L E M EN SU EL DE L A FO N DAT I O N i F R A P

SOCIT CIVILE E n q u t e r p o u r r f o r m e r N 16 5

OBJECTIF
ZRO
dficit
Fvrier 2016 - 8
 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

OBJECTIF: ZRO dficit

De nombreux pays, tels que la Suisse, la Sude ou lAllemagne ont vu leurs comptes publics draper et
la situation de leurs finances publiques se dgrader rapidement. Pourtant, tous ont su ragir, rformer
et adopter des outils efficaces mme de les remettre sur les rails du srieux budgtaire.
La France, quant elle, semble avoir un problme avec les rgles budgtaires et le respect de ses
engagements europens. Le trait de Maastricht (1992) complt par le Pacte de stabilit et de croissance
(1997) prvoit deuxcritres de convergence sur les dficits: le dficit ne doit pas dpasser 3% du
PIB et la dette publique ne doit pas dpasser plus de 60% du PIB ou doit se rapprocher de ce seuil.
En 2012, le nouveau trait sur la stabilit, la croissance et la gouvernance (TSCG) renforce le mcanisme
institutionnel europen de contrainte budgtaire: les tats doivent inscrire dans leurs lgislations
la rgle dor budgtaire, de prfrence dans leurs Constitutions et le dficit structurel ne peut
dpasser 0,5% du PIB.
Non seulement la France a refus dinscrire la rgle dor dans sa Constitution (simple inscription
dans le droit franais) mais elle ne rpond aucun des critres europens. Notre dette publique, au
sens de Maastricht, est en effet passe de 57,5% du PIB en 2000 97,6% fin 2015.
La France doit donc se doter dinstruments budgtaires contraignants permettant la rduction des
dficits publics afin de retrouver des marges de manuvre. La FondationiFRAP propose pour cela
de sinspirer largement des modles trangers qui ont fait leurs preuves en adoptant plusieurs
mesures concourant au mme objectif: zrodficit.

TUDE RALISE PAR BENOIT BOUILL

Socit Civile n 165 Fvrier 2016
 12 TRAVAUX POUR 2017 ZRO DFICIT

Quest-ce que le frein lendettement?

I
10 l sagit dun dispositif visant garantir un quilibrage des comptes publics sur un cycle
conomique complet1. Les dpenses ne doivent pas excder les recettes sur un cycle
complet. Plusieurs pays comme la Suisse et la Sude ont dj adopt ce mcanisme
avec des rsultats plus que probants. LAllemagne sapprte galement appliquer un
frein lendettement (ds 2016) alors mme quelle a dgag un solde budgtaire exc-
dentaire de 18milliards deuros en 2014 (soit 0,6% du PIB). Revenons rapidement sur les
exemples existants.

Le cas suisse2
Mis en place en 20033, le frein lendettement cycle conjoncturel, le montant total des dpenses
suisse a permis la confdration de rduire ne doit pas excder celui des recettes5. La loi
considrablement sa dette, et ce sans affecter suisse prvoit donc que la confdration
la croissance ou le niveau de vie des citoyens4. quilibre terme ses dpenses et ses recettes .
1 Priode
Le Parlement fdral dfinit le frein Cela signifie quen priode de crise, on
hypothtique, lendettement comme un mcanisme accepte des dficits budgtaires, mais ces
dune dure budgtaire visant liminer le dficit structurel dficits devront tre intgralement couverts
dtermine,
qui corres- des finances fdrales. Le frein lendettement par des excdents budgtaires dgags lors des
pond plus ou repose sur une rgle simple: sur lensemble dun priodes dexpansion conomique.
moins exac-
tement
au retour
dun mme
phnomne
conomique. Suisse: effet du frein lendettement
2 Voir
Suisse: % PIB
lexemple MRD CHF
dun frein
lendette- 120 30
frein lendettement

ment,
www.ifrap.org 100 25
3 Les
Suisses ont
accept 80 20
84,7% ce
mcanisme
par votation 60 15
en d-
cembre2001. 40 10
4 La Suisse
a en effet
connu 20 5
septannes
de forte
croissance 0 0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002

suite
ladoption du
frein len-
dettement.
5 Source: Dette de la confdration 1990-2011 Sources: Administration fdrale
Assemble
fdrale - Dette brute (milliards CHF, chelle de gauche) des finances AFF et communication
Parlement Taux dendettement (% PIB, chelle de droite) du DFF, Berne, juin 2012.
suisse,
Lexique du
Parlement.

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 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

Comparaison internationale de lendettement 2005-2012 (en% du PIB)

2005 2012 Diffrence
Suisse 53 37 -16 11
Sude 50 36 -14
Autriche 64 76 +11
Allemagne 69 84 +15
Italie 105 120 +15
Zone Euro 70 91 +20
Pays-Bas 52 68 +16
France 67 90 +23
Royaume-Uni 43 95 +52
Irlande 27 113 +86
Source: AFF/OCDE (2012: estimation)

Le cas sudois6
Dans les annes 1990, la Sude connat un
fort ralentissement conomique accompagn
dune dgradation des finances publiques. Un
nouveau cadre budgtaire est donc adopt et
mis en place entre1997 et2000. Ce dernier
repose sur troispiliers majeurs:
une procdure budgtaire Top and Down :
lvaluation des dpenses et des recettes se
fait sur une base triennale glissante examine
chaque anne. Le budget dune anne t doit
respecter le plafond de la dpense qui a t fix
et approuv par le Parlement t-3;
la mise en place dun objectif de solde
budgtaire excdentaire de 1% sur un cycle;
lintroduction dune rgle dquilibre des
finances locales souple : le non-respect de
lquilibre budgtaire nimplique pas de
sanctions, mais le dficit doit tre compens
dans les troisannes qui suivent.
Le recul est encore plus consquent encore
que lexemple suisse (20ans contre 10) et les
rsultats budgtaires sont patents. La Sude
est le seul pays de lUnion europenne qui
a toujours respect les critres du Pacte de
stabilit et sa rsilience la crise conomique
nest plus prouver.

volution de la dette publique sudoise au sens de Maastricht, en% de PIB

100

80

60

40 Sude
France
UE 27
20
6 Voir
Sude: un
frein len-
0 dettement qui
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

marche,
www.ifrap.org

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 12 TRAVAUX POUR 2017 ZRO DFICIT

Pourquoi un tel mcanisme?

