Mémoire LS - Version Soutenue PDF

REPUBLIQUE DU BENIN
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MINISTERE DE L’ENSEIGNEMENT
SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE SCIENTIFIQUE
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UNIVERSITE D’ABOMEY CALAVI
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ECOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION
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MEMOIRE DE FIN DE FORMATION AU CYCLE II
OPTION : Administration des Finances FILIERE : Administration des Finances et Trésor
PROMOTION : 2019 - 2021
THEME
OPTIMISATION DU SUIVI DU PORTEFEUILLE DES

ENTREPRISES PUBLIQUES ET DES
PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT BÉNINOIS
Réalisé par : Kao Kueshi Légende SODEGLA
Sous la supervision de :
Tuteur de stage : Directeur de mémoire :

M. Jacques ATCHEDE Dr. Errol TONI
Chef Service des Études et de Enseignant à l’ENA
la Réglementation / DGPED
Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l’État béninois
CERTIFICATION
« Nous soussignés, Errol M. TONI et Jacques ATCHEDE respectivement Directeur de
mémoire et Tuteur de stage, certifions que le présent mémoire a été effectivement réalisé par
SODEGLA K. K. Légende à la suite d’un stage académique effectué à la Direction Générale
des Participations de l’État et de la Dénationalisation. Ledit mémoire est arrivé à terme et
peut être soutenu devant un jury ».
Cotonou, le 7 décembre 2021
Ont signé
Tuteur de stage Directeur de mémoire
M. Jacques ATCHEDE Dr. Errol M. TONI
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA ii

AVERTISSEMENT
L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION

ET DE MAGISTRATURE N’ENTEND DONNER
AUCUNE APPROBATION NI IMPROBATION
AUX OPINIONS ÉMISES DANS CE MÉMOIRE.
CES OPINIONS DOIVENT ÊTRE CONSIDÉRÉES
COMME PROPRES À LEUR AUTEUR.
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA iii

DEDICACE
A ma chère mère, Honorine SOGLOHOUN pour son amour, ses sacrifices et les efforts
consentis pour que j’aie la meilleure éducation possible.
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA iv

IN MEMORIAM
- à mon cher père, feu Dieudonné SODEGLA pour les valeurs qu’il a su me
transmettre et pour m’avoir donné les armes nécessaires pour réussir dans la vie,
repose en paix !
- à ma sœur défunte Amessouwé SODEGLA, toi qui a été pour moi comme une
seconde mère, repose en paix !
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA v

REMERCIEMENTS
Nous exprimons notre profonde gratitude à :
- Monsieur Errol TONI, notre Directeur de mémoire, pour le suivi, ses conseils, ses
orientations et sa totale disponibilité en dépit de ses nombreuses occupations ;
- Monsieur Jacques ATCHEDE, notre Tuteur de stage, pour son suivi constant et ses riches
apports ;
- Madame Christel Gnundéwé YEBE, Directrice Générale de la DGPED pour son
précieux soutien ;
- Monsieur Epiphane AHOGLE, Directeur Général Adjoint de la DGPED, pour ses
conseils, orientations et son précieux soutien ;
- Monsieur Horace AFADJINOU, Directeur de la Gestion des Participations de l’État,
pour ses riches apports ;
- Madame Reine Fleur CHEFFA, Chef Service de la Monnaie et du Portefeuille de l’État
/ DAMF et à toute son équipe pour leurs précieux apports ;
- Monsieur Epiphane SOHOUENOU, Directeur de l’École Nationale d’Administration
(ENA) et au personnel administratif et technique, pour la qualité de la formation et les
riches expériences partagées ;
- tout le personnel de la DGPED pour leur accessibilité et leur disponibilité ;
- ma sœur Florence et mon frère Pascal pour leur soutien inconditionnel ;
- Madame Marie-Joëlle HOUNGBO pour son soutien inestimable ;
- nos amis Boris GNAHOUI, Roméo HOUNDETON, Edouard DANNOUDO et toutes
les personnes qui ont contribué d’une manière ou d’une autre à la réalisation de ce travail.
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA vi

LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS

AOF : Attributions, Organisation et Fonctionnement
AUDCIF : Acte Uniforme Relatif au Droit Comptable et à l’Information
Financière
AUSC-GIE : Acte Uniforme relatif au Droit des Sociétés Commerciales et du
Groupement d’Intérêt Économique
DAMF : Direction des Affaires Monétaires et Financières
DGAE : Direction Générale des Affaires Economiques
DGPE : Direction Générale du Portefeuille de l'État
DGPED : Direction générale des Participations de l’État
EPIC : Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial
FMI : Fonds Monétaire International
LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances
OCDE : Organisation de Coopération et de Développement Economique
OHADA : Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires
SIGFIP : Système Intégré de Gestion des Finances Publiques
SMPE : Service de la Monnaie et du Portefeuille de l’État
TGE : Trésorerie Générale de l’État
UMOA : Union Monétaire Ouest Africaine
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA vii

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Point des entreprises publiques béninoises ....................................................... 17
Tableau 2 : Tableau des ressources humaines de la DGPED .............................................. 19
Tableau 3 : Performances des Sociétés d’État ..................................................................... 22
Tableau 4 : Tableau d’identification des problèmes à résoudre .......................................... 30
Tableau 5 : Tableau de bord de l’étude ................................................................................ 40
Tableau 6 : Synthèse de l’étude « Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises
publiques et des participations de l’État Béninois » ............................................................ 64
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA viii

GLOSSAIRE
Actifs financiers : ce sont des titres ou contrats, généralement transmissibles et négociables,
qui sont susceptibles de produire à leur détenteur des revenus ou un gain en capital, en
contrepartie d'une certaine prise de risque. Il peut s’agir d’immobilisations financières
(actions, parts sociales, créances rattachées à des participations, etc.) ou de valeurs
mobilières.
Action : Titre de propriété délivré par une société de capitaux. Elle confère à son détenteur
la propriété d’une partie du capital, avec les droits qui y sont associés : intervenir dans la
gestion de l’entreprise et en retirer un revenu.
Actionnaire : personne physique ou morale qui détient des parts sociales (actions) d’une
entreprise. Ces actions lui sont conférées après un apport en numéraire (argent) ou en nature
(bien matériel ou immatériel) au capital de l'entreprise.
Administrateur : personne physique siégeant au conseil d’administration (CA) d’une

entreprise ou organisation. Il régit les affaires d’une société. La fonction d’administrateur de
société est très souvent collégiale et partagée par l'ensemble des membres du conseil
d'administration de la société.
Assemblée Générale : vocable par lequel, en droit des sociétés, on désigne la réunion des
actionnaires d'une société de capitaux ou encore, la réunion des porteurs de parts des sociétés
de personnes lorsqu'ils sont conviés à débattre et à voter sur un "ordre du jour" préparé par
leurs organes de gestion.
Commissaire aux comptes : personne exerçant à titre libéral une profession réglementée
dont le rôle est de contrôler et de certifier la régularité des écritures comptables des sociétés
et la véracité de leurs constatations au regard des documents qui les justifient.
Conseil d’Administration : groupe de personnes physiques ou morales, chargé de diriger

une institution, comme une association, une entreprise ou un établissement public. Il a pour
mission de définir la stratégie de l’entreprise et est composé d’administrateurs et d’un
président du Conseil d’Administration.
Dénationalisation : aux termes de l’article 71 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020

portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du
Bénin, la dénationalisation consiste pour l’État, ou toute personne morale de droit public à
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA ix

céder partiellement ou intégralement au secteur privé les participations majoritaires qu’il

détient dans une entreprise publique de sorte à perdre son influence dominante dans la
gestion de l’entité concernée.
Dividende : part des bénéfices attribuée à chaque actionnaire.
Entreprise publique : entreprise sur laquelle l’État ou toute personne morale de droit public
peuvent exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la
propriété, de la participation financière ou des règles qui la régissent. Il s’agit aux termes de
la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des
entreprises publiques en République du Bénin, des établissements publics et des sociétés
(sociétés d’État et sociétés à participation publique majoritaire).
Etablissements publics : ce sont des entreprises publiques crées par l’État ou les
collectivités territoriales pour gérer une ou des activités de service public à des fins
essentiellement d’intérêt général. Ils sont dotés de la personnalité morale et de l’autonomie
financière.
États financiers : document comptable qui donne des informations sur la situation
financière d’une entreprise. Il synthétise de façon claire et structurée les évènements qui ont
affecté une entreprise tout au long de son existence ainsi que les transactions qu’elle a
réalisées avec des tiers.
Gouvernance d’entreprise : système par lequel une organisation prend des décisions et les
applique en vue d’atteindre ses objectifs.
Participation publique : part du capital d’une entreprise détenue par l’État ou par une ou
plusieurs personnes de droit public.
Portefeuille de l’État : regroupe les actifs financiers détenus par l’État et les personnes
morales de droit public.
Privatisation : transfert de la propriété d'une grosse partie, voire de la totalité, du capital

d'une entreprise du secteur public au secteur privé.
Société d’État : ce sont des sociétés par actions dont le capital est entièrement détenu
directement ou indirectement par l’État ou par une ou plusieurs personnes morales de droit
public.
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA x

RÉSUMÉ
L’État béninois à l’instar d’autres pays, est détenteur d’un portefeuille assez important
d’entreprises publiques. Il a également acquis des participations dans le capital de diverses
entreprises privées et auprès d’entités sous régionales, régionales et internationales.
Pour gérer ce portefeuille des participations, il fût créée en 2016, la Direction Générale des
Participations de l’État (DGPED) dont la mission principale est d’incarner l’État actionnaire
à travers la surveillance financière des entreprises publiques et la gestion des participations
de l’État. Cependant, après quatre années d’existence de ladite structure, peut-on vraiment
affirmer que l’État assure une gestion efficace et responsable de son portefeuille ?
La recherche d’une réponse à cette interrogation nous a amené à nous intéresser aux activités
de la DGPED et à réaliser notre étude sur l’optimisation du suivi du portefeuille des
entreprises publiques et des participations de l’État béninois.
En effet, l’état des lieux réalisé a révélé des insuffisances qui traduisent un suivi non
satisfaisant du portefeuille de l’État. De façon plus spécifique, nous avons retenu deux
problèmes ci-après cités :
- le manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État ;
- la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.
Le diagnostic établit après l’identification des causes, nous a permis de proposer les solutions
suivantes :
- le recours à une expertise externe pour la réalisation de l’inventaire des actifs financiers
de l’État ainsi que leur valorisation ;
- la conception et la mise en production d’une application de suivi des participations de
l’État à mettre à la disposition du SMPE et de la DGPED ;
- la transformation structurelle de la DGPED en une Autorité ou une Agence spécialisée
indépendante afin d’accroître son pouvoir d’action ;
- l’insertion d’un objectif relatif à la production et la transmission à la DGPED dans les
délais, des documents comptables et autres informations sollicitées, dans les contrats
d’objectifs des directeurs d’entreprises publiques ;
- la vérification par le Secrétariat de Direction de la DGPED, de la documentation
transmise par les entreprises publiques et le rejet à la réception, de toute documentation
incomplète ou non conforme.
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA xi

ABSTRACT
The State of Benin, like other countries, has a fairly large portfolio of public enterprises. It
has also acquired equity stakes in various private companies and with sub-regional, regional
and international entities.
To manage this portfolio of holdings, the General Directorate of State Holdings (DGPED)
was created in 2016, whose main mission is to embody the State as a shareholder through
the financial supervision of public enterprises and the management of holdings of State.
However, after four years of existence of the said structure, can we really say that the State
ensures efficient and responsible management of its portfolio?
The search for an answer to this question led us to take an interest in the activities of the
DGPED and to carry out our study on the optimization of the monitoring of the portfolio
of public enterprises and of the investments of the State of Benin.
Indeed, the inventory carried out revealed shortcomings which reflect unsatisfactory
monitoring of the State portfolio. More specifically, we have retained two problems cited
below:
- the lack of effective monitoring of all financial assets held by the State ;
- the low efficiency of the financial supervision system of public enterprises.
The diagnosis, established after identifying the causes, enabled us to propose the following
solutions:
- recourse to external expertise for carrying out an inventory of the State's financial assets
as well as their valuation ;
- the design and production of an application for monitoring State holdings to be made
available to the SMPE and the DGPED ;
- the structural transformation of the DGPED into an Authority or an independent
specialized agency in order to increase its power of action ;
- the inclusion of an objective relating to the production and transmission to the DGPED
on time, of accounting documents and other information requested, in the objective
contracts of directors of public enterprises ;
- the verification by the Directorate General of the DGPED of the documentation sent by
the public enterprises and the rejection on receipt of any incomplete or non-compliant
documentation.
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA xii

SOMMAIRE
INTRODUCTION ................................................................................................................. 1
CHAPITRE 1 : LA GESTION DU PORTEFEUILLE DE L’ÉTAT AU BENIN ................ 4
Section 1 : Évolution de l’État actionnaire dans le contexte béninois ................................... 5
Section 2 : Gestion du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l’État
............................................................................................................................................. 11
CHAPITRE 2 : PROBLEMATIQUE D’UN SUIVI OPTIMAL DU PORTEFEUILLE DE
L’ÉTAT BENINOIS ............................................................................................................ 27
Section 1 : Cadre conceptuel de la problématique ............................................................... 28
Section 2 : Recherche documentaire et cadre méthodologique de vérification des hypothèses
............................................................................................................................................. 41
CHAPITRE 3 : VERS UNE OPTIMISATION DU SUIVI DU PORTEFEUILLE DE
L’ÉTAT ............................................................................................................................... 52
Section 1 : Diagnostic de la problématique de l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État
............................................................................................................................................. 53
Section 2 : Conditions pour un meilleur suivi du portefeuille de l’État .............................. 58
CONCLUSION .................................................................................................................... 66
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA xiii

INTRODUCTION
L’État dans la poursuite de ses objectifs économiques et sociaux et en vue de satisfaire

l’intérêt général, est amené à prendre des participations dans le capital d’entreprises privées.
Dans la poursuite des mêmes objectifs, il crée des entreprises publiques, qui se révèlent être
de véritables instruments de politiques économiques et sociales. Ces entreprises publiques
ainsi que les participations détenues par l’État font de ce dernier un actionnaire.
En effet, c’est au lendemain de leurs indépendances dans les années 60, que les pays
africains, pour répondre aux besoins socio-économiques urgents de leurs populations, ont
procédé à une vague de nationalisations et de création d’entreprises publiques. Cette
politique ainsi mise en œuvre visait alors à relancer leurs économies respectives et à créer
les infrastructures nécessaires pour assurer un développement économique et social mais
surtout un mieux-être de leurs populations.
La même tendance a été observée au Bénin avec la création d’une multitude d’entreprises
publiques au cours de la période révolutionnaire, mais en dépit des vagues de
dénationalisation qui ont suivi dans les années 90, l’État béninois reste encore propriétaire
d’un nombre relativement important d’entreprises et est demeuré dans le capital de plusieurs
entreprises privées.
Dans une optique de rationalisation de son patrimoine et afin d’assurer la performance de

son portefeuille, l’État béninois a confié en 2016, la gestion de ce dernier à la Direction
Générale des Participations de l’État et de la Dénationalisation (DGPED). La DGPED dont
la mission principale est d’incarner l’État actionnaire, est chargée de la mise en œuvre de la
politique actionnariale de l’État à travers la surveillance financière des entreprises publiques
et une gestion active de ses participations. Les activités de la DGPED sont dirigées et
coordonnées par un Directeur Général et un Directeur Adjoint. Ils sont assistés par des
structures et personnes qui leur sont directement rattachées, à savoir : l’Assistant du
Directeur Général, le Secrétariat de Direction, la Cellule d’Appui au Directeur Général
(CA/DG), le Secrétaire Particulier du Directeur Général. Enfin, pour l’exécution des tâches
opérationnelles, la DGPED dispose de trois (03) directions techniques, à savoir :
- la Direction de la Gestion des Participations de l’État : en charge des études et de la

règlementation, du contrôle de gestion et du suivi des participations de l’État ;
- la Direction de la Dénationalisation : en charge du suivi des programmes de
dénationalisation et du suivi des engagements ;
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 2

- la Direction de la gestion des Ressources : en charge de la gestion des ressources

humaines, du matériel et des affaires financières, de l’informatique et des archives.
Si les efforts du gouvernement béninois dans le cadre de la rationalisation de son portefeuille

sont à saluer, l’actualité liée aux dérives de certaines entreprises publiques ainsi que les
résultats déficitaires réalisés par d’autres, telles que la Société Nationale de
Commercialisation des Produits Pétroliers (SONACOP), la Société Béninoise d’Energie
Electrique (SBEE)…, laissent entrevoir des insuffisances et nous amène à nous interroger
sur l’efficacité du mécanisme de suivi mis en place. Ainsi, avons-nous choisi de porter nos
réflexions sur le thème : Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et
des Participations de l’État béninois afin d’identifier les goulots d’étranglement et de
proposer des approches de solutions pour un meilleur suivi du portefeuille de l’État.
Pour traiter du sujet, nous avons adopté un plan tripartite de trois chapitres. Le premier est
consacré aux généralités et à l’état des lieux de la gestion du portefeuille de l’État béninois.
Dans le 2ème chapitre nous présenterons le cadre conceptuel de la problématique, la revue
de littérature ainsi que le cadre méthodologique de vérification des hypothèses. Enfin, dans
la 3ème partie, nous exposerons les résultats de notre étude avant de déboucher sur nos
propositions d’approches de solutions.

