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LAssemble nationale du Qubec

Magali Paquin
Universit Laval, Qubec

tudes des lgislatures provinciales et territoriales


Juillet 2011

Groupe canadien dtude des parlements

Srie de documents sur les assembles lgislatives provinciales et territoriales


Le Groupe canadien dtude des parlements (GCEP), pour favoriser la connaissance et la
comprhension des institutions parlementaires canadiennes, publie une srie de documents
dcrivant et analysant les treize assembles lgislatives provinciales et territoriales. On peut
consulter ces documents gratuitement, dans les deux langues officielles, sur le site Web du
GCEP. Les points de vue et les opinions qui y figurent sont ceux des auteurs et ne refltent pas
ncessairement ceux du GCEP.

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TABLE DES MATIRES

INTRODUCTION ............................................................................................................................... 3
LE PARLEMENT DU QUBEC DANS UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE ............................................... 4
Le parlementarisme traditionnel (1867-1960) ............................................................................ 5
Leffervescence des transformations parlementaires (1960-1985) ............................................ 7
Un Parlement toujours parfaire (1985-2010) ........................................................................... 9
LORGANISATION PARLEMENTAIRE ACTUELLE ............................................................................. 10
Les rgles et la procdure parlementaires ................................................................................ 10
Les commissions parlementaires .............................................................................................. 14
volution historique .............................................................................................................. 14
Organisation actuelle ............................................................................................................ 15
Lorganisation administrative du Parlement ............................................................................. 18
LES DYNAMIQUES PARTISANES ..................................................................................................... 20
Les effets du systme lectoral ................................................................................................. 20
Les partis politiques au Parlement ............................................................................................ 22
LES DPUTS .................................................................................................................................. 24
Profil sociodmographique ....................................................................................................... 24
Conditions de travail.................................................................................................................. 26
Rles .......................................................................................................................................... 27
CONCLUSION ................................................................................................................................. 28
BIBLIOGRAPHIE .............................................................................................................................. 31

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INTRODUCTION
Le Parlement du Qubec est lun des plus anciens du Canada. Bien quil affiche les principales
caractristiques dun parlement dorigine britannique, son volution est marque par le clivage
entre francophones et anglophones et par laffirmation identitaire qubcoise. Cette singularit
confre lAssemble nationale du Qubec un caractre qui lui est propre parmi les autres
lgislatures provinciales et qui se reflte au niveau du cadre institutionnel, des dynamiques
partisanes et des dputs.
En effet, aprs une longue priode de relative stabilit, le Parlement qubcois a subi plusieurs
transformations, impulses notamment par la Rvolution tranquille au cours des annes 1960.
Visant dabord amliorer lefficacit de linstitution et affirmer son identit propre, ces
rformes ont ensuite focalis sur la valorisation du rle et du travail du dput. Ces initiatives
ont trac le cadre organisationnel actuel, notamment en ce qui a trait aux rgles et la
procdure, aux commissions parlementaires et la structure administrative. Les clivages
partisans dans lenceinte du Parlement sont quant eux troitement lis lhistoire politique du
Qubec et se fondent principalement sur des enjeux constitutionnels (positions sparatistes ou
fdralistes). Les dynamiques partisanes sont modeles par le mode de scrutin, qui consolide le
caractre bipartite de lAssemble. Depuis le ralignement politique des annes 1970, deux
partis se partagent le pouvoir, tandis que les tiers partis sapproprient quelques siges
loccasion. La perce de lun deux en 2007 a toutefois bouscul temporairement lordre des
choses en entranant la mise en place dun gouvernement minoritaire. Enfin, les dputs
qubcois constituent un groupe relativement homogne sur le plan de leur profil
sociodmographique et bnficient de bonnes conditions de travail. On leur attribue
gnralement un triple rle de lgislateurs, contrleurs et intermdiaires, mais la prdominance
de lexcutif sur les travaux lgislatifs tend limiter leurs capacits daction.
Ce document dtude se veut une synthse des principaux lments constitutifs de lAssemble
nationale du Qubec. Les lecteurs intresss sont invits approfondir leurs connaissances en
consultant notamment les sources bibliographiques cites dans ce document.

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LE PARLEMENT DU QUBEC DANS UNE PERSPECTIVE HISTORIQUE


Lhistoire du Parlement qubcois 1 dbute avec lActe constitutionnel de 1791, qui scinde la
colonie britannique en deux provinces et dote chacune delles dune chambre dAssemble
lective. Les structures des parlements du Haut et du Bas-Canada sont calques sur les
institutions de Westminster et se dveloppent non sans heurts et ttonnements. Le Parlement
du Bas-Canada se compose dune chambre dAssemble lue, dun Conseil lgislatif et dun
gouverneur responsable de la partie excutive, qui est second par un Conseil excutif dont les
membres sont dsigns par Londres. Le systme nest dmocratique quen faade. Il est en
ralit caractris par la confusion et le chevauchement des pouvoirs, leur concentration au sein
de la branche excutive, une centralisation de lautorit, limpunit des administrateurs publics
et une domination politique des propritaires fonciers (Lachapelle, Bernier et al., 1993 : 12). Les
pouvoirs de lAssemble lgislative sont quant eux extrmement limits, tandis que le clivage
entre anglophones et francophones est lavant-plan des luttes politiques. Ces derniers ont la
ferme volont de voir respecter leurs intrts, leurs institutions et leur langue (Hare,
1993 : 120), ce qui sillustre ds louverture de la premire session parlementaire dans un
virulent dbat sur le statut de la langue franaise. Le contrle du Parlement par les Anglais et
leur mainmise sur les subsides alimentent la colre des francophones et en 1838, la rvolte des
Patriotes force la suspension de la Constitution. Les institutions politiques sont temporairement
remplaces par un conseil spcial non lectif, priode au cours de laquelle Lord Durham produit
son clbre rapport.
LActe dUnion de 1841 rtablit les institutions parlementaires, mais cette fois au sein du
Canada-Uni avec comme objectif explicite de minoriser les francophones au sein du Parlement.
Celui-ci, toujours bicamral, compte une Assemble lgislative lue o chaque ancienne
province est reprsente parts gales (et ce, malgr le fait que la population du Bas-Canada
soit plus nombreuse que celle du Haut-Canada), ainsi quune Chambre haute, le Conseil
lgislatif, dont les membres sont dsigns par le Gouverneur. Ce dernier est la tte du Conseil
excutif et en nomme galement les membres. Les tensions linguistiques demeurent vives.
Dabord proscrit dans les textes officiels, lusage du franais est rtabli sous la pression politique

Sur lhistoire du Parlement qubcois, voir Blais, Gallichan et al. (2008), Brun (1970), Deschnes (2005), Deschnes
et Bellomo (2007), Deschnes et Pellerin (1991), Hare (1993), Lachapelle, Bernier et al. (1993), Noppen et Deschnes
(1996).

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en 1847. Peu peu, les dputs font cependant des gains. La libert daction et la mainmise du
Gouverneur sur le Conseil excutif est amoindrie par lapplication du principe du gouvernement
responsable en 1848, tandis que le Conseil lgislatif devient lectif en 1856 pour la seule et
unique fois de son histoire. Les institutions parlementaires atteignent cette poque le degr
de perfection souhait par les Patriotes (Deschnes et Pellerin, 1991 : 27). Cependant,
linstabilit politique, la guerre civile tatsunienne et la pression des grands milieux daffaires
forcent la classe politique envisager une nouvelle formule constitutionnelle.
Le parlementarisme traditionnel (1867-1960)
En 1867, lActe de lAmrique du Nord Britannique dote la province de Qubec dun Parlement,
souverain dans ses sphres de responsabilits. Il comporte alors deux chambres : lAssemble
lgislative, compose de 65 dputs lus, et le Conseil lgislatif, comptant 24 membres nomms
vie par le lieutenant-gouverneur. Sinscrivant dune part dans la tradition britannique, la
Chambre haute poursuit dautre part un rle particulier : protger la minorit anglophone qui
apprhende sa minorisation dans la nouvelle province (Choquette, 2000 ; Orban, 1969 : 317318). Dans le mme ordre dides, les anglophones obtiennent douze comts protgs dont les
limites ne peuvent tre modifies sans le consentement majoritaire de leurs reprsentants lus.
Le Rglement adopt en 1868 est presque identique celui de lAssemble lgislative du
Canada-Uni et est complt par des rfrences aux usages de la Chambre des communes de
Londres. Ce cadre formel ne subit que quelques changements mineurs au cours des dcennies
suivantes. Les refontes du Rglement en 1885, 1914 et 1941 changent trs peu sa substance et
sa lourdeur invite plutt au respect des traditions 2. En 1960, la procdure qubcoise suit plus
fidlement le modle britannique originel que ne le fait le parlement du Royaume-Uni au mme
moment (Massicotte, 1985 : 551-553), au point o certains nhsitent pas souligner
limmobilisme lgendaire du Parlement qubcois (Benezra, 1970 : 428).
Malgr le statisme apparent de cette priode, de profondes mutations marquent les structures
et le fonctionnement du Parlement, limage de la tendance qui touche la plupart des
institutions parlementaires des tats libraux. Limportance du lieutenant-gouverneur et du

Le rglement adopt en 1941 comporte plus de 200 pages et 812 articles, ce qui en fait le rglement parlementaire
le plus long de tout lEmpire britannique. Il codifie jusquaux abonnements aux journaux.

