Vous êtes sur la page 1sur 69
DIRECTION DE LA SCIENCE, DE LA TECHNOLOGIE ET DE L’INDUSTRIE LA SÛRETE DANS LES TRANSPORTS
DIRECTION DE LA SCIENCE, DE LA TECHNOLOGIE ET DE L’INDUSTRIE LA SÛRETE DANS LES TRANSPORTS
DIRECTION DE LA SCIENCE, DE LA TECHNOLOGIE ET DE L’INDUSTRIE LA SÛRETE DANS LES TRANSPORTS
DIRECTION DE LA SCIENCE, DE LA TECHNOLOGIE ET DE L’INDUSTRIE LA SÛRETE DANS LES TRANSPORTS

DIRECTION DE LA SCIENCE, DE LA TECHNOLOGIE ET DE L’INDUSTRIE

LA SÛRETE DANS LES TRANSPORTS MARITIMES :

FACTEURS DE RISQUES ET REPERCUSSIONS ECONOMIQUES

Comité des Transports Maritimes de l’OCDE

Juillet 2003

Le Présent rapport étudie les risques que font peser les organisations terroristes sur le système des transports maritimes internationaux. Dans le cadre de cette analyse de vulnérabilité, l’auteur explore les conséquences économiques possibles d’un attentat terroriste perpétré à l’encontre des transports maritimes, avant d’estimer, dans une seconde partie, les répercussions sur les coûts des mesures de sûreté prises pour contrer cette menace.

Organisation for Economic Co-operation and Development Organisation de Coopération et de Développement Economiques

AVANT PROPOS

Le Présent rapport étudie les risques que font peser les organisations terroristes sur le système des transports maritimes internationaux. Dans le cadre de cette analyse de vulnérabilité, l’auteur explore les conséquences économiques possibles d’un attentat terroriste perpétré à l’encontre des transports maritimes, avant d’estimer, dans une seconde partie, les répercussions sur les coûts des mesures de sûreté prises pour contrer cette menace.

Le rapport a été présenté en juin 2003 au Comité des transports maritimes (CTM) de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Il a été mis en diffusion générale à cette réunion.

Ce rapport a été établi par Philippe Crist. Il est publié sous la responsabilité du Secrétaire général de l’OCDE.

Copyright OCDE, 2003

Les demandes de reproduction ou de traduction totale ou partielle de ce document sont à adresser au :

Responsable des Services des publications de l’OCDE, 2 rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.

2

NOTE DE SYNTHESE

1. Au lendemain des attentats du 11 septembre qui ont ravagé le World Trade Center à New York,

les dirigeants du monde entier se sont employés à évaluer en toute hâte leur vulnérabilité face à des groupes terroristes très organisés, n'hésitant pas à sacrifier des milliers de vies pour atteindre leurs objectifs. Le danger de méga-terrorisme, qui était au cœur des romans d'espionnage, est soudain devenu très réel et dans le monde entier, les responsables des services de sûreté se sont mis à redouter que le système des transports maritimes ne vienne à servir de cible et/ou de vecteur pour de futurs attentats.

2. Les échanges mondiaux sont tributaires du secteur maritime et de grands progrès ont été

accomplis ces dernières années pour assurer, autant que faire se peut, la continuité des filières de transport

et leur ouverture de plus en plus grande, dans le but de stimuler davantage encore la croissance économique. Or, ce sont précisément les mesures qui ont permis au secteur maritime de contribuer à la prospérité économique qui le rendent particulièrement vulnérable à sa prise en main par des groupes terroristes. Ces risques sont nombreux et pèsent aussi bien sur le transport de conteneurs que les transports de marchandises en vrac. Les facteurs de vulnérabilité sont importants et vont de la possibilité d'altération de l'intégrité des cargaisons et des navires jusqu'à l'établissement de documents frauduleux et la mobilisation de ressources financières illicites pour le compte de groupes terroristes. Enfin, les enjeux sont extrêmement élevés, dans la mesure où toute interruption du fonctionnement du système des transports maritimes entraînerait une paralysie de l'économie mondiale.

