DATE DOWNLOADED: Thu Feb 24 04:54:36 2022

SOURCE: Content Downloaded from HeinOnline

Citations:

Bluebook 21st ed.

Ovidiu Podaru, In Search of the Administrative Act's Author (I), 2008 Revista dE
DREPT PUBLIC (n.s.) 12 (2008).

ALWD 7th ed.

Ovidiu Podaru, In Search of the Administrative Act's Author (I), 2008 Revista de
Drept Public (n.s.) 12 (2008).

APA 7th ed.

Podaru, O. (2008). In Search of the Administrative Act's Author (I). Revista de Drept
Public, 2008(2), 12-31.

Chicago 17th ed.

Ovidiu Podaru, "In Search of the Administrative Act's Author (I)," Revista de Drept
Public 2008, no. 2 (2008): 12-31

McGill Guide 9th ed.

Ovidiu Podaru, "In Search of the Administrative Act's Author (I)" [2008] 2008:2
Revista de Drept Public (ns) 12.

AGLC 4th ed.

Ovidiu Podaru, 'In Search of the Administrative Act's Author (I)' [2008] 2008 Revista
de Drept Public 12.

MLA 8th ed.

Podaru, Ovidiu. "In Search of the Administrative Act's Author (I)." Revista de Drept
Public, vol. 2008, no. 2, 2008, p. 12-31. HeinOnline.

OSCOLA 4th ed.

Ovidiu Podaru, 'In Search of the Administrative Act's Author (I)' (2008) 2008 Revista
de Drept Public (ns) 12

-- Your use of this HeinOnline PDF indicates your acceptance of HeinOnline's Terms and
Conditions of the license agreement available at
https://heinonline.org/HOL/License
-- The search text of this PDF is generated from uncorrected OCR text.
-- To obtain permission to use this article beyond the scope of your license, please use:
Copyright Information
 Lector univ. dr. Ovidiu PODARU
Facultateade Drept, UniversitateaBabeý-Bolyai din Cluj-Napoca

In câutarea autorului actului administrativ (I)*

- eseu asupra competentei organelor administrative -

RÉSUMÉ. Recherchant l'auteur de l'acte administratif

La présente étude (divisée en deux et comprenant, au total, six parties) analyse,
d'une manière qui se veut, d'un certainpoint de vue, exhaustive, le problème de la
compétence administrative, étroitement liée à la notion de ,l'auteur de l'acte",
presque inconnue dans notre droit administratif
La première section est dédiée à un concept spécifique de notre système de droit,
- la capacité administrative (ou restreinte) des autorités publiques, concept qui, à
notre avis, est artificiel et inutile; en plus, il complique la situation du requérant
parce qu'il est toujours difficile de choisir entre plusieurs entités administratives (avec
ou sanspersonnalitémorale) qui également pourraientêtre traduites enjustice.
La deuxième section analyse les traits de la compétence: la légalité, l'exclusivité,
l'exercice par l'organe compétent en son propre nom, le caractère d'ordre public.
Les problèmes des délégations (de compétence et de signature) et du remplacement
des fonctionnairessont analysés aussi dans ce chapitre.
La troisième section comprend l'étude de la codécision et du coauteur, deux
notions totalement inconnues dans notre droit administratif Est coauteur celui qui a
le pouvoir du consentement-opposition, c'est à dire qui a le droit de veto en ce qui
concerne l'entrée en vigueur de l'acte. De même, quand l'acte est émis par deux (ou
plusieurs) (co)auteurs, on parle de codécision.

,, Organ competent" - ,,organ emitent"... douâ expresii banale, utilizate (uneori

prea) abundent de legiuitorul nostru, dar 5i de doctrinà 5i jurisprudentà: ,,organul
care trebuie sâ emitä actul" in opozitie cu ,,organul care emite efectiv actul".
Si, dacâ prima dintre ele este centratâ pe ideea de competentà, o constantä în dreptul
administrativ, cea de-a doua pare sâ evoce notiunea de autor al actului administrativ,
termen practic inexistent în dreptul nostru.
Färä îndoialà cá ideea de ,,autor competent" (combinatia celor doi termeni) suge-
reazâ o administratie care respectâ riguros legea, cel putin din punctul de vedere al
abilitâtii de a actiona. De aici pleacá orice teorie ýi aici trebuie sâ se ajunga in prac-
ticã: ceea ce este s-ar cuveni sâ fie a5a cum trebuie så fie. Incercând deci sâ stabilim
o legàturà între cele douà notiuni, vom întelege prin competentà acea învestire pe
care trebuie sà o aibà autorul de fapt al unui act administrativ, astfel încât acesta sà
fie 5i autorul sâu de drept.
Competenta poate fi însâ definità 5i mult mai tehnic, volumetric, punând accent
pe dimensiunile sale: totalitatea atributiilor unui organ administrativ, circumscrise in

*Partea a doua a acestui studiu va fi publicat in nr. 3/2008 al Revistei de Drept Public.
Ovidiu PODA RU Doctrinä |'3
spatiu, timp 5i cu privire la persoane . Definitia inså, de5i aparent simplå, nu poate
låmuri nimic pånå cånd nu vom disocia conceptul de acela de capacitate adminis-
trativå (1). Numai dupå aceea putem analiza tråsåturile competentei (II), problema
coautorilor actului (III), dimensiunile competentei (IV), teoria functionarului de fapt
- exceptie de la regulile de competentå (V) 5i, in fine, problema libertåtii de mi5care
a administratiei in exercitiul competentei sale (VI).

I. Competenta §i capacitatea administrativå

1. Teoria lui Ilie Iovåna5 ýi limitele sale
Prin capacitate se intelege aptitudinea abstractå a unui subiect de drept de a fl
2
titular de drepturi 5i obligatii, ca parte intr-un raport juridic . Or, dacå admitem
aceastå definitie, observånd totodatå ca acest concept este indisolubil legat de acela
de personalitate juridicå, vom constata - cu pårere de råu - ca teoria (originalå ýi
interesantå, de altfel) a capacitåtii administrative, creatå de Ilie lovåna3 este un drum
infundat 5i trebuie abandonatå.
Doctrina administrativå francezå (inclusiv dictionarele de specialitate) nu retin
acest concept; pentru noi a fost primul mare semn de intrebare. Apoi, de5i teoria este
destul de veche 5i in sistemul nostru de drept, legiuitorul nu pare så fl manifestat
vreodatå sensibilitate fatå de aceasta: al doilea dubiu cu privire la legitimitatea 5i

Pentru diferite definitii ale conceptului, a se vedea, de pilda, Tudor Dråganu, Actele de
drept administrativ, Ed. Stiintificå, Bucure5ti, 1959, p. 108; Ille lovåna3, Drept administrativ,
Ed. Servo Sat, Arad, 1997, p. 36; Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Accent,
Cluj-Napoca, 2004, p. 60.
2 Pentru definitii asemanatoare, a se vedea Ilie Jovånas, op. cit., p. 36; Jonel Reghini,

$erban Diaconescu, Introducere in dreptul civil, vol. 1, Ed. Sferajuridic, Cluj-Napoca, 2004,
p. 124.
3 Pentru detalii, a se vedea Ilie lovånay, Dreptul administrativ 5i elemente ale Stiintei

administratiei, Ed. Didactica 5i Pedagogica, Bucureti, 1977, p. 120-122. In esentä, creatorul

acestei teorii intelege prin capacitate administrativåaptitudinea unui organ administrativ de a
sta intr-un raport juridic administrativ, in nume propriu 5i in mod independent, prin emiterea
de acte administrative. ,,In nume propriu" intrucåt, spre deosebire de competentå, capacitatea
nu poate fi niciodata delegata; prin urmare, o dispozitie a primarului semnatå de viceprimar
reflectå capacitatea primului (care va ýi avea calitate procesuala pasivä intr-un litigiu de
contencios administrativ). Viceprimarul nu are capacitate administrativa, cåci nu emite dispo-
zitia in cauza in nume propriu, ci in numele primarului. ,,In mod independent", adica farå a
depinde de calitatea celuilalt participant la raportul juridic administrativ. De pildå, primarul
poate intra intr-un asemenea raport juridic cu oricine (in abstract) caci, teoretic, poate emite un
act administrativ in favoarea oricarui particular. Dimpotrivå, acesta din urma poate intra in
raporturi juridice administrative numai cu autoritåti administrative (cãei el insugi nu poate fl
autor al actului administrativ, deci ,,declan5ator" al raportului in cauza); aýadar depinde de
calitatea speciala pe care o are celalalt participant la raport - posesorul capacitätii admi-
nistrative. Importanta practica a teoriei este evidentiata in momentul stabilirii calitätii proce-
suale pasive in contencios administrativ, caci numai un organ administrativ cu capacitate
poate sta in justitie pe aceastå pozitie. De aici 5i teoria capacitåãii restrånse (sau adminis-
trative).
14 Doctrinä RIDP • 2/2008

necesitatea teoriei. in fine, practicajudiciarä, dei o utilizeazä uneori , nu pare så o fl

