Lefficacit des instruments de promotion de la bonne gouvernance

dans la rationalisation des ressources publiques

Intrt du sujet

Dans son allocution prononce loccasion de la clbration du

bicentenaire de la Cour des Comptes franaise, Monsieur Nicolas
SARKOZY , Prsident de la Rpublique, motivait ainsi la ncessit de la
sauvegarde des deniers publics.
Cet argent est doublement sacr.
Il lest parce quil est pris au travailleur et lpargnant, parce quil est le
sacrifice qui est demand chacun pour que la Rpublique puisse vivre,
parce que le paiement de limpt cest lacte civique par lequel la
solidarit cesse dtre un voeu pieux pour devenir une ralit.
Sacr, largent public lest aussi parce que les besoins sont toujours plus
grands que les ressources, parce quil y a trop de dtresse, de misre,
de souffrances soulager, parce quil y a trop dinjustices rparer,
parce quil y a trop dingalits corriger et trop peu de moyens pour
quun seul centime soit gaspill, pour quun seul centime soit dtourn.

Assurment, la rflexion initie par votre institution sur la capacit de

notre systme de gouvernance financire assurer une utilisation
rationnelle de nos ressources publiques procde du mme attachement
la performance des finances publiques et leur gestion vertueuse.

Les donnes du sujet

Institution ayant au cur de sa mission, lquilibre de la Nation dans la
diversit de sa composition et lunit de son destin, Le Conseil
Economique Social et Environnemental est sensible une allocation
judicieuse des ressources publiques. Dans le libell de la question, objet
de notre audition, lobjectif recherch est prcisment une gestion
rationnelle des ressources publiques.

Aussi, les instruments de promotion de la bonne gouvernance

apparaissent-ils comme des moyens permettant datteindre lutilisation
optimale et quitable desdites ressources.

La question est de savoir si les instruments de bonne gestion promus au

Sngal permettent datteindre lobjectif de cette gestion rationnelle que
nous dsirons.
Quelques prcisions conceptuelles
Lacception de la notion de bonne gouvernance est sujette des
variations qui tiennent la gographie, aux institutions concernes, au
secteur dactivit.

Retenons quun systme de bonne gouvernance repose sur la

transparence, la reddition de compte, la redevabilit des acteurs,
lassociation des parties prenantes, la mise disposition de linformation.

Ces diffrentes caractristiques de la gouvernance des affaires publiques,

notamment des affaires financires, apparaissent, aujourdhui, comme des
exigences des citoyens qui fondent leur prtention sur leur triple qualit de
contribuables en droit de connatre la destination de la fiscalit, dlecteurs
en droit dapprcier lexercice de la mission des lus et dusager du service
public bnficiaire de toute action dintrt gnral.

Les dimensions de reddition et de redevabilit sont des acquis sculaires

qui remontent, pour lespace francophone, la rvolution franaise qui a
consacr le droit des peuples de constater par eux-mmes ou par leurs
reprsentants, la ncessit de la contribution publique et de demander
compte tout agent public de son administration (articles 14 et 15 de la
Dclaration des Droits de lHomme et du Citoyen de 1789).

Lobligation de transparence dans lactivit financire de lEtat est une

des plus importantes manifestations dun systme de bonne
gouvernance. Elle donne de leffectivit lobligation de reddition de
compte et dimputabilit des actes au sommet de lEtat. Elle est une
expression de vitalit dmocratique et un garant de la crdibilit des
Finances publiques. La confiance des contribuables et des partenaires
au dveloppement se mesurent, pour une large part, laune de cette
transparence.

En ce qui concerne le Sngal, les principes de bonne gouvernance et de

transparence dans les affaires publiques sont consacrs par la
Constitution. Par suite, tout notre droit financier public a amnag,
suffisance, des dispositifs et des instruments susceptibles de
donner de leffectivit aux exigences de bonne gouvernance
ayant pour finalit une gestion rationnelle de nos ressources
publiques.

Cest pourquoi notre rflexion sera alimente moins par leur existence
que par leur mise en uvre. A cet gard, la revue des observations et
recommandations formules par la Cour des comptes lissue de ses
contrles permet de constater que les dysfonctionnements de la gestion
publique sont, pour lessentiel, imputables, non pas labsence ou
linsuffisance de la rglementation, mais plutt lirrespect de sa lettre et
de son esprit.