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Conseil lgislatif dcroit, tandis que lexcutif exerce un contrle de plus en plus serr sur les
travaux parlementaires (Massicotte, 2009 : 113-181).
la fin du XIXe et pendant la premire partie du XXe sicle, le rle du lieutenant-gouverneur est
considrable. Disposant dun certain nombre de prrogatives, il simmisce dans lactivit
lgislative des deux chambres et contrecarre le gouvernement (Lemieux, Hamelin et al.,
2005 : 40-51). Selon Massicotte (2009 : 115), les pouvoirs du lieutenant-gouverneur ont trois
choses en commun : tous visaient tenir en laisse lAssemble lue et les ministres qui en
manaient ; tous furent exercs un moment ou lautre avant la premire guerre mondiale ;
tous tombrent en dsutude par la suite, au point de faire figure danachronismes aprs
1945 et ce, bien quaucun nait t officiellement abrog. De protagoniste, le lieutenantgouverneur a progressivement gliss dans linsignifiance (Massicotte, 1990 : 156) pour
devenir un personnage secondaire de lhistoire politique du Qubec.
La Chambre Haute connat un destin semblable. Lorsque le Conseil lgislatif de la Nouvellecosse est aboli en 1928, le Qubec reste la dernire province possder une deuxime
chambre, les autres provinces canadiennes ayant supprim les leurs la fin du XIXe sicle. Les
pouvoirs du Conseil lgislatif qubcois ne sont pas ngligeables. Il possde un droit de veto
absolu sur toutes les lois votes par lAssemble, y compris la lgislation caractre financier.
Cest ainsi quil provoque la chute du gouvernement Joly de Lotbinire en 1879 et rejette sa
propre abolition deux reprises, en 1878 et 1900. Dans les annes 1960, le Qubec attribue
encore sa Chambre Haute des pouvoirs exorbitants (Orban, 1967 : 20), alors que la
Chambre des Lords britannique a vu les siens considrablement rduits au cours du sicle. Le
Conseil lgislatif connat cependant un lent dclin et exerce ses prrogatives avec moins de
vigueur. Son prestige et son autorit politique, affects par des scandales et des conflits
dintrts, seffritent graduellement (Orban, 1967 ; Orban, 1969).
Le dclin de ces contrepoids politiques saccompagne du renforcement de la position dominante
du Premier ministre et du contrle de lexcutif sur les travaux parlementaires. Tel que le
dmontre Massicotte (2009 : 135-181), les dputs qubcois du dbut du XXe sicle sont des
lgislateurs actifs qui nhsitent pas rompre au besoin les lignes de parti. Peu peu, cet ge
dor du Parlement laisse place une forme de harnachement de la dputation, semblable

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celle quon observe aujourdhui. La mainmise du Conseil excutif sur llaboration des lois et
laffermissement de la discipline de parti rduisent peu peu lautonomie des dputs.
Leffervescence des transformations parlementaires (1960-1985)
partir des annes 1960, dimportants bouleversements parlementaires adviennent sous
laction conjugue de plusieurs facteurs sociaux et politiques, au cours de la priode dite de la
Rvolution tranquille. Lexpansion phnomnale de ltat providence, laffirmation identitaire et
linguistique qubcoise et le dclin de linfluence du clerg catholique se rpercutent dans
lenceinte du Parlement. Des rformes sont mises en branle et ont pour principaux effets de
dlester lAssemble de certaines tches, daccomplir plus rapidement des travaux dordre
lgislatif et financier et dadapter symboliquement le Parlement la nouvelle ralit qubcoise
(Massicotte, 1985 ; Massicotte, 2009).
Si les cadres institutionnels mis en place en 1867 survivent jusquen 1960, cest non seulement
en raison du prestige quils arborent aux yeux de la classe politique, mais aussi et surtout parce
que le volume des affaires traiter, relativement modeste, sy insre et sy expdie relativement
bien (Massicotte, 2009 : 186). Aucun changement substantiel ne marque le fonctionnement
parlementaire pendant les premires annes de la Rvolution tranquille. Or, face au gonflement
des crdits budgtaires, la complexification des projets de lois publics et la multiplication des
projets de lois privs, des complications apparaissent rapidement (Massicotte, 2009 ; Noppen et
Deschnes, 1996 : 179). Les mcanismes parlementaires sont surchargs et la dure des
sessions va jusqu' tripler en cinq ans (Massicotte, 2009 : 187). Le personnel politique se rend
alors lvidence que les cadres institutionnels hrits du pass doivent tre changs. Le dpt
dun rapport sur la rforme parlementaire (Bonenfant, 1964) marque le dbut dune srie de
modifications en profondeur qui schelonnent sur deux dcennies (Champagne, 1981 ;
Champagne et Deschnes, 1981 ; Deschnes, 1984).
En une vingtaine dannes, le Parlement qubcois change de visage. Le Conseil lgislatif est
aboli en 1968, contre le versement vie du salaire des Conseillers (Choquette, 2000). La
terminologie parlementaire est francise 3 et lAssemble est dsigne comme nationale

Entre autres modifications terminologiques, les statuts deviennent des lois, les bills des projets de loi, les
comits des commissions, l Orateur le Prsident, l Orateur supplant le Vice-prsident, le greffier le

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plutt que lgislative 4. La visibilit de la monarchie, et consquemment du lieutenantgouverneur, est considrablement rduite. Plusieurs exhortent faire disparatre toutes ces
simagres, toges, paroles sacramentelles, masse, rvrences, etc., qui habituent regarder le
parlementarisme comme un systme dun autre ge (Bonenfant, 1968 : 16). Le rejet des
symboles monarchiques est loin dtre rserv aux indpendantistes ou aux nationalistes
qubcois, car mmes les fdralistes considrent que lanachronisme des crmonials est une
aberration (Massicotte, 2009 : 191-197). Sinscrivant dans lre du temps prconisant une
sparation claire entre lglise et ltat, les reliques religieuses sont cartes et la prire est
remplace par un moment de recueillement (Pellerin, 1982 ; Roy, 2007 : 73-78). Seul subsiste
aujourdhui le crucifix surplombant le fauteuil du Prsident, que la majorit des dputs
souhaite conserver en souvenir dune poque marquante, ce qui ne va pas sans alimenter
plusieurs dbats (Rochefort, 2008).
Bien que ces rformes soient substantielles, elles savrent vite insuffisantes aux yeux des
nouvelles cohortes de dputs qui manifestent un vif intrt pour le rajeunissement de
linstitution. la fin de 1976, un Ministre dtat la Rforme lectorale et parlementaire est
mis sur pied et de nouveaux projets sont prconiss, dont la tldiffusion des dbats qui dbute
en 1978. Un second processus de rforme senclenche avec pour objectif principal le
rtablissement de lquilibre entre les pouvoirs excutif et lgislatif (Vaugeois, 1982). Plusieurs
modifications sont apportes lorganisation et au fonctionnement parlementaires (Cannon,
1990 ; Deschnes, 1984 ; Duchaine, 1986 ; Proulx, 1983). La Loi sur la Lgislature est remplace
par la Loi sur lAssemble nationale et ce faisant, lautonomie administrative de lAssemble est
consacre. Les ressources humaines, financires et matrielles de lAssemble nationale,
auparavant contrles par le gouvernement par le biais du Conseil du trsor, se retrouvent sous
le contrle du Bureau de lAssemble nationale, sorte de conseil dadministration
pluripartisan. Le Rglement de lAssemble subit une refonte dans la forme comme dans le
fond, un calendrier dates fixes est instaur et le processus dtude des crdits budgtaires est
rvis. Au serment de fidlit et dallgeance la Reine, qui soulve lire des dputs pquistes,

secrtaire gnral, les lois des subsides des lois de crdits et les partis reconnus des groupes parlementaires.
Pour une description dtaille des titres de fonctions parlementaires, voir Gigure (2000).
4
Le changement de dnomination du Parlement qubcois suscite de nombreux dbats en cette priode
dmergence du mouvement souverainiste. Le choix dfinitif Assemble nationale du Qubec , inspir du cas
franais, est motiv par la volont de franciser les termes parlementaires, mais correspond aussi au fait que le
Qubec est le principal foyer des Canadiens franais en Amrique (Blais, Gallichan et al., 2008) : 525).

