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Nicolas Bu, Fabien Desage, Laurent Matejko (CERAPS, Lille 2)

Paru dans Dolez (B.), Paris (D.), (dir.), Mtropoles en construction. Territoires, politique et
processus, LHarmattan, 2004, p. 71-93.

La mtropole nest-elle quun mot ?


Retour critique sur un lieu commun
Eh bien que voyez-vous ?
Personne rpondit Alice.
Je donnerais cher pour avoir des yeux comme les
vtres , fit observer, dun ton irrit, le monarque.
Etre capable de voir Personne, lIrrel en personne.
Et cette distance, par dessus le march ! Vrai, tout ce
dont je suis capable pour ma part cest de voir parfois
quelquun de bien rel ! .
Lewis Carroll , De lautre ct du miroir, 1872.

La politique des mtropoles dquilibre de la DATAR1, au dbut des annes 60,


redonne une actualit un terme ancien, tomb quelque peu en dsutude (Ginet, 1997). Cest
cependant au dbut des annes 90 que son usage connat un regain spectaculaire, supplantant
les notions dagglomration ou darrondissement. Lexemple lillois qui sera essentiellement
mobilis ici suffit sen convaincre : la CCI de Lille-Roubaix-Tourcoing devient ainsi CCI
Lille Mtropole en 1997, la Voix du Nord cre au dbut des annes 1990 une rubrique
quotidienne Lille-Mtropole , le Lille Olympique Sporting Club, comme beaucoup
dautres clubs sportifs, devient le Lille Mtropole Olympique Sporting Club la fin des
annes 90. Last but not least, la Communaut Urbaine de Lille change de nom le 13 dcembre
1996 et devient Lille-Mtropole Communaut Urbaine. On pourrait multiplier lenvie les
exemples de mtropolisation nominale , qui touchent entreprises, offices HLM ou
administrations2.
Si le mot connat un succs profane, il est galement de plus en plus frquemment
mobilis dans les travaux des universitaires consacrs au dveloppement spatial, conomique
et politique des grandes aires urbaines3, bien au-del des seuls gographes4.
1

Dlgation lAmnagement Territorial et lAction Rgionale.


Mme la revue du Conseil Gnral du Nord (Magazine Le Nord), lune des institutions qui a le plus craindre
du renforcement de lintercommunalit, comporte depuis peu une sous-rubrique mtropole .
3
Pour ne citer que quelques exemples traversant les frontires disciplinaires, on retiendra en histoire : La
naissance dune mtropole : les politiques urbaines des annes 70 nos jours , dans Trnard (L.) et Hilaire (Y.2

La premire caractristique de cette notion se situe donc dans son indniable ubiquit
sociale. Cette circulation entre univers savant et profane, mais galement entre disciplines, ne
contribue pas, loin sen faut, sa clart5. Dautant moins que sa signification a largement
volu depuis les annes 60 et reste sujette de nombreuses interprtations contradictoires
(Ginet, 1997). Elle est tantt mobilise comme concept pour caractriser une certaine
centralit urbaine, tantt comme figure rhtorique de linternationalisation ou encore comme
simple commodit de langage, synonyme dagglomration.
Dans un premier temps, et laune de nos travaux respectifs sur le sujet achevs
(Matejko, 2001 ; Bu, Desage, Matejko, 2003) ou en cours nous essaierons de montrer que
le succs de cette notion doit probablement beaucoup son imprcision et la plasticit des
usages quelle autorise. Il doit galement la prsence de passeurs , acteurs
multipositionns dans diffrents univers sociaux (savants, politiques et experts) dont lintrt
faire exister la notion rencontre celui dun certain nombre dacteurs y croire.
Au terme de mtropole est frquemment adjoint celui de mtropolisation , cens
rendre compte de la dynamique de transformation en cours des aires urbaines en mtropoles.
Sans vouloir nier toute porte ces mutations, nous soulignerons dans un second
temps les risques dvolutionnisme dune telle approche, quand elle tend prsenter ces
transformations comme ladaptation invitable et uniforme des territoires et des
gouvernements urbains aux volutions conomiques mondiales6. Au-del de la chimre
fonctionnaliste de l optimum territorial que cette conception entretient (Lefvre, 1999), on
doit galement souligner sa propension ngliger les rsistances institutionnelles la
mtropolisation ou les rduire une affaire de volontarisme. Pour le dire autrement, les
travaux sur la mtropolisation sexonrent trop souvent dune analyse fine des politiques
M.) (dir.), Histoire de Lille. Du XIXme sicle au seuil du XXIme, Perrin, 1999 ; en gographie : Paris (D.),
Stevens (J.-F.), Lille et sa Rgion urbaine. La bifurcation mtropolitaine, LHarmattan, collection
Mtropoles (sic), 2000 ; En science politique : Jouve (B.), Lefevre (C.) (dir.), Villes, Mtropoles. Les
nouveaux territoires du politique, Anthropos, 1999.
4
Mme si ces derniers jouent un rle particulier dans sa diffusion, comme nous le verrons ensuite.
5
Cest lun des nombreux points communs quelle partage avec la notion de gouvernance laquelle elle est
par ailleurs frquemment associe. Voir sur ce point larticle de Franck Bachelet dans cet ouvrage, ainsi que le
numro spcial de la Revue Internationale de Sciences Sociales consacre la gouvernance (n 155, mars 1998).
6
Les propos de Bruno Bonduelle sont emblmatiques de ces incantations prophtiques la mtropolisation. Il
dclarait ainsi dernirement la Voix du Nord (3 et 4/11/2002) : Le modle de mtropolisation se gnralise
dans le monde entier. Toutes les villes du pourtour sud de Lille deviennent progressivement des satellites de la
mtropole. () Cest tout ce territoire qui devient mtropole. Avec la Belgique transfrontalire, nous voil 2.5
millions dhabitants ; nous pouvons enfin rivaliser avec les grandes mtropoles europennes comme Barcelone,
Milan ou Munich .
2