Revue des instruments permettant lutilisation

rationnelle des ressources publiques
Le Parlement : reprsentation nationale

Au S n gal, l m canism dassociation du pupl a lallocation ds

rssourcs publiqus st r gl , sur l plan institutionnl, par l sys* gst
Lffctivit t lfficacit d c contro l sont ds xigncs d la d mocrati
d s lors qu, par ds proc durs transparnts t d mocratiqus , l
pupl dont la souvraint st inalt rabl a transmis son pouvoir d
contro l au Parlmnt.

renforcement des capacits de cette commission peut laider matriser

les outils facilitant la lecture et le vote des projets de lois de finances
ainsi que le contrle aprs excution. Cet accompagnement apparat, du
reste, comme une condition facilitant lefficacit de lexercice du mandat
de contrle des finances publiques par les reprsentants du peuple
sngalais et une exigence citoyenne en contrepartie de lobligation de
consentir limpt. En effet, une Commission des Finances outille est
une garantie de transparence et de qualit de la politique budgtaire qui
impacte le pouvoir dachat de la population.

Aussi, la formation de la Commission des Finances en vue de la matrise

des rgles et procdures rgissant lexcution du budget et des
mcanismes de son contrle, et travers elle lAssemble nationale,
participe-t-elle du renforcement du contrle dmocratique parce quelle
rend effectif le droit du citoyen demander des comptes aux autorits
investies du pouvoir excutif.

De la capacit de la Commission des Finances instruire efficacement

les projets de budget et contrler tout aussi efficacement les recettes et
dpenses excutes dpend, trs largement, la contribution de
lAssemble nationale la promotion de la transparence dans la gestion
des finances publiques.
Cest pourquoi, en raison de la technicit des actes qui lui sont dvolues,
la formation de la Commission des Finances est un pralable satisfaire
ds sa mise en place afin que soit assur le succs dans
laccomplissement de sa mission, ses membres devant tre en mesure
dapprcier la rgularit des oprations dexcution des lois de finances
et les performances des administrations en charge de la gestion de
finances publiques.

Le contrle peut tre annonc ou inopin. Il peut rsulter dune

procdure expressment prvue par la loi. Il peut galement dcouler
dune dcision discrtionnaire de lautorit comptente. Dans tous les
cas, il doit tre contradictoire.

Lorsque les ressources publiques sont limites, ce qui est le cas dans
les pays en dveloppement, et que les finances publiques constituent un
instrument de rgulation de la conjoncture et de pilotage conomique,
les mcanismes dvaluation et de contrle des finances publiques ont
des effets certains sur lefficacit de la dpense publique susceptible
dassurer lpanouissement de la nation et sa cohsion.

la gestion des finances publiques est domine par des impratifs dun
contrle troit et dune valuation rigoureuse justifis: plusieurs
mcanismes de contrle et dvaluation des finances publiques
sintgrent dans un systme o les contrles senchevtrent et se
chevauchent aux diffrentes tapes de llaboration et de lexcution des
budgets publics.

Dpenses de fonctionnement : inventaire exhaustif des documents

tablis la suite des besoins exprims par les services (contrats,
marchs, polices dassurance ou dabonnement) et dune parfaite
connaissance des prix pratiqus sur le march.

Les dpenses de transfert : leur valuation est forfaitaire et sappuie sur

les services vots augments des mesures nouvelles qui rsultent, pour
une large part, de la politique sociale du gouvernement.
Ces crdits dont les plafonds peuvent tre dpasss lexcution sont
valus partir des dpenses de N-1 corriges en fonction des choix du
gouvernement.

En effet, la raret des ressources dun pays en dveloppement ne peut

saccommoder des travers du Moyen Age franais o les deniers publics
taient abusivement destins financer le train de vie du monarque,
les caprices de ses favorites et la solde de ses gens darmes .

ans le domaine des finances publiques, la redevabilit est, donc, une

conqute citoyenne rige en droit collectif de regard sur lutilisation des
ressources publiques qui met la charge des organismes et des
gestionnaires le devoir de faire constater que leur gestion a permis de tirer
le meilleur profit des ressources alloues et quils se sont donns les
moyens dvaluer cette gestion.

On peut citer, entre autres, le recul de lanalphabtisme et lveil de la

conscience citoyenne, lavance de la dmocratie qui exige lvaluation
du service public par rapport aux attentes de la population, la
mondialisation qui montre chacun les actes des autres etc.

La redevabilit est une exigence de rsultat qui dpasse la rgularit

de la gestion

Cette situation a donn un intrt accru lamlioration de limputabilit

dans le secteur public mis au cur du contrle de performance.

En effet, la redevabilit a cr une culture de la gestion qui dpasse la

question de savoir combien dargent est dpens et si la dpense a
respect les rgles sans aucune proccupation de savoir si cet argent a
t dpens pour atteindre les objectifs dsirs.

