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Territoire, Marketing et New Public Management : un triptyque


inconciliable pour une attractivité universelle ?

Conference Paper · June 2017

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2 authors, including:

Olivier Coussi
Université de Poitiers
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Atelier 15 – Management public et territoires
Présidents : Yves CHAPPOZ, Jérôme DUPUIS et Antoine MASINGUE

Territoire, marketing et New Public Management :


un triptyque inconciliable pour une attractivité
universelle ?

Olivier COUSSI, Benjamin DREVETON

Olivier COUSSI : Université de Poitiers, CEREGE, ocoussi@poitiers.iae-france.fr


Benjamin DREVETON : Université de Poitiers, CEREGE, bdreveton@poitiers.iae-
france.fr
TERRITOIRE, MARKETING ET NEW PUBLIC MANAGEMENT :
UN TRIPTYQUE INCONCILIABLE POUR UNE ATTRACTIVITE
UNIVERSELLE ?

Olivier Coussi1 (ocoussi@poitiers.iae-france.fr ) & Benjamin Dreveton


(bdreveton@poitiers.iae-france.fr)

Université de Poitiers, CEREGE, IAE de Poitiers, Bat E1, 20, rue
Guillaume VII le Troubadour TSA 61116, 86073 POITIERS CEDEX 9

RESUME - Cette recherche exploratoire propose d’envisager une


politique d’attractivité territoriale comme un instrument de gestion dont les
trois caractéristiques (substrat technique, philosophie gestionnaire et vision
simplifiée des relations organisationnelles) sont questionnées sous l’angle
du triptyque territoire / marketing / NPM. Nous présentons les résultats
d’une étude de cas unique concernant une communauté urbaine récemment
constituée, qui perd dans le même temps son statut de capitale régionale et
dont le défi principal semble vouloir de se doter une politique d’attractivité
durable. Nous montrons cette dernière souffre de tensions multiples ainsi
que de paradoxes lies principalement à l’absence de réflexion en termes
d’instrumentalisation et de pilotage de son rôle.

ABSTRACT – This exploratory research proposes to consider a policy for


territorial attractivity like a management tool whose their three
characteristics (technical substrate, philosophy manager and simplified
vision of the organisational relations) are questioned under the angle of the
territory/marketing/NPM triptych. We present results taken from a single
case study concerning an urban community recently made up, which loses
in same time its statute of regional capital and whose principal challenge
seems to want to implement a substainale policy of attractivity. We show
the latter suffers from multiple tensions as well as paradoxes dregs mainly
with the lake of reflection in terms of instrumentalization and piloting of
its own role.

MOTS CLES : Attractivité universelle - Pilotage – Evaluation –


marketing territorial - NPM

1
Correspondant pour la communication
Si comme l’affirme certains praticiens « le territoire est un produit comme
un autre » , la mutation des politiques d’aménagement historiquement
promues par les gouvernements français dans les trente glorieuse est
désormais liée à une manière de penser le territoire comme une offre
comme les autres et se substitue alors la montée de la logique d’attractivité
(Lamarche, 2003).
L’économie territoriale peut alors se résumer aujourd’hui à un arbitrage
entre i) la mise en place de systèmes productifs localisés (grappes
d’entreprises, systèmes productifs locaux, Pôles de compétitivité, …) dans
une approche porterienne du développement économique (Porter, 1990,
1998), et ii) l’accompagnement de l’ascension de l’économie résidentielle
(Davezies, 2008) incarnée par la prise en compte des flux de nouvelles
populations (résidents ou de passage), de visiteurs et de touristes.
De fait, les collectivités territoriales ont un rôle central afin d’organiser,
animer, piloter et évaluer ces développement avec les parties prenantes
(entreprises, investisseurs, organisations, citoyens, …) et dans un contexte
d’environnement interne et externe. Le Sénat incitait récemment les
acteurs publics à réfléchir soit en terme de principe de subsidiarité pour
l’ancrage des politiques économiques, soit de porter grande attention aux
enjeux d’attractivité dans un souci de suppression des strates
institutionnelles nuisibles à l’efficience des (trop) nombreux dispositifs
(Fichet et Mazars, 2013).
L’origine de cette recherche est fondée sur un autre constat : si la mise en
place de la loi NOTRé2 clarifie les compétences dédiées aux collectivités
territoriales, en particulier pour la collectivité régionale dans son rôle de
« chef file en matière de développement économique et territoriale », elle
n’évite pas que les communes et agglomérations restent au centre du
pilotage d’une politique d’attractivité du territoire, condition sine qua non
du développement économique de ce dernier.
Par ailleurs, le mouvement de fusions de communes impulsé par cette
même loi dans un souci d’en réduire le nombre total afin de constituer des
ensembles à plus forte « masse critique » renforce une volonté de mise en
œuvre, de pilotage et de communication autour de politiques d’attractivité
territoriale dont la pierre angulaire semble ne pas se résumer au seul
marketing communicationnel sur les bases d’un diagnostic partagé.
A la suite de ces constats, de nombreuses collectivités territoriales
s’interrogent sur les résultats à attendre de politiques d’attractivité
territoriale et surtout de la manière d’en conduire un pilotage et une
évaluation.

