Les Finances: Locales

ABC
c a t é g o r i e
Les finances
locales
Jean-Bernard Mattret
La nouvelle édition de Finances Locales est destinée en premier lieu à
la préparation des épreuves orales du concours d’attaché territorial
et de l’examen professionnel d’attaché principal.
Cette version entièrement actualisée sera utilisée, avec profit, par les
candidats aux concours de catégorie A dont une épreuve a trait aux
finances locales. Avec l’ouvrage de finances de l’Etat du même
auteur, ce manuel forme l’intégralité du programme.
L’ouvrage présente et explique les notions fondamentales sur

lesquelles repose la mise en œuvre des finances publiques dans les
collectivités locales. Au-delà il expose les aspects financiers et
Les finances
comptables liés à la gestion de la trésorerie et de la dette ainsi que
les évolutions relatives au développement de la coopération
intercommunale. L’auteur trace des perspectives sur les incidences
locales
des transferts de compétences entre l’Etat et les collectivités
décentralisées.
Préparation au concours
Les finances locales

Pour faciliter l’apprentissage de la matière, l’auteur propose aux
candidats des synthèses, résumant les points clefs et des exercices Attaché territorial
© 06/6624/ST/VD - CNFPT Compogravure - Impression CNFPT Lille

d’évaluation des connaissances.
Jean-Bernard Mattret intervient dans le cadre du master Droit-

Administration et Gestion financière des collectivités locales à la
ADMINISTRATIVE
Sorbonne. Il a aussi été formateur à la délégation régionale Picardie
du CNFPT.
FILIÈRE
10-12, rue d’Anjou - 75381 Paris cedex 08 - Tél. : 01 55 27 44 00 - Fax : 01 55 27 44 01 - Internet : www.cnfpt.fr
ISBN : 2-84143-279-3 - Les éditions du C.N.F.P.T, édition 2006 - Prix 20 €
Les finances
locales
Le travail de l’auteur, Jean-Bernard Mattret, s’est enrichi des commentaires du comité de lecture composé de :
– Philippe Boeton, formateur au CNFPT Haute-Normandie ;
– Alain Lemoine, formateur au CNFPT Midi-Pyrénées ;
– Philippe Defrance, service Ingénierie et Développement des formations CNFPT ;
– Pham van Dat, responsable du service Éditions, CNFPT.
© éditions du CNFPT, 2006

Aucune partie de la présente publication ne peut être reproduite, mise en mémoire ou transmise sous
aucune forme ni aucun moyen électronique ou mécanique, par photocopie, enregistrement, ou toute autre
façon sans autorisation expresse du centre national de la fonction publique territoriale.
Avant-propos.................................................................................................. p. 9
Introduction générale ..............................................................................p. 13
LES FINANCES LOCALES
INTRODUCTION : LES MUTATIONS DES FINANCES LOCALES

1 - La loi du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités
locales .................................................................................................................. p. 13
2 - La loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales ................ p. 18
PREMIÈRE PARTIE : Les budgets locaux

CHAPITRE 1 : LES PRINCIPES BUDGÉTAIRES
1 - Principe de l’annualité ...................................................................................... p. 25
2 - Principe de l’universalité budgétaire ................................................................ p. 30
3 - Principe de l’unité ............................................................................................ p. 31
4 - Principe de la spécialité .................................................................................... p. 31
5 - Principe de l’équilibre réel ................................................................................ p. 33
6 - Principe de la sincérité ...................................................................................... p. 33
En bref .............................................................................................................. p. 35
Évaluation des connaissances ............................................................................ p. 37
Réponses ............................................................................................................ p. 39
CHAPITRE 2 : LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES
1 - Budget primitif .................................................................................................. p. 43

2 - Décisions modificatives .................................................................................... p. 48
3 - Compte administratif ........................................................................................ p. 50
En bref .............................................................................................................. p. 52
Réponses ............................................................................................................ p. 54
CHAPITRE 3 : LA PRÉPARATION ET LE VOTE

1 - Préparation .......................................................................................................... p. 57
2 - Vote...................................................................................................................... p. 59
Sommaire 3
En bref .............................................................................................................. p. 68
Réponses ............................................................................................................ p. 70
CHAPITRE 4 : L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

1 - Les agents : les ordonnateurs et les comptables publics ............................ p. 109
2 - Les procédures d’exécution ............................................................................ p. 111
3 - La période d’exécution : l’année civile prolongée d’une journée
complémentaire ................................................................................................ p. 116
En bref ............................................................................................................ p. 119
Évaluation des connaissances .......................................................................... p. 120
Réponses .......................................................................................................... p. 122
CHAPITRE 5 : LE CONTRÔLE DES BUDGETS LOCAUX
1 - Approbation du budget primitif dans les délais légaux ............................ p. 125

2 - Equilibre réel du budget .................................................................................. p. 125
3 - Inscription budgétaire des dépenses obligatoires ...................................... p. 127
4 - Approbation du compte administratif dans les délais légaux .................... p. 129
5 - Apurement des déficits importants ................................................................ p. 130
Pour en savoir plus ............................................................................................ p. 133
En bref ............................................................................................................ p. 134
Réponses .......................................................................................................... p. 137
CHAPITRE 6 : NOTIONS SUR LE PLAN COMPTABLE GÉNÉRAL

1 - Principes comptables .......................................................................................... p. 73
2 - Définition des actifs, des passifs, des produits et des charges...................... p. 81
3 - Règles d’évaluation et de comptabilisation .................................................... p. 82
4 - Tenue, structure et fonctionnement des comptes ........................................ p. 84
5 - Documents de synthèse : bilan, compte de résultat et annexe .................. p. 86
Pour en savoir plus .............................................................................................. p. 90
En bref .............................................................................................................. p. 91
4 Les finances locales

CHAPITRE 7 : NOTIONS SUR LES INSTRUCTIONS
BUDGÉTAIRES ET COMPTABLES
APPLICABLES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
1 - Les instructions budgétaires et comptables applicables aux collectivités
locales ............................................................................................................ p. 95
2 - L’instruction budgétaire et comptable M4 applicable aux services publics
locaux à caractère industriel et commercial .................................................. p. 98
En bref ............................................................................................................ p. 101
Réponses .......................................................................................................... p. 104
DEUXIÈME PARTIE : Les ressources locales
CHAPITRE 1 : LES RESSOURCES FISCALES
1 - Fiscalité directe ................................................................................................ p. 144

2 - Fiscalité indirecte .............................................................................................. p. 162
En bref ............................................................................................................ p. 168
Réponses .......................................................................................................... p. 173
CHAPITRE 2 : LES TRANSFERTS DE L’ÉTAT
1 - Dotations sous enveloppe .............................................................................. p. 179

2 - Dotations hors enveloppe .............................................................................. p. 193
3 - Fiscalité transférée............................................................................................ p. 195
En bref ............................................................................................................ p. 197
Réponses .......................................................................................................... p. 199
CHAPITRE 3 : LES EMPRUNTS
1 - Panorama des emprunts .................................................................................. p. 203

2 - Régime juridique ............................................................................................ p. 204
Sommaire 5
3 - Catégories d’emprunts .................................................................................... p. 208
En bref ............................................................................................................ p. 213
Réponses .......................................................................................................... p. 215
CHAPITRE 4 : LA TARIFICATION DES SERVICES LOCAUX

1 - Règle d’équilibre financier .............................................................................. p. 219
2 - Égalité des usagers devant le service public ................................................ p. 221
3 - Liberté tarifaire ................................................................................................ p. 221
En bref ............................................................................................................ p. 224
Réponses .......................................................................................................... p. 226
TROISIÈME PARTIE : Les dépenses locales

CHAPITRE 1 : RÉGIME JURIDIQUE DES DÉPENSES
1 - Dépenses obligatoires ...................................................................................... p. 231
2 - Dépenses interdites .......................................................................................... p. 232
3 - Dépenses facultatives .................................................................................... p. 232
Réponses .......................................................................................................... p. 234
CHAPITRE 2 : CLASSEMENT ÉCONOMIQUE DES DÉPENSES

1 - Dépenses de fonctionnement.......................................................................... p. 237
2 - Dépenses d’investissement.............................................................................. p. 237
Réponses .......................................................................................................... p. 239
QUATRIÈME PARTIE : La trésorerie des collectivités locales

et la gestion de la dette
CHAPITRE 1 : LA TRÉSORERIE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

1 - Buts assignés à une gestion de trésorerie .................................................... p. 245

2 - Gestion de trésorerie : les instruments, placements d’excédents
et crédits de trésorerie .................................................................................... p. 246
3 - Gestion de trésorerie : la méthode (plan de trésorerie) .............................. p. 250
En bref .............................................................................................................. p. 252
Réponses .......................................................................................................... p. 254
CHAPITRE 2 : LA GESTION DE LA DETTE
1 - Service de la dette............................................................................................ p. 259

2 - Réaménagement de la dette .......................................................................... p. 260
Réponses .......................................................................................................... p. 263
CINQUIÈME PARTIE : Les transferts de compétence

et leur compensation financière
CHAPITRE 1 : LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
1 - Transferts antérieurs au 1er janvier 2005 ...................................................... p. 269

2 - Transferts postérieurs au 1er janvier 2005 .................................................... p. 272
En bref ............................................................................................................ p. 276
Réponses .......................................................................................................... p. 277
CHAPITRE 2 : COMPENSATION FINANCIÈRE RELATIVE

AUX TRANSFERTS DE COMPÉTENCES
1 - Les principes de compensation ...................................................................... p. 281

2 - Évaluation des compensations ........................................................................ p. 281
En braf .............................................................................................................. p. 286
Réponses .......................................................................................................... p. 288
BIBLIOGRAPHIE ...................................................................................................... p. 291
Sommaire 7
Avant-propos
Les chiffres clés des finances locales
Les 36 782 communes (dont 2 500 de plus de 3 500 habitants), 18 504 organismes de
coopération intercommunale (dont 2 455 à fiscalité propre), 100 départements et
26 régions constituent, avec les organismes divers d’administration locale, les
administrations publiques locales (APUL) au sens de la comptabilité nationale.
Leurs dépenses totales se sont élevées à 163 milliards d’euros en 2003 (soit 10,5 %
du PIB), dont 48 milliards d’euros au titre des dépenses de personnel (1,72 million
d’agents publics travaillent pour le compte des collectivités locales). À titre de
comparaison, les dépenses de l’État étaient de 355 milliards d’euros. Leurs dépenses
d’investissement ont été proches de 35 milliards d’euros, à comparer avec 8 milliards
d’euros seulement pour l’État.
Les communes représentaient 44 % des dépenses des collectivités territoriales,
l’ensemble des groupements de coopération intercommunale 22 %, les dépar-
tements 24 % et les régions 9 %.
Leurs recettes comprennent le produit de la fiscalité locale (soit en 2004, 21 milliards
d’euros de taxe professionnelle, 18,8 milliards d’euros de taxes foncières,
10,6 milliards d’euros de taxe d’habitation et 7,5 milliards d’euros de droits
d’enregistrement) et l’ensemble des transferts en provenance de l’État (le montant
total de 71,5 milliards d’euros comprenant notamment 36,7 milliards d’euros au
titre de la DGF et 10,4 milliards d’euros correspondant à la prise en charge
d’exonérations et de dégrèvements de fiscalité locale).
Le taux de prélèvements obligatoires des APUL devrait être de 5,4 points de PIB en
2005 (y compris la part prise en charge par l’État), contre 16,2 % pour l’État et
20,6 % pour la sécurité sociale. En vingt ans, depuis le début des années 1980, leurs
dépenses sont passées de 8 points de PIB à près de 11 points, un tiers de cette
augmentation étant le fait de la décentralisation et deux tiers résultant de la
dynamique des dépenses.
En 2004, pour la première fois depuis 1993, les APUL devraient être en déficit, avec
un besoin de financement de 2,2 milliards d’euros (soit 0,1 point de PIB), couvert
par un recours accru à l’emprunt (la dette publique des collectivités territoriales
représentait déjà 105 milliards d’euros en 2003).
Source : enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 juillet 2005, « Rapport fait
au nom de la commission d’enquête sur l’évolution de la fiscalité locale », p. 191.
Avant-propos 9
Introduction
Les mutations
des finances locales
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la

République affirme toute la place des collectivités locales dans l’organisation
institutionnelle, les dote de garanties dans la mise en œuvre de leurs compétences
et leur permet de soumettre certaines de leurs décisions aux citoyens par la voix du
référendum.
Quatre lois organiques mettent en œuvre ces dispositions constitutionnelles :
– les deux lois organiques du 1er août 2003 relatives au référendum local et à
l’expérimentation par les collectivités territoriales ont été publiées au Journal
officiel du 2 août 2003 ;
– la loi organique prise du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des
collectivités territoriales, en application de l’article 72-2 de la Constitution
relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales a été publiée au
Journal officiel du 30 juillet 2004 ;
– la loi organique du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales.
Ces deux dernières méritent des développements, car elles illustrent les mutations
des finances locales destinées à garantir les ressources des collectivités territoriales.
1 - La loi du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie
financière des collectivités locales
La loi organique (LO) n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie

financière des collectivités territoriales a été publiée au JO du 30 juillet 2004, page
13561. Le Conseil constitutionnel avait rendu son avis, publié au JO n° 175 du
30 juillet 2004, page 13562.
Le nouveau texte constitutionnel est pris en application du troisième alinéa de l’article

72-2 de la Constitution (introduit par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars
2003 relative à l’organisation décentralisée de la République), aux termes duquel :
« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales
représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de
l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles
cette règle est mise en œuvre. »
Deux rapports permettent de situer le contexte dans lequel la LO a été adoptée :

– en 2001, au nom du Conseil économique et social, Jean-Pierre Brunel avait rédigé
un rapport, intitulé « L’avenir de l’autonomie financière des collectivités territo-
riales », en faveur de la consécration constitutionnelle de l’autonomie financière
de ces collectivités pour combler un vide juridique rappelé par Loïc Philip1 ;
– la commission des finances au Sénat avait publié, le 14 mai 2003, un rapport
d’évolution sur les perspectives d’évolution de la fiscalité locale. Cette
publication insistait sur l’importance d’une part déterminante de ressources
propres dans les recettes des collectivités territoriales à partir du constat selon
lequel le taux d’autonomie fiscale (part des recettes fiscales hors compensations)
dans les recettes totales a diminué entre 1997 et 2002. Il passe de 58,2 % à
51,3 % pour les départements, de 57,8 % à 37,3 % pour les communes, de
49,3 % à 42,5 % en 2001 (dernière année connue) pour les régions.
1.1 - Les collectivités concernées par la loi organique

sur l’autonomie financière
L’article 2 de la loi organique énumère les catégories de collectivités territoriales.
Art. LO 1114-1. - Les catégories de collectivités territoriales mentionnées au

troisième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution sont :
1. Voir Les cahiers du Conseil constitutionnel n° 12, disponible sur le site Internet du Conseil
constitutionnel : www.conseil-constitutionnel.fr
Introduction 13
« 1° Les communes ;
« 2° Les départements auxquels sont assimilées la collectivité départementale de
Mayotte, la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon et les collectivités à
statut particulier issues de la fusion d’une ou plusieurs communes et d’un
département ;
« 3° Les régions et la collectivité territoriale de Corse, auxquelles sont assimilées les
collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution autres que celles
mentionnées au 2°, [les provinces de la Nouvelle-Calédonie : dispositions déclarées
non conformes à la Constitution par décision du Conseil constitutionnel n° 2004-500
DC du 29 juillet 2004], les collectivités à statut particulier issues de la fusion de
départements et de régions et les collectivités mentionnées au dernier alinéa de
l’article 73 de la Constitution. »
Le Conseil constitutionnel écarte les provinces de la Nouvelle-Calédonie car l’avis
préalable de l’assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie devait être recueilli,
comme l’exige l’article 77 de la Constitution.
L’article 2 de la loi organique s’intéresse seulement aux catégories de collectivités
locales. Il ignore les composantes de ces catégories prises individuellement, une
commune, un département ou une région donnés.
1.2 - La notion de ressources propres dans la loi organique

L’article 3 de la loi organique précise les ressources propres :
« Art. LO 1114-2. - Au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources

propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des
impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l’assiette, le taux
ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale
d’assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des
participations d’urbanisme, des produits financiers et des dons et legs.
« Pour la catégorie des communes, les ressources propres sont augmentées du
montant de celles qui, mentionnées au premier alinéa, bénéficient aux
établissements publics de coopération intercommunale. »
Le Conseil constitutionnel reconnaît la constitutionnalité du texte au regard des

trois premiers alinéas de l’article 72-2 :
« Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer
librement dans les conditions fixées par la loi.
« Elles peuvent recevoir tout ou partie du produit des impositions de toutes natures.
La loi peut les autoriser à en fixer l’assiette et le taux dans les limites qu’elle
détermine.

« Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales
représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de
l’ensemble de leurs ressources... »
La loi organique adopte une définition large des ressources propres des collectivités
territoriales en intégrant les transferts de fiscalité d’État au profit de ces dernières.
Donc, les ressources transférées à la suite de transferts de compétences entre l’État
et les collectivités territoriales entrent dans la définition des ressources propres.
1.3 - Le taux de ressources propres garanties

par la loi organique
L’article 4 de la loi organique définit les modalités de calcul relatives aux ressources
propres garanties d’une année sur l’autre.
« Art. LO 1114-3. - Pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources

propres est calculée en rapportant le montant de ces dernières à celui de la totalité
de leurs ressources, à l’exclusion des emprunts, des ressources correspondant au
financement de compétences transférées à titre expérimental ou mises en œuvre
par délégation et des transferts financiers entre collectivités d’une même catégorie.
« Pour la catégorie des communes, la totalité des ressources mentionnées à l’alinéa

précédent est augmentée du montant de la totalité des ressources dont bénéficient
les établissements publics de coopération intercommunale, à l’exclusion des
emprunts, des ressources correspondant au financement de compétences transférées
à titre expérimental ou mises en œuvre par délégation. Cet ensemble est minoré du
montant des transferts financiers entre communes et établissements publics de
coopération intercommunale.
« Pour chaque catégorie, la part des ressources propres [elle est déterminante, au
sens de l’article 72-2 de la Constitution, lorsqu’elle garantit la libre administration
des collectivités territoriales relevant de cette catégorie, compte tenu des
compétences qui lui sont confiées. Dispositions déclarées non conformes à la
Constitution par décision du Conseil constitutionnel n° 2004-500 DC du 29 juillet
2004] ne peut être inférieure au niveau constaté au titre de l’année 2003. »
Le Conseil constitutionnel admet la constitutionnalité de l’article 4 de la loi

organique tout en écartant la phrase : « Elle est déterminante, au sens de
l’article 72-2 de la Constitution, lorsqu’elle garantit la libre administration des
collectivités territoriales relevant de cette catégorie, compte tenu des compétences
qui lui sont confiées. » La motivation du Conseil est la suivante :
« Considérant que la première des deux conditions prévues par l’article 4 de la loi
déférée, relative à la garantie de la libre administration des collectivités territoriales,
outre son caractère tautologique, ne respecte, du fait de sa portée normative
incertaine, ni le principe de clarté de la loi ni l’exigence de précision que l’article 72-2
de la Constitution requiert du législateur organique. »
Introduction 15
1.4 - La garantie d’autonomie financière
L’article 5 de la loi organique fixe les modalités qui permettent de garantir
l’autonomie financière des collectivités territoriales.
« Art. LO 1114-4. - Le gouvernement transmet au Parlement, pour une année

donnée, au plus tard le 1er juin de la deuxième année qui suit, un rapport faisant
apparaître, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources
propres dans l’ensemble des ressources, ainsi que ses modalités de calcul et son
évolution.
« Si, pour une catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres
ne répond pas aux règles fixées à l’article LO 1114-3, les dispositions nécessaires sont
arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle
où ce constat a été fait. ».
Le Conseil constitutionnel reconnaît la constitutionnalité du nouvel article 1114-4 du

code général des collectivités territoriales pour les raisons suivantes :
« Considérant qu’en prévoyant que le rapport transmis par le gouvernement

présentera, pour chaque catégorie de collectivités, non seulement la part des
ressources propres dans l’ensemble des ressources mais également ses « modalités
de calcul », le législateur organique a nécessairement voulu que le Parlement soit
mis à même de connaître cette part pour chaque collectivité territoriale et d’évaluer
ainsi sa capacité de libre administration ;
« Considérant, en outre, que ces dispositions s’entendent sans préjudice de la

possibilité pour le Conseil constitutionnel de censurer, le cas échéant, des actes
législatifs ayant pour effet de porter atteinte au caractère déterminant de la part
des ressources propres d’une catégorie de collectivités territoriales. »
Le ratio d’autonomie financière doit être utilisé par référence à la valeur constatée
au titre de l’année 2003. La loi organique garantit aux collectivités le maintien d’un
taux plancher de ressources propres : donc plus que son niveau, c’est l’évolution du
ratio qui importe. Pour que la mesure de cette évolution soit le plus fiable possible,
il convient que la méthode de calcul de l’autonomie financière soit stable dans le
temps.
Niveau du ratio en 2003 En Md€
Source : Observatoire des finances locales, « Les finances locales en 2005 ».

La loi organique définit, un dispositif garantissant, à l’avenir, le respect de
l’autonomie financière des différentes catégories de collectivités. En effet, le
Parlement sera destinataire, tous les ans, d’un rapport sur l’évolution du taux
d’autonomie financière pour chaque catégorie de collectivités ; si, pour une
catégorie de collectivités territoriales, la part des ressources propres ne répond pas
aux règles fixées (c’est-à-dire si le ratio diminue), les dispositions nécessaires seront
arrêtées, au plus tard, par une loi de finances pour la deuxième année suivant celle
où ce constat a été fait.
Du fait des nouveaux transferts de fiscalité reçus pour compenser les nouveaux
transferts de compétences, les départements et les régions vont voir leur poste
impôts indirects progresser dans les années à venir.
En effet, les départements se voyaient déjà attribuer, en 2004, une fraction de tarif
de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) pour le
financement du RMI ; depuis 2005, ils disposent également d’une fraction de taux
de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances (TSCA) pour financer l’ensemble
des nouvelles compétences transférées en 2005.
Quand aux régions, elles se voient attribuer une fraction de tarif de la taxe
intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) sur un principe
identique à celui adopté pour compenser la décentralisation du RMI/RMA aux
départements.
La TSCA a pour assiette toute convention d’assurance conclue avec une société ou
une compagnie d’assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger. Les
différents risques assurés subissent un taux de prélèvement différent. Aussi, les
départements ne sont-ils concernés que par les contrats d’assurance contre les
risques de toute nature relatifs aux véhicules terrestres à moteur, lesquels sont
taxés au taux de 18 %. La catégorie des départements bénéficiera d’une fraction de
taux fixée à 0,91 %.
La fraction de taux de TSCA attribuée aux départements a été calculée de sorte que,
appliquée sur une base nationale 2004, elle permette la détermination d’un produit
couvrant les charges transférées aux départements dans le cadre de la loi du
13 août 2004, soit 126,6 M€.
Chaque département se voit donc attribuer un pourcentage de taux de TSCA qui

correspond au rapport entre le montant des dépenses transférées (dépenses
exécutées par l’État sur le territoire départemental en 2004) et le montant total de
ces dépenses au niveau national. La loi de finances devra alors, le cas échéant,
modifier la fraction de taux de TSCA afin de couvrir le montant des dépenses
transférées, en fonction du montant définitif du droit à compensation et de
l’assiette 2004 définitivement constatée.
Introduction 17
1.5 - Portée de la loi organique
Pour conclure, il est possible d’avancer que la garantie de ressources propres des
collectivités territoriales, consacrée par la Constitution, est sans équivalent dans le
secteur public et dans le secteur privé. Elle est aussi sans équivalent à l’étranger.
Une telle consécration peut être mise en perspective avec le projet de loi sur les
responsabilités locales puisque les nouveaux transferts de compétences de l’État vers
les collectivités territoriales ne sauraient entamer leur autonomie financière.
Une telle garantie de ressources peut également être considérée à l’aune de
l’article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen :
« Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants,
la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi
et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. »
En consacrant l’autonomie financière des collectivités territoriales, la loi organique
paraît empêcher la baisse de la pression fiscale même si la nécessité de la
contribution fiscale n’est plus constatée, puisque les ressources propres garanties
comprennent les ressources fiscales.
Compte tenu du contexte international et du poids croissant des collectivités
territoriales, un problème de régulation globale des finances publiques se pose :
comment concilier l’autonomie des collectivités avec le respect des normes
d’évolution des dépenses publiques, des prélèvements obligatoires et de
l’endettement public ?
Le nouveau texte suggère une dernière interrogation : « Est-ce en garantissant les
ressources que l’autonomie financière des collectivités est préservée ? » Pour ce
faire, elle devrait s’accompagner d’une réforme :
– des transferts de l’État, déjà amorcée par la loi de finances 2004 ;
– et de la fiscalité directe locale autour des taxes foncières, de la taxe d’habitation
et de la taxe professionnelle pour assurer une plus grande égalité de ressources
entre les collectivités d’une même catégorie.
2 - La loi du 13 août 2004 sur les libertés

et responsabilités locales
La loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités locales2 intervient après la
réforme constitutionnelle de mars 2003 et les trois lois organiques relatives à
l’expérimentation, les référendums locaux et l’autonomie financière des collectivités
territoriales. Ainsi s’achève l’acte II de la décentralisation.
2. Voir le dossier législatif consacré à la loi du 13 août 2004 sur le site Internet de Légifrance à
l’adresse Internet http://www.legifrance.gouv.fr/WAspad/UnTexteDeJorf?numjo=INTX0300078L.

La loi nouvelle consacre3 :
– le rôle de la région dans le développement économique et la formation
professionnelle,
– les transferts des infrastructures relatives aux transports ;
– les transferts de l’action sociale et de la solidarité aux départements ;
– la délégation du logement social aux structures intercommunales et aux
départements ;
– des expérimentations dans huit domaines : les interventions économiques, la
gestion des fonds structurels européens, le transfert des aéroports, la résorption
de l’insalubrité, le financement de l’équipement sanitaire, les mesures
d’assistance éducative confiée aux départements par l’autorité judiciaire,
l’organisation des écoles primaires et l’entretien du patrimoine,
– l’achèvement de la décentralisation relative aux moyens des collèges et des
lycées ainsi que des garanties pour les 135 000 fonctionnaires concernés ;
– une réforme relative au contrôle de légalité et à l’administration territoriale de
l’État.
Au plan financier, la loi nouvelle organise la compensation financière des transferts
de compétence entre l’État et les collectivités territoriales (voir cinquième partie,
chapitre 2. - Compensation financière relative aux transferts de compétence).
3. Démocratie locale n° 99 de septembre 2004, loi intitulée « libertés et responsabilités locales ».

Cette lettre d’information peut être consultée sur le site Internet de la direction générale des
collectivités locales à l’adresse http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/collections/Collections/
PDF%20publications/DL_99.pdf.
Introduction 19
Première partie
Les budgets locaux
Les principes budgétaires
Chapitre 1
L’article 4 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général

sur la comptabilité publique définit le budget comme « l’acte par lequel sont
prévues et autorisées les recettes et les dépenses des organismes publics. » Les
prévisions annuelles prennent donc la forme d’un budget, acte d’autorisation et
de prévision. Cette forme s’applique à tous les organismes composant le secteur
public. Applicable au 1er janvier 2006, la nouvelle rédaction de l’article L. 2311-1
du CGCT reprend, pour le budget des communes, la définition prévue pour les
départements, elle-même introduite au premier alinéa de l’article L. 3311-1 et
issue de l’ancien article R. 3311-1 du CGCT.
« Le budget de la commune est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les
recettes et les dépenses annuelles de la commune ».
L’introduction de la définition du budget communal répond à un souci de
pédagogie en rappelant les grands principes budgétaires (autorisation, prévision,
unité, annualité, etc.).
Le budget d’une collectivité territoriale ou d’un établissement public local est
soumis à des règles budgétaires1 qui concernent tous les organismes publics, y
compris l’État. Ce sont les principes de l’annualité, de l’unité, de l’universalité et
de la spécialité. S’agissant de l’équilibre, l’équilibre réel est une notion propre aux
organismes publics locaux. Elle méritera donc des développements particuliers.
1. LANDBECK Dominique, Les principes budgétaires locaux, 2001, Presses universitaires d’Aix-Marseille,
505 pages.
1 - Principe de l’annualité
1.1 - La signification du principe
L’annualité budgétaire signifie que le budget est prévu et exécuté sur la durée d’un
exercice fixé à un an. L’exercice budgétaire commence le 1er janvier et se termine le
31 décembre de la même année.
Comme le principe comptable de spécialisation des exercices, il favorise le calcul
périodique des résultats. La règle de l’annualité budgétaire repose aussi sur des
fondements politiques, c’est-à-dire le contrôle périodique et démocratique de
l’usage des deniers publics.
Les instructions budgétaires et comptables M 14, M 52 et M 71 rappellent le
principe de l’annualité budgétaire.
1.2 - Atténuations au principe de prévisions budgétaires

annuelles
1.2.1 - La procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement
Des aménagements sont apportés à la règle de l’annualité conçue comme la période
de prévision budgétaire avec la technique des autorisations de programme (AP) et
des crédits de paiement (CP). Les autorisations de programme sont définies comme
la limite supérieure des dépenses qui peuvent être engagées sans limitation de
durée. Les crédits de paiement représentent la limite supérieure des dépenses qui
peuvent être payées pendant l’année au titre des autorisations de programme.
Dans le secteur local, le procédé des AP et des CP était, jusqu’à la parution du
décret n° 97-175 du 20 février 1997, limité aux régions. C’est la loi du 6 février 1986
qui offre aux régions la possibilité de recourir aux AP et aux CP. Le régime juridique
et budgétaire de ce recours est complété par une loi du 5 janvier 1988 et un décret
du 10 février 1988.
Le système retenu pour les régions est voisin de celui qui est en vigueur pour l’État.
Les AP et CP concernent des opérations d’investissement « sous forme de dépenses,
de subventions ou de prêts. » Les affectations sont faites par le conseil régional ou
par le bureau si celui-ci a reçu délégation. Jusqu’à l’adoption du budget, le
président peut mandater les dépenses d’investissement correspondant « aux
autorisations de programme ouvertes au cours des exercices antérieurs, dans la
limite d’un montant de crédits de paiement par chapitre égal au tiers des
autorisations de programme ouvertes au cours de l’exercice précédent. »
Selon les régions, les pratiques sont très différentes dans le domaine des précisions
données par les autorisations de programme et pour ce qui concerne la compétence
respective du conseil régional ou du bureau en matière d’affectation.
La nécessité de prendre en considération la préoccupation de pluriannualité pour
toutes les collectivités locales a conduit le législateur à étendre cette technique aux
autres collectivités locales. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territo-
Les budgets locaux 25

riale de la République étend la procédure des AP et CP aux départements,
communes et à leurs établissements publics, à l’exception des hôpitaux et des offices
publics d’HLM. L’article 50 de cette loi se contente de poser le principe du recours
aux AP et CP et de donner la définition de ces termes en reprenant la solution
retenue par l’article 29 de l’ordonnance portant loi organique du 2 janvier 1959
relative aux lois de finances.
C’est pour régler les problèmes pratiques liés à l’introduction des AP et CP dans les
budgets locaux que le pouvoir réglementaire a procédé à la publication du
décret n° 97-175 du 20 février 1997 modifiant le code des communes et relatif à la
procédure des autorisations de programme et des crédits de paiement2.
Selon le premier alinéa de l’article 1, la procédure des AP et CP vise les communes
de 3 500 habitants et plus, leurs établissements publics administratifs ainsi que les
établissements publics de coopération intercommunale lorsqu’ils comprennent une
commune d’au moins 3 500 habitants, et les syndicats mixtes à caractère
administratif mentionnés à l’article L. 5711-1 du code général des collectivités
territoriales. Par conséquent, les départements et les communes de moins de
3 500 habitants sont, pour l’instant, écartés du nouveau dispositif réglementaire.
Dorénavant, les communes et leurs établissements de moins de 3 500 habitants
pourront recourir à la pluriannualité budgétaire sous la forme d’un système
d’autorisation de programme et de crédits de paiement. Cette mesure permet
d’offrir les mêmes outils de gestion à l’ensemble des communes, quel que soit leur
niveau démographique. Compte tenu des pratiques diverses constatées sur le
territoire, et afin d’harmoniser les pratiques, il est proposé que les ouvertures d’AP
ou d’autorisation d’engagement (AE) ne puissent être effectuées qu’à l’occasion du
vote du budget ou de décisions modificatives. Cette règle serait cohérente et
permettrait aux élus d’appréhender plus facilement l’impact financier de ces
ouvertures sur le budget de l’exercice ou des exercices suivants.
Par ailleurs, à compter du 1er janvier 2006, le vote des AP ou AE sera séparé du
débat d’orientation budgétaire. En effet, une application littérale des textes
empêche le maire de présenter des AP nouvelles au cours de l’année si elles n’ont
pas été présentées au moment du débat d’orientation budgétaire ou DOB
(art. R. 2311-9 du CGCT). Or les collectivités peuvent avoir besoin de s’engager de
manière pluriannuelle au cours de l’exercice budgétaire. Seules les orientations
générales et les projets doivent être discutés au DOB et non pas le montant précis
des AP qui peut ne pas être connu en début d’année.
Au-delà de cette clarification réglementaire, il paraît important que les modalités
de gestion des dépenses pluriannuelles fassent l’objet de précisions dans le
règlement intérieur ou dans un règlement spécifiquement dédié à la gestion
budgétaire et financière de la collectivité.
Le dernier alinéa de l’article 1er du décret du 20 février 1997 organise l’information
sur les autorisations de programme et les crédits de paiement afférents. Le projet
2. PORTAL Eric, La planification stratégique dans les collectivités territoriales françaises, Librairie géné-
rale du droit et de la jurisprudence, Coll. « Décentralisation et développement local », février 2002.

de budget contient une situation des AP et des CP antérieurement ouverts au
1 er janvier de l’exercice budgétaire considéré. Le compte administratif est
accompagné d’une situation, arrêtée au 31 décembre de cet exercice, des
autorisations de programme ouvertes ainsi que des crédits de paiement. Les
instructions M 4, M 14 et M 52 comprennent des annexes au budget et au compte
administratif.
Les opérations éligibles des AP et CP concernent les acquisitions de biens meubles et
immeubles ainsi que les travaux en cours à caractère pluriannuel, inscrits en section
d’investissement. Le deuxième alinéa définit le programme à caractère pluriannuel
comme : « une opération prévisionnelle ou un ensemble d’opérations de dépenses
d’équipement se rapportant à une immobilisation ou à un ensemble d’immo-
bilisations déterminées, acquises ou réalisées par la commune. » Autrement dit, cette
technique est limitée aux seules dépenses d’investissement direct. Elle ne vise donc pas
le financement des opérations d’investissement conduites par d’autres collectivités.
Le rôle respectif des organes exécutifs et délibérants est précisé par les alinéas 4, 5
et 6 du décret précité n° 97-175 du 20 février 1997. Les organes délibérants
individualisent, sur propositions du maire ou du président, les autorisations de
programme et leurs révisions éventuelles. Dans la mesure où chaque autorisation de
programme comporte la répartition prévisionnelle des crédits de paiement (art. 1er,
3e alinéa du décret), les pouvoirs respectifs des organes exécutifs et délibérants sont
identiques pour ce qui concerne la fixation des crédits de paiement.
À la différence de l’État, le calendrier budgétaire des collectivités locales ne coïncide
pas avec l’année civile. En effet, les budgets locaux peuvent être adoptés au cours
du premier trimestre de l’année à laquelle il s’applique. Dès lors, se pose la question
des conditions d’exécution relatives aux opérations d’investissement en début
d’année. C’est le quatrième alinéa de l’article 1er qui apporte la solution :
« Après la clôture de l’exercice et jusqu’à l’adoption du budget suivant, ou jusqu’au
31 mars en l’absence d’adoption du budget avant cette date, le maire ou le
président peuvent, sur autorisation du conseil municipal ou de l’assemblée
délibérante, liquider et mandater les dépenses d’investissement faisant l’objet de
crédits de paiement dans la limite prévue par l’article L. 1612-1 du code général des
collectivités territoriales (CGCT). Les crédits de paiement correspondants sont inscrits
au budget lors de son adoption. L’autorisation mentionnée au présent alinéa
précise le montant et l’affectation des crédits de paiement. »
Le troisième alinéa de l’article 1612-1 du CGCT précise que les pouvoirs du maire ou
du président valent dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de
l’exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette.
La Cour des comptes recommande 3 que, pour être d’efficaces instruments de
pilotage, les procédures d’AP et CP s’accompagnent de prévisions détaillées, d’un
échéancier précis et d’un suivi rigoureux des dépenses engagées. À défaut, elles
peuvent conduire à des dérapages budgétaires que les chambres régionales des
comptes ont déjà eus, à plusieurs reprises, l’occasion de constater.
3. Cour des Comptes, « Rapport public 1999 », publié en janvier 2000, p. 625 à 635.

1.2.2 - La procédure des autorisations d’engagement et de crédits de paiement
Les nouveaux articles R. 3312-3 à R. 3312-7 intéressent les modalités pluriannuelles
de prévisions budgétaires autour des autorisations de programmes (AP) relatives à
la section d’investissement et des autorisations d’engagement (AE) relatives à la
section de fonctionnement. L’article R. 3312-4 du CGCT définit les autorisations
d’engagement dans l’encadré ci-après.
Article R 3312-4
(inséré par Décret nº 2003-1004 du 21 octobre 2003, art. 2,
Journal officiel du 23 octobre 2003 en vigueur le 1er janvier 2004).
La section de fonctionnement du budget peut comprendre des autorisations
d’engagement et des crédits de paiement relatifs aux seules dépenses résultant
de conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le dépar-
tement s’engage, au-delà d’un exercice budgétaire, dans le cadre de ses
compétences, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à
un tiers, à l’exclusion des frais de personnel.
Grâce à l’article R. 3312-6 du CGCT, le président du conseil général peut, sur

autorisation du conseil général, liquider et mandater les dépenses de
fonctionnement et d’investissement faisant l’objet de crédits de paiement. Les AP
ou AE et leurs révisions éventuelles sont proposées par le président du conseil
général à l’assemblée délibérante lors du débat d’orientation budgétaire. Tant le
projet de budget que le compte administratif sont accompagnés d’une situation
arrêtée respectivement au 1er janvier de l’exercice considéré et 31 décembre de
l’exercice des AP et des AE ainsi que des crédits de paiement.
À compter du 1er janvier 2006, les communes et leurs établissements pourront avoir
recours aux autorisations d’engagement dans les mêmes conditions que les
départements et les régions. Un modèle d’annexe au budget primitif d’une
commune figure ci-après.

1.3 - Atténuations au principe de l’exécution budgétaire annuelle
D’autres atténuations concernent le principe de l’annualité conçu comme la période
d’exécution budgétaire. Il s’agit de l’existence d’une période complémentaire. Le
budget s’exécute du 1er janvier au 31 décembre d’une année donnée, en vertu du
principe de l’annualité budgétaire. Toutefois, les ordonnateurs disposent au début
de chaque année d’un délai d’un mois pour procéder à l’émission des titres de
perception et des mandats de la section de fonctionnement correspondant aux
droits acquis et aux services faits pendant l’année ou les années précédentes. On
parle de période complémentaire ou de journée complémentaire.
Il n’existe pas de période complémentaire pour les dépenses d’investissement.
La journée complémentaire permet la comptabilisation dans la gestion qui s’achève,

des dernières opérations de l’exercice, à savoir :
– les opérations de prise en charge des titres de recettes et des mandats de
paiement intéressant la section de fonctionnement et qui n’ont pu être émis
avant le 31 décembre en raison notamment de la non-réception à cette date
des mémoires ou factures ;
– les opérations d’ordre budgétaire et non budgétaire ;
– pour les communes et les établissements de 3 500 habitants et plus, les
opérations de rattachement des charges et des produits correspondant à des
droits acquis et à des services faits avant le 31 décembre et pour lesquels la
journée complémentaire n’a pas permis la liquidation de la dette ou de la
créance.
Selon l’instruction n° 04-039-M 0 du 5 juillet 2004 (NOR : BUD R 04 00039 J) publiée

par la direction générale de la comptabilité publique, la suppression de la journée
complémentaire apparaît comme une mesure présentant plusieurs avantages. Elle a
débouché, en effet, sur un meilleur taux d’exécution budgétaire et une reddition
des comptes plus rapide. En effet, l’établissement des comptes administratifs et des
comptes de gestion a pu être réalisé plus tôt dans le temps et a permis par ailleurs
une reprise des résultats plus rapide, ce qui a amélioré la gestion des collectivités
territoriales. Compte tenu de ces avantages, une généralisation de la démarche
tendant à limiter ou supprimer la journée complémentaire apparaît souhaitable.

Pour ce faire, la limitation voire la suppression de la journée complémentaire
pourrait être généralisée sur la base d’une démarche conventionnelle entre les
ordonnateurs et les comptables même si la décision finale incombe à l’assemblée
délibérante.
2 - Principe de l’universalité budgétaire

2.1 - La signification du principe
En vertu du principe de l’universalité, le budget décrit l’intégralité des produits et
des charges, sans compensation entre les recettes et les dépenses. Produits et
charges sont inscrits pour leur montant brut et non pour leur montant net, afin de
faciliter la mission de surveillance qui incombe aux divers organes de contrôle.
Les instructions budgétaires et comptables M 52 et M 71 qui s’appliquent

respectivement aux départements et aux régions rappellent le principe de
l’universalité budgétaire.
2.2 - Atténuations du principe

2.2.1 - Contractions entre recettes et dépenses
La règle de non-contraction ou du produit brut veut que les recettes ou les
dépenses soient inscrites dans le budget pour leur masse totale. Les compensations
entre recettes et dépenses sont interdites. L’exemple le plus fréquent est
l’acquisition d’un véhicule neuf par une collectivité à un fournisseur qui reprend le
véhicule usagé. L’avoir de ce fournisseur ne peut venir en déduction de la facture.
Il fait l’objet d’un titre de recette, le mandat étant établi pour la prix total du
véhicule neuf.
Toutefois, des contractions ou des compensations entre recettes et dépenses sont

admises dans les cas suivants :
– avoirs sur facture apparaissant à un moment où la dépense correspondant à la
facture n’a pas encore été mandatée ;
– avoirs sur factures apparaissant à un moment où la dépense correspondant à la
facture a déjà été ordonnancée, à condition que cet ordonnancement ait eu
lieu durant le même exercice budgétaire et au profit d’un créancier en relations
régulières avec la collectivité.
2.2.2 - Affectation des recettes aux dépenses.

La règle de non-affectation interdit que certaines recettes servent à couvrir
certaines dépenses. Le procédé du budget annexe constitue l’atteinte la plus
caractérisée au principe de non-affectation. Justement, l’affectation des ressources
que procure l’exploitation d’un service local aux dépenses de ce service est l’objet
même du budget annexe.

3 - Principe de l’unité
3.1 - Énoncé du principe
Selon le principe de l’unité budgétaire, le budget englobe la totalité des charges et
des produits de la collectivité. À l’unité patrimoniale découlant de la personnalité
juridique reconnue à l’organisme public local correspond une unité budgétaire.
Les instructions budgétaires et comptables M 52 et M 71 qui s’appliquent

respectivement aux départements et aux régions rappellent le principe de
l’universalité budgétaire.
3.2 - Atténuation du principe : les budgets annexes

L’extension des activités des collectivités territoriales entraîne des démembrements
de la personnalité juridique. Ainsi, des services spécialisés sont gérés sous la forme
de budgets annexes. Sans bénéficier de la personnalité juridique, ils disposent de
l’autonomie budgétaire et financière. Il s’agit, par exemple, des services publics
locaux à caractère industriel ou commercial comme les services d’eau et
d’assainissement ou comme les transports urbains de voyageurs.
Cette exception au principe de l’unité budgétaire est atténuée par l’obligation

d’inscrire, pour information, les masses des budgets annexes à la suite des balances
qui accompagnent le budget général. Au demeurant, tout budget annexe est
produit à l’appui du budget principal pour faciliter les contrôles de l’assemblée
délibérante, du juge des comptes et du préfet dans le cadre de sa participation au
contrôle de légalité.
4 - Principe de la spécialité
4.1 - Énoncé du principe
L’ouverture de crédit qui consiste en une autorisation de dépense est accordée pour
exécuter une dépense précise pour un montant globale déterminé. La spécialité ou
spécialisation des crédits budgétaires qui en résulte fixe le degré de précision que
doit posséder l’autorisation de dépenses.
Par définition, la spécialité des crédits budgétaires vise à réserver et à utiliser des
crédits pour l’objet précis de la dépense envisagée.
Implicitement, les instructions M 14 et M 52 en décrivant les autorisations budgétaires

spécialisées par chapitre et article, reconnaissent le principe de la spécialité budgétaire.
4.2 - Atténuations du principe : la globalisation des crédits

Les instructions M 4, M 14 et M 52 prévoient des chapitres globalisés (voir première
partie chapitre 3. - La préparation et le vote du budget).

Par exemple, l’instruction M 14 crée, en section de fonctionnement, des charges à
caractère général autour du chapitre globalisé 011 qui regroupe les comptes
60 « Achats et variation des stocks », 61 « Services extérieurs », 62 « Autres services
extérieurs » (sauf 621 « Personnel extérieur au service »), 635 « Autres impôts, taxes
et versements assimilés (administration des impôts) », 637 « Autres impôts, taxes et
versements assimilés (administration des impôts) » et 713 « Variation des stocks (en
cours de production, produits) ».
En section d’investissement, l’instruction M 14 crée un chapitre globalisé autour des

opérations, car chaque opération constitue un chapitre globalisé. L’opération est
constituée par « un ensemble d’acquisitions d’immobilisations, de travaux sur
immobilisations et de frais d’études y afférents aboutissant à la réalisation d’un ou
de plusieurs ouvrages de même nature ».

5 - Principe de l’équilibre réel
Si l’État peut financer un déficit au moyen d’opérations de trésorerie, il n’en va pas
de même pour les collectivités locales dont les charges et les produits prévisionnels
doivent s’équilibrer rigoureusement.
Selon l’article 1612-4 du CGCT, est en équilibre réel le budget qui remplit les
conditions suivantes :
– l’équilibre doit exister par section ;
– les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère, c’est-à-dire excluant
toute majoration ou toute minoration (art. L. 1612-4 du CGCT et art. L. 232-4 et
232-6 du code des juridictions financières) ;
– le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de
l’exercice doit être assuré exclusivement par des ressources propres
d’investissement ;
– lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un
déficit, l’équilibre du budget n’est assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires
pour assurer ce déficit ;
– enfin, toutes les dépenses obligatoires prévues à l’article L. 2321-3 du CGCT,
correctement évaluées, doivent figurer au budget.
Les instructions M 14, M 4 et M 52 rappellent le principe de l’équilibre réel des
budgets locaux. Il ne souffre aucune exception.
6 - Principe de la sincérité
S’agissant des collectivités locales, la question de la sincérité budgétaire se pose
dans les mêmes termes que pour l’État avec l’article L. 1612-4 du code général des
collectivités territoriales qui définit l’équilibre réel du budget qu’établissent les
collectivités territoriales et leurs établissements publics locaux : « Le budget de la
collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et
la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et
les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les
recettes de la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement,
ajouté aux recettes propres de cette section, à l’exclusion du produit des emprunts,
et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissements et de provisions,
fournit des ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des
annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice. »
Le volume I, tome II de l’instruction M14, applicable au 1er janvier 2005 précise que
« conformément à l’article L. 1612-14 du CGCT, le budget est en équilibre si […] les
dépenses et les recettes doivent être évaluées de façon sincère, sans omission,
majoration ni minoration. Il convient en effet que les dépenses et les recettes
inscrites au budget soient estimés de la façon la plus exacte possible. Elles ne
doivent être volontairement ni surévaluées, ni sous-évaluées (Conseil d’État,

23 décembre 1988, Département du Tarn c/Barbut). » : cette définition de la
sincérité budgétaire a disparu avec la mise à jour au 1 er janvier 2006 de
l’instruction M 14.
Le préfet, le tribunal administratif et les chambres régionales des comptes sont
respectivement chargés de contrôler la sincérité budgétaire d’une collectivité locale
au titre du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire. La définition de la
sincérité budgétaire inspire les décisions que ces autorités adoptent en la matière. À
défaut de définition prévue par la réglementation budgétaire, il est possible de se
référer à la définition que donne le Conseil constitutionnel à propos du budget de
l’État. Pour la Haute Assemblée, « la sincérité se caractérise par l’absence d’intention
de fausser les grandes lignes de l’équilibre déterminé par la loi de finances ». Donc,
les prévisions de recettes et de dépenses ne doivent être ni sous-évaluées, ni
surévaluées.

EN BREF
L’annualité budgétaire signifie que le budget est prévu et exécuté sur la durée d’un
exercice fixé à un an. L’exercice budgétaire commence le 1 er janvier et se termine le
31 décembre de la même année.
La procédure des autorisations d’engagement, des autorisations de programme et des
crédits de paiement constitue une atténuation au principe de prévisions budgétaires
annuelles.
La journée complémentaire est une exception au principe d’une exécution budgétaire
annuelle.
En vertu du principe de l’universalité, le budget décrit l’intégralité des produits et des
charges, sans compensation entre les recettes et les dépenses et sans affectation. Produits
et charges sont inscrits pour leur montant brut et non pour leur montant net afin de
faciliter la mission de surveillance qui incombe aux divers organes de contrôle. Toujours en
vertu du principe de l’universalité budgétaire, les recettes ne sont pas affectées à des
dépenses particulières. C’est la règle de la non-affectation des recettes aux dépenses.
À l’intérieur du budget local, certaines contractions sont relatives à des ressources externes
de la collectivité comme les emprunts ou les subventions d’investissement. D’autres
concernent de véritables ressources propres de la collectivité : taxes fiscales liées aux
opérations d’urbanisme, taxe de séjour, surtaxes temporaires… C’est d’une manière plus
large le sort des recettes en atténuation de charge concernant, par exemple, les dépenses
de personnel.
Le procédé du budget annexe constitue l’atteinte la plus caractérisée au principe de non-
affectation.
Selon le principe de l’unité budgétaire, le budget englobe la totalité des charges et des
produits de la collectivité. Le procédé du budget annexe constitue l’atteinte la plus
caractérisée au principe d’unité.
La spécialité ou spécialisation des crédits budgétaires fixe le degré de précision que
doit posséder l’autorisation de dépenses. Les instructions M 4, M 14 et M 52 prévoient des
chapitres globalisés. Par exemple, l’instruction M 14 crée en section de fonctionnement,
des charges à caractère général qui regroupent les comptes 60, 61, 62 (sauf 621), 635,
637 et 713. En section d’investissement, l’instruction M 14 crée un chapitre globalisé
autour des opérations
Est en équilibre réel le budget qui remplit les conditions suivantes :
– l’équilibre doit exister par section ;
– les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère, c’est-à-dire excluant toute
majoration ou toute minoration (art.L. 1612-4 du CGCT et art. L. 232-4 et 232-6 du
code des juridictions financières) ;
– le remboursement en capital des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice
doit être assuré exclusivement par des ressources propres d’investissement ;

– lorsque l’exécution du budget du dernier exercice connu a fait apparaître un déficit,
l’équilibre du budget n’est assuré que s’il prévoit les mesures nécessaires pour assurer
ce déficit ;
– enfin, toutes les dépenses obligatoires prévues à l’article L.2321-3 du CGCT,
correctement évaluées, doivent figurer au CGCT.
Ce principe d’équilibre budgétaire ne souffre aucune exception.
Le principe de sincérité budgétaire implique que les dépenses et les recettes soient
évaluées de façon sincère. Il ne souffre aucune exception.

ÉVALUATION DES CONNAISSANCES
QUESTIONS
1. Quelles sont les exceptions au principe de l’annualité budgétaire ?
2. Qu’est-ce qu’une autorisation d’engagement ?
3. Qu’est-ce que la journée complémentaire ?
4. Quelles sont les conditions d’un équilibre réel du budget local ?
5. Les budgets annexes sont-ils les documents retraçant à part les dépenses et recettes de
certains services :
a) Ayant une existence juridique distincte de la collectivité de rattachement ?
b) Qui disposent d’une certaine personnalité financière et administrative sans avoir une
autonomie juridique ?
c) En vue de constituer une comptabilité analytique ?
6. Dans le cadre du principe de l’universalité budgétaire, la règle du produit brut fait-elle

obligation :
a) De payer les dépenses toutes taxes comprises (TTC) ?
b) D’inscrire dans le budget l’intégralité des recettes et des dépenses ?
c) D’inscrire des dépenses en comptabilité avant déduction des ristournes ?
7. Le principe de spécialité budgétaire consiste-t-il à :

a) Voter et exécuter les crédits par catégorie ?
b) Voter et exécuter les crédits à des créanciers et des débiteurs particuliers ?
c) Exécuter les dépenses par fournisseurs ?
8. La règle de l’équilibre budgétaire signifie-t-elle que ?

a) Les dépenses doivent être égales aux recettes ?

b) Les dépenses de fonctionnement et d’investissement doivent être d’un montant
identique ?
c) Les dépenses et les recettes ne doivent pas dépasser un certain montant par collectivité ?
9. Les crédits de paiement sont-ils :

a) Les crédits destinés au paiement des traitements des fonctionnaires ?
b) L’autorisation annuelle des crédits destinés aux dépenses d’investissement et aux
dépenses de fonctionnement en vertu des autorisations de programme et des
autorisations d’engagement ?
c) Les crédits gérés directement par les comptables publics ?
10. Le principe de l’unité budgétaire signifie-t-il :

a) Une seule personne à préparer le budget ?
b) Un seul document budgétaire ?
c) Un seul budget par an ?
d) Un seul budget par collectivité territoriale ?
11. Le budget est-il un acte :

a) De prévision ?
b) De prévision et d’autorisation ?
c) D’autorisation ?

RÉPONSES
1. Le principe de l’annualité budgétaire connaît deux types d’atténuation. Intéressant la

prévision budgétaire, il s’agit des engagements pluriannuels qui prennent la forme
d’autorisations d’engagement pour la section de fonctionnement et d’autorisations de
programme pour la section d’investissement.
2. La section de fonctionnement du budget peut comprendre des autorisations

d’engagement et des crédits de paiement relatifs aux seules dépenses résultant de
conventions, de délibérations ou de décisions au titre desquelles le département s’engage,
au-delà d’un exercice budgétaire, dans le cadre de ses compétences, à verser une
subvention, une participation ou une rémunération à un tiers, à l’exclusion des frais de
personnel.
3. Élaboré pour une année civile, le budget doit être exécuté sur une année civile. Cela
signifie concrètement que le budget ne peut plus recevoir exécution au-delà du
31 décembre, puisque les autorisations qu’il contenait sont devenues caduques à cette
date. Cependant, si certaines opérations ont connu un commencement d’exécution avant
la fin de l’exercice, il faut, pour des raisons de bonne gestion, permettre leur rattachement
à l’exercice qui se termine, même si leur exécution se termine pendant l’année suivante.
Tel est précisément l’objet de la technique dite de la « journée complémentaire ». Ce
système consiste à clore un exercice budgétaire au bout d’un certain délai préfixé courant
après le 31 décembre de l’année budgétaire et permettant d’achever les opérations en
cours au 31 décembre. La durée de cette période complémentaire est, en principe d’un
mois et expire donc le 31 janvier. Ce système ne concerne que les opérations de la section
de fonctionnement et les opérations budgétaires d’ordre. Durant cette période, le maire et
le receveur peuvent achever certaines opérations en cours au 31 décembre et nées
pendant l’année précédente tout en les rattachant à l’année qui se termine. Il s’agit, d’une
part, des recettes pour lesquelles existait un droit acquis au 31 décembre et, d’autre part,
des dépenses pour lesquelles existait un service fait au 31 décembre.
4. L’article L. 1612-4 du CGCT fixe les conditions d’équilibre réel d’un budget local. Aux
termes de cet article,
« le budget de la collectivité est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et
la section d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les
dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement sur les recettes de
la section de fonctionnement au profit de la section d’investissement […] fournit des
ressources suffisantes pour couvrir le remboursement en capital des annuités d’emprunt à
échoir au cours de l’exercice ».

Autrement dit, un budget local est en équilibre réel lorsque sont réunies trois conditions
que l’on peut résumer ainsi : absence de déficit par section, sincérité des évaluations et, à
la différence de l’État, interdiction d’emprunter pour rembourser les emprunts.
5. b).
6. a). C’est une composante du principe de l’universalité.
7. a).
8. a).
9. b).
10. b).
11. b).

Les documents
budgétaires
Chapitre 2
1 - Budget primitif
Les documents budgétaires comprennent quatre parties.
La première partie retrace des informations générales de nature statistique, fiscale
et financière. Les modalités de vote budgétaire y sont précisées, comme le laisse
apparaître ci-dessous l’exemple d’un budget communal présenté selon les règles de
l’instruction M14.
La deuxième partie est relative à la présentation générale du budget qui est

constituée :
– d’une vue d’ensemble destinée à faire apparaître l’autofinancement dégagé
par la section d’exploitation pour assurer le remboursement de l’annuité
d’emprunt en capital à échoir dans l’exercice et, pour le surplus, pour financer

des dépenses d’équipement. Un modèle tiré de l’instruction M 14 applicable au
1er janvier 2006 figure ci-dessous.

– d’un tableau relatif à l’équilibre financier du budget présentant les principaux
agrégats de dépenses et de recettes du budget. Un modèle tiré de l’instruction
M 14 applicable au 1er janvier 2006 figure ci-dessous.

Le tableau ci-dessus présente, de manière générale, l’ensemble des chapitres de
dépenses et de recettes pour ce qui concerne la section de fonctionnement. C’est
une innovation par rapport à l’ancienne présentation de l’équilibre financier relatif
au budget. L’objectif est de permettre aux élus de voter le budget.
Afin d’améliorer la lecture et la compréhension de ces tableaux, les chapitres sont
classés selon la même logique, en distinguant les opérations réelles et « semi-
budgétaires » en style de police normal des opérations d’ordre budgétaire en style
de police italique. La création des chapitres globalisés « opérations d’ordre
budgétaires » a rendu possible cette distinction.
Le tableau ci-contre présente, de manière générale, l’ensemble des chapitres de
dépenses et de recettes pour ce qui concerne la section d’investissement. C’est une
innovation par rapport à l’ancienne présentation de l’équilibre financier relatif au
budget. L’objectif est de permettre aux élus de voter le budget.
Afin d’améliorer la lecture et la compréhension de ces tableaux, les chapitres sont
classés selon la même logique, en distinguant les opérations réelles et « semi-
budgétaires » en style de police normal des opérations d’ordre budgétaire en style
de police italique. La création des chapitres globalisés « opérations d’ordre
budgétaires » a rendu possible cette distinction.
La troisième partie détaille les chapitres votés par article de dépenses et de recettes.
La quatrième partie est relative aux annexes qui visent à compléter l’information
des élus et des tiers. L’article R. 3313-7 du CGCT les énumère :
« Les états annexés aux documents budgétaires en application de l’article L. 3312-2
sont les suivants :
« I. – États annexés au budget et au compte administratif :
« 1° Tableaux récapitulant l’état des emprunts et dettes ;
« 2° Présentation de l’état des provisions ;
« 3° Présentation des méthodes utilisées pour les amortissements ;
« 4° Présentation de l’équilibre des opérations financières ;
« 5° Présentation de l’état des charges transférées en investissement ;
« 6° Présentation du mode de financement des opérations pour le compte de tiers ;
« 7° Présentation des engagements donnés et reçus ;
« 8° Présentation de l’emploi des recettes grevées d’une affectation spéciale ;
« 9° État du personnel ;
« 10° Liste des organismes de regroupement dont le département est membre ;
« 11° Liste des établissements ou services créés par le département ;
« 12° Tableau retraçant les décisions en matière de taux des contributions directes.