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sajoute un serment au peuple du Qubec 5. Le cur de cette rforme, acheve en 1984, savre
la rorganisation en profondeur du systme de commissions parlementaires 6. Cependant, bien
que le nouveau Rglement alloue thoriquement une plus grande autonomie aux dputs,
lexcutif conserve sa mainmise sur le droulement des travaux lgislatifs. Les dputs ont en
main les outils ncessaires pour affirmer leur autonomie, mais nen font gure usage. Dix ans
plus tard, un rapport command par lAssemble conclut sans dtour que cette rforme
constitue un chec car elle na pas atteint ses objectifs (ANQ, 1995 : 17).
Un Parlement toujours parfaire (1985-2010)
Au milieu des annes 1990, le prsident de lAssemble nationale esquisse une nouvelle
tentative de rforme touchant des questions dordre organisationnel, politique et thique
(Charbonneau, 1997). Sensiblement la mme poque, un comit de travail pluripartisan
avance des ides pour revaloriser le travail du dput en commission parlementaire (ANQ,
2000). Ces initiatives servent de socle un nouveau processus de rforme, au cours duquel des
tats gnraux sont organiss. Des centaines de citoyens participent au chantier de rflexion et
se prononcent sur toutes les facettes des institutions dmocratiques, du mode de scrutin au
fonctionnement du Parlement (Comit directeur sur la rforme des institutions dmocratiques,
2003). Leurs propositions sont toutefois mises sur la glace suite llection dun nouveau
gouvernement.
lus en 2003, les libraux ractivent le thme de la rforme, mais en se distanciant des
initiatives de leurs prdcesseurs. Aprs plusieurs annes de pourparlers entre parlementaires,
quelques lments font finalement consensus en 2009 (ANQ, 2009a). Entre autres choses, cette
dernire rforme instaure le scrutin secret pour llection du prsident de lAssemble, prcise
les circonstances pouvant mettre en cause la confiance de lAssemble envers le gouvernement,
modifie le calendrier parlementaire et rquilibre le travail des commissions. Par ailleurs, le
recours aux nouvelles technologies se voit facilit, notamment en ce qui concerne le dpt des
ptitions, lutilisation de la visioconfrence et les consultations en ligne.

Ce serment additionnel est le suivant : Je (nom du dput) dclare sous serment que je serai loyal envers le peuple
du Qubec et que jexercerai mes fonctions de dput avec honntet et justice dans le respect de la constitution du
Qubec .
6
Voir la partie consacre aux commissions parlementaires.

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linstar de plusieurs autres parlements, les questions thiques touchent galement


lAssemble nationale. En 2009, alors quil traverse une priode particulirement houleuse, le
gouvernement libral engage les parlementaires dans llaboration dun Code dthique et de
dontologie des membres de lAssemble nationale. Celui-ci est finalement sanctionn en
dcembre 2010, au terme de plusieurs mois de dlibrations. Ce code dicte les rgles de
dontologie que se doivent de respecter les dputs et les membres du Conseil des ministres,
en plus de prvoir la nomination dun commissaire lthique et la dontologie charg de son
application.
Tel que lillustre cette brve rtrospective de son volution, le Parlement du Qubec prsente
ses propres particularits, tout comme des points de jonction avec les autres institutions
parlementaires. Aprs une longue priode de relative immobilit, plusieurs changements se
sont avrs ncessaires. Bien que les rformes menes au cours des cinquante dernires annes
naient pas atteint tous leurs objectifs, le Parlement qubcois sest malgr tout adapt la vie
politique contemporaine, tel quen tmoigne lorganisation actuelle de linstitution.

LORGANISATION PARLEMENTAIRE ACTUELLE


Comme tout Parlement, lAssemble nationale du Qubec constitue un environnement
organisationnel et rglementaire complexe. Bien quelle affiche plusieurs similarits avec
dautres institutions parlementaires, elle possde galement ses propres particularits,
notamment en ce qui a trait aux rgles et la procdure, aux commissions parlementaires et
lorganisation administrative.
Les rgles et la procdure parlementaires
La procdure parlementaire du Qubec 7, fonde sur celle de Westminster, suit la mme
hirarchie juridique que les autres domaines du droit. Au premier chef, vient la Constitution, qui
inclut la Loi constitutionnelle de 1867 et la Loi constitutionnelle de 1982. Son prambule rfre
lui-mme aux principes constitutionnels du Royaume-Uni ; cest pourquoi lAssemble nationale,

Afin de permettre aux nophytes de se retrouver dans le ddale complexe des rgles et de la procdure
parlementaires, lAssemble nationale a publi un ouvrage incontournable sur le sujet : La procdure parlementaire
du Qubec (Ct et Bonsaint, 2003), dont la lecture doit tre complte avec La rforme parlementaire 2009 (ANQ,
2009a). Tous les lments abords ici sont explicits dans ce volume, avec exemples lappui. Une troisime dition
est en prparation.

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comme les autres assembles lgislatives canadiennes, jouit de privilges parlementaires


semblables ceux en vigueur Westminster (Ct et Bonsaint, 2003 : 41-94). Viennent ensuite
les lois, dont la Loi sur lAssemble nationale (LAN), centrale en ce qui a trait au fonctionnement
et lorganisation de lAssemble, puis le Rglement de lAssemble nationale (RAN) et ses
Rgles de fonctionnement, qui constitue lensemble le plus important de rgles crites rgissant
les travaux parlementaires. Les derniers changements profonds au Rglement remontent
2009, mais celui-ci est soumis sporadiquement des modifications, la pratique voulant que
toute modification rsulte dun consensus de lAssemble (Ct et Bonsaint, 2003 : 33-34). Le
droit parlementaire sappuie galement sur la jurisprudence, ainsi que sur lusage, la tradition et
la pratique, qui permettent dorienter les dcisions lorsque le Rglement est muet ou manque
de prcision sur une question donne. Par ailleurs, le Parlement qubcois a lobligation de
publier simultanment ses lois en franais et en anglais et ce, depuis 1867. Si les lois sont
aujourdhui rdiges dabord en franais pour tre ensuite traduites vers langlais, il fut une
poque o linverse tait plutt la norme (Bonenfant, 1979 ; McKenzie, 2008).
Bien que les dputs jouent un rle dans le processus lgislatif, celui-ci est soumis au contrle
de la branche excutive. En vertu du Rglement, il revient au gouvernement de dterminer
lordre du jour de lAssemble. Ainsi, bien que tout dput puisse prsenter un projet de loi, rien
ne garantit que celui-ci soit adopt, ni mme tudi. De plus, seuls les ministres peuvent
prsenter des projets de loi ayant une incidence financire. Les projets de loi soumis
lAssemble sont de deux types : les projets de loi publics, qui touchent lensemble ou une
grande partie de la population et les projets de loi dintrt priv, qui concernent des intrts
particuliers ou locaux. La procdure varie selon le type de projet de loi, mais le processus
lgislatif comporte les mmes tapes : la prsentation, ladoption de principe, ltude dtaille
en commission, la prise en considration du rapport de la commission et ladoption 8.
Une priode est rserve aux affaires inscrites par les dputs de lopposition, le mercredi
aprs-midi en priode de travaux rguliers (ANQ, 2009a : 14 ; Ct et Bonsaint, 2003 : 210-217).
Aprs avoir indiqu le sujet de sa motion dans un pravis au feuilleton, lopposition la dfend
lors dun dbat restreint de deux heures. Depuis 2009, un amendement au libell de la motion
ne peut tre prsent sans laccord de lauteur afin de prvenir la dformation du message
initial, ce qui vite de contraindre lauteur voter contre sa propre motion. Le nouveau
8

Pour une description dtaille du processus dtude dun projet de loi, voir Ct et Bonsaint (2003 : 305-320).

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calendrier parlementaire augmente quant lui le nombre de motions du mercredi environ


dix-huit par anne. Dautre part, chaque vendredi matin, une commission parlementaire
consacre une sance de deux heures un dbat entre un ministre et un dput de lopposition,
exercice connu sous le nom d interpellation (Ct et Bonsaint, 2003 : 447-449).
Linterpellation doit faire lobjet dun avis au feuilleton prcisant le sujet et le ministre vis ; le
Prsident informe par la suite lAssemble de la commission comptente pour accueillir ce
dbat hebdomadaire. Les rgles gnrales de la priode des questions guident son
droulement.
Comme dans tout systme parlementaire de type britannique, linitiative en matire financire
revient lexcutif. Le processus budgtaire compte annuellement deux tapes : le dpt du
budget des dpenses annuelles (crdits budgtaires) et la prsentation du discours du budget
par le gouvernement (Ct et Bonsaint, 2003 : 323-339). Ltude des crdits budgtaires, qui a
lieu au printemps, est lun des plus importants exercices de contrle parlementaire par
lAssemble, qui scrute les programmes budgtaires du gouvernement et questionne les
ministres responsables sur leur application. Lefficacit du processus nest cependant pas
garantie et les changes tendent se confiner une dimension partisane plutt que savrer un
rel exercice de gestion administrative (Bernard, 2010 ; Gilbert, 2009). Au cours de cette
priode, le calendrier parlementaire est modifi afin de permettre aux dputs de se livrer quasi
exclusivement cette activit. Un maximum de deux cents heures y est consacr, pendant
lesquelles chaque commission tudie les crdits relatifs ses domaines de comptence. Au
terme de lexercice, les rapports des commissions sont dposs lAssemble et font lobjet
dun dbat restreint de deux heures. En plus des crdits annuels, le gouvernement peut
soumettre tout moment au cours de lanne financire un budget supplmentaire de
dpenses.
Puisque la majorit des procdures sont prvues dans le Rglement que lAssemble a ellemme adopt, elle peut consquemment y droger. Afin daffronter une situation particulire
pour laquelle la procdure parlementaire est inadquate, les dputs peuvent y droger par
voie de consentement unanime. La prsidence doit alors sassurer de laccord de tous les
membres prsents. Cette pratique est bien enracine dans les murs qubcoises et les