2
Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la
République (ou loi NOTRe)
On se heurte aussitôt à un écueil qui réside dans la difficile définition
d’indicateurs pertinents pour ce « mot-valise » qu’est le concept
d’attractivité associé à la discipline qui devrait en assurer une
maximisation opérationnelle à savoir le Marketing Territorial. Si la
littérature sur cette discipline est abondante (à l’instar des nombreux
ouvrages français qui y sont consacrés (Batat, 2016 ; Chamard et al., 2014 ;
Hatem, 2007 ; Meyronin, Gayet et Collomb, 2015), une étude exhaustive
de la littérature scientifique fait apparaitre que celle-ci est détachée des
considérations politico-institutionnelles dans lesquelles les territoires
s’inscrivent (pourtant cruciales en terme de management public), offrent
une part importante à la rhétorique des consultants (dans une optique de
partage de bonnes pratiques) et au final manque de preuves empiriques et
de contributions à caractère explicatif (les effets en terme d’attractivité
restent à démontrer) (Vuignier, 2016).
Le travail de recherche exploratoire présenté dans cette communication
propose alors une réflexion sur l’évaluation d’une politique publique
d’attractivité menées sur un territoire en interrogeant le rôle des outils de
gestion, de pilotage, de contrôle et d’évaluation de ces politiques,
notamment dans leur compatibilité avec un marketing territorial. Au final
nous interrogeons le triptyque Territoire, marketing et New Public
Management dans sa capacité de production d’une attractivité universelle
dans une perspective critique en management public.

1. REVUE DE LA LITTERATURE
Cette recherche est ancrée au sein des travaux relevant du New Public
Management (Hood, 1991). De manière générale, ce courant de pensée
analyse le transfert des pratiques traditionnellement mobilisées par les
organisations du secteur privé au sein des organisations appartenant à la
sphère publique (Ittner et Larcker, 1998). Cette revue de la littérature est
structurée en deux temps. Après avoir définit les notions de territoire et
marketing associé (1.1), nos propos se recentrent sur la place des outils de
gestion au sein des réformes publiques (1.2) ; ces deux temps étant
systématiquement reliés au concept d’attractivité.