« II. – États annexés au seul compte administratif :
« 1° État de variation des immobilisations ;
« 2° État présentant le montant de recettes et de dépenses affectées aux services

assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée qui ne font pas l’objet d’un budget distinct
du budget général. »
2 - Décisions modificatives
Les instructions M 4, M 14 et M 52 rappellent en des termes voisins la définition des
décisions modificatives. Ainsi, selon les termes de l’instruction M 52, des impératifs
juridiques, économiques et sociaux, difficiles à prévoir dans leurs conséquences
financières, peuvent obliger le conseil général à voter des dépenses nouvelles et les
recettes correspondantes qui sont dégagées, soit par des ressources nouvelles, soit
par des suppressions de crédits antérieurement votés. Ces votes interviennent dans
le cadre de décisions modificatives ; les documents qui les décrivent ne comprennent
que les chapitres et articles modifiés.
Les décisions modificatives qui peuvent être votées en cours d’année résultent des
virements de crédits nécessaires, de l’emploi des recettes non prévues au budget
primitif, ou de dépenses ou recettes nouvelles à y inscrire.
Le budget supplémentaire fait partie des décisions modificatives ; il a pour

particularité de reprendre les résultats de l’exercice clos. Selon l’instruction M 52, le
budget supplémentaire a pour objet de reprendre les résultats de l’exercice
précédent et éventuellement de décrire des opérations nouvelles. Il ne peut être
adopté qu’après le vote du compte administratif de l’exercice précédent dont il
intègre les résultats. Il comprend les reports provenant de l’exercice précédent, des
ajustements de recettes et de dépenses du budget primitif du même exercice et,
éventuellement, des dépenses et des recettes nouvelles. De plus, le budget
supplémentaire comporte les restes à réaliser en dépenses et en recettes. Les reports
de ces crédits non utilisés ne font pas l’objet d’un nouveau vote du conseil général.
Dès que les résultats de l’exercice précédent sont connus, c’est-à-dire lorsque le
conseil général a délibéré sur le compte administratif (au plus tard le 30 juin de
l’année suivant la clôture de l’exercice), il est nécessaire de les réintroduire dans la
gestion en cours, soit pour affecter l’excédent de la section de fonctionnement et
reporter le solde d’exécution de la section d’investissement, soit pour résorber les
déficits en créant des ressources supplémentaires de manière à aboutir à un
équilibre budgétaire par section.

Modèle de budget départemental supplémentaire par fonction

3 - Compte administratif
Le compte administratif est le document de synthèse qui présente les résultats
d’exécution du budget de l’exercice. Il compare à cette fin :
– d’une part, les prévisions ou autorisations se rapportant à chaque chapitre et à
chaque article du budget ;
– d’autre part, le total des émissions de titres de recettes ou des émissions de
mandats correspondant à la subdivision intéressée du budget.
Il est établi à l’aide de la comptabilité administrative tenue par l’ordonnateur. Il
constitue la balance de cette comptabilité et permet donc d’en assurer le contrôle.
Le compte administratif, comprend les opérations de l’exercice et celles qui sont
comptabilisées au cours de la journée complémentaire, soit notamment les recettes
et les dépenses de fonctionnement jusqu’au 31 janvier de l’exercice suivant.
Le compte administratif se présente sous la même forme que le budget. Il se divise
en deux sections et comporte divers états annexes dont les balances qui permettent
de dégager le résultat comptable de l’exercice et le besoin de financement de la
section d’investissement. Une vue d’ensemble relative au compte administratif
communal en application de l’instruction M 14 en vigueur à compter du 1er janvier
2006 figure ci-après.

Modèle de compte administratif communal par nature

EN BREF
Le budget primitif est le document qui prévoit et autorise l’ensemble des recettes et des
dépenses d’une collectivité locale pour l’exercice à venir.
Le budget supplémentaire est à la fois un budget rectificatif et un budget de report
permettant d’inclure dans le budget en cours les résultats de la gestion budgétaire de
l’exercice précédent.
Le compte administratif est le document, établi par l’ordonnateur de la collectivité locale,
retraçant l’exécution administrative du budget de l’année précédente. Il doit être approuvé
par un vote de l’assemblée délibérante pouvant avoir lieu jusqu’au 30 juin de l’année
suivant celle à laquelle il se rapporte.

QUESTIONS
1. Dans quel document sont fixés les taux des impôts locaux ?
2. Quels sont les contrôles qui s’exercent sur le compte administratif ?
3. Quels sont les documents budgétaires ?
4. Quels documents accompagnent le budget local ?
5. La décision modificative consiste-t-elle :

a) À inscrire de nouvelles dépenses ?
b) À inscrire de nouvelles recettes ?
c) À modifier les crédits votés ?
6. Les articles budgétaires classent-t-ils les dépenses et les recettes

a) Par fonction ?
b) Par destination ?
c) Par nature ?
7. Le budget supplémentaire est-il :

a) Une catégorie de décision modificative ?
b) Un budget ?
c) Un budget qui vient s’ajouter au budget primitif ?
8. Le compte administratif constitue-t-il :

a) Le document par lequel le comptable justifie les opérations qu’il a exécutées durant
l’année ?
b) Le document par lequel l’ordonnateur justifie les opérations qu’il a exécutées durant
l’année ?
c) Le document par lequel le juge des comptes rend son avis sur les comptes de la
collectivité ?

RÉPONSES
1. Dans le budget primitif de la collectivité. La loi précise même que la fixation du taux des
taxes directes locales constitue un élément constitutif du processus d’adoption du budget
primitif.
2. Le compte administratif est tout d’abord soumis au contrôle politique de l’assemblée

locale, qui doit l’approuver par un vote ; il est ensuite transmis au préfet qui apprécie sa
sincérité et vérifie s’il ne fait pas apparaître un déficit au niveau des opérations de
fonctionnement de la collectivité (déficit d’exécution du budget de l’année précédente). Si
tel est le cas, le préfet saisit la chambre régionale des comptes qui proposera des mesures
de redressement à la collectivité locale (art. 1612-14 du CGCT).
3. Le budget primitif, les décisions modificatives, dont le budget supplémentaire et le

compte administratif.
4. La loi du 6 février 1992 (art. 13 à 16), codifiée aux articles L. 2313-1 et L. 2313-2
du CGCT, a prévu l’obligation pour les communes d’une certaine taille (plus de
3 500 habitants) d’assortir leurs documents budgétaires de certaines annexes comme les
états de la dette ou du personnel, dont l’absence serait susceptible, selon la jurisprudence,
d’entraîner la nullité de l’acte budgétaire auquel elles auraient dû être annexées. La même
obligation pèse sur les départements et les régions.
5. c).
6. a) si le budget est présenté par fonction ; c) si le budget est présenté par nature.
7. a).
8. b).

La préparation
et le vote
Chapitre 3
1 - Préparation
1.1 - Le calendrier budgétaire des communes
Source : direction générale des collectivités locales, le guide budgétaire 2005

1.2 - Le rôle des services financiers
Avec la discussion portant sur le compte administratif, le budget est l’acte essentiel
de la vie financière d’un organisme. Il matérialise les orientations politiques d’une
collectivité territoriale ou d’un établissement public local. Il est inséparable de leur
situation financière.
À l’intérieur des services, le travail de préparation budgétaire implique une
connaissance préalable de l’exécution budgétaire relative à l’année précédente.
Sous l’autorité du responsable des services, chaque direction va établir une
évaluation de ses besoins soit en reconduisant, à l’identique, les services votés, soit
en se fondant sur une logique de « budget base zéro ». Autrement dit, chaque
dépense future devrait être justifiée à partir du premier euro. Ce concept est parfois
utilisé de manière plus sélective.
À partir de cette première estimation, les services financiers de la collectivité vont
confronter les prévisions de dépenses aux simulations qu’ils réalisent pour ce qui
concerne les prévisions de recettes, à partir notamment des estimations des
dotations et plus généralement d’une analyse financière prospective. À partir de
cette confrontation, les services financiers soumettront, dans un premier temps, à
l’arbitrage du directeur général des services, leurs propositions.
Une fois les arbitrages réalisés, l’ordonnateur et le directeur général des services
transmettront leurs propositions à la commission des finances et aux autres
commissions techniques, chargées de préparer la discussion budgétaire.
1.3 - Le débat d’orientations budgétaires

L’examen du budget doit être précédé d’une phase préalable constituée par le
débat de l’assemblée délibérante sur les orientations budgétaires (art. L. 2312-1,
L. 3312-1 et L. 4311-1 du CGCT). Cette obligation s’impose aux communes de
3 500 habitants et plus, aux départements et aux régions.
Ce débat, même s’il ne doit emporter aucune décision à ce stade de la procédure
d’adoption du budget primitif, doit se tenir dans les conditions applicables à toute
séance du conseil municipal en application des articles L. 2121-20 et L. 2121-21. Il
doit, en outre, donner lieu à une délibération du conseil municipal et être retracé
dans le compte rendu de la séance au cours de laquelle est adoptée le budget (TA
de Montpellier, 11 octobre 1995, M. René BARD c/ commune de Bédarieux). Toute
délibération relative à l’adoption du budget qui n’aura pas été précédée d’un débat
d’orientation distinct pourra, dans ces conditions, être déférée au juge administratif.
Ce débat doit intervenir dans un délai de deux mois précédant le vote du budget
pour les communes et les départements et dans un délai de dix semaines pour les
régions. Il doit toutefois faire l’objet d’une délibération distincte de celle du budget
et s’effectuer dans les conditions applicables à toute séance de l’assemblée
délibérante (art. L. 2121-20, L. 2121-21, L. 3121-14, L 3121-15, L. 4132-13 et
L. 4132-14 du CGCT). Pour les communes, les conditions de tenue du débat
d’orientation budgétaire doivent être prévues par le règlement intérieur.

Même s’il ne doit emporter aucune décision à ce stade de la procédure d’adoption
du budget, ce débat constitue une formalité substantielle destinée à éclairer le vote
des élus et doit intervenir au cours de la phase préparatoire du budget. À défaut,
toute délibération budgétaire pourra être déférée au juge administratif pour
illégalité.
Les textes ne précisaient pas le contenu de ces rapports. À compter du 1er janvier
2006, l’article L. 2312-1 du CGCT précise que le maire ou le président de
l’établissement public de coopération intercommunale présente lors du débat
d’orientations budgétaires les engagements pluriannuels envisagés.
Les exécutifs locaux les établissent en présentant diverses informations pouvant
fonder une discussion comme :
– des données sur le contexte budgétaire. Sont rappelés l’environnement
économique local et national ainsi que le contexte financier ou les orientations
budgétaires de l’État concernant le secteur public local et les répercussions sur
la collectivité ;
– une analyse de la situation financière de la collectivité où seront retracés
l’évolution des principaux postes budgétaires, les marges de manœuvre
(épargne, fiscalité, endettement), le mode de financement des dépenses
d’investissement, la présentation consolidée des résultats afférents au dernier
exercice connu, l’état du patrimoine ou des emplois permanents ;
– les perspectives pour l’année à venir et la prévision pluriannuelle des
investissements. Très rares sont les collectivités qui procèdent à des prévisions
financières pluriannuelles.
2 - Vote
La réforme de la comptabilité des communes M 14 ne se borne pas à mettre en
place un nouveau plan de comptes conforme au plan comptable général de 1982 :
elle modernise les procédures budgétaires afin de faciliter le vote des crédits par le
conseil municipal et leur suivi. Par ailleurs, elle introduit une présentation
fonctionnelle pour les communes de 3 500 à 10 000 habitants et donne à celles de
plus de 10 000 habitants une possibilité d’option entre le vote du budget par nature
ou par fonction.
La définition du chapitre et de l’article diffère selon que le budget est voté par
nature ou par fonction. Conformément à l’article L. 2312-2 du CGCT, les crédits sont
votés par chapitre et, si le conseil municipal en décide ainsi, par article.
2.1 - Budget voté par nature

Le chapitre correspond, en principe, au compte par nature à deux chiffres.
L’article D. 2311-2 du CGCT recense les chapitres ouverts aux budgets que régit
l’instruction budgétaire et comptable M 14.

Article D 2311-4
Pour les communes et leurs établissements publics à caractère administratif, les

chapitres des budgets votés par nature correspondent :
a) Section d’investissement :
– à chacun des comptes à deux chiffres des classes 1 et 2 ouverts à la
nomenclature par nature, à l’exception des comptes « Report à nouveau »,
« Résultat de l’exercice », « Provisions pour risques et charges », « Différences
sur réalisations d’immobilisations », « Immobilisations affectées, concédées,
affermées ou mises à disposition », « Amortissements des immobilisations » et
« Provisions pour dépréciation des immobilisations » ;
– à chacun des chapitres globalisés dont la liste et la composition sont fixées par
l’arrêté visé à l’article D. 2311-2 ;
– à chaque opération votée par l’assemblée délibérante. L’opération correspond
à un ensemble d’acquisitions d’immobilisations, de travaux sur immobilisations
et de frais d’études y afférents, aboutissant à la réalisation d’un ouvrage ou de
plusieurs ouvrages de même nature.
Cette opération peut également comprendre des subventions d’équipement

versées :
– à chacune des opérations pour le compte de tiers, dont la liste et les
subdivisions sont déterminées par l’arrêté visé à l’article D. 2311-2 ;
– au compte « Subventions d’équipement versées » ;
– à la ligne intitulée « Dépenses imprévues » ;
– à la ligne intitulée « Virement de la section de fonctionnement » ;
– à la ligne intitulée « Produits des cessions d’immobilisations ».
Ces trois derniers chapitres ne comportent que des prévisions sans réalisation.
b) Section de fonctionnement :
– aux comptes à deux chiffres des classes 6 et 7 ouverts à la nomenclature par
nature, à l’exception des comptes faisant partie d’un chapitre globalisé ainsi
que, dans les villes de plus de 100 000 habitants, du compte enregistrant les
frais de fonctionnement des groupes d’élus, qui forme à lui seul un chapitre ;
– à chacun des chapitres globalisés dont la liste et la composition sont fixées par
l’arrêté visé à l’article D. 2311-2 ;
– à la ligne intitulée « Frais de fonctionnement des groupes d’élus (dans les
communes de plus de 100 000 habitants) » ;
– à la ligne intitulée « Dépenses imprévues » ;
– à la ligne intitulée « Virement à la section d’investissement ».
Ces deux derniers chapitres ne comportent que des prévisions sans réalisation.

S’agissant de l’instruction M 14 en vigueur au 1er janvier 2006, la liste des chapitres
figure ci-dessous :
2.1.1 - Vote par nature. - Section d’investissement
Chapitres globalisés (dépenses et recettes)

CHAPITRES GLOBALISÉS réels
010 - Stocks (regroupement des comptes 31, 33, 34, 35). Le chapitre 010 est utilisé
tant en recettes qu’en dépenses et uniquement dans le cadre de l’inventaire
permanent simplifié autorisé pour les seules opérations d’aménagement (ce
chapitre ne devrait donc se rencontrer que dans les BA lotissement ou ZAC ; dans
tous les autres cas, les opérations de stocks étant des opérations d’ordre budgétaire,
les comptes en question sont regroupés au sein des chapitres globalisés d’ordre).
CHAPITRES GLOBALISÉS d’ordre
040 - Opérations d’ordre de transfert entre sections.
041 - Opérations patrimoniales.
CHAPITRES NON GLOBALISÉS (dépenses et recettes)
10 - Dotations, fonds divers et réserves.
13 - Subventions d’investissement (reçues).
16 - Emprunts et dettes assimilées.
18 - Compte de liaison : affectation à… (budgets annexes, régies non person-
nalisées).
20 - Immobilisations incorporelles (sauf le 204).
204 - Subventions d’équipement versées.
21 - Immobilisations corporelles.
22 - Immobilisations reçues en affectation.
23 - Immobilisations en cours.
26 - Participations et créances rattachées à des participations.
27 - Autres immobilisations financières.
CHAPITRES NE COMPORTANT PAS D’ARTICLES (dépenses ou recettes)
4541 - Complété du numéro unique d’opération - Travaux exécutés d’office pour le
compte de tiers (dépenses).
4542 - Complété du numéro unique d’opération - Travaux exécutés d’office pour le
compte de tiers (recettes).
45611 - Complété par le numéro d’opération de mandat - Opérations d’investisse-
ment sur établissements d’enseignement remis à la région (dépenses).
45612 - Complété par le numéro d’opération de mandat - Opérations d’inves-
tissement sur établissements d’enseignement remis à la région (recettes).

ment sur établissements d’enseignement remis au département (dépenses).
ment sur établissements d’enseignement remis au département (recettes).
4571 - Complété par un numéro d’opération d’investissement sur voirie communale
(effectuées par des groupements) (dépenses).
4572 - Complété par un numéro d’opération d’investissement sur voirie communale
(effectuées par des groupements) (recettes).
4581 - Complété par le numéro d’opération de mandat - Opérations sous mandat
(dépenses).
4582 - Complété par le numéro d’opération de mandat - Opérations sous mandat
(recettes).
CHAPITRES « OPÉRATIONS D’ÉQUIPEMENT » (DÉPENSES)
L’organe délibérant a la possibilité d’opter pour le vote d’une ou plusieurs
opérations en section d’investissement.
L’opération est constituée par « un ensemble d’acquisitions d’immobilisations, de
travaux sur immobilisations et de frais d’études y afférents aboutissant à la
réalisation d’un ou de plusieurs ouvrages de même nature. Elle peut également,
dans ce cadre, comprendre des subventions d’équipement versées ».
Le chapitre correspond à chacune des opérations ouvertes. Chaque opération étant
affectée d’un numéro librement défini par la commune ou l’établissement (à partir
de dix), ce dernier est ensuite utilisé pour identifier chacun des chapitres
« Opérations d’équipement ».
Exemple : l’extension d’un groupe scolaire primaire

Celle-ci se compose :
– de dépenses de maîtrise d’œuvre imputées au compte 20 ;
– de l’acquisition d’une parcelle de terrain, compte 21, art. 2111 ;
– de travaux de construction de bâtiment, compte 23 ;
– d’acquisition de matériel et mobilier scolaire (compte 21, art. 2171).
Si le conseil municipal décide de l’individualiser en opération, codifiée 001, le
chapitre correspond à l’opération 001, qui figure en tant que telle dans la vue
d’ensemble de la section d’investissement.
Si le budget est voté par chapitre, le suivi se fait au niveau de l’opération 001, sans
distinguer entre les comptes par nature qui la composent. L’excédent éventuel sur
l’acquisition du terrain peut ainsi compenser, sans décision de virement de crédit,
un éventuel dépassement sur les travaux de bâtiment. L’opération définie par le
conseil municipal porte jusqu’à son achèvement la codification qu’il lui a donnée et
peut ainsi être suivie de manière individualisée sur les documents budgétaires (bud-
gets primitif et supplémentaire, compte administratif).

CHAPITRES NE COMPORTANT QUE DES PRÉVISIONS SANS EXÉCUTION
020 - Dépenses imprévues
021 - Virement de la section de fonctionnement (recettes)
024 - Produits des cessions d’immobilisations (recettes)
2.1.2 - Vote par nature - Section de fonctionnement

Dépenses
CHAPITRES GLOBALISÉS
011 - Charges à caractère général (regroupement des comptes 60 (sauf 6031, désormais
au chapitre 042), 61, 62 (sauf 621), 635, 637 et 713 (désormais au chapitre 042))
012 - Charges de personnel et frais assimilés (regroupement des comptes 621, 631,
633 et 64)
014 - Atténuations de produits (regroupement des comptes 70389, 70619, 709
(compte supprimé),
739, 7419, 748719, 748729, 762 en dépenses)
042 - Opérations d’ordre de transfert entre sections
043 - Opérations d’ordre à l’intérieur de la section de fonctionnement
AUTRES CHAPITRES
65 - Autres charges de gestion courante
656 - Frais de fonctionnement des groupes d’élus
66 - Charges financières
67 - Charges exceptionnelles
68 - Dotations aux amortissements et aux provisions (semi-budgétaires) (les
amortissements et les provisions budgétaires sont désormais au chapitre 042)
CHAPITRES NE COMPORTANT QUE DES PRÉVISIONS SANS EXÉCUTION
022 - Dépenses imprévues
023 - Virement à la section d’investissement
Recettes
CHAPITRES GLOBALISÉS
013 - Atténuations de charges (regroupement des comptes 609, 619, 629, 6419,
6459, 6479, 6489, 6032 en recettes et 6037 en recettes (6031 désormais au
chapitre 042), 6611 en recettes (désormais au chapitre 66))

042 - Opérations d’ordre de transfert entre sections
AUTRES CHAPITRES
70 - Produits des services, du domaine et ventes diverses
73 - Impôts et taxes
74 - Dotations et participations
75 - Autres produits de gestion courante
76 - Produits financiers
77 - Produits exceptionnels
78 - Reprises sur provisions (semi-budgétaires) (les reprises des amortissements et
des provisions budgétaires sont désormais au chapitre 042).
L’article correspond au niveau le plus détaillé ouvert dans la comptabilité par
nature. Les chapitres relatifs aux opérations pour compte de tiers ne comportent
pas d’article. L’article D. 2311-2 du CGCT recense les chapitres ouverts aux budgets
que régit l’instruction budgétaire et comptable M 14.
Article D 2311-5
Pour les budgets votés par nature, l’article budgétaire correspond à la
subdivision la plus détaillée des nomenclatures définies par l’arrêté
interministériel visé à l’article D. 2311-2, complété, pour les opérations, du
numéro d’opération.
« Les chapitres intitulés « Dépenses imprévues », « Virement de la section de
fonctionnement », « Virement à la section d’investissement » et « Produits des
cessions d’immobilisations » ne comportent pas d’article.
2.2 - Budget voté par fonction

L’article D 2311-6 du CGCT définit le chapitre lorsque le budget est voté par
fonction.
Article D 2311-6
Pour les communes et leurs établissements publics à caractère administratif
ayant opté pour le vote par fonction de leur budget, les chapitres
correspondent :
– pour les opérations ventilables, à la rubrique 90 « Opérations d’équipement »,
complétée par le numéro de l’une des dix fonctions de la nomenclature
fonctionnelle publiée par l’arrêté visé à l’article D. 2311-2 ;

– pour les opérations non ventilables, aux sous-rubriques à trois chiffres ouvertes
à l’intérieur de la rubrique 91 « Opérations non ventilées », dont la liste est
fixée par l’arrêté visé à l’article D. 2311-2, y compris les « Dépenses imprévues »
et le « Virement de la section de fonctionnement », ainsi qu’à la rubrique 95
« Produits des cessions d’immobilisations ».
Ces trois derniers chapitres ne comportent que des prévisions sans réalisation ;
– pour les opérations pour le compte de tiers, à chacune des opérations dont la
liste est fixée par l’arrêté visé à l’article D. 2311-2 ;
– pour les opérations ventilables, à la rubrique 92 « Services individualisés »,
complétée par le numéro de l’une des dix fonctions de la nomenclature
fonctionnelle définie par l’arrêté visé à l’article D. 2311-2 ;
– pour les opérations non ventilables, aux sous-rubriques à trois chiffres ouvertes
à l’intérieur de la rubrique 93 « Services communs non ventilés », dont la liste
est fixée par l’arrêté interministériel visé à l’article D. 2311-2, y compris les
chapitres intitulés « Frais de fonctionnement des groupes d’élus » (dans les
communes de plus de 100 000 habitants), « Dépenses imprévues » et
« Virement à la section de fonctionnement ».
Ces deux derniers chapitres ne comportent que des prévisions sans réalisation.
S’agissant de l’instruction M 14 en vigueur au 1er janvier 2006, la liste des chapitres

figure ci-dessous :
SECTION D’INVESTISSEMENT
RUBRIQUE 90 « OPÉRATIONS D’ÉQUIPEMENT » (IDENTIQUE EN DÉPENSES ET EN
RECETTES)
900 - Services généraux des administrations publiques locales.
901 - Sécurité et salubrité publiques.
902 - Enseignement, formation.
903 - Culture.
904 - Sport et jeunesse.
905 - Interventions sociales et santé.
906 - Famille.
907 - Logement.
908 - Aménagement et services urbains, environnement.
909 - Action économique.

RUBRIQUE 91 « OPÉRATIONS NON VENTILÉES (IDENTIQUE EN DÉPENSES ET EN
RECETTES)
910 - Opérations patrimoniales.
911 - Dettes et autres opérations financières.
912 - Dotations, subventions et participations non affectées.
913 - Taxes non affectées.
914 - Transferts entre sections.
915 - Complété par le numéro de l’opération de mandat « Opérations d’inves-
tissement sur établissements d’enseignement » (région, département).
916 - Complété par le numéro de l’opération de mandat « Opérations d’inves-
tissement sur voirie communale ».
917 - Complété par le numéro de l’opération de mandat « Opérations sous
mandat » (y compris les travaux effectués d’office pour le compte de tiers).
918 - Dépenses imprévues (dépenses).
919 - Virements de la section de fonctionnement (recettes).
RUBRIQUE 95 « PRODUITS DES CESSIONS D’IMMOBILISATIONS » (EN RECETTES)

SECTION DE FONCTIONNEMENT
RUBRIQUE 92 « SERVICES INDIVIDUALISÉS » (IDENTIQUE EN DÉPENSES ET EN
RECETTES)
920 - Services généraux des administrations publiques locales.
921 - Sécurité et salubrité publiques.
922 - Enseignement, formation.
923 - Culture.
924 - Sport et jeunesse.
925 - Interventions sociales et santé.
926 - Famille.
927 - Logement.
928 - Aménagement et services urbains, environnement.
929 - Action économique.
RUBRIQUE 93 « SERVICES COMMUNS NON VENTILÉS »

Dépenses
931 - Opérations financières.
932 - Dotations et participations non affectées.
933 - Impôts et taxes non affectées.
934 - Transferts entre sections.
935 - Opérations d’ordre à l’intérieur de la section de fonctionnement.
936 - Frais de fonctionnement des groupes d’élus.
938 - Dépenses imprévues (dépenses).
939 - Virements à la section d’investissement (recettes).

Recettes
931 - Opérations financières.
932 - Dotations et participations non affectées
933 - Impôts et taxes non affectées
934 - Transferts entre sections
De même, l’article 2311-7 du CGCT définit l’article lorsque le budget est voté par
fonction.
Article D 2311-7
Pour les communes et leurs établissements publics à caractère administratif
ayant opté pour le vote par fonction de leur budget, les articles budgétaires
correspondent :
– pour les opérations ventilables, à la rubrique 90 « Opérations d’équipement »,
complétée par la subdivision la plus détaillée de la nomenclature fonctionnelle
définie par l’arrêté visé à l’article D. 2311-2, ainsi que du numéro d’opération,
en cas de vote par opération. L’opération correspond à un ensemble
d’acquisitions d’immobilisations, de travaux sur immobilisations et de frais
d’études y afférents, aboutissant à la réalisation d’un ouvrage ou de plusieurs
ouvrages de même nature. Cette opération peut également comprendre des
subventions d’équipement versées. La subdivision 01 « Opérations non
ventilables », ouverte dans la fonction 0 « Services généraux des admi-
nistrations publiques locales », est exclusivement réservée aux opérations
d’équipement concernant de manière indifférenciée plusieurs fonctions ;
– pour les opérations non ventilables, au compte le plus détaillé de la
nomenclature par nature, définie par l’arrêté visé à l’article D. 2311-2, ouvert
à l’intérieur du chapitre.
Les chapitres relatifs aux opérations pour compte de tiers ainsi que les chapitres
correspondant aux dépenses imprévues, au virement de la section de
fonctionnement et aux produits des cessions d’immobilisations ne comportent
pas d’article ;
– pour les opérations ventilables, à la rubrique 92, complétée par la subdivision
la plus détaillée de la nomenclature fonctionnelle visée à l’article D. 2311-2 ;
– pour les opérations non ventilables, au compte le plus détaillé de la
nomenclature par nature ouvert à l’intérieur du chapitre.
Les chapitres correspondant aux dépenses imprévues et au virement à la section
d’investissement ne comportent pas d’article.

EN BREF
Assisté par des services techniques et financiers, l’ordonnateur prépare le budget d’une
collectivité locale. Dans les grandes collectivités, un débat d’orientation budgétaire permet
d’associer les élus à cette phase de l’élaboration du budget.
La préparation d’un projet de budget s’effectue selon des méthodes souples et empiriques.
Mais de plus en plus de collectivités utilisent des méthodes fondées sur l’analyse financière,
afin de mettre en évidence les marges de manoeuvre financière de la collectivité.
Le vote du budget relève de la compétence exclusive de l’assemblée délibérante qui
dispose, en droit, d’une assez grande liberté pour discuter et éventuellement amender le
projet présenté par l’exécutif. Il doit intervenir dans des délais très stricts. Après ce vote, le
budget est exécutoire dès sa transmission au représentant de l’État.
Le vote du budget peut intervenir par nature ou par fonction.

QUESTIONS
1. Un débat d’orientation budgétaire a-t-il lieu dans toutes les collectivités locales ?
2. Quelles sont les possibilités de vote budgétaire ?
3. La date limite pour le vote du budget primitif d’une commune est-elle :

a) Au plus tard le 1er janvier de l’année auquel il s’applique ?
b) Jusqu’au 31 mars ou au 15 avril de l’année au cours de laquelle il s’applique ?
c) Avant le 31 décembre de l’année au cours de laquelle il s’applique ?
d) Le premier mardi du mois d’octobre de l’année précédente.
4. Le budget des collectivités locales est composé d’articles budgétaires. Alors, l’article
budgétaire constitue-t-il ?
a) La subdivision du chapitre ?
b) Le regroupement du chapitre ?
c) Un compte à trois chiffres ?
5. Le budget d’une collectivité locale est-il voté :

a) Obligatoirement par article ?
b) Obligatoirement par chapitre ?
c) Soit par article, soit par chapitre ?
6. En matière budgétaire, le rôle de l’organe délibérant d’une collectivité locale est-il de :

a) Participer à l’élaboration du budget en faisant des propositions de recettes et de
dépenses ?
b) Participer à l’exécution du budget en engageant des dépenses d’investissement ?
c) Voter le budget sans avoir aucun pouvoir sur le choix du type de dépenses à effectuer ?
d) Voter le budget sans avoir aucun pouvoir sur le choix du type de recettes à effectuer ?

RÉPONSES
1. L’article L. 2312-1 du CGCT (issu de l’article 11 de la loi du 6 février 1992) prévoit que,
dans les communes de 3 500 habitants et plus, un débat d’orientation budgétaire doit
intervenir dans les deux mois qui précèdent l’examen du budget. L’article L. 4311-1 étend
la même obligation aux régions. Dans les départements ce débat existe depuis 1982 (art.
50 de la loi du 2 mars 1982). Dans un jugement de 1993, le tribunal administratif de
Versailles a considéré que la tenue de ce débat constituait une formalité substantielle et
que la délibération sur le budget non précédée de ce débat était entachée d’irrégularité.
2. L’organe délibérant (conseil municipal, conseil général ou conseil régional) peut voter le
budget par chapitre ou par article. Les chapitres et les articles ont un contenu différent
selon que le budget est voté par article ou par fonction.
3. b). C’est l’application du principe d’annualité.
4. a).
5. c).
6. Les propositions de réponses sont inexactes car l’organe délibérant en votant les
recettes et les dépenses d’un organisme public peut modifier les propositions de
l’ordonnateur.

Notions
sur le plan comptable général
Chapitre 4
Panorama des normes comptables

Par définition, la comptabilité publique comme la comptabilité privée est un
instrument de contrôle et d’information. C’est ce que prévoit l’article 49 du
décret n° 62–1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général de la
comptabilité publique (JO du 30 déc. 1962, p. 12828) :
« La comptabilité des organismes publics a pour objet la description et le contrôle
des opérations ainsi que l’information des autorités de contrôle et de gestion.
À cet effet, elle est organisée en vue de permettre :
« La connaissance et le contrôle des opérations budgétaires et de trésorerie ;
« La connaissance de la situation du patrimoine ;
« Le calcul des prix de revient, du coût et du rendement des services ;
« La détermination des résultats annuels ;
« L’intégration des opérations dans la comptabilité économique nationale. »
L’article 52 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général
de la comptabilité publique (JO du 30 déc. 1962, p. 12828) établit une distinction
fondamentale entre les nomenclatures applicables au secteur public administratif
et celles qui régissent le secteur public à caractère industriel et commercial :
« La nomenclature des organismes publics s’inspire du plan comptable général
[…], et lorsque l’activité exercée est de nature principalement industrielle ou
commerciale […], celle-ci doit être conforme au PCG, sauf dérogations justifiées
par le caractère particulier des opérations à retracer. »
Dans ces conditions, la connaissance du plan comptable général est nécessaire,
puisqu’il conditionne la comptabilité publique soit qu’elle s’en inspire pour les
organismes publics à caractère administratif, par exemple les collectivités locales,
soit qu’elle est conforme pour les organismes dont l’activité est de nature
principalement industrielle ou commerciale, par exemple les services publics d’eau
et d’assainissement que régit une déclinaison particulière de l’instruction budgétaire
et comptable M 4, l’instruction budgétaire et comptable M 49.
Pour élaborer ses normes comptables internationales dans le secteur public, The
International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) relevant de l’Interna-
tional Federation of Accountants (IFAC) a retenu la même distinction : les organismes
publics à caractère administratif adoptent des normes comptables spécifiques, les vingt
et un International Public Sector Accounting Standards (IPSASs) qui peuvent être
consultées en anglais, en français et en espagnol sur le site Internet www.ifac.org. Le
secteur public industriel et commercial governance business applique directement les
normes IASC, qui figurent sur le site Internet www. iasb.org.uk.
Dans le secteur privé, une seule obligation s’impose aux sociétés cotées
européennes : préparer et publier des comptes consolidés conformes aux IFRS pour
les exercices ouverts à compter du 1er janvier 20054.
Pour les comptes individuels, le règlement dit « règlement IFRS » ouvre une option
aux États membres : soit interdire, soit permettre, soit imposer aux entreprises,
quelle que soit leur taille, qu’elles soient cotées ou non, de préparer des comptes en
normes IFRS, à compter du 1er janvier 2005.
En France, l’ordonnance n° 2004-1382 du 20 décembre 2004 n’a pas retenu la
possibilité ou l’obligation de préparer les comptes individuels conformément aux
normes IFRS. Toutefois, le Conseil national de la comptabilité (CNC) a rénové les
normes comptables françaises pour les rapprocher des normes IFRS.
Depuis le 1er janvier 2005, deux référentiels comptables sont donc opposables aux
entreprises commerciales :
– le modèle des International Financial Reporting Standards (IFRS) applicable aux
comptes sociaux consolidés des groupes européens cotés en bourse. Ce modèle
est la transposition dans le droit comptable européen, des normes International
Accounting Standard ou IAS qu’élabore l’International Accounting Standard
Board ou IASB (voir le site Internet www.iasb.org.uk) ;
– le plan comptable général (PCG) applicable aux autres entreprises françaises.
Le PCG en vigueur (voir le site Internet du ministère de l’économie, des finances et de
l’industrie : http : //www. minefi. gouv.fr/minefi/ministere/directions_services/ index.htm) :
– vise l’objet et les principes de la comptabilité ;
– définit les actifs, les passifs, les produits et les charges ;
– édicte des règles de comptabilisation et d’évaluation ;
– réglemente la tenue, la structure et le fonctionnement des comptes ;
– définit les documents de synthèse, bilan compte de résultat et annexe.
Tableau synoptique des référentiels comptables
4. Règlement CE n° 1606-2002, publié au JO ; CE du 11 septembre 2002.

1 - Principes comptables
La présentation et la construction des résultats issus de la comptabilité, instrument
d’information, se fonde sur des conventions intitulées « principes comptables ». Leur
respect est un des éléments de la sincérité des comptes. En définissant des
conceptions et des méthodes préalablement établies et acceptées par tous, les
principes comptables facilitent la compréhension et la comparabilité des comptes.
S’agissant des entreprises privées, à l’échelon international, l’International
Accounting Standards Committee (IASC) avant de devenir l’International Accounting
Standards Board (IASB) a énoncé, en avril 1989, un cadre conceptuel en vue de la
préparation et de la présentation des états financiers. D’une manière générale, une
information financière complète devrait permettre de décider les investissements,
les emprunts et de prendre toute autre décision sur l’allocation optimale des
ressources. Pour l’organe décisionnel de l’IASC, les états financiers sont préparés, en
particulier, pour répondre aux besoins communs de la plupart de ses utilisateurs :
– décider quand il faut acheter ou vendre une immobilisation ;
– aider une entreprise à payer ou fournir d’autres avantages à ses employés ;
– aider à sécuriser la comptabilité ;
– fixer les politiques de taxation ;
– déterminer les profits distribuables et les dividendes ;
– préparer les statistiques nationales relatives aux revenus ;
– réguler les activités des entreprises.
Dans ce but, le cadre conceptuel arrête :
– les objectifs des états financiers ;
– les caractéristiques qualitatives qui assurent une information complète sur les
états financiers ;
– la définition, la reconnaissance et la mesure des éléments à partir desquels les
états financiers sont établis ;
– les concepts de capital et de maintenance du capital.
Sur le fond, l’information financière est censée s’adresser à des spécialistes.
L’IASB envisage de réformer le cadre conceptuel pour prendre en considération la
révision des normes IAS et IFRS. En France, à la différence de l’IASC, le PCG ne fixe
pas de cadre conceptuel à la normalisation comptable qui régit les entreprises
commerciales.
Il est possible de remarquer que l’IPSASB a publié des normes internationales de
comptabilité publique depuis 2000 et s’est préoccupé, seulement à partir de l’année
2002, de réfléchir à un cadre conceptuel. C’est la démarche inverse de l’IASC, même
si l’IASB, de manière itérative, envisage de revoir le cadre conceptuel
de la comptabilité privée. En France, aucune réflexion de ce genre n’est envisagée
dans le domaine de la comptabilité publique. Cependant, le comité des normes de

comptabilité publique a éprouvé le besoin d’établir un cadre conceptuel de la
comptabilité de l’État.
Sur le fond, l’information financière s’adresse au citoyen contribuable ou cotisant,
donc au grand public et nécessite une vulgarisation du jargon comptable et
financier.
Le tableau suivant résume l’existence d’une définition relative aux principes
comptables, au regard des référentiels comptables.
Définitions des principes comptables au regard des référentiels comptables
1.1 - Principes d’enregistrement comptable

1.1.1 - Continuité de l’activité
Selon le 2e alinéa de l’article 120-1 du PCG :

« La comptabilité permet d’effectuer des comparaisons périodiques et d’apprécier
l’évolution de l’entité dans une perspective de continuité d’activité. »
Le principe de continuité d’activité ou d’exploitation est énoncé dans une
perspective de comparabilité, préalable au principe de permanence des méthodes
qui est examiné ci-dessous.
En comptabilité publique, le principe de continuité de l’activité se rapproche du
principe de continuité du service public.
1.1.2 - Prudence
Le principe de prudence est un principe fondamental en termes d’évaluation

comptable. L’article 120-3 du PCG définit le principe de prudence :
« La comptabilité est établie sur la base d’appréciations prudentes pour éviter le
risque de transfert, sur les périodes à venir, d’incertitudes présentes susceptibles de
grever le patrimoine et le résultat de l’entité. »
Pour l’IPSASB (IPSAS 1 « Présentation of financial statements » ou présentation des
états financiers, annexe 2), la prudence est l’inclusion d’un degré de certitude dans
l’exercice de jugements pour apprécier sous certaines conditions d’incertitude, que
les actifs ou les recettes n’ont pas été surestimés ou que des passifs et des dépenses
n’ont pas été sous-estimés.
En comptabilité publique locale, la situation est plus contrastée. Certes, aucune
instruction budgétaire et comptable ne se réfère au principe de prudence.
Toutefois, les instructions M 4 et M 14 l’appliquent en retenant les amortissements
et les provisions.

1.1.3 - Permanence des méthodes
L’article 120-3 du PCG définit ainsi le principe de permanence des méthodes

comptables :
« La cohérence des informations comptables au cours des périodes successives

implique la permanence dans l’application des règles et procédures.
Toute exception à ce principe de permanence doit être justifiée par un changement

exceptionnel dans la situation de l’entité ou par une meilleure information dans le
cadre d’une méthode préférentielle.
Les méthodes préférentielles sont celles considérées comme conduisant à une

meilleure information pour l’organisme normalisateur. Il en résulte que, lorsqu’elles
ont été adoptées, un changement inverse ne peut être justifié ultérieurement que
dans les conditions portées à l’article 130-5. »
De son côté, le 2e alinéa de l’article 130-5 précise :
« L’adoption d’une méthode comptable pour des événements ou opérations qui

diffèrent sur le fond d’événements ou d’opérations survenus précédemment, ou
l’adoption d’une nouvelle méthode comptable pour des événements ou opérations
qui étaient jusqu’alors sans importance significative, ne constituent pas des
changements de méthode comptable. »
Et le 3e alinéa de l’article 130-5 du PCG dispose :
« Lorsque des changements de méthode ont été effectués, des comptes pro forma
des exercices antérieurs présentés sont établis suivant la nouvelle méthode. »
Une annexe budgétaire pour les communes et établissements publics locaux

appliquant l’instruction M 14 ne définit pas le principe de permanence des
méthodes comptables mais présente un état des méthodes utilisées. Il présente les
diverses méthodes comptables retenues par le conseil municipal. Il s’agit :
– de la définition du seuil des biens de faible valeur amortissables sur un an et de
la détermination des durées d’amortissement par bien ou catégorie de biens ;
– de l’amortissement facultatif de certains biens.
Le 3e alinéa de l’article 130-2 du PCG consacré au bilan énonce le principe de non

compensation : « Aucune compensation ne peut être opérée entre les postes d’actif
et de passif. » Et le 2 e alinéa de l’article 130-3 du PCG consacré au compte de
résultat précise : « Aucune compensation ne peut être opérée entre les postes de
charges et de produits. »
La jurisprudence de la Cour des comptes (10 juin 1999, collège François-Villon à

Fauville-en-Caux) confirme l’irrecevabilité concernant l’argument de compensation
avancé par un agent comptable pour s’exonérer de sa mise en cause personnelle et
pécuniaire.

1.1.5 - Intangibilité du bilan d’ouverture ou correspondance entre bilan d’ouverture
et de clôture
D’après le 4e alinéa de l’article 130-2 du PCG :
« Le bilan d’ouverture d’un exercice correspond au bilan de clôture avant répartition

de l’exercice précédent. »
En comptabilité publique, la correspondance entre bilan d’ouverture d’un exercice

et bilan de clôture avant répartition de l’exercice précédent est un point de passage
obligé de la vérification d’une ligne de compte par le juge des comptes, Cour des
comptes ou chambre régionale des comptes.
1.1.6 - Indépendance des exercices
Dans le glossaire des termes définis publié en juin 2002, l’IPSASB donnait une
définition de la comptabilité des droits constatés ou accrual basis. C’est un système
comptable sur le fondement duquel les transactions et autres événements sont
reconnus quand ils arrivent, et non quand ils se traduisent par des encaissements ou
des décaissements.
L’article 230-1du PCG dispose :
« Le résultat de l’exercice est égal tant à la différence entre les produits et les
charges qu’à la variation des capitaux propres entre le début et la fin de l’exercice,
sauf s’il s’agit d’opérations affectant directement le montant des capitaux propres.
Les produits et les charges de l’exercice sont classés au compte de résultat de
manière à faire apparaître les différents niveaux de résultat. »
Au niveau des règles de comptabilisation et d’évaluation, le PCG précise les

modalités d’application du principe d’indépendance des exercices pour ce qui
concerne :
– les éléments rattachés à l’exercice (art. 311-1 du PCG) ;
– les bénéfices de l’exercice (art. 311-2 du PCG) ;
– les risques et pertes (art. 311-3 du PCG) ;
– les amortissements et provisions (art. 311-4) ;
– l’incidence des changements de méthode comptable (art. 311-5) ;
– l’incidence des changements d’estimation, des modalités d’application et des
changements d’options fiscales (art. 311-6 du PCG) ;
– l’incidence des corrections d’erreurs (art. 311-7 du PCG).
En comptabilité publique, les instructions budgétaires et comptables M 4 ou M 14

ne définissent pas le principe de l’indépendance des exercices. En revanche, elles en
font une application en matière de rattachement des charges et des produits à
l’exercice et dans le domaine des charges calculées, amortissements et provisions.

1.1.7 - Coûts historiques ou nominalisme
Le principe des coûts historiques ou nominalisme consiste à se conformer à la valeur
nominale de la monnaie sans tenir compte des variations de son pouvoir d’achat.
Au moment de leur acquisition, les biens sont enregistrés, au bilan, à leur coût
historique exprimé en euros. C’est le sens de l’article 12 du code de commerce et de
l’article 321 du PCG.
La comptabilité publique ne définit pas les coûts historiques. Toutefois, l’instruction
budgétaire et comptable M 14 fait allusion au nominalisme à propos de l’état de
l’actif : « Chaque immobilisation ainsi répertoriée donne lieu aux informations
suivantes : valeur d’origine ou historique. »
À l’échelon international, les normes International Accounting Standard (IAS)
retiennent la « juste valeur » à côté des coûts historiques. Les normes IPSAS font de
même.
1.1.8 - Importance relative

L’article 120-2 du Plan comptable général fait allusion à l’importance relative :
« La comptabilité est conforme aux règles et procédures en vigueur qui sont
appliquées avec sincérité afin de traduire la connaissance que les responsables de
l’établissement des comptes ont de la réalité et de l’importance relative des
événements enregistrés. »
Les anglo-saxons définissent l’importance relative :
« Chaque élément significatif doit être présenté séparément dans les états
financiers » (§ 29 de la norme IAS révisée). « Une présentation est considérée
comme significative si sa non-présentation peut influencer les décisions des
utilisateurs prises sur la base des états financiers » (§ 31 de la norme IAS révisée).
La comptabilité publique ignore l’importance relative.
1.1.9 - Prééminence de la réalité sur l’apparence

Au plan international, les normes IAS/IFRS et IPSAS préfèrent la réalité à l’apparence.
En France, pour les comptes individuels des entreprises, le PCG ne définit pas le
principe de prééminence de la réalité sur l’apparence. En revanche, le comité de
réglementation comptable dans le règlement n° 99-02 retient ce principe parmi les
principes d’information financière relatifs aux comptes consolidés.
La comptabilité publique locale ne définit pas ce principe.
1.2 - Principes relatifs à la qualité des comptes

1.2.1 - Régularité
L’article 120-2 du PCG dispose :

Les instructions budgétaires et comptables M 4 et M 14 ignorent cette référence
expresse à la régularité.
1.2.2 - Sincérité
La notion de sincérité peut être comprise de manière différente selon qu’il s’agit
d’une entreprise privée ou d’un organisme public.
Pour une entreprise privée, au-delà de la conformité aux règles ou aux principes
comptables, la question essentielle est d’apporter aux différents utilisateurs des
documents financiers une information satisfaisante, c’est-à-dire une information
suffisante et significative pour les comprendre. Ce principe correspond à l’idée de
« sincérité objective » proche de la notion anglo-saxonne de fairness (voir
norme IAS 1 révisée, § 10).
Pour le secteur public, la norme IPSAS 1 de l’IPSASB retient cette définition de la
sincérité objective.
L’article 120-2 du Plan comptable général fait allusion à la sincérité comptable dans
les termes suivants :
Les anglo-saxons se réfèrent également à l’importance relative :
« Chaque élément significatif doit être présenté séparément dans les états
financiers » (§ 29 de la norme IAS révisée). « Une présentation est considérée
comme matérielle si sa non-présentation peut influencer les décisions des utilisateurs
prises sur la base des états financiers » (§ 31 de la norme IAS révisée).
S’agissant du secteur public local, seule l’instruction comptable M 21 dans l’édition
du 23 mars 2000 définit expressément le principe de sincérité : « L’objectif de la
comptabilité est de donner une image fidèle de la situation financière de
l’établissement. La comptabilité doit donc être régulière, en respectant les règles
qui s’appliquent, et sincère en étant tenue de bonne foi. Ce principe de sincérité
entraîne en comptabilité l’application du principe de prudence et de non-
compensation. »
Le préambule de l’instruction M 14 s’en tient à une allusion laconique :
« C’est la raison pour laquelle [pour obtenir une image fidèle du patrimoine
communal] la comptabilité communale doit satisfaire aux obligations de régularité,
de prudence, de sincérité et de permanence des méthodes. »
La sincérité comptable du secteur public local pourrait se rapprocher de la sincérité
comptable qui vaudra à partir du 1er janvier 2006 pour l’État et de la sincérité

objective définie par l’IAS §10 et par la Commission des opérations de Bourse en
1989 :
« La sincérité résultera de l’évaluation correcte des valeurs comptables, ainsi que
d’une appréciation raisonnable des risques et des dépréciations de la part des
dirigeants. »
En effet, seule cette conception est de nature à garantir une image fidèle de la
composition et de l’évolution du patrimoine.
1.2.3 - Image fidèle

Les articles 120-1 et 120-2 du PCG mentionnent à deux reprises l’expression « image
fidèle » :
« La comptabilité est un système d’organisation de l’information financière
permettant de… présenter des états reflétant une image fidèle du patrimoine, de la
situation financière et du résultat de l’entité à la date de clôture » (1er alinéa de
l’article 120-1).
« Dans le cas exceptionnel où l’application d’une règle comptable se révèle
impropre à donner une image fidèle, il est dérogé. La justification et les
conséquences de la dérogation sont mentionnées dans l’annexe » (2è alinéa de
l’article 120-2).
Le PCG ne définit pourtant pas l’image fidèle. Issue de la IVe directive européenne,
la notion d’image fidèle traduit l’expression anglo-saxonne true and fair view et
devient un élément de la définition même de la comptabilité. Selon l’article 9 du
code de commerce et des articles 120-1 et 120-2 du PCG, l’image fidèle serait le
principe à respecter lorsque la règle n’existe pas ou lorsqu’elle est insuffisante pour
traduire la réalité.
Plusieurs images fidèles sont possibles en fonction des méthodes comptables : une
image fidèle selon la méthode des coûts historiques, une image fidèle selon la
méthode de la valeur actuelle, une image fidèle selon la valeur de marché.
L’image fidèle paraît indissociable de l’annexe, comme l’écrivait la Commission des
opérations de Bourse en 1974 (Bulletin n° 57, février 1974, p.9 :
« Quelle que soit l’honnêteté de ceux qui préparent les comptes et les connaissances
comptables de leurs lecteurs, les états financiers, si bien agencés soient-ils, ne
peuvent communiquer par eux-mêmes l’image fidèle dont ont besoin et à laquelle
ont droit leurs utilisateurs. C’est pourquoi les bilans et comptes de résultats ne
peuvent remplir utilement l’objet d’information qui leur est assigné que s’ils sont
accompagnés de notes annexes. »
La comptabilité publique se réfère rarement à l’image fidèle et ne la définit pas.
a. Règles de présentation des états financiers
Le 2e alinéa de l’article L. 120-1 du PCG dispose :
« La comptabilité permet d’effectuer des comparaisons périodiques et d’apprécier
l’évolution de l’entité dans une perspective de continuité d’activité. »

Le 1er alinéa de l’article 130-5 du PCG définit la comparabilité des comptes annuels :
« La comparabilité des comptes annuels est assurée par la permanence des méthodes
d’évaluation et de présentation des comptes qui ne peuvent être modifiées que si
un changement exceptionnel est intervenu dans la situation de l’entité ou dans le
contexte économique, industriel ou financier et que le changement de méthodes
fournit une meilleure information financière compte tenu des évolutions
intervenues. »
Pour mémoire, l’annexe 2 de la norme IPSAS 1 résume les caractéristiques
qualitatives des rapports financiers : la compréhension, la pertinence, la fiabilité et
la comparabilité.
Pour que l’information soit compréhensible, ses utilisateurs sont supposés avoir une
connaissance raisonnable des activités de l’entité et l’environnement dans lequel
elle opère, et être prêts à étudier l’information financière. C’est la prise de
connaissance de l’organisme public.
L’information est pertinente pour ses utilisateurs si elle permet d’évaluer des
événements futurs, actuels ou passés, ou de confirmer ou corriger les évaluations
passées. Pour l’État, par exemple, il importe de s’interroger sur la valorisation de ses
participations financières.
L’information fiable est libre de préjugé et d’erreur matérielle. Elle vise à représenter
fidèlement la réalité. Pour ce faire, l’information est neutre. Autrement dit,
l’information n’a pas été sélectionnée ou présentée de façon à influencer la prise
d’une décision. L’information est entourée de prudence de sorte que actifs ou
recettes ne soient pas exagérés et que passifs ou dépenses ne soient pas minimisés.
L’information dans les états financiers est comparable quand les utilisateurs sont
capables d’identifier des similarités et des différences entre cette information et
l’information contenue dans d’autres rapports. La comparabilité s’applique à :
– la comparaison d’annonces financières d’entités différentes ;
– la comparaison des annonces financières de la même entité sur des périodes de
temps différentes.
Des contraintes peuvent peser sur la pertinence et la fiabilité de l’information. S’il y
a un retard indu dans la présentation d’information, le rapport financier peut
perdre de sa pertinence en vue de la prise de décision par les utilisateurs des états
financiers. A ne pas attendre les résultats d’une transaction en cours de
dénouement, des décisions erronées peuvent être prises par les utilisateurs de
l’information financière. Tout est donc affaire de jugement de la part d’un
professionnel.
Les instructions budgétaires et comptables M 4 et M 14 ne prévoient aucune
disposition générale pour assurer la comparabilité des comptes annuels.

2 - Définition des actifs, des passifs, des produits
et des charges
Le tableau suivant résume l’existence de définitions concernant les actifs, les passifs,
les produits et les charges comptables au regard des référentiels comptables.
Définitions des actifs, des passifs, des produits et des charges

Au regard des référentiels comptables
2.1 - Définition des actifs et des passifs

De son côté, dans son glossaire des termes définis, l’IPSASB définit :
– les actifs ou assets comme des ressources contrôlées par une entité et résultant
d’événements passés, ressources sur le fondement desquelles des avantages
économiques ou des potentiels de services futurs sont attendus ;
– les passifs ou liabilities comme des obligations présentes provenant
d’événements passés sur le fondement desquelles sont attendues des
diminutions de ressources permettant des avantages économiques ou des
potentiels de services futurs.
Pour mémoire, le 1er alinéa de l’article 211-1 du PCG définit ainsi les actifs :
« Tout élément de patrimoine ayant une valeur économique positive pour l’entité
est considéré comme un élément d’actif, sous réserve des dispositions de
l’article 331-4 relatif aux biens de peu de valeur et de l’article 393-1 relatif aux
immobilisations faisant l’objet d’une concession de service public. »
Et, l’article 212-1 du PCG donne la définition des passifs :
« Un passif est un élément du patrimoine ayant une valeur économique négative
pour l’entité, c’est-à-dire une obligation de l’entité à l’égard d’un tiers dont il est
probable ou certain qu’elle provoquera une sortie des ressources au bénéfice de ce
tiers, sans contrepartie au moins équivalente attendue de celui-ci. »
En comptabilité publique locale, aucune instruction ne définit ni les actifs ni les
passifs, sauf l’instruction M 31 applicable au 1er janvier 2006.
2.2 - Définition des produits et des charges

À la différence de l’instruction M 14, mais comme le PCG, l’instruction M 4 définit
ainsi les charges et les produits :

« Les charges comprennent les sommes ou valeurs versées ou à verser…, les
dotations aux amortissements et aux provisions, la valeur d’entrée diminuée des
amortissements des éléments d’actifs cédés, détruits ou disparus. »
Les produits comprennent les sommes ou valeurs reçues ou à recevoir…, la
production stockée ou déstockée au cours de l’exercice, la production immobilisée,
les reprises sur amortissements et provisions, les transferts de charges, le prix de
cession des éléments d’actifs cédés. »
De son côté, dans son glossaire des termes définis, l’IPSASB définit :
– les charges ou expenses comme des diminutions dans les avantages
économiques ou dans les potentiels de services durant la période examinée,
sous la forme de consommation d’actifs ou d’augmentation de passifs qui se
traduisent par des diminutions de résultat dans l’état de variation des capitaux
propres (voir ci-dessous, les états financiers), diminutions autres que des
distributions aux propriétaires ;
– les recettes ou revenue comme des augmentations dans les avantages
économiques ou dans les potentiels de services durant la période examinée, qui
se traduisent par des augmentations de résultat dans l’état de variation des
capitaux propres (voir ci-dessous, les états financiers), diminutions autres que
des contributions provenant des propriétaires.
Les définitions de l’instruction M 4 relatives aux charges et aux produits sont très
proches de celles qui sont retenus par le PCG.
3.1 - Règles d’évaluation et de comptabilisation

Le tableau suivant résume l’existence de règles d’évaluation et de comptabilisation
au regard des référentiels comptables.
A. Règles d’évaluation
À l’intérieur du titre III intitulé « Règles de comptabilisation et d’évaluation » les

chapitres II à IX du plan comptable général fixent des règles relatives à l’évaluation
des actifs et passifs.
Grâce à l’IPSAS 3 « Net Surplus or Deficit for the Period, Fundamental errors and
changes in Accounting Policies » (Résultat net de l’exercice, erreurs fondamentales
et changements de méthodes comptables), l’IPSASB définit également des règles de
cette nature.
Les instructions budgétaires et comptables relatives à la comptabilité publique
locale retienent la notion de coût historique et ignorent l’évaluation selon la juste
valeur. Comme le PCG, seule l’instruction M 4 arrête des règles d’évaluation des

actifs et des passifs en reprenant les distinctions du plan comptable général selon
qu’ils sont évalués à la date d’entrée ou postérieurement à la date d’entrée. Dans
l’évaluation des actifs, le Plan comptable général retient l’évaluation des actifs au
coût historique (voir ci-dessus les développements relatifs au principe des coûts
historiques) à l’entrée au bilan des biens immobilisés.
En revanche, pour les normes IAS et IFRS, la notion de juste valeur est
prépondérante. C’est le montant pour lequel un actif pourrait être échangé et un
passif éteint entre parties bien informées, consentantes et agissant dans des
conditions de concurrence normale. La juste valeur correspond à :
– la valeur de marché ou montant qui peut être obtenu à la suite d’une vente sur
un marché actif ;
– la valeur d’utilité, soit la valeur des flux de trésorerie futurs attendus en
fonction de l’utilisation continue d’un actif et de sa sortie à la fin de sa durée
d’utilité.
Les avantages de la juste valeur sont les suivants :
– elle est plus proche de la réalité ;
– elle assure une meilleure comparabilité, neutralité et objectivité.
La juste valeur présente également des inconvénients :
– en l’absence d’un marché actif, il est difficile d’apprécier la juste valeur ;
– la volatilité du résultat est accrue ;
– l’information financière s’écarte de la gestion.
L’IPSASB retient aussi la notion de juste valeur pour évaluer les actifs des organismes
publics.
3.2 - Règles de comptabilisation

3.2.1 - Actifs et passifs
Le PCG édicte des règles relatives à la comptabilisation :

– des actifs pour ce qui concerne les amortissements et provisions pour
dépréciation ainsi que pour les créances non déclarées en cas de règlement
judiciaire aux articles 311-1 et 311-2 du PCG ;
– des passifs pour ce qui concerne les conditions de comptabilisation d’un passif,
la comptabilisation de provisions pour risques et charges en cas d’absence ou
d’insuffisance de bénéfices, les cas exceptionnels d’absence de fiabilité
suffisante, le cas des pensions, retraites et versements assimilés, le passif
éventuel et les gains latents de change aux articles 312-1 à 312-6 du PCG.
L’IPSASB définit également des règles de comptabilisation des actifs et des passifs.
En revanche, ni l’instruction M 4 ni l’instruction M 14 ne définissent de règles
générales relatives à la comptabilisation :

– des actifs (amortissements et provisions pour dépréciations) ;
– des passifs (critères de première comptabilisation, comptabilisation ultérieure,
changements de méthodes comptables, correction d’erreurs).
3.2.2 - Produits et charges
Les articles 313-1 à 313-5 du PCG arrêtent les règles de comptabilisation des
produits et des charges pour ce qui concerne la détermination du résultat, les
bénéfices réalisés, les transactions assorties de clauses de réserve de propriété, les
remises ou réduction, ainsi que les risques et pertes.
L’IPSASB définit également des règles de comptabilisation des produits et des
charges.
En revanche, les instructions budgétaires et comptables M 4 et M 14 sont, dans
l’ensemble, muettes sur les règles générales de comptabilisation des charges et des
produits.
4 - Tenue, structure et fonctionnement des comptes
4.1 - Organisation de la comptabilité

S’agissant de l’organisation de la comptabilité, comme le PCG, les instructions M 4
et M 14 renseignent sur le plan de comptes, les livres comptables et leur
fonctionnement dans le chapitre décrivant la comptabilité du comptable, et plus
particulièrement la comptabilité générale du service.
En revanche, ces instructions n’édictent aucune règle sur l’utilisation de la monnaie
et de la langue nationales, sur la documentation, sur le chemin de révision, sur
l’organisation de la comptabilité informatisée ou l’inventaire.
Les normes internationales IAS, IFRS et IPSAS sont muettes sur l’organisation de la
comptabilité.
4.2 - Enregistrement comptable

À la différence du PCG, et hormis la partie double, ni la M 4 ni la M 14 ne
rappellent toutes les règles d’enregistrement comptable : mentions minimales d’un
enregistrement, pièces justificatives, enregistrement par jour et par opération,
enregistrement définitif et procédure de clôture.