acceptat ca o constantä.
Acestea sunt motivele pentru care, in råndurile care urmeazä, ne-am propus så
analizäm conceptul de ,,capacitate administrativä" de la fibrä, urmând a ajunge la o
concluzie cu totul diferitä.
Vom porni astfel de la douä constatäri indeniabile:
a) dacä nu vrem sä creäm o teorie sui generis, capacitatea administrativä ar trebui
sä fie o parte a capacitätii j uridice;
b) orice tip de capacitate, inteles ca ,,aptitudine", trebuie sä constea in posibili-
tatea unei ,,entitäti" (ca sä folosim un termen neutru) de a intra ca parte intr-un raport
juridic, ca titular de drepturi 5i de obligatii. Or, unde existä drepturi 5i obligatii,
trebuie sä existe in mod necesar un patrimoniu. Este prima constatare capitalä.
In sistemul nostru de drept, in principin, organele administratiei publice nu au
personalitate juridicä (consiliile locale 5i judetene, primarii, prefectii, prim-ministrul
ori mini5trii, Pre5edintele Romåniei etc.), de5i multi juri5ti par surprin5i sä descopere
acest lucru, inclusiv o parte a practicienilor. Existä unele autoritäti administrative cu
asemenea personalitate: Guvernul, ministerele, instituria prefectului etc. Tocmai de la
aceastä stare de lucruri a pornit doctrina noasträ atunci cånd a creat teoria perso-
nalitätii administrative (ori a personalitätii juridice restrånse), teorie care poate fl
rezumatä in urmätorul rationament: este adevärat cä primarul nu are personalitate
juridicä. Nu este insä mai putin adevärat cä primarul poate emite dispozitii ori auto-
rizatii, intrånd astfel in raport juridic administrativ cu destinatarii actelor admi-
nistrative respective. in consecintä, chiar dacä el nu are personalitate deplinä ýi patri-
moniu propriu, trebuie sä-i recunoa5tem o capacitate limitatä, restrânsä la acest
aspect: de a emite acte administrative, intrånd astfel doar in raporturi juridice admi-
nistrative. Primarul are deci o capacitate restrånsä sau ,,administrativå" (dupä dome-
niul la care aceastä capacitate se limiteazä).
Färä indoialä cä aceastä teorie, incitantä de altfel, se intemeiazä pe o eroare de
logicä: dacä primarul are capacitate administrativä restrånsä, putånd intra, in nume
propriu, in raporturi juridice administrative (dintre care o parte semnificativä avånd
un caracter patrimonial), inseamnä cä, raportat la aceste relatii juridice, el insu5i,
väzut ca entitate juridicä distinctä, este titular de drepturi 5i de obligatii. In conse-

4 Jurisprudenta invocä ýi retine exceptia lipsei capacittii procesuale a pårâtului in situatia

in care, bunäoarä, particularul cheama in judecatä primåriacomunei (oragului, municipiului),
raportat la dispozitiile art. 77 din Legea nr. 215/2001 republicata (exemplificativ, a se vedea in
acest sens 5i ICCJ, sectia de contencios administrativ 5i fiscal, decizia civilä nr. 12/2006, in
GabrielaBogasiu, Procedura prealabilä in contenciosul administrativ - Practicä judiciar, Ed.
Hamangiu, Bucure5ti, 2006, p. 94). Ideea este corectä, insä, dacä suntem riguro5i, vom con-
stata cä nici primarul ori consiliul local nu au capacitate (civilä sau deplinä) 5i, prin urmare,
ori abandonäm ideea de a-i chema in contencios administrativ ca pâffiti, ori recurgem la teoria
artificialä a capacitätii administrative (sau restrânse).
5 Desigur, existå 5i categoria drepturilor nepatrimoniale, insä nu este cazul aici: dreptul de
a incasa un impozit ori o amendä provenita dintr-o contraventie, obligatia de a nu revoca un
act administrativ legal care a dus la dobândirea unui drept subiectiv, obligatia de a asigura
asistenta sociala, toate au o naturä patrimonialä.
Ovidiu PODA RU Doctrinä 15
cintä, el are un patrimoniu6 , care, pentru ratiuni de simetrie 5i frumusere a rationa-
mentului, 1-am putea denumi ,,restråns" sau ,,administrativ". Or, prin definitie, pri-
marul nu are niciun fel de patrimoniu, nici mäcar ,,restråns"!
In realitate, pornind de la ideea cä orice raportjuridic patrimonialangajeazå
(leagå) in mod necesar doud patrimonii, vom ajunge in mod necesar la urmätoarele
concluzii:
- numai o persoanä juridicä (titularul capacitätii juridice depline) are 5i capacitate
administrativä (parte a intregului);
- actele administrative emise aparin persoanei juridice, iar nu organului adminis-
trativ emitent;
- in cazul analizat, raportul juridic leagä unitatea administrativ-teritorial de
particular (aplicaria directä a teoriei la speta noasträ).

2. Expunerea teoriei noastre

Pornind de la aceea5i idee de mai sus, vom afirma cä, intrånd intr-un raport
juridic, o persoanä devine parte - titular de drepturi si obligatii - activându-5i astfel
capacitatea cu care este inzestrat. 5i, dacä raportul juridic in cauzä este materializat
printr-un act juridic8 , natura acestuia stabilegte ýi natura capacitätii angajate: dacä e
un act juridic civil, la fel este 5i raportul juridic creat; prin urmare, vom analiza capa-
citatea civilä a pärtilor; dacä este vorba despre cäsätorie, de pildä (un act juridic de
dreptul familiei), vom cerceta capacitatea de dreptul familiei a pärtilor; la fel vom
rationa bunäoarä in cazul in care analizäm ipoteza incheierii unui contract de muncä.
Dar, cum toate ipotezele enuntate presupun acte juridice bilaterale, trebuie analizatä
capacitatea de ramurä a ambelor pärti: un act juridic civil va fl valabil dacä ambele
päri au capacitatea civilä de a-l incheia; la fel se intåmplä i in cazul cäsätoriei ori al
contractului de muncä.
Trecånd frontiera dreptului public, vom mentine prima parte a teoriei: pentru ca
un vot sä fie valabil, trebuie sä existe capacitatea de drept constitutional a persoanei,
care se ,,activeazä" in aceastä situatie; pentru ca un act administrativ så fie valabil
emis, trebuie sä cercetäm capacitatea administrativä a emitentului. Spre deosebire de
actele juridice de drept privat, in dreptul public ele sunt unilaterale in principiu; in
consecintä, chiar dacä un asemenea act juridic leagä douä persoane ýi douä patri-
monii, capacitatea de ramurä trebuie sä existe numai in persoana emitentului actului;
cea a destinatarului nu intereseazä. Cäci efectele actului se produc indiferent de
vointa acestuia din urmä; mai mult, chiar in contra acesteia.

6 Desigur, ne-am putea imagina o ,,scäpare" in sensul de a pästra teoria intactä dacä am
sustine cä, in speta imaginatä, drepturile 5i obligatiile primarului nu sunt de naturä patri-
monialä. Dar, chiar dacä am gäsi drepturi 5i obligatii având aceastä naturä nepatrimonialä,
marea majoritate sunt patrimoniale: de pilda, potrivit art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 2/2001
(M. Of. nr. 410 din 25 iulie 2001), primarii sunt agenti constatatori. Or, raportul juridic näscut
in urma savårgiru unei contraventii ýi materializat in procesul verbal de constatare a acesteia ýi
aplicare a sancliunii contraventionale este, fära indoialä unul patrimonial.
7 0 notiune färå sens, de altfel.
8 Existä gi o altå posibilitate, aceea a faptelorjuridice - licite sau ilicite - in acest ultim caz

vorbind de capacitate juridicä privitä ca o conditie a angajärii räspunderiijuridice.

 16 Doctrinä RDP • 2/2008

Admitånd faptul cá majoritatea raporturilor juridice administrative sunt patri-

moniale, rezulta ca un act administrativ leagå doua patrimonii, dintre care unul tre-
buie så fie ,,administrativ", adicå så apartinå unei persoane publice (ori de interes
public, in cazul actelor administrative prin delegatie 9 ), acestea a5ezåndu-se pe pozitia
de ,,debitor", respectiv ,,creditor". Prin urmare, capacitatea administrativå, ca 5i actul
administrativ insu5i, apartine titularului patrimoniului (pe care il leagå), iar nu strict
organului emitent!!!
Potrivit art. 21 alin. (1) teza I din Legea nr. 215/2001 (republicatå), ,,Unittile
administrativ-teritorialesunt persoanejuridice de drept public, cu capacitatejuri-
dicå deplinå 'i patrimoniupropriu". Textul exista in aceasta formula ýi in vechea
redactare a legii. Or, data fiind aceastá realitate legislativa, vom concluziona: capa-
citatea administrativå reprezintå aptitudinea unui subiect de drept de a exercita
puterea publicå (prin emiterea de acte administrative), aptitudine care îl trans-
formå in persoanå juridicå de drept public.
Din coroborarea art. 21 alin. (1) teza a Il-al0 , art. 21 alin. (3)', art. 21 alin. (4)1
5i art. 21 alin. (5)13 din lege se poate desprinde urmåtoarea concluzie: de5i teoretic,
atåt persoana juridicå de drept public, cåt 5i autoritåtile administrative pot sta in
judecatå (idee pe care o vom comenta imediat), cum numai prima are personalitate
juridicå 5i patrimoniu propriu (deci capacitatea deplinå care o include pe cea admi-
nistrativa), numai aceasta este indreptåtita ori poate fi obligatå la plata de despagubiri
ori de cheltuieli de judecata. De unde vom deduce ideea, deosebit de importanta pentru
practica judiciarå, cå in litigiile de contencios administrativ, dacå pe långå emitentul
actului (ori, dupa caz, autoritatea care refuza så solutioneze o cerere) nu figureazá ca
påråt 5i persoana juridica de drept public de care apartine emitentul, reclamantul nu
poate obtine despågubiri ori cheltuieli de judecatå, pentru simplul fapt cå organul
administrativ emitent, fara patrimoniu propriu, nu are de unde så le plateascã! 1

