LUNION EUROPENNE ET LA SOFT SCURITY : LES ATTRIBUTS DE LA PUISSANCE CIVILE

par

Amaya BLOCH-LAIN (*) La question du statut et du rle politique de lUnion europenne se pose aujourdhui avec une acuit particulire, sous la pression dune conjonction de diffrents facteurs. Tout dabord, le statut politique sinscrit, en thorie au moins, comme le prolongement dune intgration conomique dont le dernier avatar a t lavnement de la monnaie commune, bientt unique : en effet, cette phase de lintgration europenne accomplie, il parat la fois logique et lgitime pour lUnion de se doter, au-del de ses atouts commerciaux et financiers, des outils dune prsence diplomatique, politique, voire militaire, lchelle internationale. Ensuite, la fin de la guerre froide a donn lieu un changement fondamental de la donne stratgique sur le continent europen, qui laisse plus de libert et dopportunit lexpression dune identit europenne propre autonome par rapport aux tats-Unis notamment, dans la mesure o la disparition de la grande menace commune nexige plus des allis de Washington le mme degr dobdience et de suivisme. Consquence quasi-directe de leffondrement de la menace sovitique, le processus dlargissement de lUnion europenne, en cours, la conduit galement repenser son rle lchelle rgionale. Enfin, malheureusement, lexplosion des rcentes crises sur le continent (ex-Yougoslavie, Kosovo), aux marches de lUnion, intervient comme un facteur supplmentaire de prise de conscience dun nouveau rle jouer en matire de scurit. La dimension diplomatique et militaire dune politique de scurit propre lUnion est ainsi aujourdhui au centre de lactualit europenne. Mais elle nest pas la seule en cause : en effet, sans quil en soit fait la mme publicit, lUnion europenne dveloppe depuis dj de nombreuses annes des politiques que lon peut rapporter ce que les Anglo-saxons appellent la soft security , notion qui renvoie aux outils politiques, conomiques et financiers et donc non proprement militaires de la scurit. Ces outils jouent au quotidien, sur le continent et ailleurs, un rle essentiel en ce qui concerne la capacit de lUnion europenne contribuer la stabilit. Ils sont de plus considrs par les opinions publiques et les forces politiques de certains pays membres de lUnion (Allemagne, Pays-Bas, Italie notamment) comme
(*) Reprsentante en France du German Marshall Fund of the United States.

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constitutifs de la notion mme de scurit dans laprs-guerre froide. Dautre part, lenclenchement du processus dlargissement de lUnion a permis que se dveloppe entre Bruxelles et les pays candidats ladhsion, en particulier les trois pays dEurope centrale et orientale que sont la Pologne, la Rpublique tchque et la Hongrie, un dialogue politique rgulier qui porte sur les questions de scurit au sens large. Cest en combinant ces outils de puissance civile , qui ressortissent essentiellement du premier pilier des activits de lUnion, la Politique extrieure et de scurit commune (PESC) et au projet dEurope de la dfense tel quil se construit aujourdhui, que lUnion europenne pourra, terme, acqurir une dimension politique internationale la mesure de son statut conomique.

LES ATTRIBUTS DE LA PUISSANCE DE LUNION EUROPENNE

Les relations conomiques et commerciales

CIVILE

Les relations conomiques et commerciales extrieures de lUnion peuvent se diviser en deux catgories majeures : la premire concerne les liens commerciaux en tant que tels, la seconde les politiques de soutien au dveloppement conomique que lUnion met en uvre au profit de certains ensembles gographiques. Un des premiers attributs du statut international de lUnion europenne consiste dans le rseau daccords conomiques et commerciaux qui la lie lensemble des autres grandes zones commerciales mondiales, parmi lesquelles on peut en particulier distinguer :
G