12 Un tel mcanisme contraignant permet, entre et ce, afin de faire, enfin, rentrer la France
autres, de pallier les prvisions beaucoup trop dans les critres europens. Le dficit corrig
optimistes des gouvernements. Les gouverne- des effets de la conjoncture conomique, ou
ments franais semblent en effet avoir rig dficit structurel, passerait quant lui sous les
en rgle la survaluation systmatique de la 2% du PIB potentiel9 ds 2015 et atteindrait
croissance conomique et par voie de cons- mme 1,2% en 2016. Les derniers indicateurs
quence, des recettes et des dpenses du bud- tmoignent du fait que la reprise est luvre
get franais7. Le gouvernement estime que le et se diffuse dans lconomie, ce qui permet de
dficit public franais slvera 3,8% du PIB tabler sur une croissance de 1 % en 2015 et
7 Sur cette en 2015 et 3,3 % en 2016 8. Ces rsultats 1,5 % en 201610 estime le gouvernement.
question, voir
notamment
semblent premire vue conforter lobjectif On est pourtant dj en de des hypothses
Budget 2016, de rduction du dficit 3% du PIB en 2017, gouvernementales.
risque de d-
rapage de
Socit Ci-
vile, n162 Loi de programmation des finances publiques 2014-2019
(nov.2015).
8 Source:
projet de Loi 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
de Finances
pour 2016
(PLF 2016). PIB (volution en %) 0,3 0,4 1 1,7 1,9 2 2
9 Le PIB
potentiel re- Croissance potentielle (en%) 1 1 1,1 1,3 1,3 1,2 1,1
prsente
loffre de
production PIB potentiel (en Md 2010) 2110 2132 2156 2184 2212 2238 2264
quune co-
nomie est cart de production
capable -2,7 -3,3 -3,4 -3,1 -2,5 -1,7 -0,9
(en % du PIB potentiel)
de soutenir
sans pousse
inflationniste.
On appelle
cart de
production En dcembre2015, la Banque de France pr- publiques de la France reste plus dsquilibre
la diffrence
entre le PIB
voit dans ses Projections macroconomiques que celle de nombreux pays europens. Pour
potentiel et le une croissance du PIB de 1,2% en 2015, 1,4% 2015, lobjectif de rduction du dficit public
PIB effectif.
Cest lindica-
en 2016 et de 1,6% en 2017. Lhypothse de est limit, mais son respect exige une grande
teur de la croissance prudente du gouvernement est vigilance sur la dpense. Pour 2016 et 2017,
position de
lconomie
donc en ralit quelque peu optimiste. lobjectif est plus ambitieux; il repose toutefois
dans le cycle. De mme, le Haut Conseil des finances sur des mesures dconomies mal identifies
10 PLF
2016.
publiques (HCFP) estime que compte tenu ce stade. Il est donc loin dtre acquis que
11 Avis rela- de laccroissement des incertitudes depuis lt le dficit public soit ramen 3,3% du PIB
tif aux projets
de lois de fi-
[] lhypothse dune croissance de 1,5 % en en 2016 et 2,7% en 2017. Les outils de pro-
nances et de 2016 ne peut plus tre qualifie de prudente, grammation pluriannuelle et de pilotage des
financement
de la Scurit
comme elle lavait t en avril dernier11. finances publiques mis en place au cours des
sociale pour La Cour des comptes juge quant elle sv- dernires annes ont t amliors en 2014,
2016,
30/09/2015
rement les prvisions du gouvernement. mais montrent encore certaines limites.
HCFP. Dans son rapport annuel sur la situation et Dailleurs, le HCFP estime qu en 2016,
12 Rapport
public du
les perspectives des finances publiques12, la les finances publiques devraient bnficier de
24/06/2015. Cour estime que la situation des finances la reprise modre de la croissance, mais des

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 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

risques significatifs psent sur la ralisation regard de sa trajectoire passe. Si cet objectif
de lobjectif de ralentissement de la dpense de dpense ntait pas tenu, le solde structurel
en volume, particulirement ambitieux au serait dgrad par rapport au niveau prvu.
13
France: volution du solde budgtaire depuis 200913 (en milliards deuros)

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (p) 2016 (p)

-138 -148,8 -90,7 -87,2 -74,9 -85,6 -73 -72

PLF 2016

De plus, et comme le note le Haut Conseil, la finances publiques. Les priodes de croissance
France na pas su mettre profit les priodes (cadres jaunes sur le graphique ci-dessous) nont
dexpansion conomique pour assainir ses entran aucune rduction des dficits structurels.

Dficit structurel, dficit effectif et croissance conomique

(France, 1984-2014)
En%
6
Composante structurelle
Dficit effectif
Croissance relle du PIB
4
Priode de croissance
conomique
2

-2

-3%
-4

-6

-8
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014

Source: Haut conseil des finances publiques (donnes: Insee pour la croissance du PIB et base Ameco de la Commission
europenne pour la composante structurelle du dficit, mai2015).

Bien que des efforts soient aujourdhui raliss, dficitaires. Le solde budgtaire de ltat rvis 13 Il sagit
ils sont encore trop timides pour tendre vers les pour 2015 stablit -73milliards deuros et ici du solde
budgtaire
critres europens. Ainsi, anne aprs anne, la la prvision de solde budgtaire pour 2016 de ltat uni-
France continue de voter des budgets largement est de - 72 milliards deuros. On apprciera quement.

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 12 TRAVAUX POUR 2017 ZRO DFICIT

dailleurs lautosatisfaction du gouvernement une hausse et la dette continue de grimper.

pour qui cest une amlioration de 1,4Md par Tout converge vers la ncessit dadopter
rapport la prvision de la loi de finances initiale, des mcanismes contraignants permettant la
14 principalement lie la baisse des dpenses14. rduction effective des dficits publics et de
Malheureusement, une baisse de la hausse reste la dette.