9 Actele emise de persoanele private autorizate så presteze un serviciu public.

1 , Unitå,tile administrativ-teritorialesunt titulare ale drepturilorsi obligaiilorce decurg
din contractele privind administrareabunurilor care apartin domeniului public si privat in
care acestea sunt parte, precum si din raporturilecu alte persoanefizice sau juridice, in con-
ditiile legii"
Primarul,respectiv preyedintele consiliultijudetean, poate imputernici o persoanå cu
studii superioarejuridicede lungå duratå din cadrul aparatultide specialitateal primarulti,
respectiv al consiliuluijudetean sau un avocat, care så reprezinte interesele unitåtii admi-
nistrativ-teritoriale,precum si ale autoritatilor administratieipublice locale respective, in
justitie".
12 Unitatea administrativ-teritorialåare dreptul så beneficieze de acoperirea cheltuie-
lilor dejudecatå stabilite in baza hotåråriiinstantei dejudecatå..."
" ,,Despågubirileprimite de unitåtile administrativ-teritorialein urma hotårårilorpro-
nuntate de instantele de judecatå se constituie in venituri la bugetele locale. Despågubirilepe
care trebuie så le plåteascå unitatea administrativ-teritorialåin urma hotårârilorpronuntate
de instanta dejudecatågi råmase definitive sunt asiguratede la bugetul local".
"4in practica judiciarå, adeseori dispozitivul hotårårilor judecãtoreýti cuprind dispozitii in
sensul ,,obligå primarul (consiliullocal) la plata cheltuielilorde judecatå". in aceste situalii,
dupå investirea cu formulã executorie, reclamantul face o cerere la autoritåtile locale in
vederea recuperárii acestor cheltuieli, anexånd ýi titlul executoriu. De cele mai multe ori chel-
Ovidiu PODA RU Doctrinä |17
Transpunånd aceastå teorie de drept substantial in dreptul procesual, firesc ar fl ca
in litigiile de contencios administrativ så figureze intotdeauna persoana juridicå de
drept public titulará a patrimoniului administrativ implicat in raportul juridic mate-
rial. De pildå, dacá se atacå o autorizatie de construire ori o dispozitie a primarului, o
hotåråre a consiliului local, påråt ar trebui så fie comuna (ora5ul, municipiul) in
cauzå; pentru o hotåråre de consiliu judetean ori o autorizatie de construire sau
dispozitie a pregedintelui consiliului judetean -judetul; pentru un ordin al prefectului
- institutia prefectului; pentru un ordin al ministrului - ministerul de resort etc.

3. Argumente pro ýi posibile contraargumente

a) Argumente pro
- in primul rånd, teoria este mult simplificatå, intemeindu-se pe un criteriu sigur:
personalitatea juridicå (5i deci capacitatea administrativå) a påråtului. Altfel, s-ar fl
impus o distinctie mai complicatå: pentru petitul privind anularea actului ori obli-
garea la solutionarea unei cereri - organul administrativ emitent (respectiv cel com-
petent); pentru despågubiri ori cheltuieli de judecatå (persoana juridicå de drept
public al cárei organ este autoritatea administrativå emitentå, respectiv competentå).
Or, pentru simplul particular aceastå distinctie este mai greu de respectat, chiar in
situalia asistentei specializate, acesta riscånd så-5i vadå actiunea respinså pentru con-
siderente pur procedurale;
- in al doilea rånd, existå argumente teoretice solide in vederea sustinerii ei: dis-
pozitia ,,obligå primarul så..." este, pånå la urmå, un nonsens juridic, de vreme ce
primarul, neavånd personalitate juridicå 5i patrimoniu propriu, nu are cum så fie,
tehnic vorbind, depozitarul unei obligatii; dimpotrivå, dispozitiei ,, obligå comuna X
prin primarul såu, så... " nu i se poate repro5a nimic de acest fel: comuna are
personalitate juridicå, deci este firese ca aceasta så fle titularul obligatiei in cauzå,
obligatie pe care insä o exercitå prin organele sale - persoane fizice, cãci capacitatea
administrativå este exercitatã prin partajarea, de cátre legiuitor, a competentei
persoanei juridice de drept public intre organele administrative ale acesteia;
- påstrånd teoria actualå, in practicã pot apårea situatii bizare: in cazul in care se
solicitå anularea unui ordin al ministrului, trebuie så chemåm in judecatå atåt minis-
trul (ca organ emitent), cåt 5i ministerul (pentru despågubiri 5i cheltuieli de judecatå,
cãci numai acesta are capacitate deplinå) ori contradictorii: astfel, practicienii drep-
tului aplicå teoria actualã la situatiile traditionale (practica pretinde intotdeauna så fle

tuielile in cauzå se plåtese benevol, de la bugetul local. Dar asta intrucåt autoritåtile locale nu
5tiu cá existå o posibilitate de apårare. Oare ce s-ar intåmpla dacã, existånd o hotåråre jude-
cãtoreascå irevocabilå asemånåtoare celei de mai sus, se refuzá executarea de bunåvoie? Dacã,
trecåndu-se la executarea bugetului local pentru sumele in cauzá, in temeiul art. 401 alin. (2)
C.proc.civ. (un tert care pretinde un drept asupra bunului urmårit silit) 5i art. 21 alin. (5) teza
a II-a din Legea nr. 215/2001 - republicatã (din interpretarea acestuia rezultå cá numai despã-
gubirile - 5i cheltuielile de judecatã - datorate de unitatea administrativ-teritorialå sunt plåtite
de la bugetul local), comuna formuleazå contestatie la executare, consideråndu-se titularul
dreptului de proprietate asupra bugetului local? 0 asemenea contestatie la executare trebuie
admisã (inopozabilitatea titlului executoriu) de vreme ce impotriva unitåtii administrativ-teri-
toriale nu existå un asemenea titlu executoriu, iar organul administrativ nu are personalitate
juridicã 5i patrimoniu propriu.
18g Doctrinä RDP • 2/2008

chemat in instantä primarul pentru anularea unei dispozitii ori autorizatii a acestuia,
consiliul local pentru anularea unei hotåråri - deci organele administrative emitente,
iar nu persoana juridicå de drept public insåäi - comuna) inså o resping, cu surprin-
dere, in cazurile mai putin freevente, ca 5i cum n-ar fl aceea5i teorie. De pildå, in
cazul unei hotåråri a senatului unei universitåti ori a unei dispozitii a rectorului aces-
teia, calitate procesualã pasivå are, potrivit jurisprudentei actuale, inså5i universitatea
in cauzå (deci persoana juridicå de drept public), iar nu senatul ori rectorul acesteia
(organele administrative emitente)". Acela5i lucru se intåmplå 5i in cazul actelor
administrative prin delegatie, dacå serviciul public este delegat unei societåti comer-
ciale - persoanå juridicã de drept privat care, in urma delegårii, dobåndeste 5i perso-
nalitatea juridicã de drept public: potrivit teoriei actuale, in cazul anulårii unei hotå-
råri a consiliuili de administratie a acesteia, va trebui chemat in judecatå tocmai con-
siliul de administratie, iar nu societatea insåäi;
- råmånånd la aceeai idee a societätilor comerciale - persoane juridice de drept
privat, este indiscutabil faptul cá personalitatea juridicã apartine numai acestora, nu
5i organelor sale de conducere - adunarea generalå a actionarilor (asociatilor), admi-
nistratorii, consiliul de administratie, comitetul de directie etc. Acestea nu au, deci,
personalitate juridicã, distinctå de aceea a persoanelor fizice care le compun. Dar nici
nu au nevoie. Actele administratorilor ori ale adunårii generale sunt actele societatii
insäsi; prin urmare, in cazul in care acestea sunt atacate in instantå de cátre per-
soanele interesate, calitate procesualå pasivå va avea chiar societatea, iar nu organele
ei. Desigur, persoanele fizice din conducerea societåtii, vinovate de producerea unui
prejudiciu acesteia ori tertilor, vor råspunde, dar ca persoane fizice, ei neavånd
nevoie pentru aceasta de ,,dublarea personalitåtii". La fel se intåmplå 5i in contencios
administrativ: pentru daunele produse printr-o dispozitie ilegalå va råspunde comuna
(persoana juridicå de drept public) ori primarul, ca persoanå fizicå direct vinovatå de
emiterea actului ilegal (art. 16 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului adminis-
trativ). lar dacå pe långå acordarea de despågubiri se solicitå 5i anularea actului, care
ar fl ratiunea pentru care ar trebui så chemåm in judecatå 5i ,,primarul - titular al
capacitatii administrative (sau restrånse)"?
- in anumite cazuri, situatia devine dramaticå pentru particular, chiar dacá acesta
are asistentä specializatå, solutia råmånånd la bunåvointa unui judecator nu intotdea-
una dispus så judece cauza pe fond 5i cåruia i se deschide o portitå pentru respingerea
actiunii prin admiterea excepliei lipsei calitåtii procesuale pasive a påråtului. Så ne
imaginåm de pildå ipoteza unei decizii de impunere semnate de vreun director de ser-
viciu din cadrul primáriei unui municipiu, ori un proces-verbal de constatare a
contraventiei, semnat de cåtre agentul constatator - functionar din primärie, 5i pe
care sanctiunea este aplicatå prin rezolutie de cåtre superiorul ierarhic al acestuia,
ambilor flindu-le delegatå competenta de agent constatator de cåtre primar16? in

"5C.A. Cluj, decizia nr. 420/2006 (nepublicatå).