Les tats-Unis : les changes bilatraux de biens et de services reprsentaient environ 200 milliards dcus au milieu des annes 90, tandis que le montant total des investissements transatlantiques slevait 365 milliards dcus. Des deux cts de lAtlantique, plus de 3 millions demplois dpendent de ces investissements. En dcembre 1995, la suite dun sommet UE/tats-Unis, un plan daction conjoint a t tabli. Il largit le champ des relations conomiques au domaine politique, en prvoyant notamment la consultation et laction commune sur des questions telles que la paix, la stabilit, la dmocratie et le dveloppement lchelle internationale. Les prsidents des tats-Unis, de la Commission europenne et du Conseil europen se runissent tous les six mois, comme la Commission et des reprsentants de lexcutif amricain le font au niveau ministriel. Les pays dEurope centrale et orientale : aprs la chute du mur de Berlin, et plus encore aujourdhui dans la perspective de llargissement lEurope centrale et orientale, lUnion europenne a dvelopp un puissant

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rseau de soutien conomique aux rformes en cours dans les pays concerns. Cest en juillet 1989 que les pays du G7, runis Paris pour le sommet de lArche, ont confi la Commission europenne le soin de coordonner laide occidentale la Pologne et la Hongrie, premires engages sur la voie des rformes. Un programme daide propre aux Communauts, baptis PHARE, fut mis sur pied. Concentr essentiellement sur lassistance technique, PHARE a t progressivement tendu lensemble des pays de la zone ( lexception des tats de lex-Union sovitique et de lex-Yougoslavie). Laide totale accorde aux douze tats dEurope centrale et orientale (1) sest ainsi leve 33,8 milliards dcus entre 1990 et 1994, soit 45 % de la totalit de laide perue par ces pays. Au fur et mesure que la perspective de llargissement se faisait jour, les Communauts ont conclu, ds la fin de 1991, des accords (2) avec la Hongrie, la Pologne, la Tchcoslovaquie, et en 1993 avec la Roumanie puis la Bulgarie. En 1999, neuf accords de ce type taient en vigueur (3). G Les pays de lest et du sud mditerranen : les relations conomiques et commerciales avec les douze pays mditerranens, avec lesquels lUnion europenne avait, par le pass, conclu des accords dassociation ou de coopration, ont t relances au dbut des annes 90. Une politique spcifique a ainsi t dveloppe, devenue en 1990 politique mditerranenne rnove , dont le volet financier sest lev pour la priode 1992-1996 4,4 milliards dcus, soit 2,7 fois plus quau cours des cinq annes prcdentes (4). Dautre part, une dclaration de partenariat a t adopte par les deux parties en novembre 1995, Barcelone. LUnion europenne a galement form une union douanire avec la Turquie. Elle garantit une totale libert des changes commerciaux, et ladoption par la Turquie du tarif douanier commun de lUnion et de ses rgles en matire daides, de concurrence et de commerce. Les accords conclus avec les pays dEurope centrale et orientale et du monde mditerranen comportent galement un volet politique complmentaire aux dispositions conomiques et commerciales. Il a permis linstauration et le dveloppement rgulier dun dialogue couvrant notamment les questions de politique trangre et de scurit, en particulier la faveur des crises rcentes sur le continent (Bosnie, Kosovo). Activ dans le cadre du processus dlargissement, ce dialogue structur a notamment conduit les pays dEurope centrale et orientale sassocier lensemble des dclarations
(1) Bulgarie, Hongrie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Rpublique tchque, Estonie, Lituanie, Lettonie, Slovnie, Albanie et ancienne Rpublique yougoslave de Macdoine. (2) Ils prvoient notamment que ces pays disposent dun dlai de dix ans maximum pour liminer leurs barrires conomiques et commerciales. LUnion a quant elle mis un terme aux restrictions sur leurs importations de produits industriels au 1 er janvier 1995 quelques exceptions prs (textile et acier). (3) Ils concernent la Bulgarie, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et la Rpublique tchque. Les accords conclus avec la Lettonie et la Lituanie doivent encore tre ratifis, tandis quun neuvime accord a t paraph avec la Slovnie. (4) Tous les pays du monde mditerranen sont concerns, lexception de la Libye, de lIraq et de lIran, avec lesquels lUnion europenne nentretient aucun lien contractuel.