1.1 Territoire, marketing et attractivité


Ce premier point s’intéresse aux notions de territoire, de marketing
territorial et d’attractivité. Il s’agit de comprendre comment ces notions
sont appréhendées à la fois par la communauté académique et par les
praticiens de ces organisations.
Le contexte de mondialisation-globalisation dans lequel la gouvernance
territoriale s’inscrit désormais suppose que les dynamiques locales
s’inscrivent dans un rayonnement global tout en produisant un
management du territoire dans un intérêt général qui doit s’accorder aux
divergences d’intérêts des acteurs (Assens, 2011). Définir la notion de
territoire n’est d’ailleurs pas chose aisée tant les définitions et conceptions
même de celui-ci sont différentes en fonction des disciplines qui se donnent
pour tâche de l’étudier : géographie, sociologie, économie, politique, ...
Si un territoire peut prendre plusieurs formes géographiques (Etat, région,
communauté urbaine, …), nous retiendrons qu’en sciences de gestion le
territoire peut être considéré comme « une stratégie permettant d’identifier
les acteurs internes et externes pour le développement des synergies dans
le cadre de projets de développement endogène et exogène » (Pesqueux,
2014) et qu’en marketing il est un « « domaine d’extension de la marque
et de son capital marque » (Batat, 2016). Trois dimensions peuvent alors
en définir les contours (Ingallina, 2007) :
1. Une variable dépendant du changement (suivi des changements
globaux et collaboration avec les autres acteurs)
2. Une composante du changement (entre les acteurs locaux ou avec
ses concurrents)
3. Une représentation de relations sociales complexes : fonctionnelle,
subjective et symbolique (imaginaire collectif commun, langage
unique et rassemblant et mythes de l’histoire et du passé)
On constate aussi le glissement des avantages naturels vers les avantages
construits, permettant au territoire d’échapper à certains déterminisme lui
donnant ainsi une marge de manœuvre pour dessiner les contours de son
attractivité (Fabry, 2009), résolution ultime auquel il doit se résoudre, voire
se convertir, faisant ainsi primer l’attraction des capitaux dans un schéma
de rivalités entre différents territoires suivant trois modèles (Lamarche,
2003) :
1. Une valorisation quasi publicitaire du territoire dans une
perspective de marketing territorial.
2. Une mise en avant de la compétitivité prix du territoire.
3. Une politique de valorisation des compétences du territoire par le
développement de biens publics qui s’oppose aux deux précédents
modèles.
Généralement assimilée à une capacité d’un territoire à attirer/retenir des
facteurs mobiles de production et/ou de population, force est de constater
que l’attractivité est une notion aux contours flous et dès lors un concept
multidimensionnel (Gérardin et Poirot, 2010). En termes d’acteurs, elle
concerne les individus par leur localisation résidentielle (temporaire ou
durable), les touristes et les investisseurs. Les facteurs de l’attractivité d’un
territoire sont alors fortement reliés à ces trois « cibles » et dépendent de
capacités (capabilities) d’être et d’agir (Sen, 2001) fournis par des
indicateurs de consommation et/ou de richesse, les caractéristiques de la
demande et de l’adéquation du territoire aux projets dans une confrontation
territoriale à intensité concurrentielle variable.
Plusieurs types d’attractivité sont à distinguer (Hatem, 2004, 2005, 2007) :
- L’approche « macro » qui vise à identifier les déterminants
globaux de localisation du capital grâce à des modèles
économétriques, des enquêtes d’opinions auprès des
investisseurs ainsi que de la constitution de baromètres de
l’attractivité ou de la compétitivité.
- L’approche « méso » par les effets d’agglomération qui
explique les raisons de l’attraction sur un territoire particulier
d’une catégorie spécifique d’activités par l’analyse de
dynamiques locales et par la prise en compte des
comportements de localisation du capital productif.
- L’approche en termes d’image dans laquelle « l’image de
marque » pourrait stimuler la vente du produit-territoire.
- L’approche « micro » par les comparaisons de rentabilité selon
les sites à l’aide de techniques inspirées de l’analyse financière
couplée éventuellement avec des scénarios liés aux
incertitudes à nécessairement prendre en compte.
- L’approche par les processus de décision dans laquelle on
s’intéresse à l’analyse d’une décision spécifique et du choix de
localisation associé et non aux caractéristiques comparées des
territoires en compétition.
Cet auteur remarque aussi que tous les projets d’investissements ne font
pas intervenir de mise en concurrence explicite des territoires et que
l’attractivité ne se réduit pas la question de l’accueil de nouvelles
entreprises étrangères, donnant par la même occasion un caractère relatif à
cette notion par la nature des projets et les caractéristiques comparées des
territoires concurrents dans un contexte de découpage de ces derniers liés
à une logique politico-institutionnelle plutôt qu’à des cohérences
économiques fortes.
En synthèse, il ressort qu’il est délicat de déterminer une définition de
l’attractivité. Par nature, l’attractivité ne serait donc pas universelle.
Même si les effets des activités de marketing territorial sur l’attractivité
restent à démontrer, force est de constater l’importance croissante attribuée
à l’image et aux aspects symboliques dans les politiques conduites aux
différentes échelles du territoire dans une logique marchande de
l’attractivité. Le marketing territorial désigne ainsi « l’utilisation
coordonnées d’outils de marketing en s’appuyant sur une philosophie
commune axée sur le client dans le but de créer, communiquer, offrir et
échanger des offres urbaines présentant un intérêts pour les clients de la
ville et la communauté urbaine au sens large » (Eshuis, Klijn et Braun,
2014). Il a pour cible, dans une logique de rétention de différentes cibles :
les investisseurs (personnes morales ou physiques), les organisations
publiques ou privées (sans but lucratif), les touristes et même les citoyens
futurs habitants.
Les praticiens décrivent classiquement les étapes successives suivantes à
mettre en œuvre dans une démarche de développement territorial comme
relevant d’une démarche de marketing territorial :
1. Diagnostic du territoire
2. Définition des enjeux et objectifs
3. Choix des orientations stratégiques
4. Programme d’actions
Dans cette optique, la qualité du diagnostic initial conditionne la pertinence
des choix suivants (dans une logique d’alibi ou bien d’expertise) qui se
doivent de préparer la collectivité territoriale à répondre avant tout à des
besoins et à des demandes (existantes ou latentes). Le marketing territorial
vise alors la mobilisation des parties prenantes en réseaux au service de la
construction de ressources spécifiques dans une logique collective. La
collectivité territoriale devra alors réussir la construction et la gestion d’un
consensus en termes de valeurs sur un temps long indépendamment des
logiques électorales qui pilotent le plus souvent l’action publique.
Dernier avatar de cette démarche, la logique de « marque du territoire »,
outils issus du secteur privé pour un objet public, politique et identitaire.
Mais la complexité et la multidimensionnalité interroge l’utilisation de ce
concept qui participe à un processus de domination symbolique pouvant
être instrumentalisé par les élites (Vuignier, 2016) et dont l’idéologie néo-
libérale sous-tendue questionne finalement : peut-on « vendre » un
territoire qui possède une culture, une histoire et une identité ?

