Synthèse Du Rapport Annuel de La Cour Des Comptes

SYNTHESE RPA 2010:Mise en page 1 29/01/2010 09:13 Page 1
COUR DES COMPTES
Le rapport public
annuel
Synthèses
2010
Avertissement
e présent document est destiné à faciliter la lecture et le
L commentaire du rapport de la Cour des comptes qui,
seul, engage la juridiction.
Les réponses des administrations et des organismes inté-
ressés sont insérées dans le rapport public.
Il est rappelé que les publications des juridictions finan-
cières ne mentionnent pas les constatations donnant lieu à
des procédures juridictionnelles.
Sommaire
Synthèse du premier fascicule :

“Les observations des juridictions financières”
1 Finances publiques : au-delà de la crise, l’aggravation du déficit

structurel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
2 La conduite des programmes d’armement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8
3 La gestion du personnel de la navigation aérienne : une
organisation du travail opaque, des négociations sociales
déséquilibrées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
4 La gestion du produit des amendes de circulation routière . . . . .11
5 Les inspecteurs de l’académie de Paris : une survivance
historique injustifiée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

6 La transaction des Bons-Enfants : le problème du droit moral
d’auteur en architecture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14
7 La caisse de retraite des anciens membres du Conseil
économique, social et environnemental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .15
8 Le parc automobile des services centraux de la police nationale .16
9 Les méthodes et les résultats du contrôle fiscal . . . . . . . . . . . . . . .18
10 La lutte contre la fraude dans le dispositif d’indemnisation
du chômage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20
11 Le contrôle des aides au développement rural . . . . . . . . . . . . . . .22
12 Les systèmes de cartes de l’assurance maladie . . . . . . . . . . . . . . .24
13 Le domaine national de Chambord . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26
3
Sommaire
14 La RATP : un bilan déséquilibré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

15 SNCF : réformes sociales et rigidités de gestion . . . . . . . . . . . . . .29
16 Le fonds d’épargne : une réforme inachevée,
des enjeux majeurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .31
17 Les sociétés d’économie mixte de la commune du Barcarès
(Pyrénées Orientales) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33
18 Les limites de l’action des juridictions financières pour prévenir les
dérives des finances locales : le cas de la commune d’Hénin-
Beaumont (Pas-de-Calais) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34
19 La lutte contre le surendettement des particuliers : une politique
incomplète et insuffisamment pilotée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35
20 Le coût disproportionné de certaines niches fiscales
en Nouvelle-Calédonie et à Wallis et Futuna . . . . . . . . . . . . . . . . .37
21 La politique en faveur des services à la personne . . . . . . . . . . . . .39

22 La formation professionnelle en alternance financée par les
entreprises : contrats et périodes de professionnalisation . . . . . . .41
23 La décristallisation des pensions des anciens combattants
issus de territoires anciennement sous la souveraineté française :
une égalité de traitement trop longtemps retardée . . . . . . . . . . . .43
24 La politique de lutte contre le VIH/SIDA . . . . . . . . . . . . . . . . . . .45
25 Les instruments de la gestion durable de l’eau . . . . . . . . . . . . . . .47
26 Synthèse du second fascicule : Les effets des interventions
de la Cour . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49
4
Cour des comptes
1 Finances publiques :
au-delà de la crise, l’aggravation
du déficit structurel
Le déficit public a atteint environ rapidement le déficit public au-dessous

8 % du PIB en 2009. Moins de la moitié de 4 % du PIB.
de ce déficit est d’origine conjoncturelle Sans action structurelle sur la
et résulte de la crise économique, qu’il dépense et sans préservation des
s’agisse de l’impact de celle-ci sur la recettes, la dette publique pourrait
baisse des recettes publiques et la hausse approcher 100 % du PIB en 2013,
des allocations de chômage, ou des contre 77 % du PIB en 2009. Le recours
mesures de relance de l’activité. supplémentaire à l’emprunt pour finan-
Le déficit structurel, qui représente cer les « investissements d’avenir » ne
la part du déficit public indépendante de peut qu’aggraver cette perspective. Or
la conjoncture, représente au moins plus la dette publique est importante,

4 points de PIB. Entre 2008 et 2009 plus il est difficile d’arrêter son emballe-
selon la Cour, ce déficit structurel s’est ment et, a fortiori, de la réduire. Pour
encore dégradé, de l’ordre de 0,6 point ramener la dette publique à 60 % du PIB
de PIB, certaines organisations interna- en cinq ans, il faudrait ainsi dégager
tionales proposant des ordres de gran- chaque année un excédent de 30 Md€ si
deur supérieurs. La dégradation du défi- elle a atteint 80 % du PIB et de 100 Md€
cit structurel résulte principalement de si elle a atteint 100 % du PIB.
la forte croissance des dépenses La charge d’intérêt des administra-
publiques qui s’est élevée, selon le gou- tions publiques pourrait atteindre
vernement, à 2,6 % en volume en 2009, presque 10 % du produit des prélève-
hors mesures de relance et allocations de ments obligatoires à horizon 2013. En
chômage. Elle tient aussi aux mesures de ce qui concerne l’Etat, la charge de sa
baisse pérenne des impôts, comme la dette, qui préemptait déjà 17 % des
réduction du taux de TVA sur la restau- recettes fiscales nettes en 2008, limiterait
ration. considérablement les marges de
Compte tenu de l’importance du manœuvre budgétaires.
déficit structurel, la reprise de la crois-
sance sera insuffisante pour ramener
5
Le rapport public annuel

Observations des juridictions financières
Il est donc impératif de réduire rapi- server les recettes fiscales de l’Etat, mais
dement le déficit et la dérive de l’endet- elles n’ont pas été respectées en 2009.
tement. Ces règles ne suffiront cependant
- La détermination d’objectifs en pas pour redresser les comptes publics.
matière de déficit ou d’endettement Ce redressement dépend de réformes
public fournit des repères utiles pour le structurelles d’une ampleur suffisante
pilotage des finances publiques. Mais le pour ralentir durablement et sensible-
solde budgétaire est trop dépendant de ment la croissance des dépenses.
la conjoncture pour faire l’objet d’un La révision générale des politiques
pilotage fin. publiques (RGPP) y contribue, mais les
- La fixation d’objectifs en termes de résultats de cette démarche, à l’origine
déficit structurel, conduisant à le rame- très ambitieuse, sont modestes au plan
ner à zéro, constitue un exercice souhai- budgétaire. Elle doit être étendue,
table. Toutefois, les difficultés liées au notamment aux crédits d’intervention,
mode de calcul et à l’interprétation de la et fondée sur une évaluation des poli-
notion de déficit structurel limitent le tiques publiques.
caractère opératoire d’un tel objectif. Les grands enjeux en matière de
- Il est donc surtout nécessaire de dépenses sont les suivants :

réaliser chaque année un « effort struc- - Pour l’Etat, la maîtrise de sa masse
turel » significatif sous forme de réduc- salariale ne peut plus reposer seulement
tion des dépenses publiques, ou éven- sur le non remplacement d’un départ à
tuellement de hausse des prélèvements la retraite sur deux, mesure utile mais
obligatoires. dont le rendement budgétaire va dimi-
La fixation de normes d’évolution nuer en raison de la diminution des
des dépenses et de règles visant à préser- départs à la retraite. Une adaptation en
ver les ressources publiques peut y profondeur de la gestion des effectifs est
contribuer. Les normes de croissance nécessaire pour tendre à une meilleure
des dépenses de l’Etat et de l’assurance corrélation avec la réalité des missions
maladie doivent être durcies et étendues de l’Etat. En outre, la politique de rému-
à d’autres organismes publics comme les nération des fonctionnaires constitue un
opérateurs de l’Etat. La loi de program- enjeu essentiel.
mation pluriannuelle des finances - Pour la sécurité sociale, la situation
publiques, votée en février 2009, a établi de trésorerie du régime général est
des règles visant à limiter la création ou insoutenable. La persistance de déficits
l’extension de dépenses fiscales et à pré- considérables remet en cause le principe
de base selon lequel la solidarité est
6

assurée, dans un régime par répartition, ne peut résulter que d’une réforme tou-
par un équilibre annuel entre les cotisa- chant l’organisation des collectivités.
tions et les prestations. Un redressement Mais l’ampleur des déficits est telle,
rapide des comptes sociaux est indis- surtout dans le domaine social, que la
pensable pour sauvegarder les acquis de maîtrise des dépenses ne sera pas suffi-
la protection sociale. Le rendez-vous sur sante pour rééquilibrer suffisamment
vite les comptes publics. Il faudra donc
les retraites de 2010 devra déboucher
aussi augmenter le rendement des prélè-
sur des décisions permettant de complé- vements obligatoires, notamment en
ter les réformes déjà réalisées, celles-ci réduisant fortement les dépenses fis-
restant insuffisantes. Dans le domaine cales et le coût des niches sociales.
de la santé, les sources de productivité
dans les établissements hospitaliers
devront être exploitées et des mesures
devront être mises en œuvre pour
réduire la croissance de la dépense des
soins de ville.
- Pour les collectivités territoriales, le

ralentissement de la croissance des
dépenses, jusqu’ici très forte (3,1 % en
volume par an sur les dix dernières
années, hors transferts de compétences)
7
Cour des comptes
2 La conduite des
programmes d’armement
Avec 12 milliards d’euros en 2009, Au final, c’est la réalisation des

les programmes d’armement représen- contrats opérationnels fixés aux armées
tent près des ¾ du budget d’équipement qui peut, en définitive, être handicapée :
du ministère de la défense, qui est de ainsi, le contrat relatif au transport
loin le premier de l’État. aérien militaire n’est aujourd’hui réalisé
La Cour a relevé plusieurs insuffi- qu’à 38 %.
sances communes à ces pro- La Cour note que le ministère de la
grammes. Elles peuvent affecter les tra- défense a cherché à remédier, dans
vaux préalables au lancement qui sont son organisation, à cette situation.
parfois incomplets, ou comportent des Depuis 2005, trois novations majeures
spécifications trop ambitieuses par rap- dont les effets restent à consolider sont
port aux capacités des industriels. Les en effet intervenues : le chef d’état-
montages contractuels sont également major des armées a autorité sur les pro-
parfois mal adaptés. Enfin, la préférence grammes et peut ainsi imposer ses arbi-
accordée à des matériels français ou trages ; un comité ministériel d’investis-
européens peut être à l’origine de sur- sement, présidé par le ministre, assure le
coûts significatifs. suivi des programmes et autorise leur
Les programmes menés en commun poursuite ; enfin, un comité financier,

par plusieurs pays (pour les hélicoptères dont la direction du budget est membre,
NH90 et Tigre, par exemple) présen- vérifie la programmation financière.
tent, en outre, des travers spécifiques : La loi de programmation actuelle,
durée encore plus longue de gestation, qui porte sur la période 2009-2014,
inflation des spécifications techniques recouvre pour la première fois, l’ensem-
pour répondre aux demandes des divers ble de la mission défense, et non les
états-majors, règle du « juste retour » seuls crédits d’équipement, ce qui pré-
industriel, règle de l’unanimité des déci- sente l’avantage de permettre des arbi-
sions. trages globaux. La Cour souligne toute-
Aussi, les programmes analysés par fois que cette formule introduit aussi le
la Cour ont-ils tous connu des retards et risque que les crédits d’équipement ser-
des alourdissements du coût unitaire des vent de variable d’ajustement pour faire
matériels, qui peuvent aller de +2 % face à des dépenses plus immédiates.
pour le sous-marin Barracuda à +78 % Au total, si la Cour prend acte des
pour l’hélicoptère Tigre. Les évolutions réformes en cours dans la conduite des
des besoins et de la technologie comme programmes d’armement, elle en sou-
la contrainte budgétaire expliquent pour haite le complet aboutissement, afin que
partie ces dérives. ne se perpétuent pas à l’avenir les dys-
fonctionnements aujourd’hui constatés.
8
Cour des comptes
3 La gestion du personnel
de la navigation aérienne :
une organisation du travail
opaque, des négociations
sociales déséquilibrées
La gestion des personnels de la navi- Au surplus, des systèmes occultes

gation aérienne, et particulièrement les d’autorisation d’absence ont été organi-
contrôleurs aériens, constitue une ques- sés à la faveur des fluctuations du trafic
tion sensible. Une grève de ces agents se aérien et des sureffectifs de contrôleurs.
répercute directement sur le trafic aérien Ces « clairances » - terme utilisé pour
et a un coût important pour l’ensemble désigner cette pratique irrégulière - per-
de l’économie du secteur. La politique mettent de diminuer plus encore le
des ressources humaines de la Direction temps de travail effectif des contrô-
générale de l’aviation civile (DGAC) a leurs : celui-ci peut probablement des-

donc été, plus que dans d’autres admi- cendre à moins de 100 jours par an sans
nistrations, conduite avec le souci de qu'il soit possible d'avancer un chiffre
limiter les conflits avec ces personnels. plus précis en raison du caractère offi-
Les contrôleurs aériens ont ainsi cieux, mais admis, de cette pratique.
obtenu de longue date une organisa- Afin de préserver ce système,
tion du temps de travail très favora- aucune possibilité de suivi individualisé
ble, puisqu’ils ne travaillent qu’un jour du travail des contrôleurs n’a été jusqu’à
sur deux. Cette règle, qui a pour objectif présent mise en œuvre. Ainsi, un registre
de limiter le nombre de trajets du domi- des heures de contrôle a été créé en
cile à leur travail des contrôleurs, les 2006, mais son contenu a été défini de
conduit à assurer le contrôle aérien pen- telle sorte qu’il ne permet pas de connaî-
dant une durée maximale de 8h15 par tre le nombre d’heures réellement tra-
journée, temps de pause déduits. Cette vaillées pour chaque contrôleur.
durée, supérieure à ce qui se fait dans La Cour considère que ces pratiques,
les pays voisins, est sans doute excessive et en particulier leur opacité, sont inac-
dans un travail qui exige un niveau de ceptables et peuvent présenter des
concentration très intense. risques pour le bon exercice du contrôle
aérien.
9

