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1 - Synthèse générale
Le dénominateur commun aux interventions et aux discussions du Groupe de
travail « Décentralisation et financement des collectivités territoriales en Afrique
subsaharienne » était la question des pouvoirs communaux et des espaces publics
capables d’initier une solidarité citoyenne et une légitimité opérationnelle dans la
délivrance de biens et de services publics locaux. Ces espaces publics ne peuvent
s’instituer qu’à condition de disposer d’un minimum de ressources financières leur
1 « Décentralisation et financement des collectivités locales en Afrique subsaharienne (le cas de l’Afrique de l’Ouest) », TFD, n°100, septembre
2010, pp.145-170.
2 Ce Groupe de travail d’ESF a été animé par Philippe Coquart et Saïd Bourjij.
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de Caisses de dépôt nationales (certains pays comme le Sénégal viennent de s’en
doter), sur le modèle du Fonds d’équipement des communes marocain. Une autre
idée avancée aurait été d’étudier le lancement d’émissions obligataires nationales
ou régionales en faveur des collectivités locales pouvant être portées, sur l’Afrique
de l’Ouest par exemple, par la Banque ouest-africaine de développement (BOAD)
avec l’appui de l’Agence. Thierry Paulais (2012) fait du marché obligataire l’une des
ressources privilégiées de la nouvelle génération de Fonds d’investissement qu’il
préconise. Cette solution reste cependant problématique.
1.6 - Co-production des services publics locaux de l’eau et fiscalités dans les
localités du Sénégal oriental (Clément Repussard, anthropologue)
Une dernière intervention a ramené la focale sur la fiscalité, élément de légitimité
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1.7 - Débats sur la crise malienne : quel rôle pour la coopération décentralisée ?
La présence et le poids de la coopération décentralisée française sur la structura-
tion du Mali ont été et demeurent importants puisque, même si le chiffre doit être
pris avec précaution, près de 140 jumelages lieraient les collectivités territoriales
des deux côtés. Toutes les grandes villes ainsi que toutes les régions du Mali ont
eu et continuent vraisemblablement d’avoir une coopération avec des collectivités
françaises.
La crise au Mali amène à se poser la question du rôle joué par la décentralisation
par rapport à l’éclatement politique de la société malienne ou, tout au moins, des
raisons pour lesquelles elle n’a pas permis de l’éviter. Il sera important de voir dans
quelle mesure les collectivités territoriales du Nord Mali ont pu contrecarrer une
désagrégation encore plus complète. Par ailleurs, après le retour « à la normale » et
comme ce fut le cas en Côte d’Ivoire, le pouvoir d’Etat peut avoir la tentation de
remettre en cause le processus de décentralisation.
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La crise malienne devrait également être l’occasion de s’interroger sur la validité de
ce modèle « à la française », imposé aux pays du Sud (et aujourd’hui aux Comores)
sans nécessairement tenir compte de la réalité des pays. Il est vrai que la décen-
tralisation s’inscrit dans des processus longs et progressifs qui, dans les pays fran-
cophones de l’Afrique de l’Ouest, sont récents et qui rencontrent, de plus, des
problèmes qui limitent leur viabilité. Il serait en particulier nécessaire, au moment
où une nouvelle phase d’intervention de l’aide s’enclenche, de prendre le temps de
revenir sur son histoire et ne pas vouloir tout de suite passer aux propositions de
modalités d’intervention.
Un autre point essentiel est de savoir de quelle manière la masse d’argent mobilisée
par la Communauté internationale va pouvoir être dépensée. La situation actuelle
rappelle celle qui prévalait lors du lancement des politiques de décentralisation :
des montants importants ont été mis à disposition sans que les conditions soient
réunies pour en assurer une utilisation correcte (par exemple, la formation des
élus). La France semble appelée à en être l’ensemblier, ce qui milite pour que les
dysfonctionnements relevés aussi bien en France que localement en matière de
coopération décentralisée soient mis sur la table. Il faut noter que la réunion des
collectivités territoriales françaises du 19 mars 2013 à Lyon n’a pris aucun engage-
ment financier, ce qui ne laisse peut-être rien augurer de bien.
2 - Interventions et débats
2.1 - Distinguer les domaines du politique et de l’économique : les modalités de
leur prise en compte respective (Michèle Leclerc-Olive, CORENS)
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L’intervenante propose une troisième position : c) le politique est aussi bien
d’autres choses, à savoir : la capacité à élaborer une vision, à produire des déci-
sions avec la population, à prendre des initiatives, à représenter les populations
dans des instances où leur parole doit être entendue, etc. C’est aussi prêter atten-
tion aux conflits, aux tensions, et au partage entre le juste et l’injuste, débattre de
ce qu’on peut faire ou ne pas faire techniquement et de ce qui est légitime ou ne
l’est pas (comme accueillir ou non des travailleurs étrangers), ou permettre aux
citoyens de faire des expériences émancipatrices, etc. Le politique apparaît ici dans
sa spécificité : enquêter sur sa vitalité, son évolution mobilise des catégories, des
observations différentes de celles que l’on convoquerait pour « mesurer » le déve-
loppement. Conceptuellement distincts, donc, bien que toujours intriqués dans
chaque situation.