publiques dagglomration, qui leur permettrait pourtant dvaluer dans quelle mesure
mergent (ou non) des normes dintervention spcifiquement mtropolitaines, au-del de sa
clbration consensuelle et communicationnelle. On ne saurait donc sen tenir une approche
exclusivement spatiale du phnomne.
Nous montrerons enfin que les limites actuelles de la mtropolisation sont galement
politiques. Les dernires lections dans la communaut urbaine de Lille ont en effet permis de
mesurer la faible lisibilit et labsence de politisation des enjeux intercommunaux dans la
campagne, en dpit des volutions lgislatives importantes apportes par la loi Chevnement.
Lespace public mtropolitain reste donc construire et il nest pas sr quun changement du
mode de scrutin y suffise, sil nest pas accompagn dun vritable travail politique
dexplicitation des enjeux.
En insistant sur certains points aveugles de la mtropolisation, nous nous plaons donc
rsolument du ct des sceptiques.

I/ Gense et fortune dun discours performatif7


Les phnomnes observs dans le champ politique
semblent, dans une proportion crasante, relever de
faits de langage. Le politiste a le sentiment que la
presque totalit des matriaux quil traite sont dordre
linguistique .
Frdric Bon, in Grawitz et Leca (dir.), 1985, p. 537.

1) Appropriation locale de la notion de mtropole


Les termes de mtropole urbaine et de mtropole dquilibre apparaissent dans les
annes soixante. En 1962, pour faire pice au dveloppement dmographique de la rgion
parisienne, le gouvernement choisit, dans le cadre du Vme plan (Giblin-Delvallet, 1990),
huit agglomrations, appeles mtropoles dquilibre, dont celle de Lille-Roubaix-Tourcoing.
Les lites technico-administratives agissent et pensent alors dans le cadre dun rfrentiel
planificateur et stato-centr dont la DATAR est le bras arm. La dfinition du terme de
mtropole appartient des Hauts-fonctionnaires, ingnieurs des Ponts, gographes et
conomistes, qui le dclinent en projets dinfrastructures et dquipements lourds. Le rapport
Hautreux-Lecourt-Rochefort cre ainsi la mtropole du Nord en 1963.
7

Sur ce type de discours qui fait advenir ce dont il parle, voir J.-L. Austin (1970).
3

La conception essentiellement technicienne du dveloppement conomique qui soustend cette politique nationale damnagement du territoire certes tempre dans sa mise en
uvre par la tutelle de ministres gaullistes et dune haute administration plus politise quil
ny parat (Dulong, 1997) se heurte aux systmes de pouvoir locaux ainsi qu la dfense
dintrts spcifiques. La loi sur les communauts urbaines de 1966 entreprend ainsi dajuster
le gouvernement des grandes agglomrations la mise en uvre de ces politiques
dquipement8. Le nouvel tablissement public est ainsi dot de comptences lies aux grands
services urbains (collecte des dchets, transport et voirie, gestion des sols), mobilise un
budget en constante augmentation et incarne symboliquement la Mtropole Nord. Lhistoire
de linstitutionnalisation de cet instrument et de son apprivoisement par les lus et les groupes
dintrts locaux reste crire, mais la diffusion progressive du discours sur la mtropole
monopole des amnageurs dEtat avant 1973 par les mmes est frappante. Ltude des
conditions de sa diffusion constitue un pralable afin de ne pas tomber dans les fausses
vidences de ce qui apparat comme le rsultat dun processus collectif complexe.
Si le terme de mtropole exprime un tat de concentration spatiale de richesses, de
pouvoirs et dinformations en une entit urbaine, celui de mtropolisation traduit le
mouvement de concentration de ces mmes ressources. A partir des annes 1990, la
transformation des agglomrations en mtropoles devient le leitmotiv de plusieurs groupes
dintrts,

composs

notamment

dentrepreneurs,

qui

tentent

de

promouvoir

un

dveloppement conomique fond sur la captation des ressources tertiaires suprieures et


linternationalisation plutt que sur lindustrialisation. Cest le moment o fleurit une
communication des villes rivalisant darguments et de cartographie pour convaincre les
investisseurs de leur position au cur de lEurope 9.
Dans le cas lillois, la crise des industries textiles notamment, mais aussi
mtallurgiques, remet paralllement en cause le systme politique appel travaillisme
municipal (Bleitrach et alii., 1981), bas sur un compromis entre dune part un pouvoir
municipal socialiste qui encadre les hommes hors de lentreprise, et dautre part un pouvoir
conomique indpendant. La fin de cette re dans les annes soixante-dix et quatre-vingt
correspond louverture progressive des frontires conomiques, puis la prise du pouvoir
8

Quatre communauts urbaines sont constitues dautorit Lille, Lyon, Bordeaux, Strasbourg.
Ce titre de cur de lEurope est dautant plus disput dans l hexagone que celui-ci occupe lui-mme
une position gographiquement centrale dans lEurope des 15.
9

par les socialistes au plan national. Pierre Mauroy, maire de Lille depuis 1973, devient
premier ministre en 1981. Devant la remise en cause de sa politique de relance, il lui revient
damorcer le tournant no-libral en France en 1983 suivant le mouvement gnral europen
(Jobert, 1994), avant de quitter Matignon en 1984. La conjoncture se prte ce moment la
naissance dun nouveau rfrentiel daction publique local, plus libral10.