La Cour a également examiné les dossier, la DGAC est constamment

protocoles sociaux qui régissent les obligée de faire des choix qui sont
relations sociales au sein de la DGAC. davantage dictés par la préoccupation de
Ces protocoles ont été propices à une maintenir les équilibres syndicaux que
surenchère entre corps techniques qui a par les nécessités techniques du projet.
conduit à une augmentation continue La Cour considère donc qu’au-delà
des avantages statutaires et indemni- des pistes envisagées pour pallier ses
taires consentis au personnel de la navi- principaux défauts, la question de la
gation aérienne bien au-delà du reste de pérennité de la méthode protocolaire
la fonction publique. Quant aux contre- doit continuer d’être posée.
parties obtenues par l’administration, et
en particulier les gains de productivité,
elles demeurent très insuffisantes.
Les limites de la démarche protoco-
laire sont illustrées par l’échec de la réor-
ganisation du contrôle aérien en région
parisienne – le projet OPERA- . Ce pro-
jet structurant qui prévoit la fusion des

approches d'Orly, de Roissy et des sec-
teurs terminaux du centre d'Athis-
Mons, doit permettre d'augmenter légè-
rement le nombre d'atterrissages par
heure. Alors qu’il a été lancé en 2004, il
n’a pas encore été concrétisé. Sur ce
10
Cour des comptes
4 La gestion du produit des

amendes de circulation
routière
Le total des recettes budgétaires de créées des minorations, des majorations

toutes les amendes était de 1460 M€ en et même une minoration de majoration.
2008, réparti à volume égal : les Les amendes sont gérées par des
amendes forfaitaires, les amendes forfai- applications informatiques propres à
taires issues du contrôle radar, les chaque service verbalisateur. Ces appli-
amendes forfaitaires majorées et autres cations ne communiquent pas entre
amendes. elles. Dans ce domaine, le mouvement
Le nombre des amendes des quatre de modernisation n’a concerné que le
premières classes émises en 2007 pour « contrôle radar ».
réprimer des infractions aux règles de Cette situation crée une grande opa-
circulation routière, y compris en cité. Elle limite les possibilités de
matière de stationnement, est estimé à contrôle. L’Etat ne dispose que de don-

33 M€, dont 7 M€ au titre du « contrôle nées approximatives sur les amendes,
radar », 13,4 par les autres services de leur nombre, leur montant, les infra-
police et de gendarmerie, 12,6 par les ctions sanctionnées, les services en
polices municipales. cause, etc. Les informations élémen-
Le législateur a instauré une procé- taires sont certes disponibles dans les
dure simplifiée, dite de « l'amende forfai- unités verbalisatrices, mais faute de sys-
taire (AF) », afin de gérer ce très grand tèmes d’information adéquats, leur
nombre de verbalisations et de limiter le consolidation nationale nécessiterait de
nombre de saisines du juge pénal. Ce rassembler les données détenues par
dernier n’intervient qu’en cas de contes- près de 2 800 services.
tation de l’amende si l’officier du minis- En l’absence de données détaillées
tère public (OMP), saisi par le contreve- et fiables, il est aujourd’hui impossible
nant, décide qu’il y a lieu à poursuites. de déterminer l’origine des évolutions
Le système des amendes qui se vou- constatées.
lait simple dans son principe est devenu Le taux de paiement des amendes
très complexe dans la réalité. Certaines (rapport entre les nombres des amendes
dispositions comme les délais de paie- payées et des amendes émises ou bien
ment, de contestation et de prescription rapport entre le montant des amendes
sont peu compréhensibles. Ainsi ont été émises et le montant payé) ne peut
11

qu’être estimé selon diverses méthodes. Les forces de l’ordre consacrent

La Cour le chiffre à environ 75 % en aujourd’hui une part croissante de leur
2007. temps à la gestion administrative des
Pour remédier à ces nombreuses et amendes (saisie des données, gestion des
graves lacunes des systèmes d’informa- paiements, transfert des informations à
tion actuels, la Cour recommande en l’OMP, gestion des régies…) dont le
priorité d’implanter les mêmes applica- coût global n’est pas connu. La moder-
tions pour gérer les mêmes procédures nisation du système permettrait de
lors du remplacement des applications réduire sensiblement cette part et de réa-
utilisées par la sécurité publique, la gen- liser des économies substantielles, esti-
darmerie nationale et les OMP. Cette mées à 10 € par amende.
homogénéité permettrait de disposer A cette fin, il conviendrait d’accélé-
des informations consolidées néces- rer les expérimentations en cours du
saires pour apprécier l’efficience du sys- procès-verbal électronique qui devrait
tème et améliorer sa gestion. simplifier et rendre la gestion plus fiable.
En ce qui concerne les annulations Enfin, le mode de répartition du
d’amendes, la situation est tout aussi produit des amendes forfaitaires entre
confuse, ce qui peut alimenter bien des les communes est assis sur le nombre
suspicions. A la préfecture de police de d’amendes émises. Outre que l’opéra-
Paris, la Cour a constaté qu’en 2007, tion est très lourde, faute d’un système
15,4 % des amendes forfaitaires ont été d’information cohérent, le mode de cal-
annulées, dont plus de la moitié, soit cul de cette répartition est peu satisfai-
plus de 500 000 l’ont été directement sant. La Cour recommande de reconsi-
par les services de la préfecture de dérer ce mode de calcul afin d’en réduire
police, en dehors du cadre légal. Quels les effets pernicieux et d’asseoir la répar-
qu’en soient les motifs dits techniques, tition non sur le nombre d’amendes
ces annulations, qualifiées d’« indul- émises, mais sur le montant effective-
gences », sont irrégulières. ment payé.
La Cour invite à mettre en place un
contrôle interne pour rapprocher, d’une
part, le nombre de formulaires des car-
nets à souche avec celui de amendes
émises, d’autre part, le nombre des
amendes forfaitaires payées et celui des
amendes non payées transmises à
l’OMP.
12
Cour des comptes
5 Les inspecteurs de
l’académie de Paris :
une survivance historique
injustifiée
Les inspecteurs de l’académie de Certaines nominations ont été sim-

Paris (IAP) ont été créés en 1810 afin plement effectuées pour ordre, lorsque
d’assurer une fonction d’inspection des les inspecteurs nouvellement nommés
enseignants et des établissements sco- continuaient en réalité à exercer leurs
laires du second degré au sein de l’aca- fonctions antérieures, d’autres partant
démie de Paris. immédiatement après leur nomination
En fait, les IAP ne constituent rejoindre les structures les plus variées
pas un corps de fonctionnaires, au (cabinets ministériels, ambassade,
sens habituel du statut de la fonction Institut de France,…).
publique. En effet, aucun texte législatif Dans ces conditions, leur activité
ou réglementaire spécifique ne régit leur pour le compte de l’administration
statut. En outre, les nominations, qui apparaît fortement contrastée : certains
sont effectuées par décret du président inspecteurs de l’académie de Paris justi-

de la République, ne sont assujetties à fient d’une activité réelle, d’autres ne la
aucune condition. justifient que partiellement, et d’autres
De surcroît, au fil du temps, la ges- enfin n’ont justifié d’aucune activité
tion de ces agents a évolué vers des pendant des périodes variables.
conditions d’emploi déconnectées de La suppression des inspecteurs
toute fonction d’inspection au sein de de l’académie de Paris a été engagée
l’académie de Paris. Celle-ci revient par le ministère de l’éducation nationale
depuis 1962 aux inspecteurs pédago- et le ministère chargé du budget. Un
giques régionaux. Les inspecteurs de décret du 26 octobre 2009 prévoit
l’académie de Paris ont pourtant été désormais leur intégration dans le corps
maintenus en dépit de leur inutilité deve- des inspecteurs pédagogiques régio-
nue patente, et ce pour un coût financier naux, par la voie d’un concours sur titres
significatif. après avis d’une commission.
Paradoxalement, depuis une dizaine La Cour demande toutefois que les
d’années, leurs effectifs ont triplé (en décisions nécessaires soient prises pour
2007 : 22 IAP) alors qu’ils se sont main- que la suppression des inspecteurs de
tenus entre 6 et 8 pendant un siècle et l’académie de Paris ne se traduise pas, en
demi. définitive, par la régularisation purement
formelle de pratiques critiquables.
13
Cour des comptes
6 La transaction
des Bons-Enfants :
le problème du droit moral
d’auteur en architecture
La restructuration du site principal contenté d’une étude précipitée du
du ministère de la culture et de la com- risque réellement encouru par l’Etat,
munication, rue des Bons-Enfants à assimilant l’illégalité de l’ouvrage public
Paris, a conduit à apposer une résille à l’obligation de le détruire.
métallique sur les façades, afin de confé- En second lieu, le principe d’une
rer une unité aux deux immeubles (l’un transaction financière suscite les plus
de 1924, l’autre de 1956) constituant le expresses réserves puisque l’Etat, déjà
bâtiment. condamné au versement d’un euro sym-
Peu après son inauguration en jan- bolique à titre de dommages et intérêts,
vier 2005, trois petits-fils de l’architecte n’était débiteur d’aucune autre somme.
de l’immeuble de 1924, ont déposé une Le montant de l’indemnité appelle
requête afin d’obtenir la dépose de cette également la critique tant la somme de
résille, en arguant qu’elle portait atteinte 300 000 € versée aux héritiers à la
au droit moral de leur grand-père, deuxième génération de l’auteur d’un
décédé en 1947. bâtiment ne présentant pas de caractère
Par une décision du 1er mars 2007, monumental excède tous les précédents
le tribunal administratif a reconnu le jurisprudentiels connus.

principe de cette atteinte et condamné Enfin, le principe de l’indemnisation
l’Etat au paiement d’un euro symbo- pécuniaire des héritiers d’un droit moral
lique, mais sans faire droit à la demande d’auteur soulève une difficulté de droit
de dépose. qui aurait justifié qu’elle soit soumise au
Afin d’éteindre tout risque de pour- juge. En effet, il est solidement établi
suite annoncée du contentieux, le minis- par la doctrine que la transmission par
tre de la culture et de la communication héritage de ce droit s’exerce dans l’inté-
a conclu, le 3 mai 2007, une transaction rêt de l’œuvre et non dans celui des héri-
avec les héritiers, par laquelle ceux-ci tiers.
renonçaient à toute action en échange Toutes ces raisons désignaient le
d’une indemnité de 300 000 €. juge comme la seule autorité compé-
Cette transaction appelle plusieurs tente pour déterminer l’existence ou
critiques. Tout d’abord, la réglementa- non d’un préjudice et pour, le cas
tion exige que l’Etat, s’il entend transi- échéant, en fixer les voies de réparation.
ger, se livre à une analyse préalable Au-delà, cette affaire pourrait utile-
approfondie de la situation juridique en ment inciter le ministère de la culture à
cause, et des risques d’être effectivement clarifier l’étendue du droit moral en
condamné au paiement de dommages et matière architecturale. Il s’agirait ainsi de
intérêts. Or, soucieux d’agir vite – alors mieux articuler l’exigence de protection
que la décision de première instance lui des œuvres de l’esprit et les inévitables
était favorable – le ministère s’est évolutions des bâtiments.
14
Cour des comptes
7 La caisse de retraite
des anciens membres
du Conseil économique,
social et environnemental
La caisse de retraite des anciens L’écart observé entre les ressources

membres du Conseil économique et disponibles et les dépenses effectives de
social, de leurs veuves et orphelins la caisse n’a fait que croitre ces dernières
mineurs a été instituée par la loi du années passant de 1,393 M€ en 2006 à
10 juillet 1957. 4,147 M€ en 2008. Des prélèvements
Ce régime offre un certain nombre sur le fonds de réserve, 3 M€ fin 2008 et
d’avantages particuliers en termes de autant début 2009, ont permis d’équili-
cotisations, d’annuités et de droits à pen- brer les comptes de la caisse.
sion alors que les membres du Conseil Or, ces prélèvements ont pour
économique, social et environnemental conséquence directe de diminuer d’au-

(CESE) ont exercé ou exercent par ail- tant les produits financiers, phénomène
leurs une activité professionnelle qui les que la crise économique n’a fait qu’ac-
rend éligibles à un régime de retraite centuer. Le fonds de réserve a ainsi subi
obligatoire. Il présente également la par- une baisse d’environ 17% au cours de
ticularité, contrairement aux autres l’année 2008.
régimes de ce type, d’être financé à Confronté aujourd’hui à une dégra-
moins de 15 % par les bénéficiaires. Les dation rapide de sa structure de finance-
autres ressources sont constituées, pour ment, ce régime fait peser sur l’Etat
l’essentiel, de fonds publics : cotisation un risque budgétaire estimé à plus de
patronale versée par le CESE et subven- 218 M€.
tion d’équilibre, représentant respective- Aussi, dans le contexte plus général
ment 29,03 % et 22,16 % des ressources de l’évolution des régimes de retraite, la
de la caisse en 2008. question des modalités, voire de la
La caisse est confrontée à un dés- pérennité du régime de retraite propre
équilibre structurel croissant : un triple- au Conseil économique, social et envi-
ment du nombre des pensions à verser ronnemental est-elle posée avec acuité
en trente ans, alors que le nombre de aux responsables de cette assemblée
cotisants, constitués des seuls membres comme aux pouvoirs publics.
du Conseil, est fixé par la Constitution à
233.
15
Cour des comptes
8 Le parc automobile des

services centraux de la
police nationale
Le parc automobile central de la contrôle n’est exercé sur la délivrance

direction générale de la police nationale d’autorisation spécifique ou la tenue des
(DGPN) est passé de 1 218 à 1 469 véhi- carnets de bord. Ce laxisme a des consé-
cules banalisés, entre janvier 2003 et quences directes sur la croissance des
septembre 2008, soit une augmenta- coûts de fonctionnement. Au demeu-
tion de 21 %, qui n’a pas toujours été rant, aucun service ne connaît ni a for-
suffisamment justifiée dans les réponses tiori ne maîtrise le coût complet de
faites à la Cour. Si la direction générale a détention et d’usage du parc automobile
engagé en 2009 un mouvement de des services centraux, pas même le ser-
réduction du parc des directions actives vice central automobile qui n’intervient
de police, en revanche, le parc des ser- que pour l’entretien et ne s’est pas doté
vices centraux devrait connaître une d’une comptabilité analytique.

