteborg en
Sude, avec des parties prenantes des 14 autres tats membres (BE, DE, DK, EE, IE, LU,
MT, NL, LT, LV, PL, SE, FI, UK). Ces ateliers taient destins informer les participants du
travail Iourni par la Commission sur le rapport et a recenser, a titre dìllustration, de bonnes et
mauvaises pratiques en matire de lutte contre la corruption dans les tats membres.
La Commission a, en outre, reu des contributions des autorits nationales de lutte contre la
corruption qui font partie du rseau EPAC/EACN (partenaires europens contre la
corruption/rseau de points de contact de l'UE contre la corruption).
Elle a egalement donne lòccasion aux autorites des Etats membres de lire les premiers projets
de chapitres sur leurs pays respectifs (expurgs des problmes pour lesquels un suivi par les
tats membres est recommand) et de formuler des observations. Celles-ci ont t examines
attentivement lors de l'laboration du rapport.
Mthode d'valuation et utilisation d'indicateurs
Le rapporL repose essenLlellemenL sur une evaluaLlon ()!$%"!"%*# pluLL que quanLlLaLlve. Cela
signiIie que cette evaluation repose sur une evaluation de Iond de chaque pays. Làccent est
mis sur ce qui a bien ou mal fonctionn dans la faon de traiter la corruption dans un pays
donn. L'aspect quantitatif joue un rle moindre, essentiellement parce quìl est diIIicile de
chiffrer la gravit du problme que pose la corruption, et encore plus difficile de classer les
pays par resultat. Làpproche quantitative ne pouvait tre retenue car les organismes d'enqute
les plus rputs ont tendance tablir leurs indices partir de donnes collectes par d'autres,
ce qui produit un effet en cascade: les indices composites reposant sur cette mthode peuvent
reproduire des donnes recueillies un ou deux ans avant leur publication. Par exemple, les
enqutes sont souvent basees sur les resultats d'un Eurobarometre; or au moment ou lìndice
composite est publi, une enqute Eurobaromtre plus rcente peut tre disponible.
tant donn le caractre occulte de la corruption, les enqutes d'opinion fournissent, au fil du
temps, un indicateur important de la prgnance du problme. Les enqutes sont, par
dfinition, circonscrites la porte limite des questions poses et dpendent fortement de la
franchise des personnes interroges. Leurs rsultats sont, en outre, indubitablement influencs
par l'actualit immdiate du moment o l'enqute est ralise. Dans le mme temps, si un pays
prend des mesures plus fermes contre la corruption, entranant la rvlation de davantage
d'affaires, une couverture mdiatique accrue et une plus grande prise de conscience du public,
les enqutes dòpinion risquent de produire une dynamique negative: davantage de personnes
qu'auparavant dclareront que, selon elles, la corruption est rpandue. En outre, les rponses
peuvent tre orientes politiquement, le niveau de popularit d'un gouvernement dtermin
pouvant tre associ avec l'inefficacit des politiques appliques. Il n'en demeure pas moins
que la simple impression d'une corruption gnralise peut tre considre en soi comme un
indicateur d'inefficacit des politiques.
Au-dela des enqutes dòpinion, il existe des recherches interessantes sur la correlation entre
certains indicateurs conomiques et sociaux, d'une part, et la corruption, d'autre part. Par

43
exemple, la corruption a t examine sous l'angle d'une ventuelle corrlation avec le taux de
croissance economique, la repartition des Ionds publics, la penetration de lìnternet, le budget
du ministere public et le contrle de làpplication des rgles de concurrence. Dans la pratique,
les chercheurs ont toutefois rencontr des difficults pour rassembler des donnes
comparables et crdibles de grande qualit dans les tats membres, ainsi que pour dmontrer
de faon convaincante le lien entre ces facteurs et la corruption. Enfin, tirer de ces corrlations
des conclusions prcises permettant d'laborer des politiques n'est pas chose aise.
Malgr ces obstacles, la Commission tait dcide faire le point sur les indicateurs existants.