2) La production symbolique de lunit : de la mtropole en miettes


(Sueur, 1971) la mtropole rassemble (Communaut urbaine de Lille,
1998).
La Dcentralisation lance en 1982, le retrait corrlatif de lEtat des politiques
volontaristes damnagement du territoire typiques de lre gaullienne, la perte dautorit
relative des lites techniques centralises mobilises dans ces projets enfin, dgagent un
champ nouveau pour la production locale dun discours sur le dveloppement conomique
ladresse des lus entrepreneurs (Le Bart, 1993).
Pierre Mauroy prend la prsidence de la CUDL en 1989, affichant lambition de mener
bien le projet Euralille. Il recre une Agence de dveloppement et durbanisme (ADU) en
partenariat avec la Chambre de commerce et dindustrie de Lille-Roubaix-Tourcoing. Cette
agence et la CUDL missionnent Charles Gachelin, professeur de gographie lUniversit
Lille 1, pour rdiger un rapport sur la dynamique de mtropolisation dans le monde. Le
rsultat (Gachelin, 1992) se lit comme une liste de dix conditions une mtropolisation
russie, rapidement nommes Les Dix commandements . Le document recense ple-mle :
(1) les effets de seuil quantitatifs pour les populations et qualitatifs pour les quipements, (2)
le choix de linvestissement haut de gamme, (3) une nouvelle image urbaine, (4)
laccessibilit, (5) la mise en place dune nouvelle structure spatiale, (6) la capacit grer le
grand vnementiel, (7) lexistence dun consensus et lmergence dun pouvoir
mtropolitain, (8) la fonction internationale, (9) les dynamiques induites par les partenariats
public-priv et limplication de lUniversit dans le dveloppement, et enfin (10) la gestion de
la mtropolisation par une rflexion sur des schmas volutifs.

10

Charles Gachelin (voir infra.), dclare : Nous sommes maintenant dans une conomie librale concurrentielle, quon le veuille ou non, et ces atouts sont transforms soit par les habitants, soit par les chefs dentreprise
qui les valorisent (). Ce quil faut maintenant, cest mettre en place les lments pour une bonne gestion
globale de lensemble, sinon loutil et la dynamique partenariale risquent de scrouler , in FACE (publication
de la CCI de Lille Mtropole), juin 2000.
5

Le rapport Gachelin dessine et formalise ainsi une possible stratgie mtropolitaine


lilloise, dans un contexte dachvement du March unique europen et de mise en
concurrence croissante des territoires. Il fait office de prophtie dans la mesure o ce quil
dcrit est crit : hors de la stratgie mtropolitaine, point de salut. Pourtant on peut
sinterroger sur lusage fait par les lus de ce type dargumentaire qui, se voulant prospectif,
donne une objectivit et une systmaticit des effets de seuil qui sont autant de constructions
du chercheur. Le succs politique des dix critres proposs provient du fait quils sont la fois
suffisamment simples pour constituer un programme daction et suffisamment vagues pour y
loger une myriade de projets divers. Ils offrent ainsi des objectifs laction politique un
moment o le paradigme du socialisme municipal entre en crise.
Lobjectivation croissante de lagglomration lilloise par sa mise en cartes et en
statistiques ( travers les atlas de lAgence durbanisme) est galement performative dans le
sens o elle fait exister la mtropole par lautorit experte de qui produit ces donnes (Austin,
1970 ; Bourdieu, 1982).
Les discours incantatoires sur la mtropolisation, cest dailleurs lune des raisons de
leur succs, laissent cependant en friche la question de son sens social ou politique : la
mtropolisation, pour quoi faire ? Lusage qui sera fait du rapport Gachelin suggre une
rponse plausible.
La rgion lilloise prsente la particularit de compter un patronat traditionnellement
mobilis face aux forces politiques de gauche omniprsentes. Lvolution des politiques
publiques dans un sens libral va permettre un rapprochement des milieux conomique et
politique. Les entrepreneurs, dj lorigine de clubs prospectifs, crent en 1993, dans la
mouvance de lUnion patronale de la mtropole Nord (La Maison des Professions), un forum,
le Comit Grand Lille, lieu dchange de vues entre lus et patrons. Or, les entrepreneurs se
saisissent du rapport Gachelin, la fois comme dune feuille de route ce qui aboutira la
candidature de Lille laccueil des JO en 2004 prpare par le Comit et comme un moyen
de faire connatre et partager leurs revendications aux lus de la CUDL. Le scientifique sert
ici de mdiateur entre les lus et les entrepreneurs11.

11

On pourrait montrer la manire de Gilles Massardier (1996) le rle jou par des scientifiques
multipositionns entre expertise, recherche et administrations, dans la diffusion des ides mtropolitaines
toutes les grandes agglomrations franaises.
6

Le discours sur la mtropolisation lilloise, dorigine administrative et scientifique, se


trouve donc traduit et exploit par les milieux conomique et politique, et popularis au
travers doccurrences mdiatiques de plus en plus frquentes. Les lites locales ont trouv
dans le discours sur la mtropolisation un signifiant reconnu de tous, mais que chacun
retraduit dans son secteur, en fonction des enjeux et de ses intrts propres. Lexemple du
patronat lillois est particulirement difiant cet gard.
Du point de vue des lus locaux, la russite du terme provient galement de sa capacit
euphmiser les clivages entre communes. La promotion consensuelle du territoire
mtropolitain relgue en effet au second plan la question plus polmique de lvolution de ses
institutions.
Evoquer la mtropole revient donc souvent en postuler lexistence12.

II/ Un processus dsincarn ?