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parlementaires y ont recours presque chaque sance 9. Le Rglement permet galement duser
du consentement unanime en commission parlementaire afin de modifier lhoraire des travaux
ou de droger aux rgles relatives aux temps de parole, mais son usage stend en pratique
dautres situations (Ct et Bonsaint, 2003 : 348-350). Dautre part, les dputs peuvent
galement tablir une nouvelle procdure temporaire grce un ordre spcial de lAssemble.
Les rgles en vigueur ne permettent pas toujours au gouvernement dadopter une loi dans les
dlais souhaits, notamment parce que lopposition applique une obstruction systmatique
( filibuster ). Le gouvernement pouvait auparavant recourir une motion de suspension des
rgles afin dacclrer le processus lgislatif en limitant considrablement le temps de parole de
lopposition. Cette procdure, mieux connue sous le surnom de billon , fut couramment
utilise par le gouvernement pour faire adopter son programme lgislatif avant lajournement
des travaux de la Chambre. Plusieurs y voyaient un affront aux principes dmocratiques
fondamentaux, car ses effets taient sans limite. Dans un cas extrme, elle pouvait permettre
ladoption dune mesure importante sans contrle parlementaire minimal. Cest ainsi quen
1992, 28 projets de loi furent adopts en une demi-journe (Ct et Bonsaint, 2003 : 359). Pour
viter de tels excs, la motion de suspension des rgles est remplace depuis 2009 par la motion
de procdure dexception. Celle-ci ne sapplique qu une seule affaire la fois et prvoit des
temps fixes de dbat pour chacune des tapes de ltude dun projet de loi. Ainsi, un projet de
loi plac sous lgide de la procdure dexception fait dsormais lobjet dun dbat minimum
denviron douze heures. Cette procdure constitue toujours une forme de billon , mais est
plus restrictive que la motion de suspension des rgles. Elle permet au gouvernement de faire
adopter ses lois tout en prservant la libert dexpression des dputs.
Lune des activits parlementaires les plus mdiatises est sans conteste la priode des
questions et rponses orales (Migneault, 2011). Pendant 45 minutes, chaque jour de sance, le
gouvernement doit rpondre aux questions de ses adversaires. Le Prsident gre la rpartition
des questions en fonction du nombre de partis ou de dputs indpendants dans lopposition.
Les questions principales sont dune dure de 90 secondes pour les chefs de groupes
parlementaires et de 60 secondes pour les dputs. Elles peuvent tre suivies de questions
complmentaires de 30 secondes chacune, dont le nombre va jusqu trois pour les chefs de
9

Parmi les situations les plus frquentes, le consentement unanime permet dadopter un projet de loi mme sil a t
prsent hors dlai, de suspendre la sance, de dposer des documents ou des rapports de commissions lors de
moments non prvus dans le Rglement, etc.

13

Groupe canadien dtude des parlements

groupes parlementaires et jusqu deux pour les autres dputs. Les rponses aux questions
principales sont quant elles dune dure maximale de 105 secondes pour le premier ministre
et de 75 secondes pours les ministres, tandis que les rponses aux questions complmentaires
sont de 45 secondes. Bien que le temps allou pour ces interventions soit plus important qu la
Chambre des communes, la qualit des changes nest pas assure pour autant. LAssemble
nationale est reconnue pour appliquer une discipline serre, mais les drapages ne sont pas
tous vits. Lors de sa dmission comme prsident de lAssemble en avril 2011, Yvon Vallires
dnonait lexacerbation du climat parlementaire : les changes et les comportements, tant au
micro qu'hors-micro et, en particulier, lors de la priode des questions et des rponses orales,
ont atteint un niveau inacceptable : intimidations, invectives, insinuations, propos
dsobligeants, non-respect du droit de parole de l'autre, interpellations du prsident et remise
en cause de son autorit (Vallires, 2011). Comme dans bien des Parlements, la priode des
questions est rpute contribuer au cynisme des citoyens lendroit de la vie politique.
Les commissions parlementaires
Moins connues que la priode des questions, les commissions parlementaires sont pourtant un
lieu essentiel de lactivit lgislative. Leur importance sest progressivement accrue et la plupart
des dputs y consacrent aujourdhui la majorit de leur temps lorsquils sont dans lenceinte du
Parlement.
volution historique
Lorigine des commissions remonte aussi loin quen 1793, lorsque des comits spciaux furent
crs pour parfaire lorganisation interne du Parlement (ANQ, 2010 : 7). Celui-ci sest ensuite
dot de comits permanents chargs daccomplir une partie du travail lgislatif, un systme
maintenu presque intact pendant plus dun sicle. Le systme traditionnel en vigueur la fin des
annes 1960 instituait majoritairement des comits unifonctionnels, i.e. qui sacquittaient dune
seule fonction (lgifrer, contrler lexcutif, etc.) et multisectoriels, i.e. qui touchaient
indistinctement tous les ministres (Association internationale des parlementaires de langue
franaise, 1984 : 30).
En 1972, une premire rforme rvisa les fonctions et la structure des comits, alors
dnommes commissions afin de franciser la terminologie parlementaire. Celles-ci devinrent
sectorielles, car on leur assigna des domaines de comptences prcis, et multifonctionnelles, car
14

Groupe canadien dtude des parlements

chacune fut charge tant de ltude des projets de loi et des crdits budgtaires que du contrle
de ladministration. On fit gnralement correspondre les commissions aux dnominations des
ministres, ce qui gonfla leur nombre jusqu 27. Elles taient assujetties la majorit
parlementaire et, tant domines par la prsence dun ministre, dnues de pouvoir dinitiative
et dautonomie.
La rforme de 1984 entrana des changements majeurs la structure, la composition,
lorganisation, aux fonctions et aux pouvoirs des commissions. Leur nombre diminua et leurs
domaines de comptences sajustrent aux grandes missions de ltat, assurant ainsi leur
constitution permanente. Elles conservrent leur caractre multifonctionnel et sectoriel. La
participation des ministres fut limite afin doctroyer une plus grande autonomie aux
commissions. Celles-ci disposrent galement dun nouveau pouvoir dinitiative pour
entreprendre des consultations, des tudes ou des recherches sur une question relevant de leur
comptence, linstar des pouvoirs allous aux comits de la Chambre des communes en 1982.
Ce systme de commissions, toujours en vigueur aujourdhui, sinspire la fois des select
comittees du Parlement britannique et des comits du Congrs amricain (Duchaine,
1986 : 44).
Malgr ces amliorations substantielles, les principaux objectifs viss par la rforme de 1984 ne
furent pas atteints (ANQ, 1995). Encore aujourdhui, les commissions utilisent peu leurs
pouvoirs et ne bnficient pas de lautonomie escompte (ANQ, 1995 ; Duchaine, 1986 ;
Grenier, 1994 ; Langevin, 1995). Plus que le manque de temps ou de ressources, lemprise des
partis politiques et de lexcutif sur le droulement des travaux lgislatifs est pointe du doigt,
ce dont tmoigne galement le rapport dun comit de rflexion sur le travail en commission
(ANQ, 2000). Instaurant peu de modifications cet gard, la rcente rforme de 2009 sest
plutt limite rquilibrer la charge de travail entre les commissions et y faciliter la
participation citoyenne.
Organisation actuelle
LAssemble nationale compte actuellement onze commissions permanentes. Chacune delle est
sous la responsabilit dun prsident et dun vice-prsident, qui appartiennent obligatoirement
deux groupes parlementaires diffrents. Selon le rglement, ceux-ci doivent tre lus par les
membres de la commission pour un mandat de deux ans, ce qui assure une certaine stabilit des
15