CHAPITRE 1 :
LA GESTION DU PORTEFEUILLE DE L’ÉTAT
AU BENIN

Dans ce chapitre, nous aborderons les généralités sur l’État actionnaire et son évolution dans
le contexte béninois puis, nous procéderons à un état des lieux sur la gestion du portefeuille
de l’État béninois.
Section 1 : Évolution de l’État actionnaire dans le contexte

béninois
Cette section est consacrée aux généralités sur l’État actionnaire et à l’évolution de ce
concept au Bénin.
Paragraphe 1 : Généralités sur l’État actionnaire

Nous allons présenter ici, successivement, l’historique de l’apparition de l’État actionnaire
et des entreprises publiques, la définition du concept, l’organisation de l’État actionnaire à
travers le monde et les objectifs poursuivis.
1.1 Naissance de l’État actionnaire et des entreprises publiques

L’État actionnaire repose sur la doctrine de l’interventionnisme étatique prônée par John
Maynard Keynes1, qui estime que l'économie doit être soutenue par le monde politique,
notamment en matière de création d'emplois. Opposé à l’État gendarme et au libéralisme2,
l’interventionnisme est un courant préconisant l'intervention des pouvoirs publics dans la vie
économique d'un pays afin d’assurer le bien-être des citoyens et réduire les inégalités
sociales. Il est mis en œuvre à travers différentes politiques de finances publiques à savoir:
l’augmentation des dépenses publiques et l’extension de leurs domaines d’intervention, la
redistribution des richesses et une politique fiscale plus incitative, l’intervention directe de
l’État dans l’économie, par la détention d’entreprises publiques, la mise en place de
monopoles publics etc…
L’interventionnisme étatique connaitra un essor après la crise économique de 19293 et

la Seconde Guerre mondiale4, notamment pour le financement de l’économie à travers de
1
John Maynard Keynes (1883-1946), économiste et financier britannique influent du XXe siècle, auteur du courant keynésien.
2
Idéologie (doctrine) politique qui s'est développée en Angleterre et en France au XVIIe et XVIIIe siècle dans le cadre général de la
philosophie des Lumières: John Locke, Montesquieu (Charles Louis de Secondat) et Adam Smith. On distingue le libéralisme économique
et le libéralisme politique. Le libéralisme économique (capitalisme) considère que la recherche du profit et de l'intérêt personnel constitue
le moteur du progrès. Il doit s'accompagner de libertés fondamentales: liberté de vendre et d'acheter des biens, liberté d'entreprendre et
liberté de propriété... https://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMDictionnaire?iddictionnaire=1507, consulté le 31 octobre 2021.
3
La plus grave crise économique du XXe siècle, qui, provoquée par le krach boursier de Wall Street aux États-Unis le 24 octobre 1929, se
propagea au monde entier, l'entraînant dans une décennie de récession marquée une augmentation massive du chômage et de la misère,
mais également par de profondes transformations sociales et politiques.
https://www.larousse.fr/encyclopedie/divers/la_crise_de_1929/187370, consulté le 31 octobre 2021.
4
La Seconde Guerre mondiale, ou Deuxième Guerre mondiale, est un conflit armé à l'échelle planétaire qui dure du 1 septembre 1939 au
2 septembre 1945 https://fr.wikipedia.org/wiki/Seconde_Guerre_mondiale.

vastes programmes de nationalisations et grands projets industriels. Ainsi, l’État pour réguler
l’économie, conserver son influence dans des secteurs jugés stratégiques et satisfaire les
besoins d’intérêt général est-il amené à créer des entreprises publiques et prendre des
participations dans des entreprises privées.
Les États modernes utilisent l'actionnariat public comme un instrument d’action et

d’orientation stratégique des entreprises publiques et semi-privées afin qu'elles remplissent
les objectifs nationaux. Le Brésil met ainsi en place un actionnariat public dans les années
1990. La Chine fait de même et inscrit dans le droit des affaires chinois les dispositions
relatives à l'actionnariat public. Ce mouvement d’actionnariat public apparaîtra en France à
travers une première vague de nationalisations d’entreprises, déclenchée en 1944 pour
sanctionner des entreprises soupçonnées d'avoir collaboré avec l'occupant allemand durant
la guerre. En Afrique, la dynamique de création d'entreprises publiques et d’actionnariat
public apparaîtra seulement dans les années 60 suite à l’indépendance des anciennes
colonies.
1.2. Définition
L'État actionnaire fait référence à l'exercice par un État de responsabilités multiples vis-à-
vis des entreprises publiques. L'État actionnaire cherche à règlementer et à réguler les
secteurs d'activité de ces différentes entreprises à l'intérieur desquelles il est, à la fois,
l'actionnaire, mais également, très souvent, le client.5 L’État actionnaire renvoie, à la fois, à
un instrument de politique publique spécifique (la participation au capital d’entreprises) et à
un ensemble d’acteurs et d’institutions. Il regroupe des pratiques et des techniques de
gouvernement de l’économie qui reposent in fine sur une participation au capital de sociétés
commerciales ou financières. Ces prises de participation qui se traduisent par un apport de
fonds propres au bilan des sociétés, permettent à l’État d’une part, d’exercer un contrôle sur
les entreprises via notamment le conseil d’administration, et d’autre part de générer un
revenu, via le versement de dividendes ou les plus-values de cession.6 L’État actionnaire
peut également désigner l’organe de l’État chargé d’exercer les droits d’actionnaire de l’État
au sein des entreprises publiques et celles à participations financières publiques. Il peut s’agir
5
https://www.mataf.net/fr/edu/glossaire/etat-actionnaire, consulté le 31 octobre 2021.
6
Les figures de l’Etat actionnaire https://journals.openedition.org/regulation/14418?file=1

d’un organisme unique, d’un organisme de coordination ou d’un ministère chargé d’exercer
la fonction actionnariale de l’État.
Il convient de distinguer "l'État actionnaire" de la "nationalisation", en ce sens que la

nationalisation est une opération juridique consistant à transférer la propriété d’une
entreprise privée dans le patrimoine de l’État. Le concept d'État actionnaire recouvre quant
à lui, au-delà des entreprises publiques, les participations publiques (majoritaires ou
minoritaires) dans des entreprises privées.
1.3. Organisation
Dans les États modernes, il est souvent créé une structure publique qui a pour mission de
gérer les participations de l’État et de fixer la politique actionnariale publique.
En France, il a été créé, en 2006, l'Agence des Participations de l'État chargée de contribuer
à une bonne valorisation des participations de l’État dans les entreprises publiques en vertu
de la LOLF française de 2006.
Au Royaume-Uni, l'organisme de l’État qui gère les participations est le Shareholder

Executive. Il doit s'assurer que les participations de l’État génèrent des rendements et une
rentabilité positifs soutenus et restituent le coût de leur capital au fil du temps dans le cadre
des paramètres de la stratégie, de la réglementation et de la clientèle fixés par les pouvoirs
publics, en agissant comme un actionnaire intelligent et efficace.
En Côte d’Ivoire, la gestion des participations de l’État est confiée à la Direction Générale
du Portefeuille de l'État (DGPE). Placée sous la tutelle du Secrétariat d'État auprès du
Premier Ministre chargé du Budget et du Portefeuille de l'État, la DGPE assure un suivi
performant du portefeuille de l’État ivoirien, à travers la maîtrise de l’information, la maîtrise
des problèmes clés des entreprises du Portefeuille, le développement des compétences, le
développement de la communication, etc.
Au Bénin, c’est la Direction Générale des Participations et de la Dénationalisation (DGPED)

du Ministère de l’Economie et des Finances qui est chargée d’incarner l’État actionnaire et
d’assurer le contrôle et la surveillance financière des entreprises publiques. Elle assure la
professionnalisation et l’efficacité des organes de gestion des entreprises publiques, la
valorisation du patrimoine de l’État et ses prises de participations et la contribution des
entreprises publiques à la réalisation des objectifs économiques et sociaux.

1.4. Objectifs
Rendre l'État actionnaire permet de réaliser plusieurs objectifs :
- objectif de régulation de l’économie : dans le cas où l’État est l'actionnaire

majoritaire, il est libre de mettre en place une politique actionnariale publique. Les
entreprises à participations publiques sont souvent des entreprises stratégiques ; les
plus stratégiques sont souvent nationalisées.
- objectif social : Il arrive que l’État devienne actionnaire dans des entreprises proches
de la banqueroute afin de les sauver. Ce financement public permet aussi à l’État de
soutenir des innovations quand bien même celles-ci ne sont pas rentables sur le court
terme pour des actionnaires privés.
- objectif de service public : en tant qu'actionnaire, l’État peut nommer des
représentants au sein de l'entreprise, exercer un droit de vote à l'assemblée générale
des actionnaires. Sa prérogative de puissance publique lui permettant d'imposer que
l'entreprise s'acquitte d'une mission de service public.
- objectif de création de richesses : l'actionnariat d’État permet également à l’État,
quoique cela ne soit pas l'objectif premier, d'engranger des recettes grâce au
versement de dividendes.
Paragraphe 2 : L’État actionnaire au Bénin

Dans cette partie, nous avons présenté l’historique de l’État actionnaire au Bénin et avons
présenté le cadre de gestion des participations de l’État béninois.
2.1. Historique
En Afrique, la dynamique d'actionnariat public et le mouvement de création des entreprises
publiques sont apparus dans les années soixante, dans un contexte de décolonisation. En
effet, les pays africains au lendemain de leurs indépendances, ne disposant pas
d’infrastructures suffisantes et pour répondre aux besoins socio-économiques de leurs
populations respectives, ont procédé à une vague de nationalisations et de création
d’entreprises publiques dans divers secteurs de la vie économique (activités portuaires,
brasserie, cimenterie, sucreries, hydrocarbure, sucrerie, banque…). L’objectif visé était
d’impulser et accélérer le processus de développement. Au Congo par exemple, nous avons

connu la « zaïrianisation »7 c'est-à-dire le transfert aux zaïrois de l'époque de la gestion de

certaines entreprises appartenant aux étrangers. Certaines de ces entreprises se sont ainsi
vues octroyées le statut d'entreprises publiques, d'autres sont restées aux privés nationaux.
Le même mouvement de nationalisation et de création d’entreprises publiques a été observé

au Bénin à la suite à son accession à l’indépendance. En effet, c’est à partir de 1974, que
l’État béninois dans le cadre de la mise en œuvre d’une politique socialiste, procéda à une
série de nationalisations et de création d’entreprises publiques aboutissant à une
centralisation de l’appareil économique. La politique économique ainsi mise en œuvre est
alors orientée vers un vaste programme d’industrialisation qui a engendré des
investissements massifs que le pays n’avait pas toujours la capacité de gérer.
Au fil des années, ces entreprises ont été confrontées à une mauvaise gestion économique et
financière de la part de leurs dirigeants, et à une faible rentabilité. Elles ont réalisé d’énormes
pertes financières et sont tombées en faillite. Cette situation a conduit à une vague de
dénationalisation et de privatisation des entreprises publiques dans les années 90 à travers
un programme drastique de stabilisation et d’ajustement structurel mis en œuvre sous l’égide
du Fonds Monétaire International (FMI).
Le mouvement de dénationalisation s’observe encore de nos jours au Bénin. Cependant, en

dépit des vagues de privatisation, dissolutions et de liquidation d’entreprises publiques, le
Bénin reste encore propriétaire d’un nombre assez important d’entreprises et est demeuré
dans le capital de certaines sociétés privatisées pour des raisons stratégiques. Par ailleurs,
l’État béninois a acquis des participations dans le capital de diverses entreprises privées ainsi
qu’au niveau d’entités sous régionales, régionales et internationales ; ce qui fait de lui le
détenteur d’un portefeuille non négligeable de participations. En 2016, alors qu’il se posait
la problématique d’une bonne gouvernance des entreprises publiques et du suivi effectif des
participations de l’État béninois, ce dernier a procédé à la création d’une structure en charge
de la surveillance financière des entreprises publiques, de la gestion des participations et de
la réalisation des opérations de dénationalisation.
7
La zaïrianisation (appelé aussi « zaïrisation ») est un mouvement politique lancé en 1965 par Mobutu Sese Seko en République du Zaïre
(actuelle République démocratique du Congo). Il consistait à revenir à une « authenticité » africaine des toponymes et des patronymes en
supprimant tout ce qui était à consonance occidentale.
https://fr.wikipedia.org/wiki/Zaïrianisation#:~:text=La%20zaïrianisation%20(appelé%20aussi%20«%20zaïrisation,actuelle%20Républiq
ue%20démocratique%20du%20Congo).

2.2. Cadre de la gestion des participations de l’État

La gestion du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l’État est confiée
à la Direction Générale des Participations de l’État et de la Dénationalisation (DGPED). En
effet, c’est à l’issue d’une mission du Fonds Monétaire International (FMI) que des écarts
portant sur l’absence d’une vision consolidée de la situation financière des entreprises
publiques, un suivi limité par l’État des décisions relatives à la gestion financière de ces
entités et une faible transparence de leurs relations financières avec l’État ont été relevés. La
mise en œuvre des recommandations formulées à l’issue de ladite mission a conduit, en
2016, à une revue du cadre institutionnel de la gestion du portefeuille de l’État. Ainsi, au
lendemain des élections présidentielles de 2016, le gouvernement béninois a-il procédé à la
création de la Direction Générale des Participations de l’État et de la Dénationalisation
(DGPED) au sein du Ministère chargé des finances. Cette création visait à renforcer la
surveillance financière des entreprises publiques, le suivi des participations et le cadre des
opérations de dénationalisation. Cette nouvelle direction résulte d’une fusion de la Direction
de la Gestion et du Contrôle du Portefeuille de l’État (DGCPE) issue de la Direction
Générale des Affaires Economiques et du Secrétariat Permanent de la Commission
Technique de Dénationalisation (SP/CTD). La DGPED incarne ainsi l’État actionnaire au
Bénin.
Conformément à ses attributions8, le Service Monnaie et Portefeuille de l’État de la Direction

des Affaires Monétaires et Financières du Trésor assure également le suivi du portefeuille
de l’État à travers : la réalisation de l’inventaire permanent du portefeuille des titres et
participations de l’État et de la transmission des résultats comptables et financiers à la
Trésorerie Générale de l’État ; l’examen des dossiers relatifs au portefeuille de l’État ;
l’exécution en liaison avec la DGPED des programmes de création d’entreprises, de
privatisations, de restructuration, de liquidations et le suivi extracomptable du portefeuille
de l’État.
8
Voir l’article 22 de l’arrêté n° 1551/MEF/CAB/SGM/DGTCP/DCP/SP du 22 juin 2020 portant AOF de la DGTCP.

Section 2 : Gestion du portefeuille des entreprises

publiques et des participations de l’État
Les entreprises publiques ainsi que les prises de participation de l’État sont soumises à une
législation et une réglementation en application desquelles divers mécanismes sont institués
au sein de la structure en charge des participations de l’État : la Direction Générale des
Participations de l’État et de la Dénationalisation.
Paragraphe 1 : Cadre juridique et structure du portefeuille de

l’État
Dans cette partie, il sera présenté l’état des lieux du cadre juridique de la gouvernance des
entreprises publiques et de la structure du portefeuille de l’État.
1.1. Cadre juridique de la gouvernance des entreprises publiques
Les entreprises publiques sont particulières. Le cadre juridique de leur gouvernance se

caractérise par l’existence de règles de nature et d’origine diverses. Elles proviennent à la
fois, du droit public et du droit privé, du droit national et du droit communautaire. Dans
l’espace OHADA, la gouvernance des entreprises publiques est encadrée par l’Acte
Uniforme relatif au droit des Sociétés Commerciales et du Groupement d’Intérêt
Économique (AUSC-GIE) et les dispositions nationales non contraires9. L’AUSC-GIE du
30 janvier 2014 détermine les dispositions générales applicables à l’ensemble des sociétés
commerciales10 ainsi que celles particulières liées à chaque type de sociétés, clarifie
notamment les rôles des acteurs de la gouvernance, améliore le fonctionnement du Conseil
d’administration, institue un cadre de performance du Conseil avec l’admission expresse de
la création des Comités11.
Tous les États membres de l’OHADA ont un dispositif spécifique national qui leur est
applicable. Au Bénin, c’est fondamentalement la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020
portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du
9
Article 1er de l’Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d’intérêt économique.
10
Il s’agit de la société anonyme (SA), de la société par actions simplifiée (SAS), de la société à responsabilité limitée (SARL), de la
société en nom collectif (SNC) et de la société en commandite simple (SCS). Mais, dans la pratique, la société anonyme est la principale
forme sociale choisie pour les entreprises publiques.
11
Art 437 AUSC-GIE.

Bénin qui organise la gouvernance des entreprises publiques. Elle définit les entreprises
publiques, fixe les différentes formes en fonction de leur statut juridique, les modalités de
création d’entreprises et de prise de participations ainsi que les dispositions relatives à :
- leur administration (composition du conseil d’administration, nomination, mandat et

responsabilités des administrateurs, les pouvoirs du Conseil d’Administration,
rémunération des administrateurs), leur direction (nomination et durée du mandat du
directeur général, attributions et rémunération du directeur général…) ;
- leur régime juridique, social, comptable et financier ;
- aux conventions règlementées ou interdites ;
- leur contrôle ;
- les dispositions pénales…
Elle dispose notamment à son article 10, que « Les sociétés d’État et les sociétés à
participation publique majoritaire sont constituées sous forme de société anonyme avec
Conseil d’administration. Elles sont soumises aux dispositions de l’Acte uniforme de
l’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires relatif au droit des
sociétés commerciales et du Groupement d’Intérêt Economique, notamment en ce qui
concerne les règles relatives à leur constitution, leur fonctionnement, l’élaboration et le
contrôle de leurs états financiers de synthèse annuels. ».
Il est à noter que la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et
fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin est venue abroger la loi
n° 88-05 du 26 avril 1998 relative à la création, à l’organisation et au fonctionnement des
entreprises publiques et semi-publiques, la loi n° 94-009 du 20 juillet 1994 portant création,
organisation et fonctionnement des offices à caractère social, culturel et scientifique, et celle
n° 92-023 du 06 août 1992 portant détermination des principes fondamentaux des
dénationalisations et des transferts de propriété d’entreprise du secteur public au secteur
privé. Les principales innovations de la nouvelle loi de 2020 ont pour objectif la recherche
d'une plus grande efficacité dans la gouvernance des entreprises publiques. Il en est ainsi
notamment de la clarification de la répartition des pouvoirs entre le Conseil d’Administration
et le Directeur Général mais aussi, de la mise en place de divers contrôles, notamment celui
du Ministère de l’Economie et des Finances, du Ministère de tutelle de l’entreprise, du
contrôle interne, du commissariat aux comptes, les audits externes, contrôle de la Cour des
Comptes, contrôle parlementaire.

Ainsi, le cadre juridique des entreprises publiques se particularise par une complémentarité
de ses composantes et l’homogénéité du système qui en résulte. Cette combinaison
législative, fondée sur le fait que les entreprises publiques sont des « sociétés à régime
particulier »12, fait de leur gouvernance un système spécifique. En effet, par dérogation
accordée par l’AUSC-GIE lui-même, les entreprises publiques sont soumises à un régime
particulier auquel elles sont assujetties13.
Il convient d’ajouter à ces textes (l’AUSC-GIE et la loi 2020-20) :
- la loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin,

telle que modifiée par la loi n° 2019-40 du 7 novembre 2019 qui prévoit en son article
98 « Sont du domaine de la loi les règles concernant : ...la création des catégories
d’établissements publiques… » et en son article 134-3 que « la Cour des comptes est la
plus haute juridiction de l’État en matière de contrôle des comptes publics. Elle vérifie
les comptes et contrôle la gestion des entreprises publiques et organismes à participation
financière ou bénéficiant des fonds publics. Elle est l’institution supérieure de contrôle
des finances publiques… » ;
- la loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances qui
prévoit au titre des recettes budgétaires de l’État, « …les revenus courants des activités
industrielles et commerciales de l’État ; les revenus des domaines et des participations
financières… » (article 10) et au titre des dépenses budgétaires de l’État, « …les
dépenses d’investissement de l’État… » (article 13) ;
- le décret n° 2O14-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique qui « …fixe les règles fondamentales régissant l’exécution des budgets publics,
la comptabilité, le contrôle des opérations financières, la gestion des deniers, valeurs et
biens appartenant ou confiés à l'État et à ses établissements publics à caractère
administratif… » (article 1er) ;
- l’Acte uniforme relatif au droit comptable et à l’information financière (AUDCIF) qui
s’applique aux entreprises publiques tel que précisé à son article 1er « Toute entité au
sens de l’article 2 ci-dessous est soumise aux dispositions du présent Acte Uniforme et
doit mettre en place, pour l’information externe et pour son propre usage une
12
C’est-à-dire des structures juridiques revêtant une des formes prévues par l’AUSC-GIE qui, en raison de leurs activités ou de la mission
d’intérêt général qu’elles accomplissent, sont soumises à des règles de droit dérogatoires du droit commun des sociétés commerciales de
l’OHADA.
13
Le droit national n’a de place dans un domaine pris en charge par un Acte uniforme que la place que l’Acte uniforme lui-même lui
accorde de façon expresse et non équivoque. Voir CCJA, Avis n° 002/2017 du 16 février 2017

comptabilité générale conformément audit acte uniforme… » et son article 2 « Sont

astreintes à la mise en place d’une comptabilité, dite comptabilité financière, les entités
soumises aux dispositions de l’Acte uniforme portant sur le droit commercial général, de
l’Acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du groupement d’intérêt
économique et l’acte uniforme relatif au droit des sociétés coopératives, les entités
publiques, parapubliques, d’économie mixte et, plus généralement, les entités produisant
des biens et des services marchands ou non marchands, dans la mesure où elles exercent,
dans un but lucratif ou non, des activités économiques à titre principal ou accessoire qui
se fondent sur des actes répétitifs, à l’exception de celles soumises aux règles de la
comptabilité publique. » ;
- la circulaire n° 01-2017/CB/C relative à la gouvernance des établissements de crédit et
des compagnies financières de l’UMOA, qui « …fixe les règles minimales en matière de
gouvernance devant être observées par les établissements en activité dans l’UMOA, tels
que définis à l'article 2. »14 ;
- la loi n° 2019-11 du 25 février 2019 portant renforcement juridique et judiciaire de la
gouvernance publique qui établit notamment la responsabilité civile des agents publics
ainsi que les infractions relatives à la direction, à l’administration et au contrôle
des entreprises publiques et semi-publiques ;
- l’arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant
attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Participations
de l’État et de la Dénationalisation ;
- les statuts des différentes entreprises publiques approuvés par décrets en Conseil des
Ministres.
Conclusion séquentielle n° 1 : Existence d’un ensemble de textes législatifs et

règlementaires qui encadrent la gouvernance et la surveillance financière des
entreprises publiques (atout).
Le principe de la hiérarchie des normes postule que les dispositions d’une norme inférieure
doivent être conformes à celles de la norme supérieure. Même si aucun écart majeur n’a été
relevé entre les dispositions de l’arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du
14
L’article 2 de la circulaire, qui définit son champ d’application, retient comme établissements auxquels s’applique ladite circulaire, les
banques et établissements financiers à caractère bancaire, au sens de la loi portant réglementation bancaire ainsi que les compagnies
financières et établissements de crédit maisons-mères tels que définis par la réglementation relative à la supervision sur base consolidée
des établissements de crédit maisons-mères et des compagnies financières dans l'UMOA.