16 Ne Intrebåtm, oare cåti dintre practicienii dreptului administrativ
- avocati, judecåtori
etc. - 5tiu cã, aplicånd teoria ,,calitate procesualå pasivã o are organul emitent", mai intåi
trebuie så determinåm dacã procesul-verbal imaginat este un act administrativ simplu sau
complex (5i sunt argumente pentru ambele råspunsuri) pe de o parte iar, pe de alta, dacá dele-
garea in cauzå este una de atributii sau una de semnåturã (in principiu este vorba de ultima,
Ovidiu PODA RU Doctrinä |9
ambele ipoteze, oare cea mai simplã solutie n-ar fi aceea a recunoasterii calitåtii
procesuale pasive a municipiului reprezentat prin primar (art. 21 alin. (2) din Legea
nr. 215/2001 - republicatå)? De ce 1-ar interesa pe particular raporturile juridice din
interiorul administratiei? De ce am admite cå necunoa5terea acestora 1-ar putea våtåma?
- in fine, un ultim argument tine de dreptul comparat: in sistemul francez cel putin,
intotdeauna calitatea de påråt o are persoana juridicã de drept public, iar nu organele
administrative ale acesteia.

b) Posibile argumente contra ýi critica acestora

In ce ne prive5te, am gasit douå asemenea argumente care meritå a fi enuntate ýi
criticate:
- un prim argument este dedus din practica judiciarå: este inadmisibil ca, intr-
un asemenea litigiu, organul emitent så nu figureze ca påråt, deci så nu aibå posibi-
litatea så se apere. Argumentul nu rezista insa la o analizå mai atenta, intrucåt: (1) el
a fost ridicat in acele litigii in care administratia nu figura deloc ca parte 1; (2) indi-
ferent cine este chemat in judecata, in litigiu se vor prezenta efectiv aceiasi juristi ori,
in cazuri exceptionale, avocati, care farå indoialå vor aduce in apårarea administratiei
acelea5i argumente . Deci, in concret, in ce constå oare lipsa de apårare?
- cel de-al doilea argument are rädacini in dreptul pozitiv. Astfel, legiuitorul
insu5i pare så fl impus - cel putin indirect - aceasta solutie, atåt prin art. 21 alin. (3)
din Legea nr. 215/2001 (republicatå), vorbind de reprezentarea in justitie a intere-
selor unitåtii administrativ-teritoriale 5i ale autoritåtilor administratiei publice
locale, cåt 5i prin art. 4 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, in
forma sa modificata, impunånd prezenta organului emitent lajudecarea exceptiilor de
nelegalitate. Desigur ca, de legeferenda, aceste texte s-ar impune a fi reformulate.

inså, in anumite cazuri concrete, in functie de continutul exact al actului de delegare, nici
prima ipotezá nu este exclusã). Or, in aceastå situatie, alegerea corectã nu pare aproape exclusã?
Oare nu ajunge astfel dreptul administrativ så fie apanajul unei caste de ,,pontifi atotýtiutori"?
Si dacå este a5a, mai este oare respectatå ideea de acces lajustitie in sensul såu european?
17 ICCJ, seclia de contencios administrativ, decizia nr. 633 din 22 februarie 2006, in
Gabriela-VictoriaBirsan, Bogdan Georgeseit, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004
adnotatå, Ed. Hamangiu, Bucure5ti, 2007, p. 40. In acelaýi sens ýi decizia civilã nr. 5557 din
18 noiembrie 2005.
18 in cazul exceptiei de nelegalitate, cånd pårtile din litigiul initial (printre care, de regulå,
figura 5i beneficiarul actului) se judecau in acelaýi cadru procesual 5i dupå suspendarea litigiului
primar 5i sesizarea instantei de contencios administrativ cu solutionarea excepliei de nelegalitate.
19 Asta in cazul favorabil administratiei cånd se prezintå cineva så-i apere interesele.
Cãci, in multe situatii, apårarea este exclusiv scriså ori nu existå deloc. Administralia localå
din Municipiul Ciuj-Napoca, bunãoarã, ii formuleazå apårårile prin intermediul oficiului juri-
dic, litigiile flind repartizate, probabil aleatoriu ori dupå anumite criterii, juri5tilor primåriei.
Dar, ori de cåte ori ca påråti figureazå, så zicem, atåt consiliul local, cåt 5i primarul gi Muni-
cipiul Cluj-Napoca, acela5i jurist este delegat din partea tuturor, de cele mai multe ori depu-
nåndu-se 3 intåmpinári identice.
20 Primul text, in sensul suprimårii sintagmei , autoritå,iloradministratieipublice locale
existenta in aceste litigii a unitåtilor administrativ-teritoriale flind suficientå; al doilea text, in
sensul inlocuirii sintagmei , organul emitent" cu aceea de ,,persoanajuridicåemitentå ".
20 Doctrinä RDP • 2/2008

Dar 5i de lege lata jurisprudenta le poate interpreta in spiritul lor, iar nu ad litteram,
urmånd a considera cå (cel putin in a doua situatie) exigentele legale au fost res-
pectate in situatia in care, bunåoarå, intr-un litigiu care are ca obiect excepria de nele-
galitate a hotårârii unui consiliu local, påråt ar fl comuna, iar nu consiliul local insu5i2.
In concluzie, se impune ca pentru viitor atåt la nivel teoretic, cåt 5i practic så fie
abandonatå teoria personalitåtii administrative (restrånse) a organelor administratiei
publice, cu consecinta cå aceste organe administrative nu au niciodatå calitate pro-
cesualå pasivå in contencios administrativ ori in alte litigii. Adoptåndu-se in schimb
teoria noastrå, detaliatå in råndurile de mai sus, personalitatea administrativå este o
parte a personalitåtii de drept public, in temeiul acesteia putåndu-se emite acte
administrative de catre persoanele juridice care au exercitiul puterii publice, prin
intermediul organelor sale. Tot acestea vor avea 5i calitate procesualå pasivå in
contencios administrativ.

4. Raporturile reale dintre notiunile de ,,capacitate" ýi,,competentå". Concluzii

Persoanå de drept public - structurå - functie: iatå algoritmul dupå care ar trebui
amenajate raporturile dintre cele douå notiuni. Prima este titulara capacitåtii -
aptitudinea de a detine ýi exercita puterea publicå prin emiterea de acte admi-
nistrative. Problemele acesteia sunt numeroase, diverse 5i complexe, astfel incåt, in
interes public se creeazå prin lege ori regulamente, veritabile structuri, de cele mai
multe ori aranjate ierarhic. Fiecare dintre poziriile structurii reprezintå o ,functie", in
sensul larg al termenului. Titularul acestei functii, fie ea de conducere ori de
execurie, are o competentå, privitå ca o totalitate de atributii. Pentru studiul de fata
intereseazå inså numai acele atributii legate de posibilitatea de a emite acte adminis-
trative: acei functionari ori grupuri de functionari care au aceastå abilitare legalå, pe
care o partajeazå; exercitånd-o, se ridicå la rangul de ,,organe administrative".
Acesta trebuie så fie deci raportul dintre cele douå notiuni: competenta reprezintå
22
modalitatea de divizare legalå a exercitiului capacitåtii administrative .
La final inså, o ultimå precizare: orice persoanå juridicå de drept public are, in
fapt, o personalitate dublå: cea administrativå, care-i permite så exercite puterea

21 Deci persoana juridica titulara a capacitåtii administrative, iar nu organul administrativ

emitent in nume propriu. De altfel, in unele cazuri (o hotåråre de guvern, de pildå), cele douå
entitåti se suprapun (guvernul fiind atåt organ emitent cåt ýi persoanåjuridicå de drept public),
in alte cazuri distinctia flind aproape insesizabilä (situatia enuntatå mai sus a dualitätii minis-
tru - organ emitent / minister - persoanå juridicå de drept public).
22 Mergånd mai departe cu rationamentul gi imprumutånd notiuni specifice dreptului pri-

vat, ne intrebam: de ce nu am disocia capacitatea administrativå defolosintå - care apartine

persoanelorjuridice de drept public, de capacitatea administrativå de exercitiu, care efectiv stå
la dispozitia organelor administrative?
2, Situatia este asemånatoare 5i in cazul persoanelor juridice de utilitate publica (persoa-

nele private autorizate så presteze un serviciu public): pånå la dobåndirea ,,autorizårii", ele îgi
exercità doar capacitatea civilä; dupå ce sunt inzestrate cu exercitiul puterii publice, dobån-
dind ýi capacitatea administrativä, competenta - repartizarea atributiilor intre diversele sale
organe - nu poate fi stabilitå prin statut, flind o problemå legala (de pilda, in situatia univer-
sitåtilor private, emiterea diplomelor de licenta ar trebui så se facå in conditii similare celor
din universitåtile de stat).
Ovidiu PODA RU Doctrinä 2
publica prin emiterea de acte administrative, 5i cea civilå, pe care legea i-o recu-
noaste in vederea incheierii unor acte juridice civile, punånd-o astfel, din aceastå
perspectivå, pe picior de egalitate cu persoanele private. Or, nu numai capacitatea
administrativå, ci 5i cea civilå este exercitatå prin intermediul competentei: de pildå,
potrivit art. 36 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 215/2001 (republicatå), consiliul local
hotårägte vånzarea bunurilor din domeniul privat al unitåtii administrativ-teritoriale.
Ar trebui så fim in prezenta unui contract civil, alterat inså cu elemente adminis-
trative, cåci, in ceea ce prive5te vointa administratiei, formalismul va inlocui con-
sensualismul, iar competenta va deveni un concept cheie: vointa persoanei de drept
public nu poate fi exprimata decåt prin intermediul organului competent, in caz
contrar acordul de vointä neflind format in mod valabil.