3. C'est dans ce contexte que les gouvernements ont mis en place une série de mesures destinées à

réduire les risques au niveau des maillons du réseau des transports maritimes qui, de toute évidence présentent le plus de risques pour la sûreté. La plupart de ces mesures ont été négociées à l'Organisation

maritime internationale et doivent entrer en vigueur en juillet 2004. Par ailleurs, les États-Unis ont, pour leur part, défini une série de mesures de sûreté maritime dont certains éléments ont un caractère obligatoire

et

d'autres n'ont qu'un caractère de recommandation.

4.

Cet arsenal protecteur a un coût, que le présent rapport s'est efforcé de chiffrer à un stade très

précoce de leur mise en oeuvre - la plupart de ces mesures n'étaient pas encore en vigueur au moment de la

rédaction du rapport, quant aux autres, elles venaient tout juste d'être mises en place. Néanmoins, trois grandes conclusions se dégagent de cette vue d'ensemble.

5. La première est que les coûts de l'inaction sont potentiellement considérables. Le système de

transport maritime est vulnérable, car il peut être pris comme cible et/ou exploité par les terroristes. Un attentat de grande envergure, en particulier s'il est bien coordonné, pourrait avoir pour résultat de bloquer

le

fonctionnement du système tout entier, à la suite des mesures de sûreté que prendraient les autorités pour

y

faire face. Il pourrait s'agir de mesures radicales, comme la fermeture totale des ports, ou de mesures

inefficaces comme les contrôles de marchandises qui se multiplieraient et allongeraient les délais, tant dans les ports de départ que dans les ports d'arrivée. Le coût d'un tel attentat se chiffrerait vraisemblablement à des dizaines de milliards de dollars (jusqu'à 58 milliards de dollars, pour les seuls États-Unis). C'est précisément pour ces raisons que les différents pays se sont efforcés de renforcer leurs dispositions de sûreté dans le domaine des transports maritimes.

3

6.

La seconde conclusion est que certains types de coûts sont plus faciles à mesurer que d'autres – et

que ceux qui peuvent être évalués avec un certain degré de précision, sont nettement moins élevés que les coûts potentiels de l'inaction. De manière générale, les coûts liés aux navires tendent à être relativement faciles à évaluer, car ils correspondent à des achats d'équipements spécifiques et à des coûts de main-d'œuvre qui sont connus au niveau international. D'après nos estimations, le coût initial pour les exploitants de navires s'élèverait à au moins 1 279 millions de dollars et à 730 millions de dollars annuels par la suite. La majeure partie des coûts liés aux navires correspond aux dépenses en personnel d’encadrement et en équipements de sûreté. Les coûts de sûreté portuaires sont extrêmement difficiles à estimer, car on ne sait pas encore quel sera l'impact des mesures de l'OMI sur le recrutement de nouveaux personnels spécialisés ni quels seront les coûts de main-d'œuvre en question. Quelques-uns des coûts les plus difficiles à estimer sont ceux qui découleraient des nouvelles procédures applicables à l'ensemble du système, comme celles imposées par les États-Unis, du fait de la règle de notification préalable de 24 heures. Toutefois, même dans ce dernier cas, l'estimation, approximative, de 281.7 millions de dollars (sur la base des chiffres communiqués par les transporteurs) reste sensiblement inférieure au coût potentiel de l'inaction. Au total, nous constatons que pour ce qui est des coûts mesurables, le chiffre obtenu, légèrement supérieur à 2 milliards de dollars, reste notablement inférieur aux coûts qui pourraient résulter d'un attentat de grande ampleur.

7. Enfin, le présent rapport traite essentiellement des coûts, il faudrait cependant faire observer que

de nombreuses mesures proposées présentent aussi d'autres avantages qui ne sont pas liés à la lutte contre

le terrorisme : raccourcissement des délais, accélération des temps de traitement, meilleur contrôle des actifs, baisse des frais de personnel (due aux progrès de l’informatique), diminution des pertes dues aux vols, rabais sur les primes d'assurance, etc. Les économies ainsi réalisées peuvent être appréciables et permettre de compenser l'augmentation des coûts de la sûreté.