baisse limitée dont la répartition entre Les usages à titre privé de véhicules
les directions n’avait pas encore été arrê- sont répandus. Les directions centrales
tée au moment du contrôle de la Cour. de la police définissent elles-mêmes les
Ces véhicules banalisés des services règles d’affectation de leurs véhicules.
centraux de la DGPN bénéficient sou- Les fonctionnaires de permanence ou
vent d’un suréquipement excessif : d’astreinte, ainsi que ceux dont la fonc-
motorisation inutilement coûteuse sauf tion implique une disponibilité opéra-
pour une minorité de véhicules rapides tionnelle totale, peuvent utiliser un véhi-
destinés aux missions sensibles, équipe- cule de service pour regagner leur domi-
ment de police préalable y compris pour cile. Cependant, les usages privés sont
les véhicules sans mission opération- généralisés. Cette pratique libéralement
nelle, équipements luxueux fréquents acceptée, ne fait l’objet ni d’une autori-
sur les véhicules affectés individuelle- sation formalisée ni d’une assurance
ment. En 2008, le suréquipement complémentaire et réduit la disponibilité
concernant environ 50 % des véhicules du parc pour les missions opération-
légers entraînait un surcoût unitaire de 6 nelles. Une circulaire du 14 janvier 2009
à 10 %, soit 450 000 € par an. du directeur général de la police natio-
Les conditions d’utilisation des nale est certes venue encadrer l’utilisa-
véhicules manquent de rigueur. Aucun tion des véhicules administratifs de
16

police. Cependant, la Cour a relevé que limiter plus strictement l’utilisation de

ces nouvelles règles d’emploi n’étaient véhicules à des fins personnelles, y com-
pas appliquées six mois après la diffu- pris sur les trajets domicile-travail. Il
sion de ladite circulaire. convient aussi de doter l’administration
En outre, des moyens en véhicule et centrale d’outils de gestion permettant
en personnel sont mis à disposition de une connaissance des coûts complets
personnes n’exerçant aucune fonction d’utilisation du parc automobile. Enfin,
au ministère. un texte réglementaire devrait encadrer
Enfin, le parc central du ministère la mise à disposition de véhicules et de
connaît un nombre d’accidents anor- chauffeurs auprès de personnes n’exer-
malement élevé puisqu’en moyenne un çant pas de fonction au ministère de l’in-
véhicule est accidenté tous les quinze térieur, dont le coût devrait être imputé
mois. Confronté de longue date à ce aux services de l’Etat concernés.
phénomène, le ministère a tardé à pren-
dre des mesures efficaces comme l’in-
fliction systématique de sanctions disci-
plinaires ou financières aux fonction-

naires responsables, ou l’imputation du
coût total des réparations sur le budget
des services concernés.
En conséquence, la Cour recom-
mande notamment que soit défini, pour
chaque direction et service central, un
parc automobile de référence prévoyant
le nombre, la nature et le niveau d’équi-
pement des véhicules, en fonction des
missions opérationnelles, administra-
tives ou de transport de personnes. Il
apparaît également indispensable de
soumettre à une procédure d’autorisa-
tion rigoureuse l’affectation de véhicules
à titre individuel et permanent, et de
17
Cour des comptes
9 Les méthodes
et les résultats
du contrôle fiscal
Le contrôle fiscal a une finalité bud- Les sanctions ne semblent pas

gétaire, pour recouvrir les droits éludés, toujours être appliquées en fonction
une finalité répressive, pour sanctionner de la gravité des fraudes. Elles sont
les irrégularités intentionnelles et une inégalement réparties entre les frau-
finalité dissuasive, pour inciter l’ensem- deurs. La Cour a constaté que l’augmen-
ble des contribuables au civisme fiscal. tation de 15 % des plaintes pour fraude
La fraude fiscale prive en effet l’Etat fiscale déposées par l’administration
d’au moins 25 Md€ de recettes par an. depuis 2000 auprès des juridictions
Elle remet en cause l’égalité des citoyens pénales concerne dans sa totalité les
et des entreprises devant la loi. entrepreneurs du bâtiment, notamment
Depuis plusieurs années, le contrôle des maçons originaires d’un même pays,
fiscal se voit surtout assigner des objec- qui représentent le tiers de ces plaintes
tifs de rendement financier et de répres- en 2008. Les poursuites sont bien plus
sion des fraudes. Il en est résulté une rares dans d’autres secteurs où la fraude
couverture inégale des contribuables, ne semble pas moins fréquente.
des impôts et des dépenses fiscales en Moins de la moitié des droits rappe-
termes de contrôle. lés et des pénalités appliquées dans le
La programmation des contrôles cadre des contrôles sur place sont effec-
tend ainsi à délaisser certains secteurs tivement recouvrés (13 % pour les
professionnels plus difficiles à contrôler. seules pénalités).
Les investigations sont souvent insuffi- La Cour recommande à la direction
santes lorsque les dossiers sont com- générale des finances publiques d’inciter
plexes. Les « petits impôts », autres que les vérificateurs à traiter davantage les
l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les dossiers difficiles et à mieux couvrir
sociétés, la TVA et la taxe profession- l’ensemble des contribuables, des
nelle, sont relativement peu contrôlés. Il impôts et des dispositifs dérogatoires.
en est de même pour les dépenses fis- Les résultats du contrôle fiscal en
cales (exonérations, réductions, crédits termes de rendement financier peuvent
d’impôts…), qui sont souvent caractéri- aussi être améliorés.
sées par leur complexité et leur instabi-
lité. Le contrôle de la valeur des biens Ces objectifs peuvent être atteints
déclarés au titre de l’ISF et des droits de simultanément sans accroître les effec-
mutation est insuffisant. tifs, bien que les évolutions techniques
18

et économiques ainsi que la complexité Le renforcement du contrôle interne

et l’instabilité croissantes de la législa- est indispensable. Les investigations des
tion fiscale rendent les contrôles plus vérificateurs sont insuffisamment retra-
difficiles. cées lorsqu’elles ne donnent pas lieu à
En effet, malgré les progrès impor- des propositions de rectification ; les rai-
tants réalisés au cours des dernières sons pour lesquelles une majoration est
années, l’efficacité des outils et ou non appliquée, notamment la majo-
méthodes du contrôle fiscal peut ration pour « manquement délibéré », ne
encore être sensiblement accrue. La sont pas toujours convaincantes. Les
programmation des contrôles est encore décisions défavorables aux contribua-
trop peu fondée sur une analyse des bles sont motivées, mais la justification
risques. Les bases de données présen- des décisions qui ont pour effet de dimi-
tent des lacunes importantes. Les outils nuer les droits rappelés ou les pénalités
de contrôle des comptabilités informati- appliquées est très souvent insuffisante,
sées des entreprises sont très insuffi- voire inexistante. C’est notamment le
sants. Alors que le potentiel des nou- cas dans un tiers des dossiers examinés
velles technologies permettrait d’amé- par la Cour comprenant une transaction
liorer l’efficacité du contrôle fiscal, mais entre l’administration et le contribuable.
leur potentiel reste insuffisamment Les instructions de l’administration
exploité. La modernisation et l’intégra- centrale, sur l’application des sanctions

tion des systèmes informatiques utilisés ou sur les remises de droits et pénalités,
dans le cadre du contrôle fiscal notam- ne permettront jamais de prendre en
ment en matière de contrôle et de recou- compte la diversité des situations indivi-
vrement sont trop lentes. duelles : une certaine souplesse doit être
L’organisation du contrôle fiscal laissée aux services. En contrepartie, les
pourrait être plus efficiente. La Cour investigations doivent être mieux
recommande de poursuivre les réformes décrites et les décisions mieux justifiées,
déjà engagées visant la simplification des par écrit, de façon à permettre des
structures et le renforcement de la coor- contrôles internes a posteriori.
dination, entre les services de l’adminis- Des initiatives importantes ont été
tration fiscale d’une part, et entre celle- annoncées par le Gouvernement au
ci et les autres administrations, d’autre cours des derniers mois pour renforcer
part. La formation et le soutien métho- la lutte contre la fraude fiscale. La Cour
dologique des vérificateurs doivent être recommande que ces efforts soient
améliorés. Des pôles d’expertise natio- poursuivis afin d’améliorer l’efficacité et
naux devraient être créés. La Cour note l’équité du contrôle fiscal.
aussi que le contrôle des obligations fis-
cales des agents des impôts devrait être
délocalisé dans un département autre
que celui où ils exercent leur activité.
19
Cour des comptes
10 La lutte contre la fraude

dans le dispositif
d’indemnisation
du chômage
À partir de 2004, diverses affaires de 0,8 Md€ par an. L’activité de lutte contre
grande ampleur ont attiré l’attention sur la fraude demeurait elle-même mal
les risques de fraude dans les régimes mesurée. De surcroît, les agents chargés
d’indemnisation du chômage qui collec- du contrôle dans les institutions de l’as-
tent et redistribuent chaque année surance chômage ne disposaient pas de
30 Md€. L’Unédic et les Assédic ont moyens juridiques d’enquête aussi larges
réagi à cette situation en renforçant de que ceux reconnus aux agents de
façon significative les mesures qu’elles contrôle du travail ou de la sécurité
avaient commencé à prendre dans ce sociale.
domaine. Un réseau d’auditeurs chargés La coordination des efforts des
de la prévention des fraudes a été struc- gestionnaires des régimes d’indemnisa-
turé et développé. Les contrôles se sont tion du chômage avec les nombreuses
perfectionnés, notamment par la mise autres parties prenantes de cette action

en place de détecteurs de faux papiers (police, justice, services de l’emploi, ser-
ou la meilleure mobilisation des bases de vices fiscaux, organismes de sécurité
données informatiques. sociale) est insuffisante. C’est notam-
Cette action, bien que substantielle, ment le cas pour des questions aussi
restait cependant inaboutie à la veille de essentielles que l’utilisation du numéro
la fusion au sein de Pôle emploi des de sécurité sociale pour des rapproche-
réseaux opérationnels de l’assurance ments de données dans un but de pré-
chômage avec les services de l’Agence vention ou de détection des fraudes, ou
nationale pour l’emploi (ANPE). Ainsi, la transmission des procès-verbaux de
la connaissance de la fraude elle- travail dissimulé.
même était insuffisante et ne permettait Des dysfonctionnements impor-
que des estimations incertaines de l’am- tants continuaient d’affecter en 2008 le
pleur des risques en jeu : la fraude aux dispositif de sanction administrative
cotisations pourrait représenter environ des déclarations inexactes ou incom-
1 Md€ par an, celle portant sur les allo- plètes faites pour obtenir le bénéfice de
cations pourrait atteindre environ l’indemnisation du chômage. Ce disposi-
20

tif était alors partagé entre trois acteurs Pour remédier aux insuffisances
-les Assédic, l’ANPE et les services observées, la Cour recommande d’uni-
extérieurs de l’État chargés du travail- fier la situation et les prérogatives des
dont la coopération était mal assurée. différents personnels chargés de la lutte
Après la fusion de l’ANPE et des contre la fraude en matière sociale. Elle
Assédic, la décision de sanctionner les préconise aussi de confier à Pôle
manquements de demandeurs d’emploi emploi, au lieu des préfets, la res-
à leurs obligations a continué de relever ponsabilité de réduire ou de suppri-
du préfet. Cela ne peut que laisser sub- mer le revenu de remplacement en
sister une grande partie des difficultés cas de manquement du demandeur
précédemment constatées, souvent au d’emploi à ses obligations. Une procé-
détriment du caractère effectif de la dure analogue est d’ailleurs déjà appli-
sanction. Sanction qui semble varier quée en matière de prestations sociales
considérablement selon les régions et le où ce sont les directeurs des caisses qui
type de prestation : en 2007, au vu des ont le pouvoir de prononcer une péna-
données disponibles, un chômeur lité administrative en cas de déclaration

indemnisé qui faisait une fausse déclara- délibérément inexacte ou incomplète
tion risquait quatre fois moins de se faire faite pour obtenir des prestations. Enfin,
sanctionner s’il percevait une allocation elle souligne la nécessité de faire
d’assurance en Midi-Pyrénées que s’il converger le plus largement possible
bénéficiait d’une prestation de solidarité les assiettes et les règles de recouvre-
en Provence-Alpes-Côte d’Azur ou en ment des cotisations de sécurité sociale
Ile-de-France. Au surplus, la Cour n’a pu et celles de l’assurance chômage pour
que constater l’absence complète de éviter des difficultés supplémentaires
toute mise en œuvre concrète de lorsqu’à compter du 1er janvier 2011 les
pénalité infligée par l’administration URSSAF assureront la perception des
(créée en 2006) à l’encontre des deman- contributions d’assurance chômage
deurs d’emploi ayant délibérément fait acquittées par les entreprises.
des déclarations inexactes ou incom-
plètes pour bénéficier d’une indemnisa-
tion.
21
Cour des comptes
11 le contrôle des aides au

développement rural
Cofinancées par l’Union euro- ensemble, chose qui pour l’heure n’a pas
péenne et les Etats, les aides au dévelop- été réalisée.
pement rural s’inscrivent dans la poli- L’actuelle ASP s’est en effet inscrite
tique communautaire qui vise à amélio- d’emblée dans le schéma de gestion pré-
rer la compétitivité des territoires ruraux cédent qui se caractérise par un partage
tout en préservant leur environnement des tâches compliqué avec les directions
et leur patrimoine. Les dépenses corres- départementales du ministère de l’agri-
pondantes représentaient en 2008 l’es- culture et parfois même avec d’autres
sentiel des 2,3 Md€ d’aides agricoles, structures comme les établissements
dont 1,5 Md€ d’origine nationale et bancaires et des entités liées à la profes-
0,8 Md€ d’origine communautaire. Ces sion agricole. Ce partage qui aboutit de
aides, composant le second pilier de la fait à priver l’ASP de la pleine et entière
politique agricole commune, sont maîtrise du dispositif de gestion des
venues compléter en 2000 le premier aides que l’Union européenne lui a