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Anticiper les effets d’une innovation
Sur le plan méthodologique, Michèle Leclerc-Olive attire l’attention sur une manière
de documenter la faisabilité ou la pertinence d’une innovation. On pense en général
que l’on pourra tirer de la description de la situation actuelle des données sur la
possibilité de changement. Ce n’est pas la situation d’aujourd’hui qui permet de
dire qu’un changement est possible car il faudrait imaginer ce qui se passerait en
tenant compte du changement, ce qui nous place dans le contrefactuel.
L’exemple de la réalisation du métro de Paris montre combien un changement social
profond ne relève pas d’une continuité technique mais d’une volonté politique. Les
ingénieurs d’Etat voulaient faire converger au centre de Paris toutes les lignes de
chemin de fer permettant d’y amener les ouvriers de la périphérie, alors que la mairie,
qui ne disposait pas de ses propres compétences techniques à l’époque, souhaitait
un maillage urbain étroit par le métro, afin de faciliter le développement des activités
artisanales et des petites entreprises. Cette dernière solution s’est révélée plus efficace
et moins coûteuse que les prévisions les plus optimistes. Cependant, les moyens de
démontrer la faisabilité d’une transformation, c’est imaginer ce qui va se passer une
fois les choses faites, ce qui n’est pas facile. On ne peut échapper complètement au
risque. Prendre appui sur ce fait, se contenter de données antérieures au changement
possible et les extrapoler comme si le changement n’introduisait aucun comporte-
ment nouveau, équivaut à refuser le changement.
Pour revenir aux territoires maliens dont il est question ici, personne n’avait anti-
cipé la discontinuité qu’allait opérer la réalisation à Diéma du carrefour routier9, et
surtout pas l’augmentation de la population qui est passée de 7 000 à 30 000 habi-
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2.1.2 Les débats du Groupe : les divergences sur le dualisme « politique - développe-
ment »
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L’intermédiation de l’Etat
Comme cela est constamment souligné, les banques commerciales en Afrique ne
sont éventuellement disposées à prêter qu’aux collectivités les plus importantes
et les choses ne sont pas très claires en ce qui concerne les banques de dévelop-
pement. C’est une question de confiance. Les banques, en Afrique, placent leurs
liquidités à la Banque centrale des Etats d’Afrique de l’Ouest (BCEAO).
Certains estiment que tant que les collectivités ne se seront pas dotées de l’exper-
tise nécessaire et tant qu’elles n’auront comme salariés que des chauffeurs ou des
gardiens, il leur manquera un élément important d’accès au financement, quel qu’il
soit.
Il n’est donc pas possible de se passer des Etats. Pour que cela fonctionne, il est
nécessaire que les communes disposent de ressources gratuites, ce qui exige l’inter-
médiation de l’Etat. En Tunisie, par exemple, à l’occasion d’un projet d’améliora-
tion de la qualité de quartiers urbains, un premier prêt couvrant 80 % des coûts
a été accordé par l’AFD à l’Etat qui l’a rétrocédé aux communes sous forme de
don et un second prêt a été accordé directement aux communes pour le solde.
L’exemple au Maroc du Fonds d’équipement communal (FEC) est une réussite10.
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souligné qu’il s’agit moins, en la matière, d’une question de taille que de soutena-
bilité financière des collectivités. S’il est déjà difficile d’intervenir à Ouagadougou,
cela devient très problématique de le faire auprès d’une ville secondaire qui dispose
de moins de ressources. Pour intervenir au niveau local et pour que des structures
relais s’installent, il faut qu’un marché existe. Au Mali, le passage par l’ANICT
s’explique par le fait que des dons étaient mobilisés.
Ce point de vue a été contesté, la solvabilité mise en avant pour justifier que l’on ne
travaille qu’avec les grosses communes pouvant tout aussi bien reposer sur l’idée
que ces dernières étaient « trop grosses pour tomber ». En outre, si tous les moyens
de financement importants se dirigent vers les grosses agglomérations, c’est le
maillage nécessaire à la dynamique de structuration territoriale d’un pays qui s’en
trouve compromis.
Si dans un pays comme le Maroc, la CDG dispose de ressources importantes et
à bon marché, la question se pose au Sénégal de savoir de quelle manière il serait
possible d’alimenter un système qui puisse disposer de ressources suffisantes et à
bon marché.