8. Si le calcul de ces avantages sort du cadre du présent rapport, certains projets dictés par des

considérations autres que la sûreté, qui pourraient avoir des conséquences analogues sur la facilitation des échanges, permettent d’en avoir un aperçu. C’est ainsi que les analyses coûts-avantages d’un nouveau système électronique de gestion des manifestes de douane, proposé par les douanes des États-Unis (American Customs), montrent qu’il pourrait se traduire par une économie directe de 22.2 milliards de dollars sur 20 ans pour les seuls importateurs américains et de 4.4 milliards de dollars pour l'administration des États-Unis sur la même période. Si ces estimations ne sont pas directement transposables aux mesures liées à la sûreté, elles permettent d’avoir une idée de la nature des économies qui résulteraient d’une accélération des délais de traitement, d’une meilleure maîtrise des actifs, d’une diminution des vols, etc., qui sont autant d’avantages que l’on peut attendre des nouvelles mesures de sûreté maritime.

9. En fin de compte, la plupart des acteurs du système des transports maritimes internationaux

reconnaissent que les mesures de sûreté adoptées récemment sont souhaitables. Elles ne sont pas gratuites, mais elles procurent des avantages qui vont au-delà de leurs seuls effets attendus sur la menace terroriste. On ne connaît pas avec certitude l'ampleur de leurs coûts mais ils sont, vraisemblablement, très inférieurs à ceux qui résulteraient de l'inaction dans ce domaine. Ce qui est sûr, c'est que certaines de ces mesures sont

de nature à modifier, en vue de les améliorer, des pratiques bien établies du secteur des transports maritimes.

4

1. INTRODUCTION

10. La libre circulation des échanges mondiaux, qui sont acheminés pour l’essentiel à bord d'une

vaste flotte composée de navires très divers, a joué un rôle moteur dans l'amélioration sensible de la prospérité mondiale enregistrée durant la seconde moitié du 20ème siècle. La diminution des obstacles aux échanges et la baisse des droits de douane ont facilité le développement d'une économie mondialisée et de plus en plus interconnectée. Les milieux d'affaires ont réagi à ce nouvel environnement commercial en recourant de plus en plus à des partenaires commerciaux, des fournisseurs et des clients dans le monde entier. La fonction même de production de biens destinés à des marchés a elle aussi complètement changé, dans la mesure où fournisseurs et fabricants ont mis au point des processus efficients de production qui ont permis de réduire les stocks au minimum – ces processus de production ont pu voir le jour grâce à un système de transports internationaux rapide, efficient et libre d'obstacles. Le nouveau paradigme de la prospérité mondiale était fondé sur des filières de transport et de commerce pratiquement dépourvus d'entraves.

11. Ce paradigme a cependant été bouleversé, un jour d'épouvante.

12. Les premières réactions aux terribles attentats du 11 septembre 2001 perpétrés contre les tours

jumelles du World Trade Center de New York par des agents d'Al’Qaeda ont visé les transports aériens. Pour la première fois dans leur histoire, les États-Unis ont complètement fermé leur espace aérien aux avions civils. Cette mesure pouvait se comprendre dans la mesure où des avions à réaction civils avaient servi de vecteurs pour ces attentats. S'il continuait à faire l'objet de mesures de sûreté renforcées, le secteur maritime était resté relativement épargné par ces mesures à l'époque. En dépit de la fermeture temporaire des ports de la région de New York et de l'interdiction de certains navires au lendemain des attentats, les échanges n'ont pas été perturbés, les flux de conteneurs et de marchandises en vrac, qui alimentent l'économie mondiale, avaient continué à être acheminés sans entraves.

13. Toutefois, à mesure que la complexité de l'organisation et du financement des attentats

d'Al Qaeda est devenue plus apparente, les autorités ont renforcé la surveillance des transports maritimes et ce, pour de sérieuses raisons. Ce secteur se caractérise en effet par l'origine extrêmement diverse de sa main-d'œuvre internationale et une gamme très large de marchandises dont la provenance, la description et les propriétaires restent souvent remarquablement flous. Le système se caractérise aussi par des filières de transport international qui relient des milliers d'intermédiaires et des navires immatriculés dans des douzaines de pays, dont certains choisissent parfois de ne pas honorer leurs responsabilités internationales, tandis que certains propriétaires de navires peuvent facilement dissimuler leur identité derrière un réseau complexe de structures sociétaires internationales. Par ailleurs, plusieurs lacunes du système avaient déjà démontré sa vulnérabilité, en permettant notamment, l'acheminement en contrebande de drogues ou de marchandises interdites. Et pourtant, ce système continue à apporter une contribution essentielle à la poursuite de la prospérité et des échanges mondiaux. C'est pour toutes ces raisons que le transport international de marchandises par voie maritime est rapidement passé au premier rang des priorités de la lutte internationale contre le terrorisme.