Quand une interprtation de lhistoire place
ainsi au premier plan le facteur spatial au point de
vouloir comprendre la grandeur ou la petitesse des
royaumes, la concentration ou la dispersion des
populations, la mobilit ou la stabilit des masses, etc.,
comme les facteurs de toute vie historique, dcoulant
pour ainsi dire de lespace, la nature spatiale invitable
de tous ces ensembles court alors le danger dtre
confondue avec leurs causes positives efficaces .
Georg Simmel, Sociologie. Etude sur les formes de la
socialisation, PUF, 1999, p. 599.

Si le recours la notion de mtropolisation sest largement rpandu pour dcrire (et


souvent prescrire) le mouvement de transformation des grandes agglomrations, limprcision
dj souligne de son contenu (intgration spatiale, conomique, institutionnelle ?) et de ses
causes favorise un certain nominalisme conceptuel. Tout se passe en effet comme si lusage
inflationniste du terme par les acteurs ou la cration dinstitutions nouvelles ponymes
suffisait lgitimer son emploi, sans souvent que ne soit explicit davantage ce quil implique
comme changements dans laction publique locale. Ce risque de confusion nominaliste est
dautant plus grand que le recours rhtorique la notion de mtropole est devenu frquent et
sert dsormais de lieu commun consensuel la promotion des territoires urbains (voir supra).

12

Dans le mme ordre dide, la production douvrages scientifiques (Paris et Stevens, 2000), ou encore la
runion de sminaires sur la question, tels celui dont est issu cet ouvrage (mea culpa), participent de la diffusion
et de la naturalisation du concept.
7

La cration de dispositifs partenariaux ou de lobbying lchelle mtropolitaine


(comme le Comit Grand Lille), la labellisation mtropolitaine croissante de politiques
urbaines emblmatiques, ne permettent pas de conclure ncessairement lmergence dun
gouvernement urbain mtropolitain. Ce dernier implique en effet avant toute chose lexistence
de normes daction publique spcifiques, relativement autonomes de celles des communes ou
de lEtat. Lapproche macroscopique compare qui prvaut dans de nombreux travaux
consacrs la mtropolisation rend difficile lvaluation de la ralisation de cette condition,
leur niveau de gnralit ayant souvent comme contrepartie leur faible attention pour le
fonctionnement concret des institutions dagglomration nouvelles ou anciennes.
A rebours dune approche exclusivement conomique ou spatiale du processus de
mtropolisation, qui en donne paradoxalement une vision thre et difficilement saisissable,
nous plaiderons donc ici pour lincarner davantage, en lapprhendant notamment du point de
vue de ses acteurs et de ses effets sur les normes daction publique et les institutions
dagglomration. Il ne sagit pas de rduire a priori lanalyse de la mtropolisation ce qui se
passe lintrieur des organisations formelles et de ngliger par la mme occasion la
contribution ventuelle dacteurs ou de rseaux sociaux extrieurs mais de prendre au
srieux ce qui sy passe comme indicateur privilgi de linstitutionnalisation politique des
mtropoles. Tout occups dmontrer la dimension rticulaire et partenariale de la
mtropolisation, les tenants de la gouvernance concentrent leur attention sur les rseaux
sociaux et les lieux de dcision informels, et ngligent la plupart du temps le rle des
institutions intercommunales dans lallocation des ressources budgtaires comme dans la mise
en uvre des politiques publiques dagglomration.
Dans un premier temps, nous montrerons que le choix de cet angle de vue
institutionnel et politique conduit relativiser la porte de la mtropolisation. De nombreux
travaux rcents consacrs aux structures intercommunales montrent en effet la prgnance des
logiques daction communales en leur sein et leur difficile autonomisation (1).
Nous amenderons quelque peu ce propos dans un second temps, partir de lexemple
de linstitutionnalisation erratique de la Communaut urbaine de Lille, qui conduit esquisser
un

modle

de

lintgration

institutionnelle

aussi

loign

de

la

conception

linaire/volutionniste que de lapproche volontariste 13 de la mtropolisation (2).

13

Qui est celle des aptres de la mtropolisation pour lesquels lintgration institutionnelle est affaire de volont
politique. Pour un exemple presque caricatural de cette posture, on pourra se reporter aux nombreux ouvrages en

1) Les limites institutionnelles et politiques de la mtropolisation


Longtemps absentes des travaux des politistes, les institutions intercommunales y ont
fait un retour en force ces dernires annes, la faveur notamment des tentatives
gouvernementales de rforme en la matire. Si la premire vague de recherches (Le Saout,
1997 ; Michel, 1999 ; Moquay, 1998) a surtout port sur les conditions de cration des
nouvelles institutions la suite de la loi ATR de 1992, la seconde sest davantage intresse
au fonctionnement politique de ces institutions une fois cres.
La plupart de ces travaux insistent sur les contradictions inhrentes au dveloppement
de lintercommunalit, non sans dsenchanter par la mme occasion ses mythes fondateurs
(Gaxie, 1997 ; Savary,1998 ; Baraize et Ngrier, 2001). Ils mettent ainsi en vidence la
prgnance des stratgies de courtage communal au sein de ces institutions, relativisant ainsi
lambition affiche dune gestion collective et rationnelle des problmes lchelle de
lagglomration.
Les faibles lisibilit et lgitimit dmocratique des structures intercommunales en
dcalage croissant avec limportance des budgets dont elles ont la charge sont galement
frquemment pointes du doigt. Elles entretiennent une dpolitisation et une gestion
confidentielle des enjeux et des arbitrages (Caillosse et alii, 2001), qui autorisent les
transactions entre lus et la transgression des clivages partisans politiquement lgitimes.
Dans leur dernire publication en date, Franois Baraize et Emmanuel Ngrier
dressent galement un premier bilan contrast de lapplication de la loi Chevnement, partir
de ltude compare des conditions de son appropriation dans plusieurs agglomrations. Sils
notent que la loi a parfois suscit linstitutionnalisation de nouveaux territoires quand la
structure du leadership politique local sy prtait ils remarquent cependant quelle sest
rarement accompagne de changements significatifs dans les modalits dexercice du
gouvernement local. Ils concluent ainsi une invention sans innovation , rejoignant plus
largement le constat que faisait Daniel Gaxie quelques annes auparavant : Lexemple de la
coopration intercommunale montre plutt que les rformes les plus effectives sont sans doute
celles qui transforment ldifice institutionnel en sauvegardant les situations tablies,
protgeant les identits et confortant les possibilits dintervention des uns et des autres
(1997, p. 294).

