CHPITRE II: DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION,

QUELLES RELATIONS?

Face à l'accroissement considérable des pouvoirs et des moyens locaux, il

est plus que jamais indispensable de renforcer, dans un souci d'équilibre,
ceux de l'Etat au niveau du territoire. En effet, la réalisation des projets de
qualification, de mise à niveau, de développement des différents secteurs
et différentes activités..., nécessite une bonne gouvernance administrative
opérationnalisée par des mécanismes managériaux introduits dans le
fonctionnement administratif et une gestion à proximité et de partage.

Depuis l'indépendance jusqu'à nos jours, l'administration Marocaine a subi

plusieurs transformation tant sur le plan central qu'au niveau local. Elle n'a
pas cessé de se développer, de s'adapter et de se structurer pour répondre
au mieux aux besoins de l'administré.

C'est dans ce cadre que le système éducatif Marocain s'est engagé dans
une expérience de décentralisation et de déconcentration de la gestion des
instances centrales vers les AREF, les délégations, vers les établissements
scolaires.

Pour plus de détailles et d'éclaircissement, ce chapitre est présenté en

deux sections:

1- Décentralisation et déconcentration: cadre historique et conceptuel;

2- Décentralisation et déconcentration au Maroc.

SECTION I : DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION : CADRE

HISTORIQUE ET CONCEPTUEL.

L'histoire de la décentralisation et de la déconcentration révèle cette

communauté d'inspiration. Les partisans de l'une et de l'autre ont toujours
eu le double souci de décharger l'Etat de compétences que les collectivités
locales sont mieux placées pour assurer, mais aussi et surtout, de mettre
fin à l'omnipotence de l'administration centrale.

Paragraphe1: La décentralisation:

a) significations:

La décentralisation consiste en un transfert de compétences entre deux

personnes morales distinctes.24(*)
Au sens large, le terme décrit tous types de transfert de compétences ou
d'activités (actions, planification, choix et décisions, gestion, supervision)
vers la périphérie.

VEDEL et DELVOLVE définissent cette notion comme étant un concept qui

"consiste pour le pouvoir central à transférer certaines de ses
compétences administratives à des autorités qui ne dépendent pas de
lui"25(*)

Généralement, c'est le transfert d'autorité et de responsabilités de fonctions publiques, de

l'administration centrale, vers les organisations gouvernementales subordonnées ou quasi
autonomes et/ou vers le secteur privé.

b) Les avantages de la décentralisation :

ü La décentralisation permet, dans les limites de la loi, de choisir la

personne, de le récompenser ou de le sanctionner en fonction de son
travail et donc de maintenir sa motivation et son rendement dans des
limites raisonnables;

ü Elle encourage la responsabilité des décideurs en rapprochant ceux-ci de

la population;

ü Elle améliore la qualité de planification en rapprochant la population des

structures de décision et de suivi et en lui permettant de choisir ses propres
priorités

ü Elle améliore l'engagement et la responsabilisation de la population locale

dans les projets de développement et dans leur suivi;

ü Elle aide à mobiliser les ressources locales, incite la population et le

personnel à surveiller leur usage et à limiter les gaspillages;

ü Elle permet une meilleure coordination;

ü Elle maintient la stabilité politique par une plus grande participation de

tous les groupes sociaux avec diminution des tentions entre classes.

c) Les limites de la décentralisation

ü La décentralisation ne supprime pas les abus de pouvoir et peut même

aggraver ceux-ci car elle donne de nouveaux champs de pouvoir aux petits
potentats locaux qui peuvent être très réticents au changement si celui-ci
menace leurs privilèges; la démocratie n'est pas nécessairement mieux
exercée dans des milieux traditionnels analphabètes que dans les capitales
urbaines riches en intellectuels contestataires;

ü L'éparpillement de l'autorité centrale rend les projets plus vulnérables aux

abus des pouvoirs locaux trop dispersés que pour pouvoir surveillés;

ü Création de nouvelle élite politiques n'ayant pas la notion de

responsabilité politique et d'expériences et par vision très étroite du pouvoir
;

ü Pour avoir le même niveau de compétence partout, la décentralisation

coûte nettement plus cher car elle implique une décentralisation des
compétences gestionnaires et de la polyvalence, et donc la multiplication
des

postes de cadres et des équipements (équipements professionnels mais

aussi logement, moyens de transport, écoles,...).