pilier composé des aides directes de sou- confié instaure un circuit de gestion
tien aux productions, plus anciennes et segmenté, peu lisible, coûteux, où
plus conséquentes, constituant le pre- les responsabilités sont diluées.
mier pilier. La sécurité des paiements devrait
Le 1er avril 2009, le CNASEA, pro- être également améliorée. En effet, en
gressivement devenu le principal ges- charge de paiements de masse, l’ASP ne
tionnaire des aides au développement peut pratiquer que des contrôles par
rural, a fusionné avec l’Agence unique sondage se limitant à 5 % des dossiers.
de paiement (AUP), organisme payeur Cette pratique ne serait pas critiquable si
en charge de l’essentiel des aides du pre- tous les dispositifs d’aide étaient concer-
mier pilier de la politique agricole com- nés à la hauteur des 5 % prévus, ce qui
mune, dans un nouvel établissement n’est pas le cas. En tout état de cause,
public dénommé Agence de services et ces sondages laissent apparaître en fin
de paiement (ASP). Pour la Cour, cette d’exercice des taux importants de paie-
création devait être l’occasion de refon- ments injustifiés qui, après extrapolation
dre le schéma de gestion dans son aux paiements non contrôlés, permettait
22

d’envisager par exemple pour la seule déchéances de l’aide correspondante ou

année 2006 une somme de 60 M€ payée s’y refusent. La Cour relève également
à tort. La complexité des dispositifs et la que ce recouvrement peut être empêché
priorité accordée à la rapidité des paie- par l’intervention personnelle du minis-
ments expliquent largement ces mauvais tre.
résultats. La Cour renouvelle en conséquence
Le dispositif de contrôle sur ses critiques et recommande une simpli-
pièces et sur place devrait être revu fication des procédures, un renforce-
tant ses faiblesses ont été soulignées à ment des contrôles et la mise en place de
maintes reprises. Pour s’en tenir à deux sanctions effectives. Pour ce faire, dans
exemples, une mesure comme la dota- le nouveau contexte de la création de
tion aux jeunes agriculteurs, pourtant l’ASP, de la réorganisation de l’adminis-
vieille de trente ans, faisait encore l’objet tration territoriale du ministère de l’agri-
sur ce point en 2006 de 26 recomman- culture et de la généralisation des télé-
dations par le service d’audit interne de procédures, la Cour préconise de réor-
l’établissement. Par ailleurs, une mesure ganiser le schéma de gestion de ces

plus récente comme l’aide introduite en aides. A ce titre, les services de l’Etat ne
2004 afin de se prémunir des attaques devraient conserver que les tâches de
du loup dans le massif alpin a montré conception et de pilotage des dispositifs
d’emblée de nombreuses faiblesses en et l’Agence de services et de paiement
matière de contrôle. prendre en charge l’ensemble des tâches
Quand les contrôles débouchent sur confiées par la Commission, à savoir
des constats d’irrégularité, le recouvre- l’instruction, le paiement, le contrôle, la
ment des sommes versées à tort est décision de déchéance et le recouvre-
souvent impossible dans la mesure où ment.
les services du ministère de l’agriculture
tardent à prendre les décisions de
23
Cour des comptes
12 Les systèmes de cartes

de l’assurance maladie
La carte Vitale permet aux quelque Malgré tout, l’assurance maladie a

65 millions d’assurés et d’ayants-droits encore reçu quelque 150 millions de
d’être remboursés rapidement de leurs feuilles de soins papier en 2009, soit
soins et souvent de ne pas faire l’avance une dépense de 200 M€ par an qui aurait
de la part incombant à l’assurance mala- pu être évitée. Si les pharmaciens recou-
die. Chaque année, près d’un milliard de rent quasiment tous à la télétransmis-
feuilles de soins électroniques (FSE) sion, ce n’est pas le cas des autres pro-
sont reçues par les différents régimes fessions, au point qu’à Paris 44 % des
d’assurance maladie grâce au système généralistes et 60 % des spécialistes
électronique de saisie. La carte actuelle refusent ce dispositif. L’Etat s’est abs-
est toujours la carte initiale, la carte tenu jusqu’en 2009 de sanctionner les
Vitale 2 ne sera pas disponible avant professionnels de santé réfractaires
plusieurs années en raison notamment en ne mettant pas en place la contribu-

de divers problèmes dont celui posé par tion forfaitaire aux frais de gestion pré-
l’adjonction d’une photo. vue depuis 1996. Celle-ci est annoncée
Traiter une feuille de soins électro- pour 2010. La Cour recommande que le
nique coûte 0,27€ en moyenne, contre montant de cette contribution soit dis-
1,74€ pour une feuille papier. Il en suasif.
résulte une économie de 1,5 Md€ envi- De la même façon, l’Etat s’est abs-
ron par an. tenu d’imposer aux professionnels de
Plus de 650 000 cartes de profes- santé des normes strictes d’équipe-
sionnel de santé (CPS) sécurisent, quant ment pour les matériels utilisés (au-delà
à elles, la télétransmission des FSE par d’un dispositif limité de validation de
les médecins, pharmaciens, infirmiers, logiciels) alors que l’assurance maladie
etc. Leur réussite a été assurée par l’an- leur verse une aide à la télétransmission
cien groupement d’intérêt public (GIP) dont le coût a quintuplé depuis 2001, à
CPS, dont les activités ont été reprises plus de 100 M€ par an. Ainsi, des risques
fin 2009 par le GIP Agence des sys- d’échec de télétransmission et de non-
tèmes d’information partagés de santé confidentialité des données résultent de
(ASIP). la grande hétérogénéité des matériels. La
24

Cour recommande d’accélérer la stan- sation prévue en 2007 est maintenant

dardisation d’un nouveau modèle de annoncée pour 2010.
poste de travail et de conditionner toute S’agissant des opérateurs, la Cour
aide à son adoption et à sa bonne main- souligne notamment le risque récem-
tenance. ment pris par l’Etat lorsqu’il a réduit le
La loi du 4 mars 2002 impose que rôle des représentants des profession-
des dispositifs garantissent la confiden- nels dans le GIP ASIP, alors qu’ils
tialité des informations médicales étaient auparavant membres du GIP
conservées sur support informatique ou CPS. Elle recommande d’assurer la
transmises par voie électronique. Cette continuité des investissements réalisés,
disposition concerne l’ensemble des de veiller à la pérennité des équipes et de
professionnels de santé, dont les établis- clarifier les relations entre les différents
sements hospitaliers. Le décret d’appli- intervenants. Cela devrait prendre la
cation, pris seulement en mai 2007, pré- forme tant de contrats d’objectifs et de
voyait que tous les professionnels moyens avec l’Etat que de conventions
devaient respecter avant mai 2010 des liant les différents acteurs.
référentiels à définir par arrêté et que Le succès incontestable des cartes
tous les professionnels exerçant en éta- CPS et Vitale ne doit donc pas conduire
blissement devaient disposer d’une carte à méconnaître les nombreuses difficul-
Synthèse du Rapport public 2004 de la Cour des comptes

de professionnel de santé (CPS). A la fin tés qui restent à surmonter.
de l’année 2009 aucun de ces objectifs
n’étaient atteints. Le ministère chargé de
la santé avait élaboré le décret sans étude
de faisabilité préalable, et ses modalités
ont été remises en cause à l’automne
2009 sans coordination suffisante. Le
retard se prolongera pendant plusieurs
années.
La Cour souligne depuis 1998 que la
tutelle exercée par le ministère sur ce
secteur des systèmes d’information
reste inégalement performante. La
stratégie demeure définie par touches
successives, sans plateforme commune à
l’ensemble des systèmes. Une réorgani-
25
Cour des comptes
13 Le domaine national
de Chambord
Le domaine de Chambord constitue mune sur le même territoire que celui

un ensemble exceptionnel qui a été pré- géré par l’établissement engendre inévi-
servé comme tel pendant près de quatre tablement des frictions.
siècles. La création, au 1er juillet 2005, Chambord connaît des particularités
de l’établissement public du domaine de fonctionnement liées à son statut de
national de Chambord a mis fin à une réserve nationale de chasse. La partie
longue période où l’Etat, depuis qu’il en réservée à la chasse représente près des
était devenu propriétaire en 1930, gérait quatre cinquièmes de la forêt de
cet ensemble de manière désordonnée. Chambord, celle ouverte au public étant
La création de l’établissement public limitée à 700 hectares. Il y a lieu de s’in-
devait permettre de gérer le domaine de terroger sur ce partage et sur la possibi-
manière active et cohérente et de lui lité d’ouvrir beaucoup plus largement la
donner une perspective de développe- forêt au public eu égard à la richesse du
ment. patrimoine naturel de Chambord.
Les premières années d’existence de Le château est resté jusqu’à la fin des
l’établissement public se traduisent, sur années soixante quasiment vide. Depuis
le plan de l’activité, et dans un contexte 1970, le château s’est progressivement
de stagnation de la fréquentation touris- rempli, mais force est de constater la
tique des châteaux de la Loire, par une grande hétérogénéité des collections
amélioration des performances com- présentées (logis de François 1er, musée
merciales et une augmentation du chif- du comte de Chambord, musée de la
fre d’affaires. En revanche, la gestion de chasse…).
la forêt, des collections et des biens du Il est nécessaire de définir un projet
domaine présente des insuffisances aux- de développement digne de ce lieu
quelles il n’a été que très partiellement exceptionnel. Il appartient à la direction
porté remède. de l’établissement d’en prendre l’initia-
L’établissement public hérite en tive et de définir avec les ministères
chargés de la culture et de l’environne-
effet de différentes contraintes et spéci-
ment un contrat pluriannuel couvrant
ficités léguées par l’histoire. L’influence toutes les composantes du domaine
réelle ou supposée de la présidence de la (château, forêt, village). A cette occa-
République au titre des chasses prési- sion, les relations entre la commune et
dentielles a pour effet de minimiser l’ac- l’établissement public doivent être clari-
tion des ministères normalement char- fiées sur la base d’une convention de
gés de la tutelle. L’existence d’une com- long terme.
26
Cour des comptes
14 La RATP :
un bilan déséquilibré
Etablissement public de plus de changement de statut du STIF, l’intro-

40 000 salariés, la RATP est, avec la duction de nouvelles normes compta-
SNCF, une des deux grandes entreprises bles et la perspective, lointaine mais
de transport collectif en Ile-de-France. réelle, de l’ouverture à la concurrence.
Sa relation avec l'autorité organisatrice Pour des raisons de cohérence
des transports, le syndicat des transports financière, la Cour recommande de réu-
d'Ile-de-France (STIF), s’est caractérisé nir au sein d'une même entité l'en-
par sa complexité. semble des infrastructures et les
La réforme de 2005, qui a décentra- dettes qui ont servi à les financer. Elle
lisé le syndicat des transports d’Ile-de- enregistre avec satisfaction le vote de la
France (STIF) et remplacé l’Etat au sein loi du 8 décembre 2009 dont l'article 5

du conseil d’administration par la répond à ses préoccupations : les biens
région, n'avait pas été mise à profit pour constitutifs de l'infrastructure gérés par
clarifier un régime de la propriété des la RATP et appartenant au STIF ou à
infrastructures disparate en raison de la l'Etat sont apportés à l’entreprise en
multiplicité des propriétaires (Etat, pleine propriété depuis le 1er janvier
STIF, RATP). Ce régime était caractérisé 2010.
par une dichotomie entre le réseau initial Par ailleurs, la situation a changé
du métro, transféré au STIF, et les pro- avec l’application du règlement euro-
longements de lignes, qui ne l’avaient péen relatif aux obligations de service
pas été. Il n’était pas cohérent d’un texte public, pour lequel les droits d’exploita-
à l’autre. La réforme de 2005 avait laissé tion sont limités dans le temps. A l’issue
des situations juridiquement incertaines. d’une période de transition allant jusqu'à
Tant que l’Etat détenait à la fois le trente ans, le règlement de 2007 impose
pouvoir de contrôle du STIF et de la la mise en concurrence des lignes nou-
RATP, la clarification paraissait pouvoir velles et la remise en concurrence pério-
attendre. La situation s’est compliquée dique des réseaux ou lignes existants. La
pour trois motifs fort différents : le notion de concession perpétuelle sou-
27

vent utilisée par la RATP n'a donc plus A la différence de la SNCF, il n’y a
cours, ce qui a d'importantes consé- pas eu sur la dette de la RATP d’« opé-
quences comptables. ration-vérité ». En attendant une ventila-
L’ouverture à la concurrence met tion nouvelle de cette dette, la dette de la
enfin en cause le modèle économique de RATP pourrait être intégrée dans le
la RATP. Entreprise endettée, la RATP périmètre de la dette au sens de
n’a obtenu dans la période récente que Maastricht - bien que ce périmètre ne
des gains de productivité faibles alors s’applique pas en principe à un établisse-
qu’elle finançait et exploitait des inves- ment public à caractère industriel et
tissements essentiels pour la région en commercial - dans la mesure où le risque
termes socio-économiques mais pas for- existe qu’en dernier recours, son rem-
cément rentables en termes financiers. boursement incombe aux collectivités
Les modifications du contexte dans publiques. A défaut, on ne pourrait que
lequel la RATP exerce son activité la qualifier de dette orpheline.
seront d’autant plus sensibles que les Des mesures portant sur l'attribu-
mesures annoncées concernant les tion de la dette actuellement portée par
transports collectifs en Ile-de-France et la RATP sont d’autant plus nécessaires
dans le Grand Paris entraîneront à terme que les droits de l'entreprise, qui pou-
l’attribution de nouvelles lignes. vaient expliquer une dette perpétuelle,
L’endettement financier net de la sont désormais limités dans le temps, ce
RATP - plus de 4 Md€ - pose un pro- qui modifie la situation.
blème, moins en termes de ratio bilan-
ciel, qu’en raison de l’incapacité de l'en-
treprise de la RATP à dégager l’autofi-
nancement suffisant pour rembourser
ses emprunts et renouveler ses équipe-
ments.
28
Cour des comptes
15 SNCF :
réformes sociales et rigidités
de gestion
La gestion des ressources humaines et en Europe, aux autres entreprises de

de la SNCF est une condition de la réus- transport ferroviaire.
site de la réforme ferroviaire engagée en En dépit des premiers effets de la
1997 dans la perspective de l’ouverture concurrence et au regard de ses propres
progressive à la concurrence des trafics, indicateurs de performance, la produc-
d’abord du fret et aujourd’hui du trans- tivité du travail s’est trop peu améliorée
port des voyageurs. L’optimisation par à la SNCF dans les cinq dernières
l’entreprise du volume de ses effectifs, années. Malgré une baisse tendancielle
l’amélioration de la productivité du tra- des effectifs, la masse salariale et les
vail, la maîtrise des charges salariales et charges liées aux rémunérations restent
sociales, enfin l’évolution du régime sta- globalement élevées. Le coût moyen par
tutaire des personnels conditionnent agent au sein de l’entreprise est non seu-

son adaptation à la compétition euro- lement relativement important, mais est
péenne. orienté à la hausse au cours des der-
D’une façon générale, la Cour nières années. Par ailleurs, même si l’on
constate que l’entreprise, en dépit de note des évolutions positives, les perfor-
tentatives pour améliorer ses performances de l’entreprise souffrent d’une
mances économiques et faire évoluer le organisation du travail insuffisamment
cadre social de ses activités, reste rationalisée, avec un nombre d’heures
confrontée à des rigidités structurelles et réellement ouvrées inférieur aux ratios
réglementaires qui sont autant d’en- constatés ailleurs. A titre d’exemple,
traves au changement. La gestion de la l’écart de productivité entre la SNCF et
SNCF reste aujourd’hui contrainte par les entreprises concurrentes dans le sec-
des modes d’organisation et des teur du fret est de l’ordre de 30%. Pour
règles statutaires qui pèsent sur la pro- les conducteurs de lignes et de manœu-
ductivité du travail. Un des enjeux les vre, la durée journalière de travail effec-
plus importants pour l’opérateur public tif - qui ne se confond pas avec le temps
est, à l’avenir, l’harmonisation de son de conduite - est en moyenne de 6h22
cadre social avec celui de droit commun seulement à la SNCF.
qui s’applique ou s’appliquera, en France
29