1.2 New Public Management, Outils de gestion et Attractivité


Le New Public Management (NPM) trouve ses origines dans les idées néo-
libérales des années 70. A partir des années 90, cette expression se
développe afin de caractériser les nombreuses réformes mises en place
pour répondre à la crise de légitimité que subissent ces organisations
(Ferlie, 1996). Les travaux menés dans le cadre du NPM décrivent le
mouvement de mangérialisation des organisations publiques (Hood, 1991 ;
Pollitt, 1993). Aussi, pour les tenants de cette approche, le secteur privé et
ses pratiques constitue la référence. Face à la notion d’administration
publique, ce dernier introduit une rupture : le déploiement d’un
management public.
Afin de caractériser plus en avant le NPM, (Mathiasen, 1996) reprend une
définition donnée par l’OCDE3 : le NPM ambitionne de développer une
culture de la performance au sein des organisations publiques. Pour
atteindre cet objectif ce dernier est fondée sur plusieurs éléments : une
attention particulière portée sur les résultats (en terme d’efficience,
d’efficacité et de qualité de service), une décentralisation des modes de
management, une flexibilité accrue de l’action publique (la régie n’étant
pas la seule alternative), la mise en œuvre de mécanismes de marché
permettant de mettre l’accent sur l’efficience des services et enfin
l’initiation d’une réflexion stratégique approfondie comme guide de
l’action publique. De manière plus globale, le NPM est appréhendé comme
« l’ensemble des doctrines administratives sensiblement similaires qui a
dominé le programme de réforme bureaucratique dans de nombreux pays
membres de l’OCDE depuis les années 1970 » (Hood, 1991). Notons, que
l’application de l’ensemble de ces principes n’aboutit pas à un seul et
unique mode de management. Le NPM se concrétise par un ensemble
homogène et par une pluralité de pratiques. (Ferlie, 1996) identifient
l’émergence de quatre modèles distinctifs, de quatre types de trajectoires :
1. Le modèle de l’efficience : ce modèle est celui qui se rapproche le
plus de la définition donnée par l’OCDE. Il se développe au cours
des années 80 avec comme objectif d’introduire la notion
d’efficience au sein des actions publiques. Parmi les principes que
prône ce modèle : un renforcement des contrôles financiers, la
mise en place de nouveaux modes de gouvernance, le
développement du managérialisme.
2. Le modèle de la décentralisation : ce modèle est fondé sur une
rupture organisationnelle. Il s’agit de favoriser le développement
de structures de petites tailles, plus autonomes associé à
l’introduction de nouveaux modes de régulation (via une
contractualisation de la relation hiérarchique).
3. Le modèle de l’excellence : ce modèle se heurte à la rationalisation
défendue par le modèle de l’efficience. Il s’appuie essentiellement
sur une analyse du comportement des individus et notamment sur
la place et le rôle de la culture et des valeurs.
4. Le modèle de l’orientation de service publique : ce modèle cherche
à transférer les principes du management privé au sein des
organisations publiques. Ce modèle se focalise sur les efforts
entrepris par ces organisations pour améliorer la qualité du service