France: volution de la dette publique brute depuis 2007

(en % de PIB)
100
95
90
85
80
75
70
65
60
2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Mise en place dun frein lendettement en France
La Constitution franaise stipule (article34)
que les orientations pluriannuelles des
finances publiques sont dfinies par des lois
de programmation. Elles sinscrivent dans
lobjectif dquilibre des comptes des adminis-
trations publiques. Il ne sagit donc ici que
2016
dun objectif dquilibre des comptes
publics, qui nest en ralit pas contraignant
pour le gouvernement. La premire tape
dans ladoption dun mcanisme de frein
lendettement serait de modifier cet article
de la Constitution.

Proposition 1
La FondationiFRAP propose cet effet la rdaction suivante de larticle34 de la Constitution: Les comptes
des administrations publiques squilibrent terme. Des lois de programmation dfinissent les orientations
14 PLF pluriannuelles des finances publiques.Les lois de finances, hors dpenses exceptionnelles, en drivent15.
2016, p.28.
15 Pour la
seconde par-
tie de cet ali- On retrouve ici lide dun quilibrage des le rendre rellement contraignant dune part et
na, voir pro- comptes publics sur un cycle conomique com- elle reste relativement souple pour permettre
position4.
16 Loi plet. Cela signifie que sur un cycle donn, les un dficit ponctuel en priode de contraction
organique dpenses ne doivent pas excder les recettes. de lconomie dautre part. Concrtement, un
n2012-1403
du 17d- Ce mcanisme vise liminer le dficit structu- gouvernement pourra proposer de manire
cembre 2012 rel. Cette rdaction a plusieurs avantages: elle ponctuelle des budgets dficitaires pour mener
relative la
programma- rehausse au niveau constitutionnel le principe des politiques contracycliques de soutien
tion et la dquilibre des comptes des administrations lconomie. Il semble important de ne pas
gouvernance
des finances pos par la loi relative la programmation et adopter de rgles trop rigides qui risqueraient
publiques. la gouvernance des finances publiques16 pour finalement de fragiliser lconomie franaise

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 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

en ne donnant aucune marge de manuvre
au gouvernement, notamment en jouant sur
les stabilisateurs automatiques.
Par ailleurs, tout excdent budgtaire en fin
de cycle (grce une croissance du PIB sup-
rieure aux estimations par exemple) devra
tre intgralement affect la rduction de
la dette. Les politiques franais doivent sortir
de la logique de cagnotte car lexprience a
montr que les recettes supplmentaires sont
trop souvent utilises des fins lectorales 15
(baisse des impts dune catgorie, hausse du
salaire des fonctionnaires, etc.) et non pour
servir lintrt gnral.

Proposition 2
La FondationiFRAP propose galement de renforcer la fongibilit asymtrique17 des crdits en ltendant aux
dpenses de Titre5 (dpenses dinvestissement). On ne pourrait plus financer des dpenses de fonction-
nement en ponctionnant les crdits prvus en investissement. Il est ncessaire dintroduire cet effet une
nouvelle annexe en loi de finance retraitant le budget gnral de ltat en fonctionnement/investissement18.

Mise en place dun compte de compensation

Un mcanisme de correction est ncessaire sont crdits et dbits sur ce compte et sont
en parallle de la mise en uvre dun frein donc compenss dans le temps.
lendettement. Llaboration du budget se Il sagit l encore dune mesure souple donnant
fait en effet sur une estimation des niveaux des marges de manuvre au gouvernement.
de croissance, de dpenses et de recettes de loccasion de la prparation de chaque
17 Rgle
ltat. Ds lors deux problmes se posent : budget, le gouvernement provisionne une comptable
comme nous lavons vu, les gouvernements somme sur un compte de compensation. introduite par
la LOLF qui
semblent avoir rig en rgle la surestimation En cas dcarts budgtaires ngatifs, la permet un
systmatique de la croissance conomique et diffrence est prleve sur les ressources du gestionnaire
dutiliser des
il existe une lasticit difficilement calculable compte de compensation. Cela reprsente un crdits pour
des niveaux de recettes et de dpenses qui endettement tolr qui ne dgrade pas le des d-
penses pour
entranent des dviations par rapport la solde budgtaire de lexercice. linverse, lesquelles
cible. Ds lors, un compte de compensation en cas dcarts positifs, lexcdent est crdit elles ntaient
pas prvues
vise corriger aposteriori ces dpassements sur le compte. En fin dexercice budgtaire, lintrieur
et ainsi crer une intertemporalit entre les crdits restant du compte sont annuls et dun pro-
gramme. Les
les budgets. Les carts, positifs ou ngatifs, consacrs la rduction de la dette. crdits sont
fongibles
entre eux,
Proposition 3 sauf pour le
Titre2 (d-
penses de
La Fondation iFRAP propose de modifier larticle7 de la LOLF: 1 Une dotation pour dpenses acci- personnel)
dentelles, destine faire face des calamits, et pour dpenses imprvisibles en 1 Une dotation qui ne peut
pas tre
pour dpenses accidentelles, destine faire face des calamits et dintroduire, juste aprs, la abond, car
phrase suivante: Une mission spcifique nomme compte de compensation regroupe les crdits il possde
un plafond
destins pallier llasticit des recettes et les dpenses imprvisibles. Le montant des autorisations demplois
dengagements de cette mission est gal au montant des crdits de paiement ouverts. Paralllement vot par le
Parlement.
la mise en place de ce compte de compensation, nous proposons galement dintroduire un principe 18 Sur le
daffectation automatique la rduction de la dette de toutes les rentres extraordinaires (vente dl- modle de la
M14 pour les
ments du patrimoine, rvaluation de biens mobiliers et immobiliers, etc.). collectivits
par exemple.