Les normes internationales IAS, IFRS et IPSAS sont muettes sur les règles
d’enregistrement comptable, à l’exception de l’IPSAS 3 et de l’IAS 8 pour la
correction des erreurs comptables.
4.3 - Plan de comptes

Par rapport à la comptabilité privée, l’une des originalités de la comptabilité
publique est d’institutionnaliser les prévisions budgétaires. Les plans de comptes
locaux prévoient une identité entre le compte et le chapitre budgétaire. Cette
solution est distincte de celle que retient l’État, à la suite de l’adoption de la loi
organique du 1 er août 2001. En effet les lois de finances connaîtront une
nomenclature d’exécution budgétaire et une liste de comptes destinée à suivre la
comptabilité générale qui sera différente. Comme le prévoit l’IPSASB, les résultats
de ces nomenclatures devront faire l’objet d’une réconciliation.
Règle du mini-maxi. La numérotation la plus détaillée inscrite dans le plan de

comptes constitue le niveau minimum et maximum qui doit être utilisé pour
l’exécution du budget. A titre d’exemple, dans le plan de comptes M 4, le compte
215 est subdivisé à quatre chiffres (2151, 2153, 2155 et 2157). Ces subdivisions sont
d’emploi obligatoire. La subdivision à trois chiffres, 215, ne peut être utilisée.
En revanche, l’ordonnateur peut toujours subdiviser les comptes au-delà du niveau

réglementaire pour ses besoins propres. Néanmoins, ces subdivisions plus détaillées
n’apparaîtront pas dans les documents réglementaires, budget, compte administratif
et compte de gestion.
Le comptable tient la comptabilité générale au même niveau que le plan de

comptes, et, le cas échéant, pour ceux des classes 4 et 5 à un niveau plus détaillé.
Cependant, le niveau de détail du compte de gestion respecte le niveau
réglementaire.
Nomenclature abrégée et développée. Comme le PCG, l’instruction M 14 connaît

des plans de comptes abrégés et développés selon que la commune compte plus ou
moins de 500 habitants.
De même, l’instruction M 4 prévoit des plans de comptes abrégés et développés

pour les services publics locaux de transport de personnes, ainsi que pour les services
publics d’assainissement et de distribution d’eau potable.
S’agissant du plan de comptes, comme le PCG, les instructions M 4 et M 14 arrêtent

le cadre comptable, la liste des comptes, les règles d’établissement d’un plan de
comptes (principes généraux, structure décimale des comptes, signification de la
terminaison zéro, signification des terminaisons 1 à 8 et 9) et la classification des
comptes (comptes de bilan, comptes de résultat et comptes spéciaux).
En revanche, les normes internationales IAS, IFRS et IPSAS sont muettes sur les plans
de comptes.

A - Fonctionnement des comptes
À l’instar du PCG, les instructions M 4 et M 14 décrivent de manière détaillée le

fonctionnement des comptes. Ainsi l’instruction M 4 en vigueur à compter du
1er janvier 2003 consacre le chapitre 2 du titre /II au fonctionnement des comptes.
De même, l’instruction M 14 consacre un chapitre entier au fonctionnement des
comptes (volume 1 1, tome 1, titre I, chapitre 2 de l’instruction M 14).
En revanche, les normes internationales IAS, IFRS et IPSAS sont muettes sur le
fonctionnement des comptes.
5 - Documents de synthèse : bilan, compte de résultat

et annexe
Conformément au PCG, les plans comptables applicables au secteur public local
connaissent des documents de synthèse similaires à l’exception du tableau de financement,
du tableau de flux de trésorerie, du tableau de variation des capitaux propres et de l’annexe.
5.1 - Compte de résultat

5.1.1 - Définitions
Le premier alinéa de l’article 130-3 du PCG définit le compte de résultat :
« Le compte de résultat récapitule les charges et les produits de l’exercice, sans qu’il
soit tenu compte de leur date de paiement ou d’encaissement. Selon le régime
juridique de l’entité, le solde des charges et des produits constitue :
– le bénéfice ou la perte de l’exercice,
– l’excédent ou l’insuffisance de ressources. »
Les instructions M 4 et M 14 traitent le compte de résultat dans la contexture du
compte de gestion : « Le compte de résultat récapitule l’ensemble des recettes et
des dépenses d’exploitation de l’exercice de manière à faire apparaître le résultat
comptable de l’exercice qui se décompose en :
« - résultat courant non financier ;
« - résultat courant financier ;
« - résultat exceptionnel. »
Au titre des normes internationales, les IAS 1 et IPSAS 1 définissent le compte de
résultat en faisant disparaître les opérations exceptionnelles qui concourent au
résultat exceptionnel.

5.1.2 - Modèles
L’article 511-2 du PCG précise :

« La présentation du bilan et du compte de résultat est effectuée soit sous forme de
tableau, soit sous forme de liste. »
Pour les instructions M 4 et M 14, le compte de résultat est établi seulement sous
forme de liste. À l’instar des articles 522-2 et 523-2 du PCG, l’instruction M 14
présente des modèles de comptes de résultat abrégés ou développés selon que la
commune compte plus ou moins de 500 habitants. L’instruction M 4 n’établit pas
une telle distinction, même si l’instruction M 49 sur les services publics locaux d’eau
et d’assainissement la retient.
Au titre des normes internationales, les IAS 1 et IPSAS 1 présentent deux types de
comptes de résultat :
– par nature de produits et de charges ;
– par fonctions.
5.2 - Bilan
5.2.1 - Définition
Le premier alinéa de l’article 130-2 du PCG donne une définition du bilan :

« Le bilan décrit séparément les éléments actifs et passifs de l’entité et fait
apparaître de façon distincte les capitaux propres et, le cas échéant, les autres fonds
propres. »
Les instructions M 4 et M 14 traitent le bilan dans la contexture du compte de
gestion :
« Le bilan récapitule dans différentes rubriques et différents postes, et sous forme
de tableau, l’ensemble des éléments d’actif et de passif du service ou de la
commune. Il rappelle les éléments correspondants de l’exercice précédent. »
Au titre des normes internationales, les IAS 1 et IPSAS 1 définissent le bilan.
5.2.2 - Modèles
En termes de présentation du bilan, l’article 511-1 du PCG offre une option : la

présentation du bilan est effectuée soit sous forme de tableau, soit sous forme de
liste.
Les instructions M 4 et M 14 retiennent seulement la présentation du bilan sous
forme de tableau. A l’instar des articles 522-1 et 523-1 du PCG, l’instruction M 14
présente des modèles de bilan, abrégés ou développés selon que la commune
compte plus ou moins de 500 habitants. L’instruction M 4 n’établit pas une telle
distinction.

Au titre des normes internationales, les normes IAS/IFRS n’imposent pas de format
de présentation du bilan pour le secteur privé. Pour le secteur public, l’IPSAS 1
retient une présentation du bilan sous forme de tableau.
5.3 - Tableau de variation des capitaux propres

Seuls l’IASB et l’IPSASB retiennent un modèle de tableau de variation des capitaux
propres.
Le PCG ainsi que les instructions comptables relatives au secteur public local
ignorent le tableau de variation des capitaux propres.
5.4 - Tableau de flux de trésorerie

Seuls l’IASB et l’IPSASB retiennent un modèle de tableau de flux de trésorerie nette.
D’après le §18 de la norme IPSAS 2 « Cash Flow Statements » (tableau des flux de
trésorerie), le tableau des flux de trésorerie devrait classer les flux de trésorerie
pendant la période en opérations de fonctionnement, d’investissement et de
financement.
Selon le § 27 de la norme IPSAS 2, une entité publique devrait présenter les flux de
trésorerie en utilisant :
– la méthode directe, qui repose sur la comptabilité de caisse ;
– la méthode indirecte, qui se fonde sur la comptabilité d’engagement.
Les flux de trésorerie provenant de transactions dans une monnaie étrangère
devraient être enregistrés dans la monnaie utilisée pour présenter les états
financiers de l’entité. Dès lors une conversion de la monnaie étrangère est nécessaire
à la date du flux de trésorerie (§ 36 de la norme IPSAS 2).
L’IFAC présente des modèles de tableaux de flux de trésorerie selon les deux
méthodes exposées ci-dessus.
Les instructions budgétaires et comptables applicables au secteur public local
ignorent les tableaux de flux de trésorerie.
5.5 - L’annexe
5.5.1 - Définition de l’annexe
Les instructions M 4 et M 14 comme le PCG, prévoient des documents de synthèse :

bilan et compte de résultat. En revanche, même si elles connaissent des annexes
budgétaires et comptables, elles ne connaissent pas l’annexe que prévoit le PCG.
L’article 130-4 de ce dernier dispose :

« L’annexe complète et commente l’information donnée par le bilan et le compte
de résultat. L’annexe comporte toutes les informations d’importance significative
destinées à compléter et à commenter celles données par le bilan et par le compte
de résultat. Une inscription dans l’annexe ne peut pas se substituer à une inscription
dans le bilan et le compte de résultat. »
L’IFAC comme l’IASB ne connaissent pas davantage l’annexe mais lui préfèrent des
notes situées au-dessous des états financiers qu’ils présentent : bilan, compte de
résultat, tableau de variation des capitaux propres et tableau de flux de trésorerie.
5.2.2 - Contenu de l’annexe

D’après le PCG, le contenu de l’annexe comprend des informations sur les règles et
méthodes comptables pour donner une image fidèle de la situation financière
d’une entreprise privée.
L’instruction M 14 comporte une annexe au compte administratif qui rappelle les
règles et méthodes comptables employées au cours d’un exercice (voir supra).
L’annexe du PCG ajoute notamment des compléments d’information relatifs au
bilan et au compte de résultat.
S’agissant de l’instruction M 14, les tableaux d’information financière et comptable
sont dispersés. Ils figurent :
– en annexe budgétaire. Ainsi, la production de l’état des immobilisations est
obligatoire au budget ;
– en annexe du compte administratif ;
– en annexe du compte de gestion.

POUR EN SAVOIR PLUS
SITES INTERNET À CONSULTER :

Pour la réglementation applicable aux entreprises commerciales :
– à l’échelle internationale, le site de l’IASB, www.iasb.org.uk, permet d’accéder aux
normes comptables IAS ;
– à l’échelle nationale, le site du conseil national de la comptabilité ou CNC, http://www.
minefi.gouv.fr/minefi/ministere/directions_services/index.htm, pour accéder aux
normes du plan comptable général à jour au 1er janvier 2005.
Pour la réglementation applicable au secteur public :
– à l’échelle internationale, le site de l’International Public Sector Accounting Standards
Board ou IPSASB, http://www.ifac.org/PublicSector/, permet d’accéder aux normes
comptables IPSAS à jour au 1er janvier 2005 ;
– à l’échelle nationale, le site du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie,
http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/index. html#cat_docs_dossiers,
pour accéder à la comptabilité publique locale.

EN BREF
Destinée à assurer l’information financière, la normalisation comptable devrait se

fonder sur un plan comptable qui définit :
– le cadre conceptuel ou framework conceptual ;
– les principes comptables ;
– les notions d’actifs, de passifs, de produits et de charges ;
– les règles de comptabilisation et d’évaluation ;
– les normes relatives à la tenue, à la structure et au fonctionnement des comptes ;
– les documents de synthèse.
À la différence de l’International Standard Accounting Board (IASB), mais à peu près
comme le plan comptable général (PCG) applicable aux entreprises, la comptabilité
publique locale ignore tout cadre conceptuel, à l’exception de la comptabilité de
l’État.
Même si la comptabilité publique les applique dans le secteur public local, elle ne
définit pas expressément les principes comptables reconnus par le plan comptable
général (PCG) applicable aux entreprises commerciales.
Hormis l’instruction M 4 relative à la comptabilité des services publics locaux à caractère
industriel et commercial qui définit les charges et les produits, les instructions comptables
applicables au secteur public local ne définissent ni les actifs ni les passifs ni les
produits ni les charges.
À l’instar du PCG, les instructions comptables applicables au secteur public local
apportent de nombreux commentaires sur la tenue, la structure et le
fonctionnement des comptes.

QUESTIONS
1. Quels sont les référentiels comptables ?
2. Quels sont les principes comptables du plan comptable général, de la comptabilité

publique locale ?
3. Quels sont les documents de synthèse du plan comptable général, de la comptabilité

publique locale ?
RÉPONSES
1. Le tableau ci-dessous donne la réponse.

Tableau synoptique des référentiels comptables
2. Le tableau qui figure ci-dessous donne la réponse.
3. Le tableau qui figure ci-dessous donne la réponse.

Notions
sur les instructions budgétaires
et comptables applicables
aux collectivités locales
Chapitre 5
Selon l’article 52 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la

comptabilité publique, les comptabilités des collectivités locales doivent s’inspirer
du plan comptable général (PCG) de 1982, rénové en 1999. Toutefois, en raison
de l’hétérogénéité des collectivités, tant au niveau de leur taille que de leurs
missions, et de la spécificité du secteur public, des adaptations ont été rendues
nécessaires.
Pour certaines collectivités comme les communes, les départements et les services
publics locaux à caractère industriel et commercial, la réforme est aujourd’hui
achevée et pour d’autres comme les régions, elle est en passe de l’être.
1 - Les instructions budgétaires et comptables
applicables aux collectivités locales
L’instruction budgétaire et comptable M 14 est applicable depuis le 1er janvier 1997
à l’ensemble des communes et à leurs services à caractère administratif, aux
établissements publics de coopération intercommunale, aux centres communaux et
intercommunaux d’action sociale et aux caisses des écoles.
La loi n° 132-2003 relative aux règles budgétaires et comptables des départements

a été adoptée par le Parlement le 19 février 2003. Leur application généralisée a eu
lieu le 1er janvier 2004 grâce, notamment, à l’instruction M 52.
L’instruction budgétaire et comptable M 71 des régions a vocation à se substituer à

la M 51 applicable aux régions. Cette instruction s’inspire des deux précédentes, la
M 14 et la M 52. L’instruction M 71 est expérimentée depuis le 1er janvier 2005, et
devrait être généralisée en 2007.
1.1 - Les règles budgétaires

L’instruction M 14, c’est :
– une approche par service grâce à la présentation fonctionnelle des budgets des
communes de 3 500 à 10 000 habitants et à l’option de vote par fonction pour
les budgets des communes de plus de 10 000 habitants (art. L. 2312-3 du CGCT).
La nomenclature fonctionnelle constitue donc un instrument d’information
destiné à faire apparaître, par activité, les recettes et les dépenses d’une
commune ;
– une simplification et une adaptation aux contraintes de gestion, dans la
mesure où la collectivité peut voter globalement certains chapitres de
fonctionnement ainsi que les crédits nécessaires à une opération d’équipement.
Le vote par chapitre d’opération au sein de la section d’investissement apporte
une souplesse accrue en termes de gestion de crédits budgétaires et renforce la
fongibilité de crédits qui sont traditionnellement classés dans des chapitres
différents (comptes 20, 21 et 23).
De même, la procédure de détermination et d’affectation a été modifiée par

rapport aux instructions M 11 et M 12. Dans la nouvelle procédure, la détermination
et l’affectation des résultats s’effectuent, à la clôture de l’exercice, au vu du compte
administratif (art. L. 2311-5, R. 2311-11 à R. 2311-13 du CGCT) ;
– la modernisation du cadre budgétaire, grâce à la rénovation de la présentation
des documents budgétaires ;
– l’amélioration de l’information financière, traduite par la mise en place
d’annexes aux documents budgétaires dont l’absence est susceptible de vicier la
légalité du vote du budget.

Le tableau qui suit récapitule les innovations budgétaires de l’instruction M 14,
compte tenu des propositions du groupe de travail :
Innovations budgétaires de l’instruction M 14
Présentation
Autorisations
Option croisée Option
Catégorie de Règles
Vote de vote par de vote programme/
de d’affectation
par nature par fonction nature par
communes1 crédits des résultats
ou par ou par opération
de paiement
nature fonction
Plus de Sur option Oui Obligatoire Oui Facultatif Obligatoire
10 000 hab.2
De 3 500 à Obligatoire Non Présentation Oui Facultatif Obligatoire
10 000 hab.3 par fonction
obligatoire
Moins de Obligatoire non non Oui Facultatif Obligatoire
3 500 hab.
1. Les communes et groupements disposent d’un exercice budgétaire à compter de la publication des résultats d’un recensement
pour se conformer aux règles applicables à leur nouvelle strate de population.
2. Et groupements comprenant une commune de plus de 10 000 habitants.
3. Et groupements comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus.
1.2 - Les règles comptables

La M 14 reprend dans une nomenclature unifiée l’organisation, les intitulés et les codifi-
cations de la nomenclature par nature du PCG, mais aussi et surtout ses grands principes
généraux (voir première partie, chapitre 4. Notions sur le plan comptable général).
La sincérité comptable implique une évaluation correcte de l’ensemble des charges
et des produits et la traduction de la totalité des engagements afin de ne pas
fausser les résultats à la clôture de l’exercice.
La prudence vise à éviter le risque de transfert sur l’avenir d’incertitudes présentes,
susceptibles de grever le patrimoine ou la gestion de la collectivité. Ce principe se
traduit par l’obligation, pour les collectivités de plus de 3 500 habitants, d’amortir
et de provisionner.
L’amortissement est une technique comptable qui permet chaque année de
constater forfaitairement la dépréciation des biens et de dégager des ressources
destinées à les renouveler. Ce procédé permet d’améliorer la connaissance et la
gestion du patrimoine communal en faisant apparaître à l’actif du bilan la valeur
réelle des immobilisations et d’étaler dans le temps la charge relative à leur
remplacement. L’amortissement obligatoire ne porte que sur une partie de l’actif. Il
concerne les biens meubles autres que les collections et œuvres d’art, les biens
immeubles productifs de revenus, ainsi que les immobilisations incorporelles
correspondant aux frais d’études et aux frais d’insertion non suivis de réalisation,
aux frais de recherche et de développement et aux logiciels. Sur le plan budgétaire
et comptable, la constitution d’un amortissement correspond à une charge de

fonctionnement (dotation) et une recette d’investissement. Par ailleurs, la dotation
aux amortissements est calculée en prenant en compte le coût historique de
l’immobilisation, selon une méthode linéaire (une méthode dégressive, variable ou
réelle est possible sur délibération de la commune) dont la durée est fixée par
l’assemblée délibérante par référence au barème établi par l’instruction M 14.
La constitution d’une provision a pour objet de faire face soit à un risque probable,
soit à une dépréciation qui n’a pas encore acquis un caractère définitif. Sur le plan
budgétaire et comptable, la constitution d’une provision correspond à une charge de
fonctionnement (dotation) et une recette d’investissement (provision).
L’indépendance des exercices induit le rattachement des charges et des produits à l’exer-
cice auquel ils se rapportent. Cette obligation concerne la seule section de fonctionne-
ment, dès lors que, pour la section d’investissement, les crédits engagés non mandatés à
la fin de l’exercice constituent des restes à réaliser repris dans l’exercice suivant.
Le principe du rattachement conduit à rattacher à l’exercice les charges et les produits
qui n’ont pas été comptabilisés pour des raisons diverses au cours de cet exercice. Il
s’agit des charges à payer et des produits à recevoir. Il conduit également à soustrai-
re de l’exercice les charges et les produits comptabilisés au cours de cet exercice, mais
qui en réalité ne le concernent pas. Il s’agit encore des charges et des produits consta-
tés d’avance. Ce principe trouve sa justification tant au regard du respect des normes
comptables qu’au plan de la sincérité budgétaire.
Par ailleurs, le recours à la procédure des autorisations de programme et de crédits de
paiement (art. L. 2311-3 du CGCT) permet également de respecter la règle de l’annua-
lité, en évitant de gonfler les masses budgétaires par l’inscription de dépenses et de
recettes qui concernent des opérations à caractère pluriannuel. En effet, seuls sont
inscrits au budget les crédits de paiement de l’exercice qui concernent la fraction de
l’opération qui sera effectivement réalisée et payée dans l’exercice.
Le tableau qui suit résume les innovations comptables de l’instruction M 14 :
Innovations comptables de l’instruction M 14
Amortissement
Provisions
des biens
Catégorie de droit Comptabilité Rattachement
Plan meubles Autres
de commun des des produits
de comptes et immeubles amortissements
communes1 qui s’inspirent engagements2 et des charges
productifs
du PCG
de revenus
Plus de Développé Obligatoires Facultatifs Facultatives, Obligatoires Obligatoire
3 500 hab.3 sauf dans
trois cas
500 à 3 500 hab. Développé Facultatifs Facultatifs Même régime Obligatoires Facultatif
Moins de Abrégé Facultatifs Facultatifs Même régime Obligatoires Facultatif
500 hab.
2. Loi du 6 février 1992.
3. Et groupements d’une population regroupée supérieure à 3 500 habitants.

L’instruction budgétaire et comptable M 52, applicable aux départements, et
l’instruction M 71 qui régit, à titre expérimental, les régions, retiennent les
innovations comptables que l’instruction M 14 a introduites pour les communes et
leurs établissements publics administratifs. Toutefois, une différence subsiste sur le
champ de l’amortissement obligatoire. Ainsi, le département procède à
l’amortissement de l’ensemble de ses immobilisations incorporelles et corporelles à
l’exception des réseaux et installations de voirie dont l’amortissement est facultatif,
y compris celles reçues à disposition ou en affectation. Par ailleurs, un mécanisme de
neutralisation budgétaire de la dotation aux amortissements des bâtiments
administratifs et scolaires est prévu par l’article R. 3321-3 du CGCT.
2 - L’instruction budgétaire et comptable M 4

applicables aux services publics locaux
à caractère industriel et commercial
Les services publics industriels et commerciaux (SPIC) gérés par les collectivités
territoriales ou leurs établissements publics appliquent le plan de comptes M 4, ou
les plans de comptes spécifiques M 41 (distribution d’énergie électrique et gazière),
M 42 (abattoirs), M 43 (transport) et M 49 (eau et assainissement).
L’harmonisation entre la comptabilité M 14 des communes et la comptabilité M 4
des services publics industriels et commerciaux, qui datait de 1989, a été réalisée à
la demande des élus pour assurer la cohérence entre les deux nomenclatures et
faciliter les interfaces, notamment lorsque le service public industriel et commercial
est érigé en budget annexe de la commune.
La mise en œuvre de cette réforme initialement prévue au 1er janvier 2002 a été
repoussée au 1er janvier 2003, en accord avec les élus, pour éviter une mise en
application concomitante avec celle du passage à l’euro.
Si de nombreuses règles de l’instruction M 4 ont été calquées sur celles de
l’instruction M 14, il existe cependant des règles spécifiques aux SPIC :
1. Les investissements du service ainsi que leurs amortissements sont à la charge
de la collectivité si le service est géré en régie ou affermé, ou à celle du
délégataire si le service est concédé. Toutefois, si le fermier assure
l’amortissement des biens ou leur renouvellement, la collectivité en est
dispensée. La dispense est alors justifiée par des dispositions du contrat
indiquant explicitement les biens dont l’amortissement est à la charge du
fermier.
2. De même, les règles d’affectation du résultat sont différentes de celles des
communes. Ces règles sont définies par les articles R. 2221-48 et R. 2221-90 du
CGCT qui prévoient une étape supplémentaire lors de la procédure
d’affectation relative au montant des plus-values de cession d’éléments
d’actifs. En effet, ce montant est affecté en priorité au financement des
mesures d’investissement.

3. Enfin, en matière de liens financiers entre le SPIC et la collectivité de
rattachement, il convient de rappeler que la prise en charge des dépenses des
services publics industriels et commerciaux par la commune de rattachement
n’est possible que dans trois cas : lorsque les exigences du service public
conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement (exemple des transports publics) ; lorsque le service nécessite
des investissements qui, par leur ampleur, ne peuvent être financés sans une
hausse excessive des tarifs ; après la période de réglementation des prix
(art. L. 2224-2 du CGCT). Par ailleurs, la loi du 12 avril 1996 a autorisé le
subventionnement des services de distribution d’eau potable et
d’assainissement dans les communes de moins de 3 000 habitants.
À l’inverse, le Conseil d’État dans sa décision du 9 avril 1999, Commune de Bandol,
a admis que l’excédent d’exploitation dégagé par un SPIC puisse être reversé
exceptionnellement à la collectivité de rattachement. Ce reversement est possible
sous réserve de respecter trois conditions cumulatives :
1. L’excédent dégagé au sein du budget du SPIC doit être exceptionnel et ne
saurait résulter de la fixation, à dessein, d’un prix trop élevé destiné à faire
financer par les usagers les dépenses du budget général de la collectivité de
rattachement ;
2. Le reversement de l’excédent n’est possible qu’après affectation des plus-
values nettes de cessions en investissement et après couverture du besoin de
financement dégagé par la section d’investissement.
3. Le reversement n’est possible que si les excédents ne sont pas nécessaires au
financement des dépenses d’investissement ou d’exploitation qui devraient
être réalisées à court terme.

POUR EN SAVOIR PLUS
Sur le site Internet du ministère de l’économie, des finances et de l’industrie (MINEFI) :
L’instruction budgétaire et comptable M 14 au 1er janvier 2005 :

http://www.colloc.minefi. gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/m14_1er/volu_i.html.

http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/mode_autr/comp_depa_
2/lins_budg/lins_budg.html.

http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/mode_autr/comp_regi/lins_
budg.html.

http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comp_loca/mode_autr/comp_m4/lins_
budg_2.html.
Comité des finances locales, « Rapport du groupe de travail M 14 », 1er mars 2005 :
http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_loca/comi_fina_3/reun_cfl/cfl_18. html.

EN BREF
Généralisée le 1er janvier 1997, l’instruction budgétaire et comptable M 14 s’applique aux

communes et aux établissements publics administratifs parmi lesquels figurent les
établissements publics de coopération intercommunale (communautés de communes,
communautés d’agglomération et communautés urbaines). L’instruction M 14 présente les
innovations budgétaires et comptables que résument les deux tableaux suivants.
Présentation
Option Autorisations
croisée Option
Catégorie de vote de Règles
Vote par de vote
de par fonction programme/ d’affectation
par nature nature par
communes1 ou par crédits de des résultats
ou par opération
nature paiement
fonction
Plus de Sur option Oui Obligatoire Oui Facultatif Obligatoire
10 000 hab.2
De 3 500 à Obligatoire Non Présentation Oui Facultatif Obligatoire
10 000 hab.3 par fonction
obligatoire
Moins de Obligatoire Non non Oui Facultatif Obligatoire
3 500 hab.
Amortissement
des biens
Catégorie Provisions Comptabilité Rattachement
Plan meubles Autres
de de droit des des produits
de comptes et immeubles amortissements
communes1 commun engagements2 et des charges
productifs
de revenus
trois cas
Moins de Abrégé facultatifs Facultatifs Même régime Obligatoires Facultatif
500 hab.
2. Loi du 6 février 1992.
3. Et groupements d’une population regroupée supérieure à 3 500 habitants.

Généralisée le 1er janvier 2004, l’instruction budgétaire et comptable M 52 s’applique aux
départements. Proche de l’instruction M 14, l’instruction M 52 présentera, au
1 er janvier 2006, une seule différence notable par rapport aux règles applicables aux
communes : le champ d’application de l’amortissement obligatoire.
Expérimentale et devant être généralisée le 1er janvier 2007, l’instruction budgétaire
et comptable M 71 s’appliquera aux régions. Le dispositif retenu est très voisin de celui
qui s’applique aux départements.
Réformée en 2002 pour se rapprocher des dispositions de l’instruction M 14, l’instruction
M 4 intéresse les services publics locaux à caractère industriel et commercial. Quelques
particularités par rapport à l’instruction M 14 subsistent :
– les investissements du service ainsi que leurs amortissements sont à la charge de la
collectivité si le service est géré en régie ou affermé, ou à celle du délégataire si le
service est concédé ;
– les règles d’affectation du résultat sont différentes de celles des communes ;
– en matière de liens financiers entre le SPIC et la collectivité de rattachement.

QUESTIONS
1. Quelles sont les principales instructions budgétaires et comptables applicables au secteur
public local ?
2. Quelles sont les innovations budgétaires et comptables de l’instruction M 14 ?
3. Quelles sont les différences entre les instructions M 14 et M 52 ?
4. Quelles différences subsistent entre les instructions M 4 et M 14 ?
5. L’instruction M 14 est-elle le plan de comptes applicable aux

a) Départements et régions ?
b) Communes ?
c) Communes et syndicats de communes ?
6. L’instruction comptable M 4 s’applique-t-elle ?

a) Aux communes et aux établissements publics locaux ?
b) Aux départements ?
c) Aux services publics locaux à caractère industriel et commercial ?

RÉPONSES
1. Les principales instructions budgétaires et comptables applicables au secteur public local

sont les suivantes :
– l’instruction budgétaire et comptable M 14 s’applique aux communes et aux
établissements publics administratifs parmi lesquels figurent les établissements publics
de coopération intercommunale ;
– l’instruction budgétaire et comptable M 52 s’applique aux départements ;
– expérimentale et devant être généralisée le 1er janvier 2007, l’instruction budgétaire et
comptable M 71 s’appliquera aux régions ;
– l’instruction M 4 intéresse les services publics locaux à caractère industriel et
commercial.
2. Les tableaux ci-dessous résument les innovations budgétaires et comptables de
l’instruction M 14.

Option Présentation Option Autorisations
Catégorie
Vote de vote croisée de vote de programme/
de
par nature par fonction par nature par crédits
communes1
ou par nature ou par fonction opération de paiement
Plus de Sur option Oui Obligatoire Oui Facultatif
10 000 hab.2
De 3 500 à Obligatoire Non Présentation par Oui Facultatif
10 000 hab.3 fonction obligatoire
Moins de 3 500 hab. Obligatoire Non Non Oui Facultatif

Amortissement
Catégorie des biens meubles Provisions Comptabilité Rattachement
Plan Autres
de et immeubles de droit des des produits
de comptes amortissements
communes1 productifs commun engagements2 et des charges
de revenus
trois cas
Moins de 500 hab. Abrégé Facultatifs Facultatifs Même régime Obligatoires Facultatif
2. Loi du 6 février 1992
3. Et groupements d’une population regroupée supérieure à 3 500 habitants

3. À compter du 1er janvier 2006, la seule différence qui subsistera entre les instructions
M 14 et M 52 intéressera le champ de l’amortissement obligatoire.
4. Réformée en 2002 pour se rapprocher des dispositions de l’instruction M 14,

l’instruction M 4 intéresse les services publics locaux à caractère industriel et commercial.
Quelques particularités subsistent :
– les investissements du service ainsi que leurs amortissements sont à la charge de la
collectivité si le service est géré en régie ou affermé, ou à celle du délégataire si le
service est concédé ;
– les règles d’affectation du résultat sont différentes de celles des communes ;
– en matière de liens financiers entre le SPIC et la collectivité de rattachement.
5. c).
6. c).

L’exécution
budgétaire
Chapitre 6
Les règles relatives à l’exécution budgétaire de l’État (voir tome 1, troisième partie. –
L’exécution du budget) concernent largement l’exécution budgétaire des
collectivités locales.
1 - Les agents : les ordonnateurs et les comptables
publics
1.1 - Missions des ordonnateurs

La comptabilité publique étant basée sur le principe de la séparation des fonctions
entre l’ordonnateur et le comptable, il y a une comptabilité du maire, dite
comptabilité administrative, et une comptabilité du comptable de la commune.
L’article 51 de la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration

territoriale de la République réaffirme l’obligation confiée au maire de tenir une
comptabilité de l’engagement des dépenses.
L’arrêté du 26 avril 1996 relatif à la comptabilité de l’engagement de la dépense des

communes, des départements, des régions et de leurs établissements publics pris
pour l’application des articles L. 2342-2, L. 3341-1 et L. 4341-1 du CGCT apporte des
précisions en la matière.
La comptabilité de l’ordonnateur débute par la constatation de l’engagement de la

dépense ; elle se poursuit par l’inscription des émissions de titres et de mandats ;
elle s’achève par la confection d’états spéciaux en fin d’exercice.
Aucun support papier ni informatique n’est préconisé pour la tenue de la

comptabilité du maire, mais, quelles que soient les formes retenues pour sa tenue,
celle-ci doit permettre de connaître en permanence :
– les crédits ouverts en dépenses et les prévisions de recettes ;
– les crédits disponibles pour engagement ;
– les crédits disponibles pour mandatement ;
– les dépenses réalisées et les recettes réalisées ;
– l’emploi fait des recettes grevées d’affectation spéciale.
Elle doit permettre également, en fin d’exercice, d’établir dans toutes ses parties le
compte administratif.
Par les renseignements qu’elle fournit à l’ordonnateur, la comptabilité

administrative aide ce dernier à établir les budgets à venir.
Les différentes phases de la dépense se décomposent comme suit :

– l’engagement, défini comme l’acte par lequel un organisme public crée ou
constate à son encontre une obligation de laquelle résultera une charge ;
– la liquidation, qui a pour objet de vérifier la réalité de la dette et d’arrêter le
montant de la dépense ;
– le mandatement par lequel l’ordonnateur donne l’ordre de payer la dépense ;
– le paiement, qui est l’acte par lequel l’organisme public se libère de sa dette.

Conformément au principe de séparation de l’ordonnateur et du comptable posé
par le décret du 29 décembre 1962, les trois premières phases relèvent de
l’ordonnateur, la quatrième et dernière du comptable.
L’émission et l’encaissement des recettes comportent trois phases :
– la liquidation, qui a pour objet de déterminer le montant de la dette des
redevables ;
– l’émission du titre de recettes ;
– l’encaissement.
De la même façon que pour les dépenses, les deux premières phases relatives aux
recettes incombent à l’ordonnateur, la troisième au comptable.
1.2 - Missions des comptables

Selon les dispositions de l’article L. 1617-1 du code général des collectivités
territoriales, les fonctions de receveur municipal sont exercées par un comptable
direct du Trésor ayant la qualité de comptable principal. Aux termes de
l’article L. 2343-1 du même code, le comptable de la commune est chargé seul, et
sous sa responsabilité, d’exécuter les recettes et les dépenses, de poursuivre la
rentrée de tous les revenus de la commune et de toutes les sommes qui lui sont
dues, ainsi que d’acquitter les dépenses ordonnancées par le maire jusqu’à
concurrence des crédits régulièrement accordés.
Par ailleurs, conformément aux dispositions de l’article 11 du décret n° 62-1587 du
29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, les
comptables publics sont seuls chargés :
– de la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont
remis par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de
propriété ou autre titre dont ils assurent la conservation, ainsi que de
l’encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les
organismes publics sont habilités à recevoir ;
– du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités,
soit au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative,
ainsi que de la suite à donner aux oppositions et autres significations ;
– de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés
aux organismes publics ;
– du maniement des fonds et des mouvements des comptes de disponibilités ;
– de la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de
comptabilité ;
– de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent.
Le receveur municipal, en tant que comptable public, est en outre amené à faire,
sous sa responsabilité personnelle et pécuniaire, un certain nombre de contrôles

formels précisés par les articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962
précité avant de prendre en charge les titres et les mandats émis par le maire.
Comme tout comptable principal, le receveur municipal doit rendre ses comptes au
juge des comptes sous la forme d’un compte de gestion. Aussi, sa comptabilité
comporte-t-elle deux volets :
– le premier, intitulé « comptabilité budgétaire », permet au conseil municipal et
au juge des comptes de s’assurer du respect des autorisations budgétaires ;
– le second, intitulé « comptabilité générale », permet de retracer la situation
patrimoniale de la commune.
2 - Les procédures d’exécution
2.1 - L’exécution des recettes
2.1.1 - Le rôle de l’ordonnateur
Toute créance d’une collectivité ou d’un établissement public local fait l’objet d’un
titre qui matérialise ses droits. Ce document peut présenter des formes différentes :
– un jugement exécutoire ;
– un contrat authentique.
Le plus souvent il s’agit d’un acte pris, émis et rendu exécutoire par l’ordonnateur
et qui forme titre au profit de la commune quelle qu’en soit la dénomination :
arrêté, bail, contrat, état de recouvrement, déclaration, rôle, etc. Ces titres de
recettes sont rendus exécutoires dès leur émission, en application de l’article 98 de
la loi n° 92-1476 du 31 décembre 1992 (art. L. 252 A du Livre des procédures
fiscales).
L’émission des titres est effectuée conformément aux dispositions de l’instruction
interministérielle du 15 mai 1981 prise pour l’application du décret n° 81-362 du
13 avril 1985 ; elle doit intervenir dès que la créance peut être constatée et liquidée.
Cependant, en application des dispositions de l’article 7 de la loi n° 77-571 du 7 juin
1977, codifié à l’article L. 1611-5 du CGCT, les collectivités ou établissements publics
locaux n’émettent pas de titres pour le recouvrement des créances non-fiscales non
perçues au comptant lorsqu’elles n’atteignent pas un seuil fixé par décret86.
Les sommes qui ont été encaissées sans titre par le receveur municipal ou par un
régisseur donnent lieu, postérieurement, à l’émission d’un titre de régularisation
afin de constater la recette budgétaire dans la comptabilité de la collectivité.
5. Instruction interministérielle « Budget, santé, intérieur et environnement du 15 mai 1981, diffusée

aux comptables par l’instruction n° 81-85 MO du juin 1981.
6. Seuil actuellement fixé à 5 euros (art. D 1611-1 du CGCT).

Des dispositions particulières ont été prévues au IV de l’article 1er de la loi n° 80-539 du
16 juillet 1980 modifiée (Art. 9 de la loi n° 94-504 du 22 juin 1994) en ce qui concerne la
mise en recouvrement des créances résultant d’une décision juridictionnelle passée en
force de chose jugée. Aux termes de cet article, l’ordonnateur d’une collectivité territo-
riale ou d’un établissement public local est tenu d’émettre l’état nécessaire au recouvre-
ment des créances de l’espèce dans le délai de deux mois à compter de la date de notifi-
cation de la décision de justice. Faute de dresser l’état dans ce délai, le représentant de
l’État adresse à la collectivité territoriale ou à l’établissement public local une mise en
demeure d’y procéder dans le délai d’un mois ; à défaut, il émet d’office l’état néces-
saire au recouvrement de la créance.
2.1.2 - Le rôle du comptable

« Les comptables publics sont seuls chargés de la prise en charge et du recouvrement
des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, des créances
constatées par un contrat, un titre de propriété ou un autre titre dont ils assurent
la conservation, ainsi que de l’encaissement des droits au comptant et des recettes
de toute nature que les organismes publics sont habilités à recevoir. » Article 11 du
décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique :
À la réception des titres et des bordereaux correspondants, le comptable effectue
les contrôles auxquels il est tenu sous peine d’engager sa responsabilité personnelle
et pécuniaire (art. 12 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962). Les titres de
recettes que le comptable accepte de prendre en charge sont inscrits dans sa
comptabilité à l’article budgétaire concerné. Ils sont en outre pris en charge dans sa
comptabilité générale.
Cette prise en charge des titres de recettes qui permet de faire apparaître les créances
de la collectivité donne lieu à une écriture en partie double. Ainsi est inscrit :
– au crédit du compte budgétaire correspondant à la nature de la recette, le
montant du produit mis en recouvrement ;
– au débit du compte de tiers identifiant la catégorie de débiteurs, le montant de
la créance de la collectivité.
À la réception des titres de régularisation émis par l’ordonnateur après encaissement
des créances qu’ils constatent, le comptable, aux termes des contrôles qui lui
incombent en vertu de la réglementation, prend en charge et solde le compte de
recettes à régulariser (subdivisions du compte 471) par le crédit des comptes
budgétaires concernés.
Postérieurement à la prise en charge des titres de recettes, le receveur doit mettre
en œuvre les moyens nécessaires pour parvenir à leur recouvrement dans les
meilleurs délais. A défaut de recouvrement amiable, il procède au recouvrement
contentieux7 en mettant en œuvre notamment des voies d’exécution en application
du nouveau code de procédure civile.
7. Instruction de la direction de la comptabilité publique n° 05-050-M0 du 13 décembre 2005, dite

instruction générale relative au recouvrement des produits locaux.

Les états des restes à recouvrer sur les recettes de l’exercice courant (exercice N) sont
arrêtés à la date du 30 juin de l’exercice suivant (exercice N+1). Les états des restes
à recouvrer sur les recettes des exercices antérieurs à l’exercice N sont arrêtés au
31 décembre de l’exercice N.
Ces états, accompagnés des justifications de retard et des demandes d’admission en

non-valeur formulées par le comptable, sont soumis à l’assemblée délibérante qui
statue :
– sur la portion des restes à recouvrer dont il convient de poursuivre le
recouvrement ;
– sur la portion qu’elle propose d’admettre en non-valeur, au vu des justifications
produites par le comptable, en raison soit de l’insolvabilité des débiteurs, soit
de la caducité des créances, soit de la disparition des débiteurs ;
– sur la portion qu’elle propose de laisser à la charge du comptable.
2.2 - L’exécution des dépenses
2.2.1 - Le rôle de l’ordonnateur

L’ordonnateur est chargé d’engager, de liquider et d’ordonnancer les dépenses.
L’engagement est l’acte par lequel l’organisme public crée ou constate à son
encontre une obligation de laquelle résultera une charge. C’est, par exemple, la
décision de recruter un fonctionnaire territorial. Il doit rester dans la limite des
autorisations budgétaires et demeurer subordonné aux autorisations, avis et visas
prévus par les lois et règlements propres à chaque catégorie d’organismes publics
(art. 29 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la
comptabilité publique).
L’engagement juridique d’une dépense peut résulter :

– de l’application de dispositions législatives ou réglementaires ;
– d’actes individuels accomplis par l’ordonnateur ou ses représentants habilités
(passation d’un marché, d’un bail, commande d’une fourniture, acquisition
immobilière, etc.) ;
– de la combinaison de lois, règlements et de décisions individuelles (dépenses de
personnel) ;
– d’une décision juridictionnelle (dommages et intérêts, expropriation).
L’engagement comptable est préalable à l’engagement juridique.
Aucune dépense ne peut être acquittée si elle n’a été préalablement liquidée et
mandatée par l’ordonnateur. La liquidation faite soit sur demande du créancier, soit
d’office, au vu des documents détenus par l’ordonnateur, a pour objet de vérifier la
réalité de la dette et d’arrêter le montant de la dépense.

Toutefois, certaines catégories de dépenses à caractère répétitif, limitativement
énumérées par les textes en vigueur dans le secteur public local, peuvent faire
l’objet, à la demande de l’ordonnateur, d’un paiement sans mandatement préalable.
Il s’agit des dépenses d’électricité, de téléphone, des quittances d’eau et des

redevances de machines à affranchir le courrier et, enfin, des remboursements
d’emprunt.
La procédure de paiement sans mandatement préalable est mise en œuvre à

l’initiative du comptable qui exerce auparavant les contrôles qui lui incombent et
notamment celui de l’existence des fonds disponibles.
L’ordonnancement est matérialisé par un mandat qui, établi pour le montant de la

liquidation, donne l’ordre de payer la dette de l’établissement. Chaque mandat est
accompagné des pièces justificatives dont la liste a été fixée par les articles D. 1617-
19 à D. 1617-21 et annexe I du CGCT.
L’ordonnancement doit intervenir dès que les droits des créanciers sont constatés,
après service fait ; dans ces conditions, seules les dettes résiduelles devraient être
ordonnancées durant la journée complémentaire.
Lorsque le mandatement d’une dépense obligatoire inscrite au budget n’est pas

effectué, le représentant de l’État dans le département peut, en cas de carence de
l’ordonnateur, mettre ce dernier en demeure d’effectuer le mandatement. Si cette
mise en demeure n’est pas suivie d’effet dans le délai d’un mois, il procède au
mandatement d’office.
2.2.2 - Le rôle du comptable
Le comptable doit soumettre les décisions de l’ordonnateur aux contrôles qu’impose

l’exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire en application de l’article 60
de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 qui dispose que « le comptable est
personnellement et pécuniairement responsable des contrôles qu’il est tenu
d’assurer dans les conditions prévues par le règlement général sur la Comptabilité
publique ».
Avant de procéder au paiement des mandats, le comptable exerce les divers

contrôles prévus par les articles 12 et 13 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962
portant règlement général sur la comptabilité publique. Au cours de l’examen qu’il
effectue, le comptable n’a pas à apprécier le mérite des faits auxquels se rapportent
les pièces produites à l’appui de chaque mandat. Il suffit, pour garantir sa
responsabilité, que ces pièces soient établies dans les formes prescrites par le décret
n° 83-16 du 13 janvier 1983 modifié, qu’elles soient visées par l’ordonnateur, donc
attestées par lui et accompagnées, le cas échéant, de décisions ou de délibérations
exécutoires.
Les mandats que le comptable accepte de mettre en paiement sont inscrits dans sa
comptabilité aux articles budgétaires concernés. Ils sont en outre pris en charge
dans ses écritures par un débit aux comptes budgétaires correspondant à la nature

de la dépense et par un crédit au compte de tiers correspondant à la catégorie du
créancier.
Il est fait retour à l’ordonnateur d’un exemplaire du bordereau de mandats.
Lorsque, au terme des contrôles qu’il doit exercer, le comptable est amené à
suspendre le paiement, il notifie sa décision motivée à l’ordonnateur conformément
à l’article 15 de la loi du 2 mars 1982 modifiée. Sauf dans le cas où la suspension de
paiement est motivée par l’insuffisance de fonds disponibles, le comptable déduit
du bordereau d’émission le montant du mandat dont le paiement est suspendu ; il
renvoie à l’ordonnateur un exemplaire du bordereau rectifié accompagné du
mandat non pris en charge et de la décision motivée visée ci-dessus.
En présence d’une suspension de paiement, l’ordonnateur peut soit compléter le
dossier de mandatement, soit retirer le mandat définitivement, soit adresser au
comptable un ordre de réquisition auquel ce dernier se conforme sauf en cas
d’insuffisance de fonds disponibles, de dépenses ordonnancées sur des crédits
irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur
lesquels elles devraient être imputées, d’absence totale de justification de service
fait et de défaut de caractère libératoire du règlement ainsi qu’en cas d’absence de
caractère exécutoire des actes pris par les autorités communales8.
Le mandat complété ou celui pour lequel l’ordonnateur a adressé un ordre de
réquisition, est repris sur un bordereau d’émission comme un nouveau mandat.
Le comptable transmet l’ordre de réquisition au trésorier-payeur général qui
l’adresse à la chambre régionale des comptes.
Les mandats qui font l’objet d’une « suspension de mise en paiement » en raison
d’une insuffisance de fonds sont pris en charge dans les conditions habituelles. Le
comptable en notifie sans délai la liste à l’ordonnateur seul qualifié pour fixer
l’ordre dans lequel il convient de procéder au paiement au fur et à mesure de la
rentrée des disponibilités selon les modalités prévues par la circulaire
interministérielle n° CD-3898 du 25 novembre 19949. Le comptable ne doit pas
déférer à l’ordre de réquisition que lui adresse l’ordonnateur lorsque la suspension
de paiement résulte de l’insuffisance des fonds disponibles.
Les codes et procédures de règlement des dépenses des organismes publics sont
fixés par le décret modifié n° 65-97 du 4 février 1965. Le règlement par virement de
compte est obligatoire pour toutes les dépenses dont le montant net total dépasse
750 euros, et quel qu’en soit le montant, si le créancier l’a demandé par écrit.
Toutefois, par dérogation au principe ci-dessus, sont dispensées du règlement
obligatoire par virement certaines dépenses dont notamment les créances indivises,
les créances dont le règlement est subordonné à la production par l’intéressé de son
titre de créance ou de titres et de pièces constatant ses droits et qualités, les
sommes retenues en vertu d’opposition.
8. Instruction de la direction de la comptabilité publique n° 84-40 Mo du 8 mars 1984.

9. Instruction de la comptabilité publique n° 94-118 Mo du 12 décembre 1994.

Comme pour les finances de l’État, le contrôle hiérarchisé de la dépense10 locale
part du constat que l’amélioration des pratiques des gestionnaires permet de
s’affranchir d’un contrôle systématique des comptables en faveur d’un contrôle
plus ciblé. Le contrôle hiérarchisé se fonde sur une analyse des risques et des enjeux
par nature de dépense.
Dans ces conditions, et, en suivant la recommandation de la Cour des comptes dans
son rapport sur les comptes de l’État11, des dispositions devraient être prises afin de
donner au dispositif du contrôle hiérarchisé de la dépense une base juridique
destinée à le rendre compatible avec les dispositions du règlement général sur la
comptabilité publique.
3 - La période d’exécution : l’année civile prolongée

d’une journée complémentaire
Les documents de fin d’exercice (compte de gestion, états des restes...) sont établis
après la clôture de l’exercice, c’est-à-dire au terme de la journée complémentaire
(31 janvier N + 1).
La journée complémentaire permet la comptabilisation dans la gestion qui s’achève
des dernières opérations de l’exercice, à savoir :
– les opérations de prise en charge des titres de recettes et des mandats de
paiement intéressant la section de fonctionnement et qui n’ont pu être émis
avant le 31 décembre en raison notamment de la non réception à cette date
des mémoires ou factures ;
– les opérations d’ordre budgétaires et non budgétaire ;
– pour les communes et les établissements de 3 500 habitants et plus, les opérations
de rattachement des charges et des produits correspondant à des droits acquis et à
des services faits avant le 31 décembre et pour lesquels la journée complémentaire
n’a pas permis la liquidation de la dette ou de la créance.
3.1 - Prise en charge des titres de recettes et des mandats

de paiement intéressant la section de fonctionnement
et qui n’ont pu être émis avant le 31 décembre
Les titres de recettes et les mandats de paiement de la gestion qui s’achève et émis
durant la journée complémentaire sont pris en charge dans la comptabilité de
l’exercice qui se termine selon les mêmes modalités qu’en cours d’exercice.
10. CAUMEIL Alain, « Le contrôle hiérarchisé : un levier d’une gestion publique plus performante »,
Revue du Trésor de février 2004, p. 95-101.
11. « Rapport sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 2004 ;
rapport sur les comptes de l’Etat », p. 85. le rapport peut être consulté sur le site Internet de la Cour
des comptes à l’adresse : http://www.ccomptes.fr/Cour-des-comptes/publications/rapports/
budget2004/comptes-etat.pdf.

En revanche, les opérations d’encaissement et de décaissement se rapportant à
l’exécution de l’exercice qui s’achève (N) sont, dès le 1er janvier, constatées dans les
registres comptables de l’exercice suivant (N + 1).
3.2 - Les opérations d’ordre
Les opérations d’ordre budgétaire exécutées à l’initiative de l’ordonnateur et qui ne

se traduisent ni par des encaissements ni par des décaissements ont néanmoins une
incidence sur le budget. Elles affectent un compte de dépense et un compte de
recette et donnent lieu à l’émission d’un mandat et d’un titre.
Certaines des opérations d’ordre de fin d’exercice sont semi-budgétaires

(ou mixtes). Elles se traduisent par une recette et un débit ou par une dépense et
un crédit. Ainsi en est-il, notamment :
– pour la partie du résultat affectée au financement de la section d’investissement

qui donne lieu à l’émission d’un titre de recettes enregistré au compte 1068 et
à un débit du compte 12 ou 110 ;
– pour les charges nettes sur cessions de valeurs immobilisées de placement qui
donnent lieu à émission d’un mandat au compte 667 et à un crédit au
compte 506.
La liste des opérations d’ordre budgétaires et d’ordre mixtes figure en annexe des
instructions budgétaires.
Les opérations d’ordre non budgétaire n’ont pas d’incidence sur la trésorerie et
elles ne donnent pas lieu à émission de titres et de mandats. Elles sont constatées
dans les seules écritures du comptable mais elles peuvent, dans certains cas, être
initiées par l’ordonnateur.
Elles correspondent à des mouvements entre les comptes de la section

d’investissement, sans relation avec des tiers, et qui répondent généralement à la
nécessité d’ajuster certains postes de bilan. Il s’agit notamment :
– du transfert des travaux terminés aux comptes d’immobilisations ;
– du virement pour solde des amortissements, en cas de cession de valeurs

immobilisées ;
– du virement pour solde des frais d’établissement et des frais de recherche et de

développement ;
– des subventions d’investissement transférées au compte de résultat ;
– de l’affectation du résultat de fonctionnement, à l’exception de l’affectation au

financement de la section d’investissement.

3.3 - Le rattachement des charges et des produits à l’exercice
Le rattachement des charges et des produits à l’exercice qu’ils concernent est
effectué en application du principe d’indépendance des exercices. Il vise à faire
apparaître dans le résultat d’un exercice donné les charges et les produits qui s’y
rapportent, et ceux-là seulement.
La procédure de rattachement consiste à intégrer dans le résultat annuel toutes les
charges correspondant à des services faits et tous les produits correspondant à des
droits acquis au cours de l’exercice considéré qui n’ont pu être comptabilisés en
raison, notamment pour les dépenses, de la non-réception par l’ordonnateur de la
pièce justificative.
Le rattachement ne vise que la seule section de fonctionnement, afin de dégager le
résultat comptable de l’exercice. En revanche, il ne concerne pas la section
d’investissement qui peut faire apparaître des restes à réaliser correspondant aux
dépenses d’investissement engagées non mandatées et aux recettes d’investissement
certaines à réaliser.
La procédure de rattachement des charges et des produits n’est obligatoirement
applicable qu’aux communes de 3 500 habitants et plus, à leur centre communal
d’action sociale, à leur caisse des écoles et aux établissements publics de
coopération intercommunale dont la population totale est égale ou supérieure à
3 500 habitants.
Toutefois, les collectivités dont la population est inférieure à ce seuil ont la faculté
de procéder au rattachement de leurs charges et produits.
Le principe énoncé ci-dessus peut faire l’objet d’aménagements lorsque les charges
et les produits à rattacher ne sont pas susceptibles d’avoir une incidence significative
sur le résultat de l’exercice ; toutefois, il importe de conserver chaque année, une
procédure identique pour ne pas nuire à la lisibilité des comptes.
3.4 - Suppression ou réduction de la journée complémentaire

Selon l’instruction n° 04-039-Mo du 5 juillet 2004 (NOR : BUD R 04 00039 J) publiée
par la direction générale de la comptabilité publique, la suppression de la journée
complémentaire apparaît comme une mesure présentant plusieurs avantages. Elle a
débouché, en effet, sur un meilleur taux d’exécution budgétaire et une reddition
des comptes plus rapide ; l’établissement des comptes administratifs et des comptes
de gestion a pu être réalisé plus tôt dans le temps et a permis par ailleurs une
reprise des résultats plus rapide, ce qui a amélioré la gestion des collectivités
territoriales.
Compte tenu de ces avantages, une généralisation de la démarche tendant à limiter
ou supprimer la journée complémentaire apparaît souhaitable. Pour ce faire, la
limitation voire la suppression de la journée complémentaire pourrait être
généralisée sur la base d’une démarche conventionnelle entre les ordonnateurs et
les comptables, même si la décision finale incombe à l’assemblée délibérante.

EN BREF
En vertu du principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics, les

ordonnateurs sont seuls chargés de :
– tenir une comptabilité administrative et une comptabilité des dépenses engagées ;
– d’engager, de liquider et d’ordonnancer les dépenses ;
– d’émettre des titres de recettes.
De leur côté, conformément aux dispositions de l’article 11 du décret n° 62-1587 du
29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, les comptables
publics sont seuls chargés :
– de la prise en charge et du recouvrement des ordres de recettes qui leur sont remis
par les ordonnateurs, des créances constatées par un contrat, un titre de propriété ou
autre titre dont ils assurent la conservation, ainsi que de l’encaissement des droits au
comptant et des recettes de toute nature que les organismes publics sont habilités à
recevoir ;
– du paiement des dépenses soit sur ordres émanant des ordonnateurs accrédités, soit
au vu des titres présentés par les créanciers, soit de leur propre initiative, ainsi que de
la suite à donner aux oppositions et autres significations ;
– de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux
organismes publics ;
– du maniement des fonds et des mouvements des comptes de disponibilités ;
– de la conservation des pièces justificatives des opérations et des documents de
comptabilité ;
– de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu’ils dirigent.
La période d’exécution s’achève le 31 décembre d’un exercice que prolonge la
journée complémentaire. Elle permet la comptabilisation dans la gestion qui s’achève des
dernières opérations de l’exercice, à savoir :
– les opérations de prise en charge des titres de recettes et des mandats de paiement
intéressant la section de fonctionnement et qui n’ont pu être émis avant le
31 décembre, en raison notamment de la non-réception à cette date des mémoires
ou factures ;
– les opérations d’ordre budgétaire et non budgétaires ;
– pour les communes et les établissements de 3 500 habitants et plus, les opérations de
rattachement des charges et des produits correspondant à des droits acquis et à des
services faits avant le 31 décembre et pour lesquels la journée complémentaire n’a pas
permis la liquidation de la dette ou de la créance. Des expériences sont en cours en
vue de réduire et, même, de supprimer la journée complémentaire.

QUESTIONS
1. Le compte de gestion constitue-t-il :

a) Le document par lequel le comptable justifie les opérations qu’il a exécutées durant
l’année ?
b) Le document par lequel l’ordonnateur justifie les opérations qu’il a exécutées durant
l’année ?
c) Le document par lequel le juge des comptes rend son avis sur les comptes de la
collectivité ?
2. Dans le cadre de l’exécution budgétaire, l’engagement

a) Est-il l’acte par lequel une personne publique crée ou constate à son encontre une
obligation de laquelle résultera une recette ou une dépense ?
b) Est-il l’acte administratif donnant l’ordre au comptable de payer la dette de la personne
publique ?
c) A pour objet d’évaluer le montant précis d’une dépense ou d’une recette publique ?
3. La décision de recruter un fonctionnaire territorial est-il :

a) Un engagement ?
b) La liquidation ?
c) Synonyme de paiements ?
4. Dans une commune, l’ordonnateur est-il :

a) Le maire qui prescrit l’exécution des recettes et des dépenses ?
b) L’agent du Trésor public qui procède au paiement des dépenses et à l’encaissement des
recettes ?
c) L’agent de la collectivité du service comptabilité ?
5. Dans le cadre de l’exécution budgétaire, la liquidation est-elle l’opération ayant pour

objet :
a) De vérifier la réalité du service fait ?
b) De donner l’ordre au comptable public de payer la dette de la personne publique ?
c) D’évaluer le montant précis d’une dépense ou d’une recette publique ?

6. La règle du service fait signifie-t-elle :
a) Qu’une dépense ne peut être payée avant que la prestation ait été réalisée ?
b) Qu’une commande signée par le fournisseur doit obligatoirement être réalisée ?
c) Qu’une dépense doit avoir fait l’objet d’un bon de commande ?
7. Le compte administratif est-il un document budgétaire

a) Constatant l’exécution annuelle du budget par l’ordonnateur ?
b) Constatant l’exécution annuelle du budget par le comptable ?
c) Modifiant le budget en cours d’année ?
8. Le principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptable signifie-t-il que :

a) L’ordonnateur ne peut pas rencontrer le comptable ?
b) Le paiement des dépenses et l’encaissement des recettes sont réalisés par deux
personnes indépendantes l’une de l’autre ?
c) L’ordre de payer (d’encaisser) et le paiement (l’encaissement) sont effectués par deux
personnes indépendantes l’une de l’autre ?
9. En comptabilité publique, la journée complémentaire signifie-t-elle que :

a) La date légale de vote du budget peut être reportée d’une journée ?
b) Le délai légal pour régler une dépense peut être exceptionnellement prolongé d’une
journée ?
c) Les dépenses de fonctionnement peuvent être engagées au-delà du 31 décembre ?
d) Les dépenses d’investissement peuvent être engagées au-delà du 31 décembre ?
10. La règle de la séparation des ordonnateurs et des comptables signifie-t-elle que :

a) La même personne engage et paie les dépenses d’une collectivité ?
b) Deux personnes différentes engagent et liquident les dépenses d’une collectivité ?
c) L’ordonnateur et le comptable n’ont pas le droit de partager les mêmes locaux et le
même personnel ?
d) L’ordonnateur engage, liquide et mandate les dépenses, tandis que le comptable les
paie ?
11. En quoi consiste la suspension de paiement ?
12. En quoi consiste la réquisition de paiement ?