forme de lettre ouverte de Bruno Bonduelle. Voir par exemple Lettre aux 86 maires de Lille, Editions La Voix
du nord, 1992.
9

Ainsi, la majorit de ces auteurs remet-elle en cause le mythe fondateur de


lintercommunalit comme chelon optimal de gestion des politiques urbaines, en insistant sur
les limites de son autonomie et sur la rmanence des logiques daction municipales en son
sein. Les arrangements et les compromis entre lus forment la trame dune rgulation
consensuelle de linstitution (Savary, 1998), parfois coteuse pour son budget. Le trac
sinueux de la ligne 2 du mtro de la Communaut urbaine de Lille (et le choix de
maintenir une ligne de tramway en quasi doublon) apparat comme une illustration exemplaire
des effets potentiellement inflationnistes de cette rgulation consensuelle.
Il ne faut donc pas sy tromper : dans le cas lillois, le consensus intercommunal ne
repose ni sur le consentement des lus laffirmation de la Communaut urbaine (CU)14, ni
sur la reconnaissance dun intrt suprieur communautaire, mais sur un compromis politique
plus ou moins formalis. Ces derniers nacceptent de participer la gestion consensuelle de
linstitution que dans la mesure o leurs intrts territoriaux sont correctement pris en compte.
La mtropole est donc rassemble pourvu que son rle soit contenu et quil nempite pas
trop sur celui des maires15.
En outre, cette rgle consensuelle peut conduire les gouvernements intercommunaux
esquiver les questions les plus problmatiques, sur lesquelles les conflits dintrts entre lus
ou entre communes pourraient difficilement tre vits. Lhistoire du report rpt de la prise
de la comptence logement par la Communaut urbaine de Lille en est la meilleure
illustration.
Il nous semble donc ncessaire dindexer toute rflexion sur la mtropolisation une
analyse dcisionnelle fine (Dahl, 1971) du processus dlaboration des politiques publiques
intercommunales, pour ne pas sen tenir ses incantations.
Lhistoire de la Communaut urbaine de Lille est emblmatique des bgaiements qui
caractrisent lintgration institutionnelle des mtropoles et les diffrentes phases quelle peut
traverser.

2) Mesurer lintgration institutionnelle des agglomrations : Lexemple de


LMCU

14

A lorigine de cette thse, on trouve notamment louvrage en forme dhagiographie pique de lhistoire de
linstitution : La mtropole rassemble, Fayard et Communaut urbaine de Lille, 1998.
15
La courte crise du consensus qui a suivi la fusion de Lille et de Lomme en 1999 montre les limites de ce que
de nombreux maires sont prts accepter.
10

Nous voudrions convaincre en quelques lignes du caractre erratique et incertain de la


mtropolisation, loppos de la prsentation linaire et volontariste qui en souvent faite.
La tendance concevoir ce processus comme une adaptation ncessaire des
contraintes conomiques ou fonctionnelles externes de plus en plus fortes, qui imposeraient
aux lus de prendre des dcisions en consquences, tend en faire disparatre toutes les
hsitations et les contingences. Le concept dintgration institutionnelle, emprunt aux
travaux consacrs lUnion Europenne, lui sera ds lors prfr, dans la mesure o il offre
davantage prise aux tentatives dvaluation et de caractrisation du changement. Lanalyse
diachronique des politiques publiques intercommunales dans diffrents secteurs permet en
effet de comparer lvolution du rle de linstitution intercommunale dans le processus de
dcision, notamment par rapport celui des communes.
Ce travail a t ralis pour la Communaut urbaine de Lille16. Le caractre
monographique de cette tude impose une certaine prudence quant lextrapolation de ses
conclusions dautres agglomrations, mme si elle suggre de rvaluer la porte de la
mtropolisation.
Dans les premires annes de lhistoire de la CUDL, et en dpit des ambitions
volontaristes du lgislateur, on assiste une remunicipalisation trs nette de linstitution et
de ses politiques publiques. Celle-ci rsulte dun faisceau de causes, intentionnelles ou non.
Les lus municipaux saisissent dabord leffet daubaine budgtaire que reprsente la cration
de la CU pour lui transfrer leurs emprunts en matire dinvestissements17. Ces rflexes
opportunistes aboutissent limiter considrablement les marges de manuvre de la
nouvelle institution et dgager des capacits de financement aux communes, linverse de
ce qui tait recherch par le gouvernement.
Lautre facteur rdhibitoire est beaucoup moins intentionnel. Il tient lincertitude et
limprparation qui caractrisent la cration de la CU. Ses acteurs administratifs et politiques,
confronts une situation institutionnelle nouvelle et la contrainte dagir vite, sont ds lors
pousss reconduire les routines daction prcdentes et les projets municipaux disponibles
plutt qu innover. Pour le dire autrement, les agents de la CU saccommodent dautant
mieux de cette remunicipalisation de linstitution quils se trouvent alors dans lincapacit
(par manque de moyens et dexpriences) de dfinir eux-mmes tant un programme daction
communautaire que des normes daction publique.