3
Office Central de Développement Economique
et pour apporter une réponse plus pertinente aux besoins exprimés
par les citoyens, les usagers.
Concrètement, ces modèles se traduisent par des réformes qui viennent à
implanter des outils de gestion et notamment de contrôle de gestion
(Lapsley, 2009). Au sein de cette vision instrumentale du management de
l’organisation publique, les outils de contrôle visent à répondre à un double
impératif : être capable de piloter l’action publique en interne et dans le
même temps favoriser l’accountability et donc le reporting externe réalisé
auprès des citoyens. De nombreuses réformes vont porter cette double
ambition. De la Loi Organique relative à la Loi Finance (LOLF) en 2001 à
la Modernisation de l’Action Publique (MAP) en 2012 en passant par la
Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) en 2007, l’Etat
français tente de managérialiser son action. Mais, cette dynamique se
déploie aussi dans d’autres composantes de l’activité publique. Si le
rythme des réformes s’accélère, ces dernières vont aussi transcender les
frontières de l’Etat pour se diffuser au sein de l’ensemble des organisations
publiques.
A titre d’exemple, les hôpitaux et les universités se voient dans l’obligation
de mobiliser des outils du contrôle de gestion. Avec le volet de la loi
relative aux Libertés et Responsabilités des Universités (LRU) portant sur
les RCE (Responsabilités et Compétences Elargies), les universités doivent
faire face à de nouveaux enjeux. Parmi ces enjeux, la réforme initie une
plus grande autonomie budgétaire de la masse salariale des universités.
Pour atteindre cet objectif, les universités se voient transférées le pilotage
de leur budget. Elles s’engagent ainsi dans une modernisation de leur
gestion en mettant en œuvre un raffinement conséquent de leur gestion
budgétaire. De la même façon, la mise en place progressive depuis 2004
de la Tarification A l’Activité (T2A) conduit les hôpitaux à se doter
d’outils du contrôle de gestion. Cette réforme consiste à répartir une
enveloppe financière globale entre les hôpitaux présents sur leur territoire
en retenant comme critère d’allocation leur activité, et non plus le montant
du budget de l’année précédente. Cette orientation visant à inciter les
hôpitaux à engager une meilleure gestion de leurs coûts.
Face à ces mouvements, nous pouvons nous questionner sur la notion
d’attractivité. Cette dernière ne serait-elle pas le nouvel outil « à la mode »
(Abrahamson, 1996) dont s’empare le NPM ? Loin de révéler un jugement
esthétique, elle apparaitrait ainsi comme rationnelle et créatrice de
performance. Plus précisément, la recherche que nous menons vise à
répondre à la question de recherche suivante :
quels rôles jouent les outils de gestion dédiés aux politiques d’attractivité
territoriale ?
2. ANCRAGE THEORIQUE DE LA RECHERCHE
Dans un premier temps, nous apportons des précisions sur les fondements
conceptuels de notre recherche. Nous revenons sur le concept d’outil de
gestion et nous développons la théorie néo-institutionnelle pour appuyer
notre réflexion.
Les outils de gestion sont définis comme des instruments de gestion. Si le
terme outil fait référence à l’univers de la matérialité (Gilbert, 1997), la
terminologie d’instrument permet de mettre en évidence ses
caractéristiques sociales. Ainsi, l’instrument de gestion est construit par un
groupe d’acteurs et, dans son fonctionnement, il vise à favoriser l’action
collective (David, 1996). En résumant ces deux orientations, un outil de
gestion endosse une double dimension : instrumentale et symbolique. Il ne
repose pas uniquement sur des caractéristiques techniques, il est aussi le
reflet d’une vision managériale, d’un projet idéologique porté par ses
créateurs.
Afin de définir plus précisément ce concept, nous reprenons les travaux sur
les outils de gestion (Hatchuel et Weil, 1992) qui proposent de caractériser
ces derniers à partir de trois éléments :
1. Un « substrat technique » : il est constitué par les caractéristiques
scientifiques sur lesquelles se fonde l’outil. Il s’agit des logiques
mises en œuvre pour faire fonctionner l’outil dans son contexte
d’implantation. Pour (David, 1996), il s’agit de « l’abstraction qui
permet à un outil de gestion de fonctionner ».
2. Une « philosophie gestionnaire » : il s’agit du « système de
concepts qui désigne les objets et les objectifs qui forment la cible
de la rationalisation ». La philosophie gestionnaire correspond aux
idées qui ont porté l’outil lors de sa création. Ces idées donnent au
substrat technique une nature managériale.
3. Une « vision simplifiée des relations organisationnelles » : l’outil
de gestion fonctionne selon un schéma de relations entre les
acteurs participant aux processus d’instrumentation. Cette vision
simplifiée permet d’attribuer à chaque acteur un rôle précis au sein
de processus.
Afin d’analyser le rôle de ces outils au sein des réformes organisant
l’attractivité du territoire, la théorie néo-institutionnelle (Di Maggio et
Powel, 1983) est mobilisée. Pour ces tenants, les outils de gestion ne sont
pas seulement utilisés pour accroître l'efficacité des organisations, mais
aussi et surtout pour légitimer leurs actions. La TNI, ou nouvelle sociologie
institutionnelle, analyse les organisations comme des systèmes organisés
fonctionnant à l’intérieur de structures sociales composées de normes, de
valeurs et d’hypothèses acceptés par tous. Au sein de cet ensemble, le rôle
des institutions est particulièrement important. Elles déterminent le
comportement des organisations. La rationalité des agents ne dépend pas
uniquement de calculs économiques réalisés à partir de l’information
disponible, elle résulte aussi d’un comportement d’adaptation aux
contraintes imposées par ces institutions. Dis autrement, dans la mesure où
l’organisation interagit avec la société, elle va être soumise à des pressions
institutionnelles auxquelles elle devra se conformer pour atteindre une
certaine légitimité. La quête de légitimité pousse les organisations à se
modeler suivant celles qui ont réussi dans leur environnement. Trois
isomorphismes types peuvent être décrits :
1. Coercitif : cet isomorphisme est le procédé par lequel les
mandataires influencent les solutions développées par d'autres
organisations. La légitimité provient ici des pressions obligatoires
(lois par exemple). Nous retrouvons très souvent ce mécanisme
dans l'utilisation de dispositifs de gestion privée intégrés dans les
organisations publiques (Carpenter et Feroz, 2001).
2. Mimétique : cet isomorphisme renvoie à des prises de décision
dans des situations où les choix à faire ne sont pas clairs en raison
de l'incertitude de l'environnement. L’organisation va donc choisir
une solution en copiant le comportement dominant qui les entoure.
Dans ce cas, la légitimité vient du nombre d'anciens usagers et de
leur capacité à justifier leurs propres choix.
3. Normatif : cet isomorphisme fait référence à l'enracinement
culturel d'une organisation dans son environnement social. Il peut
être construit sur une même éducation, sur une même idéologie,
sur des compétences identiques, etc.
En synthèse, nous mobilisons le cadre théorique néo-institutionnelle pour
comprendre le rôle joué par les outils de gestion en matière d’attractivité.
Les collectivités les développent-elles pour répondre à pressions
institutionnelles ? Et dans ce cas, s’agit-il d’une pression mimétique,
coercitive ou normative ? Ou, a contrario, loin de véhiculer les principes
du NPM envisage-t-elle l’outil comme un moyen de mettre en œuvre une
véritable innovation managériale ?