II. Träsäturile competentei

Desi doctrina nu este unanimå in aceasta materie, opiniile variind de la autor la
autor, noi vom retine patru asemenea trásaturi: legalitatea (1), exclusivitatea (2),
exercitarea in nume propriu (3) 5i caracterul de ordine publicå (4). Le vom analiza pe
rånd.

1. Legalitatea
Prima regulå de competentå este aceea cå ea este determinatå strict de lege sau de
acte administrative normative. Si, in ceea ce le prive5te pe acestea din urmã, douå
observatii trebuie facute:
a. având in vedere cá legea stabile5te in principiu competenta fiecarui organ admi-
nistrativ, aceasta competenta legala poate fl completata prin adåugarea unor atributii
suplimentare prin acte normative secundum legem, numai dacå legea permite acest
lucru in mod expres. De pildå, competenta primarului stabilitå prin art. 63 din Legea
nr. 215/2001 (republicatå) nu poate fl completatå prin alte acte normative de vreme
ce art. 63 alin. (2) teza a II-a o spune farå echivoc: ,Primarul indeplineýte ýi alte
atributiistabiliteprin lege " (s.n.). In schimb, in ceea ce-1 prive5te pe prefect, dupå ce
art. 24 alin. (2) din Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului 24 stabile5te
atributiile lui principale, alin. (2) prevede ca ,,Prefectul indepline'te 'i alte atribui
prevazute de lege yi de celelalte acte normative, precum yi insårcinärile stabilite de
guvern" (s.n.). Importanta practica a acestei constatari este semnificativa: actele
administrative normative care ar stabili atributii in sarcina primarului ar fl ilegale ýi,
prin urmare, primarul nu este tinut så le respecte, in cazul unei eventuale actiuni in
contencios administrativ impotriva unui ipotetic refuz ,,nejustificat" de a solutiona o
cerere el putånd ridica exceptia de nelegalitate a acestui act normativ.
b. actele normative atributive de competentå trebuie så aibå o fortå juridicå supe-
rioara celor emise de organul caruia i se stabilegte competenta. Cu alte cuvinte, este
inadmisibil ca un organ administrativ sa-5i poata autodetermina competenta, prin
propriile sale acte (un astfel de organ ar putea avea, teoretic, o competenta nelimi-
tata); afortiori,este inadmisibil ca un organ inferior så poata stabili atributii in sar-
cina organului sau ierarhic superior.

24 M. Of. nr. 658 din 21 iulie 2004.

22 Doctrinä RDP • 2/2008

o exceptie - cel putin aparentä - de la principiul legalitätii competentei il con-

stituie regula paralelismului de competentå2 . Astfel, atunci când legea stabilete
competenta in favoarea unui organ administrativ pentru emiterea unui act admi-
nistrativ, dar nu prevede nimic in legäturã cu modificarea ori revocarea acestuia,
aceastå atributie va apartine organului emitent.

2. Exclusivitatea. Partajul de competentå

a) Competenta trebuie sä fie exclusivä. Astfel spus, una 5i aceea5i atributie tre-
buie så apartinä unui singur organ administrativ. in caz contrar, pot apärea douä
tipuri nedorite de situatii:
- conflictul pozitiv de competentä - adicã situatia in care o atributie este datã
simultan in competenta a douå organe administrative care, in teorie, ar trebui så 5i-o
aroge fiecare pentru sine. Paradoxal, dar in aceastä situatie, de regulä, flecare organ
administrativ indrumä particularul solicitant inspre celälalt organ administrativ,
incercând så scape de räspundere26.
- conflictul negativ de competentä - situatia in care o atributie nu apartine niciu-

nui organ administrativ 5i, prin urmare, organele sesizate de particular se ,,dese-
sizeazä", invocând lipsa competentei. Situatia poate fl cu usurintä inläturatä prin
stabilirea prin lege, la flecare nivel, a unui organ administrativ cu competentä gene-
ralä (de drept comun).
Remarcäm cä, in prezent nu existä un text legal care sä stabileascå modul in care
aceste conflicte de competentä vor fi solutionate. Singura solutie pe care o vedem
este aceea cä arbitru va fl instanta de contencios administrativ care, sesizatä de cel
interesat, va anula actul emis de organul necompetent (in cazul conflictului pozitiv)
ori va obliga organul competent la emiterea actului (in cazul celui negativ).
b) Pot exista 5i competente partajate, fårå ca aceasta sä fle o veritabilå exceplie
de la caracterul exclusiv al competentei. Astfel, potrivit art. 5 alin. (1) din Legea
nr. 215/2001 (republicatä), ,,Autoritåtile administratieipublice locale exercitå, in
conditiile legii, competente exclusive, competente partajatesi competente delegate".
Este putin probabil ca legiuitorul sa fl urmarit ceva anume atunci cånd a edictat acest
text legal, din care s-ar desprinde ideea cä cele trei tipuri de competentä ar fl dis-
tincte. in realitate, caracterul exclusiv al competentei trebuie så fie respectat in toate
cazurile. Astfel, in ce ne prive5te, credem cä 5i partajarea competentei trebuie sä
respecte acela5i principiu, ,,pärtile" de competentå rezultante urmând astfel a fl
exclusive. lar acest lucru se poate realiza in douå moduri distincte:
- cu ajutorul operatiunilor material-tehnice. De pildå, in cazul bugetului local,
primarul propune proiectul (art. 65 alin. (4) lit. b) din Legea nr. 215/2001 -
republicatä), iar consiliul local il aprobä (art. 36 alin. (4) lit. a) din lege); la fel, in
situaria avizului conform. Dacä privim problema din acest unghi de vedere, deosebit

25Pentru detalii, a se vedea 5i Yves Gaudemet, Droit administratif général, tome 1, 16'
édition, LGDJ, Paris, 2001, p. 603.
26 Aceastå atitudine ar putea fi intr-o oarecare måsurå justificatå,
avånd in vedere cä tex-
tele legale de stabilire a competentei ar fl confuze, admisibilitatea unei actiuni in contencios
administrativ flind, deci, plauzibilå.
Ovidiu PODA RU Doctrinä 23
de interesantå este viziunea unor autori stråini2 , in sensul cå atributia de a emite un
act administrativ include douå elemente: determinarea continutului actului (care are
la bazå in primul rånd puterea aprecierii faptelor) 5i edictarea lui (sau puterea de a-i
conferi fortå juridicá). Ori de cåte ori una dintre aceste douå componente poate fl
afectatå de consimtamåntul ori opozitia unui alt organ, existä partaj de competentå
(flind in prezenta unei codecizii). Vom detalia aceastå problemã in paragraful urmå-
tor, consacrat coautorilor actului administrativ;
- prin partajarea temporal a exercitiului atributiei. Situatia se intålne5te in
cazul delegårii de semnåturå, cånd, pentru degrevarea titularului atributiei, sunt
delegate mai multe persoane. De pildå, in cazul prevãzut de art. 65 din Legea
nr. 215/2001 (republicatå), in marile municipii vor fl delegate mai multe persoane
pentru functia de ofiter de stare civilå. Evident, acestea o vor exercita pe rånd, in
baza unei program (partajare temporalå a atributiei).
Tot o modalitate de exercitiu alternativ de competentå reprezintå 5i posibilitatea
acordatã de lege organelor centrale sau deconcentrate de a se substitui in competenta
organelor locale (descentralizate), in situatia in care acestea refuzå så o exercite o
perioadå de timp determinatå (de regulå 30 de zile). De5i in sistemul nostru de drept
incå nu este reglementat acest mecanism de control de tutelå, el functioneazá astfel:
in situatia unui refuz nejustificat al organului descentralizat de a-ýi exercita o anumita
atribulie prin emiterea unui act administrativ, organul tutelar ii exercita mai intåi
puterea de instructiune, solicitåndu-i imperativ organului tutelat indeplinirea atribu-
tiei intr-un anumit termen. In lipsa rezultatului urmårit, organul de tutelå poate exer-
cita puterea de injonctiune, emitånd singur actul in cauzå. Privit din punctul de
vedere al competentei, vom observa cá aceasta este partajata temporal: in mod obig-
nuit 5i påna la scurgerea termenului de mai sus, exercitiul acesteia apartine organului
tutelat; dupå acest moment 5i pånå la exercitarea efectivå, ea va trece prin efectul
legii la organul tutelar.