La décentralisation des activités et responsabilités sans décentralisation

des compétences est inéquitable car elle revient à abandonner le sort du
périphérique dans des mains peu compétentes tandis que ceux qui vivent
dans les grandes villes continuent à concentrer l'avantage de toutes les
compétences. 26(*)

Paragraphe 2: La déconcentration

C'est une notion distincte, elle vise à améliorer l'efficacité de l'action de

l'Etat en délégant certaines attributions de l'échelon administratif central
aux fonctionnaires locaux.27(*)

Le terme de déconcentration est utilisé pour décrire des transferts

partiels d'activités ou de compétences administratives ou gestionnaires des
ministères, dans un système organisé et en partie géré a partir du
centre. 28(*)

Système d'organisation des structures de l'Etat dans lequel certains

pouvoirs de décision sont donnés aux agents du pouvoir central répartis sur
le territoire. 29(*)

Le transfert des compétences se fait à l'intérieur de l'unité de l'Etat au profit

d'agents qui relèvent d'elle. On observe la persistance de la relation
hiérarchique avec le centre et surtout l'inexistante d'une personnalité
juridique propre.30(*) Par la déconcentration, l'autorité de l'Etat n'est
amoindrie, elle est aménagée."C'est toujours le même marteau qui frappe,
mais c'est le marteau dont on a raccourci le manche "(ODELLON Barrot) un
marteau dont le manche est court, frappe plus juste et plus vite. 31(*)
En réalité, la mise en oeuvre de la déconcentration doit être perçue et
pratiquée à quatre niveaux, à savoir:

ü La déconcentration au niveau des rapports entre l'administration et les

citoyens;

ü La déconcentration au niveau des rapports entre l'administration centrale

et les services extérieurs;

ü La déconcentration au niveau des rapports entre l'Etat et les collectivités

locales;

ü La déconcentration au niveau des rapports entre les gouverneurs et les

services extérieurs.32(*)

a) Les avantages de la déconcentration:

ü Le rapprochement de l'administration des administrés;

ü La modernisation de l'administration: efficiente, responsable et citoyenne

proche des préoccupation des citoyens.

ü La célérité et la rapidité;

ü La meilleure connaissance du terrain par les responsables qui oeuvrent

sur place;

ü L'adaptation à la diversité des spécificités et particularisme locaux.

ü La valorisation des ressources humaines, l'amélioration de la qualité du

service public et la rationalisation des dépenses publiques;

ü Elle permet à l'agent déconcentré de s'habituer à l'exercice de ses

nouvelles attributions et responsabilités par un véritable processus
d'apprentissage;

ü Elle permet sur le plan psychologique, d'atténuer, voire de supprimer, un

éventuel sentiment de spoliation éprouvé par les fonctionnaires de la
capitale qui s'estiment dépouillés de leurs anciennes compétences;

ü Elle empêche qu'il ait un transfert en bloc d'un nombre important de

dossier, permettant ainsi à la déconcentration de se réaliser dans de
bonnes conditions et de s'accompagner d'une surveillance adéquate et
juridique de l'utilisation faite des pouvoirs et des moyens déconcentrés.33(*)

b) Les limites de la déconcentration :

La déconcentration vise à rapprocher l'administration du citoyen en
appelant à une nouvelle répartition des compétences et à de nouvelles
relations entre l'administration déconcentrée. Malgré les bonnes relations
qu'elle entretient, de nombreux obstacles institutionnels et pratiques limitent
la déconcentration des compétences. Toutefois de tels avantages cités ci-
dessus ne sont possibles que si la déconcentration se réalise dans des
délais assez courts.

Ils peuvent trouver leurs limites dans les inconvénients suivants :

ü La lenteur de l'instauration de la déconcentration, car toute réforme

administrative s'accommode mal des longs délais;

ü La forte implication de la multiplication des textes, et par conséquent, le

risque éventuel de contradiction portant sur une même question;

ü La progressivité n'est opérationnelle que si elle basée sur l'élaboration

d'un calendrier précis fixant les phases à franchir, les moyens nécessaires
à mettre en oeuvre et, surtout les coûts qu'elle suppose;

ü L'élaboration au coup par coup, et en tout cas en l'absence d'une

démarche logique et scientifique;

ü Les procédures de gestion très hiérarchisées, lourdes, se traduisant par

les lenteurs.34(*)

SECTION II : LA DECENTRALISATION ET DECONCENTRATION AU

MAROC.