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 12 TRAVAUX POUR 2017 ZRO DFICIT

Refonte de la procdure budgtaire

Un des principaux problmes budgtaires donc absolument pas respects) pour le gou-
16 franais est labsence quasi totale de vision vernement, et ce, cause dun problme de
pluriannuelle. Il existe pourtant bien une loi hirarchie des normes: la loi de programmation
pluriannuelle des finances publiques qui tablit des finances publiques (LPFP) est infrieure
des montants de dpenses triennaux19 et fixe la loi de finances annuelle. Aussi, les LPFP
une trajectoire des finances publiques. Mais ces ntant pas des lois de finances, elles ne sau-
19 Loi montants ne sont aucunement contraignants (et raient contraindre le gouvernement.
n2014-
1653,
article13:
En 2015,
2016 et 2017,
Proposition 4
les plafonds
de crdits al-
La FondationiFRAP propose de modifier larticle34 de la Constitution comme suit: Les comptes des
lous aux administrations publiques squilibrent terme. Des lois de programmation dfinissent les orientations plu-
missions du
budget gn-
riannuelles des finances publiques. Les lois de finances, hors dpenses exceptionnelles, en drivent.
ral de ltat,
hors contribu-
tion du bud-
get gnral au
Une telle rdaction rehausserait les LPFP des finances publiques, mais sans prciser de
compte daf- un niveau hirarchique suprieur aux lois de dure exacte, dtaillant dailleurs larticle 3
fectation sp-
ciale Pen-
finances, qui seraient donc contraignantes pour que la loi de programmation des finances
sions, hors le gouvernement. La prcision hors dpenses publiques prcise, pour chacune des orientations
charge de la
dette et hors
exceptionnelles permet quant elle de conserver pluriannuelles quelle dfinit, la priode de
rembourse- de la souplesse pour permettre aux lois de programmation couverte. Cette priode reprsente
ments et d-
grvements,
finances de tenir compte des circonstances une dure minimale de trois annes civiles.
ne peuvent, exceptionnelles imprvisibles ayant un fort Compte tenu des remarques effectues
primtre
constant, ex-
effet sur les finances publiques (les attentats prcdemment sur la difficult de prvoir
cder les de novembre2015 en sont le parfait exemple). court comme moyen terme lvolution de
montants sui-
vants, expri-
Les LPFP dcoulent de la loi organique relative la croissance, il semble prtentieux de vouloir
ms en mil- la programmation et la gouvernance programmer les finances publiques sur sixans,
liards deuros
courants
des finances publiques. Cette dernire fixe comme cest le cas aujourdhui avec la LPFP
[]. aujourdhui moyen terme20 la trajectoire 2014-2019.
20 Loi
organique
n2012-1403
du 17d- Proposition 5
cembre 2012
relative la La FondationiFRAP propose dadopter un budget global pour troisans et un plafond de dpense sur une
programma- base glissante. Le gouvernement propose au Parlement un projet de budget global pour les troisannes
tion et la
gouvernance venir en euros constants. Le plafond des dpenses est fix en fonction des recettes estimes en tenant
des finances compte de la situation conjoncturelle. Cela permet de changer totalement de logique budgtaire. On
publiques (1),
Article1. passe en effet dune logique il y a des dpenses, il faut les couvrir une logique il y a un poten-
21 (Voir tiel de recettes, voici comment nous allons les utiliser, ce qui correspond dailleurs la chronologie
p.17) Sur
cette ques- de discussion de la loi de finances. Le budget global fixe donc un plafond qui cadre la trajectoire des
tion voir finances publiques pour troisans. Cela ncessite de rcrire compltement le chapitreI de la loi orga-
Loi de fi-
nances recti- nique relative la programmation et la gouvernance des finances publiques.
ficative (2)
2014: la vraie
fausse Le budget annuel dcoule donc du budget global afin de responsabiliser les parlementaires) en
matrise des
comptes,
mais stablit sur un plafond de dpense glissant valeur nominale. Cela signifie que si llabora-
www.ifrap.org (rvis chaque anne et vot par le Parlement tion du budgett doit respecter le plafond de la

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 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

dpense qui a t approuv t-3, le plafond de finances publiques tout en gardant en vue le
dpense annuel stablit lui en fonction du mon- nouvel impratif constitutionnel dquilibre des
tant des recettes corrig du facteur conjoncturel. comptes publics sur un cycle complet. La LOLF
Cette distinction entre valeur nominale et valeur ou la Constitution prciseront les modalits de 17
constante permet dtre au plus prs de la ralit correction infra-annuelles qui devront rendre
de lconomie et par l, de limiter au maximum automatique ladoption dune loi de finances
les drapages imputables llasticit des recettes rectificative. Une inflation plus basse que la pr- 22 Cest
dailleurs loc-
et des dpenses. Le gouvernement est en mesure, vision devrait constituer un cas dligibilit ce casion dob-
anne aprs anne, de rajuster ses budgets afin dispositif. Le suivi de la consommation des crdits tenir une pr-
sentation
de rpondre la trajectoire pluriannuelle des en cours dexercice est galement fondamental. beaucoup
plus dtaille
entre d-
Proposition 6 penses de
fonctionne-
ment (dont
La FondationiFRAP propose dtablir un suivi trimestriel de la consommation des crdits, avec obligation dpense
pour le gouvernement de prsenter des mesures de corrections dans lanne en cours (N) si le suivi de personnel)
et dpenses
budgtaire constate un drapage de plus de 2% dans les charges. En cas de drapage, le gouvernement dinvestisse-
proposera des compressions de charges pour lexercice suivant (N+1). Si les recettes sont suprieures, ment, sur le
modle bri-
elles devront tre affectes la rduction de la dette. tannique.
23 Cela
peut sembler
Rforme de la rserve de prcaution contraire la
fixation dun