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adoptes par lUnion depuis le milieu des annes 90 dans le cadre de la PESC. Le processus dlargissement doit ainsi tre considr comme un acte politique, et un acte de politique trangre : cest quillustre actuellement la difficile question des relations de lUnion europenne avec la Turquie, qui vient de se voir propos le statut de candidat ladhsion au sommet europen dHelsinki des 10 et 11 dcembre 1999. La question de llargissement la Turquie pose en effet celle des contours futurs de lUnion sur le plan gopolitique, et de lavenir de ses relations avec dautres ensembles tels que lAsie et le Moyen-Orient. G La Russie : lUnion est de loin le plus important partenaire commercial de la Russie, puisquelle reprsente environ 40 % de son commerce extrieur. Comme dans le cas des pays dEurope centrale et orientale, lUnion europenne a mis en place un programme de soutien aux rformes conomiques appel TACIS, qui, entre 1991 et 1995, a fourni la Russie plus de 790 millions dcus daide directe. LUnion europenne a galement dvelopp lendroit de la Russie un volet politique : sous la forme dun accord de coopration et de partenariat en dcembre 1997 dabord, suivi aujourdhui dune stratgie commune (5) adopte au sommet europen de Cologne en juin 1999, et dont lun des objectifs est la coopration en vue de renforcer la stabilit et la scurit en Europe et au-del . Les objectifs affichs par lUnion europenne sont clairs : tablir une dmocratie stable, ouverte et pluraliste en Russie, rgie par ltat de droit et servant de base une conomie de march prospre qui bnficie galement toute la population de la Russie et celle de lUnion europenne ; maintenir la stabilit europenne, en favorisant la scurit mondiale et en rpondant aux dfis communs du continent par une coopration renforce avec la Russie . Au chapitre des initiatives concrtes figure notamment la mise en place dun mcanisme de dialogue permanent visant la prvention des conflits et la gestion des crises, notamment dans les rgions proches de la Russie, ainsi que dans les Balkans et au Moyen Orient . Faisant cho aux relations noues directement entre lAlliance atlantique et la Russie, cette politique europenne lgard de la Russie sinscrit trs largement dans la vision franaise dun monde multipolaire au sein duquel lUnion europenne doit terme jouer un rle comparable celui des tats-Unis. La question reste de savoir si lUnion pourra effectivement peser sur la politique russe dans le domaine des crises, y compris celles qui se dclenchent dans ce que les responsables moscovites appellent leur tranger proche . G Le Japon : longtemps conflictuelles en raison de la politique commerciale protectionniste du Japon, les relations commerciales se sont galement
(5) Cest avec le Trait dAmsterdam quest apparu, dans le cadre de la PESC, loutil des stratgies communes : elles sont adoptes par le Conseil europen daprs la rgle du consensus. Le Conseil peut dfinir la majorit qualifie les conditions dapplication concrte de ces stratgies. Il existe ainsi dsormais une relle possibilit que le vote la majorit qualifie devienne une ralit dans la PESC.