Groupe canadien dtude des parlements

participants. En ralit, ce sont plutt le premier ministre et le chef de lopposition qui imposent
leurs choix (Duchaine, 1986 : 58 ; Grenier, 1994 : 57). Chaque commission peut compter sur un
secrtaire, qui agit comme greffier, administrateur, coordonnateur des activits et conseiller en
procdure, en plus de bnficier du soutien professionnel, technique et administratif de la
Direction du secrtariat des commissions.
Parmi les commissions permanentes, neuf sont sectorielles et ont des comptences dans autant
de domaines. Il sagit des commissions des institutions ; des finances publiques ; de la sant et
des services sociaux ; de lconomie et du travail ; de lagriculture, des pcheries, de lnergie et
des ressources naturelles ; de lamnagement du territoire ; de la culture et de lducation ; des
relations avec les citoyens ; des transports et de lenvironnement 10. Six sont prsides par des
dputs du parti ministriel et trois par des dputs de lopposition officielle. Chacune est
compose de dix dputs, dont six sont issus du parti ministriel et quatre de lopposition
officielle 11. Ces dputs sont nomms pour un mandat de deux ans par la Commission de
lAssemble nationale, sur proposition des whips de chacun des partis.
Les commissions sectorielles peuvent entreprendre une quinzaine de mandats diffrents, qui
proviennent essentiellement de quatre sources : les mandats confis par lAssemble (tude de
projets de loi ou des crdits budgtaire, interpellation), les mandats entrepris linitiative de la
commission (tude de rglements, dune ptition, reddition de compte des ministres et
organismes, examen des organismes publics), les mandats en application dune loi (tude de
rapports, de la mise en uvre dune loi ou de rglements, auditions publiques) et les mandats
prvus au Rglement (audition du Directeur gnral des lections, du Vrificateur gnral ou du
Protecteur du citoyen, poursuite du dbat sur le budget, politique budgtaire) (ANQ, 2010 : 21).
Elles sont tenues dexaminer annuellement les orientations, les activits et la gestion dau moins
un organisme public relevant de leur comptence. De mme, elles doivent entendre les
ministres au moins une fois tous les quatre ans en ce qui concerne leur gestion administrative.
Elles peuvent galement se prvaloir de leur pouvoir dinitiative pour tudier toute matire
dintrt public et ce faisant, approfondir un enjeu qui leur tient cur. Il va de soi cependant

10

Pour une description dtaille des secteurs de comptence de ces commissions, voir le document Les
commissions parlementaires lAssemble nationale du Qubec (ANQ, 2010).
11
Dans les cas o un dput indpendant ou dun autre groupe parlementaire en fait partie, leur nombre passe
douze et un membre du parti ministriel sy ajoute.

16

Groupe canadien dtude des parlements

que les commissions sont tenues de traiter prioritairement les mandats confis par lAssemble,
dont les projets de loi, qui occupent dailleurs lessentiel de leur temps.
Deux commissions ont un mandat plus particulier. La Commission de lAssemble nationale est
charge dtablir le Rglement et les rgles de fonctionnement de lAssemble et des
commissions. Elle coordonne les travaux des autres commissions, en plus de traiter toute
matire qui ne leur est pas spcifiquement attribue. Ses membres sont dsigns par le biais de
leur fonction parlementaire : y sigent le prsident (qui prside doffice) et les vice-prsidents
de lAssemble, les leaders, les whips et les prsidents des dix autres commissions. La
Commission de ladministration publique, cre en 1997, est quant elle charge du contrle de
ladministration publique, notamment dentendre les sous-ministres et les dirigeants
dorganismes publics sur leur gestion administrative ainsi que de vrifier les engagements
financiers du gouvernement. cet effet, elle est tenue dexaminer les rapports annuels de
gestion des ministres, tel que lexige la Loi sur lAdministration publique. la diffrence des
commissions sectorielles, elle ne remplit pas de mandats lgislatifs. Cette commission est
gnralement reconnue pour son bon fonctionnement et se distingue par son climat de
coopration, ses membres vitant gnralement les affrontements partisans (Gagnon, 2005 :
15). En plus de ses dix membres permanents, elle compte huit membres temporaires qui
peuvent se joindre aux travaux pour tudier des questions particulires. La prsidence est
toujours confie un dput de lopposition officielle, tandis que la vice-prsidence revient au
parti ministriel.
Des commissions mixtes, des commissions spciales et des sous-commissions peuvent tre
constitues. Les commissions mixtes visent examiner une affaire qui chevauche le domaine de
comptence de plusieurs commissions. Elles sont rares : une seule commission de ce type fut
forme depuis la rforme de 1984 et ce, justement afin de rsoudre un problme de
chevauchement de comptences. Les commissions spciales, qui peuvent tre cres sur
motion de lAssemble ou en vertu dune loi, sont plus frquentes. Elles visent tudier
certaines affaires particulires qui ne cadrent pas ncessairement avec les mandats
habituellement confis aux commissions permanentes. Les plus rcentes traitent de la Loi
lectorale (2005) et de la question de mourir dans la dignit (2009). Dautre part, toute
commission peut se doter dune sous-commission, laquelle doit obligatoirement tre compose
de membres de la commission dorigine. La plupart des sous-commissions furent constitues au
17

Groupe canadien dtude des parlements

cours des annes suivant la rforme de 1984. La seule sous-commission rcente, issue de la
Commission des transports et de lenvironnement, sest penche sur limpact du rchauffement
climatique dans le Nord-du-Qubec (2006). La Commission de lAssemble nationale est quant
elle dote dune sous-commission permanente afin dtudier la rforme parlementaire en tant
que processus continu.
Le Rglement permet aux commissions de siger lextrieur des murs de lAssemble, ce qui
permet dinitier des commissions dites itinrantes . En se dplaant dans diffrentes rgions
du Qubec, elles rejoignent une frange plus large de la population dans le cadre de
consultations, tout en permettant aux dputs de mieux saisir la ralit du milieu tudi. Ce fut
notamment le cas des commissions sur le patrimoine religieux (2004), sur la Loi lectorale
(2005) et sur le phnomne de litinrance (2008). Les consultations publiques sur les projets de
loi ou sur les sujets dintrt sont quant elles de trois types : gnrale, particulire ou en ligne.
Les consultations gnrales permettent aux citoyens et aux groupes de soumettre un mmoire
et de prsenter leurs points de vue lors des auditions. Depuis 2009, il est possible pour un
citoyen dtre entendu en consultation gnrale sans avoir produit un mmoire au pralable ;
une telle demande doit tre accompagne dun court texte rsumant la nature de lintervention.
Dans le cas des consultations particulires, seuls les citoyens ou les organismes invits par la
commission peuvent exposer leur opinion. Enfin, les consultations en ligne sont officiellement
reconnues depuis 2009. Les commissions peuvent y avoir recours loccasion dun mandat
dinitiative et lAssemble peut aussi autoriser son usage lorsquelle confie une commission le
mandat de raliser une consultation gnrale. Par ailleurs, tout projet de loi ou tout mandat
peut dsormais faire lobjet de commentaires en ligne.
Lorganisation administrative du Parlement
La plus haute figure de lAssemble est le prsident (quivalent du Speaker), qui a la charge de
diriger les sances de lAssemble, dadministrer les services de lAssemble et de la
reprsenter. Son lection se droule au scrutin secret, une pratique mise lessai pour la
premire fois en 1999, puis rendue permanente en 2009 afin de favoriser lexpression
individuelle des dputs et de les dgager de la ligne de parti (ANQ, 2009a : 3). Le prsident doit
faire preuve dimpartialit et cest pourquoi il ne fait partie daucun groupe parlementaire, ne
participe pas aux discussions de lAssemble et ne vote pas, sauf en cas de partage des voix.
18

Groupe canadien dtude des parlements

Cette neutralit doit se reflter dans son comportement, notamment dans la faon dappliquer
les rgles. Dans le pass, certains prsidents sont toutefois intervenus sur des vnements
spciaux (ex. tragdies, dcs, dmissions) ou sur des matires dont ils se jugeaient
responsables (ex. valorisation du rle de dput) (Ct et Bonsaint, 2003 : 103). Le prsident
est appuy dans ses fonctions par trois vice-prsidents, dont deux proviennent du parti
ministriel et un de lopposition officielle, qui jouissent de la mme autorit. Ceux-ci sont
galement lus par lAssemble, cette fois par scrutin traditionnel. Ils sont rgis par des rgles
plus souples et peuvent entre autres prsenter des motions, participer aux dbats et voter. Ils
gagnent cependant faire preuve de rserve dans leurs implications et leurs comportements
afin de conserver leur crdibilit.
Cr en 1982, le Bureau de lAssemble nationale est en quelque sorte le conseil
dadministration de lAssemble, charg dassurer sa gestion administrative. Entre autres
choses, il en approuve les prvisions budgtaires et rglemente les allocations et les conditions
de travail des dputs. Par rglement, le Bureau peut autoriser lAssemble droger toutes
les dispositions lgales du Qubec, lexception de la Loi sur lAssemble nationale. La coutume
veut que ce pouvoir, qualifi dexceptionnel et dinaccoutum au sein dune socit (Proulx,
1983 : 13), soit utilis de faon judicieuse pour assurer la bonne gestion de lAssemble. Il a
notamment t invoqu pour soustraire lAssemble aux coupures de personnel auxquelles
tait soumise la fonction publique dans les annes 1990 (Ospina, 2009 : 31). En plus du
prsident qui est doffice la tte du Bureau, celui-ci est form de cinq dputs du parti
ministriel et de quatre dputs de l'opposition. Les ministres en sont exclus pour respecter le
principe dautonomie administrative de lAssemble. Rien nempche toutefois le parti
ministriel dimposer des mesures par un vote prpondrant, bien que le consensus et la
convivialit soient gnralement favoriss dans la prise de dcision (Ospina, 2009 : 36-42).
Ladministration de lAssemble runit environ 600 fonctionnaires rpartis dans une vingtaine
dunits administratives, incluant la Bibliothque du Parlement. Le plus haut fonctionnaire est le
secrtaire gnral (quivalent du greffier), qui agit notamment comme premier conseiller en
matire de procdure parlementaire et dadministration, dirige et administre les services de
lAssemble et assume les fonctions de conservateur des lois et des archives. Il est nomm par
lAssemble sur proposition du premier ministre, contrairement aux greffiers de la Chambre des
communes, du Snat et de lAssemble lgislative de lOntario, qui sont nomms par la
19