09 avril 2018 portant AOF de la DGPED et celles des normes qui lui sont supérieures, nous
constatons que la plupart des textes qui y sont visés, ont fait l’objet de modifications
postérieures à la prise de l’arrêté. Il s’agit notamment :
- de la constitution béninoise, modifiée le 07 novembre 2019 ;

- de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et
fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin qui est venue abroger
comme nous l’avons dit plus haut, la loi n° 88-05 du 26 avril 1998 relative à la création,
à l’organisation et au fonctionnement des entreprises publiques et semi-publiques, la loi
n° 94-009 du 20 juillet 1994 portant création, organisation et fonctionnement des offices
à caractère social, culturel et scientifique, et celle n° 92-023 du 06 août 1992 portant
détermination des principes fondamentaux des dénationalisations et des transferts de
propriété d’entreprise du secteur public au secteur privé ;
- du décret de 2017 portant AOF du Ministère de l’Economie et des Finances, remplacé
par un autre en date du 09 juin 2021.
Conclusion séquentielle n° 2 : Défaut d’actualisation de l’arrêté portant AOF de la

DGPED par rapport aux dispositions légales et règlementaires postérieures (faiblesse).
Toute organisation doit disposer d’un manuel de procédures qui encadre ses activités. Un
manuel de procédures sert à établir et détailler sous forme d’instructions claires et précises,
les étapes, les intervenants impliqués et les outils utilisés pour mener à bien chaque activité
au sein d’une structure. L’existence d’un manuel de procédures permet également de
capitaliser les savoir-faire individuels et collectifs, ce qui favorise, de facto, l’assimilation
rapide des techniques spécifiques de réalisation des tâches pour le personnel nouvellement
affecté à un poste de travail. Il permet enfin de maîtriser les risques et facilite les contrôles.
Bien que le personnel de la DGEPD ait connaissance, à travers la loi 2020-20 et l’arrêté
portant AOF de la structure, des différentes activités à réaliser, il faut noter que les
techniques de réalisation de celles-ci sont mises en place sur le tas par les différents acteurs.
Il n’existe aucun support formalisant ces pratiques et décrivant le processus de réalisation
des tâches affectées à chaque poste. Cet état de chose ne favorise pas la capitalisation des
savoir-faire individuels, la maîtrise des risques, les contrôles. Aussi, les performances de la
DGPED peuvent-elles être fortement impactées par l’absence ou le départ d’un employé clé.

Conclusion séquentielle n° 3 : Inexistence d’un manuel de procédures encadrant les

activités de la DGPED (faiblesse).
La loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement

des entreprises publiques en République du Bénin dispose en son article 77, que : « les statuts
régissant les entreprises publiques constituées antérieurement, sont mis en conformité avec
les dispositions de la présente loi, dans un délai d’un (01) an à compter de son entrée en
vigueur… ». Pour s’assurer de la conformité à cette exigence de la loi, la DGPED a engagée,
à travers une assistance et un suivi, le processus d’harmonisation des statuts des entreprises
publiques. Mais force est de constater qu’à l’expiration du délai fixé par la loi, toutes les
entreprises publiques ne se sont pas conformées à cette exigence. En effet, sur le total de 23
sociétés d’État existantes, 13 n’ont pas encore procédé à l’actualisation de leurs statuts par
rapport à la loi 2020-2015. Le même constat est fait au niveau des établissements publics.
Les travaux d’assistance se poursuivent à la DGPED et un modèle de statuts type a été
proposé aux entreprises publiques afin d’accélérer le processus de mise en conformité.
Conclusion séquentielle n° 4 : Retard dans l’actualisation des statuts des entreprises

publiques par rapport à la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création,
organisation et fonctionnement des entreprises publiques en République du Bénin
(Faiblesse).
1.2. Structure du portefeuille de l’État
Aux termes de l’article 4 de la loi 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création,

organisation et fonctionnement des entreprises publiques en république du Bénin, les
entreprises publiques peuvent prendre les formes suivantes :
- la forme d’établissement public composé des offices ou agences ;

- la forme de société.
Les établissements publics sont des structures créées par l’État ou les collectivités
territoriales pour gérer une ou des activités de service public à des fins essentiellement
d’intérêt général. Ils sont dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière16. Les
15
Point extrait de la base de dépouillement du questionnaire sur l'organisation et le système d'informations des sociétés d'Etat (septembre
2021).
16
Article 5 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises publiques en
Républiques du Bénin

entreprises publiques organisées sous la forme de sociétés quant à elles, sont celles dont les
activités sont menées à des fins essentiellement commerciales. Il peut s’agir des sociétés
d’État ou des sociétés à participation publique majoritaire.17
Les sociétés d’État sont des sociétés par actions dont le capital est entièrement détenu
directement ou indirectement par l’État ou par une ou plusieurs personnes morales de droit
public béninois.18 Les sociétés à participation publique majoritaire sont, quant à elles, des
sociétés d’économie mixte dont le capital est majoritairement détenu par l’État ou par une
ou plusieurs personnes morales de droit public béninois.19
A ce jour, le portefeuille de l’État compte au total deux-cent (200) entreprises publiques dont
cent soixante-dix-sept (177) établissements Publics et vingt et trois (23) sociétés d’État. Ci-
après le point des entreprises publiques béninoises :
Tableau 1 : Point des entreprises publiques béninoises
Nombre Nombre de
N° Structures de rattachement d'Etablissements Sociétés
Publics d'État
1 Présidence de la République 13 -
Ministère du Développement et de la
2 02 -
Coordination de l’Action Gouvernementale
3 Ministère de la Justice et de la Législation 05 -
Ministère des Affaires Etrangères et de la
4 02 -
Coopération
5 Ministère de l'Economie et des Finances 02 05
6 Ministère de l'Intérieur et de la Sécurité 02 -
Ministère du Cadre de Vie et du Développement
7 13 02
Durable
Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la
8 11 01
Pêche
Ministère de la Décentralisation et de la
9 01 01
Gouvernance Locale
10 Ministère du Travail et de la Fonction Publique 05 -
Ministère des Affaires Sociales et de la
11 04 -
Microfinance
12 Ministère de la Santé 55* 01
Ministère de l'Enseignement Supérieur et de la
13 12 -
Recherche Scientifique
17
18
19

Ministère de l'Enseignement Secondaire,

14 03 -
Technique et de la Formation Professionnelle
Ministère de l'Enseignement Maternel et
15 03 -
Primaire
Ministère de l'Economie Numérique et de la
16 06 02
Digitalisation
18 Ministère des Infrastructures et des Transports 05 07
19 Ministère de l'Industrie et du Commerce 05 -
20 Ministère de l'Energie 02 03
21 Ministère de l'Eau et des Mines 01 01
Ministère des Petites et Moyennes Entreprises et
22 09 -
de la Promotion de l'Emploi
Ministère de la Culture de l’Artisanat et du
23 08 -
Tourisme
24 Ministère des Sports 06 -
25 Ministère de la Défense Nationale 02 -
Total 177 23
*Nombre prenant en compte les 34 hôpitaux de zone
Source : Réalisé par nous-même sur la base des données de la DGPED
L’État, toujours dans une logique fondée sur l’intérêt général et afin de conserver son
influence et un certain contrôle sur des secteurs clés de la vie économique, est amené à
prendre des participations minoritaires au capital d’entreprises privées, d’organismes sous
régionaux, régionaux et internationaux. Les derniers travaux réalisés en 2021, conjointement
par la DGPED et le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l’État de la DAMF, font état
de vingt-huit (28) structures dans lesquelles l’État béninois détient des participations
minoritaires. Mais cette liste, selon les acteurs, présente l’insuffisance de ne pas être
exhaustive, ces derniers ayant des difficultés à répertorier la totalité des actifs financiers
détenus par l’État béninois.
Conclusion séquentielle n° 5 :
- Existence d’un répertoire exhaustif des entreprises publiques de l’État béninois

(Atout) ;
- Inexistence d’un état exhaustif des actifs financiers détenus par l’État béninois
(Faiblesse).

Paragraphe 2 : Observations relatives à l’organisation et au suivi

du portefeuille de l’État
Dans cette partie nous faisons le point de nos observations sur les ressources de la DGPED
(structure qui incarne l’État actionnaire), sur la gouvernance et le contrôle des entreprises
publiques et celles notées sur le suivi des participations de l’État.
2.1. Observations relatives aux ressources de la DGPED

La Direction Générale des Participations de l’État et de la Dénationalisation (DGPED)
exerce la tutelle financière des établissements publics nationaux, des sociétés d’État et des
sociétés à participation financière publique ; elle gère le portefeuille de l’État et le représente
dans les assemblées constitutives, les assemblées générales et les conseils d’administration
des sociétés à participation financière publique. Elle conduit également les opérations de
dénationalisation.
Pour mener à bien sa mission, la DGPED est dotée de ressources humaines dont l’effectif et
les fonctions sont récapitulés dans le tableau ci-après.
Tableau 2 : Tableau des ressources humaines de la DGPED
Fonctions Nombre
Directrice Générale 01
Directeur Général Adjoint 01
Directeur de la Gestion des Participations de l’État 01
Directeur de la Dénationalisation 01
Directeur de la Gestion des Ressources 01
Chef du Secrétariat de Direction 01
Chef Cellule d’Appui au Directeur Général 01
Assistant de la Directrice Générale 01
Secrétaire Particulière de la Directrice Générale 01
Secrétaire du Directeur de la Gestion des Participations de l’État 01
Secrétaire du Directeur de la Dénationalisation 01
Secrétaire du Directeur de la Gestion des Ressources 01
Chef Service des Etudes et de la Réglementation 01
Chef Service Contrôle de Gestion 01

Chef Service Suivi des Participations de l’État Vacant

Chargés de programmes 03
Chef Service Suivi des Engagements 01
Chef Service Ressources Humaines Vacant
Chef Service du Matériel et des Affaires Financières 01
Chef Service de l’Informatique et des Archives Vacant
Total 19
Source : Elaboré par nous-même sur la base des données recueillies à la DGPED
A la lecture du tableau ci-dessus, nous retenons que la DGPED dispose d’un effectif total de
19 agents pour la réalisation de sa mission. Il est à noter la vacance de certains postes
conduisant à un cumul de fonctions par certains agents. C’est le cas notamment des postes
de Chef Service Suivi des Participations de l’État, Chef Service Ressources Humaines et de
Chef Service de l’Informatique et des Archives dont les tâches sont assurées de façon tacite,
respectivement par le Directeur de la Gestion des Participations de l’État, la Secrétaire
Particulière de la Directrice Générale et le Chef Service du Matériel et des Affaires
Financières.
Nous avons également remarqué au cours de notre stage, la vacance de certains postes prévus
par l’arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant
attributions, organisation et fonctionnement de la DGPED mais non pourvus au sein de la
structure. En effet, l’arrêté cité prévoit l’existence de 03 employés de bureau et de 02 agents
de liaison pour assister le Chef du Secrétariat de Direction (article 9). Mais pour l’heure, les
tâches du Secrétariat de Direction sont assurées par un seul employé, le Chef du Secrétariat
de Direction. L’article 11 de l’arrêté portant AOF de la DGPED dispose que la Cellule
d’Appui au Directeur Général est animée par une dizaine de cadres de profils divers
(économistes, juristes, planificateurs, statisticiens, financiers etc.), mais les différentes
tâches dévolues à la cellule sont actuellement assurées uniquement par le Chef de ladite
Cellule, les membres n’étant pas encore recrutés.
De plus, il nous a été donné de constater qu’aucun Chef de Service ne dispose de

collaborateurs (Chef Section, Chef Division etc…) pour les assister dans la réalisation de
leurs tâches, ce qui conduit à une concentration de la charge de travail à certains postes et au
recours à des stagiaires.

Conclusion séquentielle n° 6 : Manque de personnel pour assurer l’exécution efficiente

des activités (Faiblesse)
Au plan géographique, la DGPED est située dans le quartier Joncquet à Cotonou.

L’immeuble abritant ses locaux est vieux de plus d’une dizaine d’années. Il présente un
aspect peu attrayant, avec un dysfonctionnement fréquent de l’ascenseur. Aussi, observe-on
des fuites d’eau dans certains bureaux en période de pluie.
Pour assurer le bon fonctionnement de ses services, la DGPED dispose de matériels roulant,
de mobiliers de bureau, de matériels informatiques (ordinateurs, imprimantes, appareils
copieurs…), de fournitures de bureau.
Etant une Direction Technique du Ministère de l’Economie et des Finances, les dépenses de
fonctionnement de la DGPED sont financées par le Budget Général de l’État.
- Inadaptation du cadre de travail (Faiblesse) ;

- Disponibilité des ressources matérielles et financières nécessaires pour la
réalisation des activités de la DGPED (Atout).
2.2. Observations relatives à la gouvernance des entreprises publiques

La gouvernance d’entreprise fait référence à la répartition des pouvoirs et des rôles entre les
actionnaires, le conseil d’administration et la direction générale d’une entreprise. Elle
renvoie aussi aux mécanismes organisationnels de prise de décision de fonctionnement, de
contrôle et d’imputabilité qui régissent l’entreprise. La gouvernance des entreprises
publiques joue un rôle fondamental dans la contribution positive que celles-ci apportent à la
croissance économique du pays et à la satisfaction de l’intérêt général.
Au Bénin, la gouvernance des entreprises publiques est organisée et encadrée par la loi n°
2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des
entreprises publiques en République du Bénin et l’Acte Uniforme de l’OHADA relatif au
droit des sociétés commerciales et au groupement d’intérêt économique. Les entreprises
publiques sont administrées par un conseil d’administration dont les membres sont nommés
par décret pris en Conseil des ministres (représentant l’Assemblée Générale) pour une durée
maximale de trois (3) ans renouvelable.

Les missions du conseil d'administration d'une entreprise sont de définir sa stratégie, de

déterminer son mode d'organisation, en procédant à la nomination de son directeur général
par exemple, de contrôler l'action du directeur général en s'assurant qu'elle concorde avec la
stratégie définie. D’ailleurs, à la lecture des dispositions du traité de l’Acte Uniforme de
l’OHADA relatif au droit des sociétés commerciales et au groupement d’intérêt économique,
le conseil d’administration apparaît comme un organe de contrôle des dirigeants et de
management.
Depuis 2016, le Bénin s’est engagé dans un processus de renforcement de la gouvernance

des entreprises publiques. Les différentes actions menées par le gouvernement depuis lors
dans ce sens nous permettent aujourd’hui de constater que les Conseils d’Administration des
entreprises publiques sont régulièrement installés et renouvelés à l’expiration des mandats.
Nous constatons également une tenue régulière des différentes sessions du Conseil
d’Administration.
Conclusion séquentielle n° 8 : Existence et fonctionnement des organes de gouvernance

des entreprises publiques (Atout).
Mais l’efficacité des mécanismes de gouvernance des entreprises publiques est souvent
remise en cause en raison de la faible performance de celles-ci, notamment des sociétés
d’État. Pour appuyer ce constat, il est possible d’examiner le point des performances
réalisées par les sociétés d’État sur les quatre dernières années (2017 à 2020).
Tableau 3 : Performances des Sociétés d’État
En milliards de F CFA
Année Chiffres d'Affaires (CA) Résultat Net (RN) Ratio RN / CA
2017 268,9 22,6 8,40%
2018 286,8 22,6 7,88%
2019 316,7 60,4 19,07%
2020 369,8 31,6 8,55%
Source : Produit par nous-même sur la base des données de la DGPED (Revue DGPED 2020)
L’analyse du tableau des performances des sociétés d’État montre que celles-ci réalisent un
chiffres d’affaires relativement important mais avec une rentabilité commerciale (ratio
RN/CA) généralement inférieur à 10%, alors qu’elles sont pour la plupart en situation de
monopole. Ce niveau de rentabilité révèle l’importance des charges supportées par les
sociétés d’État.