14. Personne n'a sérieusement proposé de fermer le système de transports maritimes en imposant des

mesures draconiennes de sûreté et la communauté mondiale reste persuadée que le double objectif de facilitation des échanges et d'efficience des transports reste aussi valide qu'avant le 11 septembre 2001. Il

5

est toutefois devenu évident que la poursuite de ces deux objectifs doit être conciliée avec le renforcement des mesures de sûreté visant à remédier aux failles du système qui le rendent vulnérables aux attentats. La plupart des nouvelles mesures de sûreté maritime émanent de deux sources. La première vague de mesures, qui a abouti à l'adoption du Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (code ISPS) est issue des négociations tenues en décembre 2002 à l'Organisation maritime internationale. Ce Code apporte des modifications à la Convention pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS). Quant à la seconde série de mesures, qui pour une bonne part complète le code ISPS, elle a été définie et adoptée par les États-Unis, à la suite de leur propre analyse des causes de la vulnérabilité des transports maritimes.

15. Le présent rapport explore les menaces que font peser les organisations terroristes sur le système

des transports maritimes internationaux 1 . Dans le cadre de l'analyse de vulnérabilité du système, l'auteur commence par explorer les conséquences économiques possibles d'un attentat terroriste visant les transports maritimes, avant d’estimer, dans une seconde partie, les répercussions sur les coûts, des mesures de sûreté prises pour contrer cette menace.

16. A l'époque de la rédaction du rapport, le monde n'avait pas, heureusement, subi d'attentat

terroriste majeur frappant des navires ou des infrastructures maritimes. Les estimations des coûts d'une telle catastrophe présentées dans le rapport devraient donc être considérées uniquement comme des approximations. Si elles sont fondées sur de nombreuses sources et semblent donc raisonnables, ces estimations ne donnent que des ordres de grandeur de l'ampleur des coûts en question. De même, à la date de rédaction du présent rapport, bon nombre des mesures de sûreté maritime adoptées au niveau international et au niveau national venaient juste d’être mises en œuvre. Du fait de l'absence de données sur leur application concrète, les estimations de leurs coûts varient, certaines sont assez précises (lorsqu'elles portent sur les coûts d'équipements obligatoires), d'autres sont inévitablement assez floues (par exemple dans le cas des changements à apporter à des procédures intéressant l'ensemble du système). Là encore, ces estimations devraient servir à indiquer les ordres de grandeur des coûts probables, plutôt que les coûts exacts des nouvelles mesures de sûreté maritime.

1 Les coûts de la sûreté pour les navires à passagers, s’ils sont élevés, sortent du cadre du présent rapport.

6

2. FACTEURS DE RISQUE : QUELLES SONT LES MENACES ?

17. Le principal facteur de risque associé au transport maritime est sans doute le volume et la

quantité de marchandises acheminées par voie maritime. La Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) estime à 5.8 milliards de tonnes soit plus de 80 % du commerce mondial, le volume de marchandises ainsi acheminée en 2001, pour l’essentiel à bord de plus de 46 000 navires desservant presque 4 000 ports dans le monde entier. Et rien ne donne à penser que le commerce maritime mondial puisse diminuer prochainement d’autant que les négociations internationales visent expressément à faciliter et accélérer le commerce mondial plutôt qu’à le ralentir.

18. Outre sa taille, le secteur maritime qui est par nature un réseau de transport complexe,

international et ouvert, pose plusieurs autres problèmes sur le plan de la sûreté. L’un d’eux est la multiplicité des facteurs de risque terroriste.

19. Les navires de haute mer peuvent être les vecteurs ou les cibles d’attentats. Ils peuvent aussi

servir à faciliter d’autres attentats et/ou à collecter des fonds pour des organisations terroristes. Les principaux facteurs de risque liés aux transports maritimes – cargaisons, navires, personnel et sources de financement – sont aussi liés à des risques plus vastes : perturbations importantes du commerce mondial et accroissement des coûts économiques découlant du renforcement de la sûreté. Il est important que les gouvernements s’emploient à faire face à ces risques en recourant à tout un arsenal car il pourrait être à la fois coûteux et inefficace de se limiter à réagir au coup par coup aux diverses menaces.