16
17

Dans le cadre de la thse en cours de Fabien Desage (sous la direction de Frdric Sawicki)
Plusieurs parmi ceux-ci ont t contracts aprs lannonce de la cration de la CU.
11

A partir du milieu des annes 1970, passs les obstacles des dbuts, on observe une
consolidation et une lgitimation progressive de linstitution intercommunale. La mise en
uvre des politiques publiques dquipement favorise le renforcement des services techniques
communautaires et rend les communes de plus en plus dpendantes de leur expertise. Les
maires se montrent par ailleurs moins mfiants lgard dune institution quils ont le
sentiment davoir domestiqu, lui librant ainsi progressivement quelques marges de
manuvre, notamment dans la dfinition des politiques nouvelles.
Certaines politiques dquipement comme la construction de la premire ligne du
mtro18 favorisent le recrutement dun personnel plus qualifi, dtenteur dimportantes
ressources techniques opposables aux lus.
La prsidence dArthur Notebart correspond donc une priode daffirmation
technique de la CU qui nempche pas linstauration dune rgulation clientliste de
lassemble. Elle se caractrise par une autonomisation croissante de la CU face lEtat, qui
cependant laisse partiellement en suspens la question de son affirmation par rapport aux
communes.
Le dbut des annes 1980 marque lentre en crise de ce mode de gouvernement
intercommunal. Arthur Notebart entre alors en opposition avec les maires des grandes villes
de la CU qui revendiquent une participation financire croissante de linstitution leurs
projets durbanisme municipaux. Les conflits se multiplient et les grands maires prennent, en
1989, linitiative dun accord politique ( laccord des grands maires ) organisant les
conditions de llection de Pierre Mauroy la prsidence de la CU en remplacement dArthur
Notebart. En contrepartie, celui-ci sengage sur un accord programmatique pour le prochain
mandat. Beaucoup ont voulu voir dans ce changement de prsident et dans cet accord un
moment daffirmation de linstitution, emblmatique dune nouvelle dynamique de
mtropolisation. Ils apparaissent cependant avant tout comme le rsultat dun compromis
entre lus sur lallocation des ressources communautaires, condition au rtablissement du
consensus. Un Programme Pluriannuel dInvestissement est ainsi labor afin de recenser
lensemble des projets des maires et dtaler dans le temps leur prise en charge financire.
Celui-ci ressemble davantage un catalogue qu un programme daction communautaire,
labor selon des normes ou des critres autonomes. Sil y a mtropolisation, cest dans le
sens o les projets des communes deviennent cette occasion ceux de la mtropole.

18

Qui fut loin de reprsenter immdiatement laffirmation de linstitution que certains ont voulu y voir.
Rappelons en effet que la planification de cette ligne et une grande partie de son financement relevaient de lEtat,
dans le cadre de sa politique de cration des villes nouvelles.
12

On observe pourtant partir de ce moment une inflation sensible des rfrences


rhtoriques la mtropolisation qui contraste avec un affaiblissement du rle pilote de la
Communaut urbaine dans llaboration des politiques publiques mtropolitaines. La cration
de nombreuses SEM damnagement, administres par les grands lus de sous-territoires
communautaires mais finances en grande partie par la CU, traduit ce mouvement
dexternalisation. Le projet emblmatique dEuralille est sur ce point exemplaire des fauxsemblants de la mtropolisation. Si la CU contribua largement son financement aprs
laccord des grands maires , il nempche quil fut lanc et presque entirement dfini par
la ville de Lille, et pilot par une SEM largement autonome19.
La rintroduction dans le jeu intercommunal dacteurs qui en avaient t plus ou
moins vincs et la contrainte politique du consensus se traduisent par une augmentation
sensible du nombre des vice prsidences20. Elle aura une consquence inattendue : un certain
nombre de nouveaux vice-prsidents tendent sinvestir davantage dans leur dlgation que
leurs prdcesseurs, dans la mesure o ils y trouvent des rtributions symboliques et
politiques inespres (pour les moins titrs dentre eux) et le contrle de ressources non
ngligeables (pour les plus ambitieux). En ce prenant au jeu de linstitution ou de leur
dlgation, ils contribuent son affirmation.
Le deuxime mandat de Pierre Mauroy (1995-2001) est marqu par le contrle de la
Chambre Rgionale des Comptes qui reprsente un tournant important dans le processus
dinstitutionnalisation. Par sa dnonciation des rgles pragmatiques en vigueur et ses rappels
lordre, cette juridiction joue le rle d entrepreneur de morale (Becker, 1985) et exhume
une lecture puriste et normative du rle de la Communaut urbaine. Cette dernire va servir
dappui tous ceux lus pris au jeu intercommunal ou certains fonctionnaires qui
entreprennent alors daffirmer son rle par rapport aux communes.
Que faut-il retenir de cette histoire au lance-pierre de linstitutionnalisation de la
CUDL ? Plus que dune volont dlibre ou dun dessein politique introuvable, lintgration
institutionnelle rsulte dune succession de dcisions et de transformations incrmentales, non
ncessairement orientes vers cette fin et dont limpact est variable selon les secteurs daction
publique. La mtropolisation, si lon veut bien considrer quelle nest pas compltement
dissociable de ce processus dintgration politique et institutionnelle, est donc loin de
19

Voir ce sujet le rcent rapport de la Chambre Rgionale des Comptes consacr aux activits de la SEM
Eurallille.
20
Ils passent de 12 une quarantaine aujourdhui, au fil des diffrents mandats de Pierre Mauroy.
13

sapparenter un mouvement invitable de lhistoire urbaine ou une bifurcation


densemble (Paris et Stevens, 2000). Ltude, tant de llaboration des politiques publiques
dagglomration que du jeu politique intercommunal dans le processus de dcision, permet de
ne pas en rester aux usages communicationnels de la mtropolisation usages qui nous en
disent plus sur sa nouvelle lgitimit sociale que sur sa porte institutionnelle.