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largies dautres sujets dintrt commun la suite dune dclaration conjointe UE/Japon adopte en 1991. Elle prvoit notamment un mcanisme de consultation rgulire entre les deux parties sur un grand nombre de sujets (science et technologie, assistance au dveloppement, politique de lenvironnement entre autres). G La Chine : elle est devenue en 1995 le quatrime march dexportation de lUnion et son quatrime fournisseur, avec des changes bilatraux atteignant 35 milliards dcus. Les relations commerciales sont doubles dune dimension politique, qui prvoit notamment la promotion de la dmocratie et le respect des droits de lhomme. Ces exemples ont t choisis parce quils rvlent la volont de lUnion europenne dinscrire ses relations conomiques et commerciales dans un cadre politique plus large. LUnion entretient galement des liens privilgis avec les autres ensembles commerciaux que sont, notamment, le Canada, lAELE, la Core, les autres pays dAsie, lAustralie et la Nouvelle-Zlande. Lintervention de lUnion europenne dans le champ du dveloppement Cest en 1963 et en 1969 que les Communauts europennes ont sign deux conventions Yaound avec une vingtaine de pays dAfrique, des Carabes et du Pacifique (ACP). Leur ont succd les quatre conventions signes Lom (1975/79/84/89). Elles concernent aujourdhui prs de 70 pays, en faveur desquels 12 milliards dcus ont t accords pour la priode 1990-1995. Un nouveau protocole financier prvoit un montant de 14,6 milliards dcus pour la priode 1995-2000. Ces conventions reposent sur diffrents types de mcanismes : des avantages commerciaux prfrentiels, une coopration financire et technique, un soutien spcifique aux produits de base. La question de la dimension politique des politiques de soutien au dveloppement conomique sest progressivement pose. Absente tout au long de la guerre froide, elle sest graduellement dveloppe sous la forme dune relative conditionnalit politique partir du dbut des annes 90. Les conventions de Lom contiennent en particulier des clauses de suspension pour violation des droits de lhomme. LUnion agit galement plus positivement en apportant son soutien aux processus de dmocratisation dans ces pays (6). Enfin, il faut ajouter ces politiques les programmes spcifiques daide alimentaire (200 millions dcus en 1995, ce qui place lUnion au second rang lchelle internationale derrire les tats-Unis), et daide humanitaire

(6) Exemple du soutien financier de 20 millions dcus en 1994 accord par lUnion pour la tenue des premires lections sud-africaines.

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(environ 300 millions dcus hors pays de lEst, grs par de lOffice humanitaire des Communauts europennes ECHO) (7). Cest galement toujours au titre des politiques communautaires que lUnion europenne est aujourdhui le principal argentier du processus de paix au Moyen-Orient : elle fournit plus de 50 % 53 % de laide aux territoires occups, loin devant les pays arabes (15 %), et les tats-Unis (9 %). Elle finance en particulier la mise sur pied et la formation du personnel administratif et policier palestiniens. La logique des Pactes de stabilit LUnion europenne a montr le rle de mdiation et de stabilisation quelle est en mesure de jouer dans la prvention de conflits potentiels en Europe centrale, en particulier la faveur du Pacte de stabilit, n dune initiative franaise (Plan Balladur) et dvelopp partir de 1993. Le Pacte de stabilit a ainsi permis aux tats dEurope centrale en conflit potentiel sur la double question des frontires et des minorits (Hongrie et Roumanie en particulier) de signer des traits de bon voisinage. Aujourdhui, on nimagine plus quun conflit touchant ces aspects puissent clater de faon ouverte, avec des risques de dgradation au niveau militaire, entre les pays concerns. Il convient cependant de relativiser la porte du processus. En effet, si le Pacte de stabilit appliqu lEurope centrale a bien fonctionn, cest dans une trs large mesure parce que les tats concerns avaient eux-mmes plus ou moins, et plutt plus que moins, dcids dadopter une voie pacifique dans la gestion de leurs contentieux territoriaux et ethniques. LUnion est venue comme une force dappoint, de soutien une volont rgionale qui allait dj dans le sens de solutions pacifiques. Une telle situation de dpart, fonde sur une relative bonne volont des acteurs rgionaux malgr quelques rticences initiales ou points de contentieux plus difficiles que dautres (entre la Hongrie et la Roumanie en particulier) est-elle transposable, aujourdhui, lEurope du Sud-est et aux Balkans ? Autrement dit, la force de frappe de lUnion a plutt jou, aujourdhui, lorsque les parties en conflit avaient de toute manire exclu le recours la force dans leurs relations rciproques. La vraie question devient alors : comment lUnion peut-elle convaincre, si ce nest contraindre, des parties en conflit potentiel de ne pas recourir la force ? La logique du Pacte de stabilit a refait surface la faveur du conflit au Kosovo : le prsident de la Rpublique franaise, Jacques Chirac, a en effet propos, en accord avec lAllemagne, que lUnion europenne prenne en
(7) Ainsi, aujourdhui, au travers de ces diffrents moyens daction, lUnion europenne et ses tats membres fournissent plus de la moiti des fonds pour lassistance internationale au dveloppement, et plus de 50 % de laide humanitaire mondiale. Ils financent prs de 60 % de laide la Russie et aux Rpubliques issues de lancienne URSS, 40 % de leffort de reconstruction en Bosnie-Herzgovine.