Facteurs de risque : la cargaison

Conteneurs

20. La majeure partie des cargaisons maritimes qui ne sont pas transportées en vrac, est acheminée

par conteneurs. Ces caissons normalisés ont révolutionné le transport des marchandises par voie maritime depuis qu’ils sont apparus dans les années 1950 et ont donné naissance à une multitude de transporteurs routiers et ferroviaires spécialisés, à une flotte de plus de 2 700 navires porte-conteneurs modulaires et à un réseau mondial de plus de 430 installations de manutention portuaire extrêmement automatisées. En 2002, le Bureau international des conteneurs (BIC) estimait à environ 15 000 000 le nombre de conteneurs en circulation – réparti pratiquement à égalité entre les flottes indépendantes et affrétées. D’après les données de Containerisation Online, 232 millions de conteneurs ont transité par les ports de conteneurs en 2001. Le volume absolument considérable de mouvements de conteneurs, leur taux de rotation relativement élevé dans le système commercial international et leur uniformité constituent autant de défis redoutables pour la sûreté.

21. Tout d’abord, le système est suffisamment perméable pour être facilement menacé et détourné de

ses objectifs commerciaux légitimes. On trouvera à la section 4 une description succincte de la chaîne de

transport des conteneurs qui met en évidence bon nombre des points actuellement vulnérables du système. Il suffit de dire que nombreuses sont les possibilités de faire un usage impropre de ce mode d’expédition de fret.

7

22.

Immédiatement après les attentats du World Trade Center, l’attention s’est rapidement portée sur

les possibilités d’utilisation des conteneurs pour y cacher et livrer des armes de destruction massive relativement rudimentaires. Dans le scénario le plus pessimiste, une organisation terroriste pourrait placer une arme de destruction massive, munie d’un système de positionnement mondial par satellite, dans un conteneur maritime, l’introduire dans le réseau de transport international par le biais de chargeurs, d’intermédiaires et de transporteurs légitimes, puis actionner à distance le détonateur de l’arme au moment de son arrivée au cœur d’une importante zone habitée. Il suffirait pour ce faire d’une arme, de quelques agents situés à des points stratégiques et d’une compréhension minimale des pratiques commerciales internationales. Les probabilités de réussite d’une telle opération seraient accrues du fait que seul un petit nombre de conteneurs sont effectivement examinés (2 % environ aux Etats-Unis avant l’attentat du World Trade Center).

8

Facteurs de risques terroriste découlant des transports maritimes Cargaison Cargaison Navires Navires • •
Facteurs de risques terroriste découlant des transports maritimes
Cargaison
Cargaison
Navires
Navires
• •
Utiliser la cargaison pour y placer
Utiliser la cargaison pour y placer
• •
Utiliser le navire comme une
Utiliser le navire comme une
clandestinement des personnes
clandestinement des personnes
armes.
armes.
et/ou des armes.
et/ou des armes.
• •
Utiliser le navire pour perpétrer
Utiliser le navire pour perpétrer
• •
Utiliser la cargaison pour transporter
Utiliser la cargaison pour transporter
un attentat.
un attentat.
des armes conventionnelles nucléaires,
des armes conventionnelles nucléaires,
• •
Couler le navire pour perturber
Couler le navire pour perturber
chimiques ou biologiques.
chimiques ou biologiques.
l’infrastructure.
l’infrastructure.
Conséquences
Conséquences
externes
externes
• •
Loss of life and damage to property.
Loss of life and damage to property.
• •
Disruption to trade flows.
Disruption to trade flows.
• •
Additional cost of transport due
Additional cost of transport due
to additional
to additional
security measures
security measures
€€ €
L’argent
L’argent
Les personnes
Les personnes
• •
Attaquer le navire pour provoquer
Attaquer le navire pour provoquer
• •
Utiliser les recettes des transports
Utiliser les recettes des transports
des pertes en vie humaines.
des pertes en vie humaines.
maritimes pour financer des activités
maritimes pour financer des activités
• •
Dissimuler des terroristes sous
Dissimuler des terroristes sous
terroristes.
terroristes.
l’identité des marins.
l’identité des marins.
• •
Utiliser des navires pour blanchir
Utiliser des navires pour blanchir
des fonds illicites destinés à des
des fonds illicites destinés à des
organisations terroristes.
organisations terroristes.