Le processus de décentralisation/déconcentration marocain est un

mouvement ancien. Il trouve son origine dans les années qui ont suivi
l'indépendance et se poursuit aujourd'hui à travers l'application des
nouvelles chartes. Il constitue une ambition permanente pour aménager
l'administration traditionnelle et construire un Etat et des services publics de
proximité plus efficaces, plus économes en temps et en coût et plus
accessibles, en termes d'accueil, de procédure et de relationship. La
décentralisation et la déconcentration ont été envisagées avec toutes leurs
dimensions : économiques, sociales, politiques et financières dans la
perception de:

ü Rayonnement des principes de démocratie,

ü Elargissement de la participation populaire dans la gestion des affaires

générales,

ü Réduction du rôle de l'Etat dans l'économie et l'administration,

ü Création des établissements locaux et régionaux possédant un grand
pouvoir décisionnel.35(*)

Paragraphe1: Les étapes fondamentales du processus de la

décentralisation et de la déconcentration au Maroc.

Dans le cadre de la consolidation de la démocratie locale, de la

concrétisation des libertés publiques et, en vue d'associer les citoyens à la
gestion des affaires locales, le Royaume du Maroc a opté, des les
premières années de l'indépendance pour le système de la
décentralisation. Elle représente un choix irréversible et un chantier
prioritaire, a fait l'objet de plusieurs reformes, dont l'objectif est de permettre
aux citoyens de disposer d'une administration de proximité, efficace,
efficiente et à l'écoute de leurs attentes et aspirations. 36(*)

a) Les étapes de la décentralisation:

Au Maroc, le processus de décentralisation fut jalonné de grandes

reformes, opérées par quelques grands coups législatifs. Trois étapes à
distinguées:

Première étape:

? Parution en 1960de la charte d'organisation des collectivités locales,

précédée par deux textes réglementant l'élection des conseils communaux;

? Le Dahir du 12 septembre 1963, second niveau de décentralisation au

niveau des assemblées préfectorales et provinciales (Parution de la loi
d'organisation des provinces et des régions);

Deuxième étape:

? Parution du dahir du 30/9/76; texte constitutif du projet de la

décentralisation et la déconcentration au niveau des municipalités et les
communes rurales. Reforme fondamentale mettant en place un nouveau
cadre juridique dotant les communes par la gestion locales.

Troisième étape:

? Instauration constitutionnelle des unités territoriales élues (constitution ;

1992-1996);

? Le Dahir du 2 avril 1997 fixe l'organisation de la région dans le sens du

renforcement des pratiques démocratiques. Parution de la loi 96,48 pour la
création et l'organisation des régions;
? 2002, révision profonde du régime juridique régissent les communes et
les collectivités préfectorales (la loi concernant le découpage des régions
au Maroc);

? 2002, révision de la charte des collectivités. 37(*)

b) Indicateurs et paramètres montrant le choix du processus de la

déconcentration.

Parallèlement au processus de la décentralisation, des reformes profondes

devraient toucher l'appareil de l'Etat en vue de doter le pays d'une
administration efficace répondant aux exigences d'un Maroc moderne.

La déconcentration suit un processus continu dans le temps et le produit

d'un long cumul historique, malgré cela, elle reste encore à parachever.
C'est un processus qui représente une constante du discours politique qui a
connu une évolution riche d'enseignement

? Les discours royaux:

- La clôture des travaux du IV° colloque national des collectivités locales

(Casablanca, le 29juin1989);

- L'ouverture des travaux du Vème colloque national des collectivités locales

(Rabat, le 21 avril 1992);

- Colloque national des collectivités locales en 1989

- Le plan de développement économique et social (1996-2000), élaboré aux

orientations royales38(*).

? Les déclarations gouvernementales:

"Une politique de proximité territoriale, de dynamisation et de

responsabilisation des collectivités territoriales décentralisées, sera mise en
oeuvre". (Abderrahmane Yousfi le 17 avril 1998 devant le parlement)39(*)

- L'annonce de la reforme de l'administration publique par Driss Jettou

Le 21 novembre 2002, devant le parlement;

En fait, une variété de raisons justifiant les décisions de déconcentration,

dont voici les principales:

- La volonté de décongestionner l'administration centrale;

- Le rapprochement de l'administration des administrés;

- Une plus grande rapidité dans la prise de décisions;

- L'adaptabilité de l'action administrative ;

- L'économie des moyens;

- Une plus grande coïncidence de la responsabilité avec le véritable pouvoir

de décision;

- La volonté de contrebalancer le mouvement de décentralisation, ...