Elle permet de surveiller et dapprcier lutilisation des ressources

physiques, financires et humaines mises la disposition des dtenteurs
dun mandat public pour l'accomplissement de leurs missions et la
ralisation des objectifs qui leur sont assigns, avec le souci d'obtenir le
meilleur rendement possible des ressources utilises.

Pour illustration partir de la loi de finances, on peut dire que mme si le

contrle parlementaire porte ncessairement sur la conformit de son
excution, en tant quinstitution politique relayant la voix du citoyen-
lecteur, le Parlement doit tre surtout attentif lefficacit de lexcution
budgtaire et de ses effets socio-conomiques.

Cest ainsi que, dans les pays o existent des institutions de contrle
produisant lattention du peuple des rapports publics (Cour des comptes
par exemple), la pratique de la redevabilit est favorise et sa culture
diffuse dans les organismes justiciables. En ce sens, le rapport public est
un outil qui ralise lexigence de redevabilit en soumettant ladministration
la rgle de laudit et de lvaluation.

La LOLF constitue une rponse directe aux insuffisances de

lordonnance de 1959. Elle entend y remdier en faisant graviter la
procdure budgtaire autour de deux principes : une logique de
performance de la gestion publique dune part, et dautre part une
transparence de linformation budgtaire propre instituer un contrle
troit par le Parlement.

Cette innovation fait de la mission un objectif de politique publique

atteindre, que l'on dcline en programmes (eux-mmes subdiviss
titre indicatif en actions ). Au sein des programmes, le gestionnaire
dispose dune grande libert pour ventiler ses crdits. Selon le principe
de fongibilit et de globalit des crdits, il est possible au sein d'un
programme de transformer des dpenses de fonctionnement en
dpenses dinvestissement, orientant de ce fait la gestion publique vers
lefficacit de lallocation des ressources de ltat. Est gnralise ainsi
la pratique des crdits de paiement et des autorisations de programme
rebaptises autorisations dengagement.
Cette fongibilit n'est cependant qu'asymtrique, dans la mesure o les
crdits de personnels sont limitatifs et ne peuvent tre abonds par
d'autres crdits.

La LOLF s'inscrit dans la logique des anciens budgets de programme,

lesquels toutefois ne comprenaient pas de nomenclature d'excution, et
se cantonnaient une prsentation par programme du budget vot.
L'ide principale est de dcoupler les fonctions de l'tat de ses
structures, travers les missions. Cette organisation pose cependant
des problmes de gestion, notamment de synthse de donnes plus
complexes que dans l'ancien dispositif. Les budgets oprationnels
prsents l'heure actuelle par les diffrents ministres sont trop
nombreux, trop dpartementaliss et devraient tre recentrs au niveau
rgional afin de disposer d'une masse critique en gestion. D'autres
rformes de l'tat et de son organisation, du statut de la fonction
publique, de la comptabilit publique, ainsi qu'une dconcentration plus
importante seront ncessaires pour permettre la LOLF d'atteindre ses
objectifs.

B. La Directive sur les lois de finances au sein de lUEMOA, autre

fondement

La Directive n 06/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances

au sein de lUEMOA, reprenant lexigence dune gestion des finances
publiques gouverne par un dispositif de ralisation des politiques qui les
sous-tendent a instaur une nouvelle philosophie de gestion financire
communment appele gestion axe sur les rsultats (GAR).

En effet, larticle 12 de ladite directive prvoit, en lieu et place des

budgets de moyens qui allouaient aux diffrents ministres et institutions
des crdits utiliser sans aucune corrlation avec des objectifs fixs
lavance, elle a institu un nouveau systme dallocations budgtaires.
Dsormais, A lintrieur des ministres, ces crdits sont dcomposs
en programmes []

Un programme regroupe les crdits destins mettre mettre en uvre

une action ou un ensemble cohrent dactions reprsentatif dune
politique publique clairement dfinie dans une perspective de court et
moyen terme.

A ces programmes sont associs des objectifs prcis, arrts en fonction

de finalits dintrt gnral et des rsultats attendus .

Comme on le voit, le budget vot pour un ministre devient un

instrument de ralisation dune politique publique. Avec cette rforme
majeure de la gestion des finances publiques par les diffrents
dpartements du Gouvernement, le lgislateur communautaire a t
amen, en toute logique, rformer galement les objectifs du contrle
de cette gestion et, par voie de consquence, les attributions de la Cour
des comptes dont la cration, au sein de chaque Etat membre a t
rendue obligatoire par le Trait de 1994 (article 68) et raffirme par le
Code de transparence voqu plus haut.

Le cur de mtier du juge des comptes, sans renier la vrification de la

rgularit des oprations financires des Etats membres de lUEMOA,
accordera, partir de maintenant, une attention majeure et privilgie au
contrle de lconomie, de lefficacit et de lefficience de la gestion du
budget public.