23. La crainte de voir les terroristes utiliser à leurs fins le système de transport par conteneurs s’est

confirmée le 18 octobre 2001 lorsque les autorités portuaires du port de Gioia Tauro, en Italie du Sud, ont découvert un passager clandestin dans un conteneur bien aménagé avec lit, chauffage, toilettes et eau. L’homme était équipé, entre autres, d’un téléphone cellulaire, d’un téléphone par satellite, d’un ordinateur portable et, fait inquiétant compte tenu des récents événements, de badges d’accès et d’un certificat de mécanicien valables pour les aéroports JFK de New York, de Newark, de Los Angeles International et d’O’Hare. Après son interpellation et sa mise en liberté sous caution, le clandestin a disparu avant qu’il n’ait été possible de recueillir d’autres renseignements. Toutefois, cette affaire a révélé l’apparente facilité avec laquelle le système de transport par conteneurs avait été dans ce cas, utilisé à d’autres fins. La cellule

9

du conteneur avait été affrétée par le bureau égyptien de Maersk Sealand et le conteneur chargé à Port Said sur l’Ipex Emperor (2 959 EVP) d’un armateur allemand, affrété par Andrew Weir et battant pavillon d’Antigua-et-Barbuda. Le conteneur devait être transbordé à Gioia Tauro, transporté à Rotterdam avant d’être à nouveau transbordé vers sa destination finale au Canada. A l’exception de sa cargaison inhabituelle, ce conteneur était pratiquement impossible à distinguer des 2.5 millions d’autres conteneurs manutentionnés à Gioia Tauro en 2001. En fait, si le passager clandestin n’avait pas essayé d’élargir les trous de ventilation du conteneur alors que des ouvriers du port se trouvaient à proximité, le conteneur serait probablement parvenu sans encombre à sa destination finale.

24. Bien avant que l’attention du monde ait été attirée sur la possibilité pour les terroristes d’utiliser

les conteneurs comme moyens d’acheminement d’armes de destruction massive et/ou d’agents terroristes, les autorités douanières menaient déjà un combat d’arrière-garde contre l’utilisation abusive des conteneurs

par les pourvoyeurs de drogue, les mafiosi et les contrebandiers.

25. Il est difficile de se procurer des chiffres sur les quantités de drogue et de marchandises illicites

dissimulées dans des conteneurs mais une chose est certaine : le système a été exploité et l’est toujours par

d’habiles criminels. Pour la période 1996-1998, les autorités des États-Unis – l’une des principales destinations mondiales pour les drogues illicites – ont notifié 950 saisies de cocaïne, de marijuana et d’héroïne trouvées dans les cargaisons et à bord de navires marchands d’armement au long cours représentant 223 502 kilos de drogue. Si l’on compare ces chiffres à ceux des principales autres filières d’entrée aux États-Unis, le long de la frontière sud-ouest avec le Mexique, la voie maritime semble être l’option favorite des passeurs de drogue. Les saisies effectuées dans 12 ports maritimes étudiés par la United States Interagency Commission on Crime and Security in American Seaports (Commission interministérielle des États-Unis sur la criminalité et la sûreté dans les ports maritimes américains) représentaient respectivement 69 %, 55 % et 12 % du volume total de cocaïne, marijuana et héroïne saisies sur l’ensemble du territoire. Les chiffres correspondants pour la frontière américaine sud-ouest s’établissaient respectivement à 13 %, 36 % et moins de 1 %. Une proportion importante de drogue saisie dans les ports maritimes américains était dissimulée dans des conteneurs.

26. Outre leur utilisation illégale pour l’introduction en contrebande de drogue et de marchandises,

les conteneurs sont aussi la cible des tentatives de voleurs décidés à s’approprier rapidement et facilement des cargaisons de grande valeur. Les pertes dues au vol de cargaisons sont estimées entre 30 et 50 milliards de dollars par an et la plupart de ces vols touchent des camions. Cependant, les ports maritimes et les zones de rassemblement de conteneurs sont aussi exposées au vol de cargaisons conteneurisées. Les voleurs de conteneurs dans les ports bénéficient souvent de complicités internes parmi le personnel légalement employé dans les ports maritimes ou le secteur des transports. Grâce à ces complicités, les voleurs peuvent identifier et cibler correctement les conteneurs transportant des marchandises de grande valeur. Certaines affaires de vol de cargaisons sont parfois si bien préparées que des conteneurs scellés peuvent être vidés rapidement sans qu’aucun signe extérieur suspect n’attire l’attention. Les mêmes techniques utilisées par les voleurs, à savoir le recours à un réseau de complices et à des moyens techniques pour déjouer les différents obstacles – portes, scellés et serrures des conteneurs – peuvent aussi servir aux terroristes pour placer des chargements à l’intérieur de conteneurs et/ou retirer des chargements expédiés par des complices, en provenance de pays étrangers.