Ce constat sur le niveau de charges des sociétés d’État traduirait également une faible
capacité des organes de gouvernance (Conseil d’Administration et Direction Générale) à
aider à la performance des entreprises publiques.
- Niveau élevé de charges des sociétés d’État (Faiblesse) ;

- Faible capacité des organes de gouvernance à aider à la performance des
entreprises publiques (faiblesse).
Dans le but de renforcer la professionnalisation des conseils d’administration, la DGPED a

élaboré un guide de l’administrateur. Il s’agit d’un document de référence pour tout
représentant de l’État appelé à assumer le rôle d’administrateur. Paru en 2019, ce guide qui
sert de base pour le renforcement des capacités des membres des conseils d’administration,
apporte les éclairages nécessaires sur la mission, les rôles, les responsabilités, les principes
et valeurs d’administration d’entreprise.
Conclusion séquentielle n°10 : Existence d’un guide pratique de l’administrateur

(Atout).
Pour mieux exercer la fonction actionnariale de l’État, la DGPED a instauré un dialogue de

gestion traduit par l’organisation d’une revue annuelle sur la situation économique et
financière ainsi que l’état de la gouvernance des entreprises publiques au Bénin. Il s’agit
d’un cadre d’échanges qui rassemble tous les acteurs de la chaîne de gestion des entreprises
publiques ainsi que les Partenaires Techniques et Financiers. L’organisation de cette revue
qui se tient chaque année depuis 2018 est sanctionnée par l’élaboration d’un rapport annuel
agrégé qui prend la forme d’un magazine d’information intitulé « Revue des entreprises
publiques » afin d’éclairer la prise de décision.
Conclusion séquentielle n° 11 : Organisation d’une revue annuelle des entreprises

publiques et élaboration d’un rapport annuel sur la situation économique et financière
des entreprises publiques (Atout).
2.3. Observations relatives au contrôle des entreprises publiques

Les entreprises publiques sont soumis au contrôle du Ministère de l’Economie et des
Finances, à celui leurs ministères de tutelle respectifs, à un contrôle interne et celui du

commissariat aux comptes, au contrôle de l’organe délibérant (l’assemblée générale), au

contrôle de la Cour des Comptes et à un contrôle parlementaire.
Le contrôle du Ministère de l’Economie et des Finances est assuré par la DGPED et

L’Inspection Générale des Finances. Il s’exerce sur la gestion des entreprises publiques, les
documents budgétaires des entreprises publiques et sur leurs états financiers.
Conformément à l’article 43 de la loi 2020-20, la DGPED effectue un contrôle permanent

de la gestion des entreprises publiques à travers des demandes d’informations périodiques
visant à recueillir des données sur leurs performances financières, leurs organisations ainsi
que leur cadre de gouvernance. Nous avons d’ailleurs pu participer au cours de notre stage
au dépouillement des questionnaires renseignés par les entreprises publiques dans ce cadre.
A la suite du dépouillement des questionnaires renseignés, une analyse des données est
effectuée par les agents de la DGPED et les dirigeants des entreprises publiques peuvent
ensuite être interpellés sur les éventuels écarts relevés. Au titre du contrôle permanent, la
DGPED effectue également des missions de terrain dans les entreprises publiques afin de
vérifier la mise en place et le fonctionnement régulier des organes de gouvernance et de
contrôle interne, vérifier l’organisation du système comptable des entreprises et la
production à bonne date de l’information financière. Ces missions constituent également un
cadre idéal pour la sensibilisation des acteurs sur la bonne gouvernance. Ce contrôle
permanent permet de prévenir les entreprises publiques contre les risques financiers, les actes
de mauvaise gestion et de s’assurer de la mise en place en leur sein d’un système de
gouvernance de qualité.
Conclusion séquentielle 12 : Réalisation des activités de surveillance financière

permanente des entreprises publiques (Atout).
Au titre du contrôle des documents budgétaires, la loi 2020-20 prévoit en son article 44 que
les entreprises publiques doivent transmettre au Ministère de l’Economie et des Finances,
notamment à la DGPED leurs budgets de l’exercice N+1 approuvés par les conseils
d’administration respectifs au plus tard le 15 octobre de l’exercice N. Les budgets reçus font
l’objet d’une étude par la DGPED qui demande, en cas d’insuffisances majeures relevés, au
conseil d’administration d’introduire les modifications nécessaires pour assurer l’équilibre
financier de l’entreprise et le respect de ses engagements contractuels éventuels à l’égard de
l’État. Malheureusement, le constat est que la majorité des entreprises publiques ne

transmettent pas leurs budgets dans le délai fixé par loi. En effet, à la date du 15 octobre
2021, seule une entreprise sur les 200 que compte le portefeuille de l’État a transmis son
budget au titre de l’année 2022, soit un taux de transmission dans les délais de 0,5%. Ce
faible taux de transmission constitue une difficulté majeure dans l’exercice du contrôle à
effectuer par la DGPED sur les documents budgétaires des entreprises publiques.
Conclusion séquentielle 13 : Faible taux de transmission des budgets des entreprises

publiques à la DGPED (Faiblesse).
La DGPED a la charge de réaliser l’examen des états financiers des entreprises publiques.
A ce titre, les entreprises publiques sont tenues de transmettre leurs états financiers annuels
ainsi que les rapports des commissaires aux comptes à la DGPED au plus tard le 30 avril de
l’exercice suivant celui écoulé.20 A la réception des états financiers, la DGPED procède aux
vérifications nécessaires et élabore une note d’examen comportant les analyses sur les
indicateurs financiers du bilan et du compte d’exploitation, le résumé du contenu du rapport
du commissaire aux comptes ainsi les observations diverses de la DGPED. La note d’examen
ainsi élaborée est ensuite transmise au ministère de tutelle pour préparation de la
communication à introduire en conseil des ministres en vue de l’approbation des états
financiers de l’entreprise.
L’approbation des états financiers des entreprises publiques conformément aux dispositions
de l’AUSC-GIE et de la loi n° 2020-20, doit intervenir au plus tard six(06) mois après la
clôture de l’exercice concerné. Mais ce délai n’est pas souvent respecté car les états
financiers des entreprises publiques ne sont généralement pas transmis à la DGPED dans les
délais (04 mois après la clôture de l’exercice concerné). En effet, à la date du 31 août 2021,
la DGPED n’a reçu au titre de l’exercice 2020, que les états financiers de 16 entreprises
publiques sur le total de 200 qui compose le portefeuille de l’État, soit un taux de
transmission de 8%. Notons que tous les états financiers reçus au titre de l’exercice 2020
l’ont été après le 30 avril 2021, date limite légale. Aussi, la DGPED reçoit-elle encore les
états financiers des exercices antérieurs à l’année 2020. Quatre-vingt-quatre (84) états
financiers des exercices antérieurs ont notamment été reçus par la DGPED sur la période
allant du 01 janvier 2021 au 31 août 2021.
20
Voir article 45 et 51 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises
publiques en Républiques du Bénin

Ces retards observés ne favorisent pas le respect du délai légal défini pour l’examen des états
financiers et par ricochet le respect du délai légal retenu pour l’approbation des états
financiers par l’organe délibérant (le Conseil des Ministres).
Conclusion séquentielle 14 :
- Effectivité de l’étude des états financiers des entreprises publiques par la DGPED
(Atout) ;
- Non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED (Faiblesse) ;
- Non-respect du délai légal d’approbation des états financiers des entreprises
publiques (Faiblesse).
Comme mentionné plus haut, les entreprises publiques sont soumises à plusieurs types de
contrôles effectués par divers organes. Dans le but de clarifier et de mieux gérer les relations
entre les entreprises publiques et ces différents organes de contrôle et de surveillance, un
guide de dialogue de gestion a été élaboré. Ce guide destiné aux entreprises publiques et aux
organes de contrôle, vise à aider à la maîtrise des exigences légales et règlementaires par les
parties prenantes à la gestion des entreprises publiques.
Conclusion séquentielle n°15 : Existence d’un guide de dialogue de gestion entre les
entreprises publiques et les organes de contrôle et de surveillance financière (Atout).
2.4. Observations relatives au suivi des participations

Aux termes de l’article 22 de l’arrêté n° 1551/MEF/CAB/SGM/DGTCP/DCP/SP du 22 juin
2020 portant AOF de la DGTCP, le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l’État
(SMPE) assure en collaboration avec la Trésorerie Générale de l’État (TGE), les services
compétents de la Direction Générale des Affaires Economiques (DGAE) et la Direction
Générale des Participations de l’État et de la Dénationalisation, le suivi de la gestion des
titres et participations de l’État aux niveau national et international. A ce titre, il a la charge
du suivi régulier des revenus des titres et participations détenus par l’État. Dans la pratique,
ce suivi se heurte à une difficulté liée à l’indisponibilité des données relatives aux versements
des dividendes. En effet, de nos échanges avec les acteurs du SMPE, il ressort que les
dividendes versés par les entreprises publiques et sociétés à participation financière de l’État
sont enregistrées par la TGE comme des recettes non fiscales, ce qui ne permet pas d’extraire
le point des dividendes effectivement versés à l’État sur une période.
Conclusion séquentielle n° 16 : Non-effectivité du suivi régulier des revenus des

participations détenues par l’État (Faiblesse).

CHAPITRE 2 :
PROBLEMATIQUE D’UN SUIVI OPTIMAL DU
PORTEFEUILLE DE L’ÉTAT BENINOIS

Ce chapitre abordera successivement le cadre conceptuel de la problématique et les enquêtes

(documentaire et sur le terrain) réalisées pour solutionner la problématique.
Section 1 : Cadre conceptuel de la problématique

Dans cette section, nous nous attellerons d’une part, à choisir entre autres problématiques,
celle sur laquelle portera notre étude (paragraphe 1) et, d’autre part, à définir les objectifs et
hypothèses de recherche (paragraphe 2).
Paragraphe 1 : Identification de la problématique

Nous présenterons d’abord une synthèse de l’état des lieux, avant d’aboutir au choix et à la
spécification de la problématique.
1.1. Synthèse de l’état des lieux et regroupement des problèmes par

centre d’intérêt
Il sera procédé ici, à l’inventaire des atouts et faiblesses identifiés dans l’état des lieux et à
leur regroupement par centre d’intérêt.
1.1.1. Inventaire des atouts et faiblesses
Le point des atouts et faiblesses se présente comme suit :
 Inventaire des atouts
Au nombre des atouts identifiés, nous avons :
1- Existence d’un ensemble de textes législatifs et règlementaires qui encadrent la

gouvernance et la surveillance financière des entreprises publiques ;
2- Existence d’un répertoire exhaustif des entreprises publiques de l’État béninois ;
3- Disponibilité des ressources matérielles et financières nécessaires pour la réalisation
des activités de la DGPED ;
4- Existence et fonctionnement des organes de gouvernance des entreprises publiques ;
5- Existence d’un guide pratique de l’administrateur ;
6- Organisation d’une revue annuelle des entreprises publiques et élaboration d’un
rapport annuel sur la situation économique et financière des entreprises publiques ;
7- Réalisation des activités de surveillance financière permanente des entreprises
publiques ;

8- Effectivité de l’étude des états financiers des entreprises publiques par la DGPED ;
9- Existence d’un guide de dialogue de gestion entre les entreprises publiques et les
organes de contrôle et de surveillance financière.
 Inventaire des faiblesses
Au nombre des faiblesses identifiées, nous avons :
1- Défaut d’actualisation de l’arrêté portant AOF de la DGPED par rapport aux

dispositions légales et règlementaires postérieures ;
2- Inexistence d’un manuel de procédures encadrant les activités de la DGPED ;
3- Retard dans l’actualisation des statuts des entreprises publiques par rapport à la loi
n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement
des entreprises publiques en République du Bénin ;
4- Inexistence d’un état exhaustif des actifs financiers détenus par l’État béninois ;
5- Manque de personnel pour assurer l’exécution efficiente des activités ;
6- Inadaptation du cadre de travail ;
7- Niveau élevé de charges des sociétés d’État ;
8- Faible capacité des organes de gouvernance à aider à la performance des entreprises
publiques ;
9- Faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED ;
10- Non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED ;
11- Non-respect du délai légal d’approbation des états financiers des entreprises
publiques ;
12- Non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l’État.
1.1.2. Regroupement des problèmes par centre d’intérêt
Nous allons procéder ici, à un regroupement par centre d’intérêt des problèmes spécifiques
relevés pendant notre stage. Le but est de dégager les différentes problématiques possibles
qu’offre l’état des lieux réalisé. Le tableau ci-dessous nous servira pour la synthèse.

Tableau 4 : Tableau d’identification des problèmes à résoudre
Centres d’intérêt Problèmes spécifiques Problèmes généraux Problématiques

- Défaut d’actualisation de l’arrêté portant AOF de la DGPED par rapport aux dispositions
Défaut d’actualisation Problématique de
légales et règlementaires postérieures ;
de la complétude du l’amélioration du
- Inexistence d’un manuel de procédures encadrant les activités de la DGPED ;
Règlementation cadre juridique de la cadre juridique de la
- Retard dans l’actualisation des statuts des entreprises publiques par rapport à la loi n° 2020-
gestion du portefeuille gestion du portefeuille
20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises
de l’État de l’État
publiques en République du Bénin ;
Faible adéquation des
Problématique
Organisation et
- Manque de personnel pour assurer l’exécution efficiente des activités ; d’optimisation
ressources disponibles des
fonctionnement de
- Inadaptation du cadre de travail. pour la réalisation de la
ressources de la
la DGPED
mission assignéeDGPED
Problématique de
Gouvernance des - Niveau élevé de charges des sociétés d’État ; Faible efficacité de la
l’amélioration de la
entreprises - Faible capacité des organes de gouvernance à aider à la performance des entreprises gouvernance des
gouvernance des
publiques publiques. entreprises publiques
entreprises publiques
- Inexistence d’un état exhaustif des actifs financiers détenus par l’État béninois ;
Problématique de
Suivi du - Non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l’État ; Suivi non satisfaisant
l’optimisation du suivi
portefeuille de - Faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED ; du portefeuille de
du portefeuille de
l’État - Non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED ; l’État
l’État
- Non-respect du délai légal d’approbation des états financiers des entreprises publiques.
Réalisé par K. K. Légende SODEGLA

30
1.2. Choix et spécification de la problématique
Nous procéderons ici, au choix et à la spécification de la problématique de notre étude.
1.2.1. Choix de la problématique
L’état des lieux nous a permis d’identifier un certain nombre de problèmes regroupés par
centre d’intérêt. L’analyse de ces problèmes nous ont permis de dégager, par centre d’intérêt,
les problématiques auxquelles doit faire face la DGPED pour une meilleure efficacité dans
la gestion des participations de l’État. Il s’agit de :
- la problématique de l’amélioration du cadre juridique de la gestion du portefeuille de

l’État ;
- la problématique d’optimisation des ressources de la DGPED ;
- la problématique de l’amélioration de la gouvernance des entreprises publiques ;
- la problématique de l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État.
Ces différentes problématiques représentent des obstacles auxquels la DGPED doit faire face
pour remplir avec plus d’efficacité, les missions qui lui sont assignées. Cependant, nous
sommes amenés dans le cadre de notre étude, à retenir une seule problématique. Le choix
sera opéré d’une part, en considération des enjeux actuels auxquels est confrontée la DGPED
dans le cadre de la gestion des participations, et d’autres part, au regard des connaissances
théoriques acquises au cours de notre formation déterminant notre capacité à véritablement
traiter la problématique.
La problématique de l’amélioration du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l’État

constitue une préoccupation importante mais dont la résolution dépend surtout de la volonté
des autorités politico-administratives. Les problèmes spécifiques liés à cette problématique,
peuvent logiquement être résolus juste par une prise de conscience des acteurs intervenant
dans la gestion des participations de l’État et l’adoption des différents textes qui garantissent
l’efficacité du cadre juridique de la gestion du portefeuille de l’État. Au regard de ce qui
précède, la problématique de l’amélioration du cadre juridique de la gestion du portefeuille
de l’État ne fera pas l’objet de notre étude.
En ce qui concerne la problématique d’optimisation des ressources de la DGPED, il n’est

plus à démontrer que la disponibilité de ressources suffisantes est nécessaire pour l’atteinte
des objectifs assignés. Face à cette problématique, il faudra renforcer l’effectif de la DGPED

pour pourvoir aux différents postes vacants et garantir l’efficience dans l’exécution des
tâches en recrutant des assistants. Aussi, faudra-il améliorer le cadre de travail en dotant la
DGPED d’un bâtiment plus attrayant qui rehausse son image. Cette problématique ne sera
pas non plus retenue.
La problématique de l’amélioration de la gouvernance des entreprises publiques est un sujet

préoccupant et pertinent qui est débattu à chaque revue annuelle des entreprises publiques et
a fait l’objet de plusieurs études nationales, régionales et même internationales. En exemple,
nous pouvons citer la récente étude21 qui traite convenablement du sujet et qui a pour titre
« LA GOUVERNANCE, LEVIER DE LA PERFORMANCE DES ENTREPRISES
PUBLIQUES BÉNINOISES », réalisée par Zinsou Daniel Nakou et Serge Francis Simen,
respectivement Doctorant en Sciences de Gestion et Professeur, Agrégé des Universités en
Sciences de gestion à l’Université Cheikh Anta Diop de Dakar (Sénégal). Cette
problématique ne sera donc pas retenue, puisque suffisamment développée.
Les entreprises publiques ainsi que les prises de participations sont des instruments de
politiques publiques. Leur importance dans les finances publiques et dans la vie économique
et sociale d’un pays n’est donc plus à démontrer. Les entreprises publiques sont gérées avec
des fonds publics et les participations de l’État sont acquises également avec des fonds
publics, l’argent du contribuable. Elles constituent le portefeuille de l’État et sont donc
naturellement intégrées à son patrimoine. En asseoir une bonne gestion et un bon suivi
répond à une logique de rigueur visant la valorisation et la rationalisation du patrimoine de
l’État afin de faire contribuer efficacement le portefeuille de l’État à la réalisation des
objectifs économiques et sociaux.
Aussi, la population étant de plus en plus exigeante sur l’utilisation qui est faite des fonds
publics, avons-nous noté un intérêt accru à la gestion du portefeuille de l’État. Cet intérêt
s’est davantage manifesté à la suite des scandales de mauvaise gouvernance de certaines
entreprises publiques ces dernières années, suivis de leur liquidation.
La capacité contributive du portefeuille de l’État au budget national et à la réalisation des

objectifs économiques et sociaux, dépend de la manière dont le portefeuille est surveillé et
contrôlé. C’est ainsi que le dispositif de contrôle et de suivi des sociétés et offices d’État par
21
Zinsou Daniel Nakou, Serge Francis Simen. LA GOUVERNANCE, LEVIER DE LA PERFORMANCE DES ENTREPRISES
PUBLIQUES BÉNINOISES. Revue Française d’Economie et de Gestion, Revue Française d’Economie et de Gestion 2021, 2 (3), pp.13-
37. ff10.5281/zenodo.4610408ff. ffhal-03231344ff

le Ministère de l’Economie et des Finances s’est vu renforcé par la création en avril 2016 de
la Direction Générale des Participations de l’État et de la Dénationalisation (DGPED). Dès
lors, la surveillance financière des entreprises publiques ainsi que le suivi des participations
de l’État sont assurés par la DGPED, qui incarne l’État actionnaire, appuyée dans ce rôle par
le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l’État de la DAMF, qui assure notamment, le
suivi régulier des revenus des titres et participations détenus par l’État. Cependant, l’état des
lieux réalisé sur le portefeuille de l’État, révèle des défaillances dans le suivi qui ne
favorisent pas une bonne performance dudit portefeuille. En effet, même si l’objectif
principal visé par l’État n’est pas la rentabilité financière, il importe de s’assurer que le
portefeuille de l’État génère des revenus convenables pour permettre d’aider durablement au
développement socio-économique.
Au regard de ce qui précède, le suivi du portefeuille se révèle être d’un enjeu majeur pour
l’État tant du point de vue de l’ampleur du portefeuille que de l’importance de ce dernier
dans l’économie. Nous avons donc jugé utile et plus pertinent, de réaliser notre étude sur la
problématique de l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État. Traiter de cette
problématique permettra de mener des réflexions sur les différents problèmes qui constituent
des goulots d’étranglement au suivi efficace du portefeuille de l’État afin d’aboutir à des
approches de solutions qui pourront être exploitées par les différents acteurs impliqués.
Aussi, notre étude participera-elle à enrichir la littérature en la matière, jusque-là peu
documentée.
1.2.2. Spécification de la problématique
Nous nous attèlerons ici, à préciser les contours de la problématique choisie en indiquant les
problèmes spécifiques retenus ainsi que ceux qui, pour certaines raisons, doivent être
éliminés.
En effet, la problématique de l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État comporte cinq

(05) problèmes spécifiques à savoir :
- inexistence d’un état exhaustif des actifs financiers détenus par l’État béninois ;
- non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues par l’État ;
- faible taux de transmission des budgets des entreprises publiques à la DGPED ;
- non-respect du délai de transmission des états financiers à la DGPED (Faiblesse) ;

- non-respect du délai légal d’approbation des états financiers des entreprises publiques.
La résolution de ces problèmes permettra celle du problème général duquel ils découlent et
l’amélioration du suivi du portefeuille de l’État. Cependant, en toute objectivité, il ne serait
pas pertinent d’aborder tous les problèmes spécifiques en lien avec la problématique. De ce
fait, nous nous contenterons de sélectionner les plus importantes.
Les problèmes spécifiques « inexistence d’un état exhaustif des actifs financiers détenus par
l’État béninois » et « non-effectivité du suivi régulier des revenus des participations détenues
par l’État » traduisent en effet une même réalité, celle d’un manque de suivi effectif de
l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État. Ces deux problèmes seront donc
regroupés en un seul formulé comme suit : manque de suivi effectif de l’ensemble des
actifs financiers détenus par l’État.
S’agissant des problèmes spécifiques « faible taux de transmission des budgets des
entreprises publiques à la DGPED », « non-respect du délai de transmission des états
financiers à la DGPED » et « non-respect du délai légal d’approbation des états financiers
des entreprises publiques », nous allons pour la suite de notre étude, les regrouper en seul
problème libellé comme suit : faible efficacité du dispositif de surveillance financière des
entreprises publiques.
En définitive, la problématique de l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État sera

résolue à travers deux (02) problèmes spécifiques, à savoir :
- Problème spécifique n° 1 : Manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers

détenus par l’État ;
- Problème spécifique n° 2 : Faible efficacité du dispositif de surveillance financière des
entreprises publiques.
La problématique objet de notre étude étant ainsi identifiée et spécifiée, passons ensuite à la
détermination des objectifs et des hypothèses de notre étude.
Paragraphe 2 : Détermination des objectifs et formulation des

hypothèses
Dans cette partie, nous procéderons à la détermination des objectifs de notre étude et à la
formulation des hypothèses, pour pouvoir élaborer le tableau de bord de l’étude.