Groupe canadien dtude des parlements

Couronne (Cauchon, 2008 : 120). La pratique veut toutefois que ce choix recueille laccord
unanime des dputs en raison des pouvoirs et responsabilits qui lui sont confis (Grenier,
2009). Ses conditions de travail sont dtermines par le Bureau de lAssemble nationale,
contrairement aux autres employs de lAssemble qui sont gnralement assujettis la Loi sur
la fonction publique.
Le prsident de lAssemble est charg de la scurit des difices et des locaux parlementaires.
cette fin, un protocole dentente est conclu avec le Ministre de la Scurit publique et la
Sret du Qubec, qui dlguent des constables spciaux lAssemble pour accomplir cette
tche. Le directeur de la scurit agit titre de sergent darmes ; il est la fois gardien de la
masse, quil porte louverture et la fin des sances, et responsable de la protection des
dputs en chambre 12.
Des services particuliers sont offerts aux journalistes par le biais de la Tribune de la presse, qui
constitue en quelque sorte une institution au sein de linstitution parlementaire 13. Les membres
de la Tribune bnficient dun accs privilgi aux travaux parlementaires et disposent de
bureaux dans lun des difices du Parlement. Laccrditation des journalistes est la
responsabilit du Prsident de lAssemble, qui la dlgue cependant au conseil
dadministration de la Tribune de la presse. Cette dernire est donc, en pratique, la seule
habilite accorder laccs aux reprsentants des mdias sur la colline.

LES DYNAMIQUES PARTISANES


Au niveau parlementaire, le systme partisan qubcois sorganise selon une logique fortement
bipartite. Cette dynamique partisane est en partie imputable au systme lectoral, qui affecte
ncessairement la composition de lAssemble nationale.
Les effets du systme lectoral
LAssemble nationale compte 125 siges associs autant de circonscriptions lectorales, les
dputs tant lus selon un mode de scrutin majoritaire uninominal un tour. Celui-ci entrane
12

Cest dailleurs grce lintervention du sergent darmes que la prise dotage de 1984 lAssemble nationale a pu
tre dsamorce. Le 8 mai 1984, le caporal Denis Lortie a fait irruption dans lHtel du Parlement et tir plusieurs
rafales de mitraillette dans la salle de lAssemble nationale. Lintervention du sergent darmes Ren Jalbert a permis
la matrise du forcen, qui a tu trois personnes et fait plusieurs blesss (Anonyme, 1984).
13
Sur lhistoire et lorganisation de la Tribune de la presse, voir ANQ (1996) et Saint-Pierre (2007).

20

Groupe canadien dtude des parlements

des distorsions importantes entre le nombre de votes reus par un parti et le nombre de ses
candidats lus, tout en favorisant un parlement bipartite. Des dbats sur une rforme du mode
de scrutin animent sporadiquement le Qubec (Massicotte, 2004 ; Milner, 2004). Les dernires
dmarches srieuses en ce sens remontent au milieu des annes 2000, lorsque la Commission
spciale sur la loi lectorale procda une large consultation des citoyens sur la question (ANQ,
2006). Sa proposition dinstaurer un mode de scrutin mixte compensatoire ne fut cependant pas
retenue par le gouvernement et le statu quo fut conserv. Aucun autre projet de rforme nest
prsag court terme.
Le dcoupage de la carte lectorale est un enjeu rcurrent (Grenier, 2008 ; Massicotte, 2004 ;
Massicotte et Bernard, 1985). Au milieu du XXe sicle, lUnion nationale de Maurice Duplessis
nhsitait pas sappuyer sur les distorsions de la carte lectorale pour conserver la majorit
parlementaire ; cest dailleurs ainsi que son parti sortit victorieux des lections de 1966 malgr
un nombre de votes moins lev que son adversaire libral (Massicotte, 1983). En 1970,
labolition du privilge accord aux douze comts protgs de la minorit anglophone ouvrit
la voie une rforme majeure de la carte lectorale, qui se concrtisa en 1972. La tche du
redcoupage fut alors confie une commission indpendante, la Commission de la
reprsentation lectorale du Qubec (CRE), afin de soustraire le processus aux intrts partisans.
Malgr ses refontes successives, la carte est demeure imparfaite. Au dbut des annes 2000,
elle savrait mme lune des plus ingalitaires du Canada en ce qui concerne la rpartition du
nombre dlecteurs entre les circonscriptions (Blake, 2001). Une nouvelle rforme de la carte
lectorale est actuellement discute et soulve les passions chez les dputs. La CRE propose un
remaniement majeur visant rtablir lquilibre dmographique entre les circonscriptions, ce
qui implique le retranchement de trois circonscriptions en rgion et lajout de trois nouvelles en
priphrie de Montral (CRE, 2008). Le gouvernement libral sy oppose et priorise le rle du
dput dans sa circonscription et lattachement aux communauts naturelles . cartant
largument de lquilibre dmographique, il propose le maintien des comts en rgion (malgr
leur dpeuplement) et lajout de circonscriptions suburbaines, ce qui augmenterait leur total
128. Depuis la dmission du Directeur gnral des lections du Qubec, galement prsident de
la CRE, le dossier prend lallure dune vritable saga. Quel que soit son dnouement, limmixtion
partisane dans le redcoupage de la carte lectorale tmoigne du fait que malgr
lindpendance thorique du processus, celui-ci ne demeure pas labri des pressions des partis.
21

Groupe canadien dtude des parlements

Les pratiques lectorales sont galement au cur des proccupations. Au cours du XXe sicle, le
systme lectoral et politique qubcois tait grug par des pratiques douteuses telles que le
gerrymandering , le patronage et les caisses occultes (Massicotte, 1984). Afin de contrer sa
dgradation, une nouvelle Loi lectorale fut adopte en 1963, suivie de la Loi sur le financement
des partis politiques en 1977. Cette dernire a resserr lencadrement du financement des partis
politiques et des dpenses lectorales. Depuis, seul un citoyen ayant la qualit dlecteur, et
non une personne morale, peut verser un don un parti, une mesure lgislative qui nest
adopte que par le Qubec et le Manitoba (Bordeleau, 2003 : 62). La limitation des dpenses
lectorales permet quant elle dviter que les partis et les candidats les plus fortuns
dpensent des sommes faramineuses pour assurer leur visibilit. Depuis dcembre 2010, de
nouvelles lois renforcent les rgles sur le financement des partis politiques. Celles-ci visent
prvenir la pratique des prte-noms, modifier la faon dont les contributions sont verses et
augmenter le financement public des partis politiques et les crdits dimpts pour les
contributeurs.
Les partis politiques au Parlement
Un fort bipartisme imprgne les dynamiques partisanes au sein de lAssemble nationale et
quelques principaux partis saffrontent dans ce cadre depuis 1867. Le Parti libral du Qubec
(PLQ) a travers le temps jusqu aujourdhui, tandis que le Parti conservateur sest effac dans
les annes 1930 pour tre remplac par lUnion nationale, active au cours des dcennies 1930
1970. Les annes 1970 marqurent le dbut dune priode de ralignement des forces
politiques qubcoises (Pelletier et Crte, 1988), lorsque le glas sonna dfinitivement pour
lUnion nationale et que le Parti qubcois (PQ) fit son apparition sur la scne parlementaire.
Depuis llection de 1973, le pouvoir alterne entre le Parti libral du Qubec et le Parti
qubcois. Les candidats indpendants narrivent pas simposer dans ce contexte et la
dernire victoire de lun deux remonte 1966. Quant aux tiers partis, ils mergent de faon
sporadique dans larne parlementaire. LAction dmocratique du Qubec (ADQ) est prsente
sur les banquettes parlementaires de faon plus ou moins marque depuis 1994 et un nouveau
parti, Qubec solidaire (QS) compte un dput depuis 2008. Sur le spectre politique, lADQ se
situe droite, le PLQ et le PQ au centre et QS, gauche. Cependant, les clivages partisans les
plus prgnants se fondent gnralement sur le statut constitutionnel du Qubec plutt que sur
des positions dordre idologique. Deux partis prnent ouvertement la souverainet du Qubec,
22