3. METHODOLOGIE DE LA RECHERCHE
Dans cette partie, nous présentons dans un premier temps la méthodologie
de notre recherche puis les caractéristiques de l’étude de cas unique que
nous avons menés.
Cette recherche exploratoire est fondée sur une étude de cas unique (Yin,
2003). Le choix de cette méthodologie s’explique, d’une part, par sa visée
compréhensive. Nous avons cherché à recueillir la parole des acteurs dans
le contexte de leur action, elle permet les « explications pleines de sens »
(Yin, 2012). D’autre part, il s’explique aussi par le contexte de la
collectivité lorsque nous l’avons rencontrée : celle-ci subie une mutation
institutionnelle et s’engage alors dans un changement organisationnel
d’envergure riche de contenus. En effet, elle bascule d’une communauté
d’agglomération à une communauté urbaine par fusion de cinq EPCI. Situé
sur un territoire rural à 50 %, cette ancienne capitale régionale avant la
fusion des régions portées par la loi NOTRè, compte environ 200 000
habitants. Concrètement, sa taille augmente fortement : de 12 communes
associées elle se transforme pour accueillir 40 communes. Ce changement
d’importance amène les responsables de la collectivité à redéfinir son
organisation. Parmi les décisions prises, la collectivité engage la création
d’une direction générale adjointe de l’attractivité ainsi qu’une direction
générale adjointe en charge de la politique territoriale. Dès sa mise en
œuvre, le directeur général de la collectivité émet le souhaite de mettre en
place une grille d’évaluation de la politique publique qui sera déployée en
matière d’attractivité économique du territoire. Notons à ce stade que dans
ce contexte « l’attractivité est avant tout un projet politique pour par la
communauté urbaine ce qui constitue une évolution par rapport à
l’historique de la communauté d’agglomération ancien modèle » et qu’ « il
y a un accord des élus pour en faire une priorité majeure qui
justifie/légitime sa transformation en communauté urbaine avec une très
large adhésion ».
Par le biais d’une observation non-participante (David, Hatchuel et Laufer,
2012), cette recherche accompagne l’organisation dans la mise en œuvre
de ce projet. Concrètement, différents types de données ont été collectées.
Dans un premier temps, des données primaires sont recueillies via des
entretiens Au cours des entretiens, quatre points sont abordés :
1. Les enjeux des transformations de la collectivité locale dans le
contexte porté par la loi NOTRé
2. La vision des acteurs sur la définition et le rôle de l’attractivité
3. Les possibilités de déployer des outils de gestion sur l’attractivité
et la politique publique mise en œuvre.
4. Et enfin, de manière plus globale, la confrontation des choix
réalisés en matière d’attractivité au regard du contexte
institutionnel
Ce guide d’entretien présente les intérêts habituels de l’entretien : il remplit
une de liste de contrôle des thèmes abordés et permet de gérer le temps.
D’autre part, il structure les données recueillies (Miles et Huberman,
1991), et facilite ainsi leurs traitements. Au total, quatre entretiens ont été
réalisés. Ils ont mené avec : le directeur général des services, un maire
Vice-président de la nouvelle Communauté Urbaine, le directeur de la
DGA « attractivité et développement économique », et enfin le directeur
de la DGA « Politique Territoriale ». Ces données primaires ont été
complétées par des données secondaires. Ces dernières ont pris la forme
d’analyse des articles parus dans la presse locale et des notes internes à la
collectivité sur la mise en place de cette direction. L’ensemble de ces
données (primaires comme secondaires) a été étudié par une analyse de
contenu (Bardin, 1993).