3. Exercitarea competentei in nume propriu

1. Regula. Este firesc ca, de vreme ce legiuitorul a stabilit ca o anumitä atributie

trebuie exercitatå de un anume organ administrativ, atunci acesta personal - gi nu
prin altul - trebuie så o exercite: ideea legiuitorului a fost så inflinteze organul in
cauzå tocmai cu acest scop (de a fl titularul unei anumite competente 5i, prin urmare,
de a se specializa in exercitarea ei). Existá insa in practicã anumite situatii aparte
cånd, din anumite motive titularul competentei nu o poate exercita personal, ori nu o
poate exercita corespunzåtor. Tocmai de aceea, tot legiuitorul este acela care regle-
menteazå diverse posibilitåti de exercitare a competentei prin altul. Pentru cå, cel mai
important lucru ramâne principiul continuitåtii serviciilor publice.
2. Exceptii. Transferul de competentå. Ori de cåte ori o atributie este exercitatå de
un alt organ administrativ decåt acela care o detine in mod originar, ne aflm in situa-

27 P. Ferrari,Essai sur la notion de co-auteurs d'un act unilatéral en droit administratif

français, in Recueil d'études en homage å Charles Eisenmann, Ed. Cujas, Paris, 1975, p. 221,
Hqfida Ber/hali, Les coauteurs en droit administratif, LGDJ, Paris, 2003, p. 104.
 24 Doctrinä RDP • 2/2008

tia denumitä generic ,,transfer de competentä". in realitate sub aceastä denumire sunt
reunite douä institutii diferite: delegarea i inlocuirea28 . Le vom analiza pe ränd.

a) Delegarea de competentä (atributii)ýi delegareade semnäturä

Prin delegare se intelege investirea unui functionar (delegat) cu exercitiul
anumitor atributii, prin vointa organuluj care detine competenta originarä (delegant).
Delegarea nu poate fl fàacutä oricum, ci numai cu respectarea urmätoarelor conditii 29 :
(i) posibilitatea delegärii trebuie preväzutä expres de lege. De pildä, potrivit
art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 (republicatä), ,,Viceprimarul este subordonat
primaruluiyi inlocuitorul de drept al acestuia, care ii poate delega atributiilesale".
De asemenea, potrivit prevederilor art. 65 din lege, ,,4tributiile de ofiter de stare
civilä ýi de autoritate tutelarä pot fi delegate ýi secretarului unitätii administrativ-
teritorialesau altorfunctionaripublici din aparatulde specialitatecu competente în
acest domeniu, potrivit legii". Fäcând aplicarea acestor texte legale 5i recunoscând
regula de principiu enuntatä maj sus, vom concluziona cä:
- viceprimarului i se poate delega orice atributie de competenta primarului;
- altor functionari din aparatul de specialitate Ii se pot delega doar atributiile
expres prevãzute: cea de stare civilä 5i cea de autoritate tutelarä.
Desigur, de vreme ce posibilitatea delegärii trebuie preväzutä expres de lege, per
a contrario, atunci când aceasta este expres interzisä de lege (sub anumite aspecte ori
cu privire la anumite atributii), ea nu este posibilå. Astfel, potrivit art. 70 alin. (3) din
Legea nr. 215/2001 in varianta initialå (abrogatä in prezent), ,Atributile ce revin
primarului,ca reprezentantal statului,potrivit art. 69, cu exceptia celor de ofiter de
stare civilä, precum yi cele preväzute la art. 68 alin. (1) lit. a) -f), h), i), k), 1)si t) nu
potfi delegate".
(ii) delegarea så fie partialä. Niciun organ nu-5i poate delega totalitatea atri-
butiilor sale . Concluzia este fireascä, intrucåt a admite contrariul inseamnä a
incälca insäåi regulile de competentä materialä in esenta lor, exprimate prin prin-
cipiul dupå care atributiile trebuie exercitate personal; altfel spus, a admite faptul cä
delegarea ar putea fl 5i totalã inseamnä a permite excepfiei sä se transforme, in
anumite situatii, in principiu. De regulä, delegarea se face pentru atributiile maj putin
importante.

28 Unii autori vorbesc 5i de repartizare de atribufii (Tudor Dråganu, Actele...,

op. cit.,
p. 110), adicä ipoteza organelor colegiale pentru care legea prevede cá 5i membrii acestuia vor
putea exercita individual anumite atributii, läsând insä in sarcina organului in cauzå så stabi-
leascä el, in concret, prin repartizare, care anume dintre acestea vor fl exercitate 5i de cãtre
cine. Din analiza exemplelor furnizate (care aståzi nu-si mai gåsese corespondent in dreptul
pozitiv) - Consiliul de Ministri stabilegte care dintre atributiile pregedintelui acestuia vor fi
exercitate de fiecare dintre vicepre5edinti - vom deduce cä este vorba despre un caz atipic de
delegare de atributii având ca specific faptul cä organul care deleagä nu este titularul com-
petentei (Pre5edintele C.M.), ci organul colegial insu5i. Cum efectele sunt acelea5i ca ale dele-
gärii de atributii tipice, am ales sä nu tratäm separat repartizarea de atributii.
29 Yves Gaudemet, op. cit., p. 605; Jean Michel de Forges, Droit administratif, 6' édition,
PUF, Paris, 2002, p. 51.
30 in acela5i sens 5i Ilie Iovänas, op. cit., 1997., p. 36.
Ovidiu PODA RU Doctrinä 25
(iii) decizia de delegare trebuie så indice expres titularul, coninutul (atributifle
delegate) ýi limitele delegårii (in primul ränd cea temporalä).
(iv) in fine, decizia de delegare trebuie supuså regulilor generale de publicitate.
Prin urmare, delegarea trebuie så fie intotdeauna expreså, o delegare implicitä flind
exclusä.
Traditional, sunt recunoscute douä tipuri de delegare: cea de atributiji i cea de
semnäturä.
Delegarea de atributii vizeazä modificarea ordonärii competentelor intre auto-
ritätile interesate, transferånd atributii de la una la alta. Delegarea de semnäturã
vizeazä doar sä-l descarce pe delegant de o parte din sarcina sa materialã permitån-
du-i sä desemneze un soi de ,,prepu5i" care, formal, vor lua decizii in numele dele-
gantului 31 . Cele douä tipuri de delegare se deosebesc prin efectele diferite pe care le
produc:
- delegarea de atributii conduce la o desesizare (de atributie) a delegantului, in
vreme ce cea de semnäturä nu. Cu alte cuvinte, dupä emiterea deciziei de delegare,
,32
delegantul nu maj poate exercita atributia in cauza , in primul caz; dimpotrivä, in
situatia delegärii de semnäturä, acest lucru este posibil. Consecinta principalä este
aceea cä, in cazul delegärii de atributii, organul delegat exercitä competenta in
numele säu propriu 33
, (ceea ce-i conferä si calitatea de organ emitent al actului, cu
toate urmärile ce rezultä din aceasta), in vreme ce, in cazul delegärii de semnäturä,
34
delegatul exercitä atributia in numele delegantului (care rämâne astfel organ emitent).
- prima vizeazä un post in abstracto, cea de-a doua - persoane concrete
Distinctia are o consecintä practicä foarte importantä: astfel, in situatia in care fie
delegantul fie delegatul este inlocuit din functie cu o altä persoanä, delegarea de
semnäturã este caducã, in vreme ce delegarea de atributii continuä sä-5i producã
efectele;
- in cazul delegärii de atributii, ,,organ emitent" (autor nominal) va fl considerat
delegatul, in vreme ce, in cealaltä situatie, aceastå calitate rämåne la delegant; prin
urmare, intr-un ipotetic litigiu de contencios administrativ, tot aceptia vor avea 5i
calitate procesualä pasivä36;
- in fine, in cazul delegärii de atributii, organul delegat ja decizii cu fortäjuridicä
dependentã de propria pozirie in ierarhia administrativä, iar nu cea a delegantului.
Deci, de5i poate pärea paradoxal, deciziile emise in urma delegärii de semnäturã au

31 Yves Gaudemet, op. cit., p. 604.

32 Decât, desigur, dupå revocarea deciziei de delegare.
B. Seiller, op. cit., p. 146.
34 Tocmai de aceea actul va fl intitulat, bunåoará, ,,ordin al ministrului" sau ,,dispozitie a
primarului", chiar dacá el este semnat de cåtre un functionar din subordinea acestora (in
acela5i sens, René Hostiou, Procédure et formes de l'acte administratif unilateral en droit
français, LGDJ, Paris, 1975, p. 211). in practica noasträ administrativä, in aceastä situatie se
utilizeazá semnarea ,,pentru" delegant.
35 Este de esenta delegärii de semnäturã o relatie extrem de apropiatä, intemeiatä pe incre-
dere, intre delegant 5i delegat; tocmai de aceea, acest tip de delegare se mai numeýte ýi
,,personalä"(René Hostiou, op. cit., p. 212, precum 5i doctrina indicatå la nota 48 de la subsol).
36 Afirmatia se justificå in situatia actualä a jurisprudentei, dacä consideräm cä are calitate
procesualå pasivå organul emitent, iar nu persoanajuridicã emitentã.
26 Doctrinä RDP • 2/2008