Un recensement de ces derniers, aussi complet que possible, a t ralis, sans porter de
jugement sur la fiabilit ou la pertinence des donnes disponibles. La liste a t dresse en
compilant des donnees provenant d'etudes existantes (menees par lÒCDE, la Banque
mondiale, le Forum conomique mondial, Transparency International, les milieux
universitaires, etc.), d'enqutes Eurobaromtre et de nombreuses autres sources. Le
recensement n'tait pas destin tablir un nouvel indice de la corruption, mais fournir des
elements dànalyse completant lèvaluation qualitative qui est au cour du rapport. Au Iur et a
mesure de lèlaboration de la liste, la Commission s'est rendue compte que s'appuyer
essentiellement sur des indicateurs et des statistiques pour aller au cour des problemes de
corruption et, plus important, pour laborer des recommandations d'action adaptes et
susceptibles d'tre concrtises, pourrait poser un problme fondamental. Des indicateurs dj
tablis qui taient directement pertinents pour la lutte contre la corruption, tays par des
donnees solides, ont neanmoins ete recueillis en vue dèxaminer la situation dans les Etats
membres et de cerner les domaines ncessitant une analyse plus approfondie dans le cadre des
recherches par pays. Ces donnes ont servi 1) planter le dcor (introduction dans les
chapitres par pays), et 2) de point de dpart ou de point complmentaire pour approfondir les
recherches sur des themes ou des secteurs particuliers, au niveau national ou de lÙE, en vue
dìdentiIier les problmes et d'valuer les remdes; 3) enfin, ils ont aussi permis de dtecter
des courants ou un manque de cohrence dans les diffrentes sources.
Lìnterpretation des statistiques sur la justice penale dans le contexte de la corruption merite
une attention particuliere. En cas dìnIractions graves comme le vol, le vol qualiIie, le vol
avec eIIraction ou les voies de Iait, on peut legitimement sàttendre a ce que la victime
denonce lìnIraction a la police. Par consequent, les statistiques sur la criminalit peuvent
donner une idee de làmpleur du probleme. La corruption, elle, est cachee et, dans la plupart
des cas, il n`y a pas de victime directe susceptible de denoncer lìnIraction. Il est des lors
probable que le pourcentage de cas non dtects soit beaucoup plus lev pour la corruption
que pour les autres infractions.
Un nombre lev de cas dnoncs aux services rpressifs et donnant lieu des poursuites et
une condamnation peut renseigner sur làmpleur du probleme de la corruption. Par ailleurs, il
tmoigne aussi d'aspects positifs, savoir que la tolrance l'gard de la corruption dcline,
de sorte que davantage de personnes la dnonceront, et que les services rpressifs et le
pouvoir judiciaire sont dots des moyens ncessaires pour dtecter et rprimer les actes de
corruption. Le contraire est galement vrai: un faible nombre de cas dnoncs et poursuivis ne
traduit pas ncessairement un niveau rduit de corruption, il peut tre d l'absence de
volont de lutter contre le phnomne, une motivation insuffisante des procureurs et des
juges et/ou a leur manque des moyens necessaires pour sàttaquer aux aIIaires de corruption.
En outre, la comparaison des donnes sur les procdures pnales est trs difficile, pour les
deux raisons suivantes: premierement, il nèxiste pas de deIinition penale uniIorme de la
corruption dans les tats membres, si bien que les infractions qui y sont lies sont enregistres
de diffrentes faons; deuximement, du fait des divergences entre les procdures pnales, par

46
exemple les conditions de rassemblement des preuves, la corruption pourrait tre poursuivie
par le biais dàutres inIractions (par exemple, la Iraude ou le blanchiment dàrgent).
La quantit d'informations disponibles sur la corruption, mme au-del des affaires pnales,
varie considrablement entre les tats membres. Une fois encore, il peut y avoir deux
interpretations, comme il a ete dit precedemment. Dùne part, une correlation pourrait tre
etablie entre làmpleur du probleme et la quantite dìnIormations disponibles. Dàutre part, il
existe des cas o la corruption ne constitue pas une priorit et o il existe relativement peu
dìnIormations permettant de mesurer son ampleur et dàpprecier si les mesures d'action sont
suffisantes et efficaces. Ce problme de mthode accrot la difficult d'tablir des
comparaisons significatives entre les tats membres.
Mesures de lutte contre la corruption
Le rapport repose sur lìdee quìl n`y a pas de solution unique au probleme de la corruption. Il
ne propose donc pas de solutions uniformes pour l'ensemble des tats membres: par exemple,
les mesures (lgislatives ou non) ncessaires pour rsoudre le problme pos par les conflits
dìnterts dependent d'une serie de Iacteurs, notamment le degre auquel les conIlits dìnterts
sont dj perus comme un problme dans un pays, les normes culturelles qui sont en place, la
mesure dans laquelle les normes socitales reconnues doivent tre traduites dans la lgislation.