RÉPONSES
1. a). En effet, le document par lequel l’ordonnateur justifie les opérations qu’il a
exécutées durant l’année est le compte administratif. Et le document par lequel le juge des
comptes rend son avis sur les comptes de la collectivité est un jugement.
2. a).
3. a).
4. a). L’agent du Trésor public qui procède au paiement des dépenses et à l’encaissement
des recettes est le comptable public. L’agent de la collectivité du service comptabilité n’a
pas pouvoir pour prescrire l’exécution des recettes et des dépenses.
5. c).
6. a).
7. a) En effet, le document constatant l’exécution annuelle du budget par le comptable
est le compte de gestion et le document modifiant le budget en cours d’année constitue
une décision modificative.
8. c).
9. c).
10. d).
11. Lorsque, au terme des contrôles qu’il doit exercer, le comptable est amené à
suspendre le paiement, il notifie sa décision motivée à l’ordonnateur. Sauf dans le cas où
la suspension de paiement est motivée par l’insuffisance de fonds disponibles, le
comptable déduit du bordereau d’émission le montant du mandat dont le paiement est
suspendu ; il renvoie à l’ordonnateur un exemplaire du bordereau rectifié accompagné du
mandat non pris en charge et de la décision motivée visée ci-dessus.
12. En présence d’une suspension de paiement, l’ordonnateur peut soit compléter le
dossier de mandatement, soit retirer le mandat définitivement, soit adresser au comptable
un ordre de réquisition auquel ce dernier se conforme sauf en cas d’insuffisance de
fonds disponibles, de dépenses ordonnancées sur des crédits irrégulièrement ouverts ou
insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elles devraient être imputées,
d’absence totale de justification de service fait et de défaut de caractère libératoire du
règlement, ainsi qu’en cas d’absence de caractère exécutoire des actes pris par les
autorités communales8.
Le mandat complété, ou celui pour lequel l’ordonnateur a adressé un ordre de réquisition,
est repris sur un bordereau d’émission comme un nouveau mandat.
Le comptable transmet l’ordre de réquisition au trésorier-payeur général, qui l’adresse à la
chambre régionale des comptes.
8. Instruction de la direction de la comptabilité publique n° 84-40 MO du 8 mars 1984.

Le contrôle
des budgets locaux
Chapitre 7
Indépendamment du contrôle budgétaire, qui est l’objet de ce chapitre, les actes

budgétaires (budget primitif et décisions modificatives) sont, comme tous les
autres actes des autorités locales, soumis à un contrôle de légalité exercé par le
représentant de l’État ou son délégué dans les conditions fixées par l’ar-
ticle L. 2131-6 du CGCT (circulaire intérieure du 22 juillet 1982, JO du 23 juillet 1982).
Pour ce qui concerne les actes budgétaires des collectivités locales, le contrôle de
légalité porte notamment sur :
– la régularité du vote de l’assemblée délibérante ;
– la réalité de l’intérêt local des dépenses ;
– l’institution régulière de taxes ou impositions nouvelles ou autres ressources
fiscales ;
– les inscriptions et la présentation budgétaires, conformes aux prescriptions
législatives et réglementaires.
Le représentant de l’État exerce en outre un contrôle de la sincérité du compte
administratif (art. L 1612-14 du CGCT). La sincérité des réalisations s’apprécie par
comparaison avec les résultats du compte de gestion voté par le conseil municipal.
La sincérité des restes à réaliser s’apprécie par comparaison, d’une part, avec les
états joints au compte administratif et issus de la comptabilité des engagements
pour les dépenses et d’autre part, avec tout document susceptible d’établir la
réalité ou le caractère certain de la recette (Conseil d’État, 1997, commune de
Garges-lès-Gonesse). Le représentant de l’État, dans l’exercice du contrôle de la
sincérité du compte administratif, est habilité à demander la production de ces
justifications (art. R. 241-13 du code des communes).
La constatation de l’insincérité du compte administratif peut conduire le
représentant de l’État à saisir la chambre régionale des comptes dans les
conditions fixées par l’article L. 1612-14 du CGCT sur la base du déficit réel (voir 5.
ci-dessous).
Par ailleurs, la sincérité des inscriptions comptables portées au compte administratif
constitue une condition de la légalité de la délibération approuvant ce compte
administratif (TA de Basse-Terre, 1er mars 1994). Un compte administratif insincère
peut faire l’objet d’une annulation par le juge administratif.
Les règles relatives au contrôle budgétaire proprement dit donnent lieu aux
développements suivants.

1 - Approbation du budget primitif dans les délais
légaux
Les articles L. 1612-2 et L. 1612-9 du CGCT ont prévu une date limite de vote des
budgets fixée au 31 mars de l’exercice (20 mars pour les conseils régionaux), mais
ont également prévu quelques exceptions :
– l’année de renouvellement des assemblées délibérantes. Cette date est alors
repoussée au 15 avril ;
– en cas d’absence de communication par l’État des informations indispensables à
l’élaboration des budgets avant le 15 mars, informations dont la liste est fixée
par l’article D. 1612-2 du CGCT, les assemblées locales disposent alors d’un délai
supplémentaire de 15 jours à compter de la date de notification de ces
informations pour voter le budget ;
– lorsque le budget de l’exercice précédent a été réglé d’office par le préfet, la
date limite de vote du budget est alors fixée au 1er ou 15 juin de l’année de
renouvellement des assemblées locales.
Selon l’article L. 1612-2 du CGCT, la procédure de règlement d’un budget non voté
dans les délais se déroule en trois temps :
– saisine par le préfet de la chambre régionale des comptes. Cette saisine n’est
soumise à aucune condition précise de délai. Elle prive l’organe délibérant du
pouvoir de délibérer sur le budget jusqu’à ce que le préfet le règle ;
– avis de la chambre régionale des comptes dans le délai d’un mois suivant la
saisine. La chambre examine la recevabilité de la demande et formule des
propositions de règlement budgétaire. L’avis est rendu public sous la
responsabilité du maire ou du président de la collectivité, par affichage ou
insertion dans un bulletin officiel ;
– règlement éventuel du budget par le préfet. Il fixe le montant des recettes et
des dépenses prévisionnelles en se substituant à l’organe délibérant. L’arrêté
préfectoral réglant le budget est adressé à la collectivité ou à l’établissement
public concerné, à son comptable et à la chambre régionale des comptes. Cette
transmission intervient dans les vingt jours de la notification relative à l’avis de
la chambre. Le préfet peut s’écarter de ses propositions en motivant sa décision.
Cette dernière peut faire l’objet d’un recours en annulation.
Lorsque le préfet a réglé le budget d’un exercice, le compte administratif de cet
exercice doit être adopté avant le budget primitif de l’exercice suivant. Si le compte
administratif fait apparaître un déficit dans l’exécution budgétaire, ce déficit est
reporté au budget primitif de l’exercice suivant.
2 - Équilibre réel du budget

Les articles L. 1612-4 et L. 1612-5 du CGCT posent le principe selon lequel les
collectivités territoriales doivent voter leur budget en équilibre réel.

Le budget est considéré en équilibre réel :
– lorsque les deux sections sont votées en équilibre ;
– lorsque les recettes et les dépenses sont évaluées de façon sincère ;
– lorsque l’annuité de la dette est couverte par des ressources propres.
Grâce à une circulaire NOR/LBL/B/03/10001/C du 3 janvier 2003, la direction générale
des collectivités locales définit les règles à suivre pour ce qui concerne :
– l’appréciation du déficit du compte administratif en application de
l’article L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales ;
– l’appréciation de l’équilibre budgétaire ;
– la présentation des saisines préfectorales.
Selon cette circulaire, l’équilibre du budget, au regard de l’article L. 1612-4 du
CGCT, s’apprécie section par section en veillant en outre à ce que le remboursement
des emprunts et les budgets annexes des services publics à caractère industriel et
commercial soient financés dans les conditions prévues par la loi, mais aussi budget
par budget s’agissant des documents budgétaires soumis séparément aux principes
de l’équilibre budgétaire.
Le budget primitif doit être transmis au préfet au plus tard quinze jours après son
adoption. À défaut, le budget est arrêté d’office au terme d’une procédure en trois
étapes :
– le préfet saisit sans délai la CRC ;
– la CRC formule des propositions pour le règlement du budget dans un délai
d’un mois ;
– le préfet règle le budget et le rend exécutoire. S’il s’écarte des propositions de
la CRC, il assortit sa décision d’une motivation explicite.
Si le budget n’est pas équilibré au sens de l’article L. 1612-4, le préfet met en
œuvre une procédure budgétaire qui comporte trois phases :
– le préfet saisit la CRC du budget dans un délai de trente jours à compter de la
transmission ;
– la CRC constate le défaut d’équilibre réel et propose à la commune les mesures
de redressement nécessaires dans un délai de trente jours à compter de la
saisine ;
– le budget est définitivement arrêté soit par la commune, si dans un délai d’un
mois elle prend une nouvelle délibération comportant des mesures jugées
suffisantes par la CRC, soit par le préfet qui le règle d’office si la commune n’a
pas délibéré ou si les mesures de redressement sont jugées insuffisantes par la
CRC. Le préfet, dans le cadre du règlement d’office, peut s’écarter de l’avis de
la CRC, mais dans ce cas, doit motiver sa décision.
Dès la saisine de la CRC, l’article L. 1612-9 du CGCT prévoit la suspension des
pouvoirs de l’assemblée délibérante en matière budgétaire et jusqu’au terme de la
procédure engagée. Cet article prévoit également que, lorsque le budget primitif a
été réglé d’office par le préfet, le budget supplémentaire et le budget primitif de

l’exercice suivant doivent être transmis à la CRC par le préfet, et le vote du compte
administratif de l’exercice doit intervenir avant le vote du budget primitif de
l’exercice suivant.
3 - Inscription budgétaire des dépenses obligatoires

Les collectivités territoriales sont tenues d’inscrire dans leur budget les crédits
correspondant aux dépenses obligatoires et de les mandater.
L’article L. 1612-15 du CGCT précise la notion de dépenses obligatoires comme suit :
« Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires
à l’acquittement de dettes exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a
expressément décidé. »
Une liste indicative de ces dépenses figure à l’article L. 2321-2 pour les communes,
à l’article L. 3321-1 pour les départements et L. 4321-1 pour les régions.
Lorsqu’une dépense obligatoire n’a pas été inscrite au budget de la collectivité, le
préfet a, conformément à l’article L. 1612-15 du CGCT, le pouvoir d’inscrire d’office
cette dépense au budget, en lieu et place de l’ordonnateur par une procédure
comprenant deux étapes :
– le préfet, mais également le comptable public concerné et toute personne y
ayant un intérêt, peuvent saisir la CRC ;
– la CRC reconnaît le caractère obligatoire de la dépense, elle adresse alors à la
collectivité une mise en demeure d’inscrire la dépense au budget.
Si la CRC, qui doit se prononcer dans un délai d’un mois, ne reconnaît pas le
caractère obligatoire de la dépense, la procédure s’arrête. Le préfet ne peut pas en
effet inscrire une dépense d’office tant que la CRC ne le lui a pas expressément
demandé.
Si, dans le délai d’un mois la mise en demeure n’est pas suivie d’effet, la CRC
demande au préfet d’inscrire cette dépense au budget de la collectivité et propose,
si besoin est, la création de ressources ou la diminution des dépenses facultatives
destinées à couvrir la dépense obligatoire.
Le préfet règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence. Il peut
s’écarter des propositions de la CRC par décision motivée.
L’article L. 1612-16 du CGCT prévoit qu’à défaut de mandatement par l’ordonnateur
des dépenses qui auront fait l’objet d’une procédure d’inscription d’office, mais
également des dépenses dotées de crédits au budget, le préfet peut y procéder
d’office.
Le préfet, de lui-même, ou saisi par toute personne y ayant intérêt, met en demeure
l’ordonnateur de mandater les crédits en cause. Si dans le délai d’un mois, l’ordonna-
teur refuse toujours de mandater les crédits, il revient au préfet d’y procéder d’office
par arrêté. Si la dépense est supérieure à 5 % de la section de fonctionnement du bud-
get primitif, le délai dont dispose l’ordonnateur est porté à deux mois.

Analyse des dépenses obligatoires par les chambres régionales des comptes
Le contrôle des dépenses obligatoires fait l’objet de développements particuliers
dans le rapport public de la Cour des comptes 2000, 2 e partie, chapitre VI,
collectivités territoriales. Cette publication est disponible sur le site Internet des
juridictions financières : www.ccomptes.fr.
Les particuliers et les entreprises peuvent saisir directement, sans formalisme,
une chambre régionale des comptes lorsqu’ils sont créanciers d’une collectivité
territoriale ou d’un établissement public local qui refuse d’honorer sa dette. Ils
peuvent alors demander à la chambre territorialement compétente de déclarer
cette dépense obligatoire et de mettre en demeure le débiteur, si besoin est,
d’inscrire à son budget les crédits nécessaires pour honorer sa dette. L’avis
préalable de la chambre est nécessaire pour que le préfet puisse se substituer à
l’autorité budgétaire pour inscrire d’office les crédits nécessaires au paiement de
la dépense litigieuse, si c’est l’absence ou bien l’insuffisance de crédit qui y fait
obstacle. Le préfet peut aussi se substituer d’office à l’ordonnateur de la
collectivité ou de l’établissement si celui-ci refuse de s’acquitter bien que les
crédits soient suffisants.
Les personnels des collectivités locales saisissent les chambres en cas de litige
avec leur employeur portant sur les salaires, les frais de mission et les allocations
chômage. Les établissements financiers ou les liquidateurs de sociétés
d’économie mixte ou d’organismes divers le font le plus souvent afin d’obtenir
le paiement des annuités d’emprunt auxquels les collectivités publiques ont
accordé leur caution. Le contentieux des dépenses obligatoires témoigne aussi
des difficultés relatives à l’application des lois en matière de participations
intercommunales.
Pour les exercices 1998 et 1999, 912 saisines ont été enregistrées et totalement
traitées :
– 174 ont été déclarées irrecevables ;
– dans 549 cas les chambres régionales des comptes ont reconnu le caractère
obligatoire de la dépense litigieuse ;
– dans 178 cas elles ont estimé que la dépense litigieuse n’avait pas un
caractère obligatoire ;
– dans 11 cas le demandeur s’est désisté.
Parmi les 549 cas où la dépense litigieuse a été qualifiée de dépense obligatoire,
379 ont donné lieu à une mise en demeure d’inscrire les crédits nécessaires au
paiement de la dépense. Dans les 270 autres cas, la mise en demeure ne se
justifiait pas, car des crédits étaient disponibles.
Le contentieux des dépenses obligatoires est une source d’informations, voire un
indicateur d’alerte, sur la situation financière de certaines collectivités et sur le fonc-
tionnement de certains établissements publics de coopération intercommunale.
Toutefois, la rapidité et l’absence de tout formalisme de la procédure conduisent

souvent les requérants à saisir les juridictions financières hors de toute nécessité
budgétaire. La Cour des comptes rappelle donc que la saisine devrait être limitée
aux seuls cas où les crédits manquent ou sont insuffisants pour payer la dépense liti-
gieuse. Quand les crédits sont suffisants, le préfet peut mandater d’office la
dépense en cause sous le contrôle du juge administratif.
Une procédure spécifique est prévue à l’article L. 1612-18 du CGCT pour le

mandatement d’office des intérêts moratoires dans le cadre d’une commande
publique.
De même, en matière de dépenses obligatoires résultant d’une décision
juridictionnelle passée en force de chose jugée, la loi n° 80-539 du 16 juillet 1980
modifiée a institué une procédure particulière d’inscription et de mandatement
d’office qui est mise en œuvre par le seul préfet, sans intervention de la CRC.
4 - Approbation du compte administratif

dans les délais légaux
Les articles L. 1612-12 et L. 1612-13 du CGCT disposent que le vote du conseil
municipal arrêtant les comptes doit intervenir avant le 30 juin de l’année suivant
celle du budget primitif, sa transmission au préfet devant intervenir au plus tard
quinze jours après la date limite d’adoption.
Si les dates de votes et de transmission du compte administratif ne sont pas
respectées, ou en cas de rejet du compte administratif, le préfet saisit, selon la
procédure de l’article L. 1612-5 du CGCT, la CRC du plus proche budget voté par la
collectivité.
Selon le dernier alinéa de l’article L. 1612-12 du CGCT, lorsque le compte
administratif fait l’objet d’un rejet par l’assemblée délibérante, le projet de compte
administratif joint à la délibération de rejet tel que présenté, selon le cas, par le
maire, le président du conseil général ou le président du conseil régional, s’il est
conforme au compte de gestion établi par le comptable, après avis rendu sous un
mois par la chambre régionale des comptes saisie sans délai par le représentant de
l’État, est substitué au compte administratif pour la mise en oeuvre des dispositions
prévues aux articles L. 1424-35, L. 2531-13 et L. 4434-9 et pour la liquidation des
attributions au titre du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée
prévue à l’article L. 1615-6.
Le troisième alinéa de l’article L. 1612-12 du CGCT dispose donc que, dans le cas où
le compte administratif est rejeté par l’assemblée délibérante, le projet de compte
administratif, s’il est conforme au compte de gestion, se substitue sys-
tématiquement au compte administratif pour l’attribution de certaines dotations et
pour la liquidation de certains prélèvements. Cette procédure de substitution se
déroule de la manière suivante :

– le préfet constate le rejet du compte administratif par délibération de
l’assemblée locale, accompagnée du projet de compte administratif rejeté ;
– il saisit sans délai la CRC et lui adresse le projet rejeté accompagné de la
délibération de rejet et du compte de gestion ;
– la CRC rend sous un mois un avis sur la conformité des écritures du compte
administratif et du compte de gestion.
Si la CRC constate la conformité des deux documents, le compte administratif rejeté
est validé pour la liquidation des dotations de l’État et des prélèvements visés par
l’article L. 1612-12. Si la CRC rend un avis de non conformité, la substitution ne
peut s’opérer.
5 - Apurement des déficits importants

Selon l’article L. 1612-14 du CGCT, lorsque le compte administratif fait apparaître
un déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de la section de fonctionnement
pour les communes de moins de 20 000 habitants et à 5 % pour les autres cas, le
préfet saisit la CRC. Celle-ci propose, dans un délai d’un mois, à la collectivité les
mesures nécessaires à la résorption du déficit qui peuvent intervenir dans le cadre
du budget primitif ou supplémentaire de l’exercice suivant.
Le budget primitif de l’exercice suivant est lui-même obligatoirement transmis à la
CRC. Si celle-ci constate que la commune n’a pas pris de mesures suffisantes pour
résorber le déficit, elle propose les mesures nécessaires au préfet dans un délai d’un
mois. Le budget est alors réglé d’office et rendu exécutoire par le préfet.
L’application de cette procédure n’est pas cumulable avec une saisine de la CRC
pour déséquilibre du budget au titre de l’article L. 1612-5 du CGCT.
La transmission du budget à la CRC dans le cadre de l’article L. 1612-14 du CGCT a
pour effet de suspendre les pouvoirs de l’assemblée délibérante en matière
budgétaire jusqu’au terme de la procédure engagée.
Grâce à une circulaire NOR/LBL/B/03/10001/C du 3 janvier 2003, la direction générale
des collectivités locales définit les règles à suivre pour ce qui concerne :
– l’appréciation du déficit du compte administratif en application de l’ar-
ticle L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales ;
– l’appréciation de l’équilibre budgétaire. Qu’il s’agisse du budget principal ou de
budgets annexes, chaque budget doit être équilibré en recettes et en
dépenses, ;
– la présentation des saisines préfectorales.
L’article L. 1612-14 du code général des collectivités territoriales dispose :
« Lorsque l’arrêté des comptes des collectivités territoriales fait apparaître dans
l’exécution du budget, après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes
et de dépenses, un déficit égal ou supérieur à 10 % des recettes de la section de

fonctionnement, s’il s’agit d’une commune de moins de 20 000 habitants, et à 5 %
dans les autres cas, la chambre régionale des comptes, saisie par le représentant de
l’État, propose à la collectivité territoriale les mesures nécessaires au rétablissement
de l’équilibre budgétaire dans le délai d’un mois à compter de cette saisine. »
À la suite de la circulaire du 3 janvier 2003 précitée, les déficits des comptes
administratifs s’apprécient au niveau du compte principal et de l’ensemble des
comptes annexes, qu’ils retracent les opérations d’un service public à caractère
administratif ou d’un service public à caractère industriel et commercial (SPIC).
Ainsi, lorsque le compte administratif d’un SPIC fait apparaître un déficit et qu’il
disparaît à l’examen des comptes agrégés (compte principal et comptes annexes)
de la collectivité locale, l’article L. 1612-14 du CGCT ne s’applique pas. Il est possible
de remarquer que ces dispositions nouvelles ne sont toujours pas intégrées
dans l’instruction M 14, en particulier dans sa version Internet sur le site :
www.interieur.gouv.fr.
La sincérité des restes à réaliser s’apprécie par comparaison, d’une part, avec les
états joints au compte administratif et issus de la comptabilité des engagements
pour les dépenses, et, d’autre part, avec tout document susceptible d’établir la
réalité ou le caractère certain de la recette (Conseil d’État, 1997, commune de
Garges-lès-Gonesse). Le représentant de l’État, dans l’exercice du contrôle de la
sincérité du compte administratif, est habilité à demander la production de ces
justifications (art. R. 241-13 du code des communes).
La question qui ne fait pas l’objet de précision est l’appréciation du déficit par
rapport aux recettes de fonctionnement. Il faut supposer qu’elles correspondent à la
totalité des recettes qu’elles proviennent du compte principal ou des comptes
annexes.
Exemple de calcul d’un déficit important

Une communauté d’agglomération comprenant un compte principal, un compte
annexe à caractère administratif et deux comptes annexes à caractère industriel
et commercial présente le compte administratif agrégé comme suit :
Compte administratif agrégé de la communauté d’agglomération de X

(en millions d’euros)

Avant prise en compte des restes à réaliser, le compte administratif fait ressortir
un déficit de 40,856 millions d’euros. La communauté d’agglomération pourrait
alors se voir appliquer la procédure prévue par l’article L. 1612-14.
Toutefois, après incorporation des restes à réaliser en recettes, notamment
102,194 millions d’euros, cette communauté ne relève plus de la procédure
prévue par l’instruction M 14, car le compte administratif présente un excédent
consolidé de 9,298 millions d’euros. Par conséquent, l’examen de la sincérité des
restes à réaliser peut s’avérer crucial pour vérifier, par exemple, que les recettes
ne sont pas surestimées au regard de leur caractère certain.
Extrait du rapport public 2004 de la Cour des comptes
Il est disponible sur le site Internet des juridictions financières précité. Le rapport
d’activité des chambres régionales des comptes établit des statistiques sur le
contrôle des actes budgétaires comme le laisse apparaître le tableau ci-dessous :

POUR EN SAVOIR PLUS
Sur le contrôle des actes des collectivités locales, il est possible de consulter le site
Internet précité du ministère de l’intérieur, à la rubrique « actualités », grâce au lien
http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports/rapport_controle_legalite_2001_2002
_2003/ RAPPORT_CONT_LEG_2001-2003.pdf. Cette publication envisage non seulement le
contrôle budgétaire mais aussi le contrôle de légalité. Elle expose les difficultés que
rencontrent les services préfectoraux pour exercer le contrôle des actes des collectivités
locales.

EN BREF
1. LÉGALITÉ DES ACTES BUDGÉTAIRES

Indépendamment du contrôle budgétaire ? qui est l’objet de ce chapitre, les actes
budgétaires (budget primitif et décisions modificatives) sont, comme tous les
autres actes des autorités locales, soumis à un contrôle de légalité exercé par le
représentant de l’État ou son délégué, dans les conditions fixées par l’article L. 2131-6 du
CGCT (circulaire intérieure du 22 juillet 1982, J.O. du 23 juillet 1982).
Pour ce qui concerne les actes budgétaires des collectivités locales, le contrôle de
légalité porte notamment sur :
– l’institution régulière de taxes ou impositions nouvelles ou autres ressources fiscales ;
– les inscriptions et la présentation budgétaires, conformes aux prescriptions législatives
et réglementaires.
Par ailleurs, la sincérité des inscriptions comptables portées au compte administratif
constitue une condition de la légalité de la délibération approuvant ce compte administratif
(TA de Basse-Terre, 1 er mars 1994). Un compte administratif insincère peut faire
l’objet d’une annulation par le juge administratif.
2. LES CONTRÔLES BUDGÉTAIRES

Conséquence de la liberté accordée en 1982 aux collectivités décentralisées, les décisions
budgétaires de ces dernières ne sont plus soumises à un contrôle préalable de l’autorité
préfectorale. Toutefois, le préfet doit, dans certains cas prévus par la loi, les déférer à la
chambre régionale des comptes. Le pouvoir des chambres régionales des comptes en ce
domaine est de type administratif, et non pas juridictionnel. Il débouche sur un avis
adressé à la collectivité concernée et au préfet, et non pas sur un jugement. Cinq cas de
contrôle budgétaires sont prévus :
1°) Défaut d’adoption du budget primitif dans les délais légaux
Le représentant de l’État saisit sans délai la chambre régionale des comptes qui formule
des propositions pour le règlement du budget dans le délai d’un mois. Il règle le budget et
le rend exécutoire dans un délai de vingt jours à compter de la notification de l’avis de la
chambre. Il doit assortir sa décision d’une motivation explicite lorsqu’il s’écarte des
propositions de la chambre régionale des comptes.
2°) Contrôle de l’équilibre budgétaire
Le contrôle de l’équilibre réel du budget vise principalement à s’assurer de l’évaluation
sincère des inscriptions budgétaires et de la couverture du remboursement en capital de
l’emprunt par des ressources propres.

Le représentant de l’État saisit la chambre régionale des comptes dans un délai de trente
jours à compter de la transmission du budget. La chambre constate le déséquilibre. Dans
un délai de trente jours à compter de la saisine, elle propose à la collectivité les mesures
nécessaires au rétablissement de l’équilibre et demande une nouvelle délibération qui doit
intervenir dans le délai d’un mois. L’organe délibérant de la collectivité ne peut se
prononcer en matière budgétaire sauf pour rectifier le budget initial et voter le compte
administratif.
Le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l’État, lequel doit assortir sa
décision d’une motivation explicite s’il s’écarte des propositions de la chambre régionale
des comptes. (Nota : la chambre régionale des comptes dispose de quinze jours pour se
prononcer sur la nouvelle délibération.)
Le budget supplémentaire afférent à l’exercice en cause est transmis à la chambre
régionale des comptes par le représentant de l’État.
Le vote du compte administratif relatif à cet exercice doit intervenir avant le vote du
budget primitif de l’exercice suivant. Ce budget est transmis à la chambre régionale des
comptes par le représentant de l’État.
3°) Procédure d’inscription budgétaire et de mandatement d’office des dépenses

obligatoires
L’article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit la
procédure d’inscription des dépenses obligatoires au budget des collectivités territoriales.
Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à
l’acquittement des dettes exigibles et celles expressément prévues par la loi.
La chambre régionale des comptes peut être saisie par le représentant de l’État ou le
comptable public ou par toute personne physique ou morale y ayant intérêt. Dans le délai
d’un mois à compter de la saisine, la chambre régionale constate la carence et met la
collectivité en demeure d’inscrire les crédits correspondants. Si dans le délai d’un mois
cette mise en demeure n’est pas suivie d’effet, la chambre régionale des comptes
demande au représentant de l’État d’inscrire cette dépense au budget et propose, s’il y a
lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir
la dépense obligatoire. Il règle et rend le budget exécutoire en conséquence et doit fournir
une motivation explicite s’il s’écarte des propositions de la chambre régionale des comptes.
4°) Le compte administratif : vote hors délais (après le 30 juin de l’exercice clôturé)
ou refus de vote
Lorsque le compte administratif fait l’objet d’un rejet par l’assemblée délibérante, le préfet
transmet à la chambre régionale des comptes le projet de compte administratif, joint à la
délibération de rejet, tel qu’il a été présenté selon le cas par le maire, le président du
conseil général ou le président du conseil régional.
Le projet de compte administratif conforme au compte de gestion établi par le comptable,
après avis rendu sous un mois par la chambre régionale des comptes, remplace le compte
administratif pour permettre, par exemple, les attributions relatives au fonds de
compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA).

5°) Le déficit important du compte administratif
Après vérification de la sincérité des inscriptions de recettes et de dépenses, si le préfet
constate que le compte administratif présente un déficit égal au moins à 10 % (communes
de moins de 20 000 habitants) ou à 5 % (communes de 20 000 habitants et plus,
départements et régions) des recettes de fonctionnement, il doit saisir la chambre
régionale des comptes. Cette dernière peut se saisir elle-même si, à l’occasion d’autres
contrôles, elle constate l’existence de tels déficits.
Dans le délai d’un mois, la chambre est tenue de rendre un avis proposant des mesures
pour rétablir l’équilibre budgétaire. Le préfet n’a aucune suite immédiate à donner à ces
propositions.
Le préfet doit transmettre le budget primitif voté l’année suivante à la chambre pour
qu’elle examine les mesures prises pour résorber le déficit. Comme dans le cas d’un
budget en déséquilibre, l’exécution du budget est alors suspendue. Dans le délai d’un
mois, la chambre constate que les mesures prises sont suffisantes. Dans le cas contraire, la
chambre propose au préfet, qui doit régler le budget, des mesures tendant au
rétablissement de l’équilibre.

QUESTIONS
1. Le budget d’une collectivité locale est-il exécutoire :
a) Après accord des services préfectoraux ?
b) Après accord de la chambre régionale des comptes ?
c) Dès réception par les services préfectoraux ?
2. Quels sont les documents budgétaires soumis au contrôle de légalité ?
3. Quels sont les cas de contrôle budgétaire ?
RÉPONSES
1. c).
2. Il s’agit des actes budgétaires (budget primitif et décisions modificatives). Le
contrôle de légalité porte notamment sur :
– l’institution régulière de taxes ou d’impositions nouvelles ou autres ressources fiscales ;
– les inscriptions et la présentation budgétaires, conformes aux prescriptions législatives
et réglementaires.
Un compte administratif insincère peut encore faire l’objet d’une annulation par le
juge administratif.
3. Le CGCT ouvre cinq cas de contrôle budgétaire :
– dans l’hypothèse d’un budget non voté dans les délais ;
– si l’équilibre réel du budget n’est pas respecté. Il en va de même lorsque le compte admi-
nistratif n’a pas été transmis au préfet au plus tard quinze jours après le délai limite fixé
pour son adoption ;
– si des dépenses obligatoires ne sont pas inscrites au budget ;
– dans l’hypothèse où le compte administratif a été rejeté ;
– lorsque le compte administratif fait apparaître un déficit égal ou supérieur à 10 % des re-
cettes de la section de fonctionnement pour les communes de moins de 20 000 habitants
et à 5 % pour les autres cas.

Deuxième partie
Les ressources locales
Les recettes de fonctionnement, pour l’ensemble des collectivités locales,

progressent en 2004 de + 7,8 % de croissance par rapport à 2003.
Cette évolution résulte :
– d’une part, du dynamisme des recettes de fiscalité et du transfert d’une
fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers
(TIPP) aux départements pour financer le versement du RMI à partir de 2004 ;
– d’autre part, de la croissance des concours financiers de l’État du fait de la
poursuite du contrat de croissance et de solidarité (rappelons qu’en 2004
plusieurs dotations de compensations liées aux compétences transférées et de
nombreuses compensations fiscales ont été intégrées au sein de la DGF).
La structure des recettes de fonctionnement se trouve donc modifiée en 2004.
La part des impôts et des taxes augmente en 2004 sous l’influence du transfert de
fiscalité de TIPP aux départements.
Ces recettes fiscales comprennent à la fois :
– les recettes de fiscalité directe c’est-à-dire le produit des quatre taxes directes
locales (la taxe d’habitation, les taxes sur le foncier bâti et sur le foncier non
bâti et la taxe professionnelle) ;
– et les recettes de fiscalité indirecte qui englobent, entre autres, le produit de la
taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), le versement transport, les
différentes taxes indirectes (droit départemental d’enregistrement, droits de
mutation, cartes grises, permis de conduire, taxe sur l’électricité, taxe de séjour,
taxe locale d’équipement, taxe d’urbanisme…).
Depuis 2004, les recettes de fiscalité indirecte intègrent une fraction du produit de
TIPP pour financer la compétence transférée du RMI aux départements.
La part des attributions fiscales et des contributions diminue alors que la part des
concours financiers de l’État augmente en 2004 du fait de l’intégration dans la DGF
de nombreuses compensations fiscales et de dotations de compensations liées aux
compétences transférées.
Les principales compensations fiscales qui sont intégrées aux dotations de l’État sont
les compensations au titre de :
– la suppression de la part salaires dans les bases de taxe professionnelle ;
– la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation ;
– la suppression de la part régionale des droits de mutation ;
– la diminution de la part départementale des droits de mutation ;
– la suppression de la vignette automobile.
Comme pour les dépenses de gestion, l’évolution des recettes de fonctionnement
est différente selon le type de collectivité locale. Ce sont les départements qui
voient leurs recettes de fonctionnement progresser le plus rapidement avec +
17,1 % d’augmentation en 2004, suivis des régions et des groupements à fiscalité
propre avec une augmentation respective de + 7,6 % et + 6,0 % par rapport à 2003.
Pour les communes, l’évolution des recettes de fonctionnement est moins
importante, + 2,2 % d’augmentation par rapport à 2003.
POUR EN SAVOIR PLUS
B OUVIER Michel, Les finances locales, Librairie générale de droit et de jurisprudence,

coll. « systèmes »,10e éd., juin 2005.

Les ressources
fiscales
Chapitre 1
Panorama des ressources fiscales

Les collectivités locales et leurs groupements à fiscalité propre doivent, après
avoir fixé le produit fiscal nécessaire à l’équilibre de leur budget, voter les taux
des impôts directs locaux qui, appliqués aux bases d’imposition, permettront
d’atteindre ce produit.
La détermination des bases d’imposition des quatre taxes directes locales incombe
aux services fiscaux qui transmettent chaque année ces éléments aux préfets au
début du mois de février.
Le coefficient de revalorisation des valeurs locatives a été fixé par la loi de
finances pour 2005 à 1,018 pour l’ensemble des propriétés bâties et non bâties.
Les produits de la fiscalité directe locale ont représenté plus de 59 milliards
d’euros en 2004, ceux de la fiscalité indirecte un peu plus de 10 milliards d’euros
en 2003.
Les collectivités locales perçoivent des produits fiscaux de deux natures : directs et
indirects.
La fiscalité directe se compose, pour sa majeure partie, des quatre taxes directes
locales (taxe d’habitation, taxes foncières et taxe professionnelle, y compris le
fonds de péréquation de la taxe professionnelle). S’y ajoutent la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), le versement transports et des
taxes annexes. Le versement destiné aux transports en commun est un impôt
particulier, prélevé sur les entreprises de plus de neuf salariés par les communes
ou les groupements de communes responsables de l’organisation des transports
en commun dans des ensembles urbains de plus de 30 000 habitants. L’assiette
(la masse salariale) et le recouvrement de ce versement sont assurés par les
organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale. Au titre des
taxes annexes sont prélevées les taxes de balayage, trottoirs, pavages, redevance
des mines et redevances sur les pylônes électriques. Il s’agit de taxes communales
excepté la redevance des mines dont les départements perçoivent une partie du
produit.

La fiscalité locale a subi de profondes modifications depuis plusieurs années. De
nombreuses réformes successives ont conduit à de nombreux allègements fiscaux,
les plus marquants sont :
– en 1999, la suppression progressive (sur cinq ans) de la part salaires dans les
bases de taxe professionnelle ; en 2003, année « pleine » pour la compensation,
les collectivités ont reçu un montant global de compensation de 8 966 M€ ;
– en 1999, la suppression et/ou réduction des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO) : suppression de la taxe additionnelle régionale et réduction de celle
des départements ; les départements ont reçu en 2003 un montant de
compensations de 1 374 M€, qui a été intégré dans la DGD ; les régions ont
reçu 862 M€ ;
– en 2000, la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation ; les régions
ont perçu sous forme de dotation budgétaire, revalorisée chaque année comme
la DGF, 999 M€ en 2003 ;
– en 2001, la suppression de la vignette automobile pour les particuliers ; les
départements ont reçu en 2003 un montant de compensation de 2,17 Md€, qui
a été intégré dans la DGD.
Depuis 2004, ces différentes compensations fiscales sont intégrées dans la DGF.
L’ensemble de ces allégements fiscaux a renforcé le poids des compensations et des
dégrèvements pris en charge par l’État. Au total, dans la fiscalité des quatre taxes
directes locales, la part prise en charge par l’État est passée d’environ 22 % au
milieu des années 1990 à 32,7 % en 2002 et à 34,6 % en 2003. Ces modifications
peuvent avoir un aspect protecteur pour certaines collectivités et aboutissent à
limiter les prélèvements obligatoires signifiés aux contribuables au titre de la
fiscalité locale ; mais, elles contribuent aussi à réduire leur autonomie fiscale alors
que de nouvelles compétences sont confiées aux collectivités.
Une des conditions du renforcement de la décentralisation mis en œuvre par la loi
du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales qui repose – et
c’est une innovation – sur des transferts de compétences assis sur des transferts de
fiscalité, est la nécessité de mieux préserver leurs ressources propres et en
particulier leurs recettes fiscales.
Les ressources locales 143

1 - Fiscalité directe
La fiscalité directe comprend, pour l’essentiel, quatre taxes directes locales (taxe
d’habitation, taxes foncières et taxe professionnelle, y compris le fonds de
péréquation de la taxe professionnelle). S’y ajoutent la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères (TEOM), le versement transports et des taxes annexes. Le
versement destiné aux transports en commun est un impôt particulier, prélevé sur
les entreprises de plus de neuf salariés par les communes ou les groupements de
communes responsables de l’organisation des transports en commun dans des
ensembles urbains de plus de 30 000 habitants. L’assiette (la masse salariale) et le
recouvrement de ce versement sont assurés par les organismes chargés du
recouvrement des cotisations de sécurité sociale (URSSAF). Au titre des taxes
annexes sont prélevées les taxes de balayage, trottoirs, pavages, redevance des
mines et redevances sur les pylônes électriques. Il s’agit de taxes communales, à
l’exception de la redevance des mines dont les départements perçoivent une partie
du produit.
1.1 - Les différentes catégories

Les catégories d’impôts directs sont les suivantes : la taxe foncière sur les propriétés
bâties (TFPB), la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), la taxe
d’habitation (TH), la taxe professionnelle (TP), la taxe spéciale d’équipement de la
région Île-de-France, les taxes spéciales d’équipement perçues au profit des
établissements publics, la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM), la taxe
de balayage, la taxe de trottoirs, la taxe de pavage, l’imposition forfaitaire sur les
pylônes électriques, les redevances communale et départementale des mines
Seuls les quatre impôts directs locaux, TFPB, TFPNB, TH et TP ainsi que la TEOM
feront l’objet de développements particuliers en raison de leur importance dans les
recettes fiscales.
1.1.1 - La taxe foncière sur les propriétés bâties

La taxe foncière sur les propriétés bâties est un impôt direct perçu au profit des
communes et des groupements de communes à fiscalité propre, des départements,
ainsi que des régions, à l’exception de la région Île-de-France qui perçoit une taxe
spéciale d’équipement additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Sont imposables toutes les propriétés bâties sises en France ainsi que les installations
destinées à abriter des personnes ou des biens ou à stocker des produits, ouvrages
d’art et voies de communication, sols des bâtiments, terrains employés à un usage
industriel ou commercial ou utilisés pour la publicité commerciale ou industrielle.
Le redevable est en principe le propriétaire de l’immeuble au 1er janvier de l’année

d’imposition.
Des exonérations permanentes concernent la taxe foncière sur les propriétés

bâties :

– les propriétés publiques appartenant à l’État, aux régions, aux départements,
aux communes, à certains établissements publics et à certains organismes
publics affectées à un service public ou d’utilité générale et non productives de
revenus ;
– les bâtiments ruraux affectés à un usage agricole de manière permanente et
exclusive ;
– les bâtiments affectés à l’activité de déshydratation de fourrages, à l’exclusion
de ceux abritant les presses et les séchoirs ;
– les ouvrages établis pour la distribution de l’eau potable qui appartiennent à
des communes rurales ou syndicats de communes ;
– les édifices affectés à l’exercice d’un culte ;
– les locaux diplomatiques.
Parmi les principales exonérations temporaires, figure celle relative aux
constructions nouvelles, reconstructions et additions de construction (Art. 1383 du
code général des impôts ou CGI).
Sont exonérés de la taxe pour leur résidence principale, sous certaines conditions,
les titulaires de l’allocation supplémentaire du Fonds national de solidarité, les
personnes âgées de plus de soixante-quinze ans, ainsi que les invalides percevant
l’allocation aux handicapés, dont le montant des revenus de l’année précédente
n’excède pas la limite prévue à l’article 1417 du CGI, dès lors qu’ils vivent seuls ou
avec leur conjoint ou avec des personnes remplissant les mêmes conditions de
revenu.
À compter de 2002, les contribuables âgés de plus de soixante-cinq ans et de moins
de soixante-quinze ans bénéficient d’un dégrèvement d’office de cent euros de la
taxe afférente à leur habitation principale lorsqu’ils remplissent certaines conditions
relatives à leurs revenus (art. 1391 B du CGI).
La taxe est assise sur la valeur locative cadastrale de l’immeuble diminuée d’un
abattement forfaitaire de 50 %.
1.1.2 - La taxe foncière sur les propriétés non bâties

La taxe foncière sur les propriétés non bâties est un Impôt direct perçu au profit des
communes et des groupements de communes à fiscalité propre, des départements,
ainsi que des régions, à l’exception de la région Île-de-France qui perçoit une taxe
spéciale d’équipement additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
Sont imposables toutes les propriétés non bâties sises en France.
Le redevable est, en principe, le propriétaire du terrain au 1er janvier de l’année
d’imposition.
Sont exonérés totalement :
– les propriétés de l’État, des départements, des régions, des communes et de
certains organismes affectées à un service public et non productives de revenus
(l’exonération n’est que partielle pour les propriétés appartenant à une

collectivité territoriale et situées sur le territoire d’une autre collectivité de
même niveau) ;
– les voies publiques ;
– les fleuves et rivières navigables et flottables ;
– les sols et terrains passibles de la taxe foncière sur les propriétés bâties.
Sont exonérés temporairement, par exemple, les terrains ensemencés, plantés ou

replantés en bois, pendant les trente premières années du semis, de la plantation
ou de la replantation. À compter du 1er janvier 2002, cette période d’exonération
est ramenée à dix ans pour les peupleraies et portée à cinquante ans pour les
feuillus et les bois autres que les bois résineux.
Des dégrèvements spéciaux peuvent être accordés sur réclamation du contribuable

(perte de récolte sur pied, disparition d’un immeuble non bâti, perte de bétail par
suite d’épizootie).
Un dégrèvement temporaire (cinq ans au maximum), à concurrence de 50 % pour la

taxe afférente aux parcelles exploitées par les jeunes agriculteurs bénéficiant de la
dotation d’installation (art. R 343-9 à R 343-12 du code rural) ou des prêts à moyen
terme spéciaux (art. R 343-13 à R 343-16 du code rural) pour les jeunes agriculteurs
qui s’installent à compter du 1er janvier 1995 peut être accordé sur demande de
l’intéressé. Les communes et leurs groupements peuvent décider de voter le
dégrèvement des 50 % restant dus. À compter de 2002, ce dispositif s’applique
également aux jeunes agriculteurs installés à compter du 1er janvier 2001 et qui ont
souscrit un contrat territorial d’exploitation dans les conditions définies aux
articles L. 311-3 et L. 341-1 du code rural.
La taxe est assise sur la valeur locative cadastrale de la propriété diminuée d’un
abattement forfaitaire de 20 %.
1.1.3 - La taxe d’habitation
La taxe d’habitation est un impôt direct perçu au profit des communes et de leurs
groupements ainsi que des départements.
La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 a supprimé à compter de 2001 la

part de la taxe spéciale d’équipement additionnelle à la taxe d’habitation perçue
au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse. En contrepartie l’État
verse aux régions une compensation. Pour 2001, la compensation était égale au
produit des rôles généraux de taxe d’habitation émis au profit de chaque région en
2000, revalorisée en fonction du taux d’évolution de la dotation globale de
fonctionnement (DGF). À compter de 2002, le montant de cette compensation
évolue chaque année comme la DGF.
Sont imposables toutes les habitations meublées, leurs dépendances ainsi que les
locaux meublés non retenus pour l’établissement de la taxe professionnelle.

Sont redevables :
– toute personne disposant d’une habitation meublée, que ce soit en qualité de
propriétaire, de locataire ou à tout autre titre ;
– les sociétés, associations et organismes privés pour certains de leurs locaux
meublés.
Sont exonérés de la taxe d’habitation :
– les indigents ;
– les membres du corps diplomatique et consulaire ;
– les locaux affectés au logement des étudiants dans les résidences universitaires
lorsque la gestion de ces locaux est assurée par un centre régional des œuvres
universitaires et scolaires (CROUS) ou par un organisme assimilé ;
– les établissements publics scientifiques, d’enseignement et d’assistance ;
– certaines personnes de condition modeste, pour leur résidence principale
uniquement,
Sont dégrevés d’office de la taxe d’habitation, en totalité :
– les titulaires du revenu minimum d’insertion (RMI) qui remplissent les conditions
d’occupation de leur habitation, y compris au titre de l’année suivant celle au
cours de laquelle le redevable cesse d’être bénéficiaire du RMI ;
– certains gestionnaires de foyer d’hébergement collectif (comme, par exemple,
les gestionnaires des foyers de jeunes travailleurs ou de travailleurs migrants),
ainsi que certains organismes sans but lucratif dont l’objet est de contribuer au
logement des personnes défavorisées.
Sont dégrevés partiellement les redevables dont les revenus au titre de l’année
précédente n’excèdent pas la limite prévue à l’article 1417 du CGI.
La taxe est assise sur la valeur locative cadastrale des logements et de leurs
dépendances.
Pour les logements affectés à l’habitation principale de chaque contribuable, la
base d’imposition est diminuée :
– d’un abattement obligatoire pour charges de famille, fixé par le conseil
municipal à 10 %, 15 % ou 20 % de la valeur locative moyenne des habitations
de la commune pour les deux premières personnes à charge et à 15 %, 20 % ou
25 % pour chacune des personnes à charge suivantes ;
– d’un abattement général facultatif de 5 %, 10 % ou 15 % de la valeur locative
moyenne des habitations de la commune, fixé par le conseil municipal ; cet
abattement est destiné à moduler la charge d’imposition entre les occupants de
résidences principales et de résidences secondaires ;
– d’un abattement spécial facultatif en faveur des personnes dont le montant des
revenus n’excède pas la limite fixée par l’article 1417 du CGI et dont l’habitation
principale a une valeur locative inférieure à 130 % de la moyenne communale,
ce pourcentage étant majoré de 10 points par personne à charge. Cet

abattement, fixé par le conseil municipal, est de 5 %, 10 % ou 15 % de la
valeur locative moyenne des habitations de la commune.
Ces abattements sont divisés par deux pour les enfants réputés à charge égale de
l’un et l’autre de leurs parents.
Les décisions des collectivités locales relatives aux abattements doivent être prises
avant le 1er octobre pour être applicables l’année suivante.
1.1.4 - La taxe professionnelle
La taxe professionnelle est un impôt direct perçu au profit des communes et de

leurs groupements, des départements et des régions.
Certaines exonérations sont permanentes, de plein droit, ou sur décision des
collectivités et sous certaines conditions. Il s’agit notamment :
– des activités artisanales ;
– des activités agricoles ;
– de certains établissements privés d’enseignement ;
– de certaines activités non commerciales (artistes, sportifs…) ;
– de certaines activités industrielles ou commerciales (éditeurs de publications
périodiques, agences de presse…) ;
– de certaines activités à caractère social (mutuelles, organismes d’HLM, syndicats
professionnels, associations…) ;
– des activités à dominante administrative, sociale, culturelle, éducative, sanitaire,
sportive ou touristique des collectivités publiques.
Les collectivités locales peuvent exonérer de taxe professionnelle, par délibération
prise avant le 1er juillet pour application l’année suivante :
– les entreprises de spectacles ;
– les établissements de spectacles cinématographiques.
L’exonération de taxe professionnelle des entreprises nouvelles des articles 1464 B
du CGI s’applique dans les mêmes conditions que celles de l’article 44 sexies
concernant l’exonération d’impôt sur les bénéfices des entreprises. Cette exonération
est prévue pour les entreprises créées à compter du 1er janvier 1995 et jusqu’au
31 décembre 2004 et est soumise à une délibération préalable des collectivités
concernées. Elle est temporaire (deux ans) et s’applique aux entreprises exerçant une
activité industrielle, commerciale ou artisanale. Elle ne s’applique que sur certaines
zones du territoire, i.e. les zones d’aménagement du territoire, les territoires ruraux
de développement prioritaire, les zones de redynamisation urbaine, les zones de
revitalisation rurale pour certains contribuables. Elle s’applique également aux
activités non commerciales si la profession est exercée dans le cadre d’une société
assujettie à l’impôt sur les sociétés qui emploie au moins trois personnes.
Selon l’article 1464 D du code général des impôts, les médecins et auxiliaires
médicaux mentionnés au livre 1er et au livre III de la quatrième partie du code de la

santé publique et soumis à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des bénéfices non
commerciaux, qui s’installent pour la première fois à titre libéral dans une commune
de moins de 2 000 habitants ou située dans l’une des zones de revitalisation rurale,
peuvent être exonérés, sur délibération des collectivités locales, de taxe
professionnelle. La mesure est étendue aux vétérinaires sous certaines conditions.
Des exonérations temporaires facultatives de taxe professionnelle dans le cadre de
l’aménagement du territoire (art. 1465 et 1465 B du CGI) sont appliquées après
délibération des collectivités locales. Les entreprises peuvent bénéficier d’une
exonération temporaire lorsqu’elles réalisent, dans certaines zones territoriales,
certaines opérations limitativement énumérées par la loi. Dans ces zones, les
collectivités locales et leurs groupements dotés d’une fiscalité propre peuvent, par
une délibération de portée générale, exonérer de la taxe professionnelle en totalité
ou en partie les entreprises qui procèdent sur leur territoire, soit à des
décentralisations, extensions ou créations d’activités industrielles ou de recherche
scientifique et technique, ou de services de direction, d’études, d’ingénierie et
d’informatique soit à une reconversion dans le même type d’activités ou à la reprise
d’établissements en difficulté exerçant le même type d’activités.
Les collectivités territoriales et leurs groupements à fiscalité propre peuvent, chacun
pour la part qui lui revient, instituer une exonération temporaire en faveur des
créations ou extensions d’établissements réalisées à l’intérieur de périmètres
communaux caractérisés par la présence de grands ensembles ou de quartiers
d’habitat dégradé, dont la liste est fixée par le décret n° 96-1156 du 26 décembre
1996, et par un déséquilibre accentué entre l’habitat et l’emploi.
Des exonérations temporaires de taxe professionnelle de plein droit, sauf décision
contraire des collectivités locales, ont été instituées par diverses dispositions
législatives relatives à la politique de la ville.
La loi du 26 décembre 1996 a donné un statut de zone franche à la Corse. Ainsi,
sauf délibération contraire des collectivités, étaient exonérées de taxe
professionnelle les créations et extensions d’activités industrielles, commerciales ou
artisanales, intervenues entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 2001, dans la
limite d’un montant de bases nettes de 344 420 euros pour 2002 ainsi que les
établissements existant au 1er janvier 1997 dans des conditions plus restrictives.
La taxe professionnelle est due chaque année par les personnes physiques ou
morales qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée et
non exonérée.
La base d’imposition de la taxe professionnelle est constituée par deux éléments :
– la valeur locative des immobilisations corporelles. Elles sont utilisées par le
redevable pour les besoins de sa profession, qu’il s’agisse de biens lui
appartenant ou loués pour une durée d’au moins six mois. Pour les biens
passibles d’une taxe foncière, il s’agit de la valeur locative cadastrale. Pour les
équipements et biens mobiliers, la loi fixe leur valeur locative à 16 % du prix de
revient figurant au bilan de l’entreprise. Pour les biens pris en location, c’est le
montant du loyer qui, sous certaines réserves, est retenu.

– les salaires ou les recettes. Pour les membres des professions libérales
employant moins de cinq salariés et non soumis à l’impôt sur les sociétés, cet
élément de l’assiette est constitué par le dixième du montant de leurs recettes
jusqu’en 2002, 9 % en 2003, 8 % en 2004 et 6 % à compter de 2005. Cette
réduction de la fraction imposable des recettes est compensée aux collectivités.
Sauf en cas de création d’établissement, les éléments retenus pour l’imposition
d’une année N sont ceux qui se rapportent à N-2.
Diverses atténuations ont été apportées aux règles ainsi définies ;
La fraction des salaires et rémunérations incluse dans la base d’imposition est
progressivement réduite, de 1999 à 2002, par le biais d’un abattement, pour être
définitivement supprimée à compter des impositions établies au titre de 2003. En
contrepartie, une compensation, actualisée en fonction du taux d’évolution de la
dotation globale de fonctionnement (DGF), est versée aux collectivités locales.
La réduction de moitié des bases pour création d’établissement consiste à abattre
de 50 % la base d’un établissement imposé pour la première fois à la taxe
professionnelle.
Une réduction générale, permanente des bases de la taxe professionnelle fixée à
16 % a été instituée à compter de 1987.
Des réductions de base sont accordées notamment :
– aux artisans employant trois salariés au plus ;
– aux coopératives agricoles ;
– aux entreprises de transports internationaux et de pêche ;
– à titre temporaire, à certains contribuables imposés à la patente en 1975.
La réforme de la taxe professionnelle1 constitue le deuxième chantier prioritaire du
gouvernement pour 2006. La réforme de la TP est indiscutablement justifiée par le
caractère économiquement pénalisant que présente cet impôt aujourd’hui et la
nécessité d’apporter aux entreprises une lisibilité pour favoriser leurs
investissements. La taxe professionnelle est un impôt atypique en Europe. Il est
fortement concentré, puisque 1 % des entreprises payent 70 % de la TP. Malgré le
plafonnement en fonction de la valeur ajoutée, un grand nombre d’entreprises se
retrouve aujourd’hui taxées au-delà de 3,5 % de la valeur ajoutée. Ses règles
d’assiette pèsent lourdement sur certains secteurs d’activités capitalistiques, comme
l’industrie (assiette sur l’équipement et les bien mobiliers). Ses modes de calcul et de
gestion sont devenus complexes. De plus, l’État est le premier contribuable local
(il assume près de 35 % du produit de la TP), ce qui fait que cet impôt perd son
caractère local. La défiscalisation des investissements nouveaux indispensable à
court terme pour renforcer l’effort d’investissement, tend à vider la TP de sa
substance : la prolonger indéfiniment signifierait la suppression pure et simple de
cet impôt à l’horizon d’une dizaine d’années.
1. http://www.minefi.gouv.fr/pole_ecofin/finances_Etat/LF/2006/dob2006_tome1.pdf. Voir « Rapport

sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques ».

1.1.5 - La taxe d’enlèvement des ordures ménagères
C’est un impôt direct facultatif, additionnel à la taxe foncière sur les propriétés
bâties.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères constitue l’un des modes de
financement spécifique du service d’élimination des déchets des ménages. Le
service peut être financé soit au moyen de la taxe, soit au moyen de la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères en fonction du service rendu, soit encore
purement et simplement sur les recettes du budget.
À compter du 1er janvier 1993, les collectivités qui ont institué la taxe d’enlèvement
des ordures ménagères doivent créer une redevance spéciale si elles assurent
l’élimination d’autres déchets susceptibles d’être collectés et traités sans sujétion
technique particulière.
La faculté d’instituer la taxe d’enlèvement des ordures ménagères est donnée à la
collectivité (commune, établissement public de coopération intercommunale,
syndicat mixte) qui bénéficie de l’ensemble de la compétence élimination et
valorisation des déchets ménagers et qui assure au moins la collecte. La taxe doit
être instituée avant le 15 octobre d’une année pour être applicable au 1er janvier de
l’année suivante ou le 15 janvier de l’année qui suit la création ex nihilo d’un
établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.
Comme la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe d’enlèvement des ordures
ménagères obéit au principe de l’annualité. Elle est donc établie pour l’année
entière en raison des situations existant au 1er janvier.
La taxe porte sur toutes les propriétés soumises à la taxe foncière sur les propriétés
bâties ou qui en sont temporairement exonérées, ainsi que sur les logements des
fonctionnaires ou employés civils et militaires logés dans des bâtiments qui
appartiennent à l’État, aux départements, à la commune ou à un établissement
public, scientifique, d’enseignement ou d’assistance.
Sont exonérés de plein droit :
– les propriétés exonérées de façon permanente au titre de la taxe foncière sur
les propriétés bâties, telles que les bâtiments publics affectés à un service public
ou d’intérêt général et non productifs de revenus ;
– les usines et tous les terrains et locaux situés dans leur enceinte ;
– les locaux situés dans la partie de la commune où ne fonctionne pas le service
d’enlèvement des ordures ménagères ;
– les redevables de la redevance spéciale.
Sont exonérés de manière facultative, sur délibération du conseil municipal ou de
l’organe délibérant du groupement avant le 15 octobre d’une année (ou le
15 janvier de l’année qui suit la création ex nihilo d’un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre), décision applicable l’année
suivante :
– les locaux à usage commercial ou industriel ;
– les immeubles munis d’un appareil d’incinération d’ordures.