III/ La mtropoli(ti)sation inacheve


_Une
candidate
intervient :
Cest
qui
le
dlgu
communautaire ?
_Un autre candidat lui rpond : Cest le maire !
_La dame reprend : Moi je ne savais pas que ctait le maire,
lhabitant moyen il ne sait pas ce que cest ! .
_Un autre candidat de la liste intervient : Le maire sera prsent
au conseil intercommunautaire (sic) ?
_La tte de liste reprend : Communautaire , cest
communautaire !
_Le candidat fautif se justifie : On parle dintercommunalit, cest
pas intercommunautaire ?
_La tte de liste : Non, on parle de Communaut urbaine .
_Une autre candidate intervient alors : Cest quoi au fait le
conseil communautaire ?
_La tte de liste : Cest la CUDL .

Relev ethnographique dun change entre colistiers


lors des lections municipales 2001, cit dans Bu,
Desage, Matejko (2003).

Plusieurs ouvrages insistent sur linachvement de la mtropolisation des


agglomrations, se plaant la plupart du temps du point de vue du territoire ou des
comptences de linstitution intercommunale21. Ils intgrent rarement la question de son
appropriation politique et sociale comme lment constitutif de cet inachvement.
Le travail de politisation de la mtropolisation na pourtant t que trs partiellement
men ce jour. Nous nous appuyons ici sur les rsultats dune enqute acheve, consacre
ltude du traitement des questions intercommunales lors des lections municipales de 2001
dans la Communaut urbaine de Lille (Bu, Desage, Matejko, 2003). Les structures
intercommunales, voues incarner institutionnellement les mtropoles, sont composes de
reprsentants des communes lus au suffrage universel indirect. Les lections municipales
constituent ds lors la principale occasion de dbat sur le sujet. Aussi peut-on considrer les
discours sur les questions intercommunales et mtropolitaines tenus lors des campagnes
lectorales municipales comme significatifs du degr de politisation de ces enjeux.

14

Il apparat pourtant que les enjeux intercommunaux, en raison des rgles et logiques de
fonctionnement du champ politique local (2), restent essentiellement une affaire dinitis et de
professionnels de la politique (1).

1) Un enjeu essentiellement interne22


Les dispositions rglementaires rcentes en matire intercommunalit visent
renforcer les prrogatives des institutions intercommunales. La loi Voynet et surtout la loi
Chevnement prvoient ainsi de nombreux transferts de comptences des communes vers les
Etablissements Publics de Coopration Intercommunale (EPCI), dont le point dorgue est
linstauration dune Taxe Professionnelle Unique (TPU). La porte indite de ces dispositions
et lampleur des incitations financires les accompagnant ont considrablement boulevers
lquation cots/avantages dune intgration intercommunale pour les communes, tant et si
bien que de nombreux EPCI nouveaux ont t mis en place depuis. Ces crations rvlent
bien lenjeu croissant de la participation aux instances intercommunales, et ce faisant, de la
direction de ces institutions.
Dailleurs, la campagne lectorale a donn lieu de multiples ngociations sur la
prsidence future de ces structures (Bachelet, 2002), mais aussi des manuvres, orchestres
par les prtendants au poste, qui, sans tre systmatiques, visaient rallier le soutien des
futurs conseillers communautaires. Sur le territoire de la CUDL, ces leaders intercommunaux
se sont ainsi parfois livrs des luttes en coulisses . Ainsi, Lompret o deux listes issues
de la mme majorit saffrontaient, les candidats dissidents hostiles la politique
intercommunale du maire se sont rapprochs du leader de la droite communautaire tandis
que le maire sortant raffirmait sa fidlit au groupe GADEC23. Labsence de publicisation de
ces ngociations tend indiquer leur illgitimit aux yeux des initis et rvle la difficile
mergence dun espace de comptition politique mtropolitain.

21

Cf. Club dchanges et de rflexions sur lre mtropolitaine marseillaise, La mtropole inacheve, Editions de
lAube, 1994.
22
Daniel Gaxie et Patrick Lehingue (1984) distinguent lors des lections municipales les enjeux internes, qui ont
une signification pour les seuls professionnels de la politique, et les enjeux externes qui rencontrent une certaine
demande sociale.
23
Le Groupe dAction Dmocratique et dEntente Communautaire, spcifique la CUDL, rassemble une
majorit de petites communes et revendique son apolitisme .
15

Si lenjeu stratgique de lintercommunalit semble occuper une place croissante dans


lesprit des candidats (ne serait-ce quen raison de ses incidences financires ou en terme de
ressources politiques), il reste faiblement prsent dans les programmes de campagne. Ainsi,
seule une moiti des listes candidates sur le territoire de la Communaut urbaine de Lille a
voqu les questions mtropolitaines et intercommunales dans sa propagande lectorale, et
seule une moiti parmi celles-ci (soit de leffectif au total) en a fait un thme autonome, sur
lequel elles ont dvelopp un discours spcifique.
En outre, nos observations ethnographiques des interactions entre candidats et
lecteurs ou groupes dintrt rejoignent le constat des ttes de listes interviews sur labsence
dinterpellations sur le sujet, y compris dans les communes susceptibles dtre
particulirement affectes par le passage la TPU ou par limplantation dun quipement
communautaire24.
La politisation des enjeux intercommunaux aurait ncessit leur traduction pralable,
afin quils puissent acqurir une signification pour les profanes. Certaines tentatives de
politisation/traduction extrmes 25 soulignent bien la difficult pour les candidats
dintresser les lecteurs aux enjeux intercommunaux.
Il convient dsormais denvisager les raisons plus profondes de cette euphmisation.