Le rapport a pour ambition de prsenter des recommandations qui puissent sìntegrer dans le
contexte de chaque tat membre.
Il y a dix ans, les stratgies globales de lutte contre la corruption taient considres comme le
moyen universel de faire figurer la corruption en tte des agendas politiques et de mobiliser la
volont politique et les ressources. Mais les rsultats ont t ingaux. Si, dans certains cas, les
travaux sur les strategies ont ete le catalyseur dùn veritable progres, dans certains autres, des
strategies remarquables nònt produit que peu ou pas dèIIets sur la situation sur le terrain.
C'est pourquoi le rapport est prudent lorsquìl sàgit de recommander làdoption de strategies;
il ne le Iait que lorsquìl apparat que lèIIort requis pour elaborer une strategie conduira a un
engagement positif et une amlioration sensible de la coopration entre les autorits.
Tout comme les stratgies, les organismes anticorruption ont t trs la mode. Une fois
encore, ils ont donn des rsultats ingaux. Dans certains cas, des organismes dots d'un
solide mandat et de dirigeants indpendants et engags ont produit une volution dterminante
permettant de poursuivre des actes de corruption trs haut niveau. Dans d'autres cas, la
cration de ces organismes pourrait avoir eu un rle ngatif en donnant l'impression que les
autres autorites nàvaient pas besoin de Iaire leur part du travail. Des lors, le rapport evalue
chaque situation individuellement et tient compte de la situation particulire de chaque pays,
sans imposer de solution universelle.
Le rapport souligne le fait que certaines autorits qui pourraient jouer un rle dterminant
dans la lutte contre la corruption ne disposent pas des moyens humains et financiers
suIIisants. La Commission est pleinement consciente que, dans le climat dàusterit actuel,
affecter davantage de ressources certaines institutions et actions peut tre extrmement
difficile. Nanmoins, ces dotations peuvent, dans certaines situations, permettre de raliser
des conomies substantielles au fil du temps, en rduisant le cot de la corruption. Ds lors, le
rapport recommande, dans certains cas, dàIIecter en priorite les ressources a des organismes
publics spcifiques ou des programmes qui revtent une importance fondamentale pour la
prvention ou la rpression de la corruption.

47
Synergie avec les mcanismes de surveillance existants et critres de rfrence pour
l'valuation
Au niveau international, les principaux mecanismes de surveillance et dèvaluation sont le
Groupe d'tats contre la corruption (GRECO) du Conseil de lÈurope, le groupe de travail de
lÒCDE sur la corruption, et le mecanisme de revision de la convention des Nations unies
contre la corruption (CNUCC). La Commission sèst largement inspiree des conclusions de
ces mcanismes (notamment du GRECO et de lÒCDE) pour elaborer le present rapport. Les
normes anticorruption telles que la CNUCC, ou celles mises en place par le GRECO et
lÒCDE (entre autres, la convention penale sur la corruption du Conseil de lÈurope et son
protocole additionnel, la convention civile sur la corruption, les vingt principes directeurs
pour la lutte contre la corruption adoptes par le Comite des ministres du Conseil de lÈurope,
les recommandations du Conseil de lÈurope sur le Iinancement des partis politiques, les
recommandations du Conseil de lÈurope pour les codes de conduite des Ionctionnaires et la
convention contre la corruption de lÒCDE) constituent des reIerences importantes pour
lèvaluation.
Le rapport ne reproduit pas lànalyse technique detaillee Iigurant dans les rapports du GRECO
ou de lÒCDE, mais il sàppuie sur leurs recommandations lorsque ces dernieres n'ont
toujours pas ete mises en ouvre et qu'elles concernent de grands problemes prioritaires
recenss dans l'un des chapitres par pays. En mettant ainsi en avant certaines
recommandations precedemment emises dans le cadre dàutres mecanismes, le rapport vise a
encourager leur mise en ouvre.
La synergie avec le GRECO est essentielle car ce dernier couvre tous les tats membres de
lÙE et dàutres pays concernes par un largissement futur, ainsi que le partenariat oriental.
La Commission prend actuellement des mesures qui permettront une pleine adhesion de lÙE
a làvenir, ce qui Iavorisera egalement une cooperation plus etroite dans la perspective des
ditions ulterieures du rapport anticorruption de lÙE.

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