L’ANICT du Mali visait le financement de l’investissement. La demande du Niger
portait, en ce qui la concerne, sur le renforcement du fonctionnement des com-
munes et l’une des idées avait été d’utiliser pour ce faire les ressources PPTE. Ces
contreparties de dettes annulées, affectées aux programmes publics constituent au
Niger une ressource à moyen terme dont les montants ne sont pas négligeables,
de l’ordre de 20 % du budget de l’Etat, actuellement utilisées sur les projets du
Président. Il serait judicieux d’en affecter une partie au financement des collecti-
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L’atelier de validation
L’atelier de validation restitue le diagnostic et permet le partage et l’approbation
d’une compréhension commune de la situation de la ville ainsi qu’une localisation
des problèmes pratiques à résoudre. Les facilitateurs peuvent alors redevenir des
experts qui aident les acteurs à définir la stratégie à mettre en place pour répondre
aux objectifs retenus.
Une prise de conscience par le maire de la pluralité des acteurs et une reconnaissance mutuelle des
uns et des autres
La rencontre et la reconnaissance mutuelle des acteurs locaux ne sont pas chose
facile car les institutions officielles et les acteurs des réseaux informels ne se fré-
quentent pas. La prise en considération de ces acteurs non reconnus passe par
le maire ainsi que par des restitutions des groupes d’acteurs, préalables à l’atelier
général. Le maire prend ainsi conscience de la pluralité des acteurs présents dans sa
municipalité, élément essentiel dans son rôle de facilitateur du service public.
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Respecter les étapes successives d’élaboration du programme
L’un des risques des interventions est toujours de passer trop vite aux projets («
faire du mille-feuille »). Or, une stratégie s’exprime d’abord en termes d’objectifs
et c’est seulement ensuite que peuvent être développés les projets. Cette étape est
difficile à mener et n’est pas encore véritablement entrée dans les esprits (voir
PDM, PSEAU, 2012, pp. 39 et suiv.). Une difficulté adjacente tient à la faiblesse des
services techniques dont sont dotées en général les villes secondaires.
12 A savoir : Communauté d’agglomération Évry Centre Essonne / Commune de Kayes (Mali) ; Conseil général de Loire-Atlantique (avec plusieurs
collectivités au sein de Guinée 44) / Commune urbaine de Kindia et les neuf communautés rurales de développement de la Préfecture de Kindia
(Guinée) ; Région Aquitaine / Région du Souss-Massa-Drâa (Maroc) ; Région Rhône-Alpes / Région de Tombouctou (Mali) ; Conseil général de
Seine-Saint-Denis / Commune de Figuig (Maroc).
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2.5.1 - Définition de la maîtrise d’ouvrage
La commune n’est pas considérée comme un acteur parmi les autres : elle joue un rôle
de chef d’orchestre en tant qu’« autorité responsable des services », chargée d’assurer
la mise en cohérence de l’ensemble des acteurs intervenant sur le territoire communal.
Le renforcement des capacités de maîtrise d’ouvrage, enjeu pour la crédibilité et la
légitimité des collectivités territoriales partenaires, consiste à renforcer leurs capaci-
tés à gouverner leur territoire. Ainsi, c’est l’ensemble des actions visant à améliorer
les dimensions politique, organisationnelle, technique et territoriale. La dimension
politique a trait à la légitimité politique des collectivités, à l’animation de la démo-
cratie locale, à la capacité à définir des politiques et à exercer un pilotage stratégique
des actions. La dimension organisationnelle traite de l’organisation de la maîtrise
d’ouvrage, de la gestion des ressources humaines, des questions financières – y
compris la collecte d’impôts – ainsi que des relations élus-services techniques. La
dimension technique regroupe les actions menées pour l’exercice des compétences
tels que l’aménagement du territoire, l’eau, le développement économique, etc. La
dimension territoriale recense les interactions de la collectivité territoriale avec les
autres acteurs, en particulier ceux du territoire, mais aussi l’État. Au final, pour
dissiper toute ambiguïté liée à une vision technique trop réductrice de la maîtrise
d’ouvrage, c’est l’expression « renforcement des capacités de gouvernance locale »
qui a été retenue pour les travaux qui ont suivi la capitalisation.
Lors des débats du Groupe de travail, l’absence, dans cette liste, de la dimension
financière comme une catégorie en soi de la maîtrise d’ouvrage par rapport à la
dimension opérationnelle a été relevée. Au Maroc, par exemple, la collecte ou la
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2.5.4 - Quatre champs d’intervention à investir
Ces champs d’intervention sont les suivants : 1/ la gestion des financements, sur
ressources propres (fiscalité locale) ou extérieures ; 2/ le pilotage du partenariat et
des actions ; 3/ la formation et les autres formes de renforcement des capacités,
aussi bien des intervenants du Nord que des élus et des services techniques du Sud ;
4/ la relation entre la collectivité (y compris les élus) et les acteurs du territoire, qui
renvoie notamment à la légitimité de la collectivité mais aussi à l’expression des
pouvoirs traditionnels, des ONG et des associations ainsi que des populations non
organisées.