Groupe canadien dtude des parlements

soit le Parti qubcois et Qubec solidaire ; le Parti libral est clairement fdraliste, tandis que
la position de lADQ demeure plutt ambige.
Llection gnrale de 2007 a boulevers le bipartisme traditionnellement en vigueur au
Qubec. LADQ y remporta suffisamment de siges pour obtenir le titre dopposition officielle,
relguant du mme coup le PQ au rang de deuxime parti dopposition. Le PLQ, bien que
victorieux, dut alors se contenter du statut de gouvernement minoritaire, du jamais vu au
Qubec depuis 1878. Cette situation exceptionnelle fut de courte dure puisque llection de
2008 porta de nouveau le PLQ au pouvoir en tant que gouvernement majoritaire et repositionna
le PQ comme opposition officielle, lADQ et QS agissant depuis comme tiers partis. Cette
exprience, quoique brve, a forc lAssemble rvaluer certains de ses rglements et
procdures, inadquats pour une configuration politique comptant un gouvernement
minoritaire et deux partis dopposition.
Bien quils russissent franchir les portes de lAssemble, les dputs issus des tiers partis ne
profitent pas pour autant dune situation facile. Pour obtenir le statut de groupe
parlementaire et bnficier des avantages qui en dcoulent, les partis doivent faire lire au
moins douze dputs ou obtenir 20 % des voix aux lections gnrales, ce qui savre beaucoup
plus restrictif que dans les autres parlements provinciaux. Si ces exigences ne sont pas
rencontres, les dputs, mme sils sont lus sous une bannire partisane, sont considrs
comme indpendants sur le plan parlementaire. Le cas de lADQ, qui a fait lire sept dputs et
obtenu 16,4 % des suffrages en 2008, a men une rvision du Rglement pour la dure de la
39e lgislature. LADQ est temporairement reconnue comme groupe parlementaire, ce qui lui
octroie le titre de deuxime groupe dopposition et lui permet de bnficier davantages
affrents, dont la reconnaissance des fonctions de chef et de leader et la bonification de
certains temps et droits de parole (ANQ, 2009b) 14. Dans la mme foule, les dputs
indpendants se sont vus confrer de nouveaux droits. Pour la dure de la 39e lgislature,
lAssemble doit donc composer avec la prsence de trois groupes parlementaires reconnus
(PLQ, PQ et ADQ) et dun dput indpendant affili un parti (QS). Ces mesures tmoignent de
la volont dassouplir la dynamique bipartite et de rtablir un quilibre entre les diffrentes
forces partisanes.
14

Ces mesures spciales sappliquent pour la dure de la 39 lgislature et ce, malgr leffritement de lADQ, certains
dputs ayant dmissionn de leur poste et dautres sigeant dsormais comme dputs indpendants.

23

Groupe canadien dtude des parlements

LES DPUTS
Bien quils prsentent quelques particularits, les dputs qubcois sapparentent beaucoup
leurs homologues des autres parlements en ce qui concerne leurs caractristiques
sociodmographiques, leurs conditions de travail et les rles associs leur fonction.
Profil sociodmographique
Au cours des annes 1960, on observe que les dputs du Qubec sont peu reprsentatifs de
la population quils gouvernent [] ils proviennent et continuent de provenir dun troit secteur
de la population, constituant ainsi vritablement une minorit, une lite (Boily, 1967 : 608).
Quelques dcennies plus tard, cette constatation est toujours valable (Deschnes, 1995 ;
Paquin, 2010b ; Pelletier, 1984a ; Pelletier, 1991 ; Sncal, 1982).
Le Qubec fut la dernire province canadienne accorder aux femmes le droit de vote et de se
prsenter aux lections, en 1940 15. Ce nest toutefois quen 1961 que lune delles obtint un
sige lAssemble nationale et jusquen 1976, les dputs ne comptrent quune femme dans
leurs rangs 16. Leur nombre grimpa tranquillement entre les annes 1970 et 1990, pour atteindre
un sommet de 40 (32 %) la faveur dlections partielles en 2004 et 2006. Llection gnrale de
2007 fut marque par un dclin du nombre de femmes (32, soit 25,6 %), suivi dune remonte
lors des lections de 2008 (37, soit 29,6 %). Cependant, bien quelles soient minoritaires
lAssemble, les femmes sont avantages pour accder aux positions ministrielles (Paquin,
2010a), linstar de la tendance observe la Chambre des communes (Kerby, 2009). Le
premier ministre Jean Charest prconise explicitement la parit au Conseil des ministres depuis
2007.
Entre 2003 et 2008, le groupe dge le mieux reprsent lAssemble tait celui des 45-54 ans,
les jeunes et les ans tant peu nombreux sur les banquettes parlementaires. En 2007, larrive
de nombreux dputs de lADQ relativement jeunes fit baisser la moyenne dge de

15

Sur la question des femmes au Parlement qubcois, voir Fortin et Lavoie (1990), Tremblay (2005), Tremblay
(2008), Tremblay et Pelletier (1993 ; 1995). Pour une tude comparative avec les autres provinces canadiennes, voir
Studlar et Matland (1996).
16
Marie-Claire Kirkland-Casgrain, lue lors dune lection partielle le 14 dcembre 1961, est rlue lors des lections
gnrales de 1962, 1966 et 1970. Une autre dpute, Lise Bacon, est lue en 1973. Lors de llection de 1976, cinq
femmes obtiennent un sige.

24

Groupe canadien dtude des parlements

lAssemble, qui regonfla par la suite lorsque le PLQ et le PQ dominrent nouveau le


Parlement (Paquin, 2010b). Lge moyen des dputs lus en 2008 est de 50 ans.
La reprsentation des groupes linguistiques fait videmment lobjet dune attention particulire.
Au cours des premires lgislatures, la proportion danglophones au sein de la dputation
qubcoise et du Conseil lgislatif tait bien suprieure leur poids dmographique (Orban,
1967 ; Sncal, 1982 : 62-74). Cette surreprsentation fut encore plus leve au sein du Conseil
des ministres, o la minorit anglophone jouissait de certains privilges (Hamelin et Beaudoin,
1967 : 98). En concordance avec leur perte dinfluence sur la socit qubcoise, le poids des
anglophones a dclin au cours du sicle. Aujourdhui, ils ne sont plus quune poigne,
principalement lus sous la bannire du Parti libral.
Les proccupations lies la reprsentativit de lAssemble versent aujourdhui vers les
groupes culturels et ethniques. Les premiers lus dorigine trangre provenaient
principalement du Royaume-Uni, des tats-Unis et de la France et taient surreprsents au
cours des premires lgislatures (Rochefort et Lemieux, 2009 : 3). Le Parlement accueillit le
premier dput juif en 1916, et le premier dput noir en 1976 (Bauer, 1994). En 2008, on
comptait huit dputs ns lextrieur du Canada, auxquels sajoutaient cinq lus issus de
communauts ethnoculturelles ns au Qubec. Les reprsentants des Premires Nations se font
quant eux extrmement rares. Seuls deux autochtones sigrent au Parlement du Qubec : le
premier fut lu en 1924 et le second des dcennies plus tard, en 2007.
Le caractre litiste des dputs qubcois tient surtout leur niveau de scolarit. Avant 1966,
environ un dput sur deux dtenait un diplme universitaire. Cette proportion a
substantiellement augment par la suite, au point o la formation universitaire est dsormais
considre comme une condition dentre lAssemble nationale (Pelletier, 1991 : 347).
Jusqu 80 % des dputs des dernires lgislatures sont dtenteurs dun diplme universitaire.
Cette proportion se reflte peu de choses prs au PQ et au PLQ, alors que lADQ affiche un
niveau de scolarisation globalement moins lev (Paquin, 2010b).
Pendant longtemps, les dputs issus des professions librales et conomiques dominrent la
Chambre (Sncal, 1982 : 109). Les dcennies 1960 et 1970 ont chang la face de la dputation,
avec un taux de roulement dpassant parfois les 50 % (Pelletier et Crte, 1988). La majorit des
nouveaux dputs de cette poque appartenait des catgories professionnelles jusque-l
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pratiquement absentes du Parlement, dites professionnelles ou de services (Bdard, 1981 ;


Pelletier, 1991 : 350-352). Des diffrences partisanes importantes, dj visibles en 1970,
subsistent encore aujourdhui : on retrouve une plus grande reprsentation des champs culturel
et social au Parti qubcois, tandis que les champs conomique et administratif prdominent au
Parti libral (Paquin, 2010b ; Pelletier, 1991 ; Pelletier, 1999). Les dputs de lADQ affichent
quant eux un profil plus htrogne, associ surtout la classe moyenne (Paquin, 2010b).
Conditions de travail
Depuis 1867, le statut des dputs qubcois sest beaucoup transform, notamment grce
lamlioration de leurs conditions de travail. Comme dans la plupart des dmocraties
occidentales, le politicien de mtier sest affirm (Carrier, 1989). En 1960, le dput, bnficiant
dun salaire raisonnable et sigeant la majorit de lanne, ntait dj plus un monsieur qui a
des loisirs et qui, pour se distraire, vient passer lhiver Qubec (Bonenfant, 1966 : 118).
Jusquen 1965, la Loi de la lgislature accordait une indemnit quotidienne aux dputs si la
session durait moins de trente jours, et un montant fixe plus substantiel si la session stirait audel. Il nest donc pas surprenant que, malgr un mince programme lgislatif, toutes les sessions
aient dur au moins trente jours (Nadeau, 1984 : 41) ! En 1965, lindemnit quotidienne fut
remplace par une indemnit de session, alors de 12 000 $ et indexe par la suite de faon
rgulire (Champagne, 1981 : 64-70). Depuis le 1er avril 2009, chaque dput reoit une
indemnit annuelle de base de 85 388 $. Celle-ci est ajuste selon les barmes appliqus aux
cadres de la fonction publique. Les dputs exerant des fonctions parlementaires ou
ministrielles bnficient dune indemnit additionnelle correspondant un pourcentage de
lindemnit annuelle de base. Dans les cas o le dput cumule plusieurs responsabilits, seule
lindemnit la plus leve est accorde 17. Par exemple, en 2009, le Premier ministre profitait
dune indemnit supplmentaire de 105 %, ce qui fixait son salaire parlementaire annuel
175 045 $, tandis quun prsident de commission permanente voyait son salaire bonifi de 25 %,
pour atteindre 106 735 $.
Les dputs reoivent galement une allocation de dpenses denviron 15 000 $ pour les frais
engags dans lexercice de leurs fonctions (repas, hbergement, reprsentation, etc.). Une
17

Pour le dtail de ces indemnits additionnelles, voir : [http://www.assnat.qc.ca/fr/abc-assemblee/fonctiondepute/indemnites-allocations.html], page consulte le 9 avril 2010.