La base d’imposition est la même que celle de la taxe foncière sur les propriétés
bâties, c’est-à-dire le « revenu net », égal à la moitié de la valeur locative
cadastrale. Elle est donc sans lien avec l’importance réelle du service rendu à
chaque redevable.
La taxe est établie au nom des propriétaires de constructions, auxquels elle est
demandée en même temps que la taxe foncière sur les propriétés bâties (et au
moyen du même avis d’imposition). Les dispositions du droit civil permettent aux
propriétaires de répercuter la taxe sur les locataires, dans la mesure où il s’agit
d’une charge locative.
La collectivité compétente peut définir des zones de perception de la taxe
d’enlèvement des ordures ménagères avec des taux différenciés lorsqu’il existe une
différence dans le service rendu.
Les communes ou groupements fixent le produit attendu de la taxe. Compte tenu
du montant des bases d’imposition et, le cas échéant du zonage, il en résulte un
taux (ou des taux) calculé(s) par les services fiscaux.
1.2 - Les règles de fixation des taux

La loi de finances pour 2003 a notablement assoupli les règles de fixation du taux
de taxe professionnelle, notamment pour les établissements publics de coopération
intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique.
L’ensemble des collectivités et des EPCI à fiscalité propre peuvent désormais
augmenter leur taux de taxe professionnelle dans la limite d’une fois et demie
l’augmentation de leur taux de taxe d’habitation (pour les régions, il s’agit de
l’augmentation de taxe foncière sur les propriétés bâties dans la mesure où elles ne
perçoivent plus la taxe d’habitation) ou de leur taux moyen pondéré des impôts
ménages, si l’augmentation de ce dernier est moins importante.
La loi de finances pour 2004 permet aux EPCI à taxe professionnelle unique de
reporter sous certaines conditions pendant trois ans les hausses de taux non utilisées
au titre d’une année.
La loi de finances pour 2005 crée, au bénéfice des EPCI à taxe professionnelle
unique, un nouveau cas de déliaison à la hausse du taux de taxe professionnelle.
Cette loi de finances institue, par ailleurs, un nouveau régime dérogatoire de
variation à la baisse du taux de taxe professionnelle des communes, de leurs
groupements et des départements.
Les données nécessaires à la fixation des taux de 2005 sont, comme chaque année,
communiquées au moyen de l’état 1259 (communes, EPCI et SAN) ou 1253 (régions,
départements) établi par les services fiscaux et transmis vers le début du mois de
février.
Afin d’éviter une dispersion et une hétérogénéité trop grandes des taux de fiscalité
locale sur le territoire national et pour ne pas reporter la pression fiscale sur les

contribuables économiques, le législateur a prévu un certain nombre de règles
encadrant l’évolution des taux des impôts locaux directs entre eux et plafonnant ces
évolutions par rapport à une référence nationale. Les collectivités locales bénéficient
d’assouplissements juridiques dans le dispositif des règles de lien entre les taux. Les
règles de lien applicables au vote des taux des impôts directs locaux sont
commentées ci-dessous.
1.2.1 - Les règles applicables à l’ensemble des collectivités locales
Les taux plafonds

Pour les communes, les taux de la taxe d’habitation et des deux taxes foncières ne
doivent pas dépasser un plafond égal à 2,5 fois la moyenne nationale constatée en
2004, ou 2,5 fois la moyenne départementale constatée en 2004 si cette dernière est
plus élevée. Le taux plafond de la taxe professionnelle est égal à deux fois la seule
moyenne nationale de 2004.
Lorsque la commune appartient à un EPCI qui a recours à la fiscalité (groupement à
fiscalité propre ou groupement percevant des contributions fiscalisées des
communes membres), les taux plafonds qu’elle doit respecter sont égaux à ceux
indiqués ci-dessus, diminués des taux appliqués en 2004 au profit du groupement.
Le taux de taxe professionnelle voté par un département ou une région ne peut
excéder deux fois le taux moyen de cette taxe constaté l’année précédente à
l’échelon national pour l’ensemble des collectivités de même nature.
Variation du taux de la taxe professionnelle
Variations à la hausse
Les variations à la hausse suivent les règles suivantes. Pour les communes, les EPCI
à fiscalité propre et les départements, le taux maximal de la taxe professionnelle
pour 2005 est égal au taux de 2004 multiplié par le plus faible des deux coefficients
suivants :
– 1,5 fois le coefficient de variation entre 2004 et 2005 du taux de la taxe
d’habitation ;
– 1,5 fois le coefficient de variation entre 2004 et 2005 du taux moyen pondéré
de la taxe d’habitation et des taxes foncières (ce taux moyen pondéré est égal
au produit attendu des trois taxes pour une année, divisé par les bases de ces
mêmes taxes pour cette même année).
Pour les EPCI qui relèvent de la taxe professionnelle unique, la variation à prendre
en compte est celle constatée l’année précédant celle au titre de laquelle
l’établissement vote son taux de taxe professionnelle (pour 2005, la variation à
prendre en compte est celle constatée entre 2003 et 2004).
Cette hausse constitue une règle dérogatoire à l’augmentation de droit commun
fixée à une fois l’augmentation de ces coefficients. Pour les collectivités autres que
les EPCI à taxe professionnelle unique, elle n’est pas possible au cours des trois
années qui suivent une diminution sans lien des taux des impôts ménages, ni

lorsqu’il est fait application de la majoration spéciale du taux de taxe professionnelle
(voir ci-dessous).
Les communes et les départements ne peuvent recourir à la majoration spéciale en
cas d’application de la règle dérogatoire présentée ci-dessus.
Cette restriction ne concerne pas les EPCI à taxe professionnelle unique.
La majoration spéciale correspond au maximum à 5 % du taux moyen national de
2004 constaté au plan national pour la catégorie. Elle est soumise au respect des
deux conditions suivantes :
– le taux de la taxe professionnelle obtenu avant application de la majoration
spéciale doit être inférieur à la moyenne nationale constatée pour 2004 ;
– le taux moyen pondéré des taxes foncières et de la taxe d’habitation appliqué
par la collectivité en 2004 (somme des produits 2004 de ces trois taxes, divisée
par la somme des bases 2004 de ces trois taxes) doit être au moins égal au taux
moyen pondéré des taxes foncières et de la taxe d’habitation constaté en 2004
à l’échelon national, dans l’ensemble des collectivités de même nature.
En aucun cas, l’utilisation de la majoration spéciale ne peut conduire à l’adoption
d’un taux de taxe professionnelle supérieur au taux moyen national applicable en
2005 (calculé à partir des éléments de 2004).
Variation à la baisse
L’article 103 de la loi de finances pour 2005, modifiant l’article 1636 B sexies du
code général des impôts, prévoit qu’à compter de 2005 et par exception aux règles
de droit commun, les communes, les départements et les établissements publics de
coopération intercommunale dotés d’une fiscalité propre peuvent diminuer leur
taux de taxe professionnelle, par rapport à l’année précédente, dans une proportion
au moins égale à la moitié, soit de la diminution du taux de taxe d’habitation ou
de celle du taux moyen pondéré de la taxe d’habitation et des taxes foncières, soit
de la plus importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse.
Cette diminution constitue une règle dérogatoire à la réduction de droit commun
fixée à une fois la diminution de ces coefficients. Si la collectivité adopte cette
diminution dérogatoire du taux de taxe professionnelle concomitamment à l’une
des diminutions sans lien prévues au 2 de l’article 1636 B sexies du CGI et détaillées
ci-dessous (taxe d’habitation, taxes foncières), la hausse ultérieure du taux de la
taxe professionnelle est limitée. La variation à la hausse du taux de la taxe
d’habitation ou du taux moyen pondéré de la taxe d’habitation et des taxes
foncières à prendre en compte pour l’augmentation du taux de la taxe
professionnelle n’est retenue que pour la moitié pendant les trois années suivantes.
En 20052, les régions pour la première fois ont eu recours à la déliaison partielle des
taux, alors qu’en 2004 aucune des régions ne l’avait utilisée. Ce phénomène est
probablement à rapprocher de la hausse de la fiscalité observée pour les régions en
2. Observatoire des finances locales : « Les finances des collectivités locales en 2005 ».

2005. Ainsi, presque la moitié des régions ont eu recours à la déliaison des taux en
2005, et on observe dans le même temps que 88 % des régions ont procédé à une
hausse de leur taux de taxe professionnelle.
Les départements ont également pratiqué la déliaison en 2005, 73 % des
départements l’ont appliquée alors qu’ils n’étaient que 39 % en 2004.
Au sein du secteur communal l’utilisation des systèmes de déliaison entre les taux
semble prendre également de l’ampleur, en 2005 les communautés d’agglomération
ou CA ont utilisé tous les types de déliaison mis à leur disposition. Ainsi parmi les CA
qui ont appliqué une déliaison des taux, trente-quatre CA ont fait le choix de la
déliaison partielle instaurée par la LFI 2003, onze CA ont eu recours à la majoration
spéciale du taux de taxe professionnelle, sept CA ont utilisé l’intégralité de la
réserve de taux capitalisée et deux CA l’ont utilisée partiellement. Enfin, pour la
première fois deux CA ont mis en pratique l’article 103 de la LFI 2005 (amendement
Marini), qui leur permet donc d’augmenter de 5 % leur taux de taxe professionnelle
au maximum.
De même en 2005, six communautés urbaines ont utilisé la déliaison partielle des
taux et une a appliqué la majoration spéciale du taux de taxe professionnelle.
Variation du taux de taxe foncière sur les propriétés non bâties
Pour les communes, les groupements de communes à fiscalité propre et les
départements, le taux maximal de taxe foncière sur les propriétés non bâties est
égal au taux de l’année précédente multiplié par le coefficient de variation du taux
de la taxe d’habitation (taux de taxe d’habitation choisi pour 2005, divisé par le
taux de la taxe d’habitation voté en 2004).
Réduction dérogatoire des taux de la taxe d’habitation et des taxes foncières
L’article 1636 B sexies du CGI prévoit deux dispositifs de réduction dérogatoire.
Le premier offre la possibilité aux collectivités locales de procéder à des réductions
des taux des impôts ménages (taxe d’habitation et taxes foncières) sans que cela
entraîne automatiquement une baisse, dans la même proportion, des taux de taxe
professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Cette possibilité est
réservée aux collectivités dont la structure des taux révèle une répartition
inéquitable de la pression fiscale entre les différentes catégories de contribuables.
Deux conditions doivent être impérativement remplies :

– les taux de la taxe d’habitation ou des taxes foncières doivent être supérieurs
aux taux moyens nationaux constatés l’année précédente pour chacune des
collectivités concernées ;
– les taux de la taxe d’habitation ou des taxes foncières doivent être supérieurs
au taux de la taxe professionnelle constaté dans la collectivité l’année
précédente.
En ce qui concerne l’application de ces dispositions aux communes membres d’EPCI,

dotées ou non de la fiscalité propre, les taux communaux de la taxe d’habitation,
des taxes foncières et de la taxe professionnelle à prendre en compte sont majorés
des taux de l’EPCI auquel appartient la commune.
Lorsque ces conditions sont réunies, les taux de taxe d’habitation ou des taxes
foncières peuvent être réduits jusqu’au niveau des taux moyens respectifs de ces
taxes ou, s’il est plus élevé, du taux de la taxe professionnelle constaté l’année
précédente.
Le second concerne la taxe d’habitation. Le taux de taxe d’habitation peut être

diminué jusqu’au niveau du taux moyen national de cette taxe, sans incidence
obligatoire sur le taux de taxe professionnelle, à condition toutefois que le taux de
taxe professionnelle soit inférieur au taux moyen national. Cette possibilité ne peut
être utilisée que dans le cas où la réduction dérogatoire précédemment évoquée est
inutilisable. Les conditions d’utilisation de cette réduction particulière sont les
suivantes :
– le taux de taxe professionnelle de la collectivité concernée pour l’année
précédente devra être inférieur au taux moyen national constaté la même
année ;
– la collectivité devra avoir un taux de taxe d’habitation supérieur au taux moyen
national constaté la même année, mais inférieur au taux de taxe professionnelle
(cette dernière précision explique les raisons qui n’ont pas permis à la collectivité
de recourir au premier dispositif).
Lorsque ces conditions sont remplies, la collectivité concernée pourra baisser son
taux de taxe d’habitation jusqu’au niveau du taux moyen national de taxe
d’habitation constaté l’année précédente, sans que cette baisse soit prise en compte
dans le cadre de la règle de lien entre les taux. Par conséquent, le taux de taxe
professionnelle ne sera pas contraint de baisser à due concurrence.
Si la collectivité adopte l’une ou l’autre de ces diminutions sans lien, la possibilité

d’augmenter par la suite le taux de la taxe professionnelle est limitée. Ainsi,
pendant les trois années suivantes, la variation à la hausse du taux de la taxe
d’habitation à prendre en compte pour l’augmentation du taux de la taxe
professionnelle ne sera retenue qu’à hauteur de la moitié de la variation possible.
La hausse dérogatoire du taux de taxe professionnelle à hauteur de 1,5 fois
l’augmentation du taux de taxe d’habitation ou du taux moyen pondéré des impôts
ménages, prévue depuis 2003, ne pourra s’appliquer au cours de ces trois années.

Cas particulier des communes ayant voté un taux nul de taxe professionnelle
l’année précédente
Le vote d’un taux nul de taxe professionnelle pour une année donnée est
légalement autorisé, puisque la loi ne prévoit pas de limitation à la baisse dans la
variation du taux.
L’article 99 de la loi de finances pour 1985 a fixé, pour la première année

d’application d’un taux positif de taxe professionnelle, le taux maximal qui peut
être retenu.
Celui-ci est déterminé en fonction d’une double référence, nationale et communale.
Le rapport entre le taux voté pour la première année d’application d’un taux positif
de taxe professionnelle et le taux moyen national constaté l’année précédente
(référence nationale) ne doit pas excéder le rapport entre le taux moyen pondéré
des deux taxes foncières et de la taxe d’habitation constaté dans la commune pour
la première année d’application d’un taux positif de taxe professionnelle (référence
communale) et le taux moyen pondéré de ces trois taxes constaté l’année
précédente à l’échelon national (référence nationale).
1.2.2 - Les règles applicables aux groupements de communes
Groupements à fiscalité propre additionnelle (communautés de communes et

communautés urbaines) et à taxe professionnelle de zone
Fixation des taux l’année de création
L’article 1636 B sexies II du code général des impôts précise que, la première année
d’application de la fiscalité propre, les rapports entre les taux des quatre taxes
doivent être égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les taux moyens
pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres de l’EPCI. Par
conséquent, la première année, la structure des taux de l’EPCI doit être identique à
celle constatée l’année précédente pour l’ensemble des communes membres.
Fixation des taux les années suivantes
Les modalités pratiques de fixation des taux du groupement de communes les

années suivantes sont pour l’essentiel identiques à celles définies pour les
communes, à l’exception des dispositions commentées ci-dessous. En conséquence,
le groupement a le choix, pour la détermination de ses taux d’imposition, entre :
– la variation proportionnelle, c’est-à-dire que les taux varient par application
d’un coefficient identique, déterminé par le rapport : produit attendu des
quatre taxes / produit assuré des quatre taxes par l’application des taux de
l’année précédente aux bases d’imposition ;
– ou la variation différenciée des taux de chaque taxe dans les limites prévues en
matière de vote des taux de taxe professionnelle et de taxe foncière sur les
propriétés non bâties (voir ci-dessus les règles applicables à l’ensemble des
collectivités locales).

Les EPCI peuvent également faire application des réductions dérogatoires, sans mise
en jeu du mécanisme de lien entre les taux, des taux de taxe d’habitation et des
taxes foncières.
Règles de lien à appliquer l’année suivant le vote d’un ou plusieurs taux nuls
Lorsqu’un EPCI à fiscalité additionnelle souhaite instituer un taux de taxe

professionnelle alors que ce taux était nul l’année précédente, le rapport entre le
taux de taxe professionnelle et le taux moyen communal de cette même taxe
constaté dans l’ensemble des communes membres de l’EPCI l’année précédente ne
peut excéder le rapport entre le taux moyen pondéré des impôts ménages de l’EPCI
pour l’année d’imposition et le taux moyen pondéré des impôts ménages constaté
l’année précédente dans l’ensemble des communes de l’EPCI.
Lorsqu’un EPCI a voté l’année précédente un taux nul pour chacune des quatre
taxes, les rapports entre les taux votés pour chacune de ces quatre taxes doivent
être égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les taux moyens
pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres.
Taxe professionnelle de zone
L’unification du taux de taxe professionnelle est possible sur le territoire d’une zone
de compétence communautaire si le conseil de l’EPCI (communauté de communes
ou communauté urbaine) délibère, aux conditions de majorité requises avant le
31 décembre d’une année pour être applicable au 1er janvier de l’année suivante. Le
mécanisme d’unification progressive des taux communaux est facultatif et la durée
d’unification est librement choisie à l’intérieur d’une période de douze ans. À cette
réserve près, les modalités de fixation du taux de taxe professionnelle de zone sont
identiques à celles exposées ci-dessous en matière de taxe professionnelle unique.
Groupements à taxe professionnelle unique
Détermination du taux de taxe professionnelle unique
La première année, le taux de taxe professionnelle unique est fixé par l’EPCI dans la
limite du taux moyen de la taxe professionnelle des communes membres constaté
l’année précédente, pondéré par l’importance relative des bases de ces communes.
Unification des taux
Afin de lisser les effets de ressaut, préjudiciables tant aux communes qu’aux
entreprises, entre les taux communaux et le taux de taxe professionnelle unique, la
loi a institué un mécanisme obligatoire d’unification progressive des taux de la taxe
professionnelle, dans le cas où le taux de la commune la moins imposée est inférieur
à 90 % du taux de la commune la plus imposée.
C’est en effet à partir de cet écart qu’est déterminée la période d’unification des
taux, période pouvant varier de un à dix ans selon la structure initiale des taux, et
pouvant être modifiée par le conseil de l’EPCI au cours des deux premières années
sans que cette période puisse excéder douze ans.

La période ainsi déterminée indique le nombre d’années qui sera nécessaire aux
taux communaux pour parvenir au taux unique.
Évolution du taux de taxe professionnelle unique
Au cours de cette période transitoire, le taux unique qui est voté annuellement
conserve toute possibilité d’évoluer suivant les règles de lien propres aux EPCI à taxe
professionnelle unique.
Le taux de taxe professionnelle est ainsi plafonné à deux fois le taux moyen
national de taxe professionnelle pour l’ensemble des communes (article 1636 B
septies du CGI).
Il ne peut, par rapport à l’année précédente, être augmenté dans une proportion
supérieure à 1,5 fois l’augmentation du taux moyen pondéré de taxe d’habitation
ou, si elle est moins élevée, à 1,5 fois celle du taux moyen de la taxe d’habitation et
des taxes foncières pondéré par l’importance relative des bases de ces trois taxes
pour l’année d’imposition.
Pour l’application de cette disposition, il est fait référence à la variation des taux de
la taxe d’habitation ou des taxes foncières constatée dans l’ensemble des communes
membres de l’EPCI l’année précédant celle au titre de laquelle celui-ci vote son taux
de taxe professionnelle (c’est-à-dire, pour 2005, la variation constatée entre 2003 et
2004).
Les EPCI à taxe professionnelle unique peuvent faire application de la majoration

spéciale du taux de taxe professionnelle dans les conditions fixées ci-dessus.
Depuis 2003, la variation à la hausse du taux de taxe professionnelle n’est plus

plafonnée au cours des deux années qui suivent la mise en œuvre de cette déliaison
à la baisse. L’EPCI peut donc augmenter chaque année son taux dans la limite de
1,5 fois l’augmentation des taux ménages des communes membres et/ou avoir
recours à la majoration spéciale de ce taux.
À compter de 2004, les EPCI à taxe professionnelle unique peuvent reporter en

totalité ou en partie les hausses de taux non utilisées au titre d’une année pendant
les trois années suivantes.
Cette possibilité n’est cependant pas ouverte aux EPCI qui augmentent leur taux de
taxe professionnelle au-delà d’une fois l’augmentation du taux moyen pondéré de
taxe d’habitation ou du taux moyen pondéré des taux ménages des communes
membres. Ils ne peuvent de même y avoir recours lorsqu’ils utilisent la majoration
spéciale du taux de taxe professionnelle ou la déliaison à la baisse.
L’article 103 de la loi de finances pour 2005, modifiant l’article 1636 B sexies du
code général des impôts, prévoit qu’à compter de 2005 les EPCI à taxe
professionnelle unique dont le taux de taxe professionnelle est inférieur à 75 % de
la moyenne de leur catégorie constatée l’année précédente au niveau national
peuvent fixer le taux de taxe professionnelle dans cette limite, sans que
l’augmentation du taux soit supérieure à 5 %.

Mise en place de la fiscalité mixte
La loi du 12 juillet 1999 a également instauré la possibilité, pour les EPCI à taxe
professionnelle unique, de percevoir la taxe d’habitation et les taxes foncières.
Cette délibération du conseil de l’EPCI à la majorité simple de ses membres est
applicable à compter du 1er janvier de l’année suivant celle au cours de laquelle elle
est intervenue.
La première année, les rapports entre les taux de taxe d’habitation et des taxes
foncières doivent être égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les
taux moyens pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres. Il
en est de même si l’EPCI vote un produit nul au titre de ces trois taxes. Les taux
votés seront donc, pour chaque taxe, égaux aux taux moyens pondérés constatés
l’année précédente, multipliés par le rapport entre le produit attendu par l’EPCI au
titre de sa fiscalité additionnelle et son produit fiscal assuré par l’application aux
bases d’imposition des taux moyens pondérés.
De plus, l’article 48 de la loi de finances rectificative pour 2001 a aménagé la

fixation des taux des taxes foncières et de la taxe d’habitation lorsqu’un EPCI à
fiscalité propre additionnelle décide d’instituer la fiscalité mixte. Dans ce cas, les
rapports entre les taux de taxe d’habitation et des taxes foncières établis par l’EPCI
peuvent être égaux au rapport entre les taux de taxe d’habitation et des taxes
foncières votés par le groupement l’année précédant celle de la première application
de la fiscalité mixte.
Les années suivantes, le taux de la taxe foncière sur les propriétés non bâties ne
peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la taxe d’habitation.
1.2.3 - Les règles applicables aux communes et à leur groupement

en matière de taxe d’enlèvement des ordures ménagères
Les dispositions législatives pour 2004 et pour 2005 prévoient qu’à compter de 2005
les communes et leurs groupements compétents votent un taux de TEOM et non
plus un produit. Le taux de TEOM était jusqu’alors calculé par les services fiscaux sur
la base du produit voté par la commune, l’EPCI ou le syndicat mixte.
Ces dispositions concernent en premier lieu les communes, les communautés

urbaines, les communautés d’agglomération, les communautés de communes, les
communautés et syndicats d’agglomérations nouvelles ainsi que les syndicats
intercommunaux et syndicats mixtes compétents pour instituer et percevoir la taxe.
La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 a permis de clarifier les conditions de financement

du service. Une commune, un EPCI ou un syndicat mixte ne peut instituer la TEOM
qu’à condition de bénéficier de l’ensemble de la compétence élimination des
déchets ménagers et d’assurer au moins la collecte, c’est-à-dire d’en être responsable
(gestion directe). Toute commune ou EPCI qui s’est dessaisi de l’ensemble de la
compétence et donc n’assume plus aucune charge, ne peut plus en principe
percevoir la taxe. En revanche, la commune ou l’EPCI qui conserve la collecte et
transfère le seul traitement est seul à même d’instituer et de percevoir la TEOM. Le

financement du traitement est alors assuré par le versement de contributions
budgétaires à l’EPCI ou au syndicat mixte qui assure le traitement.
Ce principe a toutefois connu deux aménagements majeurs : les régimes transitoire

et dérogatoire.
a) Les communes et EPCI qui perçoivent la taxe en application du régime transitoire,

codifié au 2 de l’article 1639 A bis II du CGI sont également visés par les dispositions
de l’article 107 de la loi de finances pour 2004.
L’article susmentionné dispose que les délibérations des communes ou des EPCI
prises pour instituer et percevoir la TEOM dans les conditions antérieures à la
promulgation de la loi du 12 juillet 1999 peuvent demeurer applicables alors même
que les conditions posées par cette loi ne sont pas respectées.
Ce régime reste applicable pour les impositions dues au titre de 2005. Ainsi, les
communes et EPCI qui en font application devront voter un taux de TEOM en 2005.
b) De même, les EPCI à fiscalité propre membres d’un syndicat mixte, qui perçoivent
cette taxe dans le cadre du régime dérogatoire institué par l’article 109 de la loi de
finances initiale pour 2002 devront voter un taux de TEOM en 2005. Codifié en
partie à l’article 1609 nonies A ter du CGI, l’article 109 de la loi de finances pour
2002 dispose que les EPCI à fiscalité propre, dotés dans leurs statuts de la
compétence collecte et traitement des ordures ménagères et qui adhèrent à un
syndicat mixte compétent pour la collecte et le traitement, peuvent :
– soit instituer la TEOM (l’EPCI peut également opter pour la redevance
d’enlèvement des ordures ménagères ou REOM [article L. 2333-76 du CGCT]
pour leur propre compte, dans le cas où le syndicat mixte n’aurait pas institué
ce mode de financement avant le 1er juillet d’une année. Lorsque le syndicat
décide postérieurement d’instituer cette taxe, la délibération ne s’applique pas
sur le territoire de l’EPCI, sauf si ce dernier rapporte sa décision ;
– soit percevoir la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ou la REOM en lieu
et place du syndicat mixte qui l’aurait instituée sur l’ensemble du périmètre
syndical.
Les EPCI qui, dans le cadre de ce régime, perçoivent la TEOM, que ce soit pour leur
propre compte ou en lieu et place d’un syndicat mixte, devront dorénavant définir
un taux de TEOM au vu du montant de la contribution budgétaire que ce dernier
leur aura préalablement demandée pour financer ce service.
Conformément aux dispositions de l’article 1638-0 bis du code général des impôts,
les EPCI et syndicats mixtes issus d’une fusion conformément aux dispositions de
l’article L. 5211-41-3 ou L. 5711-2 du CGCT peuvent prendre les délibérations
afférentes à la TEOM (institution et modalités de perception) jusqu’au 15 janvier
2005.
À défaut, le régime applicable en la matière sur le territoire des EPCI ou syndicats

mixtes préexistants et, le cas échéant, des communes rattachées est maintenu pour
la première année d’existence du groupement issu de la fusion.

Les groupements de communes issus d’une fusion peuvent donc être amenés à voter
un ou plusieurs taux de TEOM alors même qu’ils n’ont pas institué cette taxe.
1.2.4 - Les règles applicables aux régions
Les régions percevaient à l’origine les quatre taxes directes locales selon les mêmes
règles que celles applicables aux communes, à l’exception de la majoration spéciale
du taux de taxe professionnelle et du plafonnement des taux des impôts ménages.
L’article 11 de la loi de finances rectificative pour 2000 a supprimé la part régionale
de la taxe d’habitation. Les règles de lien appliquées au vote des taux des régions
ont été modifiées de la façon indiquée ci-dessous (article 1636 B sexies A du CGI).
Les taux peuvent varier dans une même proportion ou de façon différenciée. Dans
ce dernier cas, le taux de taxe professionnelle ne peut augmenter plus ni diminuer
moins que le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties. Depuis 2003,
l’augmentation possible du taux de taxe professionnelle est portée à 1,5 fois
l’augmentation du taux de taxe foncière sur les propriétés bâties. Cette disposition
n’est cependant pas applicable au cours des trois années qui suivent la mise en
œuvre d’une diminution sans lien du taux de taxe foncière sur les propriétés bâties
(voir ci-dessous).
Par ailleurs, et jusqu’à la prochaine révision, le taux de taxe foncière sur les
propriétés non bâties ne peut augmenter plus ni diminuer moins que le taux de
taxe foncière sur les propriétés bâties.
Toutefois, le taux de taxe foncière sur les propriétés bâties peut être diminué
jusqu’au niveau du plus élevé des deux taux suivants :
– le taux moyen national de taxe foncière sur les propriétés bâties constaté
l’année précédente pour les régions ;
– le taux de taxe professionnelle de la région concernée.
Si une région applique cette diminution sans lien, la hausse du taux de taxe foncière
sur les propriétés bâties prise en compte pour l’application des règles de lien est
réduite de moitié pendant les trois années suivantes.
Si le taux de taxe professionnelle ou de taxe foncière sur les propriétés non bâties a
été augmenté dans ces conditions, il ne peut être fait application de la baisse
dérogatoire du taux de taxe foncière sur les propriétés bâties les trois années
suivantes.
2 - Fiscalité indirecte
La fiscalité indirecte comprend trois grands domaines : les droits de mutation, les
taxes d’urbanisme et les autres taxes.
Les droits de mutation additionnels sont perçus par toutes les collectivités. La taxe
communale additionnelle aux droits de mutation est un impôt obligatoire, perçu
soit au profit des communes, soit au profit d’un fonds de péréquation

départemental réparti par le conseil général. Des mutations de différents ordres
(immeubles, fonds de commerce, droits de bail...) sont concernées. Ses taux sont
fixés au niveau national. A noter que cette taxe communale additionnelle n’a subi
aucune exonération, contrairement aux droits de mutation départementaux et
régionaux.
La taxe régionale additionnelle aux droits de mutation était elle un impôt facultatif
au taux plafond de 1,60 % pour toutes les régions depuis 1992. Cette taxe a été
réduite par l’État de 35 % du 1er juillet 1995 au 31 décembre 1996 de la même
manière que pour le droit départemental d’enregistrement. L’État a, dans la loi de
finances 1999, décidé sa suppression à partir du 1 er septembre 1998. Cette
suppression est assortie d’une compensation de l’État aux régions.
La taxe départementale additionnelle aux droits de mutation est un impôt
obligatoire perçu par les départements. Son taux, pour les cessions d’immeubles
professionnels, a été fixé, à 4,8 % par la loi de finances 1999, avec effet rétroactif
au 1er septembre 1998.
La taxe départementale de publicité foncière ou droit départemental
d’enregistrement sur les mutations d’immeubles est un impôt perçu par les
départements sur le prix du bien cédé, augmenté des charges, le cas échéant, ou sur
la valeur vénale, si elle est supérieure. Les taux sont différents selon les types
d’immeuble et susceptibles d’être modifiés chaque année par le conseil général. Le
taux applicable aux acquisitions d’immeubles à usage d’habitation et de garage a
été plafonné à 5 % à compter du 1er juin 1996. La loi de finances 2000 a de nouveau
abaissé ce taux, à partir du 1er septembre 1999, à 3,6 %. Les conseils généraux
peuvent toujours modifier ce taux dans une fourchette allant de 1 % à 3,6 %.
Parmi les taxes d’urbanisme, la plus importante est la taxe locale d’équipement. Elle
est perçue par les communes ou les groupements de communes compétents en
matière d’urbanisme, de plein droit pour les communes de plus de 10 000 habitants
et une partie des communes de la région Île-de-France, à titre facultatif pour les
autres. Elle est liquidée (estimée) par les directions départementales de l’équipement
à l’occasion des autorisations de construction, mais n’est recouvrée par les
collectivités qu’au moment du versement effectif, qui se fait en deux fractions
égales dans un délai de dix-huit, puis trente-six mois. Son produit est utilisable
librement par les collectivités.
Les autres taxes d’urbanisme sont le versement pour dépassement du coefficient
légal de densité, la participation pour dépassement du coefficient d’occupation des
sols et la participation pour non-réalisation d’aires de stationnement pour les
communes, la taxe départementale d’espaces naturels sensibles, la taxe
départementale destinée au financement des conseils d’architecture, d’urbanisme et
d’environnement et la taxe spéciale d’équipement de la Savoie pour les
départements, la taxe additionnelle à la taxe locale d’équipement perçue au profit
de la région Île-de-France et la redevance pour création de bureaux en région Île-
de-France pour les régions.
Enfin, sont prélevés au titre de la fiscalité indirecte, entre autres :

– la taxe sur l’électricité, qui est une taxe facultative assise sur la consommation
d’électricité et mise en recouvrement par le distributeur (EDF). Son produit
revient aux communes et aux départements ;
– la taxe de séjour, qui est une taxe facultative prélevée par les communes
« touristiques » (ou leurs groupements). Elle est payée par les personnes
séjournant provisoirement dans ces communes et non passibles de la taxe
d’habitation à cet endroit. Classiquement, elle repose sur le nombre de nuits
passées dans la commune, multiplié par un tarif dépendant de la qualité de
l’hébergement. Elle peut aussi être perçue au forfait et est alors établie en
fonction de la capacité d’accueil des établissements. Le produit de cette taxe
doit être affecté à des actions en faveur du tourisme. Le département peut
prélever 10 % en sus du produit prélevé par la commune ;
– la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (ou vignette), qui est un impôt
obligatoire perçu au profit des départements et de la région de Corse. Cet
impôt est une contrepartie du transfert de compétences aux collectivités locales
décidé par les lois de 1982 et 1983. La vignette est payée par certains
professionnels. Elle ne l’est plus par les particuliers ou les associations ;
– la taxe sur les cartes grises, qui est un impôt constituant la contrepartie
financière du transfert de compétences effectué par l’État vers la région dans le
domaine de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage. Le
taux unitaire par cheval-vapeur, taux de base, est fixé librement par le conseil
régional ;
– les taxes sur les affiches publicitaires, les emplacements publicitaires fixes, les
véhicules publicitaires, la taxe sur les spectacles, la taxes sur les casinos, le droit de
licence des débits de boissons, la surtaxe sur les eaux minérales, la taxe d’usage
des abattoirs, le permis de chasse au profit des communes, la taxe sur les remontés
mécaniques aux profit des communes et des départements, le permis de conduire
et les taxes sur les transports aériens et maritimes en provenance ou à destination
de la Corse et des DOM pour les régions.
L’ensemble des impôts et taxes (hors compensations fiscales) perçus par l’ensemble
des collectivités locales augmente de 13,2 % en 2004, contre 3,6 % en 2003. Cette
évolution dynamique des recettes de fiscalité s’explique par une augmentation
modérée des recettes de fiscalité directe (2,6 %) et par une très forte progression
des recettes de fiscalité indirecte (36,0 %).
Conclusion
Évolution de la fiscalité locale

Un rapport du 5 juillet 2005 s’intéresse à l’évolution de la fiscalité locale. Il fait suite
aux travaux de la commission d’enquête de l’assemblée nationale pour statuer sur
l’évolution de la fiscalité locale. Comptant 476 pages, il peut être consulté sur le site

Internet de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante : http://www.assemblee-
nationale.fr/12/rap-enq/r2436-t1.asp.
Dans son rapport, en se fondant sur des données établies par la direction générale
des collectivités locales, la commission d’enquête rend les régions et les
départements responsables de la hausse des taux enregistrés pour ce qui concerne
l’exercice 2005.
Les augmentations de taux constatées résulteraient d’une augmentation de la

dépense. Cette dernière serait, notamment, imputable à :
– un « empilement » des structures locales, l’impact de l’intercommunalité étant
détaillé ;
– un alourdissement des dépenses à financer pour des raisons tenant au
dynamisme de l’investissement public local, au poids du personnel dans les
dépenses de fonctionnement et au poids croissant des normes techniques sur le
budget des collectivités territoriales.
Dans son rapport, la commission d’enquête écarte les arguments avancés par les
représentants des groupes socialistes et communistes pour expliquer les
augmentations de taux constatées au niveau des départements et des régions :
– les transferts de charges décidées par l’État à l’occasion de l’acte II de la
décentralisation, i.e. la loi du 13 août 2004 sur les libertés et responsabilités
locales seraient peu nombreux et bien compensés (voir cinquième partie,
chapitre 2. - Compensation financière relative aux transferts de compétences). Il
paraît difficile de faire le point sur cette question, qui ne peut s’apprécier que
dans la durée. Tout au plus, est-il possible de rappeler les propos de M. Robert
Herzog, que rapporte le groupe socialiste dans ses explications de vote :
« Si les transferts de charges ont été jusqu’à présent compensés d’une manière
généralement correcte, la compensation n’a toutefois pas porté sur la totalité de la
dépense effective, du fait que ce transfert s’est accompagné d’un besoin de
rattrapage. […] S’agissant des compensations des transferts des compétences, la
Constitution a prévu un mode de calcul simple : ce sera autant que ce que l’État
dépensait. Pour objectif qu’il soit, ce critère n’est pas satisfaisant : rien ne dit que
l’État dépensait à un niveau optimal. L’expérience a montré qu’il fallait faire plus
pour rattraper les inégalités territoriales » ;
– et les compétences transférées antérieurement au titre du revenu minimum
d’insertion, de la départementalisation des services d’incendie et de secours, de
la prise en charge de la dépendance des personnes âgées et de la
décentralisation des services collectifs de voyageurs seraient correctement
compensées.
À cet argumentaire, reposant sur un désengagement de l’État non compensé, dans

les explications de vote du groupe socialiste l’opposition parlementaire ajoute un
argument politique selon lequel les régions et les départements ont engagé des
dépenses supplémentaires pour faire face à des besoins de service public qui
n’étaient pas satisfaits.

En se fondant sur une étude de la direction générale du Trésor et de la politique
économique, la commission d’enquête signale la relative stabilité du ratio « impôts
payés par les ménages à l’intérieur des prélèvements obligatoires à destination des
administrations publiques locales /revenu disponible brut des ménages. » Entre
1993 et 2003, les prélèvements en cause représenteraient entre 2 et 2,5 % du
revenu disponible brut des ménages.
Cependant, le premier contribuable de la TP reste l’État. Le montant de la

contribution étatique est grandissant comme le révèle l’annexe 13 au rapport
définitif de la commission de réforme de la taxe professionnelle. En 1994, l’État
contribuait aux produits de la TP à hauteur de 25 %. En 2002, la contribution de
l’État atteint 36 %.
Pour un processus de décentralisation plus confiant, la commission d’enquête

propose d’améliorer la connaissance et l’évaluation des compétences avant leur
transfert, d’évaluer les conséquences des décisions, législatives ou réglementaires
sur les conditions d’exercice des compétences, de publier des données, par région et
par département, de l’effort territorial de l’État.
Afin de rendre le système fiscal local plus responsable, la commission d’enquête

propose notamment :
– d’instaurer un nouveau dispositif de mise à jour permanente des bases de
1970 ;
– d’améliorer l’information des collectivités sur l’évaluation des bases ;
– d’améliorer le suivi statistique de l’intercommunalité ;
– d’interdire le recours à la fiscalité mixte pour les groupements à taxe
professionnelle unique (TPU),
– de réformer la taxe professionnelle en visant quatre objectifs : alléger la charge
des entreprises ; maintenir un lien territorial à l’impôt ; tendre à une meilleure
spécialisation de l’impôt ; ne pas aggraver la charge de l’État comme
contribuable local.
En vue d’un pilotage global des finances locales, la proposition la plus forte
consiste à mettre en place une conférence annuelle des finances publiques. Il s’agit
de rechercher, par la concertation, un « pacte global » entre l’État et les collectivités
territoriales. Il définira les objectifs maxima globaux de dépenses et d’impôts,
cohérents avec les engagements européens de la France figurant dans les
programmes triennaux (le dernier porte sur la période 2004-2006). Le contrat de
croissance et de solidarité qui fixe l’évolution de la DGF pourrait être modulé en
fonction du respect de ce pacte de stabilité interne.
Pour une obligation de performance, la proposition la plus forte vise à mesurer la

performance de la gestion. Il s’agirait d’obliger les collectivités territoriales, à partir
d’une taille critique, à définir elles-mêmes des indicateurs de résultats associés à
leurs objectifs budgétaires.

Les assemblées délibérantes évalueraient ainsi l’efficacité de la dépense publique
locale. Cette évaluation serait rendue publique, de manière harmonisée, afin que les
contribuables locaux puissent exprimer leurs choix en toute connaissance de cause.
POUR EN SAVOIR PLUS
Pour plus de détails sur l’ensemble des taxes locales, voir « L’inventaire général des impôts
locaux » de la direction générale des collectivités locales (DGCL). Le rapport est disponible
à l’adresse Internet : http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/publications/collections/Collections/
Sommaires/statistiques_finances/inv_gene_imp_loc.html

EN BREF
1. PANORAMA DE LA FISCALITÉ LOCALE
Les produits de la fiscalité directe locale ont représenté plus de 59 milliards d’euros en
2004, ceux de la fiscalité indirecte un peu plus de 10 milliards d’euros en 2003.
La fiscalité locale a subi de profondes modifications depuis plusieurs années. De
nombreuses réformes successives ont conduit à de nombreux allégements fiscaux, les plus
marquants sont :
– en 1999, la suppression progressive (sur cinq ans) de la part salaires dans les
bases de taxe professionnelle ; en 2003, année « pleine » pour la compensation,
les collectivités ont reçu un montant global de compensation de 8 966 M€ ;
– en 1999, la suppression et/ou réduction des droits de mutation à titre onéreux
(DMTO) : suppression de la taxe additionnelle régionale et réduction de celle des
départements ; les départements ont reçu en 2003 un montant de compensations de
1 374 M€, qui a été intégré dans la DGD ; les régions ont reçu 862 M€ ;
– en 2000, la suppression de la part régionale de la taxe d’habitation ; les régions
ont perçu sous forme de dotation budgétaire, revalorisée chaque année comme la
DGF, 999 M€ en 2003 ;
– en 2001, la suppression de la vignette automobile pour les particuliers ; les
départements ont reçu en 2003 un montant de compensation de 2,17 Md€, qui a été
intégré dans la DGD.
Depuis 2004, ces différentes compensations fiscales sont intégrées dans la DGF.
L’ensemble de ces allégements fiscaux a renforcé le poids des compensations et des
dégrèvements pris en charge par l’État. Au total, dans la fiscalité des quatre taxes
directes locales, la part prise en charge par l’État est passée d’environ 22 % au milieu des
années 1990 à 32,7 % en 2002 et à 34,6 % en 2003. Ces modifications peuvent avoir un
aspect protecteur
2. LA FISCALITÉ DIRECTE
La taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) est un impôt direct perçu au profit des
communes et des groupements de communes à fiscalité propre, des départements, et des
régions, à l’exception de la région Île-de-France, qui perçoit une taxe spéciale d’équipement
additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés bâties.
La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) est un impôt direct perçu au
profit des communes et des groupements de communes à fiscalité propre, des
départements, et des régions, à l’exception de la région Île-de-France, qui perçoit une taxe
spéciale d’équipement additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties.

La taxe d’habitation (TH) est un impôt direct perçu au profit des communes et de leurs
groupements ainsi que des départements. La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000
a supprimé, à compter de 2001, la part de la taxe spéciale d’équipement additionnelle à la
taxe d’habitation perçue au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse. En
contrepartie l’État verse aux régions une compensation.
La taxe professionnelle (TP) est un impôt direct perçu au profit des communes et de
leurs groupements, des départements, et des régions, à l’exception de la région Île-de-
France, qui perçoit une taxe spéciale d’équipement additionnelle à la taxe professionnelle.
Une réforme de la taxe professionnelle paraît incontournable et celle-ci sera inscrite dans
le PLF 2006. Elle poursuivra quatre objectifs :
– alléger de façon permanente la charge fiscale des entreprises ;
– inciter l’investissement des entreprises ;
– favoriser l’attractivité de nos territoires ;
– respecter l’autonomie financière des collectivités.
Pour ce qui concerne les quatre impôts directs locaux (TFPB, TFPNB, TH et TP), les règles
relatives à la fixation des taux répondent aux principes généraux suivants :
– pour ce qui concerne les taux plafonds, pour les communes, les taux de la taxe
d’habitation et des deux taxes foncières ne doivent pas dépasser un plafond égal à
2,5 fois la moyenne nationale constatée en 2004 ou 2,5 fois la moyenne
départementale constatée en 2004 si cette dernière est plus élevée. Le taux plafond
de la taxe professionnelle est égal à deux fois la seule moyenne nationale de 2004.
Lorsque la commune appartient à un EPCI qui a recours à la fiscalité (groupement
à fiscalité propre ou groupement percevant des contributions fiscalisées des
communes membres), les taux plafonds qu’elle doit respecter sont égaux à ceux
indiqués ci-dessus, diminués des taux appliqués en 2004 au profit du groupement. Le
taux de taxe professionnelle voté par un département ou une région ne peut
excéder deux fois le taux moyen de cette taxe constaté l’année précédente à l’échelon
national pour l’ensemble des collectivités de même nature ;
– les variations à la hausse de la taxe professionnelle suivent les règles suivantes.
Pour les communes, les EPCI à fiscalité propre et les départements, le taux
maximal de la taxe professionnelle pour 2005 est égal au taux de 2004 multiplié par
le plus faible des deux coefficients ci-après : 1,5 fois le coefficient de variation entre
2004 et 2005 du taux de la taxe d’habitation ; 1,5 fois le coefficient de variation entre
2004 et 2005 du taux moyen pondéré de la taxe d’habitation et des taxes foncières
(ce taux moyen pondéré est égal au produit attendu des trois taxes pour une année,
divisé par les bases de ces mêmes taxes pour cette même année). Pour les EPCI qui
relèvent de la taxe professionnelle unique, la variation à prendre en compte est
celle constatée l’année précédant celle au titre de laquelle l’établissement vote son
taux de taxe professionnelle (pour 2005 la variation à prendre en compte est celle
constatée entre 2003 et 2004) ;
– les communes, les départements et les établissements publics de coopération
intercommunale dotés d’une fiscalité propre peuvent diminuer leur taux de
taxe professionnelle, par rapport à l’année précédente, dans une proportion au
moins égale à la moitié soit de la diminution du taux de taxe d’habitation ou de celle

du taux moyen pondéré de la taxe d’habitation et des taxes foncières, soit de la plus
importante de ces diminutions lorsque ces deux taux sont en baisse ;
– pour les communes, les groupements de communes à fiscalité propre et les
départements, le taux maximal de taxe foncière sur les propriétés non bâties
est égal au taux de l’année précédente multiplié par le coefficient de variation du taux
de la taxe d’habitation (taux de taxe d’habitation choisi pour 2005, divisé par le taux
de la taxe d’habitation voté en 2004) ;
– l’article 1636 B sexies du CGI prévoit deux dispositifs de réduction dérogatoire. Le
premier ouvre la possibilité aux collectivités locales de procéder à des réductions des
taux des impôts ménages (taxe d’habitation et taxes foncières) sans que cela
entraîne automatiquement une baisse, dans la même proportion, des taux de taxe
professionnelle et de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Le second concerne
la taxe d’habitation. Le taux de taxe d’habitation peut être diminué jusqu’au niveau
du taux moyen national de cette taxe sans incidence obligatoire sur le taux de taxe
professionnelle, à condition toutefois que le taux de taxe professionnelle soit inférieur
au taux moyen national. Cette possibilité ne peut être utilisée que dans le cas où la
réduction dérogatoire précédemment évoquée est inutilisable.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères est un impôt direct facultatif, additionnel
à la taxe foncière sur les propriétés bâties. Elle constitue l’un des modes de financement
spécifique du service d’élimination des déchets des ménages. Le service peut être financé
soit au moyen de la taxe, soit au moyen de la redevance d’enlèvement des ordures
ménagères en fonction du service rendu, soit encore purement et simplement sur les
recettes du budget.
3. LA FISCALITÉ INDIRECTE
Les droits de mutation additionnels sont perçus par toutes les collectivités. La taxe
communale additionnelle aux droits de mutation est un impôt obligatoire, perçu soit au
profit des communes autorisées, soit au profit d’un fonds de péréquation départemental
réparti par le conseil général. Des mutations de différents ordres (immeubles, fonds de
commerce, droits de bail... ) sont concernées.
La taxe départementale de publicité foncière ou droit départemental
d’enregistrement sur les mutations d’immeubles est un impôt perçu par les
départements sur le prix du bien cédé, augmenté des charges, le cas échéant, ou sur la
valeur vénale si elle est supérieure.
Parmi les taxes d’urbanisme, la plus importante est la taxe locale d’équipement. Elle
est perçue par les communes ou les groupements de communes compétents en matière
d’urbanisme, de plein droit pour les communes de plus de 10 000 habitants et une partie
des communes de la région Île-de-France, à titre facultatif pour les autres.
Enfin, sont prélevées au titre de la fiscalité indirecte, entre autres :
– la taxe sur l’électricité, qui est une taxe facultative assise sur la consommation
d’électricité et mise en recouvrement par le distributeur (EDF). Son produit revient aux
communes et aux départements ;

– la taxe de séjour, qui est une taxe facultative prélevée par les communes
« touristiques » (ou leurs groupements). Elle est payée par les personnes séjournant
provisoirement dans ces communes et non passibles de la taxe d’habitation à cet
endroit ;
– la taxe différentielle sur les véhicules à moteur (ou vignette), qui est un impôt
obligatoire perçu au profit des départements et de la région de Corse. La vignette est
payée par certains professionnels. Elle ne l’est plus par les particuliers ou les
associations ;
– la taxe sur les cartes grises qui est un impôt constituant la contrepartie financière
du transfert de compétences effectué par l’État vers la région dans le domaine de la
formation professionnelle continue et de l’apprentissage. Le taux unitaire par cheval-
vapeur, taux de base, est fixé librement par le conseil régional ;
– les taxes sur les affiches publicitaires, les emplacements publicitaires fixes, les
véhicules publicitaires, la taxe sur les spectacles, la taxe sur les casinos…

QUESTIONS
1. L’impôt indirect est-il :
a) Prélevé sans contrepartie précise au profit du contribuable ?
b) Perçu à l’occasion d’un service rendu ou d’une prestation fournie au contribuable ?
c) Établi en fonction du service rendu ou des tarifs publics locaux ?
2. La taxe professionnelle est-elle :

a) Un impôt indirect ?
b) Une taxe ?
c) Un impôt direct ?
3. La taxe d’habitation est-il un impôt payé par :

a) L’entreprise ?
b) Le propriétaire ?
c) L’occupant d’un local à usage d’habitation ?
4. La taxe professionnelle est-elle un impôt payé par :

a) L’entreprise ?
b) Le propriétaire d’un local à usage d’habitation ?
c) L’occupant d’un local à usage d’habitation ?
5. L’impôt foncier est-il un impôt payé par :

a) Le locataire ?
b) L’entreprise ?
c) Le propriétaire ?
6. Les impôts directs constituent-ils des :

a) Recettes de fonctionnement ?
b) Recettes d’investissement ?
c) Dépenses de fonctionnement ?

7. La taxe professionnelle unique constitue-t-elle une recette de fonctionnement pour :
a) Les communes ?
b) Les départements ?
c) Les groupements de communes ?
8. Est-ce que les groupements de communes peuvent décider d’une fiscalité mixte ?
RÉPONSES
1. a).
1. a).
2. c) En effet, l’impôt payé par l’entreprise est la taxe professionnelle et l’impôt payé par
le propriétaire est la taxe foncière.
3. c).
4. a).
5. c).
6. a).
7. c).
8. La loi du 12 juillet 1999 a également instauré la possibilité, pour les groupements

de communes à taxe professionnelle unique, de percevoir la taxe d’habitation et
les taxes foncières. Cette délibération du conseil de l’EPCI à la majorité simple de ses
membres est applicable à compter du 1er janvier de l’année suivant celle au cours de
laquelle elle est intervenue.

Les transferts
de l’État
Chapitre 2
Panorama des transferts de l’État

Les relations financières entre l’État et les collectivités territoriales sont
caractérisées depuis 1996 par l’existence d’une « enveloppe normée » regroupant
les principaux concours financiers de l’État aux collectivités territoriales, dont
l’évolution annuelle est déterminée par l’application d’indices macro-
économiques. La loi de finances pour 2004 a modifié l’architecture des dotations
et accru considérablement le volume de l’« enveloppe normée ».
La double nature des transferts de l’État mérite d’être soulignée ; il s’agit :
– d’un prélèvement sur les recettes de l’État ou dépense de l’État.
– de recettes pour les collectivités locales et leurs établissements publics.
L’article 51-5° de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001
énumère les annexes aux projets de loi de finances :
« 5° Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, pour
chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes
et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi
que les modifications de crédits ou de découvert demandées. Ces annexes sont
accompagnées du rapport annuel de performances de chacun d’entre eux, dans
les conditions prévues au 4°. »
Par mission, ces annexes récapitulent les crédits (y compris les fonds de concours
attendus) et les emplois demandés pour 2006 en les détaillant par programme,
action, titre et catégorie. Chaque programme est ensuite détaillé. Les parties
relatives aux programmes comprennent les éléments suivants :
– la présentation des crédits du programme et des dépenses fiscales associées,
– le projet annuel de performance qui présente notamment des objectifs et des
indicateurs de résultats.
S’agissant de la mission intitulée « Relations avec les collectivités territoriales », une
annexe du bleu budgétaire disponible sur le site Internet à l’adresse http://alize.
finances.gouv.fr/budget/plf2006/bleus/pdf/DBGNORMALMSNRC.pdf., détaille le
montant des concours financiers de l’État dans le tableau qui figure ci-dessous.

L’importance financière des transferts de l’État peut aussi être appréciée grâce au
jaune budgétaire relatif à l’effort financier de l’État en faveur des collectivités
locales3.
Les justifications relatives aux prélèvements sur les recettes et aux dotations de
l’État peuvent être recherchées au niveau du bleu budgétaire accompagnant le
projet de loi de finances pour 2006 et intitulé « Relations avec les collectivités
territoriales ».
Justification des prélèvements sur les recettes

Les concours financiers de l’État en faveur des collectivités locales atteindront donc
près de 64,47 milliards d’euros dont près des trois-quarts, 47, 100 milliards d’euros,
constituent des prélèvements sur les recettes. La LOLF n’impose pas de fixer à ces
derniers des objectifs et des indicateurs dans les mêmes conditions que celles qui
s’appliquent aux crédits budgétaires prévus dans une mission. Toutefois, eu égard
aux montants en jeu, le bleu budgétaire précité joint aux projets annuels de
performances de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » des
objectifs et des indicateurs liés aux prélèvements sur recettes.
S’agissant des concours financiers aux communes et aux groupements de communes,
du point de vue du citoyen, le bleu budgétaire définit trois objectifs :
– accroître le degré d’intégration des groupements de communes à l’aide de
deux indicateurs. Il s’agit du coefficient d’intégration fiscale (CIF) pour mesurer
la part des compétences exercées au niveau du groupement (en 2005, le taux
de réalisation était de 0,32) et du rapport entre la population regroupée dans
les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe
professionnelle unique (TPU) et la population totale regroupée. Ce dernier
indicateur est retenu, car il représente la forme la plus intégrée de groupement ;
en 2004, la proportion était de 74 % ;
– poursuivre la couverture du territoire par l’intercommunalité. L’indicateur
associé vise à mesurer la proportion de la population et des communes
couvertes par l’intercommunalité. En 2004, elle était respectivement de 84 % et
de 88 % ;
– assurer la péréquation des ressources entre collectivités. Deux indicateurs sont
associés à cet objectif : les volumes financiers relatifs consacrés explicitement à
la péréquation (en 2004, 17,83 % de la somme de la DGF et du Fonds de
solidarité des communes de la région Île-de-France étaient consacrés à la
péréquation) ; une étude quinquennale évaluant l’efficacité des dotations en
termes de réduction des inégalités. Il est possible d’observer que ce dernier
indicateur n’est disponible que pour l’année 2001. Le taux de correction global
3. DUPONT Malo, « Le dépôt de fonds de collectivités territoriales », in Revue du Trésor de juillet

2005, p. 370 à 374.

des inégalités s’établissait à 40 % en 2001. La méthodologie appliquée est celle
retenue par le Commissariat général du Plan. Il s’agit de mesurer le taux de
correction, grâce aux dotations de l’État, des inégalités de ressources des
collectivités corrigées en fonction de leurs charges. Le taux de correction global
des inégalités sera complété par une mesure de l’efficacité de chaque dotation
et de sa contribution à la réduction des écarts entre collectivités. Une
actualisation de cette étude sur une base quinquennale permettrait d’apprécier
avec le recul nécessaire l’efficacité des politiques conduites.
S’agissant des concours financiers aux départements, du point de vue du citoyen,
le bleu budgétaire retient un objectif : assurer la péréquation des ressources entre
collectivités. Deux indicateurs sont associés à cet objectif : les volumes financiers
relatifs consacrés explicitement à la péréquation (en 2004, 7,63 % de la somme de
la DGF étaient consacrés à la péréquation) ; une étude quinquennale évaluant
l’efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités selon la
méthodologie exposée ci-dessus. Le taux de correction global des inégalités
s’établissait à 51 % en 2001 pour les départements.
S’agissant des concours financiers aux régions, du point de vue du citoyen, le bleu
budgétaire retient un objectif : assurer la péréquation des ressources entre
collectivités. Deux indicateurs sont associés à cet objectif : les volumes financiers
relatifs consacrés explicitement à la péréquation (en 2004, 1,58 % de la somme de
la DGF étaient consacrés à la péréquation) ; une étude quinquennale évaluant
l’efficacité des dotations en termes de réduction des inégalités selon la
méthodologie exposée ci-dessus. Le taux de correction global des inégalités
s’établissait à 54 % en 2001 pour les régions.

1 - Dotations sous enveloppe
1.1 - Principe de l’enveloppe normée

L’« enveloppe normée » résulte d’une contractualisation des concours financiers de
l’État aux collectivités locales. Elle permet, du point de vue des collectivités locales
comme de l’État, d’assurer une meilleure prévisibilité de l’évolution des dotations.
Pour les collectivités locales, elle leur garantit une règle d’évolution des dotations
d’une année sur l’autre. Pour l’État, elle constitue un outil essentiel de pilotage des
finances publiques.
Le dispositif d’« enveloppe normée » a été introduit pour la première fois par le
gouvernement en 1996. Il s’agissait alors du « Pacte de stabilité financière pour
1996-1998 », qui englobait la dotation globale de fonctionnement (DGF), les
dotations de l’État au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle
(FNPTP) et au Fonds national de péréquation (FNP), la dotation spéciale instituteurs
(DSI), la dotation élu local, la dotation globale d’équipement (DGE), les dotations
générales de décentralisation (DGD, DGD Corse, DGD formation professionnelle), et
les dotations d’équipement scolaire des départements et des régions (DDEC, DRES).
Les dotations incluses dans l’enveloppe évoluaient en fonction de leurs règles
d’indexation propres, ces indexations étant généralement plus élevées que
l’indexation retenue pour l’enveloppe elle-même.
Pour 2005, la loi de finances prévoit que l’« enveloppe normée » progressera au
rythme de l’inflation prévisionnelle pour 2005 (soit 1,8 %) majorée de 33 % de la
croissance attendue du PIB pour 2004 (soit 2,5 %). L’« enveloppe normée » évoluera
ainsi de + 2,87 % par rapport à 2004.
La refonte de l’architecture des dotations organisée par la loi de finances pour 2004 ac-
croît considérablement le volume des concours financiers contenus dans l’enveloppe,
et redonne une cohérence au dispositif d’« enveloppe normée ». En effet, la multiplica-
tion, les années précédentes, des compensations d’allégements de fiscalité locale pla-
cées « hors enveloppe », avait réduit la part de celle-ci, qui représentait environ les deux
tiers de l’ensemble des concours de l’État aux collectivités locales, en 1996, à seulement
la moitié du total des concours en 2003. L’« enveloppe normée » atteint désormais près
de 72 % de l’ensemble des concours de l’État en 2005.
1.2 - La refonte des dotations dans la loi de finances pour 2004

La loi de finances pour 2004 a engagé la réforme des finances locales, et plus particuliè-
rement la réforme des dotations. Cette réforme vise un double objectif de simplifica-
tion et de clarification, d’une part, et de renforcement de la péréquation, d’autre part.
L’ampleur des enjeux soulevés par cette réforme a conduit le gouvernement à la scinder
en deux étapes. Une première étape, organisée par la loi de finances pour 2004, a
consisté à refondre l’architecture des dotations de manière à simplifier les circuits
financiers et à dégager une meilleure alimentation des dotations de péréquation.

La refonte des architectures, organisée par la loi de finances pour 2004 concerne
deux axes essentiels : la globalisation dans la DGF de plusieurs dotations (dont
95 % de la DGD) et compensations fiscales (dont la compensation de la suppression
de la « part salaires » de la taxe professionnelle) auparavant autonomes ; la
suppression du FNPTP et du FNP et leur remplacement par des dispositifs intégrés
soit à la DGF, soit au budget de l’État.
La globalisation de plusieurs concours financiers au sein de la DGF conduit, d’une
part, à la création d’une part régionale de la DGF et d’autre part, à la réorganisation
de la DGF sur le même modèle pour les trois niveaux de collectivité. Chaque niveau
de collectivité (communes/ EPCI, départements, régions) bénéficie ainsi désormais
d’une DGF homogène comportant deux volets : une part forfaitaire et une part
péréquation, ce schéma étant légèrement aménagé pour les départements qui
bénéficieront, en outre, d’une troisième part spécifique regroupant certains
concours particuliers. L’alimentation de la péréquation est assurée, pour chaque
niveau de collectivité, par une progression de la part forfaitaire moins rapide que
celle de la masse globale de la DGF.
1.3 - Les catégories de dotations sous enveloppe

1.3.1 - La dotation globale de fonctionnement (DGF)
Avec l’élargissement de la masse de la DGF par la loi de finances pour 2004, la DGF
devient le pivot des dotations de l’État. Son montant global a doublé, passant de
18,8 milliards d’euros € en 2003 (soit 32 % du total des concours financiers) à
36,7 milliards d’euros en 2004 (soit 62 % du total). L’indice d’évolution de la
dotation globale de fonctionnement, qui correspond à l’inflation et à la moitié de
la croissance du PIB, s’établit à + 3,29 % en 2005, la DGF représentant alors
37,9 milliards d’euros en 2005.
Inspirée des propositions du comité des finances locales, présentées dans son
rapport du 28 avril 2004, la loi de finances pour 2005 constitue la seconde étape de
la réforme des dotations de l’État aux collectivités territoriales. Elle aménage les
modalités de répartition de ces dotations, afin notamment de renforcer la
péréquation en faveur des collectivités défavorisées.
La DGF des régions

La création d’une part régionale de la DGF a été réalisée en 2004 par le
regroupement dans cette dotation de divers concours aux régions qui étaient
précédemment autonomes. Cette DGF des régions est organisée en une dotation
forfaitaire et une dotation de péréquation.
La dotation forfaitaire est indexée, depuis 2004, selon un taux de progression fixé
par le comité des finances locales entre 75 % et 95 % du taux de progression de
l’ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement (soit entre
+ 2,4674 % et + 3,1253 % pour 2005).
La dotation de péréquation correspond à la reprise au sein de la DGF de l’ancien Fonds
de correction des déséquilibres régionaux (FCDR). Le montant total de la dotation de

péréquation est égal à la différence entre l’ensemble des ressources affectées à la DGF
des régions et la dotation forfaitaire. Cette masse est répartie au profit des régions dont
le potentiel fiscal par habitant est inférieur à 85 % du potentiel fiscal moyen des
régions, et selon une formule impliquant le potentiel fiscal par habitant (pour 50 % de
la masse) et le potentiel fiscal par kilomètre carré (pour le solde).
La DGF des départements

Les départements reçoivent, depuis 2004, une dotation forfaitaire, une dotation de
compensation et une dotation de péréquation. Le schéma ci-dessous résume la
structure de la DGF pour ce qui concerne les départements.
Source : direction générale des collectivités locales, « Le Guide budgétaire 2005 ».