2.1. Objectifs de l’étude

Il s’agit des objectifs poursuivis par notre étude. Ils se déclinent en objectif général et en
objectifs spécifiques.
 Objectif Général
Avant de fixer les objectifs de l’étude, rappelons que le problème général en résolution est
le suivi non satisfaisant du portefeuille de l’État. Ce problème général se décline en deux
(02) problèmes spécifiques à savoir :
- le manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État ;
- la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.
Ainsi, en tenant compte du problème général lié à notre problématique, l’objectif général de
notre étude est de contribuer à l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État.
 Objectifs Spécifiques
Les objectifs spécifiques de notre étude sont formulés en liaison avec les problèmes
spécifiques caractérisant le problème général. Ils se présentent ainsi qu’il suit :
- objectif spécifique n° 1 : déterminer les conditions permettant d’assurer un suivi effectif

de l’exhaustivité des actifs financiers détenus par l’État ;
- objectif spécifique n° 2 : identifier les axes d’amélioration garantissant l’efficacité du
dispositif de surveillance financière des entreprises publiques.
Ainsi, à l’issue de la présente étude, les mesures susceptibles d’optimiser le suivi du

portefeuille de l’État seront déterminées et suggérées. De façon spécifique, les résultats
attendus de notre étude se présentent ainsi qu’il suit :
- par rapport au problème spécifique n° 1 : à la fin de notre étude, les conditions

permettant d’assurer un suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus
par l’État seront déterminées ;
- par rapport au problème spécifique n° 2 : à l’issue de notre étude, les axes
d’amélioration garantissant l’efficacité du dispositif de surveillance financière des
entreprises publiques seront identifiés.

2.2. Hypothèses de l’étude

Les hypothèses sont construites à partir des causes les plus probables. Elles sont des réponses
provisoires apportées à une question par le chercheur. Ainsi convient-il, avant de formuler
les hypothèses de l’étude, de déterminer en amont, les causes supposées être à la base des
différents problèmes spécifiques identifiées, puis, par un raisonnement cohérent, nous
choisirons la cause la plus crédible pour enfin formuler l’hypothèse en reliant le problème
spécifique à sa cause la plus indiquée.
 Hypothèse liée au problème spécifique n° 1 :
Sur la base de nos observations liées au problème spécifique n° 1 relatif au manque de suivi
effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État, nous avons identifié trois (03)
causes possibles que sont :
- inexistence d’un applicatif de suivi des participations ;

- inadéquation de l’organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus des
participations de l’État ;
- difficile recensement de l’exhaustivité des participations minoritaires de l’État.
L’inexistence d’un applicatif de suivi des participations paraît pertinent en ce sens que
l’existence d’un tel dispositif faciliterait les interactions entre les différents acteurs impliqués
dans la gestion de participations mais aussi la disponibilité immédiate des données sur le
portefeuille des participations de l’État. Cependant, de nos constats de stage nous retenons
qu’il existe une bonne collaboration entre les différents acteurs, facilitant ainsi les échanges
d’informations et de données. De plus, l’applicatif ne serait profitable et optimal pour un bon
suivi des participations que si les données disponibles sont exhaustives et fiables. De ce fait,
nous sommes amenés à écarter cette cause et à avoir un intérêt plus poussée les causes
suivantes.
L’organisation comptable inadéquate est une cause qui pourrait valablement justifier le
manque de suivi effectif de l’exhaustivité des actifs financiers détenus par l’État. En effet,
le Service de la Monnaie et du Portefeuille de l’État a la charge du suivi régulier des revenus
des titres et participations de l’État. Dans ce cadre, il doit se tenir informé des versements de
dividendes effectués par les différentes sociétés à participation financière de l’État, ceci, afin
de s’assurer du recouvrement effectif et intégral des revenus générés par les actifs financiers
détenus auprès desdites sociétés. Ce suivi se heurte à une difficulté majeure relative à

l’organisation comptable actuelle de l’État qui ne permet pas de dégager des recettes non
fiscales encaissées par la Trésorerie Générale de l’État (TGE), les versements effectués au
titre des revenus des participations. D’ailleurs, cette insuffisance observée dans la
comptabilisation des recettes non fiscales de l’État est l’une des motivations ayant poussé à
la l’élaboration du nouveau plan comptable de l’État qui devrait contribuer à une meilleure
maîtrise du patrimoine de l’État. Notons cependant, que le SMPE malgré ces difficultés, a
développé des mécanismes visant à assurer tant bien que mal le suivi des revenus des
participations. Ceci se matérialise par le biais d’envoi des courriers de relance et de
renseignement visant à confirmer auprès des sociétés à participation financière de l’État, les
versements de dividendes effectués auprès de la TGE ; des séances de travail avec les agents
de la TGE afin de les sensibiliser sur la nécessité de renseigner plus de détails dans le libellé
des opérations d’encaissement des dividendes enregistrées. Aussi, certaines sociétés
envoient-elles spontanément des courriers au Trésor Public, informant des dividendes dus à
l’État et de la possibilité de les reconvertir en actions supplémentaires. Même si ces procédés
semblent peu efficients, nous pensons qu’un renforcement de ces mécanismes permettra
d’assurer le suivi des revenus des participations en attendant la mise en vigueur du nouveau
plan comptable. Si le suivi des revenus des actifs financiers détenus par l’État peut être
effectué, encore faut-il que ceux-ci soient tous répertoriés et connus de l’État… Ce qui n’est
pas le cas de toutes les participations minoritaires de l’État. Nous abandonnons donc
également la cause relative à l’organisation comptable inadéquate pour retenir le difficile
recensement de l’exhaustivité des participations minoritaires de l’État comme étant à
l’origine du problème relatif au manque de suivi effectif de l’exhaustivité des actifs
financiers détenus par l’État.
L’hypothèse n° 1 est donc formulée comme suit : le manque de suivi effectif de l’ensemble
des actifs financiers détenus par l’État est dû au difficile recensement de l’exhaustivité
des participations minoritaires de l’État.
 Hypothèse liée au problème spécifique n° 2 :
En vue de la résolution du problème relatif à la faible efficacité du dispositif de surveillance

financière des entreprises publiques (problème spécifique n° 2), nous avons identifié quatre
(04) causes susceptibles d’être à son origine. Elles sont citées ci-après :
- inexistence d’une application de surveillance financière des entreprises publiques ;

- transmission tardive des états financiers à la DGPED ;

- irrégularité d’un nombre important de documentation transmise par les entreprises
publiques ;
- manque d’autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction
d’actionnaire.
L’inexistence d’une application de surveillance financière des entreprises publiques pourrait

probablement être à l’origine de la faible efficacité du dispositif de surveillance financière
des entreprises publiques. En effet, à l’heure actuelle, l’étude des états financiers, l’analyse
et la production des rapports demeure une activité essentiellement manuelle qui repose sur
les connaissances intellectuelles et la capacité analytique du seul agent en charge de cette
activité. Il est évident, au regard de la taille du portefeuille des entreprises publiques de
l’État, que l’inexistence d’un outil d’aide à l’analyse et à la synthèse de l’information
financière des entreprises publiques a un impact négatif sur l’efficience du dispositif de
surveillance financière des entreprises publiques. Cependant, l’existence d’une telle
application ne saurait soustraire à la responsabilité de l’agent en charge de l’examen des états
financiers, une analyse personnelle et plus pointue de l’information financière et comptable
communiquée par les entreprises publiques. Aussi, faut-il noter que dans la pratique actuelle
des choses, plusieurs niveaux de vérification (supérieurs N+1, N+2 et N+3) sont mis en place
pour garantir la qualité et la pertinence des analyses effectuées. Au regard de ce qui précède,
nous abandons cette cause car elle ne nous semble pas être la plus pertinente pour justifier
le problème identifié.
La transmission tardive des états financiers nous paraît pertinente pour expliquer
l’observation du problème identifié non seulement au regard de nos développements
précédents mais aussi, simplement parce que pour réaliser une surveillance financière
efficace, il faudrait d’abord disposer des données… Mais au-delà de la transmission tardive
des états financiers à la DGPED, il se pose le problème de la qualité de l’information
financière et comptable communiquée. En effet, certaines entreprises publiques transmettent
une documentation incomplète ou présentant des irrégularités à la DGPED, ne permettant
pas l’étude de leurs états financiers. La DGPED se retrouve ainsi à la date du 31 août 2021,
avec 40 états financiers en souffrance pour diverses raisons : états financiers transmis sans
le rapport du commissaire aux comptes, états financiers non arrêtés par le conseil
d’administration, états financiers certifiés par un cabinet autre que celui du Commissaire aux

comptes de l’entreprise, états financiers transmis avec le rapport provisoire du commissaire

aux comptes au lieu du rapport définitif, rapport du commissaire aux comptes transmis sans
les états financiers etc… Pour pallier ces difficultés, la DGPED envoie, par le biais du
Secrétaire Général du Ministère en charge de l’Economie et des Finances, des courriers aux
ministères de tutelle des entreprises concernées afin d’exiger la transmission des états
financiers ainsi que la régularisation de la documentation incomplète ou irrégulière envoyée
par certaines entreprises publiques. Mais on constate malheureusement une faible réactivité
des ministères et des entreprises publiques concernées à la suite de l’envoi de ces courriers.
De plus, les recommandations de la DGPED issues de l’examen des états financiers sont-
elles peu mises en œuvre.
De ce qui précède, bien que les causes relatives à la transmission tardive des états financiers
à la DGPED et l’irrégularité d’un nombre important de documentation transmise par les
entreprises publiques soient pertinentes, nous pensons que la cause majeure étant à l’origine
du problème de faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises
publiques est le manque d’autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la
fonction d’actionnaire.
Notre hypothèse n°2 est donc formulée comme suit : la faible efficacité du dispositif de
surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d’autorité
suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d’actionnaire.
2.3. Présentation du tableau de bord de l’étude

Tableau 5 : Tableau de bord de l’étude
Niveau d’analyse Problématiques Objectifs Causes supposées Hypothèses

Problème général Objectif général
Niveau général Suivi non satisfaisant du Contribuer à l’optimisation du - -
portefeuille de l’État suivi du portefeuille de l’État
Problème spécifique n° 1 Objectif spécifique n° 1 Cause spécifique n° 1 Hypothèse spécifique n° 1
Déterminer les conditions Difficile recensement de Le manque de suivi effectif de
Manque de suivi effectif de permettant d’assurer un suivi l’exhaustivité des l’ensemble des actifs financiers
1
l’ensemble des actifs effectif de l’exhaustivité des participations minoritaires de détenus par l’État est dû au difficile
financiers détenus par l’État actifs financiers détenus par l’État recensement de l’exhaustivité des
l’État participations minoritaires de l’État.
Niveaux
Problème spécifique n° 2 Objectif spécifique n° 2 Cause spécifique n° 2 Hypothèse spécifique n° 2
spécifiques
Identifier les axes d’amélioration Manque d’autorité suffisante La faible efficacité du dispositif de
Faible efficacité du dispositif garantissant l’efficacité du de la DGPED pour incarner surveillance financière des
2 de surveillance financière des dispositif de surveillance efficacement la fonction entreprises publiques est due au
entreprises publiques financière des entreprises d’actionnaire manque d’autorité suffisante de la
publiques DGPED pour incarner efficacement
la fonction d’actionnaire
Source : résultats de nos investigations

40
Section 2 : Recherche documentaire et cadre

méthodologique de vérification des hypothèses
Cette section est consacrée dans un premier temps à la revue de littérature et dans un second
temps à la méthodologie de recherche adoptée pour la résolution de la problématique.
Paragraphe 1 : Revue de littérature

La revue de littérature permet dans le cadre d’une étude, de prendre connaissance des travaux
et recherches antérieurs effectués sur le sujet abordé. Il convient de notifier que la recherche
des travaux antérieurs n’a pas été une tâche aisée, essentiellement due à l’inexistence dans
la littérature actuelle, d’un nombre conséquent de documents qui abordent les problèmes
spécifiques de notre étude, du moins, pas sous les mêmes angles. En effet, malgré la place
importante qu’occupe le sujet dans le débat public, l’État actionnaire reste encore peu étudié
et conceptualisé par les sciences sociales. Les travaux existants en sciences sociales se
concentrent surtout sur les vagues de nationalisations et de privatisations (Clarke & Pitelis,
1993 ; Lawton-Smith, 1995 ; Clifton et al., 2006 ; Toninelli, 2000) et plus récemment sur la
gouvernance des entreprises publiques (NAKOU Z. D. & SIMEN S. F., 2021 ; Aziz El
Idrissi, Lille 1, 2017…).
Parler de suivi du portefeuille de l’État, revient à d’abord envisager ce dernier dans une
logique d’État actionnaire.
Pour BOUCHIKHI et BENDIABDELLAH (2008), La notion d’« État actionnaire » est une
notion récente. Elle apparaît liée à la notion d’« entreprises publiques » et évoque de grandes
formes d’entités telles que la forme EPIC (établissement public industriel et commercial, pas
de capital réparti en actions, fonds propres dotation) et la forme de sociétés commerciales
(Sociétés anonymes, pour la plupart, capital réparti en action, régies par le code de
commerce). L’État actionnaire est par nature une notion ambiguë puisque l’État n’est pas
détenteur d’action dans les EPIC, n’ayant pas de capital au sens du code de commerce. Mais
même si elle recouvre des réalités juridiques différentes, cette notion renvoie à la relation de
propriété totale ou partielle des entreprises publiques.
Ainsi, ajoutent-ils, la spécificité de l’État en tant qu’actionnaire est de veiller à gérer au

mieux et faire prospérer le patrimoine collectif représenté par les entreprises
publiques.

Dans la revue « les figures de l’État actionnaire » de Hadrien Coutant (CSO), Antoine
Ducastel (ARTDev, CIRAD) et Scott Viallet-Thévenin (LISST et CSO), 2019, on peut
retenir que l’« État actionnaire » renvoie à la fois à un instrument de politique publique
spécifique, la participation au capital d’entreprises, à un ensemble disparate d’acteurs et
d’institutions et à un « mythe » politique.
Premièrement, l’État-actionnaire regroupe des pratiques et des techniques de gouvernement

de l’économie qui reposent in fine sur une participation au capital de sociétés commerciales
ou financières. Ces prises de participation qui se traduisent par un apport de fonds propres
au bilan de ces sociétés, permettent d’une part d’exercer un contrôle sur l’entreprise via
notamment le conseil d’administration, et d’autre part de générer un revenu, via le versement
de dividendes ou les plus-values de cession…
Deuxièmement, l’État-actionnaire est incarné par une pluralité d’agences et

d’administrations publiques en charge de la gestion quotidienne des participations de
l’État…
Troisièmement, les mutations historiques de la forme des entreprises publiques, de leurs

modes de contrôle, de leur rapport de tutelle avec les administrations sont liées à la légitimité
de l’intervention de l’État dans l’économie et aux imaginaires politiques afférents.
CARTIER-BRESSON (2010, p.1) apporte sa contribution au sujet en ces termes : … l’État

a acquis des participations, majoritaires ou minoritaires, dans de nombreuses sociétés
anonymes. Il a lui-même constitué des sociétés, seul ou avec d’autres actionnaires ? Ces
initiatives ont obéi à des objectifs d’intérêt général distincts de ceux qui animent
ordinairement les actionnaires privés, tels que le soutien d’activités de service public,
l’appropriation d’entreprises en vue d’orienter leur gestion vers des fins de politique
économique et sociale, le sauvetage ou le contrôle d’entreprises stratégiques. Elles n’en
n’ont pas moins fait de lui le détenteur d’importantes prérogatives politiques et financières
dans une multitude de sociétés anonymes, en même temps que le propriétaire d’un immense
portefeuille d’actions.
Denis Samuel-Lajeunesse, Directeur Général de l'Agence des participations de l'État, et Eric

Preiss, Secrétaire général, dans un article titré « l’agence des participations de l’État - l’État
actionnaire » paru dans la revue française du Trésor n° 7, juillet 2005, affirment que :
« Traiter du thème de l’État actionnaire c’est faire un double bilan : celui de la récurrence
des constats de carences et des voies d’amélioration proposées, celui de réformes conduites

aux forceps sur les décombres de sinistres industriels et/ou financiers. La faible capacité à
réformer l’État sur ce sujet apparemment technique a longtemps résulté de la faible
conscience que l’État pouvait être un actionnaire au sens où on l’entend dans le secteur privé
mais aussi d’enjeux institutionnels liés aux nombreux liens que les entreprises publiques
entretiennent avec l’État. ».
Nous ne saurions non plus aborder la thématique du suivi du portefeuille de l’État sans
clarifier la notion d’« entreprise publique ».
L’expression « entreprise publique » désigne dans les Lignes Directrices de l’OCDE22 «

…toute entité juridique reconnue comme entreprise en vertu de la législation nationale et
dans laquelle l’État exerce des droits d’actionnaire... Sont donc inclues dans cette catégorie
les sociétés par actions, les sociétés à responsabilité limitée et les sociétés en commandite
par actions. Par ailleurs, les sociétés de service public dotées de la personnalité juridique en
vertu d’une législation spécifique devraient être considérées comme des entreprises
publiques dès lors que leur objet et leurs activités, ou certains segments de leurs activités,
présentent un caractère économique. ». Ainsi, les entreprises publiques recouvrent des
formes juridiques très diverses tant sur le plan international que national.
La loi n°2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des

entreprises publiques en république du Bénin en son article 1er, défini les entreprises
publiques comme étant des « entités dans lesquelles l’État détient directement ou
indirectement une participation majoritaire dans le capital social. ». Elle regroupe, en son
article 4, les entreprises publiques sous différentes formes que sont : la forme
d’établissement public encore appelé office ou agence et la forme de société (sociétés
d’État et sociétés à participation publique majoritaire). Les entreprises publiques se
distingueraient donc des entreprises privées de par le contrôle que l’État exerce sur ces
entreprises.
Enfin, l’ordonnance n° 2014-948 du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations

sur le capital des sociétés à participation publique en France, définit les « sociétés à
participation publique » comme des « sociétés commerciales dans lesquelles l’État ou ses
établissements publics détiennent seuls ou conjointement, directement ou indirectement, une
participation au capital ».
22
OCDE (2015), Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques, Édition 2015, Editions OCDE, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264244221-fr