Au sein du Groupe de travail, un débat a eu lieu autour de la formation. Sauf au
Maroc, il n’existe dans aucun des pays couverts par l’enquête de systèmes de for-
mation consacrés aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Le PDM
a monté des cycles de formation pour les directeurs de services administratifs,
mais il n’est pas toujours facile d’organiser les échanges entre services techniques
du Nord et du Sud. Ainsi, dans le cadre de la coopération entre le Département
du Val-de-Marne et la Commune de Zinder, la compréhension de la situation
et l’appréciation de la compétence de leurs interlocuteurs par les techniciens du
Val-de-Marne ne sont venues qu’à l’issue de la mission de faisabilité sur le ter-
rain. Une adaptation au contexte et à la technique est nécessaire aux intervenants
du Nord : lorsqu’ils évoquent l’assainissement, les partenaires peuvent entendre
« station d’épuration ».
Dix ans de formation en microfinance au CEFEB (AFD) de Marseille ont montré
que les formations (à l’économie financière par exemple) ont donné peu de résul-
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2.6 - Co-production des services publics locaux de l’eau et fiscalités dans les
localités du Sénégal oriental (Clément Repussard, anthropologue)
Des petites villes aux communes rurales du Sénégal oriental : présentation du ter-
rain et du lien avec les réflexions d’Epargne Sans Frontière
L’intervention reprend certains éléments d’une thèse d’anthropologie du dévelop-
pement, menée dans le cadre du Centre d’études des mondes africains (CEMAf) de
l’Université de Provence (Aix-Marseille) à partir d’une recherche de terrain de juin
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2007 à juin 2010, au sein du programme Pacepas, à l’Est du Sénégal, dont l’opéra-
teur était le GRET. Le sujet avait trait à « La construction du service public de l’eau potable
en milieu rural au Sénégal ». La problématique politique en était la « construction des
solidarités sociopolitiques et de la citoyenneté par le service public ». L’angle d’analyse concret
portait sur « Qui paie quoi, pour qui et comment ? ».
Les localités étudiées étaient des villages de Moudéry et de Diawara, appartenant à
une même collectivité locale et relativement peuplés (10 000 habitants), en majorité
composés de Soninkés, avec une très forte émigration. A la différence du Mali, une
fiscalité communautaire pallie les manques de l’État et actualise une « citoyenneté
villageoise ». Les réseaux d’approvisionnement en eau potable datent de la fin des
années 1980 et fonctionnent diversement selon les villages du fait de l’ancienneté
du service de l’eau. Il existe une demande solvable. Des « associations d’usagers »
ont été mises en place : elles sont sous contrôle des mécanismes politiques com-
munautaires. Les services fournis peuvent être qualifiés de « publics-communau-
taires » avec une omniprésence de comités de gestion.
Les liens avec les travaux du Groupe d’ESF ont trait aux aspects de la maîtrise
d’ouvrage des collectivités locales abordés par la thèse sur les questions de la ges-
tion patrimoniale des infrastructures publiques et sur celle de la (les) fiscalité(s)
locale(s) et de son (leur) lien avec la citoyenneté.
L’anthropologie s’est emparée de la fiscalité comme d’un objet d’investigation
empirique : qu’est-ce qui fait que les gens acceptent ou refusent de payer des taxes
ou des impôts ; au nom de quoi et à qui paient-ils ? La notion d’économie morale
permet de décrire les droits et devoirs maintenant la cohérence d’ensemble d’un
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La fiscalité communautaire
Les caisses villageoises sont alimentées par des cotisations, des amendes, des taxes
ou des impôts, qui échappent aux collectivités locales. La nature des versements
des associations d’émigrés se pose : s’agit-il de la prise en charge de l’intérêt général
ou d’impôts déguisés ?
La fiscalité « lignagère » définit un statut de contribuable selon les statuts sociaux
(paye celui qui a le statut social de « contribuable » ; sont ainsi concernés les émigrés
et les hommes mariés). L’instance politique où se jouent le développement et la
citoyenneté est le village, avant d’être la collectivité locale (à la différence du Mali).
Les scissions politiques s’expriment par le retrait d’une caisse du système.
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Les configurations de délivrance des services publics ruraux au Sénégal
Les services de l’État sont assez peu présents dans le secteur. Des comités de
gestion sont présents depuis longtemps ; ils produisent ainsi une « citoyenneté sec-
torielle » concurrente des collectivités locales. Les caisses villageoises désignées
ci-dessus sont omniprésentes.
Eléments bibliographiques
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