fortå juridicå superioarå celor emise in urma delegårii de atributii (cãei intotdeauna
delegantul se aflå mai sus in ierarhia administrativå decåt delegatarul). Consecinta
practicã a acestui efect este mult mai vizibilå dacá vom lua un exemplu concret:
potrivit art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 (republicatå) viceprimarul este subor-
donat primarului. Prin urmare, in situalia delegårii unei atributii 5i desesizårii pri-
marului de exercitiul acesteia, viceprimarul nu poate, printr-o dispozilie contrarå, så
revoce o dispozitie pe care, prin ipotezå, primarul o emisese anterior delegårii. Cãci,
in caz contrar, ar insemna ca un organ ierarhic inferior så poatå revoca un act emis de
un organ superior, situatie de neconceput in dreptul nostru administrativ. Dimpotrivå,
in cazul delegårii de semnåturå, o asemenea dispozitie anterioarå a primarului ar
putea fl revocatå printr-o altå dispozilie, semnatå de viceprimar; 5i asta intrucât, in
acest caz, a doua dispozitie provine tot de la primar (care este deci organul emitent),
flind doar semnatã de cátre viceprimar in numele primarului.
In fine, o singurã problemã ar mai fl de rezolvat in legåturã cu cele douå tipuri de
delegare: de vreme ce legiuitorul nostru nu pare så distingå intre ele, cum le vom
recunoa5te in practica administrativå, pentru a le determina efectele concrete? In opi-
nia noastrå, credem cå singurul criteriu sigur este acela al vointei delegantului, care
trebuie combinat inså cu intentia legiuitorului. Vor rezulta astfel douå situatii posibile:
- atunci cånd, prin lege, delegat poate fi o singurå persoanå (de exemplu: vicepri-
marul - art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 - republicatå), prezumtia va fl in
sensul unei delegåri de atributii. Astfel, atåta timp cåt decizia de delegare nu este
exactå, ea stipulånd doar cå ,se deleagå lui X atributiaY", vom stabili cå suntem in
prezenta unei delegåri de atributii propriu-zise, delegantul desesizåndu-se de
exercitiul acesteia. Prezumtia s-ar desprinde in aceastå situatie din denumirea expreså
,,delegarea atributiei" existentå atåt in textul legal (art. 57 alin. (2)), cåt 5i in dispo-
zilia de delegare;
- atunci cånd, prin lege, delegatari pot fl mai multe persoane (ex.: viceprimarul,
secretarul, alti functionari publici din aparatul de specialitate al primarului - art. 65
din lege), prezumtia ar trebui så fle in sensul unei delegåri de semnåturå. Si asta pur
5i simplu pentru ca, in caz contrar, odatå desesizat, primarul nu ar mai putea investi 5i
alte persoane cu exercitiul aceleia5i atributii.
Desigur, in toate cazurile, delegantul ar putea preciza expres, in continutul deci-
ziei de delegare, tipul acesteia, fapt care ar elimina orice dificultåti ulterioare. De
asemenea, de lege ferenda s-ar impune ca si legiuitorul nostru så consacre expres
ambele tipuri de delegare.

b) Inlocuirea de funetionari presupune substituirea prin lege a unui functionar cu

un altul, inferior, in exercitiul intregii competente a primului, pentru o perioadå
determinatå, in considerarea unor circumstante deosebite.
Astfel, spre deosebire de delegare, inlocuirea se face de drept, prin efectul legii
(iar nu prin act administrativ de transferare a competentei), pentru o perioadå relativ
scurtå de timp, flind cauzatå de un eveniment mai putin obi$nuit. In plus, inlocuirea
in competentå este totalå, iar nu partialå.
Teoretic, notiunea de inlocuire de functionari reuneste douå situatii distincte:
Ovidiu PODA RU Doctrinä 27
(i) suplinirea (supleana)- reprezintä inlocuirea unui functionar cu un altul, in
exercitiul functiei sale, atunci când titularul nu o poate exercita pentru motive de
boalå, concediu, suspendare din functie etc. Esential pentru suplinire este deci faptul
cä, la sfår5itul acesteia, titularul functiei revine in exercitiul acesteia.
(ii) interimatul - reprezintä exercitarea competentei unui functionar de cåtre un
altul (de regulä inferior), de la incetarea subitä a functiei primului (deces, demisie,
condamnare judecätoreascä etc.) 5i pânä la alegerea regulatä, in aceeai functie, a
altei persoane.
A5adar, distinctia dintre supleantå 5i interimat existå doar la nivelul cauzelor
acestora, nu ,i la cel al efectelor, supleantul, respectiv interimul (functionarul interi-
mar) exercitând o perioadä determinatä intreaga competentä a titularuluj functiei. De
altfel, legiuitorul nostru nici nu a facut distinctia intre ele atunci cånd a avut ocazia38

4. Caracterul de ordine publicä al competentei

Acest caracter poate fl evidentiat sub un triplu aspect:
a. exercitarea competentei este obligatoriepentru titularulacesteia . Dar asta nu
exclude existenta, in anumite cazuri, a unei puteri discretionare conferite de cätre
legiuitor administratiei. Altfel spus, titularul competentej are libertatea de a stabili in
cefel ii va exercita atributiile, insä nu are posibilitatea de a alege a nu le exercita
40
deloc
b. neregularitatea rezultând din lipsa competentei nu poate fl acoperitä prin
simpla ratificare a autoritätii competente4 1 . Si asta, in opinia noastrå, intrucât aici
regulile de competentä se combinä cu cele de formä 5i procedurä: vointa organuluj
competent nu este valabil exprimatä decât dacä ea respectä forma 5i procedura pre-
42
väzute de lege

3 in sistemul nostru de drept, termenul de ,,supleant" este utilizat 5i pentru o altå situa-
tie. Astfel, din interpretarea art. 31 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 (republicatå) rezultå cä
supleantii sunt candidatii la functia de consilier local care nu au fost ale5i dar care ar putea
accede la functie (in mod definitiv, nu temporar) in situatia in care unul dintre ale5i nu ar fi
validat, ar refuza sä depunä jurämântul ori i-ar inceta functia in orice alt mod).
38 Astfel, potrivit art. 92 din Constitutie, intitulat ,,Interimatul functiei", ,,Dacäfunctia de

Preýedinte devine vacantä ori dacä Preýedintele este suspendatdin functie sau dacá se aflä in
imposibilitate temporarä de a-ji exercita atributiile,interimatul se asigura, in ordine, de pre-
ýedintele Senatului sau de pregedintele Camerei Deputatilor".De asemenea, potrivit art. 72
alin. (1) din Legea nr. 215/2001 (republicatä), ,,In caz de vacan,tå afunctiei de primar,precum
si in caz de suspendare dinjunctie a acestuia, atribufiilece ii sunt conferite prin prezenta lege
vorfi exercitate de drept de viceprimar sau, dupä caz, de unul dintre viceprimari, desemnat
de consiliul local cu votul secret al majoritá,tiiconsilierilorlocali infnc,tie ".
39 Jean Michel de Forges, op. cit., p. 50; Rodica Narcisa Petrescu, op. cit. p. 298.
40 in limbaj contencios, a nu emite un act administrativ la care particularul este indrituit

echivaleazå cu un refuz nej ustificat, cenzurabil in instantå.

41 Yves Gaudemet, op. cit., p. 604.
42 Sä ne imaginäm, de pildä, situatia in care organului competent i se cere, prin lege, un

aviz conform. Este evident cä emiterea actului administrativ de cãtre un organ necompetent,
urmatå de ratificarea acestuia de cãtre organul competent nu poate conduce la existenta unui
act administrativ valabil de vreme ce, nerespectându-se procedura legalå (in primul rând
28 Doctrinä R DP • 212008

c. problema competentei organului emitent poate fl ridicatå in orice moment al

litigiului de contencios administrativ (deci 'i in recurs), chiar din oficiu de cätre
instantä43 . Astfel, competenta de emitere a actului administrativ reprezintä unul
dintre mijloacele de ordine publicä pe care instanta e obligatä så le retinä, chiar dacä
pärtile nu i-o cer, exceplie notabilä de la interdictia de a se pronunta ultra petita".
Altfel spus, in cazul in care particularul vätämat (ori unul dintre titularii unei actiuni
in contencios obiectiv) atacä un act administrativ in fata instantei invocånd alte
motive de nulitate decât necompetenta organuluj emitent, acest viciu de ordine publicä
poate fl invocat din oficiu de cätre instantå cu consecinta anulärii actului atacat.

III. Codecizie, coautori !i scindare de atributie

Notiunea de coautor este total sträinå dreptului nostru administrativ, cel putin
dupä cunostintele noastre. Ea este marginalizatä, de altfel, 5i in sistemele de drept
sträine 45 . Si asta pentru cä, credem noi, ori de cåte ori mai multe organe adminis-
trative au cooperat in vederea emiterii unui act administrativ doctrina si jurisprudenta
au ales sä punã sub lupå actul in sine, iar nu pe cei ce au determinat adoptarea lui.
Tocmaj de aceea teoria actelor complexe a cunoscut o carierä tumultoasä, in vreme
ce teoria coautoriloractului a rämas mereu intr-un con de umbrä, flind scoasä de la
naftalinä abia de curând. Vom delimita astfel coautorul actului de ceilalti participanti
la elaborarea actului (A), urmând apoi så determinäm importanta practicä a notiunii
de coautor (B).