en responsabilisant les ministres plafond de

dpense
comme vo-
qu dans
Un bon management des fonds publics repose, attendus de cette mise en rserve. Des sous- les points
rappelons-le, essentiellement sur deuxpoints: budgtisations quasi systmatiques contribuent prcdents,
car si le bud-
une programmation initiale de qualit et une une forte consommation de ces crdits et ces get intgre
gestion de la dpense srieuse en cours dexercice. derniers sont utiliss pour couvrir des erreurs une marge,
la contrainte
Cest dans cet objectif que les ministres de programmation au lieu de faire face des du plafond
affectent un pourcentage des crdits allous dpenses imprvues. On peut citer lexemple de dpense
disparat,
une rserve de prcaution. Les crdits mis en de lexercice 2014, o sur 7,5 milliards de lobjectif du
rserve sont bloqus et ne servent qu faire face crdits gels, 5,4 avaient t consomms en plafond tant
bien dobliger
des situations imprvues. Aujourdhui, le taux cours dexcution21. La rserve de prcaution le gouverne-
de mise en rserve est de 8% pour toutes les est donc assez largement dtourne de son ment
compenser
dpenses hors Titre2 (dpenses de personnel) objectif principal: un solde lquilibre en fin des hausses
et de 0,5 % pour les dpenses de Titre 2. de gestion. Il apparat primordial de rformer de la dpense
par des
Cependant, des mauvaises pratiques viennent cette rserve de prcaution en modifiant sa coupes bud-
en grande partie annuler les effets bnfiques nature comme son mode de gestion. gtaires.
Pourtant,
cette mesure
Proposition 7 apporte une
flexibilit
quil nous
Pour ce faire, la FondationiFRAP propose dinstaurer: semble im-
Un principe de responsabilit budgtaire des ministres dans la construction de leurs budgets : portante de
conserver,
chaque ministre est charg dtablir son propre budget22 en de des plafonds vots par le Parlement23 ainsi quune
afin dintgrer une marge derreur. La diffrence est gele et identifie budgtairement sur une ligne scurit de
plus qui ap-
rserve de prcaution; parat primor-
diale au
Un principe de responsabilit du ministre: le ministre est responsable du respect de son budget et devra vu de lhisto-
rique franais.

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lui-mme proposer des coupes budgtaires sur son primtre en cas de risques de drapages au-del
de la rserve de prcaution (provisions obligatoires), suivant le principe de lauto-assurance. Cest au
18 ministre quil appartient de refixer en permanence ses priorits pour respecter ses dotations budgtaires,
en dplaant dans le temps ses projets, en freinant ou en acclrant certains, etc.

Proposition 8
Afin daccentuer la responsabilit des ministres, la FondationiFRAP propose dabolir la non-compatibilit
des fonctions dordonnateur et de comptable pour les seuls ministres de plein exercice (les ministres
dlgus et secrtaires dtat sont donc exclus). Le ministre serait donc ordonnateur principal et comptable
principal pour son ministre, avec les responsabilits pcuniaires et civiles qui incombent ces postes24.
Le ministre comptable principal ne peut dlguer sa signature hors du rseau de la Direction gnrale des
Finances publiques (qui abrite seule les comptables publics (hors douane)).

24 Article17
du dcret Gnralisation des Automatics Productivity Cuts (APC)25
GBCP Les
comptables
publics sont De nombreux pays voisins, notamment les pays du get venir en fonction des gains constats sur le
personnelle-
ment et p-
Nord (Sude, Danemark, Finlande) ont adopt la prcdent exercice, alors que dautres tats les
cuniairement pratique des coupes automatiques de productivit fixent dans une stratgie pluriannuelle. La Fin-
responsables
des actes et
dans les crdits budgtaires. Cette technique vise lande quant elle, ngocie des coupes budgtaires
contrles qui mieux matriser les dpenses de fonctionnement en fonction des gains de productivit estims, ce
leur in-
combent en
en sinspirant, dassez loin, des mthodes du sec- qui revient sensiblement au mme. Les donnes
application teur priv. Il sagit concrtement de prendre en empiriques ayant montr que les gains de produc-
des disposi-
tions des ar-
compte lors de llaboration du budget, des gains tivit imposs au secteur public sur les cots de
ticles18, 19 de productivit dune administration. Ces coupes fonctionnement courant sont de lordre de 0,5%
et20, dans
les conditions
sappliquent autant aux dpenses de fonctionne- 2%/an, la plupart des pays ont fix un objec-
fixes par ment quaux dpenses de personnel. En fonction tif dans cette marge (1,25% en Australie, 0,8%
larticle60
de la loi du
des pays, ces coupes sont imposes dans le bud- Nouvelle-Zlande, 2% en Sude).
23fvrier
1963 vise
ci-dessus.
25 Voir
Proposition 9
ltude com-
plte sur La FondationiFRAP propose dimposer des APC hauteur de 1% par an, y compris sur les dpenses de
notre site personnel et dutiliser les crdits conomiss pour abonder les rserves de prcaution. Cette mthode
www.ifrap.
org, Budget: oblige les services une ringnierie globale permanente afin de matriser leurs cots de fonctionne-
si la France ment, tout comme elle permet une rgulation sur le long terme des effectifs.
essayait les
Automatic
Productivity
Cuts? ou les
examens de Rforme du Haut Conseil des finances publiques
lOCDE sur la
gouvernance
publique:
Introduction dun biais pessimiste
France: Une
perspective
dans les prvisions macroconomiques
internationale
sur la Rvi- Cr par la loi organique du 17dcembre 2012 publiques claire les choix du gouvernement et du
sion gnrale
des politiques
relative la programmation et la gouvernance Parlement et veille la cohrence de la trajectoire
publiques. des finances publiques, le Haut Conseil des finances de retour lquilibre des finances publiques avec

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 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

les engagements europens de la France. Pour cela,
il apprcie le ralisme des prvisions macroco-
nomiques du gouvernement et se prononce sur la
cohrence des objectifs annuels prsents dans les
textes financiers (projets de loi de finances, projets
de loi de finances rectificatives) avec les objectifs
pluriannuels de finances publiques26.
Comme nous lavons souvent rappel, le Haut
Conseil ne dispose pas de ses propres capacits de
chiffrage ni de ses propres modles statistiques. Il
nest donc pas en mesure davoir un dbat contra-
dictoire enrichissant avec les directions du Trsor
et du Budget et reste dpendant des prvisions
gouvernementales. Il se borne effectuer une
synthse du consensus des conjoncturistes27. Aussi
nous apparat-il primordial de rcrire complte-
ment le chapitre3 de la loi organique relative la
programmation et la gouvernance des finances
publiques afin de transformer le Haut Conseil en 19
une vritable autorit autonome28.
Le Haut Conseil doit tre capable:
dtablir ses propres prvisions macrocono-
miques;
de sautosaisir afin dintervenir tout moment
de la procdure ou du cycle budgtaire.
Mais principalement, le Haut Conseil doit pou-
voir fournir systmatiquement deuxscnarios
conomiques au gouvernement: un scnario le
plus probable compte tenu des informations
disposition et un scnario pessimiste.