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allocation de dplacement leur est accorde pour se rendre dans leur circonscription, laquelle
varie selon la superficie couvrir. Sauf exception, un maximum de soixante voyages aller-retour
entre la circonscription et le Parlement sont rembourss, dont cinq avec le conjoint et les
enfants charge. Pour les dputs habitant lextrieur du territoire de la Ville de Qubec, les
frais de logement sont rembourss jusqu concurrence de 14 300 $ par anne. Enfin, un budget
est prvu pour le fonctionnement du local de circonscription, ainsi que pour la masse salariale et
les frais de dplacement du personnel du dput, encore une fois selon lemplacement et la
superficie du comt. Chaque dput doit grer une enveloppe discrtionnaire de 80 000 $, quil
peut distribuer son gr dans son comt, sans rendre publique la liste des bnficiaires.
Toutefois, de lavis mme des dputs, lusage de cette enveloppe discrtionnaire soulve des
questions dordre thique (Boisvert, 2009 : 107-110).
Rles
On attribue habituellement un triple rle au dput qubcois, soit dtre la fois lgislateur,
contrleur et intermdiaire (Deschnes, 1995 ; Pelletier, 1984b).
Le rle de lgislateur est, dun point de vue thorique, indissociablement li la fonction de
dput. Toutefois, linstar des autres parlements dorigine britannique, le temps est bel et bien
rvolu o celui-ci peut se targuer davoir une relle incidence sur le processus lgislatif. Le
contrle de lexcutif sur le droulement des travaux parlementaires et la discipline de parti ont
altr cette fonction. Les dputs darrire-ban du parti ministriel sont particulirement
affects, tant tenus dans lombre des ministres et confins entriner leurs dcisions. Les
dputs de lopposition, qui ont lopportunit dtre plus actifs, ont peu de pouvoir face au
gouvernement, gnralement majoritaire. La marge de manuvre des dputs en matire
lgislative se limite donc principalement critiquer ou approuver les lois manant du Conseil
des ministres, ou au mieux les bonifier damendements mineurs. Malgr les initiatives visant
amliorer le rle du dput comme lgislateur, lexcutif dtient toujours le monopole en ce
domaine.
Le rle de contrleur, quant lui, est principalement tenu par lopposition, qui interroge le
gouvernement sur ses politiques et scrute le travail de ladministration publique. La priode des
questions est lun des moments o elle assume le plus visiblement cette fonction. Dans le cadre
des commissions parlementaires, les dputs ont le mandat de surveiller la gestion des
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organismes gouvernementaux et, peu importe leur allgeance, ils arrivent gnralement jouer
leur rle de contrleur en vitant les dbats exclusivement partisans. Cependant, les dputs du
parti ministriel ont plutt tendance promouvoir les positions de leur parti (Glinas, 1969 :
101-102), surtout si les ministres dominent le travail des commissions (ANQ, 2000 : 9-17). Cette
situation proccupe plusieurs dputs qui souhaitent sacquitter pleinement de leur rle de
contrleur et cest dans cette perspective quun comit de rflexion pluripartisan a soumis
plusieurs recommandations en 2000 (ANQ, 2000).
Pour Pelletier (1984b), [l]gislateur dfaillant et contrleur encore mal assur, le dput s'est
souvent rfugi dans son rle d'intermdiaire ou dans ce que l'on pourrait appeler plus
prosaquement le travail de comt . Ce rle, consolid par laccroissement des ressources
mises la disposition du dput (allocation de dplacement, budget pour le personnel et le
fonctionnement du local de comt, etc.) nest pas exerc que par dpit. Parce quil implique une
aide directe et quasi immdiate aux citoyens, il est valorisant pour les dputs qui apprcient le
contact avec leurs mandataires. Ceux-ci sont amens coiffer les chapeaux de mdiateurs,
ombudsmans, animateurs, agents dinformation, travailleurs sociaux, promoteurs, agents de
dveloppement ou lobbyistes (ANQ, 1995 : 139 ; Cherry, 1997 : 13 ; Deschnes, 1995). Le
constat de Pelletier se reflte dans la perception que les dputs ont eux-mmes de leurs rles.
Selon un sondage effectu dans les annes 1980, les dputs se considrent en premier lieu
comme des intermdiaires, puis des lgislateurs, des contrleurs et enfin, des membres du parti
(ANQ, 1995 : 138). Rien nindique que la situation ait chang depuis 18.

CONCLUSION
Lhistorien Gaston Deschnes compare les rformes parlementaires qubcoises au mythe de
Sisyphe, qui fut condamn par les dieux rouler perptuellement un rocher jusquau sommet
dune montagne, do la pierre redescendait par son propre poids (Deschnes, 1984). Bien
quelle soit de circonstance, cette allgorie tend toutefois occulter les nombreux changements
ayant marqu lorganisation et le fonctionnement de linstitution.

18

La Chaire de recherche sur la dmocratie et les institutions parlementaires de lUniversit Laval mne actuellement
un projet de recherche sur le travail des dputs en circonscription qui promet dclairer cette facette mconnue de
lactivit parlementaire.

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Lvolution du Parlement qubcois fut dabord marque par une longue priode
dimmobilisme sur le plan du cadre formel, qui na toutefois pas fait obstacle des mutations
majeures telles que le dclin du Conseil lgislatif et du Lieutenant-gouverneur. Lclipse de ces
contrepoids politiques a facilit les rformes symboliques des annes 1960, qui ont confr au
Parlement qubcois son caractre propre. Au cours du XXe sicle, la subordination du pouvoir
lgislatif au pouvoir excutif sest cependant accentue. Plusieurs initiatives furent avances
pour amenuiser les contraintes imposes par la discipline de parti et la mainmise de lexcutif
sur les travaux lgislatifs. Ces rformes nont pas atteint tous leurs objectifs, mais elles ne furent
pas des checs pour autant. Un Parlement ne se change pas par dcret ; les murs ont souvent
plus de poids que les modifications ponctuelles aux structures formelles et les changements
peuvent tre longs sinstituer. Linstitution parlementaire volue lentement, mais elle volue
ncessairement.
Certes, des dfis restent relever. Parmi ceux-ci, le renforcement de lautonomie des dputs
face lexcutif demeure prdominant. De plus, les affrontements partisans en gnral, et au
cours de la priode des questions en particulier, crent une dynamique qui navantage pas
linstitution. Plusieurs ont soulign que les parlementaires ont tous les outils en main pour
changer le Parlement et quil ne leur reste plus qu faire preuve de bonne volont.
videmment, toute tentative de rforme est vaine si les dputs ne modifient pas leurs propres
comportements au sein de linstitution. De plus, il est illusoire de penser que des solutions
techniques ou juridiques peuvent palier aux problmes relevant de la culture institutionnelle.
Une nouvelle culture parlementaire sest impose au cours du XXe sicle, alors que le cadre
formel de linstitution prsentait une grande stabilit. Celle-ci peut-elle se transformer
nouveau et si oui, est-il possible de favoriser ce changement ?
Pour viter que toute rforme ne demeure que cosmtique, il est ncessaire dlargir lhorizon
de la critique au-del des structures formelles. Une tude sociologique de linstitution
parlementaire, en sattardant aux dynamiques sociales luvre au Parlement, permettrait de
mieux comprendre son fonctionnement rel et consquemment, ouvrirait de nouvelles voies
pour penser linstitution. Lactivit parlementaire est complexe et implique de nombreux
groupes et individus qui restent pour la plupart mconnus. Si les projecteurs sont braqus sur
les lus, ceux-ci ne mnent pas eux seuls le jeu politique. Le personnel politique, qui
reprsente prs de la moiti des individus uvrant au Parlement, joue un rle considrable, de
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mme que le personnel administratif de lAssemble, les partis, les mdias, les citoyens, les
lobbys, la fonction publique Une rforme omettant de prendre en compte leurs interactions
risque lchec. Le grand dfi consiste comprendre, sans prjug ni cynisme, comment
fonctionne rellement le Parlement au quotidien pour mieux agir sur celui-ci.

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