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charge, lissue du conflit, la reconstruction dans les Balkans, faisant largement cho lide plus large voque par le Chancelier allemand dun nouveau plan Marshall pour les Balkans. Comme dans le cas du plan Balladur, ces initiatives nationales ont t reprises au niveau de lUnion : le Conseil europen a adopt le 17 mai 1999 une position commune sur le Pacte de stabilit pour lEurope du Sud-est . Ce projet a une double vocation : court et moyen terme, aider la stabilisation dans la rgion par la reconstruction ; plus long terme, et il doit sagir l dune puissante motivation pour les pays receveurs , la perspective dun rapprochement contractuel, et plus long terme encore, dune intgration avec/au sein de lUnion europenne. Autrement dit, la carotte prsente ici aux tats de la rgion est celle dune appartenance future lUnion. Les mthodes retenues sont trs proches de celle employes quelques annes plus tt pour lEurope centrale, cest--dire lorganisation de tables rondes rgionales incitant, pour ne pas dire forant, les tats de la rgion ngocier ensemble sur lensemble des aspects lis la reconstruction. Lors du sommet europen de Cologne les 3 et 4 juin 1999, le Conseil a, dautre part, rappel que lUnion avait dj dgag une aide financire globale de 100 millions deuros en faveur des pays de la rgion limitrophes de la rpublique fdrale de Yougoslavie, et directement soumis une forte pression du fait, notamment, de laccueil des rfugis kosovars. Lensemble des politiques qui viennent dtre mentionnes reposent sur lutilisation doutils conomiques et financiers au service dun but stratgique : la stabilit, avec comme prolongement espr, la prvention long terme des conflits sur le continent. Il sagit dune approche que seule lUnion, lchelle rgionale europenne, met en uvre de manire aussi intgre. Elle rencontre cependant des limites.

LES LIMITES DES ATTRIBUTS

DE LA PUISSANCE CIVILE

Si les instruments que lon vient dvoquer doivent tre considrs comme des attributs certains de la puissance, il nen reste pas moins quils ne sont pas encore considrs, notamment par certains de leurs bnficiaires, comme des leviers de nature politique : lexemple le plus frappant de cette dichotomie entre puissance conomique et financire et influence politique reste celui du Moyen-Orient, o malgr lampleur du soutien financier consenti par lUnion, cette dernire na que trs peu dinfluence sur le droulement des ngociations politiques entre les acteurs de la rgion. On pourrait dire la mme chose de la Russie, dont les Europens (comme les Amricains dailleurs) sont dans lincapacit dinfluencer rellement les orientations politiques, notamment sur le plan de la politique trangre et de scurit.