Dans un tel contexte, la réforme du nombre de jours de grèves et la sensibi-

régime de retraite des cheminots a eu lité des salariés à la question des facilités
un effet positif de rapprochement de la de circulation confirment cependant
situation des salariés de la SNCF avec que le changement au sein de la SNCF
ceux de l’ensemble du secteur public et s’opère lentement.
d’apurement du bilan de l’entreprise. Les dispositions de la loi du 21 août
Mais cette réforme a aussi accru les 2007 sur le service et l’information des
charges de personnel et perturbé la ges- usagers ont été mises en œuvre par la
tion des effectifs. En effet, l’élévation de SNCF avec une efficacité reconnue
l’âge de départ à la retraite des salariés notamment lors des grèves nationales
alourdit mécaniquement les charges de d’une journée. Ces mesures montrent
rémunérations et de cotisations sociales. cependant leurs limites dans le cas de
La réforme des retraites a aussi été grèves localisées, comme on a pu le
assortie de contreparties salariales et constater en 2008-2009 à la gare St
sociales non négligeables. Enfin, face au Lazare à Paris ou à Nice. L’évolution du
ralentissement des départs en retraite et nombre de grèves et de journées per-
à l’accroissement du nombre d'agents dues appelle ainsi un constat nuancé
seniors, la SNCF a manqué de réactivité quant à l’efficacité des nouvelles disposi-

en ne révisant pas suffisamment à la tions légales et l’amélioration de la
baisse ses objectifs d’embauche. concertation au sein de l’entreprise.
La réforme du régime des retraites a Enfin la Cour revient sur les « faci-
isolé un financement pour les avantages lités de circulation » accordées à
spécifiques du régime spécial des chemi- l’ensemble des agents de la SNCF et
nots (taux dit T2), objet de contestation à leurs familles qui donnent droit à la
aujourd’hui de la part de l’entreprise du quasi-gratuité du transport pour l’en-
fait qu’il alourdit les charges de la SNCF semble du réseau. Plus de 843 217 che-
par rapport aux autres entreprises du minots, retraités et ayants droit bénéfi-
secteur. Un examen en est nécessaire. cient ainsi de ce dispositif qui, par le
Les relations sociales au sein de la volume considérable des demandes,
SNCF sont en train d’évoluer. La cause à la SNCF un manque à gagner
réforme de la représentativité syndicale significatif. Sans remettre en cause le
(loi du 20 août 2008), les nouvelles dis- principe d’un avantage professionnel
positions relatives au dialogue social et à bénéficiant aux cheminots, la Cour
la continuité du service peuvent aller relève que de telles facilités sont distri-
dans le sens d’une adaptation des pra- buées de façon particulièrement large.
tiques et d’une dédramatisation des
conflits à l’intérieur de l’entreprise. Le
30
Cour des comptes
16 Le fonds d’épargne :
des enjeux majeurs, des déci-
sions à préparer sans tarder
La France dispose depuis 1945 d’un pesant sur le fonds a fait reposer à l’ex-
modèle original de collecte d’une cès son équilibre financier sur les perfor-
épargne populaire, sous forme de livrets mances des marchés d’actions où il avait
à vue, garantis par l’Etat et défiscalisés. investi depuis 2006. La chute des places
Une partie de cette épargne est centrali- boursières l’a conduit à enregistrer, en
sée à la Caisse des dépôts et consigna- 2008, un résultat d’exploitation négatif
tions, au sein de la section du fonds (-1,6 Md€) pour la première fois de son
d’épargne. histoire, ainsi qu’un déficit de fonds pro-
Cette épargne a permis d’assurer un pres de plus de 1 Md€ au regard des
financement à très long terme de mis- règles prudentielles dites de Bâle 2.
sions d’intérêt général, en priorité le La loi de modernisation de l’écono-
logement social, pour lequel l’encours mie de 2008 a apporté plusieurs modifi-

des prêts inscrits au bilan du fonds cations. Adoptée sous la pression com-
d’épargne se montait à plus de 94 Md€ munautaire au nom du respect des règles
en 2008. Le système bénéficiait égale- de concurrence, elle a ouvert la distribu-
ment à l’Etat grâce au prélèvement tion du livret A à toutes les banques, ce
opéré sur le résultat du fonds en rému- qui fait désormais reposer le niveau de la
nération de sa garantie (5,24 Md€ par an ressource du fonds d’épargne sur la poli-
en moyenne entre 1984 et 2008) et aux tique commerciale du réseau bancaire.
distributeurs des livrets, limités à trois Mais elle a confirmé le principe de la
jusqu’à la loi de modernisation de l’éco- centralisation partielle des sommes
nomie du 4 août 2008 (caisses collectées à la Caisse des dépôts et la
d’épargne, caisse nationale d’épargne priorité accordée au logement social.
devenue Banque Postale et Crédit Elle a aussi cherché à rétablir l’équi-
mutuel), qui encaissaient des commis- libre financier de long terme du
sions en contrepartie de leur mission de fonds en diminuant sensiblement ses
collecte. charges de structure, notamment les
En dépit de son succès populaire commissions versées aux réseaux de col-
dont témoignent les 46 millions de livret lecte. Elle a renforcé la supervision pru-
A ouverts à la fin 2008, ce dispositif dentielle, déléguée à la Commission ban-
était cependant de plus en plus fragile. caire à compter du 1er janvier 2010.
La perte de compétitivité des La crise financière a partiellement
prêts due aux charges très élevées remis en cause le cadre global dans
31

lequel cette réforme a été conçue. L’Etat vité dans les conditions d’octroi des
sollicitait déjà fortement le fonds prêts sur fonds d’épargne aux orga-
d’épargne au titre de nouveaux efforts nismes de logement social ne devrait pas
en faveur de la construction sociale et non plus être écartée.
du financement d’investissements d’in- La solidité financière du fonds
térêt général, pour lesquels les engage- d’épargne devrait être préservée. La
ments se montaient à 11 Md€ fin 2009. Cour recommande notamment que les
Mais il a aussi mobilisé les ressources du modalités actuelles de rémunération de
fonds lors de la crise, tant pour alimen- la garantie de l’Etat soient réexaminées
ter la liquidité bancaire (16 Md€ de col- car elles créent un risque récurrent de
lecte non centralisée à la caisse des sous dotation des fonds propres. Le cal-
dépôts) que pour financer une partie du cul de ces derniers devrait reposer pour
plan de relance et participer à la recapi- l’essentiel sur la réglementation bancaire
talisation de DEXIA. Ces décisions ont de droit commun, les dérogations sus-
diminué très sensiblement la liqui- ceptibles d’être justifiées par les spécifi-
dité du fonds. Elles ont aussi abouti, cités du fonds d’épargne étant limitées
dans le cas de DEXIA, à le faire partici- au strict nécessaire.
per à une opération qui n’était pas Le pilotage et la gouvernance
conforme à sa logique d’investisseur ins- restent perfectibles. La Cour souhaite

titutionnel et qui pourrait s’avérer coû- que le suivi de la performance soit plus
teuse. approfondi. Les relations entre l’Etat et
Un nouvel équilibre doit être défini le fonds d’épargne méritent d’être clari-
rapidement. La montée en puissance des fiées. Une réelle démarche de contrac-
prêts au logement social et la mobilisa- tualisation inscrite dans un « cadre de
tion des dépôts pour le plan de relance gestion » bilatéral devrait être engagée
laissent dès à présent présager un pour définir les responsabilités et les
déséquilibre à l’horizon 2012/2013 rôles de chacun.
entre les emplois et les ressources du La « clause de rendez vous » de la fin
fonds d’épargne. La pérennité de ce der- 2011 prévue par la loi de modernisation
nier doit être assurée. Cela implique de l’économie doit être mise à profit
qu’un niveau de ressources suffisant lui pour consolider et aménager les élé-
soit garanti mais également que l’éten- ments positifs de la réforme. Compte
due des engagements pris hors du tenu de la complexité des sujets à résou-
champ du logement social soit plus dre, et du nombre des parties prenantes,
étroitement encadrée. La Cour recom- la Cour estime que cette échéance doit
mande aussi une diminution des charges être préparée dès maintenant.
du fonds par une nouvelle baisse des
commissions versées aux distributeurs.
L’hypothèse d’une plus grande sélecti-
32
Cour des comptes
17 Les sociétés d’économie

mixte de la commune du
Barcarès (Pyrénées Orientales)
La station balnéaire du Barcarès ainsi que des opérations immobilières
(4000 habitants permanents pour un critiquables.
total de 80 000 lits) dispose de res- Ces errements ont sans doute pour
sources financières abondantes qui lui origine l’insuffisance des contrôles
permettent de conduire une politique internes que permet en général la bonne
dynamique de développement touris- application des règles de gouvernance
tique, mise en œuvre pour l’essentiel par propres aux institutions publiques et la
deux satellites de droit privé : la SEM situation a pu perdurer, faute de méca-
d’études et d’aménagement de dévelop- nismes d’alerte et de contrôle efficaces,
pement du département des Pyrénées notamment de la part du commissaire
Orientales (SEMETA) et la société de aux comptes.
promotion et d’animation du Barcarès D’une façon générale, la chambre
(PROMABA). relève une confusion entre la commune
L’aménagement a été confié à la et les organes dirigeants des deux SEM,
SEMETA, qui n’a plus aujourd’hui qui n’a pas permis d’assurer une infor-
qu’une activité résiduelle, tandis que la mation transparente sur l’activité de ces

PROMABA prend en charge la quasi- satellites, ainsi qu’une absence totale de
totalité des dépenses d’animation touris- procédures de contrôle interne.
tique de la commune, au détriment de La Cour des comptes estime qu’une
l’office municipal du tourisme dont l’ac- réintégration de l’activité de la PRO-
tivité est limitée au fonctionnement des MABA au sein de l’office du tourisme
deux points d’accueil de la station. permettra une application claire des
Les relations très étroites entre la règles de la gestion publique aux activi-
commune et ses SEM reposent sur des tés touristiques tout en donnant à la
fondements juridiques inadaptés. commune l’opportunité d’associer les
L’activité des deux sociétés échappe aux résidents secondaires à la définition et à
règles de la comptabilité publique et la mise en œuvre de ces activités.
toutes sortes de dérives ont été consta- La Cour recommande plus générale-
tées, que ce soit en matière de recettes et ment la mise en place d’un dispositif de
de dépenses, de commande publique, de sensibilisation et de détection des
gestion du personnel ou de contrats risques liés aux SEM qui concernerait à
avec certains prestataires. La comptabi- la fois les élus locaux, les comptables
lité ne reflète pas fidèlement la situation publics, les professions comptables et
financière des sociétés et la chambre les services chargés du contrôle de léga-
régionale des comptes de Languedoc lité, dans l’attente de la mise en œuvre
Roussillon a relevé un fonctionnement d’une véritable consolidation des risques
contestable des organes de décision entre les collectivités et leurs satellites.
33
Cour des comptes
18 Les limites de l’action des

juridictions financières
pour prévenir les dérives
des finances locales :
le cas de la commune d’Hénin-
Beaumont (Pas-de-Calais)
Les difficultés financières chro- Depuis mi 2008, la CRC est interve-
niques connues depuis 2002 par la ville nue dans ses différents champs de com-
d'Hénin-Beaumont, commune de pétence : en contrôle budgétaire
28 000 habitants du Pas-de-Calais, ont (12 avis) ainsi qu’en examen de la ges-
motivé des interventions multiples de la tion (2 rapports thématiques) en coordi-
chambre régionale des comptes (CRC) nation avec les services de l’État. Ces
du Nord-Pas de Calais. Toutefois, le actes ont précédé la révocation du maire
retour à l’équilibre s’est heurté à la gou- par décret du 29 mai 2009, ce qui consti-
vernance même de la collectivité : sys- tue une sanction administrative excep-
tème d’information lacunaire, procé- tionnelle. Une procédure contentieuse
dures peu ou pas formalisées, contrôles est actuellement en cours.
En fait, les augmentations de fisca-
internes inexistants, administration