2) Les raisons de la faible politisation de lenjeu

24

Ce fut notamment le cas Sequedin, o la CUDL avait dcid dinstaller son futur Centre de Valorisation
Organique (potentiellement gnrateur de nuisances) quelques centaines de mtres du centre-ville
25
Comme cette liste dopposition Ronchin qui explique aux ans que la TPU menace leur colis de Nol.
16

Leuphmisation des enjeux intercommunaux rsulte dune multitude de facteurs.


Tout dabord, les candidats ignorent pour une bonne part quels seront les
dveloppements futurs en matire dintercommunalit. Lincertitude inhrente cette priode
d interrgne institutionnel, tant en ce qui concerne les mesures venir que leffet de
celles dj adoptes, les incite la prudence. Cest dautant plus vrai quils occupent une
position dopposant ou de challenger dans llection et quils sont privs des informations et
de lexprience communautaire des maires sortants.
La plupart de ces derniers se rfugient par ailleurs dans une rhtorique de
dpolitisation et de technicisation des enjeux communautaires, prsentant la Communaut
urbaine comme un lieu neutre 26.
Par ailleurs, nombreux sont les maires qui dveloppent un discours dauto-imputation
(Le Bart, 1992) des ralisations intercommunales, alors mme que plusieurs actions
couramment revendiques dans leur bilan, et/ou annonces dans leur programme, ne sont
pas/plus du ressort de la commune. Quand ils ne font pas disparatre purement et simplement
linstitution communautaire, les candidats se prsentent comme les courtiers (Nay, 199 ?)
incontournables de la dfense des intrts communaux en son sein. La consquence en est une
occultation des proprits politiques de dlibration de ltablissement intercommunal.
Paralllement, les effets dembotement des arnes communales et intercommunales
neutralisent le discours des candidats associs par leur engagement partisan lexcutif
communautaire sortant. Ainsi la tte de liste socialiste Sequedin, pourtant en position
dopposition, garde-t-elle le silence sur limplantation du CVO accepte par le maire sortant,
mais dcide par un excutif communautaire auquel elle pourrait se voir associe. Les
oppositions municipales de droite sont quant elles peu enclines fustiger des ralisations
communautaires la dcision desquelles elles ont souvent particip27. Apparaissent ici en
creux les effets singuliers de la gestion consensuelle des institutions intercommunales.
Bien que diffrents, les intrts de chacun, sortants comme opposants, concourent
donc empcher toute polarisation du dbat lectoral sur ce thme.
Aussi nest il gure tonnant que les rares tentatives de politisation aient man pour
lessentiel de candidats outsiders du jeu politique communal et intercommunal (Verts,

26

Au sens de P. Bourdieu (1976) : lieu o slabore le discours socialement dominant, caractris par un bon
sens et une mesure qui rejettent le conflit. Les candidats qui dveloppent ce registre sont exclusivement des
maires sortants, la plupart lassociant une justification de leur prsence dans ces lieux o il faut tre .
27
Comme cest le cas dans les grandes villes de la mtropole o la dsignation des nombreux conseillers
communautaires se fait la proportionnelle.
17

RPF, extrme gauche), dont laudience tait pourtant plus rduite. Ils taient en effet les seuls
navoir aucun intrt leuphmisation des questions mtropolitaines et intercommunales.

Conclusion
Une connaissance nest reconnue comme
valide que si elle peut rsister victorieusement
aux critiques et aux contre-preuves de la
communaut scientifique 28.

En dfinitive, le recours aux termes de mtropole apparat essentiellement (pour


linstant) comme une construction sociale du territoire, souvent imprgne dvolutionnisme,
et rsultant de la convergence dintrts profanes et savants. La mtropolisation tend dduire
une intgration croissante des communes dune aire urbaine, partir du constat de ses
transformations spatiales. Or, ltude, tant de ses tentatives dinstitutionnalisation que de
leuphmisation de sa politisation, rvle lindigence actuelle du processus de traduction
sociale de cette dynamique affiche et revendique.
En outre, une approche comparatiste aurait sans doute dmontr la diversit des
situations et des dynamiques dsignes par ce substantialisme29 mtropolitain. On peut par
ailleurs souligner le lien entre volutionnisme et dpolitisation : le dveloppement de la
mtropole mrite dautant moins dtre dbattu quil apparat ncessaire et invitable, comme
en tmoigne cette interaction de campagne ( cit dans Bu, Desage, Matejko, 2003) :
Un candidat : On met que les transferts de comptence ont t vots ? Certains nont pas
encore t vots. On devrait citer ceux qui nont pas t vots .
La tte de liste : De toute faon, le dbat se fera. Ce nest donc pas la peine den faire tat.
Les transferts se feront. Cest dans le cadre de la loi .

On ne saurait par consquent se contenter des usages scientifiques actuels des notions
de mtropole ou de mtropolisation, trop souvent confondus avec leurs exploitations profanes.
Il nous semble quune dfinition plus empirique, intgrant notamment les dimensions
sociales,

institutionnelles

et

politiques

du

phnomne,

mais

aussi

son

indtermination, simpose, si lon veut justifier son emploi autrement que par un effet de
mode langagire.

28

Berthelot J.-M., Secret et science , in Petitat A (dir.)., Secret et lien social, Lharmattan, 2000, p. 125.
A sens de Wittgenstein, Le cahier bleu, 1933-34, p. 51 : recherche dune substance qui rponde un
substantif (cest nous qui soulignons).
29

18

19

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