Après ces contributions d’ordre général sur le sujet en étude, nous nous intéresserons aux
réflexions antérieures relatives aux problèmes spécifiques liés à la problématique de
l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État.
1.1. Sur le problème spécifique n°1 (Manque de suivi effectif de

l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État)
Pendant une cinquantaine d’années, l’organisation de la direction du Trésor a ainsi mêlé

étroitement les fonctions d’actionnariat, de financement, de réglementation, de régulation et
de tutelle. Outre le fait qu’il est devenu de plus en plus problématique au regard du droit
communautaire, ce mélange des genres a nui à l’efficacité du contrôle de l’État actionnaire.
La volonté de remédier à ces inconvénients a conduit à la prise de conscience d’une nécessité
d’autonomiser la fonction d’État actionnaire.23 (CARTIER-BRESSON, 2010, p.294)
C’est ainsi qu’en 1998, suite à une réorganisation de la direction du Trésor en France, la
fonction d’État actionnaire a été confiée à un service à part entière, le « service des
participations », qui s’est vu chargé « du suivi de l’ensemble des entreprises publiques et des
entreprises dans lesquelles l’État détient une participation, ainsi que des relations entre ces
entreprises et l’État actionnaire ».
Cette première réforme de l’État actionnaire n’a cependant pas rassemblé l’intégralité des
fonctions de l’État actionnaire au sein du service des participations… En outre, cette réforme
n’a pas fourni au service des participations des moyens à la hauteur de sa vocation à incarner
l’État actionnaire tant sur le plan du contrôle des entreprises que sur celui de la gestion des
participations… Enfin et surtout, cette réforme n’a pas mis fin aux dysfonctionnements du
contrôle de l’État sur les entreprises publiques… (CARTIER-BRESSON, 2010, p.296)
Pour BARBIER de LA SERRE et al. (2003, p.8), l’État actionnaire doit être incarné par une
entité entièrement dédiée à ce rôle, capable d’adapter ses interventions au secteur de
l’entreprise, au taux de participation de l’État à son capital et au degré d’ouverture à la
concurrence de ses marchés. C’est alors que naît en France, l’Agence des Participations de
l’État (APE) pour « améliorer l’efficacité de la fonction d’actionnaire de l’État en renforçant
son individualisation ». L’APE est constitué « des compétences de management dans les
entreprises publiques et privées, des compétences administratives exercées au sein du
23
Il s’agit ici, de l’exemple français.

ministère des finances ou dans les départements assurant traditionnellement la tutelle

technique des entreprises, ainsi que des compétences plus spécialisées (comptabilité, audit,
techniques financières…) ».
Forte de ces atouts, l’APE a pu contribuer à une amélioration des performances de l’État
actionnaire, non seulement dans la gestion de son portefeuille de valeurs, mais plus
largement dans la gouvernance des entreprises relevant de sa compétence. (CARTIER-
BRESSON, 2010, p.300)
Mais selon la Cour des Comptes française (2008), bien qu’ayant produit des effets positifs,
l’Agence des Participations de l’État a montré certaines limites. Par exemple, « les intérêts
de l’État actionnaire minoritaire ne sont pas efficacement défendus » et « les fonctions
patrimoniales ne sont pas toujours exercées efficacement ».
Dans une annexe du projet de loi de finances 2020 de la France, titré « PARTICIPATIONS
FINANCIERES DE L’ÉTAT »24, il est indiqué que les participations financières de l’État
peuvent être définies comme les droits qu’il détient sur d’autres entités, matérialisés ou non
par des titres, qui créent un lien durable avec celles-ci et comportent une contrepartie figurant
au bilan de l’État. Ces droits peuvent découler de la détention de parts de capital ou de
l’existence d’un contrôle exercé sur elles. Il est ensuite précisé qu’une liste indicative de
ces entités figure en annexe dudit projet de loi de finances.
Pour Martin VIAl, commissaire aux participations de l’État à l’Agence des Participations de
de l’État (APE) en France, l’APE exerce les missions de l’État actionnaire dans un souci de
préservation de ses intérêts patrimoniaux. Face à l'impératif d'une gestion rigoureuse de la
dépense publique et de la mission d'accompagner les entreprises dans leurs transitions
économiques, industrielles, technologiques et écologiques, l'objectif majeur que poursuit
désormais l’État consiste en la mise en œuvre d'une politique plus sélective de l'actionnariat
public…. L’action de l’APE consiste dès lors à mettre en œuvre la feuille de route fixée par
le Gouvernement en matière de politique actionnariale, selon les priorités qui lui sont
assignées…. Dans ce but, l’État actionnaire poursuit plus précisément deux objectifs : veiller
à l’augmentation de la valeur de ses participations financières et assurer le succès des
opérations de cession de certaines de ses participations financières. Outre ces objectifs,
l’APE assure un suivi renforcé des résultats et des perspectives des entreprises, de leur
24
https://www.performance-
publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2020/pap/pdf/PAP2020_CS_CAS_Participations_financi
eres_Etat.pdf

stratégie, et notamment de leurs opérations de croissance externe sous des aspects

économiques, industriels et sociaux.
Wadoud M. LAWANI, dans son mémoire intitulé « APPROCHES POUR

L’AMELIORATION DE LA GESTION ET DU SUIVI DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT
EN REPUBLIQUE DU BENIN » a diagnostiqué que le manque de suivi effectif de
l’ensemble des participations de l’État est imputable à l’absence d’une organisation
adéquate. Il propose pour y remédier, « de concevoir et d’asseoir un dispositif approprié
pour l’enregistrement et le suivi de toutes les participations étatiques (majoritaires et
minoritaires, à l’intérieur comme dans les organismes internationaux) dans une base
de données unique. Cette base doit renseigner sur les valeurs d’acquisition de chaque
composante du portefeuille, la proportion du capital détenue par l’État, la date d’acquisition,
les représentants de l’État dans les organes de gestion. ».
En côte d’Ivoire, c’est la Direction Générale du Portefeuille de l'État, placée sous la tutelle
du Secrétariat d'État auprès du Premier Ministre chargé du Budget et du Portefeuille de l'État,
qui a la charge :
- du suivi de toutes les opérations relatives à la gestion économique, financière,

administrative et juridique des sociétés d’État, des sociétés à participation financière
publique de droit national et international et des personnes morales de droit privé,
bénéficiant du concours financier ou de la garantie de l’État ;
- du suivi des opérations de privatisation en liaison avec le comité de privatisation et de la
mise en œuvre des engagements souscrits par l’État et les repreneurs des actifs de l’État
;
- de la préparation, la centralisation, la coordination et le suivi des opérations relatives à
la passation des marchés publics dans les sociétés d’État et les sociétés à participation
financière publique majoritaire ou des personnes de droit privé lorsque ces marchés
bénéficient du concours financier, de la garantie de l’État, d’une personne morale de
droit public, d’une société d’État ou des personnes de droit privé agissant pour le compte
de l’État ou d’une personne morale de droit public ou d’une société d’État ;
- de la coordination des interventions des Ministères de tutelle technique dans les
entreprises publiques ;
- du suivi des opérations relatives aux créations, transformations, fusions et liquidations
de sociétés du portefeuille de l’État ;

- de l'information de la tutelle financière sur la gestion et sur les résultats des entreprises
publiques, et la proposition de mesures visant à améliorer leurs performances.
Au Bénin, conformément à l’article 22 de l’arrêté n°

1551/MEF/CAB/SGM/DGTCP/DCP/SP du 22 juin 2020 portant AOF de la DGTCP, le
Service de la Monnaie et du Portefeuille de l’État (SMPE) doit assurer en collaboration avec
la Trésorerie Générale de l’État (TGE), les services compétents de la Direction Générale des
Affaires Economiques (DGAE) et la Direction Générale des Participations de l’État et de la
Dénationalisation (DGPE), le suivi de la gestion des titres et participations de l’État aux
niveau national et international.
1.2. Sur le problème spécifique n° 2 (Faible efficacité du dispositif de

surveillance financière des entreprises publiques)
Les entreprises publiques sont des prolongements de personnes publiques, chargés de la

gestion d’activités économiques revêtant parfois les traits d’activités de service public. Elles
sont souvent présentées comme des entreprises appartenant au secteur public. Leur essor
traduit la volonté des personnes publiques d’intervenir directement dans le secteur
économique, en prenant en charge un certain nombre d’activités marchandes et poursuivant,
éventuellement, un but lucratif. (Brameret Sébastien, « Entreprise publique », 2014, p. 197-
198).
Le contrôle économique et financier de l'État est un contrôle externe portant sur l'activité
économique et la gestion financière des entreprises et organismes qui en relèvent. Il a pour
objet d'analyser les risques et d'évaluer les performances de ces entreprises et organismes en
veillant aux intérêts patrimoniaux de l'État.25
Au Bénin le contrôle des entreprises publiques et organisé par la loi n°2020-20 du 02

septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement des entreprises en
République du Bénin, qui prévoit en son article 42, que : « les entreprises publiques sont
sous la surveillance économique et financière du ministère en charge de l’Economie et des
Finances. Dans ce cadre, les responsabilités dévolues au ministère sont assumées à travers
notamment sa structure en charge de la gestion des participations de l’État.
25
Article 5 du Décret n°55-733 du 26 mai 1955 relatif au contrôle économique et financier de l'Etat, modifié par décret n°2005-437 du 9
mai 2005 (France).

La structure en charge de la gestion des participations de l’État exerce une mission de

surveillance des entreprises publiques. A ce titre, elle apporte un appui technique pour
l’élaboration et la mise en œuvre de la politique de gestion et de suivi du portefeuille de
l’État et des opérations de dénationalisation. ».
Le texte cité en supra prévoit au titre du contrôle des entreprises publiques, un contrôle
permanent de leur gestion, un contrôle de leurs documents budgétaires et un contrôle de leurs
états financiers.
Au titre du contrôle permanent de leur gestion, la loi 2020-20, prévoit que : « les entreprises
publiques :
- reçoivent du ministère en charge de l’Économie et des Finances, des demandes

d’informations périodiques ou des missions visant le contrôle des données sur les
performances techniques, la rentabilité de la gestion économique et financière, le
contrôle de la soutenabilité des engagements financiers, et l’équilibre de leur trésorerie :
- doivent se soumettre au contrôle relatif aux dispositifs prudentiels permettant d’anticiper
et de prévenir les difficultés financières ou les éventuels risques de banqueroute ou de
dépôt de bilan. ».
Au titre du contrôle des documents budgétaires, la loi 2020-20 indique en son article 44 que :
«
- les structures qui sollicitent des subventions de l’État doivent soumettre une demande
motivée au ministère en charge de l’Économie et des Finances avant d’intégrer le
montant dans leur compte prévisionnel ;
- le directeur général de l’entreprise a l’obligation de transmettre au ministre chargé de
l’Économie et des Finances, au plus tard le 15 octobre de l’exercice en cours, les budgets
approuvés par le conseil d’administration de l’entreprise au titre de l’exercice budgétaire
suivant ;
- le ministre chargé de l’Économie et des Finances peut, lorsque des insuffisances
majeures sont notées dans les documents budgétaires qui lui sont soumis, dans un délai
d’un mois à compter de la date de réception desdits documents, demander au Conseil
d’Administration, d’y introduire le cas échéant, toute modification tendant au respect de
l’équilibre financier de l’entreprise et au respect de ses engagements contractuels à
l’égard de l’État. ».

Enfin, au titre du contrôle des états financiers, la loi 2020-20 prévoit que : «
- les états financiers annuels des entreprises publiques accompagnés des rapports des
commissaires aux comptes sont transmis dans les délais réglementaires au ministre
chargé de l’Economie et des Finances, au ministre de tutelle de l’entreprise publique et
à l’approbation de l’organe délibérant ;
- à l’initiative du ministre chargé de l’Economie et des Finances ou du ministre de tutelle,
certains problèmes stratégiques liés à la gestion de l’entreprise publique peuvent, suite à
leur examen par le Conseil d’administration, faire l’objet de communication en Conseil
des ministres.
Paragraphe 2 : Cadre méthodologique de vérification des

hypothèses
Il s’agit de définir ici, la méthodologie adoptée pour la vérification des hypothèses.
2.1. Approches théoriques

Notre étude repose essentiellement sur la théorie de l’État actionnaire. Le terme « État
actionnaire », qui a fait l’objet selon CARTIER-BRESSON (2010), de nombreuses thèses et
études, connaît sa renaissance dans les années 1990 à la suite de la crise du Crédit Lyonnais.
Les diverses réflexions autour du sujet et dont certaines sont reprises plus haut dans la revue
de littérature, permettent largement d’expliquer les problèmes liés à notre problématique.
2.2. Approches empiriques

Il s’agira ici, de décrire le déroulement de l’enquête réalisé en vue de la vérification de nos
hypothèses.
2.2.1. Mobilisation des données

La collecte des données nécessaires aux analyses, s’est effectuée au moyen d’un guide
d’entretien (annexe 1) et d’un questionnaire (annexe 2) que nous avons élaboré et administré
aux acteurs impliqués dans la gestion et le suivi du portefeuille de l’État.
 Réalisation de l’enquête : le questionnaire
Nous avons retenu une enquête au sein des deux principales structures impliquées dans la
gestion et le suivi du portefeuille de l’État mais aussi auprès des parties prenantes. Le but est

de pouvoir réunir les éléments nécessaires à la vérification des hypothèses préalablement

formulées.
Ainsi, les données recueillies nous permettront de savoir si :
- Le manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État est dû
au difficile recensement de l’exhaustivité des participations minoritaires de l’État ;
- La faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est
due à la faible autorité de la DGPED pour incarner efficacement la fonction
d’actionnaire.
Compte tenu de la spécificité de la thématique abordée, la population cible de notre enquête

est constituée d’une part, des cadres de la DGPED et agents du SMPE et d’autre part, des
autres parties prenantes (les dirigeants d’entreprises publiques). L’effectif total de
l’échantillon est fixé à trente (30) individus réparti comme suit :
- dix agents (10) agents de la DGED (Directeurs, Chefs Services, Assistant de la Directrice
Générale, Chef cellule d’appui au Directeur Général, Chargés de programmes) ;
- trois (03) agents du SMPE (Chef Service et collaborateurs) ;
- cinq (05) Directeurs d’entreprises publiques ;
- sept (07) Directeurs Financier d’entreprises publiques ;
- cinq (05) Administrateurs.
Le choix de l’échantillon repose sur le critère de la capacité des enquêtés à fournir des
informations pertinentes.
Le dépouillement des données recueillies à l’aide du questionnaire s’est fait de façon

manuelle et les résultats obtenus seront présentés et analysés pour chaque problème
spécifique.
 Difficultés rencontrées
Les difficultés rencontrées sont liées à la réticence des acteurs, en l’occurrence les dirigeants
d’entreprises publiques, à participer à l’enquête. Mais la difficulté majeure était liée à
l’indisponibilité du personnel de la DGPED, ceux-ci étant, dans la période de l’enquête,
régulièrement en mission de terrain dans le cadre des contrôles sur la place.

2.2.2. Choix des seuils de décision

Des seuils de décision sont retenus par rapport à chaque problème spécifique.
Ainsi :
- ayant identifié trois (03) causes plausibles pour le problème spécifique n° 1, la cause à
retenir est celle qui obtiendra une fréquence d’au moins à 33,33% des opinions exprimés
par les enquêtés ;
- ayant identifié quatre (04) causes possibles pour le problème spécifique n° 2, la cause à
retenir est celle qui obtiendra une fréquence d’au moins 25% des opinions exprimés par
les enquêtés.
Au cas où aucune n’atteindrait le seuil de décision défini, la cause que l’on retiendra sera
celle qui obtiendra le score le plus élevé.
Par ailleurs, dans nos propositions de solution, nous tiendrons également compte de toute
cause ayant été retenue par au moins 20% des enquêtés puisqu’une telle cause est susceptible
d’avoir un impact sur la solution convenable au problème examiné.

CHAPITRE 3 :
VERS UNE OPTIMISATION DU SUIVI DU
PORTEFEUILLE DE L’ÉTAT

Dans ce chapitre, nous établirons le diagnostic de la problématique objet de notre étude pour
aboutir sur nos propositions de solutions visant à pallier aux problèmes spécifiques
identifiés.
Section 1 : Diagnostic de la problématique de

l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État
Dans cette partie, nous tâcherons de présenter les résultats de notre enquête, que nous
analyserons afin de poser un diagnostic.
Paragraphe 1 : Présentation et analyse des données

1.1. Présentation des données d’enquête relatives au problème spécifique
n° 1
Le premier problème spécifique issu de la problématique de notre étude est le manque de

suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État. Face à ce problème, nous
avons formulé l’hypothèse selon laquelle le manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs
financiers détenus par l’État est dû au difficile recensement de l’exhaustivité des
participations minoritaires de l’État.
Afin de vérifier cette hypothèse, nous avons demandé à nos enquêtés de répondre à la
question suivante : « Selon vous, qu’est-ce qui explique le manque de suivi effectif de
l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État ? ».
Le graphique ci-après illustre les résultats d’enquête liés au problème spécifique n° 1.

Graphique 1 : Opinions des enquêtés sur les causes du problème spécifique n° 1
L’inexistence d’un applicatif de suivi

23,33% des participations
L’inadéquation de l’organisation
comptable pour assurer un suivi
efficace des revenus des participations
66,67% 10,00% de l’Etat
Le difficile recensement de
l’exhaustivité des participations
minoritaires de l’Etat
Source : Tableau n° 6 de l’annexe n° 3
Interprétation :
L’analyse du graphique n° 1 révèle que :
- 23,33% des enquêtés pense que le manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs
financiers détenus par l’État est dû à l’inexistence d’un applicatif de suivi des
participations ;
- 10% de notre échantillon estime que c’est l’inadéquation de l’organisation comptable
pour assurer un suivi efficace des revenus des participations de l’État qui est à l’origine
du problème spécifique n° 1 ;
- Pour 66,67% des enquêtés, le manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers
détenus par l’État serait plutôt dû au difficile recensement des participations minoritaires
de l’État.

1.2. Présentation des données d’enquête relatives au problème spécifique

n° 1
Le second problème spécifique issu de la problématique de notre étude est la faible efficacité
du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques. Face à ce problème, nous
avons formulé l’hypothèse selon laquelle la faible efficacité du dispositif de surveillance
financière des entreprises publiques est due au manque d’autorité suffisante de la DGPED
pour incarner efficacement la fonction d’actionnaire.
Afin de vérifier cette hypothèse, nous avons demandé à nos enquêtés de répondre à la
question suivante : « A votre avis, quelle est la cause de la faible efficacité du dispositif de
surveillance financière des entreprises publiques ? ».
Le graphique ci-après illustre les résultats d’enquête liés au problème spécifique n° 2.
Graphique 2 : Opinions de enquêtés sur les causes du problème spécifique n° 2
6,67% L’inexistence d’une application de

surveillance financière des
entreprises publiques
20,00% La transmission tardive des états

financiers à la DGPED
53,33%
L’irrégularité d’un nombre
important de documentation
transmise par les entreprises
publiques
20,00%
Manque d’autorité suffisante de la
DGPED pour incarner
efficacement la fonction
d’actionnaire
Source : Tableau n° 7, Annexe n° 3
Interprétation :
L’analyse du graphique n° 2 révèle que :

- 6,67% des enquêtés pense que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière
des entreprises publiques est due à l’inexistence d’un applicatif de suivi des
participations ;
- 20% de notre échantillon estime que c’est la transmission tardive des états financiers à
la DGPED qui est à l’origine du problème spécifique n° 2 ;
- 20% des enquêtés pense plutôt que le problème spécifique n° 2 est dû à l’irrégularité
d’un nombre important de documentation transmise par les entreprises publiques ;
- Par contre, 53,33% de notre échantillon estime que la faible efficacité du dispositif de
surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d’autorité suffisante
de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d’actionnaire.
Paragraphe 2 : Diagnostic lié à la problématique

Cette partie est consacrée à la vérification des hypothèses en vue de dégager le diagnostic de
notre étude.
2.1. Vérification des hypothèses
La vérification des hypothèses consiste à apprécier la validité des hypothèses, en se basant

sur l’analyse des données issues de l’enquête.
2.1.1. Vérification de l’hypothèse spécifique n° 1
L’analyse des données recueillies par rapport au problème spécifique n°1 montre que le
manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État est dû à :
- l’inexistence d’un applicatif de suivi des participations (23,33%) ;

- l’inadéquation de l’organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus
des participations de l’État (10%) ;
- le difficile recensement de l’exhaustivité des participations minoritaires de l’État
(66,67%).
Nous constatons que l’item n°3 est celui qui a pu obtenir un poids supérieur au seuil de
décision défini (33,33%).
Par conséquent, l’hypothèse spécifique n° 1 selon laquelle le manque de suivi effectif de

l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État est dû au difficile recensement de
l’exhaustivité des participations minoritaires de l’État est confirmée.