De tous les thèmes de réflexion sur la réforme administrative au Maroc,

celui de la décentralisation a été dominant. Les décideurs, les hommes
politiques, les experts, les praticiens et les auteurs s'en réclament pour
l'ériger comme la condition sine qua non de la démocratie, et comme
moyen de combattre les excès de la bureaucratie.

L'importance donnée à la décentralisation a été renforcée par l'édification

de la région en collectivité locale, aux cotés des préfectures, des provinces
et des communes. Celle-ci aura un rôle fondamental à jouer, notamment,
en matière de développement économique et social, de planification et
d'aménagement du territoire.

En droit public marocain, lorsqu'on évoque les notions de décentralisation

et de déconcentration, on constate, à la fois leur opposition et leur
caractère commun. L'opposition se révèle dans la technique juridique
employée et dans la signification politique de ces deux démarches.

Du point de vue de la technique juridique, décentraliser signifie le transfert

de compétences de l'Etat vers d'autre collectivités publiques, en
l'occurrence les collectivités locales; alors que déconcentrer, c'est confier à
des agents locaux de l'Etat, soumis au pouvoir hiérarchique des organes
centraux, un pouvoir de décision dans des matières plus ou moins
étendues et ce, moyennant une redistribution des compétences à l'intérieur
de l'administration de l'Etat, de l'échelon central vers les échelons
locaux40(*)

Du point de vue de la signification politique, le transfert de compétences à

des collectivités locales conduits à conférer des pouvoirs à des élus qui
restent soumis à l'ordre juridique étatique, dans le souci de préserver l'unité
nationale et d'éviter la dispersion de l'action de l'Etat, alors que la
redistribution de compétence à l'intérieur de l'appareil de l'Etat est neutre en
terme de pouvoirs.
Néanmoins, dans les deux cas, elles sont deux piliers inséparables de toute
démocratie locale et de toute réforme de l'administration. L'objectif
recherché et le but poursuivi sont analogues; ils s'expriment dans les
formules suivantes: "rapprocher l'administration de l'administré", ou
encore,"rapprocher la décision de l'usager".41(*)

Décentralisation et déconcentration sont intimement liés, sans

déconcentration, conçue à la même vitesse, la décentralisation perd en
effet de sa signification, du fait de l'obligation de remonter vers les
technostructures centrales, pour leur solution, des questions les plus
subalternes et les plus banales.42(*)Les deux techniques constituent la
colonne vertébrale de la reforme administrative elle doivent aller de pair et
avancer à pas uniformes et synchronisés. La déconcentration est le
corollaire de la déconcentration et une condition essentielle de son
efficacité.

En somme, le couple synchrone de la décentralisation et la déconcentration

est le pari de la mise à niveau qu'il faudra gagner.

Paragraphe2: Expérience de la décentralisation et la déconcentration

dans le secteur de l'éducation et de la formation. 43(*)

Engagé voila quelques années sur la voie de la reforme, le royaume du

Maroc oeuvre pour l'amélioration des conditions de vie de ses citoyens et le
développement de ses institutions. S'inscrivant dans une initiative globale
de modernisation de la fonction publique et de l'administration, le système
éducatif est au coeur de ce processus.

La promulgation de la charte d'éducation et de formation de 1999 a permis

aux instances éducatives de se doter d'un texte référentiel d'action et a
confirmé la volonté politique de s'engager dans la voie d'une révision en
profondeur du système éducatif.

Dans ce cadre la politique de la décentralisation et de la déconcentration a

reçu un intérêt grandissant de la part des pouvoirs publics. Dans plusieurs
cas, elles sont présentées comme la panacée aux problèmes de
gouvernance. 44(*)

La charte s'est faite l'écho de ces phénomènes en prônant l'instauration de

mesures permettant l'implantation de cette politique (Levier 15).Dans le
secteur de l'éducation nationale le processus de la décentralisation et de la
déconcentration s'étale sur deux périodes : avant et après la charte de
l'éducation et de formation.