Proposition 10
Sur les modles anglais, sudois et nerlandais et en adquation avec les remarques effectues dans
cette tude, la FondationiFRAP propose que les prvisions macroconomiques du Haut Conseil servent
de base la prparation des PLF/PLFSS/LPFP.
26 Extrait
de www.hcfp.
Le gouvernement doit toutefois demeurer libre dappliquer lun ou lautre des scnarios, car il le fr/Missions.
fait en toute connaissance de cause et en responsabilit pleine et entire devant la reprsentation 27 Faisceau
nationale et les citoyens. dindicateurs
macro-co-
nomiques
cens clairer
Proposition 11 le gouverne-
ment sur sa
Afin de laider dans son rle de prvision et dapprciation de la trajectoire des finances publiques, la politique
budgtaire.
direction du Budget (DB) transmet au HCFP, sur base infra-annuelle (trimestrielle) ltat davancement 28 La future
de la consommation des crdits et de lencaissement des recettes. Ce dernier met alors un avis. Les agence
Haut
collectivits locales via la direction gnrale des Collectivits locales (DGCL) notifient galement le Conseil
suivi de leur excution budgtaire par rapport lOdedel (objectif dvolution de la dpense locale) des finances
publiques
et les organismes de protection sociale (comit dalerte de lOndam, DGOS, DGSS, Cor, ministre du doit, notre
Travail, UNCCAS) identifient les drapages potentiels et les notifient au HCFP. sens, sinspi-
rer fortement
des modles
du Office
La transparence est ici une notion clef. Cest pourquoi nous proposons de supprimer la confiden- for Budget
Responsibili-
tialit des dlibrations du Haut Conseil. ty (OBR) bri-
tannique,

Cration dun CBO franais du Swedish

Fiscal Policy
Council
(SFPC) ou
Le Congressional Budget Office (CBO) est une du budget de ltat fdral dautre part. Son du Bureau
danalyse
agence fdrale amricaine rattache au Congrs objectif est de fournir aux lus des donnes de la poli-
des tats-Unis, qui fournit ce dernier des chiffres, objectives et non partisanes sur tique
conomique
tudes conomiques et budgtaires dune part, de nombreux sujets : analyses conomiques, des Pays-
et qui prend part au processus dlaboration chiffrage de mesures lgislatives, etc. Bas.

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 12 TRAVAUX POUR 2017 ZRO DFICIT

Proposition 12
20 La FondationiFRAP propose de crer un CBO franais, rattach au Parlement. Ce Bureau parlemen-
taire du budget effectuera des tudes conomiques et budgtaires et chiffrera les projets de lois
pour le compte du Parlement. Il participera galement la prparation du budget en proposant ses
propres chiffrages par rapport ceux du HCFP et des directions du Trsor et du Budget.

Le but est bien de crer un vritable tri-
logue contradictoire de gestion entre ltat,
le Parlement et le HCFP, dans lequel chacun
pourra contrebalancer les chiffres de lautre.
Le Parlement en sortira considrablement ren-
forc dans son rle de contrle de laction du
gouvernement.
La Fondation iFRAP rappelle cet effet son
attachement la suppression pure et simple
du Conseil conomique, social et environne-
mental (Cese) et des Ceser. Le budget ainsi
dgag, de 100millions deuros, serait revers
cette nouvelle agence. Pour son fonctionne-
ment, une partie des effectifs de la Cour des
comptes seront rattachs de faon permanente
ce nouveau bureau (ainsi que les crdits de
laction valuation des politiques publiques
hauteur de 34millions deuros29 en plus des
100millions deuros rcuprs au Cese) pour
assurer lanalyse des politiques publiques pour
le compte du Parlement. En revanche, la partie
daudit et de certification des comptes ainsi que
les fonctions juridictionnelles de la Cour ne sont
pas concernes par ce changement de primtre.

Fusion des corps dinspection

en un Comit national daudit
Un constat simpose: aujourdhui, la moi-
ti des missions dinspection 30 sont menes
de manire conjointe par plusieurs corps
dinspection.
Cela entrane bien videmment nombre de
problmes, parmi lesquels on trouve ple-
mle des soucis de coordination, de redon-
dance, de gestion du personnel, etc.

Proposition 13
Cest pourquoi la FondationiFRAP propose de fusionner les troisgrands corps dinspection (IGF, IGA, IGAS)
en un Comit national daudit charg deffectuer des missions dinspection, daudit (financier et orga-
nisationnel) et de participer activement la rforme de ltat et la modernisation de laction publique.

Au-del de son rle daudit, le Comit national produire annuellement un rapport gnral sur
daudit aura galement pour mission diden- lensemble des recommandations effectues
29 Source: tifier et de diffuser dans ladministration des au cours de lanne destination des gestion-
RAP2014.
30 Source:
recommandations, des bonnes pratiques et de naires publics.
note confi- faire partager son exprience acquise lors des Dans un souci vident de transparence et din-
dentielle issue
dun groupe
missions. Les gestionnaires publics devront formation des citoyens et afin dviter la pratique
de rflexion trouver dans les travaux du Comit des res- rpandue des rapports classs confidentiels
lanc par le
ministre de
sources susceptibles damliorer leurs services avant dtre enterrs, nous proposons de rendre
la Fonction sous tous les aspects possibles: organisation, obligatoire la publication systmatique de len-
publique, ci-
te par Ac-
ringnierie des services, gestion des ressources, semble des travaux du Comit national daudit,
teurs publics. management des quipes, etc. Le Comit devra dans le cadre des secrets protgs par la loi.

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 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

Fusion des PLF et PLFSS

Dans un objectif de matrise des finances
publiques et de rduction des dficits, on com-
prend mal que les Projets de loi de finances (PLF)
et les Projets de loi de financement de la Scurit
sociale (PLFSS) soient disjoints. Une prsenta-
tion consolide des comptes des administrations
publiques semble ncessaire, notamment au vu
des engagements europens de la France (le dfi-
cit Maastrichtien tant le dficit toutes APU, 21
donc en intgrant la Scurit sociale).
Le prsident de la Cour des comptes, Didier
Migaud, prconise depuis longtemps une
meilleure articulation des textes et, a minima,
une discussion unique au Parlement sur les
deuxtextes dans une optique dapproche plus
globale des finances publiques.