2.1.2. Vérification de l’hypothèse spécifique n° 2
L’analyse des données recueillies par rapport au problème spécifique n°2 montre que la
faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due à :
- l’inexistence d’une application de surveillance financière des entreprises publiques

(6,67%) ;
- la transmission tardive des états financiers à la DGPED (20%) ;
- l’irrégularité d’un nombre important de documentation transmise par les entreprises
publiques (20%) ;
- manque d’autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction
d’actionnaire (53,33%).
Nous constatons que l’item n°4 est celui qui a pu obtenir un poids supérieur au seuil de
décision défini (25%).
Par conséquent, l’hypothèse spécifique n° 2 selon laquelle La faible efficacité du dispositif

de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque d’autorité suffisante
de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d’actionnaire est confirmée.
2.2. Synthèse du diagnostic
La vérification de l’hypothèse spécifique n°1 nous conduit à retenir définitivement que le

manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État est dû au
difficile recensement de l’exhaustivité des participations minoritaires de l’État (élément
de diagnostic n°1).
Quant à la vérification de l’hypothèse spécifique n°2, le diagnostic réalisé nous conduit à

maintenir que la faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises
publiques est due au manque d’autorité suffisante de la DGPED pour incarner
efficacement la fonction d’actionnaire (élément diagnostic n°2).
Maintenant que le diagnostic est établi par rapport à chaque problème spécifique, nous nous
attèlerons à proposer les solutions adéquates pour leur résolution.

Section 2 : Conditions pour un meilleur suivi du

portefeuille de l’État
Rappelons que notre objectif général est de contribuer à l’optimisation du suivi du
portefeuille de l’État. De cet objectif, découle des objectifs spécifiques liés aux problèmes
spécifiques pour lesquels, les causes supposées nous ont conduits à formuler des hypothèses.
La vérification de ces hypothèses au travers de l’analyse des données mobilisées sur le terrain
nous a permis de retenir des éléments de diagnostic. À partir de ces derniers, nous proposons
des approches de solutions et envisageons les conditions de leur mise en œuvre pour une
optimisation du suivi du portefeuille de l’État.
Paragraphe 1 : Approches de solution pour un suivi optimal du

portefeuille de l’État
Apporter des solutions à un problème, c’est proposer des mesures à mettre à œuvre pour le
traitement des causes de son existence tout en tenant compte des objectifs préalablement
fixés. C’est sur cette base que des solutions sont proposées dans cette partie.
1.1. Approches de solution au problème spécifique n° 1
A l’issu de notre diagnostic, nous avons pu déterminer que le manque de suivi effectif de
l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État est dû au difficile recensement des
participations minoritaires de l’État. Cette situation déjà connue des acteurs, mais aussi des
autorités politiques, est une conséquence de la gestion pendant plusieurs années du
portefeuille de l’État par différentes structures peu collaboratives, avant la création de la
DGPED en avril 2016. En effet, cette multiplicité d’acteurs ne favorisait pas un suivi efficace
du portefeuille de l’État, en ce que les informations sur les actifs financiers détenus par l’État
étaient finalement dispersées au niveau des différentes structures impliquées ou simplement
indisponibles et l’inexistence d’une comptabilité patrimoniale de l’État ne facilite pas non
plus les choses. Pour pallier ce problème, Wadoud M. LAWANI proposait dans son mémoire
« APPROCHES POUR L’AMELIORATION DE LA GESTION ET DU SUIVI DES
PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT EN REPUBLIQUE DU BENIN » que : « toutes les fonctions
liées à la tenue et au suivi du portefeuille des participations de l’État soient confiées à une
structure unique ». Il ajoute également que : « pour bien assurer sa mission, la structure devra
procéder dès son installation au recensement de l’ensemble des participations détenues par

l’État avec à l’appui tous les renseignements nécessaires à la tenue d’une base de données. ».
Nous pouvons constater qu’à ce jour, la première recommandation de l’auteur a été mise en
œuvre à travers la création en 2016 de la DGPED. La seconde recommandation a également
été mise en œuvre en 2021 grâce aux travaux de recensement réalisés conjointement par la
DGPED et le SMPE de la DAMF. Mais la liste constituée, présente l’insuffisance de ne pas
être exhaustive en raison des difficultés rencontrées par les acteurs à répertorier les
participations minoritaires de l’État. La méthodologie mise en œuvre par les acteurs pour le
recensement s’est ainsi montrée peu efficace. Cette dernière ayant simplement consisté en
un envoi de courriers à des entreprises qui selon les acteurs, pourraient probablement détenir
des participations de l’État. Les réponses obtenues ont permis de constituer la base de
données actuelle sur les participations de l’État. Notons que certains courriers sont restés
sans réponse.
Nous recommandons pour un recensement plus exhaustif des participations de l’État, le

recours, à l’instar de l’État guinéen, à une expertise externe. L’expert recruté, devra
réaliser l’inventaire des actifs financiers de l’État ainsi que leur valorisation.
L’expert devra s’appuyer sur les travaux d’inventaire déjà réalisés par l’administration et
devra travailler en collaboration avec la DGPED et le SMPE.
Une fois l’inventaire réalisé, la DGPED et le SMPE devront assurer l’actualisation régulière
de la base de données constituée pour tenir compte des nouvelles opérations de prise de
participations, de cession de participations, de revalorisation d’actifs financiers etc.
Comme indiqué plus haut (voir le point 2.2.2), nous tenons également à formuler des
approches de solution pour les causes ayant obtenu au moins une fréquence de 20% à l’issue
de l’enquête réalisée. Nous pensons en effet, qu’une telle cause risque d’avoir un impact sur
la solution convenable à mettre en œuvre face au problème examiné.
L’analyse des résultats de l’enquête réalisée a révélé que 23,33% des enquêtés estime que le
manque de suivi effectif de l’ensemble des participations de l’État est dû à l’inexistence
d’une application de suivi des participations.
Ainsi, convient-il au-delà de la connaissance de l’ensemble des actifs financiers détenus par
l’État, de mettre en place un dispositif pour assurer efficacement le suivi de ce portefeuille.
Dans ce cadre, nous proposons la conception et la mise en production d’une application
de suivi des participations de l’État à mettre à la disposition du SMPE et de la DGPED.

Cette application, reliée au SIGFIP permettra de réaliser un monitoring des données sur les
participations de l’État et permettra au SMPE ainsi qu’à la DGPED d’extraire les différents
points, notamment sur la valeur et la date d’acquisition de chaque composante du
portefeuille, les revenus des participations (produits des participations financières,
dividendes), la valeur net comptable des actifs financiers détenus par l’État. De façon
globale, elle permettra aux différents acteurs de disposer en temps réel de toutes les
informations nécessaires pour une gestion active des actifs financiers de l’État.
1.2. Approches de solution au problème spécifique n° 2
Le diagnostic posé à l’issu de notre enquête nous a permis d’établir que la faible efficacité
du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques est due au manque
d’autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction d’actionnaire. En
effet, la mission de représentant de l’État actionnaire assurée par la DGPED implique des
actions de propositions de sanctions en cas de mauvaise gouvernance des dirigeants des
entreprises publiques. Or, dans notre contexte institutionnel, une structure qui ne dispose pas
d’une certaine autorité a du mal à faire des propositions conséquentes de sanctions. Il
convient donc de transformer la DGPED en une autorité ou une agence spécialisée
indépendante afin d’accroître son pouvoir d’action.
Selon M. René Barbier de La Serre, M. Jacques-Henri David, M. Alain Joly et M. Philippe

Rouvillois dans un rapport intitulé « L’ÉTAT ACTIONNAIRE ET LE GOUVERNEMENT
DES ENTREPRISES PUBLIQUES » à M. Francis Mer, Ministre de l’économie, des
finances et de l’industrie français, « l’enjeu en confiant cette mission exclusive à une entité
dont les responsables disposeraient de la visibilité, de l’expérience, de la stabilité, de la
hauteur de vue et des pouvoirs requis, serait de mettre en ligne les préoccupations de l’État
et celles des entreprises dont il est actionnaire et d’obtenir en retour que ces dernières la
considèrent comme leur interlocuteur naturel et régulier. Le groupe estime que la formule
d’une agence directement rattachée au ministre est la plus adaptée. ».
Concrètement, la transformation structurelle de la DGPED, devrait conduire à ce qu’elle

puisse rendre compte directement au Ministre en charge de l’Economie et des Finances. Le
lien fonctionnel existant entre la DGPED et le Secrétaire Général du Ministère de
l’Economie et des Finances devrait donc être supprimé.

Cette organisation est celle adoptée notamment en France, où, avec la nomination d’un
Commissaire aux participations de l’État, l’Agence des Participations de l’État rend compte
directement au Ministre chargé de l’Economie26.
Comme nous l’avons précisé plus haut, des approches de solutions seront proposées
également pour le traitement des causes ayant obtenu un poids supérieur ou égal à 20%,
même si le seuil de décision fixé n’est pas atteint.
L’enquête réalisée dans le cadre de notre étude a révélé que 20% des enquêtés attribue la
faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques à la
transmission tardive des états financiers à la DGPED. Notre proposition de solution pour le
traitement de cette cause consiste essentiellement à l’insertion dans les contrats d’objectifs
des directeurs d’entreprises publiques, d’un objectif relatif à la production et la
transmission à la DGPED dans les délais, des documents comptables et autres
informations sollicitées.
20% des enquêtés ont également retenu comme cause de la faible efficacité du dispositif de
surveillance financière des entreprises publiques à la transmission tardive des états financiers
à la DGPED, l’irrégularité d’un nombre important de documentation transmise par les
entreprises publiques. En effet, comme nous l’avons relevé plus haut, plusieurs états
financiers sont en souffrance à la DGPED pour motif de documentation incomplète ou non
conforme. L’étude des états financiers ne pouvant être menée qu’en présence d’informations
complètes et fiables, nous recommandons que des vérifications soient effectuées par le
Secrétariat de Direction au moment du dépôt des états financiers par les entreprises
publiques et que les documents non conformes soient rejetés. L’entreprise concernée
devra alors procéder aux corrections nécessaires et revenir vers la DGPED pour le dépôt
effectif de ses états financiers. Le Secrétariat de Direction devra vérifier à la réception des
états financiers des entreprises publiques la complétude de la documentation nécessaire à
l’examen des comptes ainsi que leur conformité (états financiers certifiés, le rapport du
commissaire aux comptes signé par ce dernier et daté, le rapport de gestion, le compte rendu
des séances du conseil d’administration approuvant les comptes). Cette mesure évitera
l’accumulation des dossiers en souffrance au niveau de la DGPED.
26
Décret n° 2019-160 du 1er mars 2019 modifiant le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 modifié portant création du service à
compétence nationale Agence des participations de l’État

Paragraphe 2 : Conditions de mise en œuvre des solutions

proposées
Les actions spécifiques ci-après devront être mises en œuvre pour garantir l’efficacité des
solutions proposées plus haut.
2.1. Dans le cadre de la résolution du problème spécifique n° 1
Pour garantir l’efficacité des solutions proposées pour un meilleur suivi de l’ensemble des
actifs financiers détenus par l’État, nous recommandons :
 l’instauration d’une véritable comptabilité patrimoniale de l’État à travers la mise en

vigueur en 2022, comme prévu, du nouveau plan comptable de l’État. Le nouveau plan
comptable de l’État prévoit en effet des comptes patrimoniaux (classes 1, 2, 6, 7) qui
seront mouvementés en cours de gestion au fur et à mesure de l’exécution de opérations.
Ceci facilitera le suivi des opérations financières effectuées sur le portefeuille de l’État ;
 l’organisation de séances de formation à l’endroit des agents de la Trésorerie Générale
de l’État pour une meilleure comptabilisation des opérations relatives aux participations
de l’État. Pour le cas spécifique de la comptabilisation des produits des participations
financières et des dividendes, il faudra systématiquement en exemple, apporter des
précisions sur l’identité du déposant (la structure déposante). Ce qui permettra au SMPE
d’effectuer convenablement le suivi des versements de dividendes effectués au profit de
l’État.
2.2. Dans le cadre de la résolution du problème spécifique n° 2
Pour garantir l’efficacité des solutions proposées pour améliorer le dispositif de surveillance
financière des entreprises publiques, nous recommandons :
 la professionnalisation des membres des conseils d’administration à travers

l’instauration d’un programme de Certification des Administrateurs des Sociétés
Publiques. Le but de ce programme est de constituer un répertoire d’administrateurs
potentiels et d’apporter des réponses appropriées aux difficultés liées à la gouvernance
des entreprises publiques, à la gestion des risques et à l’évaluation de leur performance ;
 le recours à des administrateurs indépendants choisis pour leur qualification et leur
expertise. A cette fin, il est préférable qu’au moins le tiers des membres du conseil
d’administration soient indépendants ;

 la généralisation des contrats plans afin de faciliter l’évaluation des dirigeants ;

 l’instauration d’un Prix d'Excellence de la Gouvernance et de la Performance des
Entreprises Publiques afin de promouvoir l'excellence dans la gestion des entreprises
publiques ;
 la rationalisation du choix des dirigeants à travers la dépolitisation du processus. Dans
ce cadre, nous recommandons que les directeurs d’entreprises soient recrutés à l’issu
d’un processus d’appel à candidatures transparent auquel la DGPED devra être associé ;
 la mise en place d’un reporting trimestriel des entreprises publiques : l’étude des états
financiers annuels des entreprises publiques bien qu’il permette d’évaluer la qualité de
gestion au cours d’une année, nous paraît assez faible face à l’ambition de gestion
proactive des participations souhaitée par l’État actionnaire. Il est indispensable pour un
bon suivi, que l’État actionnaire dispose des indicateurs clés sur le niveau de
performance de chaque entreprise. A cet effet, les entreprises publiques devront
transmettre trimestriellement, les états d’exécution budgétaire ainsi qu’un un tableau de
bord contenant les principaux indicateurs financiers et opérationnels, représentatifs de
l’activité et de la performance de l’entreprise. Les tableaux de bord transmis à la
DGPPED devront faire l’objet d’analyse par celle-ci. En cas de sous-performance, la
DGPED exige de l’entreprise l’élaboration d’un plan d’actions pour l’atteinte des
objectifs fixés.
 l’élaboration et la tenue d’un tableau de suivi des recommandations par la DGPED pour
s’assurer de la mise en œuvre effective des recommandations formulées à l’issu de
l’étude de leurs états financiers par les entreprises publiques ;
 Engager les entreprises publiques dans une démarche qualité ;
 le renforcement de l’effectif de la DGPED par le recrutement d’assistants et autres agents
pour occuper postes vacants ;
Le tableau n° 4 ci-après fait la synthèse de notre étude.

Tableau 6 : Synthèse de l’étude « Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l’État Béninois »
Niveau Eléments de
Problématiques Objectifs Hypothèses Approches de solution
d’analyse diagnostic
Suivi non Contribuer à
Niveau satisfaisant du l’optimisation du suivi
- - -
général portefeuille de du portefeuille de
l’État l’État
Déterminer les Le manque de suivi Le manque de suivi - Recourir à une expertise externe pour la
Manque de suivi conditions permettant effectif de l’ensemble des effectif de l’ensemble réalisation de l’inventaire des actifs
effectif de d’assurer un suivi actifs financiers détenus des actifs financiers financiers de l’État ainsi que leur
l’ensemble des effectif de par l’État est dû au détenus par l’État est dû valorisation :
1
actifs financiers l’exhaustivité des difficile recensement de au difficile recensement - Concevoir et mettre en production une
Niveaux spécifiques
détenus par l’État actifs financiers l’exhaustivité des de l’exhaustivité des application de suivi des participations de
détenus par l’État participations participations l’État au profit du SMPE et de la DGPED.
minoritaires de l’État. minoritaires de l’État.
La faible efficacité du La faible efficacité du - Effectuer une transformation structurelle de
Faible efficacité du Identifier les axes dispositif de surveillance dispositif de la DGPED en une autorité ou une agence
dispositif de d’amélioration financière des entreprises surveillance financière spécialisée indépendante afin d’accroître son
2
surveillance garantissant publiques est due au des entreprises pouvoir d’action ;
financière des l’efficacité du manque d’autorité publiques est due au - Insérer un objectif relatif à la production et la
dispositif de suffisante de la DGPED manque d’autorité transmission à la DGPED dans les délais, des

64
entreprises surveillance financière pour incarner suffisante de la DGPED documents comptables et autres
publiques des entreprises efficacement la fonction pour incarner informations sollicitées, dans les contrats
publiques d’actionnaire efficacement la fonction d’objectifs des directeurs d’entreprises
d’actionnaire publiques ;
- Vérifier au Secrétariat de Direction de la
DGPED, la documentation transmise par les
entreprises publiques et rejeter à la réception,
toute documentation incomplète ou non
conforme.
Source : Réalisé par nous-même