1. Coautorul 5i ceilalti participanti la elaborarea unui act administrativ

Dacä imaginea traditionalå a administratiei este aceea a unei entitäti monolitice

*46
fatä cu administratii , 5i deci, prezentarea elaborärii unui act administrativ se fon-
deazä pe un autor unic - de regulä autorul nominal - in realitate, de cele mai multe
ori, efectele juridice ale actului sunt create de mai multi coautori, ,,verigile lantuluj
procedural care conduc la decizie 4 7". Actul este, a5adar, de prea putine ori o ,,decizie
individualä" $i mult mai frecvent o veritabilä ,,ceremonie socialä" care tinde la un
,,rezultatjuridic", dacä ar fi så utilizäm formulele lui Hauriou.
Färä indoialå cä, pentru a exista coautori, trebuie mai intåi sä existe o pluralitate
de participanti (a). insä nu orice participant este coautor, ci numai acela care are un
rol egal cu cel al autorului nominal al actului (b).

a. Pluralitateade participanfi. In practicä, sunt extrem de rare situatiile cånd un

act administrativ este opera exclusivä a unei singure persoane. Si, fårä indoialä cä

inexistenta avizului conform), nu se poate stabili in ce måsurå vointa organului competent a

fost exteriorizatã in deplinå cuno$tintå de cauzå.
43 Yves Gaudemet, op. cit., p. 603.
44 Jean Michel de Forges, op. cit., p. 48 $i p. 374.
45 Pentru detalii, a se vedea Hafida BeIrhali, op. cit., passim.
46 Hqfida Beirhali, op.
cit., p. 15.
47 Fr. Modérne, Proposition et décision, Mélanges offerts à Marcel Waline, LGDJ, Paris,
1974, p. 595.
Ovidiu PODA RU Doctrinä 29
avantajul coparticipärii nu poate fi neglijat: cäci, reducând libertatea de actiune a
organului investit cu puterea de decizie, ,,reduce riscul arbitrariului si diminueazä
caracterul brutal al actului administrativ unilateral 48". Dar nici dezavantajul coparti-
cipärii nu poate fl neglijat, ea putånd afecta grav eficienta administrativä. Si prin ce
s-a remarcat dintotdeauna - in mod negativ - administratia, dacå nu prin recunoscuta
sa lentoare?
Potrivit unei clasificäri de o rigoare impecabilä, participantii la emiterea unui act
administrativ pot fl materiali (cei care participå doar la confectionarea instrumentum-
ului, nu 5i la conceptia lui negotium 49), intelectuali (cei care contribuie la stabilirea
continutuluj actului 5 ) 5i voluntari (cei care au prerogativa de a conferi actului fortä
juridicã 51 ).

b. Egalitateacoautorilor.Färä indoialä cä, de regulä, contributiile divergilor par-

ticipanti la emiterea actului sunt inegale. insä a-i atribui autoruluj nominal toate
meritele ,,operei" este de asemenea exagerat. In realitate, dintre toti ace5ti parti-
cipanli, pe unii dintre ei ii vom ridica la rangul de coautori. Dar maj intåi sä stabilim
criteriul care va sta la baza distinctiei.
Participantiimateriali trebuie eliminati dintru inceput. Cäci ej doar ,,participä",
dar nu ,,contribuie". Dar nici ceilalti nu trebuie relinuti cu totii. Astfel, dintre acetia
pot fl considerati coautori numai acei participanli care, potrivit unei expresii rämase
celebre in dreptul francez, au puterea de a emite un ,,consimtämânt-opozitie" .
Adicä acei participanti care pot determina intrarea in vigoare a actului (puterea de
consimtämånt) ori se pot opune la aceasta (puterea de opozitie). Sau, am spune noi,
participantii sine qua non: cei farä a cäror contributie actul nu poate intra in vigoare.
In demersul nostru, vom incerca så ii stabilim in concret. Pornind de la ideea cä
orice atributie (,,atom al competentei") de a emite un act administrativ presupune
douä prerogative - aceea de a stabili continutul acestuia (latura intelectualä) 5i cea
de a-l inzestra cu fortä juridicä (latura volitionalä) 3, - vom observa cä un act admi-
nistrativ nu poate fi emis in mod legal 5i pus in executare farä contributia celor care
au atributia (exclusivä ori partajatä) de a-i stabili continutul, respectiv de a-i insufla
fortä juridicä. Vom descoperi astfel cä:
- cei care au atributia de a emite un aviz conform, respectiv o propunere impe-
rativä sunt cei care au atributia exclusivä de a stabili continutul actului. Sunt deci,
autorii intelectuali ai acestora, farä contributia lor neputånd exista niciun act; cäci,
dacä un alt participant stabilegte continutul actului, este viciu de incompetentä - unul
dintre cele maj grave vicii de ilegalitate a actelor administrative; un act emis astfel
este, a5adar, nul;

48 Hqfida Beirhali, op. cit., p. 66.

49 Intrå, de pildå, in aceastå categorie, functionarul care tehnoredacteazå actul ori il inre-
gistreazå in arhiva institutiei etc.
50 De pildä, persoanele care emit avize ori rapoarte, care
formuleazå propuneri etc.
5 Cum ar fl participantul care ii då acordul, contrasemnatarul, cel care are atributia de a

aproba actul.
52 Charles Eisenmann, apud Hqfida BeIrhavi, op.
cit., p. 75.
5, Atributia este scindatã, astfel, intre mai multi participanli. A5a cum vom vedea, nu in
mod necesar doi.
30 Doctrinä RIDP • 2/2008

- cei care au atributia de a contrasemna actul (pentru punerea luj in executare) ori
de a-5i da acordul sau aprobarea pentru intrarea lui in vigoare. Sunt autoriivolitivi
(volitionali)ai actului: färä contributia acestora actul nu are caracter executoriu54 .
Färä indoialä cä, in toate cazurile, autorul nominal pästreazä, dacä nu intreagä,
mäcar o parte din puterea de consimtämânt: cäci niciodatä un act administrativ nu
poate intra in vigoare in contra vointei sale. Puterea de a conferi actului efecte juri-
dice nu-i poate fi räpitä niciodatä in intregime, ci numai in parte. Spunem deci, in
aceste cazuri (a contrasemnäturii, acordului 5i aprobärii) cä aceastä prerogativä este
partajatã, neputånd fl exercitatä decât in comun; altfel, actul nu-5i poate produce
efectele juridice.
Si tocmai in aceasta constä egalitatea coautorului cu autorul nominal: fiecare,
deopotrivä, se poate opune la emiterea actului. A5adar nu este vorba, in mod nece-
sar, despre o egalitate cantitativä, simetricä, ci mai degrabä una calitativä: existenta
dreptului de consimtämånt-opozitie care, de oricare dintre coautori arfi exercitatä,
ar conduce la aceleaýi consecinte: ineficacitatea actului.

2. Importanta practicã a notiunii de coautor

Acolo unde existä coautori, existä 5i codecizie. Sau, transpunånd ideea in limbajul
juridic al dreptului administrativ romån contemporan, prezenta maj multor coautori
conduce la concluzia existentei unui act complex. Si de aici cele trei consecinte:
a) råspunderea coautorilor: in cazul in care actul cauzeazä prejudicii tertilor,
aceasta va fl solidarä;
b) calitateaprocesualäpasivä: atunci cånd coautorii fac parte din persoane juri-
dice de drept public diferite, pentru anularea actului trebuie chemate in judecatä
ambele persoane juridice;
c) revocarea unui asemenea act administrativ nu se poate face decât printr-un
procedeu simetric. Aceastä idee nu reflectä insä principiul paralelismului de formã 5i
procedurä, ci pe acela al paralelismului de competentå. Så luäm astfel spre compa-
ratie, pentru o maj bunä intelegere, exemplul actului administrativ având la bazä un
aviz consultativ, respectiv cel intemeiat pe un aviz conform. in primul caz, dacä
autorul nominal al actului il revocä farä a solicita avizul consultativ, actul poate fl
anulat, pentru viciu de procedurä. Totu5i, dacä pånä in momentul anulärii efective

54 Referindu-se la legätura dintre coautor 5i autorul nominal al actului, intr-o lucrare care

va råmâne de referintã in domeniu (Hafida BeIrhali, op. cit., p. 41), cele douä ipoteze descrise
de noi maj sus au fost deosebite astfel: participantul predeterminä continutul actului (prima),
respectiv participantul sanctioneazå continutul deja determinat al actului (a doua).
5s Dupã cuno5tintele noastre, nimeni nu a mers atât de departe in dreptul nostru incât så

sustinå cä, in cazul unei propuneri imperative ori a unui aviz conform (ori chiar a contra-
semnatarului), emitentul acestora så aibå calitatea de pârât in contencios administrativ sub
sanctiunea respingerii actiunii ca inadmisibilå. De fapt, 5i in ce ne prive5te este prima datä
când sustinem aceastå solutie, insä nu ne indoim de justetea ei: cel care stabile5te continutul
actului trebuie så fie parte in litigiul de contencios administrativ 5i din ratiuni teoretice (auto-
rul unei pårti a ,,operei" trebuie så stea in instantå), dar 5i practice (opozabilitatea hotärârii fatå
de acesta, cu consecinta reconsiderárii, pentru viitor, a solutiei care trebuie adoptatå in cazuri
similare).
Ovidiu PODARU Doctriná 3
avizul este obtinut 5i este favorabil revocárii, actul este confirmat prin acoperirea
viciului de procedurá, find astfel salvat de la nulitate. In cel de-al doilea caz insá,
cum emitentul avizului conform este coautor (cáci numai el poate stabili continutul
actului contrar), revocarea actului administrativ de cátre autorul nominal in lipsa avi-
zului conform relevá un viciu de competentá: cáci stabilind el insu5i continutul
actului de revocare, autorul nominal î5i depäle5te competenta materialá. In conse-
cintá, nulitatea este una care nu poate fi acoperitá, cu efecte retroactive: obtinerea
ulterioará a unui aviz conform favorabil nu poate constitui decát continutul unui nou
act, care, eventual, urmeazá a fi emis cu efecte pentru viitor.

Urmeazá sá analizám dimensiunile competentei, adicá limitele legale ,,externe"

ale exercitiului acesteia (competenta materialá, teritorialá, temporalá 5i personalá),
dar 5i cele ,,interne" - tratate sub forma raporturilor dintre competenta legatá 5i cea
discretionará. In plus, teoria functionarului de fapt - exceptie de la regulile de com-
petentá, trebuie sá-ji gáseascá 5i ea locul in paginile acestui studiu.