27. Les conteneurs représentent aussi une menace lorsqu’ils acheminent des cargaisons légales qui

peuvent être utilisées par des terroristes à des fins nuisibles. De nombreux conteneurs et/ou des conteneurs- citernes servent à expédier des cargaisons dangereuses et diverses : substances explosives, munitions, feux d’artifice et produits chimiques dangereux. Alors que des milliers de conteneurs de marchandises dangereuses sont expédiés quotidiennement en toute sécurité, plusieurs accidents sérieux se sont produits dans le passé. C’est ainsi qu’en novembre 2002, l’explosion de conteneurs de feux d’artifices et d’hypochlorite de calcium (un agent de blanchiment utilisé dans les piscines) a causé la mort d’une

10

personne et des dommages très importants au Hanjin Pennsylvania – 4 389 EVP – et à sa cargaison, à proximité du Sri Lanka. Des conteneurs transportant de l’hypochlorite de calcium ont provoqué d’autres explosions et incendies, notamment à bord du Sea-Land Mariner à proximité de la Crète en avril 1998 et du CMA Djakarta à proximité de l’Egypte en juillet 1999.

28. Parmi les autres risques que présentent certaines cargaisons conteneurisées, on peut mentionner

le cas du Santa Clara I qui a été endommagé par une violente tempête au large de la côte est des États-Unis en janvier 1992 et dont le phosphure de magnésium contenu dans plusieurs conteneurs s’était répandu dans la cale. Mélangé à l’air et/ou à l’eau, ce composé chimique forme deux gaz extrêmement réactifs – le phosphine et le diphosphane – qui explosent à température ambiante. Les inspecteurs chargés d’étudier l’avarie ne s’étaient pas rendu compte à Baltimore, premier port où le navire avait fait escale, du danger posé par le déversement des produits et ce n’est que lors d’une inspection dans le port suivant, Charleston,

que le danger a été reconnu. Danger qui a pu être en l’occurrence écarté grâce à une décontamination et un nettoyage rapides mais si le gaz s’était enflammé, la force de l’explosion ainsi provoquée aurait probablement causé des dommages importants à la zone portuaire et au voisinage.

Risques présentés par les conteneurs de marchandises dangereuses : intérieur de la cale du Hanjin Pennsylvania, novembre 2002

intérieur de la cale du Hanjin Pennsylvania, novembre 2002 Source : crédit photographique : Countryman &

Source : crédit photographique : Countryman & McDaniel (www.cargolaw.com).

29. Dans le cas du Santa Clara I, les conteneurs de phosphure de magnésium n’avaient pas été

correctement enregistrés sur le manifeste de sorte que leur nature dangereuse avait été dissimulée. Ce cas de conteneurs mal étiquetés n’est pas unique et par suite des contraintes imposées à la manutention et à l’arrimage, aussi bien dans les ports que sur les navires, certains transporteurs et transitaires sans scrupules étiquettent mal ou de manière ambiguë les conteneurs qui contiennent ces composés. Des données empiriques émanant du port de Rotterdam donnent une idée de l’ampleur du phénomène, car de récentes inspections de conteneurs ont révélé qu’un nombre important de conteneurs contenant des feux d’artifice de la catégorie 1.1 (Code des marchandises dangereuses dans le transport maritime international – IMDG de l’Organisation maritime internationale) étaient étiquetés dans les catégories 1.3 et 1.4, moins

11

dangereuses, sans doute pour éviter les contraintes de coûts et les délais imposés aux importations de substances de la catégorie 1.1.