• La dotation forfaitaire
S’agissant de la dotation forfaitaire, la loi de finances pour 2004 a organisé
l’intégration, dans cette dotation, de différents concours particuliers et
compensations.
La loi de finances pour 2005 aménage la dotation forfaitaire en créant en son sein :
– une dotation de base de 70 € par habitant ;
– un complément de garantie permettant à chaque département d’atteindre le
montant total de dotation forfaitaire perçu en 2004, indexé à hauteur de 60 %
du taux de progression de la DGF. En 2005, chaque département recevra donc
une dotation forfaitaire en augmentation de 1,97 %.
À compter de 2006, le montant de la dotation de base de chaque département et,
le cas échéant, sa garantie, évolueront chaque année selon un taux de progression
fixé par le comité des finances locales entre 60 % et 70 % du taux de croissance de
l’ensemble des ressources de la DGF.
• La dotation de compensation
La dotation de compensation, créée en 2004 pour retracer, d’une part, l’ancien
concours particulier compensant la suppression des contingents communaux d’aide
sociale et, d’autre part, 95 % de la part de la DGD (hors concours particuliers) due à
chaque département en 2003 et ne correspondant pas à la compensation d’un
impôt départemental supprimé, évolue selon le rythme de la DGF (soit + 3,29 % en
2005).
Par ailleurs, l’article 53 de la loi de finances pour 2005 procède à deux opérations
venant s’imputer sur la dotation de compensation des départements :
– en premier lieu, la dotation de compensation fait l’objet d’une réfaction d’un
montant de 900 millions d’euros, répartie au prorata du nombre de véhicules
terrestres à moteur immatriculés au 31 décembre 2003, en contrepartie de
l’attribution de 900 millions d’euros de taxe sur les conventions d’assurance
(TSCA), répartie selon la même clef ; pour les départements dont la dotation de
compensation est inférieure au montant résultant de l’application de ce calcul,
celle-ci est mise à zéro et la différence est prélevée sur le montant de TSCA – cf.
supra, 2° partie, chapitre IV, 3.3 ;
– en second lieu, la dotation de compensation fait l’objet d’un abondement de
20 millions d’euros, réparti au prorata du nombre de sapeurs-pompiers
volontaires présents dans le corps départemental au 31 décembre 2003.
Au total, le « débasage » imputé à ce titre à la DGF des départements se monte
donc à 854 millions d’euros.
• La part de péréquation de la DGF des départements
Elle est constituée du solde de la DGF des départements, après déduction des
montants de la dotation forfaitaire et de la dotation de compensation. Elle
s’organise autour de deux dotations : la dotation de péréquation urbaine (DPU) et
la dotation de fonctionnement minimale (DFM). Ces deux dotations prennent en

compte le potentiel financier, critère qui se substitue à celui du potentiel fiscal pour
la répartition des dotations. Le potentiel financier d’un département correspond à
son potentiel fiscal, augmenté de la dotation de compensation ainsi que de la
dotation forfaitaire, perçues l’année précédente, auquel est ajouté le montant
moyen perçu sur les cinq dernières années au titre des droits de mutations à titre
onéreux. Il s’agit, par cet indicateur, de mieux appréhender la richesse d’un
département en évaluant sa capacité à mobiliser des ressources, qu’il s’agisse de
produits de nature fiscale ou de dotations versées par l’État de manière régulière et
automatique.
La masse financière totale de la DPU sera constituée des montants de la dotation de
péréquation perçus en 2004 par les départements urbains, définis comme les
départements dont le taux d’urbanisation est supérieur à 65 % et la densité
supérieure à 100 hab/km2. Celle de la DFM sera constituée des montants de la
dotation de péréquation perçue en 2004 par les autres départements et de la masse
totale des montants de la dotation de fonctionnement minimale de l’année 2004
des vingt quatre départements qui en bénéficiaient.
Pour 2005 et les années suivantes, il appartiendra au comité des finances locales de
déterminer l’évolution de chacune de ces deux dotations en répartissant entre elles
le solde de croissance de la DGF après l’indexation de la dotation forfaitaire et de
la dotation de compensation.
La dotation de fonctionnement minimale (DFM) concernera l’ensemble des
départements qui ne sont pas considérés comme urbains. L’éligibilité à la DFM sera
ensuite déterminée en fonction du potentiel financier des départements. Elle sera
répartie en fonction du potentiel financier, du potentiel financier rapporté à la
superficie et de la longueur de voirie.
La DGF des communes et des établissements publics de coopération inter-
communale (EPCI)
Comme pour les régions et les départements, la loi de finances pour 2004 a organisé
l’intégration dans la DGF de diverses compensations perçues par les communes et
les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). La loi de finances
pour 2005 en aménage la structure et les règles de répartition internes. Le schéma
ci-dessous résume la structure de la DGF pour ce qui concerne les communes et leurs
groupements.

Source : direction générale des collectivités locales, « Le guide budgétaire 2005 ».
a) Les communes
1° La dotation forfaitaire des communes
Au sein de la dotation forfaitaire seront distinguées quatre parts :
– une dotation de base variant de 60 à 120 € par habitant en fonction de la taille
des communes ; cette part augmente chaque année selon un taux fixé par le
comité des finances locales, égal au plus à 75 % du taux de progression de la
DGF ;

– une part proportionnelle à la superficie de 3 € par hectare. Cette part est
calculée sur la base de 5 € par hectare pour les communes situées en zone de
montagne et elle est plafonnée au triple du montant de la dotation de base
pour les communes de Guyane ; elle évolue selon le taux d’indexation fixé par
le comité des finances locales pour la dotation de base ;
– une part correspondant à l’ancienne compensation « part salaires » de la taxe
professionnelle, incluse depuis 2004 dans la dotation forfaitaire ; elle varie
chaque année selon un taux fixé par le comité des finances locales égal au plus
à 50 % du taux de progression de la DGF ;
– un complément de garantie pour les communes pour lesquelles la somme de la
dotation de base et de la part « superficie » est inférieure à la dotation
forfaitaire perçue en 2004 ; cette part évolue selon un taux égal à 25 % du taux
de progression de la DGF.
L’évolution globale de la dotation forfaitaire résulte de l’indexation de chacune de
ses composantes. À titre exceptionnel, la dotation forfaitaire a été indexée selon un
taux de 1 % en 2005, afin d’accroître la part disponible pour la péréquation
communale.
2° Les dotations de péréquation des communes
La péréquation communale est constituée de la dotation de solidarité urbaine et de
cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR) et de la dotation
nationale de péréquation (DNP). Le comité des finances locales répartit chaque
année entre ces trois dotations l’accroissement annuel du solde de la DGF des
communes et EPCI, après prélèvement de la dotation forfaitaire et de la DGF des
EPCI.
À compter de 2005, la DSU connaîtra une progression de 120 M€ par an pendant
cinq ans. Toutefois, si pour une année le montant de l’accroissement de la DGF des
communes et de leurs groupements est inférieur à 500 M€, le montant affecté à la
DSU serait limité à 24 % de l’accroissement constaté.
La loi de finances pour 2005 a établi une réforme du mode de répartition de ces
trois dotations. Il s’agit en particulier de remplacer le critère de potentiel fiscal par
celui de potentiel financier, défini comme le potentiel fiscal d’une commune majoré
du montant de sa dotation forfaitaire. Au-delà de la capacité à lever des ressources
fiscales, cet indicateur permet d’évaluer la capacité d’une commune à mobiliser des
ressources et à équilibrer son budget.
Par ailleurs, à compter de 2005, un effort particulier a été entrepris en faveur des
communes éligibles à la DSU et comprenant une zone urbaine sensible (ZUS) ou une
zone franche urbaine (ZFU). Un effort équivalent est fait pour les communes
éligibles à la DSR fraction « bourgs-centres » situées en zone de revitalisation rurale
(ZRR).
b) Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
Les EPCI bénéficient depuis 2004 de deux parts de DGF. À côté de la dotation
d’intercommunalité, calculée en fonction de la population, du potentiel fiscal et du

coefficient d’intégration fiscale (CIF), est versée une dotation de compensation
correspondant, pour chaque EPCI, à la compensation « part salaires » perçue
antérieurement en dehors de la DGF, ainsi que, pour la centaine d’EPCI à fiscalité
propre qui existaient en 1987, les montants antérieurement perçus au titre de la
compensation des baisses de DCTP.
Cette dotation de compensation est indexée chaque année au même rythme que la
dotation forfaitaire des communes, soit 1 % en 2005. En cas de passage d’un EPCI à
la taxe professionnelle unique après le 1er janvier 2004, l’EPCI percevra, en lieu et
place de ses communes membres, la part de dotation forfaitaire correspondant à
l’ancienne compensation « part salaires ».
S’appuyant sur les propositions élaborées par le comité des finances locales (CFL)
dans son rapport d’avril 2004, la loi de finances pour 2005 a pour objectif, d’une
part, d’améliorer la dotation d’intercommunalité des communautés de communes
et, d’autre part, de renforcer la prévisibilité de cette dotation, en simplifiant le CIF,
en augmentant le poids de la dotation de base qui est moins instable que la
dotation de péréquation, ainsi qu’à travers la garantie en fonction d’un niveau
absolu de CIF.
1° Aménagement des règles de progression
La loi de finances pour 2005 met en place un rattrapage de la dotation
d’intercommunalité des communautés de communes, à fiscalité additionnelle ou à
taxe professionnelle unique, sur les dotations des communautés d’agglomération.
Désormais, le taux de croissance de la DGF par habitant des communautés de
communes sera compris entre 130 % et 160 % du taux retenu pour les communautés
d’agglomération, fixé par le CFL, et qui doit lui-même évoluer au moins comme
l’inflation.
2° Modification des règles de répartition de la dotation d’intercommunalité
La loi de finances pour 2005 modifie la clef de répartition entre dotation de base et
dotation de péréquation. Jusqu’à 2004, la dotation de base représente 15 % de la
dotation d’intercommunalité de chaque catégorie de groupement, et la dotation de
péréquation 85 %. Or la dotation de base apparaît moins instable que la dotation
de péréquation, car elle n’est répartie qu’en fonction de la population et du CIF, qui
est lui-même rendu plus prévisible. Le rééquilibrage souhaité par le comité des
finances locales (passage à une proportion de 30 %-70 %) a été opéré en loi de
finances pour 2005.
La simplification du CIF résulte de plusieurs dispositions relatives aux dépenses de
transfert qui viennent en minoration du CIF. Tout d’abord, celles-ci sont supprimées
pour les communautés de communes à fiscalité additionnelle, dans la mesure où
elles ne corrigeaient que marginalement le CIF de ces groupements, tout en
constituant un élément d’incertitude et d’instabilité, compte tenu des difficultés
liées à leur recensement.
Ensuite, pour les communautés de communes à TPU et les communautés
d’agglomération, conformément au souhait du CFL, leur définition sera concentrée

sur les deux dépenses de transfert les plus importantes : l’attribution de
compensation (AC) et la dotation de solidarité communautaire (DSC), prise en
compte pour moitié.
Enfin, cette nouvelle définition des dépenses de transfert sera mise en œuvre sur
deux ans, ce qui représente une accélération de la déduction des dépenses de
transfert, actuellement effectuée par dixième chaque année (75 % des dépenses de
transfert prises en compte en 2005, 100 % en 2006).
3° Aménagement des règles de garantie et d’écrêtement
L’un des éléments de l’instabilité de la dotation d’intercommunalité de chaque
groupement tient au fait qu’elle dépend, non seulement de ses données propres
(CIF, potentiel fiscal), mais des données moyennes de sa catégorie. Or le CIF et le PF
moyen d’une catégorie de groupements peuvent évoluer fortement d’une année
sur l’autre. En 2004 par exemple, le CIF des communautés de communes à fiscalité
additionnelle a progressé de plus de 9 %.
Il existe jusqu’à 2004 une garantie favorable (indexation de la dotation/ habitant sur
le taux de la dotation forfaitaire) pour les EPCI dont le CIF est supérieur au double
de la moyenne du CIF de leur catégorie. Cette garantie reproduit les inconvénients
qu’elle est censée corriger : elle dépend non seulement des données propres au
groupement, mais aussi des données moyennes de la catégorie. Pour y remédier, il
est désormais prévu que bénéficieront de la garantie les EPCI qui atteignent un
certain niveau de CIF déterminé une fois pour toutes (0,5 pour les communautés de
communes à fiscalité additionnelle par exemple).
Par ailleurs, la loi de finances prévoit la suppression de l’écrêtement subi par les
communautés de communes à fiscalité additionnelle lorsque leur dotation
d’intercommunalité augmentait de plus de 20 %.
1.3.2 - La dotation globale de décentralisation (DGD)
La DGD assure la compensation financière des transferts de compétences qui ne

donnent pas lieu à un transfert de fiscalité.
Il existe ainsi une DGD « régions », une DGD « départements », auxquelles il
convient d’ajouter plusieurs concours particuliers destinés aux départements ou aux
communes.
Par ailleurs, les crédits destinés à compenser les charges d’équipement des bâtiments
scolaires font l’objet de dotations spécifiques : la dotation régionale d’équipement
scolaire (DRES) et la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC).
Il faut également rappeler que, dans le cadre de la réforme générale des concours
financiers de l’État aux collectivités territoriales, amorcée dès 2004, la DGD des
départements (hors concours particuliers) et des régions a fait l’objet d’une
consolidation au sein de la DGF. 95 % des crédits de la DGD 2003 (inscrits sur le
chapitre 41-56, art. 20 et 30) ont ainsi été intégrés dans la dotation forfaitaire des
départements et des régions pour 2004. Les 5 % de crédits de la DGD restant
permettent de procéder aux ajustements, à la marge, que connaît la DGD, s’agissant

des partages de services et des régularisations ponctuelles. Chaque département et
région perçoivent ainsi, depuis 2004 et pour les années suivantes, une DGD
résiduelle égale à 5 % de la DGD 2003, indexée et ajustée le cas échéant.
Par ailleurs, l’accroissement des charges résultant de transferts de compétences

intervenus dans le secteur de la formation professionnelle est compensé par la
dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle gérée par le
ministère chargé de l’emploi et de la formation professionnelle. Le montant de
l’accroissement de cette dotation, résultant de son indexation sur le taux d’évolution
de la DGF, est réparti entre les régions selon des critères spécifiques, dans un
objectif de péréquation. L’article 20 du projet de loi de finances pour 2005 prévoit
de remplacer progressivement, de 2005 à 2007, une part de la dotation de
décentralisation relative à la formation professionnelle par le produit de la
contribution au développement de l’apprentissage (taxe additionnelle à la taxe
d’apprentissage). Ce dispositif vise à substituer une ressource de nature fiscale à une
dotation versée par l’État afin de renforcer l’autonomie financière des régions.
1.3.3 - Les autres dotations composant l’enveloppe normée

Aux côtés de la DGF (37,9 milliards d’euros en 2005) et de la DGD (3,2 milliards
d’euros en 2005), figurent au sein de l’« enveloppe normée » diverses dotations
d’ampleur plus limitée, telles que la dotation globale d’équipement (DGE) des
communes (0,44 milliard d’euros) et des départements (0,49 milliard d’euros), la
dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC, 0,3 milliard d’euros) et
la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES, 0,62 milliard d’euros), la
dotation spéciale instituteurs (DSI, 0,16 milliard d’euros), la dotation élu local
(0,05 milliard d’euros), et enfin la DCTP (1,2 milliard d’euros) qui joue le rôle de
variable d’ajustement.
La dotation globale d’équipement (DGE)
La dotation globale d’équipement (DGE) est attribuée aux communes, à leurs

groupements, aux départements, ainsi qu’aux services d’incendie et de secours
(SDIS) et aux centres de la fonction publique territoriale (centres de gestion et
CNFPT), sous forme de subventions pour une opération réalisée par une commune
ou un EPCI et au prorata des dépenses directes d’investissement effectuées durant
l’année en cours pour les départements.
La DGE atteint 932 milliards d’euros en 2005. Ce montant évolue chaque année comme
la formation brute de capital fixe des administrations publiques (+ 3 % en 2005).
• La dotation globale d’équipement des communes et EPCI
La DGE des communes et EPCI atteint 441 milliards d’euros en 2005. Cette masse
nationale est répartie entre les départements, après prélèvement d’une quote-part
pour les collectivités d’outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, sous la forme
d’enveloppes départementales de subventions déléguées aux préfets. La répartition
entre les départements se fait en fonction de critères physiques et financiers
(potentiel fiscal, population, longueur de la voirie, nombre de communes

éligibles…). Une fois réparties entre les départements, les enveloppes sont gérées
de manière totalement déconcentrée.
La dotation globale d’équipement est attribuée en métropole à toutes les

communes de moins de 2 000 habitants (7 500 dans les DOM) et aux EPCI de moins
de 20 000 habitants (35 000 dans les DOM) et, sous réserve d’une condition de
potentiel fiscal, aux communes de 2 001 à 20 000 habitants (7 501 à 35 000 dans les
DOM), et aux EPCI de plus de 20 000 habitants (35 000 dans les DOM). Sont
également éligibles les EPCI de plus de 20 000 habitants dont les communes
membres sont toutes éligibles. Les communes de la Nouvelle-Calédonie, de la
Polynésie française, de Wallis-et-Futuna ainsi que de la collectivité départementale
de Mayotte bénéficient d’une quote-part, prélevée avant la répartition de la DGE
en métropole et dans les DOM.
La répartition de la DGE des communes et EPCI est opérée entre les départements
de métropole et d’outre-mer en faisant intervenir des critères tels que la population
des communes éligibles, leur potentiel fiscal, la longueur de leur voirie, etc.
Le préfet attribue les subventions après avis d’une commission d’élus chargée de
déterminer les catégories d’opérations prioritaires, ce qui permet de mettre l’accent
sur les investissements les plus sensibles localement. La commission fixe également
les fourchettes de taux applicables à chaque catégorie d’opérations, dans la limite
de 20 % à 60 % du montant hors taxe de l’investissement. La commission est
également consultée par le préfet sur la répartition des crédits, au sein de
l’enveloppe départementale, entre les communes et EPCI de moins de
2 000 habitants (7 500 dans les DOM) et ceux dont la population excède ce seuil.
La DGE est attribuée, par arrêté préfectoral, sous la forme de subventions par
opération.
Le régime juridique de la DGE des communes et EPCI a été modifié pour la dernière
fois par le décret n° 2002-1522 du 23 décembre 2002 relatif aux modalités
d’attribution de la dotation globale d’équipement et modifiant le code général des
collectivités territoriales (partie réglementaire). Ce décret est applicable aux dossiers
déposés au titre de la DGE des communes de l’année 2003 et des années suivantes.
Le décret du 23 décembre 2002 permet notamment le commencement d’exécution

de l’opération dès la reconnaissance par le préfet du « caractère complet » du
dossier déposé par le demandeur ou, sans réponse du préfet, au terme d’un délai
de trois mois à partir de la réception du dossier. Ce décret prévoit également que
le montant d’une subvention DGE est soumis à la règle de plafonnement des aides
publiques directes de 80 % du montant de la dépense pouvant être subventionnée
(sauf dérogations particulières). Il fixe à 30 % le montant maximal de l’avance et un
délai implicite de rejet relativement souple. Les dossiers seront ainsi désormais
réputés rejetés si le préfet ne les retient pas au cours de deux exercices successifs. Le
décret précise par ailleurs que le taux de subvention s’applique au coût réel des
travaux et mentionne les différents cas de reversement de la subvention.

Enfin, le décret fixe les délais dans lesquels l’opération doit recevoir un
commencement d’exécution (deux ans) et doit être achevée (quatre ans à compter
de la date de démarrage de l’opération). Les possibilités de prorogations de ces
délais sont réduites et supposent une décision du préfet.
• La DGE des communes des collectivités d’outre-mer et de Nouvelle-Calédonie
La DGE des communes est attribuée dans les collectivités d’outre-mer et en
Nouvelle-Calédonie sous forme d’une dotation annuelle versée au cours du premier
trimestre de l’année et affectée au financement des investissements choisis par le
bénéficiaire pour les communes de plus de 20 000 habitants et sous forme de
subventions au vu des dossiers présentés par les bénéficiaires pour les communes de
moins de 20 000 habitants et les groupements.
• La dotation globale d’équipement des départements
La DGE des départements atteint 490 M€ en 2005. Elle bénéficie aux départements,
à leurs groupements ainsi qu’aux syndicats à caractère administratif regroupant des
communes ou groupements de communes et un ou plusieurs départements ou
régions, aux SDIS, aux centres de gestion de la fonction publique territoriale et au
centre national de la fonction publique territoriale.
Elle recouvre deux parts. La première part comprend une fraction principale
(attribuée par taux de concours, au prorata des investissements réalisés), une
fraction voirie, une majoration en faveur des départements défavorisés et une autre
en faveur des groupements de départements. Des seuils de garantie et d’écrêtement
fixent les montants minimum ou maximum que le département peut recevoir au
titre de la 1re part (hors majoration « potentiel fiscal »). La deuxième part comporte
une fraction principale (attribuée par taux de concours, au prorata des
investissements réalisés en matière d’aménagement foncier et de subventions
versées par les départements pour des travaux d’équipement rural) et deux
majorations, la première au titre des dépenses d’aménagement foncier du
département, la seconde en faveur des départements défavorisés.
Les dotations régionale et départementale d’équipement scolaire
La loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 a transféré aux conseils régionaux la construction, la
reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le
fonctionnement des lycées, des établissements d’éducation spéciale, des écoles de
formation maritime et aquacole, et des établissements d’enseignement agricole
visés à l’article L. 815-1 du code rural.
Elle a également transféré aux conseils généraux la construction, la reconstruction,
l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement des collèges.
Toutefois, demeurent de la compétence de l’État, d’une part, les dépenses
pédagogiques dont la liste est fixée par le décret n° 85-275 du 25 février 1985 et,
d’autre part, les dépenses de personnel. Le transfert de compétences est intervenu
le 1er janvier 1986 En matière de fonctionnement, le transfert de compétences des
établissements est compensé, pour les régions et les départements, dans le cadre de
la DGD.

En revanche et conformément aux articles L. 4332-3 et L. 3334-16 du CGCT, les
charges d’investissement ont été compensées respectivement par la dotation
régionale d’équipement scolaire (DRES) pour les régions, et par la dotation
départementale d’équipement des collèges (DDEC) pour les départements, à
l’exclusion de la collectivité territoriale de Corse qui bénéficie d’une compensation
financière spécifique intégrée en DGD.
La dotation spéciale instituteur (DSI)
En application des lois du 30 octobre 1886 et du 19 juillet 1889, désormais codifiées
dans le code de l’éducation, le logement des instituteurs ou, à défaut, l’indemnité
représentative de logement en tenant lieu, constitue une dépense obligatoire de
chaque commune. Depuis 1983, l’État compense aux communes cette charge
obligatoire au moyen d’une dotation spéciale pour le logement des instituteurs
(DSI). Cette dotation spéciale n’est plus intégrée dans la dotation globale de
fonctionnement, mais continue d’évoluer comme celle-ci et d’être répartie par le
comité des finances locales « proportionnellement au nombre des instituteurs
exerçant dans les écoles publiques, qui sont logés par chaque commune ou qui
reçoivent une indemnité de logement. »
Il faut relever que la DSI est indexée comme la DGF, mais connaît chaque année une
diminution en volume du fait de l’intégration progressive des instituteurs dans le
corps des professeurs des écoles. En effet, contrairement aux instituteurs, les
professeurs des écoles ne bénéficient pas de la prise en charge financière du
logement. Le montant global de la DSI est ainsi réduit chaque année à hauteur des
« sorties » d’instituteurs du dispositif.
La dotation élu local
En application des dispositions de la loi n° 92-108 du 3 février 1992 relative aux
conditions d’exercice des mandats locaux, codifiée à l’article L. 2335-1 du code
général des collectivités territoriales, une dotation particulière, réservée aux petites
communes rurales, est destinée à compenser leurs dépenses obligatoires liées aux
dispositions législatives relatives aux autorisations d’absence, aux frais de
formation des élus locaux et à la revalorisation des indemnités des maires et des
adjoints.
La dotation particulière élu local qui s’élève à 48,715 M€ en 2005 est un prélèvement
sur les recettes de l’État, et évolue comme la DGF.
La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)
La DCTP est constituée d’un ensemble de compensations qui sont notifiées chaque
année aux collectivités locales au moyen de l’état n° 1259 ou n° 1253 de notification
des bases de la fiscalité directe locale. Ces diverses compensations résultent de
plusieurs mesures législatives ayant entraîné une perte de recettes de taxe
professionnelle pour les collectivités locales.
Une première dotation, que l’on appelle la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) (hors réduction pour création d’établissements), regroupe
plusieurs allocations compensatrices qui évoluent de manière forfaitaire. Il s’agit de

la compensation du plafonnement des taux communaux en 1983, de la réduction de
la fraction imposable des salaires de 20 % à 18 % en 1983 et de l’abattement
général de 16 % des bases de taxe professionnelle en 1987.
La DCTP (hors réduction pour création d’établissements) constitue la variable
d’ajustement des concours financiers de l’État aux collectivités, de telle sorte que les
autres dotations évoluent en fonction de leurs indices de référence prévus par la loi.
Une seconde dotation comprend la compensation relative à la réduction pour
création d’établissement (la réduction pour embauche et investissement est
supprimée depuis 2000). Elle évolue, quant à elle, en fonction des bases
d’imposition.
À la suite d’un contentieux opposant l’État à la commune de Pantin, le Conseil
d’État a considéré que les rôles supplémentaires consécutifs à des rehaussements
des cotisations initiales de taxe professionnelle devaient être pris en compte pour
le calcul des compensations versées respectivement en contrepartie de l’abattement
général de 16 % et de la réduction pour embauche et investissement.
L’article 1er de la loi de finances rectificative pour 2004 a, notamment, précisé les
règles de calcul des compensations du plafonnement des taux communaux en 1983
et de la réduction de la fraction imposable des salaires et prévu une indemnisation
forfaitaire des collectivités concernées. Compte tenu des modes de calcul respectifs
de ces deux compensations, un traitement différencié a été prévu par l’article 19 de
la loi de finances pour 2002.
Pour ce qui est de la compensation attribuée en contrepartie de l’abattement de
16 % appliqué à l’ensemble des bases de taxe professionnelle, l’article 19 a instauré
une dotation spécifique et forfaitaire à l’ensemble des collectivités locales afin de
compenser l’absence de prise en compte des rôles supplémentaires. Il s’agit d’une
indemnisation à raison du manque à gagner sur les années antérieures. Cette
dotation de 177,9 millions d’euros est versée en quatre fois (80 milliards d’euros en
2002, 44,5 M€ en 2003, 35,6 M€ en 2004 et 17,8 M€ en 2005). Un coefficient de
diminution de 0,9665204 a été appliqué en 2004 aux compensations du
plafonnement des taux de TP et de la réduction de la fraction imposable des salaires
(DCTP 1). Il était de 0,9572948 pour la compensation versée en contrepartie de
l’abattement de 16 % (DCTP 2). Le montant brut de chaque allocation est obtenu
en appliquant au montant brut de l’année précédente un des deux coefficients ci-
dessus.
En 2004, l’allocation destinée à compenser l’allégement résultant de l’abattement
de 16 % des bases de taxe professionnelle décidé en 1987 a subi en outre une
réfaction de 15 % si le coefficient d’évolution des produits des rôles généraux de
taxe professionnelle entre 1987 et 2003 est supérieur à 2,19 et inférieur ou égal à
3,16, de 35 % si ce coefficient est supérieur à 3,16 et inférieur ou égal à 5,27, et de
50 % s’il est supérieur à 5,27. Cette réfaction, plafonnée à 2 % du produit des
quatre taxes, doit s’appliquer au montant brut de l’allocation, calculé en fonction
de l’indexation précitée. Le résultat obtenu constitue le montant net d’allocation
perçu par la collectivité.

2 - Dotations hors enveloppe
1.1 - Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA)

Le fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) est un mécanisme de compensation
de la TVA payée par les collectivités territoriales et leurs groupements au titre de
leurs dépenses d’investissement. Les conditions d’éligibilité à ce fonds sont définies
au code général des collectivités territoriales.
Les bénéficiaires
La liste des bénéficiaires de ce fonds est définie à l’article L. 1615-2 du CGCT. Il s’agit
des collectivités territoriales et de leurs groupements, de leurs régies, des organismes
chargés de la gestion des agglomérations nouvelles, des SDIS, des CCAS et CIAS, du
CNFPT et des centres de gestion des personnels de la fonction publique territoriale,
des agences des transports publics de personnes de Guadeloupe, de Guyane et de
Martinique et enfin, depuis la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte,
des communes et de la collectivité départementale de Mayotte.
Le taux de compensation
Le taux de compensation forfaitaire, fixé par l’article L. 1615-6 du CGCT, est
déterminé par rapport au taux normal de TVA. Depuis le 1er janvier 1997, ce taux
est diminué de 0,905 point pour tenir compte de la part de TVA versée par la France
au budget européen. Le taux de compensation, appliqué au montant toutes taxes
comprises des dépenses réelles d’investissement éligibles est donc de 15, 482 %
(19,6/119,6 – 0,905).
La date de compensation
L’assiette des dépenses éligibles est établie au vu du compte administratif de la
pénultième année (art. R. 1615-1 du CGCT), ce qui explique le décalage de deux ans
entre la réalisation de la dépense éligible et l’attribution du FCTVA.
Toutefois, pour les communautés d’agglomération et les communautés de
communes, l’assiette des dépenses éligibles est constituée des dépenses réalisées
l’année même et établie au vu des états de mandatements (art. L. 1615-6 du CGCT).
1.1.3 - Les dépenses éligibles

Selon les textes applicables, six conditions cumulatives doivent être remplies pour
qu’une dépense d’investissement, comptabilisée aux comptes 21 ou 23 du compte
administratif de la collectivité, puisse ouvrir droit à une attribution du FCTVA :
– la dépense doit avoir été réalisée par un bénéficiaire du fonds dont la liste est
limitativement fixée ;
– la collectivité bénéficiaire doit être propriétaire de l’équipement pour lequel
cette dépense a été engagée ; cette condition exclut les travaux pour le compte
de tiers, sous réserve des dispositions introduites par les lois de finances pour
1997, 1998 et 1999 relatives aux établissements publics de coopération

intercommunale (EPCI) et aux travaux à caractère d’urgence ou d’intérêt
général commentées ci-dessous ;
– le bénéficiaire doit être compétent pour agir dans le domaine concerné ;
– la dépense doit avoir été grevée de TVA, sauf s’il s’agit d’une des exceptions
des articles 294 à 296 du Code général des impôts ;
– la dépense ne doit pas être exposée pour les besoins d’une activité assujettie
même partiellement à la TVA, sauf si elle est exclue du droit à déduction de
cette taxe par application de l’article 273-2 du code général des impôts ;
– la dépense ne doit pas être relative à un bien cédé ou mis à disposition au
profit d’un tiers non bénéficiaire du fonds.
1.2 - Le produit des amendes de police

Le produit des amendes de police relatives à la circulation routière fait l’objet d’un
prélèvement sur les recettes de l’État au profit des collectivités locales,
correspondant au produit des amendes forfaitaires dressées sur l’ensemble du
territoire.
Le produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation atteint 560 M€
dans la loi de finances pour 2005. Toutefois, cette masse sera augmentée de
l’ajustement constaté dans la loi de finances rectificative de l’année précédente (soit
+112,049 M€ en LFR pour 2004), afin de tenir compte de la régularisation des
produits réellement encaissés les années antérieures. Le produit à répartir en 2005
sera donc de 672,049 M€.
Le produit ainsi défini est réparti entre les communes et certains de leurs
groupements au prorata des amendes émises sur le territoire de chaque collectivité.
Les communes et groupements de communes de plus de 10 000 habitants (au sens
de la population dite DGF) reçoivent directement leur attribution. Pour bénéficier
de ces attributions, les groupements doivent exercer la totalité des compétences
communales en matière de voies communales, de transports en commun et de parcs
de stationnement. C’est notamment le cas des communautés urbaines.
Pour les communes et groupements de moins de 10 000 habitants, les ressources sont
mutualisées au niveau du département afin de constituer des enveloppes suffisamment
volumineuses pour permettre des taux de subventions intéressants, évitant ainsi le sau-
poudrage. Il appartient au conseil général d’arrêter la liste des subventions allouées
dans ce cadre. Le détail des attributions versées est exposé ci-après.
Les sommes allouées doivent être utilisées soit au financement des opérations
concernant les transports en commun (aménagements et équipements améliorant
la sécurité des usagers, l’accueil du public, l’accès aux réseaux, les liaisons entre
réseaux et avec les autres modes de transport ; aménagements de voirie…), soit à
des opérations relevant de la circulation routière (plans de circulation, parcs de
stationnement, signalisation, aménagements et travaux concourant à la sécurité
routière…).

1.3 - Les autres dotations et subventions
Le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF), créé par la
loi n° 91-429 du 13 mai 1991, a pour objectif de contribuer à l’amélioration des
conditions de vie dans les communes urbaines d’Ile-de-France supportant des
charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer
de ressources fiscales suffisantes.
Ce dispositif assure une redistribution, entre communes de la région Ile-de-France,

par prélèvement sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées au
profit des communes les plus défavorisées. Il a été aménagé par la loi de finances
pour 2005.
Destinée à favoriser le financement de projets de développement économique,

social et touristique, ou d’actions en faveur des espaces naturels, la dotation de
développement rural (DDR) est, depuis 2000, réservée aux EPCI ruraux. Elle
constituait jusqu’en 2003 la première fraction du FNPTP et son montant était fixé
par le comité des finances locales. Inscrite au budget de l’État depuis 2004, elle
atteint 119,6 M€ en 2005 (+ 3 %).
Enfin, diverses subventions sont attribuées. Les subventions d’équipement des

différents ministères atteindront en 2005 un montant de 913 M€ en 2004, et les
subventions de fonctionnement un montant de 930 M€. Les transferts financiers
transitant par des comptes spéciaux du trésor s’élèveront pour leur part à 40 M€.
3 - Fiscalité transférée
L’article 102 de la loi du 2 mars 1982 et les articles 94 et 95 de la loi du 7 janvier
1983, codifiés aux articles L. 1614-1 à L. 1614-5 du code général des collectivités
territoriales, ont posé les principes fondamentaux régissant le financement des
accroissements de charge résultant pour les collectivités locales des transferts de
compétence. Ceux-ci sont ainsi intégralement compensés par transfert aux
collectivités locales de ressources équivalentes aux dépenses réalisées par l’État à la
date du transfert. Ces ressources comprennent des ressources fiscales et des
ressources budgétaires.
La fiscalité transférée est composée de la taxe sur les certificats d’immatriculation

des véhicules (régions), des droits d’enregistrement et de la taxe départementale de
publicité foncière (départements) et de la taxe différentielle sur les véhicules à
moteur (départements et collectivité territoriale de Corse).
Les évolutions notables du produit de la fiscalité transférée au cours de ces

dernières années s’expliquent par :
– la baisse des droits de mutation à titre onéreux ;
– les exonérations de taxe différentielle sur les véhicules à moteur.

Le projet de loi de finances pour 2004 a opéré un transfert significatif de fiscalité
en direction des départements au titre de la décentralisation de la gestion du
revenu minimum d’insertion. Les départements se voient affecter une fraction de
tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)
applicable aux quantités de carburants vendues sur l’ensemble du territoire
national. Cette fraction représente un montant prévisionnel de 4,9 milliards d’euros
au profit des départements en 2004.
POUR EN SAVOIR PLUS
Le « jaune » budgétaire consacré à l’effort financier en faveur des collectivités locales pour
2005 peut être consulté à l’adresse Internet : http://www.minefi.gouv.fr/minefi/
publique/budget_etat/index.htm.
Comité des finances locales, « Rapport sur la réforme des dotations de l’État aux
collectivités locales », mai 2004. Le rapport peut être consulté à l’adresse Internet : http:
//www.dgcl.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports/Rapport_CFL_ReformeDotations/Accueil
_rapport.html.

EN BREF
La réforme des dotations de l’État aux collectivités locales a été scindée en deux
étapes.
La première étape, constituée par la loi de finances pour 2004, a permis une réforme
d’architecture des dotations en élargissant le périmètre de la dotation globale de
fonctionnement (DGF).
Sont regroupées, dans la DGF, depuis 2004 :
– la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle ;
– la compensation des allègements de fiscalité régionale (suppression régionale des
droits de mutation à titre onéreux, suppression de la part régionale de la taxe
d’habitation) ;
– le fonds de correction des déséquilibres régionaux ;
– le fonds national de péréquation (FNP) ;
– la compensation des baisses de dotation de compensation de la taxe professionnelle.
Il est ainsi mis fin au fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), ses
différentes composantes étant soit intégrées dans la DGF, soit imputées sur le budget de
l’État. En outre, l’essentiel de la dotation générale de décentralisation (DGD), soit 95 %
des montants dus au titre de 2003 à chaque département ou région, est également
intégré à la DGF.
Cette réforme d’architecture des concours financiers de l’État a permis de rendre les
dispositifs plus simples et plus lisibles et d’accroître les flux annuels alimentant la
péréquation.
La seconde étape, lancée par le Gouvernement en juillet 2003, a donné lieu à une
réflexion engagée dans le cadre du Comité des finances locales (CFL). Elle visait à
aménager les règles de répartition des dotations, afin notamment de renforcer leur
intensité péréquatrice. Le CFL a adopté, le 28 avril 2004, un rapport qui avançait plusieurs
propositions d’aménagement pour la répartition des dotations de l’État.
La loi de finances pour 2005 a concrétisé ces orientations. Le principe de péréquation
qui est au cœur de la réforme suppose de cibler le mieux possible les collectivités les plus
défavorisées, en mesurant objectivement les inégalités de ressources et de charges.

QUESTIONS
1. Le remboursement du Fonds de compensation à la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
est-elle :
a) Une recette de fonctionnement provenant des usagers ?
b) Une recette d’investissement provenant de l’État ?
c) Une recette de fonctionnement provenant de l’État ?
2. La dotation globale de fonctionnement (DGF) est-elle :

a) Une dotation de l’État ?
b) Une recette d’investissement ?
c) Une dépense de fonctionnement ?
3. La DGE est-elle :
a) La Direction générale de l’équipement ?
b) La dotation globale d’équipement ?
c) La direction générale de l’environnement ?
4. Quelles sont les deux étapes de la réforme relative aux dotations de l’État ?
5. Quel était le montant des transferts financiers de l’État en 2005 ?

RÉPONSES
1. b)
2. a)
3. b)
4. La réforme des dotations de l’État a été scindée en deux étapes.

La première étape, constituée par la loi de finances pour 2004, a permis une réforme
d’architecture des dotations en élargissant le périmètre de la dotation globale de
fonctionnement (DGF).
Cette réforme d’architecture des concours financiers de l’État a permis de rendre les
dispositifs plus simples et plus lisibles et d’accroître les flux annuels alimentant la
péréquation.
La seconde étape, lancée par le gouvernement en juillet 2003, a donné lieu à une
réflexion engagée dans le cadre du comité des finances locales (CFL). Elle visait à aménager
les règles de répartition des dotations, afin notamment de renforcer leur intensité
péréquatrice. Le CFL a adopté, le 28 avril 2004, un rapport qui avançait plusieurs
propositions d’aménagement pour la répartition des dotations de l’État.
5. Grâce au jaune budgétaire consacré à l’effort financier de l’État en faveur des

collectivités locales, il est possible de l’estimer à 74,5 milliards d’euros en 2005, réparti en
trois blocs :
– les dotations sous enveloppe pour 43,667 milliards d’euros ;
– les dotations hors enveloppe pour 17,708 milliards d’euros ;
– et la fiscalité transférée pour 13,124 milliards d’euros.

Les emprunts
Chapitre 3
Niveau de l’endettement des collectivités locales4
S’agissant des administrations publiques locales (APUL), la dette s’est accrue de

2,4 % par rapport à 2003 et de 6,2 % par rapport à 2002, alors qu’elle était
quasiment stable depuis 1998. Avec un total de 112,4 milliards d’euros, elle
représente 6,8 % du PIB et 10,5 % de la dette des administrations publiques.
Considérés comme des ressources locales, les emprunts seront traités à ce titre au
présent chapitre. Le chapitre 1 de la quatrième partie exposera les éléments d’une
gestion combinée de la dette et de la trésorerie. Le chapitre 2 de la quatrième
partie envisagera la gestion de la dette d’un point de vue juridique.
4. « Rapport sur l’exécution des lois de finances en vue du règlement du budget de l’exercice 2004 ;
rapport sur les comptes de l’État », p. 26. Le rapport peut être consulté sur le site Internet de la Cour
des comptes à l’adresse : http:/www.comptes.fr/Cour-des-comptes/publications/rapports/budget2004/
comptes-etat.pdf.
1 - Panorama des emprunts5
Conséquence directe de la hausse des dépenses d’investissement, les collectivités
locales réempruntent fortement en 2004, soit + 13,7 % d’augmentation ce qui
représente un montant d’emprunt total de 18,6 milliards d’euros. La différence
entre les emprunts et les remboursements de dette représente l’évolution de la
dette soit en volume 2,7 milliards d’euros pour l’ensemble des collectivités locales et
des groupements à fiscalité propre ce qui représente une progression de
+ 1,6 milliard d’euros par rapport à 2003.
En 2003, pour accompagner la reprise de l’investissement et dans un contexte de
taux d’intérêt très bas, la dette des collectivités territoriales avait progressé de
+ 1,1 milliard d’euros, phénomène inverse de ce qui avait été observé au cours des
exercices précédents ; en 2004, la tendance se confirme. Toutefois, le niveau global
de la dette est bien plus faible qu’au début de la décennie précédente. Les
collectivités locales disposent donc de marges de manœuvre certaines en matière
d’endettement.
Les communes, en 2003 et 2002, remboursaient plus vite qu’elles n’empruntaient ;

elles se désendettaient. En 2004, elles se réendettent de façon très modérée
+ 0,2 milliard d’euros, soit + 0,4 % de croissance.
Les groupements de communes ont accompagné leur développement d’un recours à
l’emprunt, qui avait considérablement augmenté en 1999, pour se réduire
légèrement ou se stabiliser en 2001 et 2002. Depuis 2003 et la forte croissance de
leurs investissements directs, ils empruntent plus et donc font progresser leur
encours de dette. Cependant, le niveau reste encore assez faible par rapport à celui
des autres collectivités locales.
En 2004, ce sont les régions qui empruntent le plus (+ 50,5 %), suivies des
départements (+ 15,3 %). Ce qui entraîne une progression de leurs encours de dette
5. Observatoire des finances locales, « Les finances des collectivités locales en 2005 ».

de + 1,2 milliard d’euros pour les régions pour un total de 9,6 milliards d’euros
d’encours de dette et de + 1,0 milliard d’euros pour les départements pour un total
de 19,7 milliards d’euros d’encours de dette.
En 2005, les estimations à partir des prévisions des régions et départements sur la
variation de leur endettement sont difficiles à apprécier dans la mesure où les taux
de réalisation des montants d’emprunts inscrits aux budgets sont de plus en plus
faibles et variables. Néanmoins, un ralentissement dans la progression des emprunts
et une progression des remboursements de dette sont inscrits aux budgets primitifs.
En termes d’emprunts, il faut signaler le fort développement des produits de

financement type crédit long terme renouvelable (CLTR), dont il est difficile pour le
moment de mesurer les conséquences et qui viennent, comme le réaménagement
de dette, perturber la lecture des sections d’investissement en gonflant les volumes.
À titre d’exemple, pour les régions en 2005, ce sont 2,3 milliards d’euros qui sont
inscrits dans les budgets au titre de ces produits et des mouvements de
réaménagement de dette, montant à comparer à un volume de remboursements
« classiques » de dette de seulement 0,9 milliard d’euros.
2 - Régime juridique
2.1 - Opérations ordinaires de souscription

Les recettes d’emprunt sont exclusivement destinées à financer des investissements.
En aucun cas l’emprunt ne doit combler un déficit de la section de fonctionnement
ou une insuffisance de ressources propres pour assurer l’amortissement de la dette.
Le tirage de l’emprunt donne lieu à l’émission d’un titre de recette au compte 16.
Ne sont portés en restes à réaliser que les emprunts qui ont fait l’objet d’un
engagement juridique sous forme de contrat ou de réservation de crédits, et qui
n’ont pas été tirés au cours de l’exercice considéré.
Le décret n° 2005-601 du 27 mai 2005 modifiant le décret n° 2004-15 du 7 janvier

2004 portant code des marchés publics (NOR : ECOM0520004D) précise que le code
des marchés publics ne s’applique plus aux contrats d’emprunts en ces termes :
« Le 5° de l’article 3 du code des marchés publics est remplacé par les dispositions
suivantes :
« 5° Aux contrats qui ont pour objet des services financiers relatifs à l’émission, à
l’achat, à la vente et au transfert de titres ou d’autres instruments financiers et à
des opérations d’approvisionnement en argent ou en capital, ou des services fournis
par des banques centrales. »
Grâce à ce nouveau texte, le ministère de l’économie des finances et de l’industrie

(MINEFI) règle le problème soulevé par l’arrêt du Conseil d’État qui soumettait à
l’obligation de concurrence les contrats d’emprunt.

Début mars 2005, sur le site Internet dédié aux collectivités locales, le MINEFI
commentait les conséquences pratiques de l’arrêt précité du Conseil d’État en date
du 23 février 2005 en expliquant que cette décision n’annulait pas les marchés
conclus avant cette date. Et à compter du 23 février 2005, les nouveaux marchés
concernant les prestations en cause devraient être conclus, selon leur montant,
conformément aux différentes procédures que prévoit l’article 3 du code des
marchés publics avant la nouvelle rédaction issue du décret n° 2005-601 du 27 mai
2005 (Journal officiel n° 124 du 29 mai 2005, p. 9494). Ce dernier, revenant de
manière surprenante à la situation antérieure à l’arrêt du Conseil d’État, dispose à
nouveau que le code des marchés publics ne s’applique plus aux contrats
d’emprunts en ces termes :
« Le 5° de l’article 3 du code des marchés publics est remplacé par les dispositions
suivantes :
« 5° Aux contrats qui ont pour objet des services financiers relatifs à l’émission, à
l’achat, à la vente et au transfert de titres ou d’autres instruments financiers et à
des opérations d’approvisionnement en argent ou en capital, ou des services fournis
par des banques centrales. »
C’est au total uniquement entre le 23 février et le 29 mai 2005 que les contrats
d’emprunts étaient soumis aux dispositions du code des marchés publics. A l’entrée
en vigueur du décret précité ils ne le sont plus.
Toutefois, dans la mesure où la directive européenne « marchés publics » du

31 mars 2004 n’a toujours pas été transposée en droit français, certains
commentateurs doutent de la légalité du décret du 27 mai 2005. Certes, l’article 16
d) de la directive européenne précitée exclut les marchés publics de services qui
concernent des services financiers relatifs à l’émission, à l’achat, à la vente et au
transfert de titres ou d’autres instruments financiers, en particulier les opérations
d’approvisionnement en argent ou en capital des pouvoirs adjudicateurs et des
services fournis par des banques centrales. Mais, cette exclusion vise-t-elle les seuls
contrats d’emprunt, comme le soutient le gouvernement, ou les contrats visant à
renégocier la dette ? Feuilleton à suivre si la Commission européenne saisissait la
Cour de Justice des Communautés européennes, comme en février 2004, pour
enjoindre la France de transposer sans plus tarder la directive et de rétablir dans le
code des marchés publics les dispositions soumettant les contrats d’emprunts aux
règles de publicité et de mise en concurrence.
Par ailleurs, d’après la rédaction nouvelle de l’article 30 du code des marchés publics
issu du décret n° 2005-1008 du 24 août 2005 (Journal officiel du 25 août 2005) :
« Les marchés publics de service dont le montant est estimé ou supérieur à

4 000 euros HT qui ont pour objet des prestations de service qui ne sont pas
mentionnées à l’article 29 peuvent être passés selon une procédure adaptée
librement définie (sic) par la personne responsable du marché dans les conditions
prévues par le présent article… ». Donc, les contrats d’emprunts sortent du champ
d’application du code des marchés publics, tandis que les prestations ayant pour

objet des services financiers y sont soumises. Il pourrait s’agir, par exemple, des
études financières ou fiscales menées par les cabinets de consultants.
Le recours à l’emprunt s’opère en général à travers deux actes juridiques successifs :
une délibération ou une décision, puis un contrat avec l’établissement prêteur.
Le recours à l’emprunt relève de la compétence de l’assemblée délibérante de la
collectivité locale. Cette compétence est généralement déléguée, au moins pour
partie, à une instance plus restreinte agissant au nom de l’assemblée délibérante :
le maire agissant par délégation du conseil municipal (art. L. 2122-22 du CGCT), le
président et la commission permanente pour le conseil général (art. L. 3211-2
du CGCT), le président et la commission permanente pour le conseil régional
(art. L. 4221-5 du CGCT), le bureau et le président pour les établissements publics de
coopération intercommunale (notamment l’art. L. 5211-10 du CGCT).
La délégation de pouvoirs s’opère par une délibération générale prise par
l’assemblée délibérante, qui précise notamment l’étendue des pouvoirs délégués et
les conditions d’information a posteriori.
L’absence de délibération relative à la délégation, ou son illégalité, entraînerait
l’illégalité pour incompétence des actes relatifs aux emprunts. Il est conseillé, par
conséquent, de faire référence à la délégation initiale dans les décisions et contrats
d’emprunts ultérieurs.
Le régime des délégations de compétences en matière d’emprunt a été rappelé par
une circulaire NOR/INT/B/03/10032/C du 4 avril 2003.
2.2 - Opérations de couverture contre les risques de taux

Compétences de l’organe délibérant
La circulaire du 15 septembre 1992 (complétée par celle du 7 février 1995) qui
définit la notion de risque de taux ainsi que les modalités d’insertion des contrats
de couverture dans le régime budgétaire et comptable applicable aux collectivités
locales, est toujours en vigueur.
Seul le régime de délégation de compétences a été modifié par l’article 44 de la loi
relative à la démocratie de proximité. Désormais, l’exécutif local, et non plus
seulement la commission permanente du département et de la région, peuvent
décider, sur délégation de l’organe délibérant, de recourir à une opération de
couverture de risques.
La délibération doit présenter la politique d’endettement engagée par la collectivité
ou l’établissement. A ce titre, elle doit préciser les objectifs poursuivis l’année
courante sur le niveau et la structure de sa dette. La délibération doit exprimer la
volonté de la collectivité de se protéger contre les risques financiers et d’optimiser
ce faisant le coût de la dette.
La délibération fixe les caractéristiques essentielles des contrats : elle fixe la
consistance du capital de référence retenu par la collectivité. La délibération précise

les lignes d’emprunt servant à la détermination du capital de référence, ainsi que le
montant prévisionnel de cet encours sur les exercices suivants compte tenu de
l’amortissement (voir tableau en annexe 3 de la circulaire de 1992).
La délibération détermine les références de taux sur lesquels peut porter l’opération.
L’organe exécutif doit retenir des références parmi les taux communément usités
par les marchés financiers français ou les taux couramment pratiqués sur les marchés
financiers de la devise considérée quand il s’agit d’une dette en devises.
La délibération précise que la décision de l’exécutif doit être prise après mise en
concurrence d’au moins deux établissements spécialisés. Toutes primes, commissions
à la charge de la collectivité ou de l’établissement ne peuvent être stipulées au
contrat que pour autant que ce principe ait été retenu et leur montant maximum
fixé par la délibération.
La délibération doit définir l’étendue des pouvoirs délégués. Ces autorisations sont
valables jusqu’à la fin du mandat de l’organe délégataire, mais il est vivement
recommandé de limiter la validité de la délégation à la fin de l’année en cours et de
la renouveler chaque année (voir ci-dessus sur la durée de la délégation).
La délibération prévoit les conditions dans lesquelles l’assemblée est tenue informée
des actes pris dans le cadre de la délégation.
Il résulte des articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du CGCT que les décisions, les
contrats de couverture ainsi que les tableaux constitués à cet effet doivent être
transmis au représentant de l’État ou à son délégué dans l’arrondissement aux fins
des contrôles organisés par les textes en vigueur.
Les copies du contrat et de la délibération ainsi que les tableaux retraçant le détail
des opérations de couverture du risque sont remises au comptable par l’ordonnateur
à titre de pièces justificatives des mouvements financiers générés en dépenses ou en
recettes par l’application de la convention.
Règles budgétaires et comptables.
Depuis 1992, les banques et organismes financiers proposent des modalités
complexes de financement et de couverture. Grâce à l’instruction n° 92-137 MO du
27 octobre 1992, la direction générale de la comptabilité publique a diffusé aux
comptables publics la circulaire interministérielle NOR/INT/B/92/0260/C du
15 septembre 1992 qui présente les différents types de contrats et les régimes
budgétaires applicables.
Les collectivités locales peuvent donc être conduites à souscrire des contrats de
couverture de risques de taux qui n’apportent aucune ressource budgétaire
d’investissement, mais concernent la section de fonctionnement.
Ces contrats donnent lieu à des charges financières comptabilisées au compte 668
« autres charges financières » ou 768 « autres produits financiers ».
Le compte 668 « autres charges financières » enregistre, notamment, les pertes sur
échange de taux d’intérêt (SWAP) et les pénalités de réaménagement de la dette,
que ces pénalités soient ou non capitalisées.

Les pénalités de la dette capitalisées sont inscrites au crédit du compte de dette
intéressé par le débit du compte 668 ; elles peuvent faire l’objet d’un étalement
dans les conditions prévues dans le commentaire du compte 4817.
Un modèle d’état de la dette est annexé au budget et au compte administratif.
2.3 - Catégories d’emprunts

D’après les instructions budgétaires et comptables applicables aux collectivités
locales, les principales catégories constituant la dette des collectivités locales sont les
suivantes : les emprunts obligataires, les emprunts auprès d’établissements de
crédits, les dépôts et cautionnements reçus, les emprunts et dettes assorties de
conditions particulières (exemple des avances consolidées du Trésor ou les prêts
accordés sur des comptes spéciaux du Trésor), les autres emprunts et dettes
assimilées.
Des engagements hors bilan donnés par les collectivités locales doivent faire l’objet
de constatations dans des états annexés aux documents budgétaires, budget
primitif et compte administratif.
2.3.1 - Les emprunts obligataires

Un emprunt obligataire est une opération financière par laquelle l’État ou un
organisme public ou privé émet des obligations en contrepartie des sommes
empruntées. En 2005, quatorze communautés urbaines ont souscrit conjointement
un emprunt obligataire de 103 millions d’euros directement auprès des marchés
financiers mondiaux.
Au moment de leur souscription, les emprunts obligataires dont le remboursement
est assorti de primes, sont comptabilisés au crédit du compte 163 pour leur valeur
totale, primes de remboursements inclus. La contrepartie de ces primes est
enregistrée au débit du compte 169 « primes de remboursement des obligations »,
qui figure à l’actif du bilan sous un poste distinct.
Les frais d’émission sont inscrits au compte 627 « services bancaires et assimilés ».
Ces règles issues de l’instruction M 14 intéressent les départements depuis le
1er janvier 2004 et les régions qui expérimenteront l’instruction M 71 à partir du
1er janvier 2005. Pour les autres régions, les comptes utilisés sont les comptes 1660
« Émissions dans le public », 16600 « Capital » et 16601 « Primes de rembour-
sement ».
Les primes de remboursement des obligations sont, en principe, amorties au prorata
des intérêts courus.
Elles peuvent l’être également par fractions égales au prorata de la durée de
l’emprunt quelle que soit la cadence de remboursement des obligations. Mais, en
aucun cas, ne peuvent être maintenues à l’actif des primes afférentes à des
obligations remboursées.

La dotation de l’exercice est inscrite au débit du compte 6861 « dotations aux
amortissements des primes de remboursement des obligations » par le crédit du
compte 169.
2.3.2 - Les emprunts auprès d’établissements de crédit

Les emprunts auprès d’établissements de crédits comprennent :
– les emprunts en euros ;
– les emprunts en devises ;
– les emprunts assortis d’une option de tirage sur une ligne de trésorerie.
Les emprunts en euros
L’imputation comptable de l’emprunt s’opère par l’émission d’un titre de recettes
adressé au comptable du Trésor et inscrit au compte 164 « emprunts auprès des
établissements de crédit. » Ce compte permet d’enregistrer les emprunts contractés
auprès des différents établissements de crédits français ou étrangers. Les emprunts
contractés en euros sont enregistrés au compte 1641 « emprunts en euros ».
Au compte administratif, le produit des emprunts effectivement tirés figure en
recettes de la section d’investissement (compte 16). Ne sont portés en restes à
réaliser que les emprunts qui ont fait l’objet d’un engagement juridique sous forme
de contrat ou de réservation de crédits et qui n’ont pas été tirés au cours de
l’exercice considéré (art. 7 de la loi du 22 juin 1994 donnant au préfet le pouvoir
d’apprécier la sincérité du compte administratif).
Les emprunts en devises
Les emprunts en devises s’imputent au compte 1643.
Les emprunts assortis d’une option de tirage sur une ligne de trésorerie
Les instructions budgétaires et comptables applicables aux communes, aux
départements et aux régions retiennent depuis le 1er janvier 2004 un dispositif
identique pour constater les emprunts assortis d’une option de tirage sur ligne de
trésorerie.
L’instruction budgétaire et comptable M 4 applicable aux services publics locaux
industriels et commerciaux (NOR : INTB0400276J) a été modifiée (Journal officiel
n° 211 du 10 septembre 2004 p. 15961, texte n° 18) pour entériner des modifications
réglementaires présentées. Les principales intéressent la création de comptes
permettant un meilleur suivi comptable d’un emprunt assorti d’une option de tirage
sur ligne de trésorerie.
Michel Klopfer a souligné6 que les produits financiers de type contrats à long terme
renouvelable (CLTR) ; ouvertures de crédit à long terme restent et de loin les plus
intelligents de tout ce que le système bancaire a pu concevoir dans les vingt
dernières années en matière d’ingénierie financière destinée au secteur public local.
6. KLOPFER Michel, « Fiche technique relative aux évolutions récentes de la gestion de trésorerie » in
Lettre du financier territorial de septembre 2004.

Ce sont des dispositifs adaptés à la fois à la trésorerie zéro et à l’équilibre
budgétaire de fin d’année. Michel Klopfer signalait encore l’excellence de la
circulaire interministérielle (DGCP-DGCL) sur le sujet.
Selon l’instruction M 14, les emprunts avec option de tirage sur une ligne de
trésorerie font jouer les comptes 16441 « opérations afférentes à l’emprunt » et
16449 « opérations afférentes à l’option de tirage sur ligne de trésorerie ».
Comme les autres comptes d’emprunt, le compte 16441 est crédité lors de la
mobilisation de l’emprunt par le débit du compte au Trésor et est débité lors du
remboursement contractuel à l’échéance par le crédit du compte au Trésor.
Outre les remboursements contractuels à l’échéance, ce type de contrat permet
d’effectuer des remboursements permettant en contrepartie de réaliser des tirages
sur une ligne de trésorerie. Lors de ce type d’opérations, les écritures suivantes sont
constatées :
– remboursement anticipé préalable du capital : le compte 16449 est débité par
le crédit du compte au Trésor ;
– tirage sur une ligne de trésorerie : le compte 51932 est crédité par le débit du
compte au Trésor.
Si le compte 16449 peut ainsi présenter un solde débiteur en cours d’exercice, il doit
être impérativement soldé en fin d’exercice. Il est alors crédité par :
– le débit du compte 51932, pour la part de la ligne de trésorerie non remboursée
et consolidée ;
– le débit du compte 16441, pour le solde.
2.3.3 - Les autres catégories d’emprunts

Le compte 168 « autres emprunts et dettes assimilées » comprend :
– le compte 1681 « autres emprunts » retrace notamment les emprunts souscrits
auprès d’organismes d’assurances et de prêteurs divers qui ne sont pas des
établissements de crédit ;
– le compte 1682 enregistre les bons à moyen terme négociables. C’est,
normalement, une catégorie de titres de créance négociable d’une durée
initiale supérieure à un an pouvant être émis sur le marché monétaire, sous
réserve de certaines conditions réglementaires, par un établissement de crédit
ou une entreprise ;
– le compte 1687 « autres dettes » enregistre notamment les dettes résultant
d’un engagement de la collectivité de rembourser un emprunt contracté par
une autre collectivité en son nom propre, pour réaliser une opération en
qualité de mandataire de la collectivité débitrice ainsi que le montant des
rentes viagères capitalisées.
Le régime des bons du Trésor négociable mérite des développements
complémentaires. L’article 25 de la loi du 15 mai 2001 relative aux nouvelles
réglementations économiques a modifié l’article L. 213-3 du code monétaire et
financier en autorisant les collectivités locales et leurs groupements à émettre des

titres de créance négociables (TCN) et leur permettre ainsi d’accéder au marché
« désintermédié » de l’emprunt à court terme.
Grâce à l’instruction n° 02-052 MO du 11 juin 2002, la direction générale de la

comptabilité publique porte à la connaissance des comptables, pour application, la
circulaire interministérielle « ministres de l’économie, des finances et de l’industrie
ainsi que de l’intérieur » n° (NOR/INT/B/02/00115C) du 29 avril 2002 relative aux
nouvelles modalités de financement des collectivités locales : les titres de créances
négociables (TCN).
L’article 19 de la loi 91-716 du 26 juillet 1991 portant diverses dispositions d’ordre

économique et financier définit les TCN comme des « titres émis au gré de
l’émetteur, négociables sur un marché réglementé, qui représentent chacun un
droit de créance pour une durée déterminée. »
Il existe trois catégories de TCN :

– les certificats de dépôts (CD), créés en mars 1985. Ils sont émis par les
établissements de crédit ainsi que par la Caisse des dépôts et consignations ;
– les billets de trésorerie (BT), créés en décembre 1985. Ils sont émis par des
entreprises d’investissement et par les émetteurs mentionnés à l’article 19 de la
loi du 26 juillet 1991 pour une durée variant d’un jour à un an maximum ;
– les bons à moyen terme négociables (BMTN) lancés en mars 1992. Ils sont par
l’ensemble des émetteurs mentionnés dans la loi du 26 juillet 1991 pur une
durée d’un an et un jour minimum, et sans limitation.
Seules ces deux dernières catégories, BT et BMTN, sont ouvertes aux collectivités
locales.
L’étendue des pouvoirs délégués varie selon la catégorie de TCN concernée, s’il
s’agit d’un bon à moyen terme négociable (BMTN) ou d’un billet de trésorerie (BT).
Conformément à la circulaire NOR/INT/B/02/00115/C du 29 avril 2002 relative aux

TCN, les BMTN, émis pour une durée de un an et un jour minimum et sans
limitation, constituent des emprunts. Ils suivent donc les mêmes règles en matière
d’autorités compétentes et de régime de délégation : l’organe délibérant peut ainsi
déléguer l’émission d’un tel titre à son organe délégataire.
S’agissant en revanche d’un programme de BT, qui constitue un mode de

financement de trésorerie émis pour une durée inférieure à un an, l’émission d’un
tel programme exige une délibération spécifique de l’organe délibérant (ou de la
commission permanente sur délégation du conseil général et du conseil régional),
sans possibilité de délégation à l’exécutif local (sauf pour le président de l’EPCI qui
peut recevoir délégation en matière de trésorerie).
Il ressort de ces règles strictes de délégation que les organes exécutifs n’ont qu’une
compétence d’exécution en matière de programme de billets de trésorerie et ne
peuvent engager contractuellement leur collectivité qu’en application d’une
délibération rendue exécutoire.