municipale sous-encadrée, assemblée lité proposées par les juridictions finan-
délibérante n’assumant pas ses compé- cières ne constituent qu’un expédient, si
tences, exécutif rétif à réformer sa ges- l’analyse de la CRC sur la gravité de la
tion et à mettre en œuvre les préconisa- situation n’est pas portée au plus tôt à la
tions de la CRC. connaissance de l’assemblée délibérante
Ainsi, après l’apurement, en 2005, et si l’absence de suivi des mesures
du déficit de 12,4 M€ (38 % de ses structurelles de redressement reste sans
recettes) constaté en 2003, la situation sanction.
s'est à nouveau dégradée à l’approche Ce cas renforce la pertinence des
des élections municipales : en dépit des préconisations déjà formulées en 2009
hausses d'impôts répétées (+45 % en par la Cour pour prévenir les dérives des
2004 ; +11 % en 2008) et des mesures finances locales, à savoir : améliorer les
préconisées depuis 2002 par la CRC, un dispositifs garantissant la qualité des
nouveau déficit a été mis à jour en 2008 comptes ; rendre communicables les
à hauteur de 13,5 M€, soit près d’un an avis budgétaires des CRC dès leur noti-
de recettes fiscales. L’accumulation des fication ; pouvoir engager devant les
déficits a conduit à des retards de paie- juridictions financières la responsabilité
ment des fournisseurs de plusieurs mois, propre de l’ordonnateur en cas de man-
au risque d’impasses de fonctionnement quement grave dans l’exécution d'une
majeures. procédure de retour à l’équilibre finan-
cier.
34
Cour des comptes
19 La lutte contre le suren-

dettement des particuliers :
une politique incomplète
et insuffisamment pilotée
Le traitement du surendettement 2009. Cette évolution n’est pas, sauf

des particuliers fait l’objet d’une procé- pour l’année 2009, corrélée avec les
dure mise en place par la puissance cycles économiques. Elle traduit un
publique depuis la loi « Neiertz » de échec incontestable de la prévention du
1989. Le dispositif initial a été modifié, surendettement. Les textes de lois suc-
depuis cette date, par trois lois succes- cessifs ont en effet prévu peu de dispo-
sives, un projet de loi portant réforme sitions destinées à protéger du surendet-
du crédit à la consommation en cours tement des personnes ou des groupes
d’examen au Parlement devant apporter sociaux vulnérables.
de nouvelles inflexions. L’accent doit désormais être mis
La procédure actuelle repose, pour sur la prévention et c’est la raison pour

l’essentiel, sur une commission départe- laquelle la Cour recommande deux
mentale de surendettement. Celle-ci est orientations tendant d’une part à res-
présidée par le préfet ou son représen- ponsabiliser les prêteurs par la connais-
tant. Son secrétariat est assuré par les sance du risque encouru et d’autre part à
services de la Banque de France. La éviter la confusion suscitée auprès des
commission décide de la recevabilité des consommateurs par les cartes mixtes
dossiers sous le contrôle du juge, met en consistant à la fois en une carte de fidé-
œuvre des moratoires et des plans de lité et une carte de crédit renouvelable.
remboursement sur la base d’accords La mise en place d’un « fichier positif »
amiables entre créanciers et débiteurs. de l’endettement des particuliers pour
Elle transmet au juge des plans de mesurer les risques et l’encadrement des
redressement en l’absence d’accord cartes mixtes qui induisent une confu-
entre les parties, et, pour les cas d’inca- sion dans l’esprit des publics vulnérables
pacité avérée à rembourser, propose au constituent à ce titre des pistes privilé-
juge un effacement total des créances. giées pour la Cour. Elles sont en cours
Le nombre de dossiers déposés n’a d’examen au Parlement.
cessé de croître depuis le vote de la loi La Cour a, en outre, examiné les
« Neiertz », passant de 70 000 en conditions de la mise en œuvre du trai-
moyenne annuelle au début des années tement du surendettement par les com-
1990 à 185 000 entre 2004 et 2008, le missions. Elle note les points positifs
cap des 200 000 ayant été franchi en liés au caractère consensuel de leur
35

fonctionnement, à la prédominance de vices départementaux de la Banque du

la conciliation dans les procédures sui- nombre de dossiers traités par les plus
vies et à des délais de traitement accep- productifs, entrainerait une diminution
tables. Elle relève néanmoins que ni sensible de cette charge. En revanche, le
l’Etat ni la Banque de France ne pilotent coût pour les administrations publiques,
réellement ce dispositif. La conséquence notamment le montant des efface-
la plus fâcheuse de ce défaut de pilotage ments de dettes publiques (impôts et
est la grande hétérogénéité des déci- taxes divers, dettes auprès des offices
sions des commissions, s’agissant de HLM, cantines scolaires…) est inconnu.
questions majeures comme les critères La Cour recommande que la direction
de recevabilité d’un dossier ou l’évalua- générale des finances publiques identifie
tion du « reste à vivre » (montant laissé à le montant des dettes publiques aban-
l’intéressé après paiement de ses dettes) données dans ce cadre. Elle estime éga-
qui est fixé par décision discrétionnaire lement nécessaire que les établissements
des commissions, sans lien avec le coût de crédit qui bénéficient d’un service
de la vie locale. La Cour a également rendu par l’Etat dans la gestion de leurs
constaté l’insuffisance de données impayés participent au coût de fonction-
fiables sur l’échec ou la réussite des
nement des commissions.

plans de désendettement, ce qui ne Enfin, la Cour, qui a constaté que les
permet pas de mesurer l’efficacité de la surendettés ne faisaient l’objet d’aucun
politique publique de traitement du suivi social, recommande la mise en
surendettement. La Cour recommande place de ce suivi (transmission des dos-
aux services de l’Etat, au niveau national siers aux services sociaux et/ou orienta-
et local, comme à la Banque de France, tion vers des associations familiales ou
de se doter des instruments nécessaires de consommateurs pour une formation
à un pilotage effectif. à la gestion familiale) en le finançant par
La Cour observe, de plus, que le une partie des gains de productivité
coût du traitement du surendette- dont la Cour a montré qu’ils pouvaient
ment par la sphère publique n’est pas être dégagés par certaines commissions.
connu. Sont mesurées les prestations de
la Banque de France qui s’élevaient à
195 millions € en 2008, correspondant à
1 652 agents (en équivalents temps plein
travaillé) et partiellement remboursés
par l’Etat. L’enquête montre, au demeu-
rant, qu’une amélioration de la producti-
vité, rapprochant l’ensemble des ser-
36
Cour des comptes
20 Le coût disproportionné
de certaines niches
fiscales en
Nouvelle-Calédonie et à
Wallis et Futuna
L’Etat a créé depuis longtemps des ils ne versent donc aux SCI qu’environ
dispositifs d’allègement d’impôt sur les 30 % de leur capital. L’opération de
revenus des personnes physiques et sur construction, agréée par l’administration
les bénéfices des sociétés afin d’attirer fiscale, donne droit à des allègements
les capitaux privés destinés à financer les d’impôt sur le revenu des investisseurs,
investissements outre-mer. Ils consti- étalés sur cinq ans, dont le total est de
tuent ce qu’il est convenu d’appeler des 50 % du montant de l’opération.
niches fiscales. L’opérateur du logement social, qui gère
La Cour a observé deux cas, limités, les SCI et rembourse les emprunts

de ces défiscalisations, dans le domaine contractés, se voit transférer leurs patri-
immobilier en Nouvelle-Calédonie et moines à l’issue de la sixième année
dans le domaine industriel à Wallis et quand les SCI sont dissoutes.
Futuna, en application de la loi Les investisseurs qui n’ont versé que
« Girardin ». Elle a constaté que ces dis- 30 % environ du montant de l’opération
positifs attiraient certes des capitaux de construction, sans encourir aucun
d’investisseurs privés mais que ces capi- risque, reçoivent de l’Etat 50 % de ce
taux n’étaient en fait qu’avancés à l’Etat. montant. C’est donc en réalité l’État qui
En effet, via des allègements d’impôt, ce a financé les constructions en rembour-
dernier non seulement rembourse aux sant les mises de fonds des investisseurs
investisseurs leurs mises de fonds, mais qui obtiennent un rendement, net d’im-
il les rémunère généreusement pour les pôt, pouvant aller jusqu’à 18,5 %.
placements ainsi pratiqués. Les opérations de défiscalisation
La défiscalisation immobilière industrielle observées à Wallis et
observée en Nouvelle-Calédonie per- Futuna sont régies par plusieurs articles
met aux investisseurs privés d’entrer du code général des impôts.
dans le capital de sociétés civiles immo- Les personnes physiques peuvent
bilières (SCI), créées pour réaliser des verser environ 36 % du capital d’une
constructions locatives ouvrant droit société ayant pour objet l’achat d’un
aux allègements d’impôt. Les apports bien éligible à l’aide fiscale. Ce verse-
des investisseurs étant financés à hau- ment leur vaut, au cas d’espèce, un allè-
teur d’environ 70 % par des emprunts, gement d’impôt égal à 60 % du montant
37

de l’investissement, montant générale- été à l’origine de la multiplication de

ment peu différent de celui du capital de sociétés ad hoc à Wallis et Futuna. Les
la société. Cet allégement est acquis en nouvelles inscriptions au registre du
une seule fois l’année suivant celle de commerce se sont toutefois taries
l’investissement. Le bien est loué pen- depuis l’ouverture en 2008 d’une ins-
dant cinq ans à un exploitant outre-mer truction judiciaire au tribunal de pre-
qui s’engage à l’acheter à l’issue du bail, mière instance de Mata’Utu sur ces
à un prix convenu à l’avance, et bénéfi- affaires de défiscalisation.
cie d’une remise sur les loyers et sur le A l’issue de ses contrôles portant sur
prix de vente final. La société est alors deux cas, certes limités, la Cour recom-
dissoute. mande la révision de ces dispositifs plus
Ces montages apparaissent à la fois onéreux pour l’Etat que des subventions
très avantageux pour les investis- directes et, en tout état de cause, l’abais-
seurs et particulièrement coûteux sement des seuils d’agrément ainsi que
pour l’État. De fait, ce dernier la mise en œuvre de contrôles sur la réa-
emprunte aux investisseurs environ lité des investissements aidés. Ces
36 % du prix des biens éligibles et leur contrôles pourraient aboutir à des
rembourse cet emprunt l’année sui- redressements fiscaux en cas de mon-
Synthèse du Rapport public annuel de la Cour des comptes
vante, en ayant supporté un taux d’inté- tages irréguliers.

rêt pouvant atteindre 66 %.
Les opérations d’un montant supé-
rieur à 300 000 € font l’objet d’un agré-
ment préalable du ministre chargé du
budget, après avis du ministre chargé de
l’outre-mer. La Cour a constaté qu’à
Wallis et Futuna, ces avis faisaient l’objet
d’un examen préalable superficiel. Les
opérations provisoirement agréées
ne sont pas non plus contrôlées.
Ainsi, des investissements qui n’ont pas
été achevés ont été définitivement
agréés.
Les opérations d’un montant infé-
rieur à 300 000 € bénéficient de l’aide
fiscale de plein droit. Le haut rendement
de ce type d’investissement semble avoir
38
Cour des comptes
21 La politique en faveur
des services à la
personne
La politique en faveur des services dans ce domaine, quel que soit le nom-
à la personne a connu une impulsion bre d’heures effectuées. En fait, sur la
nouvelle en 2005, avec le lancement période 2006-2008, les services à la per-
d’un premier plan de développement sonne n’auraient créé que 108 000 équi-
de 20 activités extrêmement diverses : valent temps plein (ETP), soit 15,4 %
ménage, bricolage, jardinage, livraison du total des emplois créés par l’écono-
de courses, assistance aux personnes mie française. Ce résultat est éloigné
âgées ou handicapées, assistance infor- des objectifs affichés.
matique…. Son objectif était de créer Cette politique s’est cependant
500 000 emplois supplémentaires en révélée très coûteuse : les exonéra-
trois ans en aidant les entreprises à tions fiscales (4,4 Md€) et sociales
s’engager sur ce marché par des (2,13 Md€) ont connu une progression
mesures fiscales et en élargissant les très sensible, tout en profitant davan-
exonérations fiscales et sociales exis- tage aux ménages les plus aisés, déjà les

tantes pour en diminuer le coût pour plus enclins à recruter des employés de
l’utilisateur et accroître la demande. maison. En outre, les effets d’aubaine
En 2009, l’ensemble des aides dont ont pu bénéficier les entreprises
publiques atteignaient près de 6,6 Md€ n’ont pas été mesurés et le nombre
au bénéfice de 3,4 millions de particu- d’emplois régularisés grâce à ces aides
liers employeurs, de 7000 associations n’a pas fait l’objet d’une évaluation et
et de 4700 entreprises agréées. Elles d’un suivi rigoureux.
représentaient près de 7,4 % de la Par ailleurs, la professionnalisa-
dépense totale pour l’emploi. tion des salariés demeure insuffisante
En dépit de l’effort considérable alors même qu’elle est essentielle pour
consenti, les résultats obtenus ne garantir des prestations de qualité. Elle
sont pas à la hauteur des ambitions devrait permettre la sécurisation des
initiales en termes de création parcours individuels par la formation,
d’emplois. Les statistiques disponibles la reconnaissance des acquis de l’expé-
renseignent très mal sur la réalité. rience et l’accès à une qualification,
L’agence nationale des services à la per- voire à un diplôme. Malgré les efforts
sonne (ANSP), chargée de coordonner de l’ANSP, l’unification des nom-
l’ensemble de cette politique, décompte breuses conventions collectives comme
comme un emploi la personne qui tra- l’harmonisation des diplômes n’ont que
vaille au moins une fois dans l’année peu progressé.
39