Cette nouvelle orientation du contrle qui vise la performance de la

gestion plus que sa rgularit rsulte expressment des dispositions de
larticle 13, alina 4 de la Directive n 06 portant lois de finances au sein
de lUEMOA : Sans prjudice de leur mission de contrle et de
vrification de la rgularit des oprations financires, les corps de
contrle, ainsi que la Cour des comptes, contrlent les rsultats des
programmes et en et en valuent lefficacit, lconomie et lefficience .

LInstitut des Hautes Etudes en Administration Publique (IDHEAP),

institut suisse, dfinit les politiques publiques comme lensemble
des dcisions et des actions prises par des acteurs institutionnels
et sociaux en vue de rsoudre un problme collectif .
Yves Mny et Jean-Claude Thoenig, dans leur ouvrage Les
Politiques Publiques , nous proposent une autre dfinition :
programme daction gouvernementale dans un secteur de la
socit ou dans un espace gographique .

La politique publique est un ensemble dactions conduites par les

institutions et les administrations publiques, ou par le biais de
financement publics, afin de faire voluer une situation donne.
La politique poursuit ainsi un but prcis, ou un objectif, qui
constitue sa vritable justification ou raison dtre.

Ltape de la mise en uvre:

Formulation oprationnelle des programmes et actions ;
Maitrise des couts des programmes
Bonne ide sur le mcanisme de financement;
laboration et mise en route dun chronogramme
dactions prcis.
Enjeu : programmation raliste et optimale des ressources ;
appropriation ; pilotage; mise en synergie.
 La mise en uvre de la LOLF progresse. La maquette du nouveau
budget a t arrte. Les objectifs et les indicateurs sont en cours de
finalisation. Beaucoup reste faire, D. Bussereau vous en parlera, mais
le calendrier est pour le moment respect.

trois raisons. baisser les impts et rduire les dficits. Cest simple, cela
veut dire, et nous nous y sommes engags au plus haut niveau de lEtat,
que les dpenses naugmenteront pas plus vite que linflation dans les
prochaines annes.
Deuximement, lEtat sappauvrit quand il ne se rforme pas. Je nignore
pas la situation dj ancienne dune certaine pauprisation de lEtat, les
administrations qui ne peuvent plus payer leurs factures. Je sais aussi
que les gels sont le pire moyen de gestion qui soit. On ma rapport
rcemment le mot dun directeur financier qui se plaignait quon nait
jamais autant parl de stratgie et de programmation long terme et
quon nait pourtant jamais autant gr le budget court terme . Cest
vrai ! Mais il est vrai aussi que si lon avait additionn les
Enfin, dernier facteur qui rend la rforme inluctable : jai la conviction
que notre majorit parlementaire va se faire, et juste titre, plus
pressante. Cest pour cela que jai souhait que chaque ministre
dfende, devant le Parlement, sa stratgie de rforme. Le Parlement
sera pour vous un aiguillon. Il sera galement une aide, pour convaincre
vos partenaires de la lgitimit de vos propositions.

La couche sociale que reprsentent les femmes est concerne par les
allocations rsultant des autorisations parlementaires. Dans les budgets
annuels, les ressources alloues la couverture de leurs besoins
spcifiques correspondent essentiellement au montant des crdits des
ministres en charge de la femme. De mme, dans les plans
pluriannuels, sont programms des projets destins aux femmes : fonds
dimpulsion la micro finance, fonds national de lentreprenariat fminin,
programme de lutte contre la mortalit maternelle (), appui la
stratgie nationale genre, appui aux Groupements fminins, construction
et quipement centres dpartementaux femme, crdit pour les femmes
(PTIP 2009-2011).
Les fonds et les crdits allous spcifiquement aux femmes, ligibles par
ailleurs aux ressources non affectes une couche particulire,
participent leur autonomisation et au renforcement de leur rle dans le
dveloppement.
Cette discrimination positive justifie par leur vulnrabilit sociale
produite par lhistoire dcoule dune volont de consacrer aux
femmes des politiques susceptibles de rtablir leur potentiel touff
par les prjugs.

En ce sens quelle peut tre reconnaissable parmi nombre de concepts

plus ou moins proches (gouvernement, gestion, transparence,
performance, partenariat, dmocratisation), de par certaines de ses
caractristiques intrinsques gnratrices dune dynamique sociale
multidimensionnelle indniable : accs linformation, lutte contre la
corruption, ouverture et responsabilisation, gestion efficace des
ressources, culture professionnelle, reconnaissance des gnrations
futures, protection de lenvironnement et dveloppement durable