Comme il a été rappelé ci-dessus, il ressort toutefois de la circulaire précitée du
22 février 1989 que l’exécutif local a la charge de toutes les opérations de gestion
de trésorerie. Ainsi, compte tenu de la nature du produit de billet de trésorerie, qui
nécessite en pratique une certaine souplesse d’utilisation, il est admis que l’organe
délibérant puisse autoriser l’exécutif à effectuer, dans le cadre et les limites qu’il
aura fixés, les opérations de gestion, telles que l’émission et le remboursement des
billets appartenant au même programme et la négociation avec les investisseurs,
sachant que la décision de conclure ou de reconduire un tel programme nécessite
une délibération spécifique de l’assemblée locale.
Cette autorisation n’est valable que jusqu’à la fin de la durée du titre.
L’assemblée locale doit fixer, dans sa délibération portant délégation, les
caractéristiques essentielles du programme que pourra gérer l’exécutif (montant
maximum, durée, monnaie d’émission, taux d’intérêt fixe ou variable, taux
plafond…), ainsi que les conditions d’information des opérations effectuées.

EN BREF
1. PANORAMA DE L’ENDETTEMENT PUBLIC LOCAL

Avec un total de 112,4 milliards d’euros, la dette des administrations publiques locales
Les communes, en 2003 et 2002, remboursaient plus vite qu’elles n’empruntaient ; elles se
désendettaient. En 2004, elles se réendettent de façon très modérée + 0,2 milliard d’euros
soit + 0,4 % de croissance.
Les groupements de communes ont accompagné leur développement d’un recours à
l’emprunt, qui avait considérablement augmenté en 1999 pour se réduire légèrement ou
se stabiliser en 2001 et 2002. Depuis 2003 et la forte croissance de leurs investissements
directs, ils empruntent plus et donc font progresser leur encours de dette. Cependant le
niveau reste encore assez faible par rapport à celui des autres collectivités locales.
En 2004, ce sont les régions qui empruntent le plus (+ 50,5 %) suivies des départements
(+ 15,3 %). Ce qui entraîne une progression de leurs encours de dette de + 1,2 milliard
d’euros pour les régions pour un total de 9,6 milliards d’euros d’encours de dette et de
+ 1,0 milliard d’euros pour les départements pour un total de 19,7 milliards d’euros
d’encours de dette.
2. RÉGIME JURIDIQUE
S’agissant des opérations ordinaires de souscription, les recettes d’emprunt sont
exclusivement destinées à financer des investissements. En aucun cas, l’emprunt ne
doit combler un déficit de la section de fonctionnement ou une insuffisance de ressources
propres pour assurer l’amortissement de la dette. Le tirage de l’emprunt donne lieu à
l’émission d’un titre de recette au compte 16.
Le recours à l’emprunt relève de la compétence de l’assemblée délibérante de la
collectivité locale (art. L. 2121-29 du CGCT pour les conseils municipaux, L. 3212-4 du
CGCT pour les conseils généraux et L. 4221-1 du CGCT pour les conseils régionaux). Cette
compétence est généralement déléguée, au moins pour partie, à une instance plus
restreinte agissant au nom de l’assemblée délibérante.
S’agissant des opérations de couverture contre les risques de taux, l’exécutif local, et
non plus seulement la commission permanente du département et de la région, peuvent
décider, sur délégation de l’organe délibérant, de recourir à une opération de couverture
de risques.
3. CATÉGORIES D’EMPRUNTS
D’après les instructions budgétaires et comptables applicables aux collectivités locales, les
principales catégories constituant la dette des collectivités locales sont les suivantes : les

emprunts obligataires, les emprunts auprès d’établissements de crédit, les dépôts et
cautionnements reçus, les emprunts et dettes assorties de conditions particulières (exemple
des avances consolidées du Trésor ou les prêts accordés sur des comptes spéciaux du
Trésor), les autres emprunts et dettes assimilées.
Une description particulière des emprunts assortis d’une option de tirage sur ligne de
trésorerie paraît nécessaire en raison du succès qu’ils remportent auprès des collectivités
locales et de leurs établissements publics. Selon l’instruction M 14, les emprunts avec
option de tirage sur une ligne de trésorerie font jouer les comptes 16441 « Opérations
afférentes à l’emprunt » et 16449 « opérations afférentes à l’option de tirage sur ligne
de trésorerie ».
Comme les autres comptes d’emprunt, le compte 16441 est crédité lors de la mobilisation
de l’emprunt par le débit du compte au Trésor et est débité lors du remboursement
contractuel à l’échéance par le crédit du compte au Trésor.
Outre les remboursements contractuels à l’échéance, ce type de contrat permet d’effectuer
des remboursements permettant en contrepartie de réaliser des tirages sur une ligne de
trésorerie. Lors de ce type d’opérations, les écritures suivantes sont constatées :
– remboursement anticipé préalable du capital : le compte 16449 est débité par le
crédit du compte au Trésor ;
– tirage sur une ligne de trésorerie : le compte 51932 est crédité par le débit du compte
au Trésor.

QUESTIONS
1. Quel était l’endettement des administrations publiques locales en 2004 ?
2. Qui peut souscrire des emprunts au nom des collectivités locales ?
3. Quels sont les différentes catégories d’emprunts ?
RÉPONSES
1. Avec un total de 112,4 milliards d’euros, la dette des administrations publiques locales
2. Le recours à l’emprunt relève de la compétence de l’assemblée délibérante de la

collectivité locale (art. L. 2121-29 du CGCT pour les conseils municipaux, L. 3212-4 du
CGCT pour les conseils généraux et L. 4221-1 du CGCT pour les conseils régionaux). Cette
compétence est généralement déléguée, au moins pour partie, à une instance plus
restreinte agissant au nom de l’assemblée délibérante.
S’agissant des opérations de couverture contre les risques de taux, l’exécutif local, et
non plus seulement la commission permanente du département et de la région, peuvent
décider, sur délégation de l’organe délibérant, de recourir à une opération de couverture
de risques.
3. D’après les instructions budgétaires et comptables applicables aux collectivités locales,

les principales catégories constituant la dette des collectivités locales sont les suivantes : les
emprunts obligataires, les emprunts auprès d’établissements de crédit parmi lesquels
emprunts assortis d’une option de tirage sur ligne de trésorerie, les dépôts et
cautionnements reçus, les emprunts et dettes assorties de conditions particulières (exemple
des avances consolidées du Trésor ou les prêts accordés sur des comptes spéciaux du
Trésor), les autres emprunts et dettes assimilées.

La tarification
des services locaux
Chapitre 4
1 - Règle d’équilibre financier
1.1 - Le financement par le budget principal

L’article L. 2224-1 du CGCT dispose que les budgets des SPIC exploitées en régie,
affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en
dépenses. En outre, l’alinéa 1 de l’article L. 2224-2 interdit aux communes de
prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services.
Toutefois, l’alinéa 2 prévoit trois dérogations à ce strict principe de l’équilibre.
Ainsi, la collectivité de rattachement peut décider une prise en charge des dépenses
du SPIC dans son budget général :
– si des exigences conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières
de fonctionnement ;
– si le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui,
en raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être
financés sans augmentation excessive des tarifs ;
– si lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute
prise en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une
hausse excessive des tarifs.
Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L.2224-2 précise que le principe d’équilibre
n’est pas applicable aux services de distribution d’eau potable et d’assainissement
dans les communes de moins de 3 000 habitants ou de groupement de communes
dont la population ne dépasse pas 3 000 habitants.
Quelle que soit la dérogation à laquelle se réfère l’assemblée, il lui appartient sous
peine de nullité de motiver et de justifier la prise en charge qu’elle envisage,
notamment en fixant les règles de calcul et les modalités de versement ainsi que le
ou les exercices concernés. Cette prise en charge ne peut avoir pour effet de se
traduire par une compensation pure et simple d’un déficit d’exploitation. Elle revêt
un caractère exceptionnel et ne saurait être pérennisée. S’agissant des collectivités
visées par le dernier alinéa de l’article L. 2224-2, la délibération motivée et la
production de justifications ne sont pas obligatoires.
Enfin, il est rappelé que d’autres textes prévoient également des dérogations au
principe d’équilibre des SPIC (cf. loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 relative à
l’orientation des transports intérieurs ou loi n° 2002-6 du 4 janvier 2002 relative à la
création d’établissements publics de coopération culturelle).
1.2 - Le reversement de l’excédent au budget principal

Le budget général de la collectivité de rattachement n’a donc pas vocation à
équilibrer le budget SPIC. Inversement, le budget SPIC n’est pas censé alimenter le
budget de la collectivité de rattachement.

Toutefois, la possibilité de reversement a été expressément prévue par le 3° des
articles R. 2221-48 et 90 du CGCT. Il résulte de ce texte que le résultat excédentaire
cumulé de la section d’exploitation est affecté :
– en priorité, pour le montant des plus-values de cession d’éléments d’actifs, au
financement des mesures d’investissement ;
– pour le surplus, à la couverture du besoin de financement de la section
d’investissement apparu à la clôture de l’exercice précédent et diminué du
montant des plus-values de cession ;
– pour le solde, au financement des dépenses d’exploitation ou d’investissement,
en report à nouveau ou au reversement à la collectivité locale de rattachement.
Ce reversement au budget de la collectivité locale de rattachement doit se

combiner avec le principe propre à tous les SPIC dans lesquels le tarif payé
correspond à une contrepartie du service rendu. Il existe, en effet, une étroite
corrélation entre le service rendu à l’usager et le prix qu’il doit acquitter. À cet
effet, l’individualisation des SPIC au sein d’un budget permet d’établir les coûts
exacts, et donc la vérité des prix. Le Conseil d’État a d’ailleurs jugé que « les tarifs
des services publics à caractère industriel et commercial, qui servent de base à la
détermination des redevances demandées aux usagers en vue de couvrir les charges
du service, doivent trouver leur contrepartie directe dans le service rendu aux
usagers » (CE, 30 septembre 1996, Société stéphanoise des eaux / ville de Saint-
Étienne). Il a ainsi jugé illégale la redevance augmentée à dessein pour être
reversée au budget général de la ville « afin de couvrir les charges étrangères à la
mission dévolue à ce service. Les redevances doivent trouver leur contrepartie
directe dans les prestations fournies par le service municipal. »
Cependant, le juge administratif a également estimé que les dispositions des

articles L. 2224-1 et L. 2224-2 ne pouvaient être interprétées comme interdisant à
une commune de reverser l’excédent du budget annexe à la commune de
rattachement (CE, 9 avril 1999, commune de Bandol). Il a en effet jugé que le 3° de
l’article R. 2221-48 et 90 n’établissait pas de priorités entre les trois affectations
possibles du résultat d’exploitation. Toutefois, il juge que « le conseil municipal ne
saurait, sans entacher sa délibération d’une erreur manifeste d’appréciation, décider
le reversement au budget général des excédents du budget SPIC d’un SPIC qui
seraient nécessaires au financement des dépenses d’exploitation ou d’investissement
qui devraient être réalisées à court terme ». Par conséquent, si la commune avait
délibérément augmenté les tarifs pour constituer un excédent à reverser au budget
général, la jurisprudence « Société stéphanoise des eaux » se serait appliquée. En
revanche, « l’utilisation d’un excédent apparu en cours d’exploitation est d’un autre
ordre ». Il n’est pas en soi illégal qu’un budget SPIC dégage un excédent et il serait
presque absurde d’interdire l’utilisation de cet excédent ponctuel.
En résumé, la jurisprudence Bandol est applicable sous réserve que soient remplies
trois conditions cumulatives :
– l’excédent dégagé au sein du budget SPIC doit être exceptionnel et ne saurait
résulter de la fixation, à dessein, d’un prix trop élevé, destiné à faire financer

par les usagers les dépenses du budget général de la collectivité de
rattachement ;
– le reversement de l’excédent n’est possible qu’après affectation des plus-values
nettes de cessions en investissement et après couverture du besoin de
financement dégagé par la section d’investissement ;
– le reversement n’est possible que si les excédents ne sont pas nécessaires au
financement des dépenses d’investissement ou d’exploitation qui devraient être
réalisées à court terme.
2 - Égalité des usagers devant le service public

Aucune discrimination dans l’accès au service public et dans son fonctionnement
n’est autorisée.
La tarification des services dont le financement est assuré par des redevances
proportionnelles au service rendu (eau, assainissement…) ne peut, par exemple, être
modulée en fonction de considérations étrangères à la nature de la prestation
fournie.
Toutefois, le conseil peut tenir compte des différences de situation existant entre des
catégories d’usagers et moduler les tarifs à condition que les ruptures d’égalité soient
justifiées par des nécessités tirées de l’intérêt général en rapport avec les conditions
d’exercice. Le critère de l’importance des ressources des usagers ne peut être pris en
compte que pour les services ayant un objet social (cantines scolaires, crèches…).
3 - Liberté tarifaire
En application de l’ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et
de la concurrence, les tarifs des services publics locaux sont fixés librement par les
collectivités locales depuis le 1er janvier 1987. Un contrôle tarifaire a cependant été
maintenu dans deux secteurs d’activités, où la concurrence est apparue insuffisante.
Il s’agit, d’une part, des transports publics urbains de voyageurs d’autre part, des
tarifs des cantines scolaires publiques et de la demi-pension des établissements
publics locaux d’enseignement, mais le gouvernement réfléchit à la pertinence
d’une évolution de ce dispositif.
3.1 - Les tarifs des transports publics urbains de voyageurs

Le décret n° 87-538 du 16 juillet 1987 a posé le principe selon lequel les tarifs des
transports publics urbains de voyageurs évoluent en fonction des charges
d’exploitation du service (prix du matériel, frais d’entretien, coût de l’énergie,
salaires…). Ce décret envisage également un pourcentage de hausse maximale des
tarifs, en théorie fixé chaque année par les ministres respectivement chargés de
l’économie et des transports. Ce pourcentage est déterminé en moyenne pondérée

par le chiffre d’affaires, les tarifs pouvant être librement modulés sous réserve du
respect de cette hausse moyenne maximale pondérée.
Une modification des tarifs s’écartant de ces principes peut néanmoins être
envisagée dans deux cas :
– si l’évolution des fréquences, du réseau, des capacités de transport ou des
charges financières et d’amortissement le justifie, une majoration supplé-
mentaire de 5 % par rapport à cette variation maximale pondérée peut être
pratiquée ;
– si les recettes commerciales sont inférieures à 45 % des dépenses de
fonctionnement, les tarifs peuvent être majorés au-delà des limites mentionnées
ci-dessus.
Par ailleurs, les tarifs des titres de transport comportant des réductions et les tarifs
applicables au transport des bagages, colis et animaux sont fixés librement.
En 2003 et en 2004, dans le cadre général d’approfondissement de la décen-

tralisation, une réflexion concernant l’évolution de ce dispositif a conduit le
gouvernement à ne pas définir ce taux encadré, et à envisager une prochaine
abrogation du décret n° 87-538 du 16 juillet 1987.
Dans la région Ile-de-France, les tarifs des transports publics urbains de voyageurs res-
tent fixés selon des modalités spécifiques. Ces transports relèvent de la compétence
du Syndicat des transports d’Ile-de-France. C’est à cet organisme qu’il appartient de
fixer les tarifs, le ministre chargé des transports pouvant, sur avis conforme du
ministre chargé de l’économie et des finances, faire opposition aux décisions prises en
la matière par le syndicat. Pour 2004, l’augmentation intervenue le 1er juillet 2004 a
conduit à une majoration de 3,5 % des recettes tarifaires modulées selon la nature
des titres. Ainsi, si le prix du carnet de dix tickets a augmenté de 5 % ; celui du ticket
à l’unité est passé de 1,30 € à 1,40 €. De son côté, le prix moyen de la carte orange a
augmenté de 3,5 %, cette hausse variant de 1,7 % pour les liaisons banlieue/banlieue
à 3,7 % pour les liaisons Paris/banlieue, cette modulation étant motivée par le souci
de faire bénéficier les abonnements banlieue/banlieue d’une augmentation plus
modérée que ceux de la zone centrale, mieux desservie.
3.2 - Les tarifs des cantines scolaires et de demi-pension

des établissements publics locaux d’enseignement
Le décret n° 2000-672 du 19 juillet 2000 relatif au prix de la restauration scolaire
pour les élèves de l’enseignement public pose le principe selon lequel le prix moyen
des repas servis au sein d’un service de restauration aux élèves des écoles maternelles
et élémentaires ainsi qu’à ceux des collèges et lycées de l’enseignement public peut
varier, chaque année, dans la limite d’un taux fixé par arrêté du ministre chargé de
l’économie en fonction de l’évolution des salaires, du prix de l’énergie et des prix
des produits alimentaires. Cette augmentation peut être modulée selon les

catégories d’usagers, mais l’augmentation moyenne pondérée des prix payés par les
différentes catégories d’usagers ne peut excéder le taux ainsi fixé.
Le taux moyen de hausse est fixé chaque année sur cette base par arrêté du
ministre chargé de l’économie et des finances, et l’arrêté du 10 juin 2004 relatif au
prix de la restauration scolaire pour les élèves de l’enseignement public pour
l’année 2004-2005 fixe ce taux à 2 %.
Des dérogations peuvent être accordées par le préfet, à la demande du maire pour
les écoles maternelles et élémentaires ou du chef d’établissement public local
d’enseignement pour les collèges et lycées, lorsque le prix moyen payé par l’usager
est inférieur ou égal à 50 % du coût de fonctionnement du service, mais ne peut
excéder cinq points. Pour une catégorie d’usagers, la variation maximale du prix des
repas ne peut excéder à la hausse le taux précité de plus de dix points
POUR EN SAVOIR PLUS (ouvrage de LGDJ)
L ONG Marceau, La tarification des services publics locaux, éd., LGDJ, coll.
« Systèmes »,192 p. ; parution : juillet 2001.
EN BREF
Trois principes régissent la tarification des services publics locaux :

– l’équilibre financier du service interdit, sauf exceptions, le financement du budget
annexe par le budget principal. Toutefois, les excédents du budget annexe créé pour
retracer l’activité d’un service public local à caractère industriel et commercial peuvent
être affectés au budget principal ;
– l’égalité des usagers devant le service public. Toutefois, le conseil peut tenir compte
des différences de situation existant entre des catégories d’usagers et moduler les
tarifs à condition que les ruptures d’égalité soient justifiées par des nécessités tirées
de l’intérêt général en rapport avec les conditions d’exercice. Le critère de l’importance
des ressources des usagers ne peut être pris en compte que pour les services ayant un
objet social (cantines scolaires, crèches…) ;
– la liberté tarifaire, sauf pour ce qui concerne les tarifs des transports publics urbains
de voyageurs et les tarifs des cantines scolaires et de demi-pension des établissements
publics locaux d’enseignement.

QUESTIONS
1. Une redevance est-elle :
a) Prélevée sans contrepartie précise au profit du contribuable ?
b) Perçue à l’occasion d’un service rendu ou d’une prestation fournie au contribuable ?
c) Établie en fonction du service rendu ou des tarifs publics locaux ?
2. Quelles sont les exceptions à l’interdiction du financement par le budget principal d’un
budget annexe créé pour retracer l’activité d’un SPIC ?
3. Quelles sont les conditions relatives au reversement au compte principal d’un excédent
constaté au SPIC ?
4. Quelles sont les exceptions au principe de liberté tarifaire concernant les SPIC ?

RÉPONSES
1. c).
2. L’équilibre financier du service interdit, sauf exceptions, le financement du budget

annexe par le budget principal. Ainsi, la collectivité de rattachement peut décider une prise
en charge des dépenses du SPIC dans son budget général :
– si des exigences conduisent la collectivité à imposer des contraintes particulières de
fonctionnement ;
– si le fonctionnement du service public exige la réalisation d’investissements qui, en
raison de leur importance et eu égard au nombre d’usagers, ne peuvent être financés
sans augmentation excessive des tarifs ;
– si lorsque, après la période de réglementation des prix, la suppression de toute prise
en charge par le budget de la commune aurait pour conséquence une hausse
excessive des tarifs.
Par ailleurs, le dernier alinéa de l’article L. 2224-2 précise que le principe d’équilibre n’est
pas applicable aux services de distribution d’eau potable et d’assainissement dans les
communes de moins de 3 000 habitants ou de groupement de communes dont la
population ne dépasse pas 3 000 habitants.
3. La jurisprudence issue d’un arrêt du Conseil d’État, commune de Bandol, 9 avril 1999 a
précisé les conditions relatives au reversement d’un excédent d’un budget annexe au
budget principal :
– l’excédent dégagé au sein du budget SPIC doit être exceptionnel et ne saurait résulter
de la fixation, à dessein, d’un prix trop élevé, destiné à faire financer par les usagers
les dépenses du budget général de la collectivité de rattachement ;
– le reversement de l’excédent n’est possible qu’après affectation des plus-values nettes
de cessions en investissement et après couverture du besoin de financement dégagé
par la section d’investissement ;
– le reversement n’est possible que si les excédents ne sont pas nécessaires au
financement des dépenses d’investissement ou d’exploitation qui devraient être
réalisées à court terme.
4. Les exceptions au principe de liberté tarifaire des SPIC concernent la fixation des tarifs
relatifs aux transports publics urbains de voyageurs et aux cantines scolaires et de demi-
pension des établissements publics locaux d’enseignement.

Troisième partie
Les dépenses locales
Panorama des dépenses locales

Afin de mieux comprendre l’analyse financière d’ensemble des collectivités locales
faite d’après les résultats 2004 et les premières informations disponibles pour
2005, il est nécessaire de distinguer deux catégories de collectivités.
La première est celle des départements et des régions qui se voient confier,
depuis plusieurs années, des missions de plus en plus importantes, que ce soit en
matière de formation professionnelle et d’apprentissage, pour les régions, ou en
matière d’aide sociale aux personnes pour les départements. De plus, depuis la loi
du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, l’État a
décentralisé, depuis le 1 er janvier 2005, de nouvelles compétences aux
départements et aux régions et ces nombreuses réformes ont d’importantes
conséquences sur leurs budgets tant en niveau qu’en structure.
La seconde est celle du secteur communal (communes et groupements) qui ne se
voit pas transférer de nouvelles compétences mais où l’intercommunalité prend le
relais dans de nombreux domaines (ordures ménagères, équipements…).
L’évolution financière des collectivités locales, au vu des résultats de l’année 2004,

se caractérise par les principales tendances suivantes :
– un accroissement du volume budgétaire des collectivités locales du fait, d’une
part, de la croissance des dépenses de gestion pour faire face aux nouvelles
missions confiées aux départements et aux régions, et d’autre part, du maintien
de l’investissement direct local à un niveau élevé ;
– une augmentation sensible des dépenses de gestion sous l’effet des
compétences transférées aux départements et aux régions (formation
professionnelle, services régionaux de voyageurs, allocation personnalisée
d’autonomie, revenu minimum d’insertion…) qui entraînent une reprise des
charges de personnel ainsi que des transferts versés ;
– les collectivités locales continuent fortement d’investir, elles bénéficient de
l’impact du dynamisme de l’investissement du secteur communal : influence du
cycle électoral dans l’investissement communal ainsi que de l’arrivée à maturité
des projets intercommunaux.
Le développement de l’intercommunalité s’est fortement accéléré depuis 1999. Il
explique pour une large part l’inflexion de la progression des dépenses communales
sur cette période, les nouveaux projets étant le plus souvent pris en charge par
l’intercommunalité. Le graphique ci-dessous met en parallèle les dépenses des
communes et celles du secteur communal (communes et groupements à fiscalité
propre) depuis 1975. Les dépenses totales des communes ont augmenté depuis 1993
à un rythme inférieur à celui qu’elles auraient connu si la tendance de long terme
observée entre 1975 et 1994 s’était maintenue.
Les dépenses locales ont progressé plus rapidement que celles de l’État1. Entre 1980 et
2004, les dépenses des collectivités locales ont enregistré un rythme de croissance an-
nuelle (en volume) de 3,4%, contre 2,1% pour les dépenses de l'État sur la même période.
CROISSANCE DES DÉPENSES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
1. Voir rapport sur l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, juin 2005, à
l’adresse Internet du ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie : http://www.
minefi.gouv.fr/minefi/publique/budget_etat/index.htm

Régime juridique
des dépenses
Chapitre 1
Le régime juridique des dépenses locales présente un intérêt dans le cadre du

rétablissement de l’équilibre budgétaire. En effet, selon le principe de l’équilibre
réel (voir première partie, chapitre 1. Les principes budgétaires), le budget doit
présenter un équilibre par section, en vertu de l’article L. 1612-4 du CGCT.
Article L. 1612-4
Le budget de la collectivité territoriale est en équilibre réel lorsque la section de
fonctionnement et la section d'investissement sont respectivement votées en
équilibre, les recettes et les dépenses ayant été évaluées de façon sincère, et
lorsque le prélèvement sur les recettes de la section de fonctionnement au
profit de la section d'investissement, ajouté aux recettes propres de cette
section, à l'exclusion du produit des emprunts, et éventuellement aux dotations
des comptes d'amortissements et de provisions, fournit des ressources suffisantes
pour couvrir le remboursement en capital des annuités d'emprunt à échoir au
cours de l'exercice.
Dans le cadre d’un budget minimal et en vue de rétablir l’équilibre budgétaire, les
chambres régionales des comptes choisissent de réduire les dépenses facultatives par
excellence, les dépenses d’investissement.
De même, l’inscription des crédits nécessaires au règlement d’une dépense
obligatoire est un cas de contrôle budgétaire (voir première partie, chapitre 7. Le
contrôle des budgets locaux).
1 - Dépenses obligatoires
L’article 11 de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des
départements et des régions définit les dépenses obligatoires : « Ne sont obligatoires
pour les communes que les dépenses nécessaires à l’acquittement des dépenses
exigibles et les dépenses pour lesquelles la loi l’a expressément décidé. »
Cette définition relative aux communes vaut également pour les EPCI (art. 16), les
départements (art. 52) et les régions (art. 83). L’article L. 1612-15 du code général
des collectivités territoriales (CGCT) codifie ces dispositions législatives.
L’article L. 2321-2 du CGCT donne, pour les communes, une liste non exhaustive des
dépenses obligatoires. Elles comprennent notamment :
– l’entretien de l’hôtel de ville ;
– la rémunération des agents communaux ;
– les dépenses d’entretien des voies communales ;
– les frais de livrets de famille.
1.1 - Dépenses obligatoires en vertu d’un texte de loi

Les dépenses de personnel constituent la catégorie la plus importante de dépenses
obligatoires. Il s’agit non seulement des rémunérations des agents territoriaux mais
aussi des charges sociales afférentes. Les indemnités de fonction des élus locaux et
les cotisations pour financer les organismes de formation peuvent être incluses dans
cette catégorie.
Les dépenses d’entretien et de maintien en bon état des équipements comprennent

les dépenses d’entretien des voiries communales, des cimetières ou des stations
d’épuration.
Les dépenses relatives à certains services publics incluent les dépenses relatives au
service d’enlèvement des ordures ménagères, aux services de désinfection et
d’hygiène, d’aide sociale et de santé publique, de transports publics ou de
l’enseignement. Ainsi, les dépenses de construction, d’équipement et de
fonctionnement des écoles maternelles et primaires constituent des dépenses
obligatoires pour les communes. Et les dépenses de construction, d’équipement et
de fonctionnement des collèges et des lycées, respectivement des dépenses
obligatoires pour les départements et pour les régions.
Les dépenses concernant la participation d’une collectivité locale aux dépenses

d’une autre collectivité locale incluent, par exemple :
– la participation des communes au financement des dépenses de fonctionnement
et d’investissement d’un collège quand un ou plusieurs enfants fréquentent un
collège du département situé dans une commune différente du lieu
d’habitation de l’élève ;
Les dépenses locales 231

– les dépenses relatives à la contribution d’une collectivité locale au financement
d’un organisme de coopération intercommunale lorsqu’elle en est membre.
C’est l’exemple d’une contribution communale aux dépenses d’un syndicat
intercommunal au ramassage des ordures ménagères.
La dotation aux amortissements et aux provisions est une catégorie de dépenses
obligatoires de la section de fonctionnement pour les communes ou groupement de
communes dont la population est supérieure à 3 500 habitants.
1.2 - Dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles

Pour être obligatoire quand la loi ne la prévoit pas, une dépense doit être certaine,
liquide, exigible et incontestable. Il s’agit, par exemple :
– du remboursement des emprunts contractés par une collectivité. Les dépenses
liées au remboursement du capital constituent une dépense obligatoire de la
section d’investissement. Les dépenses relatives au paiement des intérêts sont
des dépenses obligatoires inscrites à la section de fonctionnement ;
– des garanties d’emprunt accordées par une collectivité locale à des entreprises
privées pour qu’elles s’installent sur le territoire communal.
L’article L. 1612-15 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit la
procédure d’inscription des dépenses obligatoires au budget des collectivités
territoriales (voir première partie, chapitre 7 supra).
2 - Dépenses interdites
En application du principe de légalité, les dépenses contraires à la réglementation
en vigueur sont interdites. Ainsi, des subventions aux cultes sont interdites parce
que contraires à la loi du 9 décembre 1905 sur la séparation des Églises et de l’État.
De même sont interdites les subventions aux écoles privées non liées par un contrat
(loi du 30 octobre 1886 sur l’enseignement primaire).
Sont également interdites les dépenses qui relèvent d’un domaine étranger à la
compétence des collectivités locales. Ainsi, une collectivité locale ne pourrait pas
effectuer des dépenses en matière de défense nationale.
Sont enfin interdites des dépenses qui ne présentent pas un intérêt public local
suffisant : la dépense ne doit servir en principe que les besoins de la seule
population du lieu.
3 - Dépenses facultatives
Entrent, dans la catégorie des dépenses facultatives, les dépenses qui ne sont ni
obligatoires ni interdites :
– les subventions aux associations déclarées ;

– l’acquisition ou la construction d’immeubles qui ne sont pas affectés à des
services obligatoires ;
– les interventions dans le domaine économique et social ;
– la gestion de certains services publics comme les cantines scolaires, les garderies,
les crèches, les piscines ou les bibliothèques*.
* La brièveté du chapitre explique l’absence de résumé.

QUESTIONS
1. Les dépenses obligatoires sont-elles :
a) Les dépenses votées par l’organe délibérant ?
b) Les dépenses préparées par l’exécutif ?
c) Les dépenses nécessaires au paiement des dettes exigibles ?
2. En principe, les dépenses aux cultes constituent-elles :

a) Des dépenses interdites ?
b) Des dépenses obligatoires ?
c) Des dépenses facultatives ?
3. L’entretien des lycées est-elle une dépense obligatoire :

a) De la région sur le territoire de laquelle est situé l’établissement ?
b) Du département sur le territoire duquel est situé l’établissement ?
c) De la commune sur le territoire de laquelle est situé l’établissement ?
d) Du ministère de l’éducation nationale ?
RÉPONSES
1. a).
2. a).
3. a) En vertu de la loi.

Classement économique
des dépenses
Chapitre 2
L’importance des dépenses de fonctionnement et d’investissement
selon les collectivités locales figure dans le tableau ci-dessous.
De ce tableau, il ressort que les dépenses de fonctionnement représentent :

– pour les communes, 65 % des dépenses totales ;
– pour les départements, 62 % des dépenses totales ;
– pour les régions, 45 % des dépenses totales.
Le classement économique des dépenses est introduit au niveau de l’État à compter
du 1er janvier 2006 sous la forme d’une annexe à la loi de finances initiale.

1 - Dépenses de fonctionnement
La section de fonctionnement regroupe toutes les dépenses nécessaires au
fonctionnement des services de la collectivité territoriale, c’est-à-dire les dépenses
qui reviennent régulièrement chaque année. Il s’agit principalement des postes
suivants :
– charges de personnel ;
– achats de fournitures (papeterie, le mobilier…) ;
– autres charges de gestion courante, (électricité, téléphone ou indemnités aux
élus…) ;
– prestations de services (charges de publicité, de publication, missions et
réceptions ;
– transport de biens et de personnes…) ;
– participations aux charges d’organismes extérieurs (syndicats
intercommunaux…) ;
– charges financières (intérêts des emprunts, frais financiers et pertes de
change…) ;
– dotations aux amortissements et aux provisions ;
– indemnités des élus.
Certaines dépenses de fonctionnement peuvent aussi être exceptionnelles : intérêts
moratoires, amendes fiscales, le cas échéant, subventions aux services publics à
caractère industriel ou commercial (SPIC).
2 - Dépenses d’investissement
Les dépenses d’investissement comprennent essentiellement des opérations qui se
traduisent par une modification de la consistance ou de la valeur du patrimoine de
la collectivité territoriale : achats de matériels durables, construction ou
aménagement de bâtiments, travaux d’infrastructure, acquisition de titres de
participation ou autres titres immobilisés. Elles comprennent également le montant
du remboursement en capital des emprunts et diverses dépenses ayant pour effet
de réduire les fonds propres (reprises ou reversements, moins-value …).
Sont des dépenses d’investissement, les acquisitions de biens meubles considérées
comme des immobilisations par nature, dans la mesure où ils remplissent des
conditions de durabilité et de consistance. À ce titre, une liste de ces biens a été
publiée par une circulaire NOR/INT/B/02/00059/C du 26 février 2002. Les biens ne
figurant pas dans cette liste ou ne pouvant y être assimilés, mais ayant un caractère
de durabilité et de consistance suffisant, peuvent être imputés en section
d’investissement par une délibération spécifique de l’assemblée délibérante lorsqu’il
s’agit de biens dont la valeur unitaire est inférieure à 500 € (art. L. 2122-21, L. 3221-
2 et L. 4232-1 du CGCT).

Dès lors que ces dépenses sont considérées comme des dépenses d’investissement,
elles peuvent faire l’objet d’une attribution du fonds de compensation de la TVA
(FCTVA) sous réserve des autres conditions d’éligibilité fixées par les articles L. 1615-1
à L. 1615-11 et R. 1615-1 à R. 1615-7 du CGCT
La collectivité peut recourir à l’emprunt pour financer les dépenses d’investissement,
sauf le remboursement de l’annuité en capital de la dette qui ne peut être effectué
que par des recettes propres*.

QUESTIONS
1. Les intérêts des emprunts constituent-ils :

a) Une dépense de fonctionnement ?
b) Une dépense d’investissement ?
c) Selon les cas, l’une ou l’autre ?
2. Pour une commune, le remboursement du capital des emprunts constitue-t-il :

a) Une dépense de fonctionnement ?
b) Une dépense d’investissement ?
c) Une recette d’investissement ?
3. Dans le budget d’une collectivité locale, les deux catégories principales de dépenses
sont-elles :
a) Les dépenses d’investissement et les dépenses d’équipement ?
b) Les dépenses fonctionnelles et les dépenses matérielles ?
c) Les dépenses financées par les impôts et les dépenses financées par les autres recettes ?
d) Les dépenses de fonctionnement et les dépenses d’investissement ?
RÉPONSES
1. a).
2. b).
3. d).

Quatrième partie
La trésorerie
des collectivités locales
et la gestion de la dette1
1. Cour des comptes, « La gestion de la trésorerie et de la dette des collectivités territoriales »,

rapport public de novembre 1991, éd. des Journaux officiels.
La trésorerie
des collectivités locales
Chapitre 1
L’encours de trésorerie du secteur public local (communes, départements, régions,

groupements à fiscalité propre, hôpitaux et établissements sociaux et médico-
sociaux) au 31 décembre 20042 s’élève à 22,5 milliards d’euros contre 22,1 milliards
d’euros un an plus tôt.
L’encours moyen journalier de trésorerie du secteur public local s’accroît en 2004
de 5,1 % poursuivant une hausse de 6,7 % en 2003. L’encours moyen journalier de
trésorerie s’élève à 16 milliards d’euros en 2004 contre 15,2 milliards d’euros en
2003.
La gestion de trésorerie des collectivités locales ne saurait être envisagée
séparément d’une gestion de leur dette en raison :
– des buts assignés à cette gestion ;
– de la réglementation applicable aux crédits de trésorerie en cas d’insuffisance
de trésorerie et aux placements de trésorerie en cas d’excédents de trésorerie ;
– de l’instrument relatif à la gestion de trésorerie, i.e. le plan de trésorerie.
2. Direction générale de la comptabilité publique : premiers résultats 2004 des finances locales.
L’étude peut être consultée à l’adresse Internet : http://www.colloc.minefi.gouv.fr/colo_struct_fina_
loca/comp_coll_2/prem_resu_2/evol_fina.html#chap1737
1 - Buts assignés à une gestion de trésorerie
La gestion prévisionnelle de trésorerie implique qu’on lui assigne des objectifs. Il
sera alors temps d’examiner la méthode de gestion prévisionnelle préconisée ainsi
que les écarts entre prévisions et réalisations. L’objectif d’une gestion de trésorerie
optimisée consiste en la diminution des disponibilités déposées au Trésor. Il s’agit
non pas d’aboutir nécessairement à une trésorerie zéro, mais de s’en approcher le
plus possible.
Une trésorerie excédentaire ne reflète pas toujours une bonne gestion financière
de la collectivité. Cet excès de trésorerie par rapport au besoin réel de financement
peut avoir plusieurs origines :
– un excédent global de clôture (les recettes totales sont supérieures aux
dépenses totales à la fin d’un exercice) ou fonds de roulement positif.
L’existence d’un tel excédent est légitime s’il est destiné à financer un besoin en
fonds de roulement ou créances à court terme supérieures aux dettes à court
terme. Cet excédent est encore justifié s’il a vocation à financer de prochaines
dépenses d’équipement. Dans l’hypothèse d’un excédent pouvant être considéré
comme provenant d’une mobilisation excessive d’emprunt à long terme, le coût
d’immobilisation correspond au taux moyen des prêts à long terme contractés
par la collectivité locale ;
– des ressources en fonds de roulement, i.e. des dettes à court terme supérieures
aux créances à court terme. Une telle situation peut refléter des retards de
paiement préjudiciables aux fournisseurs de la collectivité considérée. Optimiser
les relations avec les fournisseurs par la maîtrise des délais de règlement
devient une exigence. C’est une réflexion sur les flux de la commune qui
permet d’améliorer ces relations. La gestion de trésorerie apparaît alors comme
un outil de négociation des marchés et contrats. Les encaissements et les
décaissements sont visualisés au fur et à mesure de l’élaboration du plan de
trésorerie (voir ci-dessous, la méthode utilisée pour gérer la trésorerie). Le
lissage de ce plan vise ensuite, dans la mesure du possible, à mieux faire
coïncider les flux en recettes et en dépenses de manière à ne pas laisser trop de
disponibilités non rémunérées sur le compte au Trésor.
Symétriquement, une trésorerie négative, les crédits de trésorerie l’emportant sur
les disponibilités et les placements éventuels, n’est pas davantage un signe de
bonne gestion financière. Cette insuffisance de trésorerie peut avoir plusieurs
origines :
– un déficit global de clôture (les recettes totales sont inférieures aux dépenses
totales à la fin d’un exercice) ou fonds de roulement négatif. Dans cette
hypothèse, la collectivité locale ne peut pas recourir à des crédits de trésorerie,
i.e. l’équivalent d’un découvert bancaire pour un particulier, car, selon la
réglementation (voir ci-dessous les instruments relatifs à la gestion de trésorerie)
les crédits de trésorerie n’ont pas vocation à financer l’investissement et ne
procurent aucune ressource budgétaire. La collectivité devra donc rechercher
des ressources budgétaires sous la forme d’emprunt, par exemple ;
La trésorerie des collectivités locales et la gestion de la dette 245

– un besoin en fonds de roulement, i.e. des dettes à court terme inférieures aux
créances à court terme. Dans cette hypothèse, avant de recourir à des crédits
de trésorerie, la collectivité cherchera à accélérer soit les délais relatifs à
l’émission des titres de recettes soit les délais qui intéressent le recouvrement
de ses créances.
L’objectif essentiel sera donc de fixer, à tout instant, la situation de liquidité de la
commune. Un débiteur, pour être considéré par ses créanciers comme liquide doit
avoir à son actif, disponibles à la vente, des biens qui non seulement sont aisément
négociables sur un marché organisé à cet effet, mais dont la valeur est aussi
certaine que possible. La liquidité c’est en quelque sorte la négociabilité plus selon
l’expression de Paul Fabra3.
Le concept de trésorerie zéro, c’est-à-dire d’encaisse minimale détenue, développé
dans le secteur privé ne peut être intégralement transposé pour les communes. En
effet, les possibilités de placement de la trésorerie excédentaire sont plus larges
pour les entreprises commerciales que pour les communes. En réalité, pour
maintenir à tout instant la liquidité requise sans laisser une trésorerie oisive, la
gestion prévisionnelle de trésorerie vise soit la couverture des besoins en trésorerie,
soit le placement des excédents de trésorerie.
2 - Gestion de trésorerie : les instruments,

placements d’excédents et crédits de trésorerie
2.1 - Les placements en cas de trésorerie excédentaire

Le rappel des modalités réglementaires des placements4 paraît indispensable dans la
mesure où les collectivités locales voient leurs possibilités restreintes par l’obligation de
dépôts de fonds au Trésor. La loi de finances pour 2004 inaugure un nouveau régime
applicable à compter du 1er janvier 2004 (voir tome 1, troisième partie, chapitre 1. - Les
principes généraux de la comptabilité publique, 2 - Le principe de l’unité de trésorerie).
Le régime applicable aux organismes publics d’HLM est reconduit.
Qu’elles soient dotées ou non de la personnalité juridique, les régies créées par les
collectivités locales en vue de l’exploitation d’un service public à caractère industriel
et commercial (SPIC) se voient reconnaître la possibilité de placer leur trésorerie
momentanément excédentaire en raison de leur cycle d’activité.
Pour toutes les autres collectivités, la loi de finances remplace la distinction entre pla-
cements budgétaires et placements de trésorerie par le dispositif développé ci-après.
Le placement des fonds peut porter sur des produits à court terme ou sur des pro-
duits à long terme (au-delà d’un an) selon la logique du plan comptable général, à
savoir si les fonds sont placés pour percevoir des revenus sur plus ou moins d’un an.
3. « Variations sur la “liquidité” », in Le Monde, 25 septembre 1990.

4. DUPONT Malo, « Le dépôt de fonds des collectivités territoriales », in Revue du Trésor de juillet
2005, p. 370 à 374.

S’agissant des recettes qui peuvent être placées, la loi de finances étend les
possibilités de placement aux recettes exceptionnelles ou accidentelles : indemnités
d’assurance perçues au titre de dommages que subirait le patrimoine de la
collectivité (vol, incendie, intempéries, …) ou au titre de contentieux (dommages et
intérêts), subventions exceptionnelles pour les seules régies exploitant un service
public local à caractère industriel ou commercial, SPIC.
L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public local est
compétent pour décider des placements. La délibération précise l’origine des fonds
à placer. Toutefois, l’organe délibérant pourra déléguer cette compétence à
l’exécutif dans le cadre d’une délibération générale. L’autorisation du trésorier-
payeur général n’est plus nécessaire.
Le nouveau texte prévoit aussi d’accorder aux collectivités et établissements publics
locaux la faculté d’ouvrir un compte à terme.
Les placements pourront porter sur toutes les valeurs des États membres de l’Espace
économique européen (EEE). Les fonds excédentaires pourront être placés aussi auprès
d’organismes de placement collectif en valeurs mobilières, SICAV et FCP, constitués
exclusivement de valeurs des États ou garantis par les états membres de l’EEE.
Les règles des marchés financiers fixeront les conditions de montant. Il sera possible
d’acquérir des valeurs à partir d’un euro.
2.2 - Les ressources de trésorerie en cas d’insuffisance

de trésorerie
Des avances aux collectivités sur taxes locales peuvent être accordées, pour les
communes dont les fonds disponibles sont momentanément insuffisants, au vu d’un
arrêté préfectoral sur proposition du trésorier-payeur général et après consultation
du comptable de la collectivité. Ces avances ne doivent pas excéder le montant des
dépenses à régler au cours du mois à venir, compte tenu des fonds disponibles et
des recettes qui seront normalement encaissées durant ce mois. La récupération des
avances s’effectue par précompte sur le montant d’une avance mensuelle et doit
être terminée en novembre.
Les avances du Trésor aux collectivités locales sont subordonnées à deux conditions :
la situation de caisse compromet le règlement des dépenses indispensables et
urgentes ; elle ne doit pas être la conséquence d’une insuffisance de ressources
affectées à la couverture des charges ni à un déséquilibre budgétaire. Les préfets
peuvent accorder ces avances sur proposition du trésorier-payeur général pour un
montant unitaire de 45 000 € au plus et 25 % des recettes de fonctionnement, 35 %
pour les établissements publics locaux, pour une durée de deux ans ou de quatre
ans en cas de renouvellement. Le taux d’intérêt est de 3,5 % pour les deux
premières années et de 5,5 % pour la période excédant ce délai.
Une circulaire interministérielle « Intérieur-Finances » du 22 février 1989 est
consacrée justement aux concours financiers à court terme aux collectivités locales

et à leurs établissements publics. Ils prennent la forme d’ouverture permanente de
trésorerie ou d’avance de trésorerie. La technique employée ressemble fort aux
découverts bancaires et autres facilités de caisse accordées aux entreprises
commerciales ou aux particuliers.
La circulaire précise quelles sont les finalités des avances de trésorerie et de

l’ouverture d’une ligne de crédit :
– l’avance de trésorerie est un prêt à court terme destiné à faire face à un besoin
ponctuel et certain de disponibilités. De ce fait, l’avance est mobilisable et
remboursable en une fois pour le montant et à l’échéance déterminés par un
contrat ;
– l’ouverture d’une ligne de crédit de trésorerie est destinée à faire face à un
besoin ponctuel et éventuel de disponibilités. Elle équivaut à un droit de tirage
permanent auprès d’un établissement de crédit. Dans la limite d’un plafond fixé
par un contrat, la collectivité locale peut tirer des fonds lorsqu’elle le souhaite
en une ou plusieurs fois.
Ces crédits de trésorerie présentent un coût non négligeable qu’il est nécessaire
d’analyser au regard de la gestion globale de trésorerie. Dès lors, un bilan préalable
coûts-avantages est indispensable :
– pour déterminer l’intérêt de recourir à de telles formules ;
– pour évaluer les crédits à ouvrir au budget en couverture de la charge des
intérêts et de celle des commissions.
« Les crédits de trésorerie n’ont pas vocation à financer l’investissement et ne

procurent aucune ressource budgétaire… Les collectivités locales peuvent ainsi faire
face à des besoins passagers de liquidités sans qu’il leur soit nécessaire de mobiliser
par avance les emprunts budgétaires affectés au financement de l’investissement »
(circulaire NOR/INT/89/0071/C du 22/2/89). Ce produit financier a donc pour seul
objet, dans l’optique d’une gestion financière et budgétaire rationnelle, le
financement de dépenses courantes de fonctionnement ou, par extension, le
préfinancement de travaux d’investissement dans l’attente du recours à l’emprunt.
La décision de souscrire une ligne de crédit de trésorerie est du ressort de

l’assemblée délibérante de la commune. La délibération doit préciser qu’elle
autorise le maire à signer la convention d’ouverture de crédit et à procéder sans
autre délibération aux demandes de versement des fonds et aux remboursements
dans les conditions prévues par le contrat. Elle doit également indiquer le plafond
maximal de la ligne, la date de mise en place, la dénomination de la banque auprès
de laquelle la convention est contractée, la durée de la convention et les conditions
financières (index, marge, commission).
La durée d’une ouverture de crédit est d’un an, renouvelable une fois, sans être sou-
mise au rythme civil budgétaire. Il est cependant préférable, pour des raisons évidentes
de concordance, de « caler » la période de préparation du budget avec celle de prévi-
sion des flux de trésorerie. A chaque nouvel exercice, la collectivité locale devra déli-
bérer, même s’il existe un accord pluriannuel avec l’établissement financier.

S’agissant de l’exécution du contrat, les tirages et remboursements de fonds sont
effectués par le maire, après prise de connaissance des besoins du jour auprès du
comptable. Dans la pratique, le maire peut déléguer par arrêté ces actes de gestion
à ses collaborateurs (secrétaire général, directeur financier…). En conséquence, il
convient de suggérer aux décideurs locaux seuls maîtres de leur décision, d’utiliser si
possible ces produits dans le cadre d’un plan de trésorerie préalablement établi
(voir ci-dessous) permettant d’affiner les prévisions d’encaissement et de
décaissement et d’en limiter les aléas.
La ligne de crédit de trésorerie ne relève pas du régime juridique et comptable des

emprunts : les mouvements qu’elle génère sont inscrits dans les comptes financiers
de la classe 5 « comptes financiers ». Par conséquent, le budget de la commune ne
retrace pas les mouvements de la ligne qui sont enregistrés exclusivement dans le
compte de gestion du comptable public. L’information de l’assemblée délibérante
sur les flux annuels se fait par l’ajout obligatoire d’une annexe au budget primitif
et au compte administratif de la collectivité.
Seuls les frais financiers et les intérêts doivent figurer au budget puis au compte
administratif de la collectivité. Ils figurent au titre des charges financières en
compte 661 « charges d’intérêts » et font l’objet d’un mandat de paiement.
L’utilisation d’une ligne de trésorerie durant l’année pour régler des dépenses
courantes conduit à couvrir des dépenses budgétaires à l’aide de ressources
extrabudgétaires. Ainsi, le fait de ne couvrir que partiellement les dépenses
budgétées par des recettes également prévues au budget se traduit, en fin
d’exercice, par un fonds de roulement négatif ou déficit global de clôture. Bien que
la réglementation en vigueur autorise un tel déficit (5 % des recettes de
fonctionnement pour les communes de 20 000 habitants et plus, pour les
départements et les régions [voir première partie, chapitre 7. - Le contrôle des
budgets locaux], il peut être souhaitable d’afficher un résultat de clôture positif ou
proche de zéro. Il suffit alors de solder la ligne le 31 décembre au moyen d’un
emprunt budgétaire. La pratique de la consolidation est en effet facilitée par de
nouveaux produits financiers. Il en existe deux types :
– les contrats dont l’exécution se déroule en compte de classe 5, avec une

consolidation en fin d’exercice (compte de classe 16) conditionnée par
l’obtention d’une délibération de l’assemblée ;
– les contrats dont le démarrage et le solde s’effectuent en compte de classe 16,

alors que leur déroulement (tirages et remboursements) s’enregistre en compte
de classe 5. Dans ce cas, la consolidation au 31 décembre est automatique, sans
délibération de l’assemblée.
En tout état de cause, la consolidation d’une ouverture de crédit de trésorerie en

emprunt long terme doit impérativement faire l’objet d’une délibération du conseil
municipal.

3 - Gestion de trésorerie : la méthode
(plan de trésorerie)
Pour gérer la trésorerie, il est souhaitable que la collectivité établisse un plan de
trésorerie. C’est même le conseil que suggère la circulaire interministérielle précitée
de 1989. Au vu de ce plan, la collectivité procèdera à des ajustements périodiques
de sa trésorerie.
Le plan de trésorerie est un échéancier mensuel, établi pour une année, regroupant
les principaux postes de dépenses et de recettes. Le plan de trésorerie sera établi
en cohérence avec les autres documents prévisionnels, compte de résultats et bilans
prévisionnels. Le plan de trésorerie doit évidemment être construit avant toute
décision d’emprunt ou de recours à une ouverture de crédit de trésorerie puisque sa
réalisation a précisément pour objet de calibrer au plus juste les montants
nécessaires à l’équilibre.
Fondé sur l’observation des rythmes d’encaissements et de décaissements passés, un

modèle de plan de trésorerie figure ci-contre.
Ce plan n’est qu’une prévision mensuelle sur un an des flux de la collectivité, il doit
donc être réactualisé en cours d’année (mensuellement en fonction des taux de
réalisation constatés en cours d’exécution ainsi qu’à la suite du vote du budget
supplémentaire ou de décisions modificatives et au vu de la comptabilité
d’engagement).
L’arbitrage entre ligne de trésorerie et emprunt doit s’effectuer selon la nature du

besoin à financer :
– l’emprunt budgétaire constitue un prêt long terme destiné à financer des
immobilisations, c’est-à-dire des besoins permanents ;
– l’ouverture de crédit de trésorerie est adaptée au financement de l’exploitation
courante, c’est-à-dire la couverture de besoins ponctuels de liquidités. Son objet
est d’éviter le recours excessif à l’emprunt long terme.
La ligne de trésorerie doit servir exclusivement :

– à financer des dépenses d’exploitation courantes dont les échéances ont été
prévues dans le plan de trésorerie ;
– à préfinancer un investissement en attente de l’emprunt.
L’apport essentiel du plan de trésorerie est la mise en évidence des maxima et

minima de trésorerie disponible avant emprunt et mobilisation possible de lignes
de crédit. L’excédent d’encaisse doit en premier lieu servir à diminuer le volume des
emprunts à long terme par le biais de report d’emprunt. La collectivité devant se
trouver toute l’année en trésorerie négative ou presque, avant recours à la ligne de
trésorerie, va chercher à transformer sa dette à long terme en une dette mixant
long terme et court terme. C’est l’une des étapes préliminaires permettant
d’atteindre la trésorerie zéro.

Modèle de plan de trésorerie (à remplir TTC et en €)
PLAN DE TRESORERIE JANV. FEV. MARS AVRIL MAI JUIN JUIL. AOUT SEPT. OCT. NOV. DEC.
1. SOLDE EN DEBUT DE MOIS 1,00 € 2,00 € 4,00 € 8,00 € - € - € - € - € - € - € - € - €
A. Encaissements
A1. D'exploitation
- produits encaissés 5,00 € 6,00 € 7,00 € 8,00 € - € - € - € - € - € - € - € - €
- règlements clients - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
A2. Hors exploitation
- subventions
- emprunts LMT contractés - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- cession d'immobilisations - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
2. TOTAL 5,00 € 6,00 € 7,00 € 8,00 € - € - € - € - € - € - € - € - €
B. Décaissements
B1. d'exploitation
- paiement marchandises, 10,00 € 8,00 € 6,00 € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- approvisionnement, - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- matières premières, - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- fournitures, eau, énergie… - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- autres charges externes - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- impôts, taxes et versements assimilés - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- charges de personnel - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- TVA versée… - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- charges financières - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
B2. Hors exploitation
- remboursement emprunts (principal) - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
- investissement en immobilisation - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
3. TOTAL 10,00 € 8,00 € 6,00 € - € - € - € - € - € - € - € - € - €
4. Solde du mois = 2 - 3 - 5,00 € - 2,00 € 1,00 € 8,00 € - € - € - € - € - € - € - € - €
5. Solde de fin de mois = 1 + 4 - 4,00 € - € 5,00 € 16,00 € - € - € - € - € - € - € - € - €
6. Cumul (mois X + mois X-1) - 4,00 € - 4,00 € 1,00 € 17,00 € 17,00 € 17,00 € 17,00 € 17,00 € 17,00 € 17,00 € 17,00 € 17,00 €
La trésorerie des collectivités locales et la gestion de la dette

251
Il convient d’optimiser les relations quotidiennes entre l’ordonnateur et le
comptable. Chaque jour vers, 9 h 30, le comptable transmet les informations
suivantes à l’ordonnateur :
– le solde de trésorerie de la veille, établi en fin de journée ;
– les prévisions d’encaissement du jour ;
– les prévisions de décaissement du jour.
Ces trois éléments permettent de calculer l’encaisse prévisionnelle du jour (encaisse
en J) :
Encaisse en J = encaisse J-1 + encaissements J décaissements J
À noter : certaines dépenses urgentes ne sont pas prévisibles en début de journée,

c’est pourquoi un plancher d’encaisse incompressible de quelques dizaines de
milliers de francs est fixé pour parer à l’imprévu (encaisse de précaution). La
maîtrise de cette information (encaisse prévisionnelle en J) garantit la possibilité de
pouvoir faire appel à une ligne de trésorerie pour couvrir le montant exact des
dépenses non couvertes par les encaissements du jour. La décision de recourir à un
tirage ou à un remboursement de la ligne est prise par l’ordonnateur en
collaboration avec le comptable public.

EN BREF
1. OBJECTIFS D’UNE GESTION PRÉVISIONNELLE DE TRÉSORERIE ET DE DETTE

La gestion prévisionnelle de trésorerie implique qu’on lui assigne des objectifs. Il sera alors
temps d’examiner la méthode de gestion prévisionnelle préconisée ainsi que les écarts
entre prévisions et réalisations. L’objectif d’une gestion de trésorerie optimisée
consiste en la diminution des disponibilités déposées au Trésor. Il s’agit non pas
d’aboutir nécessairement à une trésorerie zéro, mais de s’en approcher le plus possible.
Une trésorerie excédentaire ne reflète pas toujours une bonne gestion financière
de la collectivité. En effet, si elle a pour origine un excédent global de clôture, cela peut
montrer une mobilisation excessive d’emprunts ou de fiscalité. Si elle a pour origine des
ressources en fonds de roulement (le montant des dettes étant supérieur au montant des
créances), cela peut vouloir dire que l’organisme public local ne paie pas à temps ses
fournisseurs.
Symétriquement, une trésorerie négative, les crédits de trésorerie l’emportant sur
les disponibilités et les placements éventuels, n’est pas davantage un signe de
bonne gestion financière. En effet, si elle a pour origine un déficit global de clôture, cela
peut montrer une mobilisation excessive d’emprunts ou de fiscalité. Si elle a pour origine
un besoin en fonds de roulement (le montant des créances étant supérieur au montant des
dettes), cela peut vouloir dire que l’organisme public local encaisse tardivement ses
créances vis-à-vis de ses débiteurs.
2. LES INSTRUMENTS DE LA GESTION DE TRÉSORERIE ET DE DETTE
Les crédits de trésorerie

face à des besoins passagers de liquidités sans qu’il leur soit nécessaire de mobiliser par
avance les emprunts budgétaires affectés au financement de l’investissement ». Ce produit
financier a donc pour seul objet, dans l’optique d’une gestion financière et budgétaire
rationnelle, le financement de dépenses courantes de fonctionnement ou, par extension, le
préfinancement de travaux d’investissement dans l’attente du recours à l’emprunt.
Les placements
Pour toutes les autres collectivités, la loi de finances initiale pour 2004 remplace la
distinction entre placements budgétaires et placements de trésorerie par le dispositif
développé ci-dessous.
Le placement des fonds peut porter sur des produits à court terme ou sur des produits à
long terme (au-delà d’un an) selon la logique du plan comptable général, à savoir si les
fonds sont placés pour percevoir des revenus sur plus ou moins d’un an.