Enfin, la mise en place dans l’ur- tion des salariés, d'autre part, d’en éva-
gence, sur le modèle du chèque restau- luer rigoureusement les résultats,
rant, du chèque emploi service uni- notamment par des statistiques d’em-
versel (CESU) préfinancé par un tiers ploi plus fiables et à la méthodologie
(mutuelle, compagnie d’assurance, stable et partagée. Elle préconise en ce
organisme social, entreprise…) fiscale- sens la réalisation rapide des études à
ment aidé, s’est révélée lourde, com- même d’apprécier plus complètement
plexe et onéreuse. En effet, le proces- l’efficacité et l’équité sociale du disposi-
sus de dématérialisation des procédures tif public d’aide, et, sur leur base, de le
n’avait pas été engagé au préalable et redéfinir et de le cibler plus rigoureuse-
l’augmentation des volumes d’émis- ment pour éviter les effets d’aubaine.
sion, en particulier par l’extension sou-
haitable du recours au CESU pour le
versement de l’allocation personnalisée
d’autonomie, n’avait pas encore pu
autoriser une baisse des coûts unitaires
de gestion.
La Cour recommande ainsi, d'une
part, de mieux hiérarchiser les objectifs
de cette politique, au profit des per-

sonnes vulnérables dans le double
contexte de la montée de la dépen-
dance des personnes âgées et des
contraintes des finances publiques, en
mettant l'accent sur la professionnalisa-
40
Cour des comptes
22 La formation profession-
nelle en alternance finan-
cée par les entreprises :
contrats et périodes de
professionnalisation
L’accord national interprofessionnel Ces dispositifs ont concerné

du 5 décembre 2003, repris par la loi du 572 000 personnes en 2008 pour un
4 mai 2004 relative à la formation pro- coût de 1,47Md€, soit 15 % de la
fessionnelle tout au long de la vie et au dépense totale des entreprises pour la
dialogue social, a mis en place deux nou- formation des salariés. Cinq années
veaux instruments de formation en après leur mise en œuvre, la Cour a sou-
alternance, organisés dans le cadre de la haité établir le bilan de leur efficacité. Il
formation continue et financés par une en ressort un tableau contrasté.

contribution spécifique des entreprises. Les contrats de professionnalisation
- Les contrats de professionnalisa- apparaissent utiles et correspondent à
tion, contrats de formation en alter- un besoin des entreprises en complétant
nance, ouverts aux jeunes de moins de l’offre de formation en alternance aux
26 ans et aux adultes demandeurs d’em- côtés des contrats d’apprentissage dont
ploi, prennent la suite de plusieurs dis- ils se distinguent nettement. Ils sont par-
positifs antérieurs qu’ils unifient ticulièrement répandus dans les petites
(contrats de qualification, contrats entreprises.
d’adaptation et contrats d’orientation). La Cour a toutefois constaté qu’au
- Les périodes de professionnalisa- regard de leur utilité, les contrats de
tion, fondées sur la même notion d’al- professionnalisation étaient restés
ternance, sont plus particulièrement sous-utilisés : leur montée en charge a
destinées aux salariés en activité dans le été lente, le nombre de leurs bénéfi-
cadre d’un contrat à durée indéterminée ciaires n’a jamais atteint celui des dispo-
dont elles ont pour objet de « favoriser, sitifs qu’ils ont remplacé, les résultats de
par des actions de formation continue, leur ouverture aux adultes sont particu-
le maintien dans l’emploi ». Cet outil ori- lièrement décevants. Deux raisons prin-
ginal n’avait pas d’équivalent dans la cipales viennent expliquer cette situa-
législation antérieure. tion, le coût pour l’employeur générale-
41

ment considéré comme élevé et l’insuf- C’est pourquoi, la Cour préconise son
fisante mobilisation des partenaires ciblage beaucoup plus strict sur des
sociaux et de l’Etat pour développer le publics ou objectifs spécifiques. A
dispositif. défaut d’une telle évolution, elle estime
En conséquence, la Cour recom- que la suppression de cette mesure
mande la mise en œuvre d’un pilotage devrait être envisagée.
plus affirmé du contrat de professionna- Enfin, les conditions de finance-
lisation, s’appuyant notamment sur la ment des dispositifs de profession-
généralisation des contrats d’objec- nalisation doivent être revues. Elles
tifs dont le succès a pu être observé se caractérisent par des excédents récur-
dans certaines branches ou certaines rents et par des difficultés pour amélio-
régions. Un allégement du coût repré- rer la mutualisation au bénéfice des
senté par les contrats pour les entre- PME. La Cour considère que, compte
prises est également nécessaire. La tenu de l’intérêt du développement de la
prime de 1000 à 2000 euros, prévue formation en alternance, une évaluation
dans le cadre du plan gouvernemental régulière par les partenaires sociaux de
d’urgence pour les jeunes, lors de la l’utilisation des fonds destinés à la pro-
conclusion d’un contrat « jeunes » fessionnalisation est nécessaire et per-
constitue un premier pas dans ce sens. mettrait de fixer des objectifs de plein
L’appréciation de la Cour sur les développement de ces actions.
périodes de professionnalisation est
plus défavorable, ce dispositif
n’ayant pas fait en effet la preuve de
sa pertinence sous sa forme actuelle.
Très concentrées sur certains secteurs
(la métallurgie en mobilise environ
40 %), les périodes de professionnalisa-
tion sont quasiment absentes dans un
grand nombre d’autres branches d’acti-
vité. En outre, elles bénéficient essen-
tiellement aux plus grandes entreprises
et leur utilisation n’est pas ciblée sur des
publics prioritaires. Cette situation fait
entrer cette mesure en concurrence avec
d’autres dispositifs et explique que son
apport n’est pas clairement identifiable.
42
Cour des comptes
23 La décristallisation des
pensions des anciens
combattants issus de
territoires anciennement
sous la souveraineté
française :
une égalité de traitement trop
longtemps retardée
Les pensions d’invalidité et de du dispositif tel qu’il a été mis en œuvre

retraite, versées aux militaires issus des depuis ces réformes, tant en ce qui
pays anciennement sous souveraineté concerne la situation des « pensionnés
française ou à leurs veuves ou leurs du feu », bénéficiaires d’une pension
enfants, avaient été « cristallisées », c’est- d’invalidité, qu’en ce qui concerne la
à-dire « gelées » dans leur montant situation des pensionnés civils et mili-

comme dans leur forme juridique, suite taires, ayant servi la France plus de
à l’indépendance des territoires concer- 15 ans.
nés. La Cour constate que la situation
La Cour des comptes avait souligné des pensionnés concernés relève tou-
à plusieurs reprises la nécessité de réexa- jours d’un régime dérogatoire au
miner ce mécanisme dans le sens d’une droit commun des pensions, qui ne
plus grande équité : équité entre les inté- permet ni d’assurer l’égalité de traite-
ressés et les autres pensionnés, équité ment ni de répondre à un légitime
entre les intéressés selon leur pays. Une besoin de reconnaissance.
série de mesures adoptées à partir de Une pension est, en effet, le produit
2002 était censée remédier à ces inégali- d’un nombre de points (l’indice), multi-
tés en réalignant la situation des « cristal- plié par la valeur réglementaire attribuée
lisés », qui avaient combattu sous le dra- à ce point. Or, d’une part, les 18 000
peau français, sur celle des pensionnés pensionnés d’invalidité cristallisés n’ont
français. bénéficié de manière automatique que
La Cour a mené pour la première d’un alignement partiel (valeur du
fois une enquête portant sur l’ensemble point alignée, indice figé) sur le niveau
43

français. Faute d’informations suffi- cès au droit et un risque contentieux

santes sur leurs droits et d’une commu- croissant, notamment au regard du droit
nication adaptée, l’objectif d’alignement européen.
intégral des prestations dites « du feu » Elle recommande donc un aligne-
sur le niveau français n’a donc pas été ment automatique et intégral du régime
atteint. de tous les pensionnés, quel que soit leur
D’autre part, les 32 000 pensionnés lieu de résidence et leur nationalité, sur
militaires de retraite cristallisés n’ont le régime de droit commun aujourd’hui
bénéficié que d’une revalorisation appliqué aux Français.
partielle (valeur du point modulée en
fonction du lieu de résidence à liquida-
tion initiale des droits, indice figé), qui
laisse subsister des écarts particulière-
ment importants, de l’ordre de 1 à 10,
quel que soit le grade, en fonction de la
nationalité.
Au total, la Cour constate que l’illisi-
bilité du régime actuel n’est pas justifiée,

qu’elle implique des inégalités dans l’ac-
44
Cour des comptes
24 La politique de lutte
contre le VIH/SIDA
La mortalité liée au sida a fortement Pour le seul régime général de sécu-

diminué en France grâce à l’efficacité rité sociale, le coût de la prise en
des multithérapies généralisées depuis charge sanitaire des personnes ins-
1996. Cependant, l’épidémie de crites à l’affection de longue durée
VIH/sida n’a pas été enrayée et « déficit immunitaire primitif a atteint
demeure un enjeu de santé publique 1,1 milliard d’euros en 2007, infection
majeur. par le VIH ». La dépense moyenne par
Selon certaines hypothèses, l’Institut malade (12 800 € en 2007) s’accroît
de veille sanitaire estime que l’incidence chaque année en raison de l’augmenta-
du VIH, c’est-à-dire le nombre de per- tion du coût moyen des traitements. Par
sonnes nouvellement infectées chaque comparaison, les dépenses publiques
année, a diminué globalement entre consacrées à la prévention et au
2003 et 2008, passant de 8 930 à 6 940 dépistage du VIH ont un caractère

cas. Cependant, cette évolution n’a pas marginal (environ 54 M€ pour la pré-
concerné l’ensemble de la population. vention et 34 M€ pour les consultations
Les nouvelles infections par le VIH de dépistage anonyme et gratuit).
n’ont pas diminué parmi les homo- Devant la poursuite de l’épidémie,
sexuels ; sur un plan statistique, le taux l’Etat doit renforcer le pilotage de la
d’incidence du VIH est pour eux 200 politique de lutte contre le VIH/sida
fois supérieur à celui observé chez les ainsi que les actions de prévention et de
personnes de nationalité française infec- dépistage :
tées par la voie de rapports hétéro- Le pilotage de la politique de
sexuels. En 2008, 3 300 d’entre eux lutte contre le VIH/sida par le minis-
auraient été infectés. Les personnes de tère de la santé se caractérise par sa fai-
nationalité étrangère, notamment de blesse et son manque de continuité. Les
pays d’Afrique subsaharienne, demeu- plans de santé publique consacrés au
rent également un groupe particulière- VIH sont insuffisamment structurés. La
ment touché par l’épidémie, puisqu’en coordination entre les différentes direc-
2008, environ 1 600 d’entre elles tions du ministère de la santé et entre les
auraient été infectées par le VIH lors de ministères est insuffisante. Souvent, le
rapports hétérosexuels. ministère de la santé joue plus le rôle
45

d’un arbitre des débats entre associa- tre en cause le caractère essentiellement
tions que celui d’un décideur d’orienta- volontaire de la démarche, des tests de
tions publiques. Enfin, le ministère de la dépistage pourraient à être proposés de
santé manque de visibilité sur les actions manière plus large à la fois à la popula-
mises en œuvre au niveau local par les tion dans son ensemble et aux per-
associations, à partir des subventions sonnes relevant des groupes les plus
que leur attribuent les structures exposés. Les recommandations en ce
publiques associant les services de l’Etat sens de la Haute autorité de santé, ren-
et l’assurance-maladie. Parmi les actions dues publiques en octobre 2009, appel-
des associations qui bénéficient de sub- lent le ministère de la santé à agir dans
ventions publiques, un grand nombre cette direction dans le cadre de la prépa-
n’ont pas une taille suffisante au regard ration du prochain plan de lutte contre
de leurs cibles affichées ou potentielles. le VIH/sida. Compte tenu de la fré-
La prévention demeure insuffi- quence des co-infections par le VIH, les
samment ciblée et active en direction hépatites virales B et C et les autres
des groupes de population les plus tou- infections sexuellement transmissibles,
chés (homosexuels et migrants). En les consultations de dépistage anonyme
outre, rares sont les messages publics et gratuit (CDAG), chargées du dépis-
qui s’adressent aux personnes infectées tage du VIH, et les centres d’informa-
Synthèse du Rapport public 2004 de la Cour des comptes
par le VIH et connaissant leur séroposi- tion, de dépistage et de diagnostic des

tivité afin de les inciter à adopter des infections sexuellement transmissibles
gestes de prévention envers leurs parte- (CIDDIST) ont vocation à être fusion-
naires réguliers ou occasionnels. Enfin, nées.
l’absence de réglementation sanitaire
adaptée à l’activité des établissements de
rencontres constitue un frein important
au déploiement d’une prévention effi-
cace.
Le dépistage du VIH est insuffi-
samment étendu alors qu’un dépistage
précoce conditionne l’efficacité des mul-
tithérapies et peut permettre l’adoption
de gestes de prévention à l’égard des
partenaires. On estime entre 30 % et
40 % la part des personnes infectées
ignorant leur séropositivité. Sans remet-
46
Cour des comptes
25 Les instruments de la
gestion durable de l’eau
La gestion équilibrée et durable de la lectivités locales, agriculteurs, industriels

ressource en eau comporte un volet etc.) : mesures règlementaires (autorisa-
qualitatif, de lutte contre les pollutions, tions/sanctions dans le cadre de la
et un volet quantitatif, de maîtrise des police de l’eau) relevant des services de
prélèvements, tant en ce qui concerne l’Etat ; incitations financières (rede-
les eaux souterraines (nappes) que les vances et subventions) relevant des six
eaux de surface (rivières et plans d’eau). agences de l’eau, opérateurs de l’Etat
Elle est soumise à des objectifs issus de créés en 1964.
directives communautaires, dont la La Cour a contrôlé l’ensemble du
méconnaissance peut être sanctionnée. dispositif et conclut qu’il présente
La France a d’ailleurs été condamnée à encore, en dépit de la multiplication des
ce titre par le passé, pour l’absence de initiatives depuis la loi sur l’eau et les
respect des normes relatives à la teneur milieux aquatiques de 2006, plusieurs
en nitrates des eaux destinées à la faiblesses importantes auxquelles il
consommation ainsi que des délais de conviendra de remédier pour atteindre

mise aux normes des principales sta- les objectifs de la directive cadre.
tions d’épuration. Les redevances perçues par les
La directive cadre sur l’eau de 2000 agences de l’eau (1,8 Md€ en 2008) ne
impose aux Etats membres d’atteindre reposent pas encore assez sur le principe
un « bon état des eaux ». Pour chacun « pollueur-payeur ». La loi sur l’eau de
des six grands bassins hydrographiques 2006, si elle a amélioré et simplifié le dis-
de métropole, la loi Grenelle 1 fixe en positif, ne permet pas toujours d’en-
conséquence comme objectif le bon voyer des signaux-prix satisfaisants
état écologique (biodiversité et respect aux responsables des dommages à l’en-
de normes relatives aux substances chi- vironnement.
miques) des deux tiers des masses d’eau Ces redevances financent les inter-
de surface dès 2015. ventions des agences (subventions
L’obligation de résultat issue de la d’investissement et prêts). Celles-ci
directive cadre marque une forme de constituent un levier financier majeur
rupture dans la politique de l’eau. Elle (plus de 10 Md€ sur la période 2007-
exige une utilisation rapide et massive de 2012), mais leur impact environne-
tous les leviers disponibles pour inflé- mental est limité. La loi sur l’eau de
chir les comportements des acteurs (col- 2006, en fixant un trop grand nombre
47

de priorités, a contribué à la dispersion trie, agriculture etc.). Ce dispositif n’a

des financements. Beaucoup de maîtres pas encore trouvé le bon équilibre
d’ouvrage locaux continuent de considé- entre la conciliation des intérêts et
rer les agences de l’eau comme des gui- l’efficacité collective. Il mériterait
chets et leurs aides comme un droit de d’être allégé et simplifié.
tirage. Plutôt que mener une action pré- Au total, la Cour constate que pour
ventive en matière d’environnement, les satisfaire à leur obligation de résultat, les
agences continuent de financer certaines acteurs publics devront traduire dans
actions curatives ou sans impact sur la leurs instruments comme dans leurs
ressource. Leurs méthodes d’interven- pratiques la rupture qu’appelle la direc-
tion évoluent vers plus de sélectivité et tive cadre sur l’eau. Elle recommande
de conditionnalité des aides, mais les donc des mesures législatives et régle-
changements sont lents. Pour certaines mentaires en matière de gouvernance et
thématiques clés pour l’atteinte du « bon de redevances, le renforcement de la
état des eaux », comme les pollutions police de l’eau, la recherche de l’optimi-
diffuses ou la restauration des cours sation environnementale des interven-
d’eau, elles peinent à convaincre les maî- tions des agences, une meilleure coordi-
tres d’ouvrage et les crédits ne sont pas nation entre les leviers réglementaires et
tous consommés. financiers, et l’affirmation de la part de