Proposition 14
Dans une perspective dassainissement des finances publiques, la Fondation iFRAP propose de
fusionner les textes du PLF et du PLFSS en une unique loi de finances, tout en excluant lassurance
chmage, les retraites tous rgimes confondus et les accidents et maladies professionnels. Un texte
unique permet bien plus la mise en place de stratgies cohrentes entre elles quun parpillement
des impts et cotisations sur deuxtextes distincts, mme si les crdits du PLFSS (hors dpenses de
fonctionnement), sont par nature valuatifs.

Le comit dalerte de lOndam (objectif jouer la clause de larticle5II de lordonnance

national de dpenses de lassurance maladie)
doit galement voluer pour prendre en compte
lensemble des rgimes obligatoires de base de
la Scurit sociale afin de disposer dune vision
globale des dpenses.
De plus, la Fondation iFRAP rappelle son
attachement la suppression du financement
autonome de la Caisse amortissement de la
dette sociale (Cades). Il est ncessaire de faire
du 24janvier 1996 relative au remboursement
de la dette sociale afin de transmettre la gestion
du refinancement de la Cades directement
France Trsor et au moyen de la dette de
ltat, afin de faire baisser le cot des emprunts
souscrits (le cot des emprunts de la Cades
tant bien suprieur celui de ltat). Des
conomies importantes sont possibles, tant
donn le montant de la dette amortir.

Pour un pacte de stabilit interne et une loi

de finances des collectivits locales
La loi de programmation des finances publiques locales est ncessaire. Il faut donner un objectif
pour 2014-2019 instaure son article 11 un aux collectivits en dfinissant un cap moyen/
31 Lasso-
Odedel (objectif dvolution de la dpense long terme. LOdedel doit voluer pour se ciation des
locale) non contraignant, afin dassocier les transformer en un vritable pacte de stabilit collectivits
territoriales
collectivits locales leffort de redressement interne afin de respecter les engagements la matrise
des finances publiques. Il semble en effet vident europens du pays. Comme le note un rapport des dpenses
publiques:
quun pilotage efficace des finances publiques snatorial31, ltat doit noncer des rgles claires les exemples
locales ne peut passer que par la concertation et durables, dans une logique pluriannuelle. Les autrichien et
italien, Snat,
entre les diffrents acteurs. Mais pour cela, exemples italien et espagnol sont des sources Commission
un cadre rnov de gouvernance des finances dinspirations possibles pour la France. des finances.

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 12 TRAVAUX POUR 2017 ZRO DFICIT
Lexemple italien32
Nos voisins transalpins ont adopt en 1999
22 un Patto de stabilit interno (Pacte de stabilit
interne) afin de matriser les comptes de
leurs collectivits locales tout en respectant
le principe de libre administration. Lexemple
italien est particulirement intressant car
lorganisation territoriale est assez similaire
lorganisation franaise. Tout comme
en France, les collectivits italiennes sont
soumises une rgle dor (depuis 2015 pour les
rgions, en 2016 pour les autres collectivits):
elles ne peuvent sendetter que pour financer
des dpenses dinvestissement.
Depuis 2002, les objectifs du pacte se sont
adapts chaque strate de collectivits :
rgions, dpartements, communes.
Les rgions doivent respecter une norme
dvolution des dpenses de fonctionnement
en fonction dun taux de croissance dtermin;
Lexemple espagnol33
LEspagne dispose de rgles encadrant les
finances locales depuis 1990 mme si ces
rgles ont fortement volu dans le temps :
les finances doivent tre lquilibre voir en
excdent et le recours lendettement est
limit linvestissement.
Depuis 2011, une rforme constitutionnelle
32 Voir Ges-
interdit, entre autres, les dficits structurels
tion des col- pour les collectivits. Cette rforme vise
lectivits terri-
toriales: le
introduire dans le droit espagnol les mesures
modle ita- du TSCG europen laide de deuxrgles:
lien, www.
ifrap.org
les rgions et les communes adoptent chaque
33 Voir anne un plafond de dpense multiniveaux.
Rgles bud-
gtaires et
Ce dernier ne doit pas voluer plus vite que
collectivits le PIB, selon la mthodologie dfinie par la
territoriales:
le cas espa-
Commission europenne;
gnol, www. partir de 2020, un plafond dendettement
ifrap.org
34 Il est utile
sera adopt. Il sera de 13% du PIB pour les
de rappeler rgions (en corrigeant ce montant de leurs
ici que lEs-
pagne est
propres PIB34) et de 3% pour les communes.
un pays avec Les collectivits espagnoles sont galement
une organisa-
tion trs d-
fortement impliques dans la procdure
centralise. budgtaire. Les objectifs sont individualiss
Socit Civile n 165 Fvrier 2016
Les dpartements et communes ont
des objectifs budgtaires stricts avec des
limitations de dpenses ou des baisses de
budgets annuelles.
Le systme italien repose sur un mcanisme
de sanctions/incitations. En cas de non-respect
des rgles et objectifs, les sanctions sont
systmatiques et linverse, des incitations
sont possibles pour les collectivits vertueuses.
Ces incitations peuvent prendre la forme
dobjectifs moins contraignants ou dune plus
grande facilit daccs aux financements alors
que les sanctions vont de la baisse des dotations
de ltat au gel des embauches en passant par
linterdiction pure et simple de lendettement,
y compris pour les dpenses dinvestissement.
Les sanctions concernent galement les lus,
qui peuvent voir leurs indemnits baisser
arbitrairement de 30%.
par rgion, les collectivits sassignent
elles-mmes des plafonds de dpenses et
les objectifs se font sur une base triennale.
Ainsi, les collectivits bnficient darbitrages
budgtaires clairs auxquels elles sont associes
sur une perspective triennale, permettant une
bonne supervision de lvolution de leurs
dpenses.
Tous ces exemples sont autant de sources
dinspirations pour la France. Les collectivits
franaises tant dj soumises la rgle dor,
le sujet central est ici la matrise du niveau
de la dpense. Aujourdhui, le gouvernement
espre matriser la dpense locale au moyen
de deux leviers : la baisse des transferts et
particulirement par la baisse de la DGF
(dotation gnrale de fonctionnement) et
lOdedel. Pour la premire fois en 2016,
lOdedel sera raffin par strate et par nature
de dpense (fonctionnement, investissement).
Cest une bonne mesure, mais labsence de
caractre contraignant de lOdedel ne permet
pas de matriser la dpense.
 ZRO DFICIT 12 TRAVAUX POUR 2017