S’agissant des recettes qui peuvent être placées, la loi de finances étend les possibilités de
placement aux recettes exceptionnelles oui accidentelles : indemnités d’assurance perçues
au titre de dommages que subirait le patrimoine de la collectivité (vol, incendie,
intempéries …) ou au titre de contentieux (dommages et intérêts), subventions
exceptionnelles pour les seules régies exploitant un service public local à caractère
industriel ou commercial (SPIC).
L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public local sera compétent
pour décider des placements. La délibération devra préciser l’origine des fonds à placer.
Toutefois, l’organe délibérant pourra déléguer cette compétence à l’exécutif dans le cadre
d’une délibération générale. L’autorisation du trésorier-payeur général n’est plus
nécessaire.
Le nouveau texte prévoit aussi d’accorder aux collectivités et établissements publics locaux
la faculté d’ouvrir un compte à terme.
Les placements pourront porter sur toutes les valeurs des États membres de l’espace
exclusivement de valeurs des États ou garantis par les États membres de l’EEE.
Les règles des marchés financiers fixeront les conditions de montant. Il serait possible
d’acquérir des valeurs à partir d’un euro.
Intérêt d’un plan de trésorerie
Pour gérer la trésorerie, il est souhaitable que la collectivité établisse un plan de trésorerie.
C’est même le conseil que suggère la circulaire interministérielle précitée de 1989. Au vu
de ce plan, la collectivité procèdera à des ajustements périodiques de sa trésorerie.
Le plan de trésorerie est un échéancier mensuel, établi pour une année, regroupant
les principaux postes de dépenses et de recettes. Le plan de trésorerie sera établi en
cohérence avec les autres documents prévisionnels, compte de résultats et bilans
prévisionnels. Le plan de trésorerie doit évidemment être construit avant toute décision
d’emprunt ou de recours à une ouverture de crédit de trésorerie puisque sa réalisation a
précisément pour objet de calibrer au plus juste les montants nécessaires à l’équilibre.

QUESTIONS
1. Quel est l’objectif d’une gestion prévisionnelle relative à la trésorerie et à la dette ?
2. Quels sont les instruments d’une gestion prévisionnelle relative à la trésorerie et à la

dette ?
RÉPONSES
1. La gestion prévisionnelle de trésorerie implique qu’on lui assigne des objectifs. Il sera
alors temps d’examiner la méthode de gestion prévisionnelle préconisée ainsi que les écarts
entre prévisions et réalisations. L’objectif d’une gestion de trésorerie optimisée
consiste en la diminution des disponibilités déposées au Trésor. Il s’agit non pas
d’aboutir nécessairement à une trésorerie zéro, mais de s’en approcher le plus possible.
2. a) Le recours à des crédits de trésorerie en cas d’insuffisance de trésorerie

face à des besoins passagers de liquidités sans qu’il leur soit nécessaire de mobiliser par
avance les emprunts budgétaires affectés au financement de l’investissement » (circulaire
NOR/INT/89/0071/C du 22/2/89). Ce produit financier a donc pour seul objet, dans
l’optique d’une gestion financière et budgétaire rationnelle, le financement de dépenses
courantes de fonctionnement, ou par extension, le préfinancement de travaux
d’investissement dans l’attente du recours à l’emprunt.
b) Les possibilités de placement en cas d’excédents de trésorerie
Le placement des fonds peut porter sur des produits à court terme ou sur des produits
à long terme (au-delà d’un an) selon la logique du plan comptable général, à savoir si les
fonds sont placés pour percevoir des revenus sur plus ou moins d’un an.
S’agissant des recettes qui peuvent être placées, la loi de finances étend les possibilités de
placement aux recettes exceptionnelles oui accidentelles : indemnités d’assurance perçues

au titre de dommages que subirait le patrimoine de la collectivité (vol, incendie,
intempéries…) ou au titre de contentieux (dommages et intérêts), subventions
exceptionnelles pour les seules régies exploitant un service public local à caractère
industriel ou commercial (SPIC).
L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public local sera compétent
pour décider des placements. La délibération devra préciser l’origine des fonds à placer.
Toutefois, l’organe délibérant pourra déléguer cette compétence à l’exécutif dans le cadre
d’une délibération générale. L’autorisation du trésorier-payeur général n’est plus
nécessaire.
Le nouveau texte prévoit aussi d’accorder aux collectivités et établissements publics locaux
la faculté d’ouvrir un compte à terme.
Les placements pourront porter sur toutes les valeurs des États membres de l’espace
exclusivement de valeurs des États ou garantis par les États membres de l’EEE.

La gestion
de la dette
Chapitre 2
Ici, seul le régime juridique relatif à la gestion de la dette est traité. Les questions
relatives à la gestion de la dette et de la trésorerie sont étudiées au chapitre
précédent (La trésorerie des collectivités locales).
1 - Service de la dette
1.1 - Condition de l’équilibre budgétaire.

Le remboursement du capital doit être couvert par des ressources propres suivant
l’article L. 1612-4 du CGCT (art. 8 de la loi du 2 mars 1982) qui précise que :
« Le budget est en équilibre réel lorsque la section de fonctionnement et la section

d’investissement sont respectivement votées en équilibre, les recettes et les
dépenses étant évaluées de façon sincère, et lorsque le prélèvement de la section de
fonctionnement, ajouté aux recettes propres à cette section, à l’exclusion du produit
des emprunts, et éventuellement aux dotations des comptes d’amortissement et de
provision, fournit des recettes suffisantes pour couvrir le remboursement du capital
des annuités d’emprunt à échoir au cours de l’exercice. »
1.2 - Dépense obligatoire

Les collectivités territoriales sont tenues d’inscrire dans leur budget les crédits
correspondant aux dépenses obligatoires et de les mandater.
La notion de « dépenses obligatoires » est précisée par l’article L. 1612-15 du CGCT

comme suit : « Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les
dépenses nécessaires à l’acquittement de dettes exigibles et les dépenses pour
lesquelles la loi l’a expressément décidé. »
Une liste indicative de ces dépenses figure à l’article L. 2321-2 pour les communes,
à l’article L. 3321-1 pour les départements et L. 4321-1 pour les régions.
1.3 - Comptabilisation
Les crédits nécessaires au remboursement des annuités de l’emprunt sont imputés :
– en dépense de la section d’investissement pour le remboursement du capital au
compte 16 ;
– en dépenses de la section de fonctionnement pour les frais financiers (intérêts
et frais financiers annexes) au compte 66. Il enregistre les charges rattachées à
la gestion financière à l’exclusion des services bancaires qui sont compris dans
les « autres services extérieurs » (voir commentaire du compte 627 « services
bancaires et assimilés »). Toute charge financière est comptabilisée comme telle
quel que soit son caractère habituel ou exceptionnel. Le compte 661 « charges
d’intérêts » enregistre à son débit les charges d’intérêts dus, à quelque titre que
ce soit, par la commune à ses différents prêteurs. A noter que les intérêts
dus au titre de l’ouverture de lignes de crédit doivent être imputés à la
subdivision 6615.

1.4 - Intérêts courus non échus à payer - Définition.
Depuis sa mise en place au 1 er janvier 1997, l’instruction M 14 impose le
rattachement à l’exercice des charges et produits liés à des services faits ou reçus au
cours de l’exercice.
Exemple : un emprunt à échéances annuelles encaissé le 1er avril 2000 verra sa
première échéance tomber le 1er avril 2001. Les intérêts courus du 1er avril 2000 au
31 décembre 2000 et non échus (ils seront échus le 1er avril 2001) doivent être
imputés sur l’exercice 2000 (montant : les trois quart des intérêts dus la première
année)
2 - Réaménagement de la dette
2.1 - Remboursement anticipé prévu au contrat

Les règles applicables aux différentes modalités de réaménagement de la dette ont
été fixées pour l’essentiel par trois circulaires toujours en vigueur : celles des 28 avril
et 26 novembre 1987 relatives aux procédures budgétaires et comptables applicables
aux remboursements anticipés et celle du 6 août 1992 relative aux remboursements
anticipés des emprunts.
Le réaménagement de la dette donne le plus souvent lieu au remboursement
anticipé du contrat. Dans ce cas, le remboursement se fait dans les conditions du
contrat, en principe :
– à échéance ;
– moyennant un préavis ;
– moyennant le paiement d’une indemnité (forfaitaire ou actuarielle).
S’agissant d’un acte d’exécution du contrat, l’exécutif peut en principe décider seul
d’opérer le remboursement anticipé. Néanmoins lorsque l’indemnité est actuarielle,
il relève de l’assemblée délibérante de prendre la décision de remboursement
anticipé en raison de l’incidence budgétaire de l’indemnité.
2.2 - Remboursement anticipé non prévu au contrat

Dans ce cas, le remboursement anticipé implique obligatoirement l’accord préalable
du prêteur.
Sauf exception, les contrats d’emprunts sont des contrats de droit privé. Ils relèvent
donc de l’article 1134 du Code civil qui dispose : « Les conventions légalement
formées tiennent lieu de loi pour ceux qui les ont faites. Elles ne peuvent être
révoquées que de leur consentement mutuel, ou pour des causes que la loi autorise.
Elles doivent être exécutées de bonne foi ». Il résulte de ce texte que, dès lors qu’un

contrat de prêt ne comprend pas de clause de remboursement par anticipation ou
dès lors que le remboursement ne se fait pas conformément au contrat, la
collectivité locale qui a conclu le prêt ne peut pas procéder unilatéralement à un
remboursement anticipé. Elle peut seulement rechercher avec son prêteur un
avenant au contrat ouvrant cette possibilité ou convenir d’autres modalités de
remboursement (par exemple hors échéance).
Toute décision de remboursement anticipé n’ayant pas fait l’objet d’un accord
exprès et préalable du prêteur serait illégale (le remboursement anticipé n’est pas
un droit du débiteur).
Le remboursement hors dispositions contractuelles doit être décidé par l’assemblée

délibérante. Il ne s’agit pas, en effet, de la simple exécution du contrat.
2.3 - Modalités du remboursement anticipé

Le remboursement anticipé peut intervenir avec ou sans un réaménagement de
l’emprunt. Dans ce dernier cas, un contrat dit « de substitution » est mis en place.
Un remboursement anticipé suivi d’un réaménagement de dette auprès du préteur
initial ne peut couvrir qu’une dette en capital, majorée éventuellement des
indemnités capitalisées.
Le montant du contrat de refinancement par le prêteur initial ne peut pas excéder

le montant du capital restant dû majoré éventuellement du montant de l’indemnité.
Il ne peut pas financer la charge des intérêts de l’emprunt, sauf cas très
exceptionnels de collectivités en très graves difficultés financières avec l’accord des
autorités de contrôle budgétaire (préfet et chambre régionale des comptes).
L’assemblée délibérante est compétente pour décider des conditions financières du

contrat de prêt réaménagé. Le contrat réaménagé est ensuite signé par le
représentant qualifié de la collectivité.
Compétences respectives de l’organe délibérant et de l’exécutif. La loi relative à la

démocratie de proximité a modifié le régime de délégation en matière de
réaménagement de dette.
Dorénavant, la décision de procéder au réaménagement de la dette d’une

collectivité, qui, lorsque cette faculté n’a pas été prévue au contrat, relève de la
compétence de l’organe délibérant, peut être déléguée à l’exécutif local, et non
plus seulement pour les départements et régions à la commission permanente
(art. L. 2122-22 du CGCT pour les communes, L. 3211-2 pour les départements et
L. 4221-5 pour les régions). Cette disposition s’applique à toutes les modalités de
réaménagement de la dette autorisées pour les collectivités locales : la
renégociation, le remboursement anticipé avec ou sans la souscription d’un nouvel
emprunt, le remboursement par novation (voir circulaire précitée du 6 août 1992).
La faculté de procéder au réaménagement de la dette peut avoir été prévue au

contrat initial d’emprunt et donc dès la délibération de délégation initiale (voir a)

ci-dessus). Dans ce cas, la délibération précisera parmi, les caractéristiques du
contrat d’emprunt, tout ou partie des points suivants :
– La faculté de passer d’un taux fixe à un taux variable ou du taux variable au
taux fixe ;
– La faculté de modifier une ou plusieurs fois l’index relatif au calcul du ou des
taux d’intérêt ;
– La faculté de modifier la périodicité et le profil du remboursement, par
exemple en procédant à des remboursements anticipés ;
– La possibilité d’allonger la durée du prêt*.

QUESTIONS
1. Quelles sont les caractéristiques relatives au service de la dette ?
2. Quelles sont les modalités de réaménagement de la dette ?
RÉPONSES
1. Les caractéristiques relatives au service de la dette sont les suivantes :

– le remboursement du capital doit être couvert par des ressources propres suivant
l’article L. 1612-4 du CGCT. Donc, des emprunts ne sauraient être souscrits pour
rembourser des emprunts préexistants, sauf en cas de réaménagement de la dette ;
– le service de la dette est une dépense obligatoire ;
– le remboursement en capital de la dette est comptabilisé au compte 16, en section
d’investissement, les charges d’intérêt au compte 66, en section de fonctionnement.
2. Le réaménagement de la dette donne le plus souvent lieu au remboursement anticipé
du contrat. Dans ce cas, le remboursement se fait dans les conditions du contrat, en
principe :
– à échéance ;
– moyennant un préavis ;
– moyennant le paiement d’une indemnité (forfaitaire ou actuarielle).
Dans le cas de remboursement anticipé non prévu au contrat, le remboursement anticipé
implique obligatoirement l’accord préalable du prêteur.
Le montant du contrat de refinancement par le prêteur initial ne peut pas excéder le montant
du capital restant dû majoré éventuellement du montant de l’indemnité. Il ne peut pas financer
la charge des intérêts de l’emprunt, sauf cas très exceptionnels de collectivités en très graves
difficultés financières avec l’accord des autorités de contrôle budgétaire.
Dorénavant, la décision de procéder au réaménagement de la dette d’une collectivité, qui,
lorsque cette faculté n’a pas été prévue au contrat, relève de la compétence de l’organe
délibérant, peut être déléguée à l’exécutif local, et non plus seulement pour les
départements et régions, à la commission permanente (art. L. 2122-22 du CGCT pour les
communes, L. 3211-2 pour les départements et L. 4221-5 pour les régions).

Cinquième partie
Les transferts de compétence
et leur compensation financière
Les tableaux suivants permettent de mesurer l’évolution des dépenses transférées
par l’État aux départements et aux régions dans le cadre de la décentralisation :
Grâce aux budgets primitifs de l’année 2005, il est possible de relever que :
– les compensations financières relatives aux départements intéressent surtout les
compétences relatives à l’aide sociale (RMI et RMA), les collèges et les SDIS ;
– les compensations financières relatives aux régions intéressent surtout les
compétences relatives à la formation professionnelle continue et à
l’apprentissage, aux lycées et à la régionalisation ferroviaire.

Les transferts
de compétences
Chapitre 1
1 - Transferts antérieurs au 1er janvier 2005
Avant l’adoption, le 13 août 2004, de la loi relative aux libertés et responsabilités
locales, plusieurs compétences avaient déjà été transférées aux départements, aux
régions et aux communes.
En 1982-1983 avec l’adoption des lois Defferre, la première étape de décentralisation
a eu lieu. En 1983, les régions ont reçu la compétence de droit commun en matière
de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Les communes ont été
chargées de l’élaboration des documents d’urbanisme (plan d’occupation des sols)
et de délivrer les autorisations d’utilisation du sol (permis de construire).
En 1984, les départements ont reçu une compétence générale en matière de
prestations d’aide sociale et en matière de préventions sanitaires et de services
sociaux. Cette compétence de droit commun concernait notamment l’aide médicale,
l’aide sociale à l’enfance, aux familles et aux personnes âgées, la lutte contre les
fléaux sociaux, la vaccination...
De plus en 1986, une nouvelle répartition des compétences est fixée en matière
d’enseignement public : les locaux de l’enseignement élémentaire et préélémentaire
relèvent de la commune, les collèges du département, les lycées et certains
établissements spécialisés de la région.
1.1 - Transferts aux Régions

1.1.1 - Services régionaux de voyageurs (SRV)
Depuis le 1er janvier 2002 et conformément à la loi solidarité et renouvellement
urbains (SRU), adoptée par le Parlement le 13 décembre 2000, toutes les régions
métropolitaines, à l’exception de l’Île-de-France et de la Corse, sont compétentes
pour l’organisation et le financement des services ferroviaires de transports collectifs
d’intérêt régional.
Au titre de ce transfert, l’État verse chaque année une compensation financière aux
régions sous la forme d’une dotation générale de décentralisation (DGD). Depuis
2004 et la réforme d’architecture des dotations de l’État, 95 % de la DGD est
intégrée à la dotation globale de fonctionnement (DGF) des régions.
Cette compensation tient compte des coûts supplémentaires entraînés par
l’augmentation des péages résultant de l’augmentation des redevances d’usage des
infrastructures ferroviaires dues par les régions à la société Réseaux ferrés de France
(RFF). Ainsi, 225,8 millions d’euros avaient été inscrits, à titre provisionnel, en loi de
finances pour 2004 et intégrés au sein de la DGF 2004. Au regard des factures
définitives des redevances des infrastructures ferroviaires, ce montant a été
revalorisé de 0,509 million d’euros supplémentaires. Cet ajustement, opéré au titre
de l’exercice 2004, est donc intégré au sein de la DGF pour 2005.
Aux budgets primitifs 2005, les régions ont prévu de consacrer 2,6 milliards d’euros
aux transports ferroviaires de voyageurs, soit 17 % de leur budget total. Ces crédits
sont en hausse de +12,9 % par rapport à ceux votés en 2004.
Les transferts de compétence et leur compensation financière 269

1.1.2 - Formation professionnelle et apprentissage
Depuis le 1er juin 1983, les régions détiennent une compétence de droit commun en
matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Cette
compétence a été élargie par la loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre
1993 à la formation qualifiante et préqualifiante des jeunes de moins de vingt-six
ans, qui a pris effet le 1er juillet 1994.
Depuis le 1er janvier 2003 et conformément à la loi du 27 février 2002 relative à la

démocratie de proximité, les régions sont compétentes pour la prise en charge du
versement de l’indemnité compensatrice forfaitaire dite « prime d’apprentissage »,
versée à l’employeur et à laquelle ouvrent droit les contrats d’apprentissage.
Ce transfert est applicable aux contrats conclus à compter du 1er janvier 2003 ; les
indemnités servies au titre des contrats d’apprentissage conclus avant le
31 décembre 2002 restant à la charge de l’État jusqu’au terme desdits contrats, soit
au plus tard jusqu’au 31 décembre 2005.
Pour tenir compte de la montée en charge du dispositif sur quatre ans, la loi de
finances initiale pour 2003 a prévu le versement de la compensation financière aux
régions selon un échéancier courant jusqu’en 2006. Les versements sont ainsi
programmés selon le rythme suivant :
– 6 % en 2003 ;
– 63 % en 2004 ;
– 97 % en 2005 ;
– 100 % à partir de 2006.
C’est à partir de 2004 que ce transfert a eu un impact significatif sur les finances des
régions. Pour 2005, la compensation financière afférente et versée dans le cadre de
la DGD relative à la formation professionnelle représente pour les régions un
montant de 722,4 millions d’euros.
Par ailleurs, en vue de rationaliser le financement de l’apprentissage et de renforcer

l’autonomie financière des régions, principe inscrit au sein de l’article 72-2 de la
Constitution, la loi de finances pour 2005 substitue une ressource de nature fiscale
à une dotation versée par l’État en conférant aux régions en lieu et place d’une part
de la dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle, une
ressource propre sous la forme d’une taxe additionnelle à la taxe d’apprentissage :
la contribution au développement de l’apprentissage. Cette contribution est assise
sur les rémunérations retenues pour l’assiette de la taxe d’apprentissage.
Par ailleurs, le contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS) relatif à l’insertion
professionnelle des jeunes, qui avait été confié aux régions par la loi de finances
pour 2004 est, depuis le 1er janvier 2005, de la compétence de l’État conformément
aux dispositions de la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion
sociale. Ainsi, le montant de la DGD prévu à ce titre, en 2004, pour accompagner la
montée en charge du dispositif CIVIS, est supprimé.

1.2 - Transferts aux Départements
1.2.1 - Allocation personnalisée d’autonomie (APA)
Depuis le 1er janvier 2002 et conformément à la loi du 20 juillet 2001, la gestion de

l’APA en substitution de la prestation spécifique dépendance (PSD) est confiée aux
départements.
La montée en charge en 2003 du dispositif s’est révélée particulièrement élevée

pour les finances des départements. Les dépenses mandatées pour l’APA ont
augmenté de + 80 % en 2003 (soit + 1,5 milliard d’euros), et malgré la création d’un
concours géré par un établissement public national : le fonds de financement de
l’APA (FFAPA), doté à hauteur de 1,4 milliard d’euros en 2003. Les départements
ont dû réduire leur capacité d’épargne et augmenter leur fiscalité pour faire face
aux dépenses supplémentaires en 2003.
En 2005, les dépenses inscrites aux budgets primitifs des départements s’élèvent à
4,0 milliards d’euros : une reprise des dépenses liées à l’APA est constatée, soit
+ 7,3 % de croissance par rapport aux dépenses prévues en 2004. De plus, les
bénéficiaires de l’APA progressent en 2004 de + 9,5 %, soit près de 865 000 béné-
ficiaires de l’APA au 31 décembre 2004.
La loi du 30 juin 2004 a créé la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie

(CNSA) en lui affectant notamment une fraction de la nouvelle contribution de
solidarité (0,3 % des cotisations des employeurs publics et privés en contrepartie de
la suppression d’un jour férié).
À partir du 1er janvier 2006, la CNSA, laquelle contribue notamment au financement

de la prestation de compensation pour les personnes handicapées, se substituera au
FFAPA, s’agissant du versement du concours de l’État aux départements pour le
financement de l’APA.
1.2.2 - Revenu minimum d’insertion (RMI)
Depuis le 1 er janvier 2004, et conformément à la loi du 18 décembre 2003, les

départements sont compétents pour la gestion du RMI et, pour faciliter le retour à
l’emploi des bénéficiaires du RMI, contrat insertion du revenu minimum d’activité
(RMA). Il s’agit d’un contrat de travail de droit privé à durée déterminée qui s’inscrit
dans le cadre d’une convention conclue entre le département et l’employeur, public
ou privé. Le salarié est rémunéré au SMIC, tandis que l’employeur perçoit une aide
du département.
Afin de permettre aux conseils généraux d’assurer les charges financières ainsi
transférées, un dispositif de compensation financière a été élaboré sous la forme
d’un transfert de fiscalité. En effet, les départements se voient attribuer une part de
la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) ; cette fraction
de TIPP pour le transfert du RMI aux départements en 2004 a été calculée sur la
base des dépenses engendrées par l’État pour le paiement du RMI en 2003.

La loi de finances rectificative pour 2004 a rehaussé la fraction de tarif de TIPP
attribuée aux départements, pour tenir compte tant de l’assiette définitive 2003
que de la dépense définitive de l’État au titre du RMI pour 2003.
S’agissant des dépenses afférentes à l’année 2004, le montant définitif de la
compensation financière ne pourra être connu qu’après exploitation des comptes
administratifs des départements 2004, lesquels seront adoptés par les conseils
généraux au plus tard le 30 juin 2005.
Toutefois, un décalage a été constaté entre les dépenses des départements au titre
de 2004 et les versements de TIPP ; ce décalage est dû, en l’état des connaissances
actuelles, à la croissance des dépenses de RMI enregistrées au cours de l’année 2004
(+ 94 243 nouveaux allocataires en 2004, soit une augmentation de + 8,2 %).
Suite à ces transferts opérés de 2002 à 2004, les budgets des départements ont
progressé d’environ 25 % de 2001 à 2004, et la part prise par l’aide sociale dans
leurs dépenses de fonctionnement est passée de 56 % à près de 64 %.
Quant aux régions, leurs budgets ont progressé d’environ 16 % sur la même
période.
Le détail des transferts de compétences opérés entre l’État et les collectivités locales
antérieurs au 1er janvier 2005 apparaît dans le guide budgétaire 2005 qu’a établi la
direction générale des collectivités locales à l’adresse Internet : http://www.dgcl.
interieur.gouv.fr/Publications/guide_budgetaire_2005/accueil_guide_budget_2005.htm
2 - Transferts postérieurs au 1er janvier 2005

La loi relative aux libertés et aux responsabilités locales du 13 août 2004 transfère,
à partir du 1er janvier 2005, de nombreuses compétences aux départements et aux
régions ; ces transferts seront intégralement compensés en privilégiant les ressources
provenant d’impôts transférés aux collectivités locales.
2.1 - Transferts aux Régions

2.1.1 - La loi du 13 août 2004 a renforcé et élargi le rôle des régions dans
le domaine de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage
Le financement de la formation des travailleurs sociaux et le financement des écoles

et instituts de formation des professions paramédicales et de sages-femmes : les
régions bénéficient du transfert de la politique de formation des travailleurs
sociaux. En plus de la programmation des actions, la région a la responsabilité de
l’agrément et du financement des établissements dispensant des formations sociales
initiales. La région est ainsi chargée du financement des dépenses administratives et
de celles liées à leur activité pédagogique.
Elle devient compétente pour autoriser la création des écoles et instituts de
formation aux professions paramédicales et de sages-femmes, pour les écoles et
instituts de formation aux professions paramédicales et pour agréer leurs directeurs.

À ce transfert est associée la prise en charge par la région du fonctionnement et de
l’équipement des écoles et instituts de formation. La région est également chargée
du fonctionnement et de l’équipement des centres de formation des préparateurs
en pharmacie.
Les aides afférentes aux étudiants des instituts des formations des travailleurs
sociaux : les régions gèrent l’attribution des aides aux étudiants inscrits dans les
établissements dispensant des formations sociales et des formations sanitaires.
En 2005, les régions se sont appropriées cette compétence générale qui correspond
à 17,4 % de leur budget ; le total des dépenses devraient atteindre 3,3 milliards
d’euros, en augmentation de + 18,6 % par rapport à 2004 et de + 11,0 % si l’on
neutralise les indemnités d’apprentis.
2.1.2 - Le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) : la loi relative aux libertés et
responsabilités locales transforme le syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) en
un établissement public local auquel est confiée la pleine responsabilité de l’organi-
sation et du fonctionnement des réseaux de transport ; il regroupe l’ensemble des col-
lectivités concernées avec une majorité donnée à la région Île-de-France. L’État n’en
fait désormais plus partie et les compétences du STIF se trouvent étendues.
Ce transfert de compétence prend effet à compter du 1er juillet 2005. Les modalités
de la compensation financière des charges nouvelles qui incomberont au STIF et aux
collectivités territoriales membres de l’établissement se feront sous forme de crédits
budgétaires en provenance des ministères décentralisateurs.
Le montant définitif du droit à compensation sera constaté par arrêté interministériel
après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC).
2.1.3 - Lycées internationaux et établissements publics nationaux d’enseignement
agricole : pour assurer le financement du transfert des lycées et collèges à sections
binationales ou internationales et du collège et lycée d’État de Font-Romeu, un abon-
dement de la DGD a été attribué aux départements et régions concernés.
2.1.4 - Le financement de l’inventaire général du patrimoine culturel : le dispositif de

décentralisation réside dans le transfert aux régions des missions de gestion et de
conduite de l’inventaire général du patrimoine culturel, l’État pouvant continuer à
mener des opérations au plan national et demeurant l’unique responsable de la défi-
nition des normes nationales ainsi que du contrôle scientifique et technique.
La loi prévoit également que les autres collectivités territoriales, qui en

manifesteraient le souhait se verront confier par les régions la conduite des
opérations d’inventaire.
Aux budgets primitifs 2005, très peu de régions ont inscrit des crédits relatifs à leurs
nouvelles compétences spécifiques. C’est à l’occasion de décisions modificatives que
la plupart d’entre elles procéderont à l’ajustement des dépenses et des recettes liées
aux nouvelles compétences.
Ces nouveaux transferts de compétences seront couverts essentiellement par une part
du produit national de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers

(TIPP). Les régions ont inscrit peu de recettes de TIPP dans leurs budgets 2005, soit 114
millions d’euros sur un montant de 388 millions d’euros délégué par l’État.
2.2 - Transferts aux Départements

2.2.1 - Le fonds d’aide aux jeunes (FAJ)
Les départements ont dorénavant l’entière responsabilité pour l’allocation des aides
aux jeunes en difficulté et la mise en place d’un nouveau fonds départemental
d’aide aux jeunes destiné à succéder à celui copiloté et cofinancé par l’État et le
département. Le règlement intérieur du fonds, désormais adopté par le conseil
général après avis du conseil départemental d’insertion, déterminera les critères et
les modalités d’attribution des aides, ainsi que les conditions de mise en œuvre des
mesures d’accompagnement.
Rappel : Le FAJ a été instauré par la loi du 19 décembre 1989 et rendu obligatoire
par celle du 29 juillet 1992. Il accorde une aide financière (aide de subsistance ou
frais de déplacement pour une démarche d’insertion ou professionnelle) aux 18-
25 ans rencontrant des difficultés d’insertion professionnelle ou sociale, pour une
durée maximale de trois mois éventuellement renouvelable.
2.2.2 - Les crédits de fonctionnement afférents au financement des centres locaux

d’information et de coordination (CLIC)
Ce nouveau transfert conforte la compétence générale des départements, en

matière d’action sociale en faveur des personnes âgées, lesquels sont chargés de
définir et de mettre en œuvre cette politique et deviennent les seuls pilotes de la
coordination en matière de gérontologie. Les CLIC sont des services sociaux et
médico-sociaux qui participent à la coordination gérontologique de proximité et
exercent des fonctions d’accueil, de conseil et d’orientation des personnes âgées,
participant à l’articulation entre prise en charge sanitaire et médico-sociale et
accompagnement social des personnes âgées.
2.2.3 - Le fonds de solidarité pour le logement (FSL)
Y sont associés les fonds eau – énergie. Depuis le 1er janvier 2005, les départements
se voient confier la gestion du FSL qui a pour objet d’accorder une aide à tout
occupant de logement (locataire, propriétaire…) se trouvant dans l’impossibilité
d’assumer ses obligations relatives au paiement des fournitures d’eau, d’énergie et
de services téléphoniques.
La loi du 13 août 2004 a apporté une évolution pour la prise en charge par le FSL du
règlement des dettes concernant un précédent logement en vue de l’accès à un nou-
veau logement. Cette possibilité de prise en charge de dettes concernant un précédent
logement est étendue par la loi aux impayés d’énergie, d’eau et de téléphone.
Le financement du fonds est assuré par le département, lequel passe une convention
avec les représentants d’EDF, de GDF, des distributeurs d’eau ou d’énergie afin de dé-

finir leur participation financière au FSL. Les opérateurs de téléphonie peuvent égale-
ment participer à son financement ainsi que les autres collectivités territoriales et EPCI.
2.2.4 - Les conventions de restauration

Depuis le 1 er janvier 2005, les départements assurent l’accueil, la restauration,
l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions
d’encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont ils ont la charge.
2.2.5 - Les crédits d’intervention dédiés à la conservation du patrimoine rural

non protégé
Il s’agit du patrimoine de proximité (fontaines, portes, lavoirs, chapelles…) ni classé
ni inscrit.
Aux budgets primitifs 2005, très peu de départements ont inscrit des crédits relatifs
à leurs nouvelles compétences spécifiques. C’est à l’occasion de décisions
modificatives que la plupart d’entre eux procéderont à l’ajustement des dépenses et
des recettes liées aux nouvelles compétences.
Ces nouveaux transferts de compétences seront couverts essentiellement par une
fraction de taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances (TSCA). Peu de
départements ont inscrit de recettes de TSCA dans leurs budgets 2005.
Source : direction générale des collectivités locales, « Le guide budgétaire 2005 ».

EN BREF
1. LES PRINCIPAUX TRANSFERTS DE COMPÉTENCES INTERVENUS AVANT LA LOI DU 13 AOÛT

2004 RELATIVE AUX DROITS ET LIBERTÉS DES COLLECTIVITÉS LOCALES INTÉRESSENT :
– les régions. En 1986, les locaux des lycées et de certains établissements spécialisés
de la région ont été transférés à cette dernière. Depuis le 1 er janvier 2002, et
conformément à la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) adoptée par le
Parlement le 13 décembre 2000, toutes les régions métropolitaines, à l’exception
de l’Île-de-France et de la Corse, sont compétentes pour l’organisation et le
financement des services ferroviaires de transports collectifs d’intérêt régional.
Depuis le 1er juin 1983, les régions détiennent une compétence de droit commun
en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Cette
compétence a été élargie, par la loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre
1993, à la formation qualifiante et préqualifiante des jeunes de moins de vingt-six
ans, qui a pris effet le 1er juillet 1994 ;
– les départements. En 1986, les locaux des collèges ont été transférés à ces derniers.
Depuis le 1er janvier 2002, et conformément à la loi du 20 juillet 2001, la gestion
d’allocation personnalisée d’autonomie (APA), en substitution de la prestation
spécifique dépendance (PSD), est confiée aux départements. Depuis le 1er janvier
2004, et conformément à la loi du 18 décembre 2003, les départements sont
compétents pour la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) et, pour faciliter
le retour à l’emploi des bénéficiaires du RMI, du contrat insertion-revenu minimum
d’activité (RMA). Il s’agit d’un contrat de travail de droit privé à durée déterminée qui
s’inscrit dans le cadre d’une convention conclue entre le département et l’employeur,
public ou privé. Le salarié est rémunéré au SMIC, tandis que l’employeur perçoit une
aide du département.
2. LES PRINCIPAUX TRANSFERTS DE COMPÉTENCES INTERVENUS, POSTÉRIEURS À LA LOI

DU 13 AOÛT 2004 RELATIVE AUX DROITS ET LIBERTÉS DES COLLECTIVITÉS LOCALES
INTÉRESSENT :
– les régions. La loi du 13 août 2004 a renforcé et élargi le rôle des régions dans le
domaine de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage. La loi
relative aux libertés et responsabilités locales transforme le syndicat des transports d’Île-
de-France (STIF) en un établissement public local auquel est confié la pleine responsabili-
té de l’organisation et du fonctionnement des réseaux de transport ; il regroupe l’en-
semble des collectivités concernées avec une majorité donnée à la région Île-de-France.
L’État n’en fait désormais plus partie et les compétences du STIF se trouvent étendues ;
– les départements. Ils ont, dorénavant, l’entière responsabilité pour l’allocation des
aides aux jeunes en difficulté et la mise en place d’un nouveau fonds départe-
mental d’aide aux jeunes destiné à succéder à celui copiloté et cofinancé par l’État et
le département. Les crédits de fonctionnement afférents au financement des centres
locaux d’information et de coordination (CLIC) sont également transférés.

QUESTIONS
1. Quels sont les principaux transferts de compétences entre l’État et les collectivités
locales avant la loi du 13 août 2004 ?
2. Quels sont les principaux transferts de compétences entre l’État et les collectivités
locales après la loi du 13 août 2004 ?
RÉPONSES
1. Les principaux transferts de compétences intervenus avant la loi du 13 août 2004

relative aux droits et libertés des collectivités locales intéressent :
– les régions. En 1986, les locaux des lycées et de certains établissements spécialisés
de la région ont été transférés à cette dernière. Depuis le 1 er janvier 2002 et
conformément à la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU), adoptée par le
Parlement le 13 décembre 2000, toutes les régions métropolitaines, à l’exception
de l’Île-de-France et de la Corse, sont compétentes pour l’organisation et le
financement des services ferroviaires de transports collectifs d’intérêt régional.
Depuis le 1 er juin 1983, les régions détiennent une compétence de droit
commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage.
Cette compétence a été élargie, par la loi quinquennale pour l’emploi du 20 décembre
1993, à la formation qualifiante et préqualifiante des jeunes de moins de vingt-
six ans, qui a pris effet le 1er juillet 1994 ;
– les départements. En 1986, les locaux des collèges ont été transférés à ces derniers.
Depuis le 1er janvier 2002, et conformément à la loi du 20 juillet 2001, la gestion de
l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) en substitution de la prestation
spécifique dépendance (PSD), est confiée aux départements. Depuis le 1er janvier
2004, et conformément à la loi du 18 décembre 2003, les départements sont
compétents pour la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) et pour faciliter
le retour à l’emploi des bénéficiaires du RMI, contrat insertion-revenu minimum
d’activité (RMA). Il s’agit d’un contrat de travail de droit privé à durée déterminée qui
s’inscrit dans le cadre d’une convention conclue entre le département et l’employeur,
public ou privé. Le salarié est rémunéré au SMIC, tandis que l’employeur perçoit une
aide du département.

2. Les principaux transferts de compétences intervenus postérieurs à la loi du 13 août
2004 relative aux droits et libertés des collectivités locales intéressent :
– les régions. La loi du 13 août 2004 a renforcé et élargi le rôle des régions dans le
domaine de la formation professionnelle continue et de l’apprentissage. La loi
relative aux libertés et responsabilités locales transforme le syndicat des transports
d’Île-de-France (STIF) en un établissement public local, auquel est confié la pleine
responsabilité de l’organisation et du fonctionnement des réseaux de transport ; il
regroupe l’ensemble des collectivités concernées avec une majorité donnée à la région
Île-de-France. L’État n’en fait désormais plus partie et les compétences du STIF se
trouvent étendues ;
– les départements. Ils ont, dorénavant, l’entière responsabilité pour l’allocation des
aides aux jeunes en difficulté et la mise en place d’un nouveau fonds
départemental d’aide aux jeunes destiné à succéder à celui copiloté et cofinancé
par l’État et le département. Les crédits de fonctionnement afférents au financement
des centres locaux d’information et de coordination (CLIC) sont également
transférés.

Compensation financière
relative aux transferts
de compétences
Chapitre 2
1 - Les principes de compensation
Les articles 118 à 121 de la loi du 13 août 2004 fixe les modalités relatives à la
compensation financière des transferts de compétence. Désormais, l’article 72-2 de
la Constitution garantit que les transferts de compétences aux collectivités
territoriales s’accompagnent du transfert des ressources que l’État consacrait à
l’exercice de ces compétences. En application de cette garantie, la loi relative aux
libertés et responsabilités locales a prévu que la compensation financière des
transferts de compétence repose sur quatre principes :
– une compensation financière intégrale : toutes les dépenses, directes et
indirectes, liées à l’exercice de la compétence, seront prises en compte ;
l’évaluation sera effectuée sur la base des trois années précédant le transfert
pour les dépenses de fonctionnement et des cinq années précédant le transfert
pour les dépenses d’investissement ;
– une compensation financière concomitante : l’année précédant le transfert de
compétences, les ministères décentralisateurs procéderont à l’évaluation
provisoire des dépenses qu’ils consacraient jusqu’alors à l’exercice des
compétences transférées. Le montant correspondant permettra de prendre, en
loi de finances, les dispositions nécessaires à la compensation provisoire des
charges nouvelles. Dès que les données définitives seront connues, il sera
procédé aux régularisations nécessaires ;
– une compensation financière contrôlée : le montant des accroissements de
charges résultant des transferts de compétences sera constaté par arrêté
interministériel après avis de la commission consultative sur l’évaluation des
charges (CCEC). Celle-ci deviendra une formation restreinte du comité des
finances locales, présidée par un élu. Le bilan qu’elle établit à l’intention du
Parlement, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances, examinera
l’évolution des transferts de compétences les plus récents, les modalités de leur
compensation, mais également l’évolution des recettes provenant des
impositions ;
– une compensation financière conforme à l’objectif d’autonomie financière : elle
s’opérera, en effet, à titre principal par l’attribution aux collectivités de
ressources fiscales. Les lois de finances présenteront les dispositions de transfert
d’une partie de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) pour les
régions et d’une partie du produit de la taxe sur les conventions d’assurance
(TCA) pour les départements.
2 - Évaluation des compensations
2.1 - Rappel du dispositif

L’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que
la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) établit chaque année,

à l’intention du Parlement, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances, un
bilan de l’évolution des charges transférées aux collectivités territoriales.
Conformément aux dispositions de l’article R. 1211-26 du CGCT, ce bilan est établi
par la CCEC réunie en commission plénière.
Initialement, l’obligation d’établir ce bilan a été introduite par l’article 66 de la
loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le déve-
loppement du territoire. Aux termes des dispositions introduites par l’article 118 de
la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ce
bilan retrace désormais, pour chaque catégorie de collectivités territoriales :
– l’évolution du coût des compétences qui leur ont été transférées ou confiées
au cours des dix dernières années, le bilan portant jusqu’alors sur les
compétences transférées depuis 1983 ;
– les conséquences financières des transferts de personnels ;
– les conséquences financières des délégations de compétences ;
– l’évolution du produit des impositions de toute nature transférées en
compensation des créations, transferts et extensions de compétences.
Les dispositions de l’article L. 1614-3 du CGCT précise que le bilan est effectué à
partir du montant des dépenses engagées annuellement par les collectivités
territoriales, en distinguant, d’une part, les dépenses correspondant à l’exercice
normal des compétences transférées et, d’autre part, celles résultant de la libre
administration desdites collectivités. Cependant, compte tenu du caractère incertain
de la notion « d’exercice normal » la distinction préconisée n’a pas été retenue dans
les bilans réalisés. Il a donc été tenu compte des seules dépenses exécutées par les
collectivités territoriales. En outre, aux termes de l’article L. 1614-3-1 du CGCT, le
bilan retrace également l’évolution des charges constatées par la CCEC, résultant :
– des créations de compétences ;
– des extensions de compétences ;
– des modifications, par voie législative, des conditions d’exercice des
compétences transférées.
Enfin, le bilan comprend, en annexe, pour le dernier exercice connu, un état de la
participation des collectivités territoriales à des opérations relevant de la
compétence de l’État et des concours de l’État à des programmes intéressant les
collectivités territoriales.
Quatre bilans ont été établis par la CCEC pour les années 1996, 1997, 1999 et 2001.
2.2 - Les compensations des transferts de compétences exercées

avant la loi du 13 août 2004
Un rapport du 5 juillet 2005 s’intéresse à l’évolution de la fiscalité locale. Il fait suite
aux travaux de la commission d’enquête de l’assemblée nationale pour statuer sur
l’évolution de la fiscalité locale. Comptant 476 pages, il peut être consulté sur le site

Internet de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante : http://www.assemblee-
nationale.fr/12/rap-enq/r2436-t1.asp. Ce rapport considère que les compétences
transférées ont été correctement compensées.
S’agissant de la départementalisation des services d’incendie et de secours, il

conclut : « La charge des SDIS est donc bien réelle pour les départements, mais,
notamment avec les moyens nouveaux accordés par l’État aux départements
depuis 2003, il n’y a aucune raison pour qu’elle pèse de manière significative sur
l’évolution des taux de fiscalité locale. Il importe pour cela que les responsables
– les présidents de conseils généraux –, qui ont maintenant une responsabilité
pleine et entière en la matière optimisent la gestion de ces services. Il faut prendre
la mesure des casernements nécessaires en redéfinissant le maillage territorial, ne
pas nécessairement – comme c’est trop souvent le cas – atteindre les plafonds
d’officiers définis par les statuts, gérer de manière plus dynamique les périodes de
repos et de garde des sapeurs-pompiers professionnels et travailler à une bonne
répartition des tâches entre SDIS, SAMU et professionnels de santé libéraux,
notamment les ambulanciers privés. La Cour des comptes suggère également, dans
son rapport public 2004, de mettre en œuvre des outils de contrôle de gestion et
une véritable comptabilité analytique pour mieux mesurer l’activité, ainsi qu’une
plus grande mutualisation des moyens. »
S’agissant de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées au titre de

la prestation spécifique dépendance (PSD), puis de l’allocation personnalisée
d’autonomie (APA), le rapport précité de l’assemblée nationale conclut : « La
montée en charge de l’APA étant aujourd’hui quasiment achevée, grâce aux
mesures prises par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin pour rationaliser le
dispositif et consolider les financements alloués à titre de compensation aux
départements par la solidarité nationale, la prise en charge de la dépendance des
personnes âgées ne peut plus constituer en 2005, sauf exception, une cause réelle
d’augmentation de la fiscalité locale. Ou alors, un conseil général décide
délibérément de faire plus. »
Pour ce qui concerne la régionalisation des transports ferroviaires, le même rapport

conclut : « Compte tenu de la nouvelle offre de services décidée librement par les
régions, l’exercice de la compétence TER a donc bien amené les régions à consentir
un effort financier supplémentaire, sans que la compensation financière versée
puisse être considérée comme insuffisante. Cet effort financier ne s’est jusqu’alors
pas traduit, dans les budgets locaux, par une augmentation de la fiscalité : les taux
d’imposition des régions n’ont augmenté en 2003 que de 0,1 % à 0,2 %. Pour 2004,
la tendance est identique, les taux ayant augmenté de 0,4 %. Selon M. Dominique
Schmitt, directeur général des collectivités locales, « même si les régions ont, dans
leur ensemble, décidé d’en faire plus, les dépenses correspondantes ne se sont
globalement pas traduites par des hausses de taux ». Les dépenses pour les TER
augmentent autant en 2005 qu’en 2004. On ne voit donc pas en quoi 2005 serait
différent, et pourquoi les mêmes causes ne produiraient pas les mêmes effets. Il
faut donc bien conclure à l’absence d’effet mécanique de la compétence TER sur la
hausse des taux des régions en 2005. »

2.3 - Première évaluation des compensations financières
au titre de la loi du 13 août 2004 :
conclusions du rapport Fourcade
Les premiers bilans de la CCEC (10 mars – 2 juin 2005) relatifs à l’application de la
loi précitée du 13 août 2004 ont été publiés sur le site Internet de la direction
générale des collectivités locales à l’adresse suivante :
http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/comites_organismes/CCEC/rapports/Rapport%20%20
Fourcade%20CCEC%20version%20d%E9finitive.pdf
La commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) s’est réunie sept fois,
tantôt en formation plénière (les 10 mars, 4 mai et 2 juin 2005), tantôt en sections
des départements ou des régions (les 13 et 21 avril), selon que le transfert abordé
intéressait l’ensemble des collectivités territoriales ou simplement l’une d’entre elles.
Les conclusions générales de ces premiers bilans font l’objet des développements
suivants.
2.3.1 - Droit à compensation provisoire

Le mécanisme de compensation se fait en deux temps :
– dans un premier temps, un versement systématique est fait aux collectivités
territoriales d’un droit à compensation provisoire dans l’attente de données
chiffrées définitives permettant l’établissement du droit à compensation
définitif par arrêté interministériel budget / intérieur, après avis de la CCEC ;
– dans un second temps, des ajustements ultérieurs sont faits en lois de finances.
2.3.2 - Méthode d’évaluation retenue

La commission a décidé de distinguer la stricte application de la loi de demandes
supplémentaires qui peuvent être faites par les élus.
En effet, le droit à compensation est établi à partir d’une moyenne de trois ans
pour les dépenses de fonctionnement et de cinq ans minimum pour les dépenses
d’investissement.
La référence est celle des dépenses exécutées par l’État (constatées sur la base des
chiffres de l’agence comptable centrale du trésor).
2.3.3 - Taux d’actualisation des dépenses d’investissement retenu

Lors de l’examen des décrets d’application des articles 119 et 121 de la loi du
13 août 2004, la commission a validé la référence à l’indice des prix de la formation
brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques constaté par les comptes
de la Nation au moment du transfert.
Il est admis que la période de référence varie selon les biens transférés (annexe
art. 119).

2.3.4 - Transfert des personnels
Le processus se déroule en deux temps :

– la mise à disposition ;
– les décrets de partition et exercice du droit d’option.
Les principales règles prévues par la loi ont été décomposées :
– le transfert d’emploi intervient à la date d’effet du droit d’option, soit au plus
tard deux ans après la publication des décrets de partition de services ;
– l’État prend en charge l’intégralité des dépenses de personnels pendant toute
la période de mise à disposition. Ce n’est qu’à compter du transfert d’emploi
que la collectivité prend en charge l’agent transféré et qu’est alors mis en
œuvre le droit à compensation ;
– sont compensés les emplois non pourvus mais non les emplois vacants au
moment de la signature des conventions de mise à disposition ou des arrêtés
interministériels de mise à disposition ;
– les charges « patronales » sont compensées sur le fondement des charges
réellement exposées par les collectivités, conformément aux dispositions
applicables en la matière au sein de la fonction publique territoriale, en
prenant comme référence la dernière année précédant le transfert ;
– sont compensées les dépenses de formation consacrées par l’État, de même que
les dépenses de recrutement et les dépenses dites sociales (médecine
préventive…) ;
– sont prises en compte les dépenses annexes (frais de fonctionnement des
services transférés, y compris en matière informatique) compensées sur la base
d’une évaluation à faire au niveau local dans la préparation de la partition ;
– sont pris en compte dans la compensation les emplois « supports » associés aux
services directement en charge des compétences transférées (compensation
financière au-dessous d’un demi-agent).

EN BREF
1. CARACTÉRISTIQUES DES COMPENSATIONS FINANCIÈRES

Les caractéristiques des compensations financières aux transferts de compétences entre
l’État et les collectivités locales sont les suivantes :
– une compensation financière intégrale : toutes les dépenses, directes et indirectes,
liées à l’exercice de la compétence seront prises en compte ;
compétences, les ministères décentralisateurs procéderont à l’évaluation provisoire des
dépenses qu’ils consacraient jusqu’alors à l’exercice des compétences transférées ;
– une compensation financière contrôlée : le montant des accroissements de charges
résultant des transferts de compétences sera constaté par arrêté interministériel après
avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) ;
s’opérera, en effet, à titre principal par l’attribution aux collectivités de ressources
fiscales.
2. ÉVALUATION DES COMPENSATIONS FINANCIÈRES
Rappel du dispositif d’évaluation

L’article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que la
commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) établit chaque année, à
l’intention du Parlement, à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances, un bilan de
l’évolution des charges transférées aux collectivités territoriales. Conformément aux
dispositions de l’article R. 1211-26 du CGCT, ce bilan est établi par la CCEC réunie en
commission plénière.
Les dispositions de l’article L. 1614-3 du CGCT précise que le bilan est effectué à partir
du montant des dépenses engagées annuellement par les collectivités territoriales, en
distinguant, d’une part, les dépenses correspondant à l’exercice normal des
compétences transférées et, d’autre part, celles résultant de la libre administration
desdites collectivités. Cependant, compte tenu du caractère incertain de la notion
« d’exercice normal » la distinction préconisée n’a pas été retenue dans les bilans réalisés
jusqu’à ce jour. Il a donc été tenu compte des seules dépenses exécutées par les
collectivités territoriales. En outre, aux termes de l’article L. 1614-3-1 du CGCT, le bilan
retrace également l’évolution des charges constatées par la CCEC, résultant :
– des créations de compétences ;
– des extensions de compétences ;
– des modifications, par voie législative, des conditions d’exercice des compétences
transférées.

Les compensations des transferts de compétences exercées avant la loi du 13 août
2004
Un rapport du 5 juillet 2005 s’intéresse à l’évolution de la fiscalité locale. Il fait suite aux
travaux de la commission d’enquête de l’assemblée nationale pour statuer sur l’évolution
de la fiscalité locale. Ce rapport considère que les compétences transférées ont été
correctement compensées dans les domaine de :
– la départementalisation des services d’incendie et de secours (SDIS) ;
– la prise en charge de la dépendance des personnes âgées au titre de la prestation
spécifique dépendance (PSD) puis de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) ;
– la régionalisation des transports ferroviaires.
Premier bilan de la CCEC à la suite des transferts de compétences en exécution de
la loi du 13 août 2004
territoriales d’un droit à compensation provisoire, dans l’attente de données chiffrées
définitives permettant l’établissement du droit à compensation définitif par arrêté
interministériel budget / intérieur, après avis de la CCEC ;
Le droit à compensation est établi à partir d’une moyenne de trois ans, pour les
dépenses de fonctionnement, et de cinq ans au minimum pour les dépenses
d’investissement La référence est celle des dépenses exécutées par l’État.
Comme taux d’actualisation des dépenses d’investissement retenu, la commission, a
validé la référence à l’indice des prix de la formation brute de capital fixe (FBCF) des
administrations publiques, constaté par les comptes de la nation au moment du transfert.
S’agissant des transferts de personnel, le processus se déroule en deux temps :

QUESTIONS
1. Quelles sont les caractéristiques des compensations financières aux transferts de

compétences entre l’État et les collectivités locales ?
2. Quel est le bilan de la commission consultative d’évaluation des charges au titre de la

loi du 13 août 2004 ?
RÉPONSES
1. Les caractéristiques des compensations financières aux transferts de compétences entre

l’État et les collectivités locales sont les suivantes :
– une compensation financière intégrale : toutes les dépenses, directes et indirectes,
liées à l’exercice de la compétence, seront prises en compte ;
compétences, les ministères décentralisateurs procéderont à l’évaluation provisoire des
dépenses qu’ils consacraient jusqu’alors à l’exercice des compétences transférées ;
– une compensation financière contrôlée : le montant des accroissements de charges
résultant des transferts de compétences sera constaté par arrêté interministériel, après
avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) ;
s’opérera, en effet à titre principal par l’attribution aux collectivités de ressources
fiscales.
2. Le bilan de la CCEC au titre de la loi du 13 août 2004.
territoriales d’un droit à compensation provisoire, dans l’attente de données chiffrées
définitives permettant l’établissement du droit à compensation définitif par arrêté
interministériel budget / intérieur, après avis de la CCEC ;

Le droit à compensation est établi à partir d’une moyenne de trois ans, pour les
dépenses de fonctionnement, et de cinq ans au minimum pour les dépenses
d’investissement La référence est celle des dépenses exécutées par l’État.
Comme taux d’actualisation des dépenses d’investissement retenu, la commission, a
validé la référence à l’indice des prix de la formation brute de capital fixe (FBCF) des
administrations publiques, constaté par les comptes de la nation au moment du transfert.
S’agissant des transferts de personnel, le processus se déroule en deux temps :

Bibliographie
BLANC J., Finances locales comparées, LGDJ, coll. « Systèmes », juin 2002.
BOUVIER M., Les finances locales, 10e éd., LGDJ, coll. « Systèmes », juin 2005.
MOUZET P., L’essentiel des finances locales, 2e éd., Gualino éd., coll. « Carrés rouges »,
novembre 2003.
M OUZET P., Mémento Finances locales, 2 e éd., Gualino éd., coll. Fac-Universités,
septembre 2003.
MOUZET P., QCM et QRC, Finances locales, Gualino éd., coll. « QCM », juillet 2000.
MUZELLEC R., Finances locales, 5e éd., Dalloz-Mémentos, août 2005.
Bibliographie 291
Mise en page bialec, nancy (France) - Dépôt légal n° 64539 - mai 2006
ABC
c a t é g o r i e
Les finances
locales
La nouvelle édition de Finances Locales est destinée en premier lieu à
la préparation des épreuves orales du concours d’attaché territorial
et de l’examen professionnel d’attaché principal.
Cette version entièrement actualisée sera utilisée, avec profit, par les
candidats aux concours de catégorie A dont une épreuve a trait aux
finances locales. Avec l’ouvrage de finances de l’Etat du même
auteur, ce manuel forme l’intégralité du programme.
L’ouvrage présente et explique les notions fondamentales sur

lesquelles repose la mise en œuvre des finances publiques dans les
collectivités locales. Au-delà il expose les aspects financiers et
Les finances
comptables liés à la gestion de la trésorerie et de la dette ainsi que
les évolutions relatives au développement de la coopération
intercommunale. L’auteur trace des perspectives sur les incidences
locales
des transferts de compétences entre l’Etat et les collectivités
décentralisées.
Préparation au concours
Les finances locales

Pour faciliter l’apprentissage de la matière, l’auteur propose aux
candidats des synthèses, résumant les points clefs et des exercices Attaché territorial
© 06/6624/ST/VD - CNFPT Compogravure - Impression CNFPT Lille

d’évaluation des connaissances.
Jean-Bernard Mattret intervient dans le cadre du master Droit-

Administration et Gestion financière des collectivités locales à la
ADMINISTRATIVE
Sorbonne. Il a aussi été formateur à la délégation régionale Picardie
du CNFPT.
FILIÈRE
10-12, rue d’Anjou - 75381 Paris cedex 08 - Tél. : 01 55 27 44 00 - Fax : 01 55 27 44 01 - Internet : www.cnfpt.fr
ISBN : 2-84143-279-3 - Les éditions du C.N.F.P.T, édition 2006 - Prix 20 €

Les Finances: Locales

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L’ouvrage présente et explique les notions fondamentales sur

Les finances locales

© 06/6624/ST/VD - CNFPT Compogravure - Impression CNFPT Lille

Jean-Bernard Mattret intervient dans le cadre du master Droit-

© éditions du CNFPT, 2006

LES FINANCES LOCALES

INTRODUCTION : LES MUTATIONS DES FINANCES LOCALES

PREMIÈRE PARTIE : Les budgets locaux

CHAPITRE 2 : LES DOCUMENTS BUDGÉTAIRES

1 - Budget primitif .................................................................................................. p. 43

CHAPITRE 3 : LA PRÉPARATION ET LE VOTE

CHAPITRE 4 : L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE

CHAPITRE 5 : LE CONTRÔLE DES BUDGETS LOCAUX

1 - Approbation du budget primitif dans les délais légaux ............................ p. 125

CHAPITRE 6 : NOTIONS SUR LE PLAN COMPTABLE GÉNÉRAL

4 Les finances locales

DEUXIÈME PARTIE : Les ressources locales

CHAPITRE 1 : LES RESSOURCES FISCALES

1 - Fiscalité directe ................................................................................................ p. 144

CHAPITRE 2 : LES TRANSFERTS DE L’ÉTAT

1 - Dotations sous enveloppe .............................................................................. p. 179

CHAPITRE 3 : LES EMPRUNTS

1 - Panorama des emprunts .................................................................................. p. 203

CHAPITRE 4 : LA TARIFICATION DES SERVICES LOCAUX

TROISIÈME PARTIE : Les dépenses locales

CHAPITRE 2 : CLASSEMENT ÉCONOMIQUE DES DÉPENSES

QUATRIÈME PARTIE : La trésorerie des collectivités locales

CHAPITRE 1 : LA TRÉSORERIE DES COLLECTIVITÉS LOCALES

6 Les finances locales

CHAPITRE 2 : LA GESTION DE LA DETTE

1 - Service de la dette............................................................................................ p. 259

CINQUIÈME PARTIE : Les transferts de compétence

CHAPITRE 1 : LES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

1 - Transferts antérieurs au 1er janvier 2005 ...................................................... p. 269

CHAPITRE 2 : COMPENSATION FINANCIÈRE RELATIVE

1 - Les principes de compensation ...................................................................... p. 281

BIBLIOGRAPHIE ...................................................................................................... p. 291

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la

La loi organique (LO) n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie

Le nouveau texte constitutionnel est pris en application du troisième alinéa de l’article

Deux rapports permettent de situer le contexte dans lequel la LO a été adoptée :

1.1 - Les collectivités concernées par la loi organique

L’article 2 de la loi organique énumère les catégories de collectivités territoriales.

Art. LO 1114-1. - Les catégories de collectivités territoriales mentionnées au

1.2 - La notion de ressources propres dans la loi organique

« Art. LO 1114-2. - Au sens de l’article 72-2 de la Constitution, les ressources

Le Conseil constitutionnel reconnaît la constitutionnalité du texte au regard des

14 Les finances locales

1.3 - Le taux de ressources propres garanties

« Art. LO 1114-3. - Pour chaque catégorie de collectivités, la part des ressources

« Pour la catégorie des communes, la totalité des ressources mentionnées à l’alinéa

Le Conseil constitutionnel admet la constitutionnalité de l’article 4 de la loi

« Art. LO 1114-4. - Le gouvernement transmet au Parlement, pour une année

Le Conseil constitutionnel reconnaît la constitutionnalité du nouvel article 1114-4 du

« Considérant qu’en prévoyant que le rapport transmis par le gouvernement

« Considérant, en outre, que ces dispositions s’entendent sans préjudice de la

Niveau du ratio en 2003 En Md€

Source : Observatoire des finances locales, « Les finances locales en 2005 ».

16 Les finances locales

Chaque département se voit donc attribuer un pourcentage de taux de TSCA qui

2 - La loi du 13 août 2004 sur les libertés

18 Les finances locales