L’exemple du sursaut tardif constaté l’Etat d’une volonté de traiter de front la
fin 2006 dans la mise aux normes des question des pollutions diffuses agri-
stations d’épuration montre que l’inter- coles.
vention des agences est d’autant plus
efficace qu’elle est coordonnée avec
celles de l’Etat au titre de la police de
l’eau. Or la Cour a constaté des défail-
lances dans le pilotage d’ensemble du
dispositif au niveau du bassin, et
relevé le caractère insuffisamment
répressif de cette police.
Enfin, la politique de l’eau se dis-
tingue depuis les années 1960 par l’exis-
tence d’une « démocratie de l’eau »,
matérialisée par des instances de bas-
sin qui regroupent les parties prenantes
(collectivités locales, associations, indus-
48
Cour des comptes
26 Les effets des

interventions de la Cour
En publiant depuis plusieurs années annuel, la Cour élabore désormais un

dans un tome séparé des observations indicateur statistique relatif aux recom-
relatives aux suites données à ses com- mandations émises dans ses publica-
munications antérieures, la Cour répond tions ainsi que dans les travaux commu-
à une attente légitime du public : faire niqués au Parlement, notamment les
connaître les décisions qui sont prises référés adressés aux ministres. Il faut
par les pouvoirs publics et les orga- noter à ce sujet que les contrôles réalisés
nismes qu’elle contrôle à la suite de ses à la demande du Parlement ne donnent
observations. pas lieu à expression de recommanda-
La Cour occupe de ce point de vue tions : c’est au Parlement qu’il revient de
deux champs distincts : d’une part, celui définir les suites à donner à ces travaux,
de la gestion, qui relève de règles ou de dans le cadre de son travail de législa-
pratiques qui doivent être observées et teur. Cet indicateur porte sur une

qui appelle, lorsque des critiques sont période de trois ans, qui correspond à la
émises, des mesures de redressement durée nécessaire à la mise en œuvre de
que la Cour est en droit d’attendre ; mesures correctrices et de réformes.
d’autre part, celui des choix et de la mise Ainsi, la Cour a recensé, dans les
en œuvre de politiques publiques qui communications visées ci-dessus datant
relèvent du législateur ou du gouverne- des années 2006, 2007 et 2008, 688
ment auxquels il revient de déterminer recommandations dont elle s’est assurée
les conséquences issues des travaux de la du suivi en 2009.
Cour. Tout examen des suites données - 475 ont reçu lors des échanges ini-
aux observations de la Cour et des juri- tiaux un accueil favorable, l’accord étant
dictions financières doit tenir compte de total ou parfois nuancé, seuls 56 d’entre
cette différence. elles faisant l’objet d’objections fortes ;
Le travail de suivi est désormais les autres n’avaient pas reçu de réponse ;
effectué dans les chambres de manière - 502 ont donné lieu, trois ans après
systématique sur les quelque 300 leur énoncé, à des réformes, parfois par-
contrôles que la Cour effectue chaque tielles, ou encore en cours, sachant que
année. seulement 93 d’entre elles n’ont conduit
En outre, comme elle l’a annoncé à aucune action, soit que le refus initial
dans son précédent rapport public ait perduré, soit que rien ne se soit passé.
49

Les effets des interventions de la Cour
Ces chiffres peuvent être considérés comme objectif de connaître les suites
comme un indicateur de « perfor- positives ou non données à ses interven-
mance » de la Cour : ils rendent compte tions. Dix-sept exemples en sont donnés
en effet, d’une certaine manière, de sa cette année.
contribution à l’amélioration de la ges-
tion publique, et de la pertinence de ses ***
recommandations. Le fait qu’un nombre
non négligeable de recommandations ait a) Au premier chef, eu égard à leur
donné lieu à des refus ou à une autre importance, et à la place qu’elles occu-
réforme ne remet pas en cause cette pent dans le débat public, il convient de
appréciation, tant qu’ils n’invalident pas faire un sort particulier aux mesures
les faits qui basaient la recommandation. d’ordre législatif qui reprennent des pré-
conisations de la Cour. Est ainsi illustrée
*** très concrètement la mission d’assis-
tance de la Cour au gouvernement et au
Mais une approche statistique, si elle Parlement prévue par l’article 47-2 de la
est nécessaire, reste abstraite et ne rem- Constitution.
plit pas pleinement la fonction d’infor- - Il en va ainsi de la poursuite, par les
mation du public. Elles recouvrent des lois de financement de la sécurité

suites de nature et de portée variable, sociale, de la diminution des « niches
qui tiennent compte de la grande diver- sociales » consistant en des réductions
sité des recommandations de la Cour. de l’assiette des prélèvements sociaux.
Ce deuxième volume du rapport annuel - Il en va aussi des trois exemples
est l’occasion d’en donner une illustra- consacrés à la politique du logement qui
tion même si la Cour ne peut en aucun a fait l’objet de deux lois successives,
cas revendiquer d’être le seul moteur des celle de mars 2009 de mobilisation pour
mesures prises. le logement et de lutte contre l’exclusion
Ainsi, la dernière loi de règlement de qui a concrétisé en particulier le souhait
la loi de finances (budget et comptes) et qu’avait exprimé la Cour d’adapter le
la dernière loi de financement de la système afin de sécuriser l’accès au parc
sécurité sociale permettent de noter de social des personnes aux plus faibles
nombreuses dispositions qui répondent revenus. A contrario, le système d’aide
à des préconisations de la Cour. au logement des étudiants n’a pas évo-
L’examen par les chambres, au cours de lué, alors que la Cour a plusieurs fois
l’année 2009, des effets de leurs rapports regretté son absence de sélectivité.
antérieurs portant sur des organismes - Il en va de même pour le droit à
ou des dispositifs administratifs, a l’image collective, mécanisme d’exoné-
50

ration des cotisations sociales s’appli- c) L’application de la loi organique

quant aux salaires des sportifs profes- relative aux lois de finances, telle qu’elle
sionnels, dont la loi de finances pour est notamment évaluée par le rapport de
2010 a prévu la remise en cause. la Cour sur les résultats et la gestion
- A contrario, les préconisations de budgétaire, annexé au projet de loi de
la Cour en matière de réforme du sys- règlement, ainsi que dans le cadre de la
tème d’exonérations générales ou mission de certification des comptes,
ciblées des bas salaires ou en matière de fait l’objet de deux chapitres spécifiques.
réforme des avantages familiaux de Ils soulignent les progrès réalisés dans le
retraite n’ont pas été retenues à ce stade domaine budgétaire (suppression pro-
par le Parlement. gressive de la période complémentaire,
réalisation d’un référentiel budgé-
b) L’application de lois engageant taire…) et comptable (meilleure
ces réformes appelle une attention parti- connaissance de l’actif de l’Etat, meil-
culière de la part de la Cour. leure retranscription des passifs et des
Ainsi, les textes d’application de la engagements souscrits par l’Etat…),
loi de 2008 sur les ports ont été publiés mais aussi l’ampleur des chantiers res-
en 2009 et ont permis la mise en appli- tant à accomplir, qu’il s’agisse de l’infor-

cation effective de la loi qui concrétisait matique budgétaire et comptable ou de
nombre de solutions recommandées par la résorption des reports de charge.
la Cour.
A l’inverse, la Cour a souhaité, dans ***
le récent rapport public thématique sur
la protection de l’enfance, que le fonds Le suivi effectué par les chambres de
national de financement de la protection leurs rapports antérieurs au cours de
de l'enfance (FNPE) créé par la loi du l’année 2009, que ce soit à l’occasion de
5 mars 2007 fasse l’objet des décrets travaux portant sur des organismes ou
d’application nécessaires et reçoive la des dispositifs administratifs, permet de
dotation budgétaire initialement prévue. noter des suites positives données à ses
Un contentieux engagé par des conseils interventions, même si la Cour ne peut
généraux après les travaux de la Cour en aucun cas revendiquer d’être le seul
aura débouché en décembre 2009 sur moteur des mesures prises.
une injonction de faire adressée au gou- Les exemples donnés dans la suite
vernement. du volume montrent la diversité, corres-
pondant à celle de son champ d’inter-
vention, de ses observations, ainsi que la
51

permanence de son attention aux évolu- et l’adaptation de ce système en tiennent

tions qu’elle préconisait. largement compte. Elle s’est aussi pro-
La réorganisation des services du noncée plus récemment pour une action
Médiateur de la République, la consoli- vigoureuse et rapide en faveur de l’amé-
dation de la situation de l’Imprimerie lioration de la qualité de service
nationale, la redéfinition du rôle et du d’Aéroports de Paris, action qui a été
positionnement de l’Institut de la jeu- engagée depuis, mais dont elle suivra la
nesse et de l’éducation populaire, la noti- progression. Elle constate aussi que
fication à la commission européenne des l’université Paris Dauphine a pris des
cotisations volontaires obligatoires pré- engagements fermes en matière de ges-
levées sur les interprofessions agricoles, tion et elle veillera à leur mise en œuvre.
la publication des textes nécessaires à la Dans le domaine de la politique du
clôture de la liquidation de l’établisse- logement, les récents contrôles opérés
ment public de l’étang de Berre sont des par la Cour sur le système dit du 1%
exemples de mesures souhaitées par la logement ont conduit à des réformes
Cour. très significatives de la part de l’union
Parfois, la Cour est conduite à d’économie sociale pour le logement
constater des progrès qu’elle appelait de (UESL) et de ses partenaires. En

ses vœux, mais maintient sa vigilance revanche, les préconisations de la Cour
face à la lenteur ou au caractère récent en matière de gestion du parc locatif
de la mise en œuvre des mesures. social n’ont pour la plupart pas encore
La Cour a ainsi préconisé de nom- été mises en œuvre.
breuses mesures en accompagnement
des évolutions successives du système
de transfusion sanguine depuis une
quinzaine d’années et la modernisation
52

Synthèse Du Rapport Annuel de La Cour Des Comptes

Transféré par

Informations du document

Titre original

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Synthèse Du Rapport Annuel de La Cour Des Comptes

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

SYNTHESE RPA 2010:Mise en page 1 29/01/2010 09:13 Page 1

COUR DES COMPTES

Synthèse du premier fascicule :

1 Finances publiques : au-delà de la crise, l’aggravation du déficit

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

14 La RATP : un bilan déséquilibré . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .27

21 La politique en faveur des services à la personne . . . . . . . . . . . . .39

Cour des comptes

Le déficit public a atteint environ rapidement le déficit public au-dessous

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Le rapport public annuel

- Il est donc surtout nécessaire de dépenses sont les suivants :

Le rapport public annuel

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Cour des comptes

Avec 12 milliards d’euros en 2009, Au final, c’est la réalisation des

Les programmes menés en commun poursuite ; enfin, un comité financier,

Cour des comptes

La gestion des personnels de la navi- Au surplus, des systèmes occultes

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Le rapport public annuel

La Cour a également examiné les dossier, la DGAC est constamment

jet structurant qui prévoit la fusion des

Cour des comptes

4 La gestion du produit des

Le total des recettes budgétaires de créées des minorations, des majorations

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Le rapport public annuel

qu’être estimé selon diverses méthodes. Les forces de l’ordre consacrent

Cour des comptes

Les inspecteurs de l’académie de Certaines nominations ont été sim-

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Cour des comptes

le tribunal administratif a reconnu le jurisprudentiels connus.

Cour des comptes

La caisse de retraite des anciens L’écart observé entre les ressources

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Cour des comptes

8 Le parc automobile des

Le parc automobile central de la contrôle n’est exercé sur la délivrance

vices centraux devrait connaître une d’une comptabilité analytique.

Le rapport public annuel

police. Cependant, la Cour a relevé que limiter plus strictement l’utilisation de

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Cour des comptes

Le contrôle fiscal a une finalité bud- Les sanctions ne semblent pas

Le rapport public annuel

et économiques ainsi que la complexité Le renforcement du contrôle interne

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Cour des comptes

10 La lutte contre la fraude

perfectionnés, notamment par la mise autres parties prenantes de cette action

Le rapport public annuel

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Cour des comptes

11 le contrôle des aides au

venues compléter en 2000 le premier aides que l’Union européenne lui a

Le rapport public annuel

d’envisager par exemple pour la seule déchéances de l’aide correspondante ou

Synthèses du Rapport public annuel de la Cour des comptes

Cour des comptes

12 Les systèmes de cartes

La carte Vitale permet aux quelque Malgré tout, l’assurance maladie a