Proposition 15
La cogestion des finances locales doit notamment passer par une vritable loi de finances des col- 23
lectivits locales. Sur les modles italien et espagnol, la FondationiFRAP propose de territorialiser
lOdedel (objectif dvolution de la dpense locale) en le transformant en un Pacte interne de stabilit
afin de fixer des objectifs clairs par rgion (et ce en pleine cohrence avec la rforme territoriale) puis
pour chaque strate de collectivit35 (dpartements, intercommunalits, communes, dans une logique
de poupes russes). Ces objectifs sont les suivants:
plafond limitatif de dpense triennal pour matriser lvolution des dpenses;
plafond limitatif dendettement pour garder une dette soutenable;
plafond limitatif demplois pour contenir lexplosion de la masse salariale;
objectif dexcdent budgtaire triennal;
gnralisation des Automatics Productivity Cuts avec notamment pour objectif la rduction de la
masse salariale;
objectif de lutte contre labsentisme des agents afin de se rapprocher des chiffres du secteur priv,
aligner le temps de travail des agents sur les 1607heures lgales.

Ces objectifs seront dabord discuts lors dune
confrence locale des finances publiques, sorte
de confrence territoriale de laction publique
en mode finance, puis envoys la direction du
Budget qui en fera la synthse pour prparer la
loi de finances locale en cohrence avec le bud-
get triennal, pour finalement tre inscrits dans la
nouvelle loi de finances des collectivits locales.
Aujourdhui les crdits de ltat aux collecti-
vits sont impratifs, mais les dpenses de ces
dernires sont valuatives. Aussi, dans la future
loi de finances locale, les crdits de ltat seront
impratifs (il sagit des recettes pour transferts)
mais en ce qui concerne les recettes pour les-
quelles les collectivits ont des pouvoirs de taux,
les crdits resteront valuatifs.
En rsum, les collectivits devront prsenter
leur budget comme le fait ltat, avec des arbi-
trages, puis un vote au Parlement. On passerait
alors sur la mme procdure que pour ltat,
plus contraignante que ce qui se faisait jusque-
l, mais en change, ltat garantit des recettes.
Un amendement de larticle72-2 de la Consti-
tution est ncessaire afin de mettre en place ces
mesures. Cet article stipule : Les collectivits
territoriales bnficient de ressources dont elles
peuvent disposer librement dans les conditions
fixes par la loi.

Proposition 16
35 La
La Fondation iFRAP propose un amendement larticle 72-2 de la Constitution: Les collectivits Fondation
iFRAP rap-
territoriales bnficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions pelle son at-
fixes par la loi et dans le respect des dispositions de larticle34. tachement
la suppres-
Un alina rdig tel quil suit est galement insr larticle34: sion de
lchelon d-
Les lois de financement des collectivits territoriales dterminent la part des ressources alloues partemental
par ltat aux collectivits territoriales, dans les conditions et sous les rserves prvues par une loi et la fusion
des quelque
organique. Elles respectent les orientations pluriannuelles des finances publiques dfinies par les 36000 com-
lois de programmation. munes fran-
aises
en 5000
super-com-
La libre administration des collectivits nest aucun moment remise en cause. munes.

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 12 TRAVAUX POUR 2017 ZRO DFICIT

Conclusion
Ces dernires annes, les dbats sur les rgles budgtaires ont t intenses: de la rgle dor
au TSCG, les gouvernements successifs ont eu leur disposition de trs nombreux rapports et
tudes. Des garde-fous ont bien t introduits, mais tant trop modestes, ils nont pas permis un
rel assainissement des finances publiques franaises. La France ne rpond toujours aucun
des critres de convergences europens et la mansutude des instances communautaires
notre gard irrite de plus en plus nos partenaires, Pologne en tte.
Pourtant, les exemples de bonne gestion ne manquent pas: la Suisse, la Sude, mais aussi
lAllemagne ont russi rduire considrablement leurs dficits respectifs et mme dgager
des budgets excdentaires. Les pays ayant adopt le srieux budgtaire ont par ailleurs prouv
leur rsilience face la crise: 4,5% de chmage en Allemagne, 7,8% en Sude, 6,2% au
Danemark, trs loin de la France 10,8% et de la moyenne europenne 9,5%36.
Au-del de nos engagements europens, la Fondation iFRAP sest prononce pour la recherche
dun quilibre primaire (quilibre budgtaire hors intrts de la dette), puis dun excdent.

Cest pourquoi la Fondation iFRAP propose:

La mise en place dun frein lendettement;
Limpossibilit de financer des dpenses de fonctionnement avec des crdits prvus
pour des dpenses dinvestissement;
La mise en place dun compte de compensation;
Une rforme de la procdure budgtaire en troispoints:
rehaussement de la LPFP au niveau constitutionnel,
adoption dun budget global triennal,
plafond de dpense annuel glissant.
Une rforme de la rserve de prcaution;
De rendre les ministres responsables de leurs budgets et du budget de leurs oprateurs
sous tutelle rintgrs dans la norme zro valeur (hors charge de la dette reclasse dans la
norme zro volume);
De faire du ministre lordonnateur principal et le comptable principal de son ministre;
De gnraliser la pratique des coupes automatiques de productivit dans les crdits
budgtaires;
De rformer le Haut Conseil des finances publiques pour le rendre rellement indpendant
et en faire un interlocuteur majeur de la procdure budgtaire;
De crer un organisme rattach au Parlement charg de produire un chiffrage contradictoire
des projets de loi dans une optique de trilogue de gestion;
De fusionner les corps dinspection en un Comit national daudit;
36 Source: De fusionner les PLF et PLFSS dans un souci de cohrence de la stratgie des finances
www.statis-
tiques-mon- publiques;
diales.com/
ue_chomage.
De rformer totalement le financement des collectivits territoriales en instaurant un Pacte
htm de stabilit interne sanctuaris par une loi de finances des collectivits.

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