4. RESULTATS DE LA RECHERCHE
En premier lieu notons que les acteurs interrogés s’accordent pour
souligner le fait que « la notion d’attractivité renvoie à des valeurs
partagés : comment faire partager des valeurs, un sens, sur un territoire
et pour quelle vision du territoire ? ». Cette dernière interrogation amène
à la question suivante : « qu’est ce qui fonde les valeurs communes d’un
territoire pour autant qu’elles existent ? ». Déterminer des indicateurs
d’attractivité utiles pour le pilotage de l’action publique devient sur ces
bases difficiles d’autant plus que « l’attractivité est vécue aujourd’hui a
posteriori sur notre territoire alors que cela devrait être a priori ! ».
Comme « l’attractivité est la somme de beaucoup de chose et est similaire
à l’intelligence elle se caractérise par la capacité à répondre à une
équation qui corresponde à tes compétences/ambitions dans un
environnement qui est imposé mais sur lequel on peut agir » : « elle
échappe à la rationalité et est dynamique avec des décalages (attractivité<
vécu ou inversement) ». au final les acteurs interrogés soulignent qu’ « il
faut évaluer la performance mais pas seulement : il faut du qualitatif ».
L’application de la grille proposée par Hatchuel et Weil au cas de cette
collectivité apporte une première contribution sur les outils de gestion
dédiés à l’attractivité d’un territoire.
Comme l’ont montré de récents travaux de recherche, le transfert des outils
de gestion au sein des organisations publiques questionnent principalement
des enjeux socio-organisationnels. L’adaptation de l’outil choisi se heurte
à la culture, à l’organisation, aux valeurs portées par les organisations
apparentant au secteur public. En reprenant la grille de Hatchuel et Weil,
les défis posés à ces organisations dans le cadre de l’implantation des outils
de contrôle de gestion se situent donc surtout sur les deux piliers suivants :
la philosophie gestionnaire et la vision simplifiée des relations
organisationnelles. Dans le cadre de cette étude de cas, nous avons pu
constater que ces deux piliers ne posaient finalement que très peu de
problèmes aux acteurs de l’organisation. En effet, comme l’indiquent les
verbatims suivant, les acteurs s’accordent sur la philosophie managériale
de l’outil comme sur la vision des relations organisationnelles que l’outil
serait chargé de véhiculer :
« Au niveau organisationnel, au sein de notre collectivité, nous
avons formalisé une DGA sur l’attractivité du territoire ». « Il est
nécessaire pour nous de placer l’attractivité, au cœur de notre
structure, de notre fonctionnement ».
« L’attractivité existe. Les élus se sont mis d’accord pour en faire
une priorité. La collectivité doit donc s’engager dans cette
direction ». « Nous devons mettre en place une gestion proactive
de l’attractivité. Nous avons déjà commencé avec le déploiement
d’une technopole, d’un projet territoire ou encore d’une réflexion
sur le développement d’une marque territoriale ».
Il ressort de ces verbatims une forte volonté de s’emparer du thème de
l’attractivité pour la collectivité. Plus fondamentalement, les acteurs
désirent montrer que celle-ci fait partie des gènes de cette organisation.
Elle constitue une finalité de l’action publique, enracinée jusque dans son
organisation.
Pourtant, il est surprenant de constater que, malgré l’importance du sujet
traité, l’ensemble des acteurs rencontrés n’évoque pas la possibilité
d’instrumentaliser les actions engagées dans ce domaine. Les seuls outils
de gestion convoqués dans les discours sont des outils stratégiques qui
justifient l’engagement de la collectivité dans ce domaine : « Nous devons
travailler sur une étude de marché précise qui fera ressortir les forces de
notre territoire » ; « nous allons interroger les citoyens sur leurs visions
du territoire ».
Ainsi, le pilotage des actions n’est jamais décrit. Il s’agit là d’un premier
résultat surprenant et paradoxal. Surprenant, car il semble que ce soit le
troisième pilier des outils de gestion, à savoir le substrat technique, qui
interroge la pratique des acteurs. En effet, pour les élus et agents
rencontrés, l’attractivité est une notion qui ne peut être instrumentée : « la
notion d’attractivité échappe à la rationalité et est dynamique car elle
induit des décalages (le niveau d’attractivité peut être inférieur au vécu et
inversement) ». Paradoxal, car comme nous l’avons évoqué en première
partie, alors que les organisations publiques sont poussées à intégrer de
plus en plus d’outils de gestion au centre de leur management,
l’instrumentation de l’attractivité n’est ni pensée, ni envisagée.
En synthèse, étudier les outils de gestion mobilisés pour évaluer
l’attractivité territoriale met à jour une tension de leurs rôles. Les outils
actuellement mobilisés ambitionnent de rendre des comptes aux élus, aux
agents, aux citoyens (la logique d’accountability est mise en avant). Or, les
enjeux actuels de l’évaluation des politiques territoriales devraient faire
émerger des outils qui favorisent une maîtrise de ces politiques territoriales
en développant, par exemple des systèmes de pilotage, via des indicateurs
de performance, de l’action publique territoriale. Ainsi face aux difficultés
de définition de l’attractivité, les acteurs se trouvent dans une impasse qui
rend impossible et même contre-productif tout système d’évaluation et de
pilotage.