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Cette difficult passer de lchelle conomique celle de la puissance politique a plusieurs causes. Tout dabord, dun point de vue gnral, les moyens de laction internationale de lUnion sont disperss entre les diffrents piliers, et rpondent de ce fait des impratifs politiques et des rgles juridiques diffrents. Alors que la majorit des relations conomiques extrieures sinscrivent dans le cadre du premier pilier, et obissent de ce fait des rgles de dcision communautaires, la PESC est un mcanisme intergouvernemental trs faiblement contraignant pour les tats membres. Il en rsulte la fois un manque de cohrence dans les options gnrales, et une trop faible visibilit sur le plan politique et diplomatique. Il ny a notamment pas de liens directs entre les fonds dpenss au titre des relations conomiques extrieures, et les orientations politiques et diplomatiques prises au sein de la PESC. Ainsi, alors mme que la PESC est cense constituer loutil diplomatique, politique et de scurit de lUnion, les leviers concrets, notamment conomiques, se trouvent ailleurs. Or, les mesures de nature conomique et financire doivent tre considres comme relevant de la problmatique gnrale de la scurit et de la politique trangre. Elles sont en effet destines soit prvenir un conflit, soit contribuer la rhabilitation post-conflictuelle : reconstruction en Europe centrale et orientale et dans lex-Yougoslavie ; participation la dimension conomique et financire du processus de paix au Moyen-Orient. Dautre part, et cest peut-tre l le vrai problme, les atouts civils de la puissance europenne ne se traduiront par lexercice dun rle politique part entire qu partir du moment o ils sinscriront dans une diplomatie, une stratgie commune : or, la PESC ne sest pas jusqu prsent manifeste comme vecteur dune telle diplomatie, mme si, par exemple, la stratgie commune adopte lgard de la Russie et mentionne prcdemment sinscrit dans une logique de rationalisation des relations diverses dj dveloppes par lUnion avec Moscou. Lors du sommet europen dHelsinki des 10 et 11 dcembre derniers, le Conseil europen a pris plusieurs dcisions dont le but est prcisment de remdier la dispersion des moyens de laction extrieure de lUnion et la faiblesse de la diplomatie commune : cest dans ce contexte que sinscrit en particulier la dcision de crer un mcanisme de coordination pour la gestion civile des crises, (...) de caractre interpiliers , ceci afin dtre en mesure de rassembler lensemble des outils communautaires et intergouvernementaux ncessaires la gestion dune crise donne (8).

(8) Rapport de la prsidence sur la gestion non militaire des crises par lUnion europenne , Annexe 2 lAnnexe IV des Conclusions du Conseil europen dHelsinki, 11 dcembre 1999.

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CONCLUSION
Le rappel des atouts civils de la puissance europenne est essentiel plusieurs titres. Tout dabord, il montre que lUnion sest trs rapidement adapte lenvironnement stratgique daprs-guerre froide en crant, au sein du premier pilier, des mcanismes conomiques et financiers de stabilisation lchelle du continent europen, comme en tmoignent lensemble des programmes de soutien aux rformes en Europe centrale et orientale. Il en va de mme des actions dfinies dans le cadre de lhumanitaire, considr aujourdhui comme une des composantes essentielles de la scurit internationale. Enfin, et peut-tre surtout, voquer les attributs non militaires de la puissance europenne permet de recentrer le dbat transatlantique actuel, qui fait de la capacit de lUnion europenne grer les crises le critre ultime de sa puissance politique. Rduire le statut politique et de scurit de lUnion europenne la seule problmatique de la gestion des crises, comme le font aujourdhui les tats-Unis et certains de leurs allis europens est en effet pernicieux : il est clair que lEurope a besoin dun outil militaire commun lui permettant de jouer un rle plus vident dans la prvention et la gestion des conflits. Mais cela conduit trop souvent dvaluer, ou minorer, le poids et le rle de tout un ensemble dautres moyens que lUnion dveloppe dj depuis longtemps et qui sinscrivent dans une logique de stabilisation et de prvention long terme, en Europe et au-del. Dans les dbats venir sur la relation Europe/tats-Unis dans le domaine de la scurit, il ne faudrait pas ainsi dfinitivement dissocier la dimension proprement militaire et oprationnelle, sur le terrain de laquelle les tats-Unis continueront de bnficier datouts incontestables, dune dimension plus large, plus politique, o lquilibre des forces entre les deux rives de lAtlantique nest pas aussi clairement favorable Washington.