65
CONCLUSION
66
L’État est détenteur d’entreprises publiques et de participations dans le capital de sociétés

privées. Aussi, parce qu’elles mettent en jeu des fonds publics, l’État béninois en vue de
rationaliser son portefeuille a créé en 2016, le Direction Générale des Participations de l’État,
dont la mission principale est d’incarner l’État actionnaire. Cependant, l’état des lieux
réalisé, révèle des insuffisances dans le suivi du portefeuille de l’État auxquelles il convient
d’apporter des solutions.
En suivant une méthodologie hypothético-déductive, nous avons tout d’abord identifié les
causes se trouvant à la base des problèmes relevés. Sur la base de causes identifiées, nous
avons réalisé une enquête statistique dont les résultats ont servi à vérifier les hypothèses
formulées dans le cadre de notre étude et à poser un diagnostic.
A l’issu de l’établissement du diagnostic réalisé sur les causes des problèmes spécifiques
identifiés, la présente étude propose des axes d’amélioration qui portent notamment sur :
- le recours à une expertise externe pour la réalisation de l’inventaire des actifs financiers
de l’État ainsi que leur valorisation ;
- la conception et la mise en production d’une application de suivi des participations de
l’État à mettre à la disposition du SMPE et de la DGPED ;
- la transformation structurelle de la DGPED en une Autorité ou une Agence spécialisée
indépendante afin d’accroître son pouvoir d’action ;
- l’insertion d’un objectif relatif à la production et la transmission à la DGPED dans les
délais, des documents comptables et autres informations sollicitées, dans les contrats
d’objectifs des directeurs d’entreprises publiques ;
- la vérification par le Secrétariat de Direction de la DGPED, de la documentation
transmise par les entreprises publiques et le rejet à la réception, de toute documentation
incomplète ou non conforme.
Ces approches de solutions visent à permettre à la DGPED, d’assurer convenablement le

rôle d’actionnaire à travers un bon suivi du portefeuille, en vue de garantir une bonne
rentabilité de ce dernier.
Une bonne performance du portefeuille de l’État réside cependant, également dans la qualité
de la gouvernance de ses entreprises publiques.
67
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES
 OUVRAGES
1- CARTIER-BRESSON, A. (2010), L’État actionnaire, Paris, LGDJ, 495 pages.
 ARTICLES
2- BOUCHIKHI A et BENDIABDELLAH A. (2008), « Gouvernance des entreprises
publiques : quel rôle pour l’État actionnaire ? », Revue d'économie et de management,
volume 7, numéro 1, pp. 70-81.
3- COUR DES COMPTES, « L’État actionnaire », La documentation française, 2017, 272
pages.
4- GRÉGORY KALFLECHE, « Les sociétés à participation publique et
l’État actionnaire après la loi Macron », Colloque « La loi
Macron et l’activité économique », Université Toulouse 1 Capitole, France,
2015, 11 pages.
5- BARBIER de LA SERRE R. et al. (2003), « L’État actionnaire et le gouvernement des
entreprises publiques », www.ladocumentationfrancaise.fr › Rapports publics, 22 pages.
6- BRUNO BEZARD, ÉRIC PREISS, « L'agence des participations de l'État », Revue
française d'administration publique, n°124, 2007, pp. 601-613.
7- ANDRE G. DELION, « de l'État tuteur à l'état actionnaire », Revue française
d'administration publique, n°124, 2007, pp. 537-572.
8- PICHET ERIC, « Le patrimoine de l'État : une évaluation au 1er janvier 2004 », in
Politiques et management public, vol. 23, n° 2, 2005, pp. 119-146.
9- SIGMA, « Gestion et contrôle financier des agences publiques », document SIGMA
n°32, 2001, 137 pages.
10- ZINSOU DANIEL NAKOU et SERGE FRANCIS SIMEN, « La gouvernance, levier de
la performance des entreprises publiques béninoises », Revue Française d’Economie et
de Gestion, 2021, Vol. 2, n°3, 2021, pp.13-37. https://hal.archives-ouvertes.fr/hal-
03231344 .
11- MICHEL DURUPTY, « Les ouvertures de capital des entreprises publiques », Regards
croisés sur l'économie, n°2, 2007, pp. 108-115.
12- OCDE, « Lignes directrices de l’OCDE sur la gouvernance des entreprises publiques »,
édition 2015.
xiv
 TEXTES LEGISLATIFS ET REGLEMENTAIRES

13- Loi n° 90-32 du 11 décembre 1990 portant constitution de la République du Bénin, telle
que modifiée par la loi n° 2019-40 du 7 novembre 2019 ;
14- L’acte uniforme relatif au droit des sociétés commerciales et du Groupement d’Intérêt
Economique adopté à Ouagadougou (Burkina-Faso) le 30/01/2014 et publié au journal
officiel de l’OHADA n0spécial du 04/02/2014
15- L’acte uniforme relatif au droit comptable et à l’information financière adopté à
Brazzaville (Congo) le 26/01/2017 et publié au journal officiel de l’OHADA n° spécial
du 15/02/2017 ;
16- Loi organique n° 2013-14 du 27 septembre 2013 relative aux lois de finances
17- Loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020 portant création, organisation et fonctionnement
des entreprises publiques en République du Bénin ;
18- Loi n° 2019-11 du 25 février 2019 portant renforcement juridique et judiciaire de la
gouvernance publique ;
19- Circulaire n° 01-2017/CB/C relative à la gouvernance des établissements de crédit et des
compagnies financières de l’UMOA
20- Décret n°2021-307 du 09 juin 2021 portant attribution, organisation et fonctionnement
du Ministère de l’Economie et des Finances, Bénin ;
21- Décret n°2020-601 du 05février 2020 portant régime indemnitaire des membres des
conseils d’administration des établissements publics et des sociétés d’État ;
22- Décret n°2005-437 du 9 mai 2005 modifiant le décret n° 55-733 du 26 mai 1955 relatif
au contrôle économique et financier de l'État, France ;
23- Décret n° 2021-29 du 20 janvier 2021 définissant les règles de représentation de la
participation financière publique, de gouvernance et de contrôle des sociétés à
participation financière publique, Côte d’Ivoire ;
24- Décret n° 2O14-571 du 07 octobre 2014 portant règlement général sur la comptabilité
publique
25- l’arrêté n° 1150/MEF/DC/SGM/DGPED/SA/113SGG18 du 09 avril 2018 portant
attributions, organisation et fonctionnement de la Direction Générale des Participations
de l’État et de la Dénationalisation.
xv
 MEMOIRES ET THESES
26- WADOUD M. LAWANI, Approches pour l’amélioration de la gestion et du suivi des
participations de l’État en République du Bénin, ENAM-UAC, Bénin, 2012, 59 pages.
27- CHRISTOPHE BOILLON, La gouvernance des entreprises à participations publiques
: L'État comme actionnaire privé, Université Paris-Sud, 2013-2014, 85 pages.
28- AZIZ EL IDRISSI, la gouvernance des entreprises publiques : perspective comparative
Maroc-Europe, Université de Lille 1 – IAE de Lille, 2017, 266 pages.
 AUTRES DOCUMENTS
29- Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement : Examen de la
politique de l'investissement Bénin, New York et Genève, 2005, 131 pages.
30- Projet de suivi de la gouvernance en Afrique de l’ouest : État de la gouvernance en
Afrique de l’ouest : Bénin, CODESRIA-Osiwa, 2011, 174 pages.
31- Troisième conférence des nations unies sur les pays les moins avancés : programme
d’actions pour le développement du Bénin 2001 – 2010, Bruxelles, 2001 ;
32- Magazine de l’État actionnaire, Revue des entreprises publiques, DGPED, Bénin, n°03,
2020, 39 pages.
2019, 39 pages.
2018, 55 pages.
xvi
ANNEXES
xvii
Liste des annexes

Annexe 1 : Guide d’entretien .............................................................................................. xix
Annexe 2 : Questionnaire .................................................................................................... xx
Annexe 3 : Présentation des données d’enquête .................................................................xxii
Annexe 4 : Organigramme de la DGPED .......................................................................... xxiii
xviii
Annexe 1 : Guide d’entretien
GUIDE D’ENTRETIEN
Bonjour Madame/Monsieur,
Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation du cycle II à l’Ecole

Nationale d’Administration (ENA), nous avons choisi réfléchir sur le thème : «
Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de
l’État béninois ». À ce titre, nous venons solliciter votre apport pour mieux comprendre
certaines notions et interrogations que soulève le thème de notre étude s’il vous plaît. Merci
du temps que vous voudrez bien nous consacrer pour cet entretien.
1- Quelle compréhension avez-vous de la notion d’État actionnaire ?

2- Quel rôle joue votre structure dans la gestion et le suivi du portefeuille de l’État ?
3- Que pensez-vous du dispositif actuel de suivi du portefeuille de l’État ?
4- Quelles sont les mesures que vous préconisez pour une efficacité du suivi du
portefeuille de l’État ?
Merci de votre disponibilité !
xix
Annexe 2 : Questionnaire
QUESTIONNAIRE
Bonjour Madame/Monsieur,
Dans le cadre de la rédaction de notre mémoire de fin de formation du cycle II à l’Ecole

Nationale d’Administration (ENA), nous avons choisi réfléchir sur le thème : «
Optimisation du suivi du portefeuille des entreprises publiques et des participations de
l’État béninois ». A cet effet, nous vous prions de bien vouloir nous éclairer en répondant
au questionnaire ci-dessous s’il vous plaît.
Nous vous remercions d’avance des réponses que vous voudrez bien apporter à nos
différentes questions.
Nom et prénom (s) : ………………………………………………………………….

(facultatif)
Poste occupé : ………………………………………………………………………..

(facultatif)
Contacts : …………………………………………………………….........................
(facultatif)
I. Manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par l’État
A- Selon vous, qu’est ce qui explique le manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs
financiers détenus par l’État ?
1- l’inexistence d’un applicatif de suivi des participations ;

l’inadéquation de l’organisation comptable pour assurer un suivi efficace des revenus
des participations de l’État ;
le difficile recensement de l’exhaustivité des participations minoritaires de l’État ;
autres avis (à préciser)
………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………
xx
B- Que proposez-vous pour le suivi effectif de l’ensemble des actifs financiers détenus par
l’État ?
………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………
II. Faible efficacité du dispositif de surveillance financière des entreprises publiques
A- A votre avis, quelle est la cause de la faible efficacité du dispositif de surveillance

financière des entreprises publiques ?
l’inexistence d’une application de surveillance financière des entreprises publiques ;
la transmission tardive des états financiers à la DGPED ;
l’irrégularité d’un nombre important de documentation transmise par les entreprises

publiques ;
manque d’autorité suffisante de la DGPED pour incarner efficacement la fonction

d’actionnaire ;
autres avis (à préciser)
………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………
…………
B- Que préconisez-vous pour renforcer efficacité du dispositif de surveillance financière des

entreprises publiques ?
………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………
………………………………………………………………………………………………
Merci pour votre disponibilité !
xxi
Annexe 3 : Présentation des données d’enquête
Tableau n° 6 : Présentation des données d’enquête relative au problème spécifique n°1
Q1 Causes supposées Effectif Pourcentage

Selon vous, L’inexistence d’un applicatif de suivi des
7 23,33%
qu’est ce qui participations
explique le L’inadéquation de l’organisation comptable
manque de pour assurer un suivi efficace des revenus des 3 10%
suivi effectif de participations de l’État
l’ensemble des
actifs financiers Le difficile recensement de l’exhaustivité des
20 66,67%
détenus par participations minoritaires de l’État
l’État ?
Total 30 100%
Source : Données d’enquête
Tableau n° 7 : Présentation des données d’enquête relative au problème spécifique n°1
Q2 Causes supposées Effectif Pourcentage

L’inexistence d’une application de
A votre avis, surveillance financière des entreprises 2 6,67%
quelle est la publiques
cause de la La transmission tardive des états financiers à la
6 20%
faible efficacité DGPED
du dispositif de L’irrégularité d’un nombre important de
surveillance documentation transmise par les entreprises 6 20%
financière des publiques
entreprises Manque d’autorité suffisante de la DGPED
publiques ? pour incarner efficacement la fonction 16 53,33%
d’actionnaire
Total 30 100%
Source : Données d’enquête
xxii
Annexe 4 : Organigramme de la DGPED
xxiii
TABLE DES MATIERES

CERTIFICATION .................................................................................................................ii
AVERTISSEMENT..............................................................................................................iii
DEDICACE .......................................................................................................................... iv
IN MEMORIAM ................................................................................................................... v
REMERCIEMENTS ............................................................................................................. vi
LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS .......................................................................vii
LISTE DES TABLEAUX ..................................................................................................viii
GLOSSAIRE ........................................................................................................................ ix
RÉSUMÉ .............................................................................................................................. xi
ABSTRACT.........................................................................................................................xii
SOMMAIRE .......................................................................................................................xiii
INTRODUCTION ................................................................................................................. 1
CHAPITRE 1 : ....................................................................................................................... 4
LA GESTION DU PORTEFEUILLE DE L’ÉTAT AU BENIN .......................................... 4
Section 1 : Évolution de l’État actionnaire dans le contexte béninois ................................... 5
Paragraphe 1 : Généralités sur l’État actionnaire................................................................... 5
1.1 Naissance de l’État actionnaire et des entreprises publiques ........................................... 5
1.2. Définition ........................................................................................................................ 6
1.3. Organisation .................................................................................................................... 7
1.4. Objectifs .......................................................................................................................... 8
Paragraphe 2 : L’État actionnaire au Bénin ........................................................................... 8
2.1. Historique........................................................................................................................ 8
2.2. Cadre de la gestion des participations de l’État ............................................................ 10
Section 2 : Gestion du portefeuille des entreprises publiques et des participations de l’État
............................................................................................................................................. 11
Paragraphe 1 : Cadre juridique et structure du portefeuille de l’État .................................. 11
1.1. Cadre juridique de la gouvernance des entreprises publiques .................................. 11
1.2. Structure du portefeuille de l’État ............................................................................. 16
Paragraphe 2 : Observations relatives à l’organisation et au suivi du portefeuille de l’État19
2.1. Observations relatives aux ressources de la DGPED ................................................... 19
2.2. Observations relatives à la gouvernance des entreprises publiques ............................. 21
2.3. Observations relatives au contrôle des entreprises publiques ....................................... 23
xxiv
2.4. Observations relatives au suivi des participations ........................................................ 26

CHAPITRE 2 : ..................................................................................................................... 27
PROBLEMATIQUE D’UN SUIVI OPTIMAL DU PORTEFEUILLE DE L’ÉTAT
BENINOIS ........................................................................................................................... 27
Section 1 : Cadre conceptuel de la problématique ............................................................... 28
Paragraphe 1 : Identification de la problématique ............................................................... 28
1.1. Synthèse de l’état des lieux et regroupement des problèmes par centre d’intérêt .... 28
1.1.1. Inventaire des atouts et faiblesses ......................................................................... 28
1.1.2. Regroupement des problèmes par centre d’intérêt ................................................ 29
1.2. Choix et spécification de la problématique............................................................... 31
1.2.1. Choix de la problématique .................................................................................... 31
1.2.2. Spécification de la problématique ......................................................................... 33
Paragraphe 2 : Détermination des objectifs et formulation des hypothèses ........................ 34
2.1. Objectifs de l’étude ................................................................................................... 35
2.2. Hypothèses de l’étude ............................................................................................... 36
2.3. Présentation du tableau de bord de l’étude ............................................................... 39
Section 2 : Recherche documentaire et cadre méthodologique de vérification des hypothèses
............................................................................................................................................. 41
Paragraphe 1 : Revue de littérature ...................................................................................... 41
1.1. Sur le problème spécifique n°1 (Manque de suivi effectif de l’ensemble des actifs
financiers détenus par l’État) ............................................................................................... 44
1.2. Sur le problème spécifique n° 2 (Faible efficacité du dispositif de surveillance
financière des entreprises publiques) ................................................................................... 47
Paragraphe 2 : Cadre méthodologique de vérification des hypothèses ............................... 49
2.1. Approches théoriques ............................................................................................... 49
2.2. Approches empiriques .............................................................................................. 49
2.2.1. Mobilisation des données ...................................................................................... 49
2.2.2. Choix des seuils de décision ................................................................................. 51
CHAPITRE 3 : ..................................................................................................................... 52
VERS UNE OPTIMISATION DU SUIVI DU PORTEFEUILLE DE L’ÉTAT ................ 52
Section 1 : Diagnostic de la problématique de l’optimisation du suivi du portefeuille de l’État
............................................................................................................................................. 53
Paragraphe 1 : Présentation et analyse des données ............................................................ 53
1.1. Présentation des données d’enquête relatives au problème spécifique n° 1 ............. 53
xxv
1.2. Présentation des données d’enquête relatives au problème spécifique n° 1 ............. 55

Paragraphe 2 : Diagnostic lié à la problématique ................................................................ 56
2.1. Vérification des hypothèses ...................................................................................... 56
2.1.1. Vérification de l’hypothèse spécifique n° 1 .......................................................... 56
2.1.2. Vérification de l’hypothèse spécifique n° 2 .......................................................... 57
2.2. Synthèse du diagnostic.............................................................................................. 57
Section 2 : Conditions pour un meilleur suivi du portefeuille de l’État .............................. 58
Paragraphe 1 : Approches de solution pour un suivi optimal du portefeuille de l’État ....... 58
1.1. Approches de solution au problème spécifique n° 1................................................. 58
1.2. Approches de solution au problème spécifique n° 2................................................. 60
Paragraphe 2 : Conditions de mise en œuvre des solutions proposées ................................ 62
2.1. Dans le cadre de la résolution du problème spécifique n° 1 ..................................... 62
2.2. Dans le cadre de la résolution du problème spécifique n° 2 ..................................... 62
CONCLUSION .................................................................................................................... 66
REFERENCES BIBLIOGRAPHIQUES ............................................................................ xiv
ANNEXES .........................................................................................................................xvii
TABLE DES MATIERES ................................................................................................ xxiv
xxvi

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REPUBLIQUE DU BENIN

OPTION : Administration des Finances FILIERE : Administration des Finances et Trésor

PROMOTION : 2019 - 2021

OPTIMISATION DU SUIVI DU PORTEFEUILLE DES

Réalisé par : Kao Kueshi Légende SODEGLA

Tuteur de stage : Directeur de mémoire :

Cotonou, le 7 décembre 2021

Tuteur de stage Directeur de mémoire

M. Jacques ATCHEDE Dr. Errol M. TONI

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA ii

L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA iii

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA iv

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA v

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA vi

LISTE DES SIGLES ET ABRÉVIATIONS

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA vii

LISTE DES TABLEAUX

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA viii

Administrateur : personne physique siégeant au conseil d’administration (CA) d’une

Conseil d’Administration : groupe de personnes physiques ou morales, chargé de diriger

Dénationalisation : aux termes de l’article 71 de la loi n° 2020-20 du 02 septembre 2020

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA ix

céder partiellement ou intégralement au secteur privé les participations majoritaires qu’il

Dividende : part des bénéfices attribuée à chaque actionnaire.

Privatisation : transfert de la propriété d'une grosse partie, voire de la totalité, du capital

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA x

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA xi

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA xii

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA xiii

L’État dans la poursuite de ses objectifs économiques et sociaux et en vue de satisfaire

Dans une optique de rationalisation de son patrimoine et afin d’assurer la performance de

- la Direction de la Gestion des Participations de l’État : en charge des études et de la

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 2

- la Direction de la gestion des Ressources : en charge de la gestion des ressources

Si les efforts du gouvernement béninois dans le cadre de la rationalisation de son portefeuille

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 3

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 4

Section 1 : Évolution de l’État actionnaire dans le contexte

Paragraphe 1 : Généralités sur l’État actionnaire

1.1 Naissance de l’État actionnaire et des entreprises publiques

L’interventionnisme étatique connaitra un essor après la crise économique de 19293 et

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 5

Les États modernes utilisent l'actionnariat public comme un instrument d’action et

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 6

Il convient de distinguer "l'État actionnaire" de la "nationalisation", en ce sens que la

Au Royaume-Uni, l'organisme de l’État qui gère les participations est le Shareholder

Au Bénin, c’est la Direction Générale des Participations et de la Dénationalisation (DGPED)

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 7

- objectif de régulation de l’économie : dans le cas où l’État est l'actionnaire

Paragraphe 2 : L’État actionnaire au Bénin

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 8

connu la « zaïrianisation »7 c'est-à-dire le transfert aux zaïrois de l'époque de la gestion de

Le même mouvement de nationalisation et de création d’entreprises publiques a été observé

Le mouvement de dénationalisation s’observe encore de nos jours au Bénin. Cependant, en

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 9

2.2. Cadre de la gestion des participations de l’État

Conformément à ses attributions8, le Service Monnaie et Portefeuille de l’État de la Direction

Réalisé par K. K. Légende SODEGLA 10

Section 2 : Gestion du portefeuille des entreprises

Paragraphe 1 : Cadre juridique et structure du portefeuille de

1.1. Cadre juridique de la gouvernance des entreprises publiques

Les entreprises publiques sont particulières. Le cadre juridique de leur gouvernance se