Le deuxième résultat de cette recherche concerne la notion l’attractivité et


son lien avec la politique publique poursuivie afin d’en améliorer sinon
l’efficacité du moins l’efficience. Loin d’être une notion universelle,
l’attractivité se rapporte à un projet de développement économique dont
les caractéristiques vont piloter à la fois l’étape de diagnostic préalable,
mais aussi celle du marketing territorial produisant une communication
publique en phase avec la politique publique poursuivie et mise en œuvre.
Dans ces conditions, l’outil de gestion et de contrôle doit pouvoir à la fois
s’adapter aux objectifs du projet mais aussi aux objectifs de l’évaluation :
« en fait cela ne sera pas une évaluation de la nouvelle communauté
urbaine, mais une évaluation des acteurs impliqués dans la politique
publique d’attractivité territoriale ». Cette nécessité de pouvoir disposer
d’une double compétence/faculté de souplesse et d’agilité ne semble alors
pas compatible avec une caractéristique universelle du management public
qui en découle. En ce sens un des acteurs interrogé souligne qu’ « en terme
d’évaluation, on se projette plus sur le comment et le combien d’acteurs
locaux sont mobilisés en terme de succès et/ou d’efficience de la politique
publique qui sera conduite ».

CONCLUSION
En guise de conclusion, remarquons que l’entrée par les outils de gestion
permet de repenser la façon dont les acteurs pensent l’attractivité et semble
démontrer le fait que le triptyque Territoire / marketing / New Public
Management soit inconciliable pour une attractivité universelle. En soi
cette conclusion rejoint le constat que les intérêts divergents entre parties
prenantes pourraient exister que la réponse à une simple question pourrait
faire disparaître ou tout du moins atténuer (Gérardin et Poirot, 2010) :
l’attractivité pour quoi faire et au profit de qui ?
Pour reprendre les propos d’un acteur interrogé lors de cette recherche,
l’établissement d’un cahier de bord annuel de l’attractivité est un impératif,
l’affichage d’un objectif une nécessité, tout en étant conscient qu’en termes
d’attractivité « le réel devrait courir en permanence après la perception
pour la rattraper ».
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