30. Le fait que des chargeurs sans scrupules et/ou transporteurs négligents dissimulent parfois la

nature véritable des cargaisons dangereuses met en évidence la facilité avec laquelle les terroristes pourraient faire de même à des fins plus sinistres. Des terroristes pourraient tirer parti d’informations sur des cargaisons légales dangereuses et/ou dissimuler la véritable identité de marchandises dangereuses pour placer les conteneurs en question à bord de navires où ils pourraient les faire exploser, provoquant ainsi des dommages allant de la perte d’une partie importante de la cargaison jusqu’à la destruction d’infrastructures portuaires et de leur environnement.

Cargaisons de vracs

31. L’autre grand secteur de fret maritime – l’acheminement de cargaisons en vrac, constituées de

liquides (pétrole brut, dérivés distillés du pétrole, GPL et GNL, mélasses et huiles végétales) et de solides est, en général, moins surveillé par les autorités en charge de la sûreté. Le risque présenté par les cargaisons de liquides en vrac est à la mesure de leur volatilité et pour certaines cargaisons (essence,

kérosène, GPL et GNL), les risques sont donc très grands. Les efforts déployés pour assurer la sûreté des cargaisons de vracs visent essentiellement les cargaisons de composés liquides volatiles – c’est ainsi que l’une des premières mesures de sûreté prise à l’égard des transports maritimes à la suite des attentats du World Trade Center a consisté à interdire l’entrée du port de Baltimore à une cargaison de GNL, le 12 septembre 2001.

32. Les cargaisons de GPL et GNL ont particulièrement inquiété les services de sûreté et ont conduit

à imposer des restrictions spéciales de navigation et l’obligation, dans un grand nombre de ports, d’escortes pour la flotte mondiale de navires-citernes de 1 153 EVP transportant du GPL ou du GNL. Si le potentiel de destruction de ces cargaisons est grand, il y a lieu de remarquer que les transporteurs de GPL ou de GNL sont généralement des navires coûteux et relativement modernes exploités par des compagnies réputées. En outre, du fait de la nature dangereuse de leurs cargaisons, ces navires sont généralement équipés de bons systèmes de sécurité de la cargaison (c’est ainsi qu’en novembre 2002, un incendie qui s’était déclaré à bord du navire-citerne Gaz Poem, qui transportait du GPL, n’a pas enflammé les citernes partiellement chargées. Par ailleurs, un coup porté directement à une citerne de GNL par un missile Exocet pendant la guerre entre l’Iran et l’Irak n’avait pas provoqué d’explosion). Pour ces types de cargaisons, ce sont les opérations de chargement et/ou de déchargement qui présentent le plus de risques, car des gaz peuvent alors accidentellement se dégager. Il est donc peu probable de ce fait que des groupes terroristes réussissent à déclencher l’explosion de la cargaison de transporteurs de GPL ou de GNL. Dans une moindre mesure, des groupes terroristes seraient confrontés à des difficultés analogues s’ils cherchaient à faire exploser d’autres cargaisons de liquides volatiles. En tout état de cause, le transport de vracs offre des cibles beaucoup plus faciles pour les terroristes.

33. Si la majeure partie des cargaisons de vracs acheminées par la flotte mondiale des

23 281 vraquiers est constituée de composés relativement inertes comme le minerai de fer, le charbon, les céréales, la bauxite/alumine et les phosphates, plusieurs types de cargaisons en vrac sont considérées comme extrêmement dangereuses et peuvent être manipulées à leur profit par des groupes terroristes organisés, en particulier les chargements d’engrais en vrac comme le nitrate d’ammonium.

34. Le nitrate d’ammonium, qui est largement utilisé dans le monde entier comme engrais agricole,

est généralement considéré comme un composé sûr et stable lorsqu’il est stocké et manipulé correctement. Cependant, moyennant l’adjonction de mazout, par exemple, et d’un catalyseur explosif en quantité suffisante, le nitrate d’ammonium utilisé comme engrais peut devenir un explosif puissant. Les

12

organisations terroristes du monde entier sont connues pour avoir utilisé des engrais azotés modifiés pour fabriquer de puissants explosifs (par exemple dans le cas des attentats au camion piégé à Bali, Nairobi, Mombasa, Oklahoma City ainsi que lors du premier attentat perpétré contre le World Trade Centre) ce qui

a incité de nombreux pays à interdire l’importation de nitrate d’ammonium. L’ampleur des dégâts pouvant

être causés par l’explosion d’un navire chargé de nitrate d’ammonium est plusieurs fois supérieure aux dégâts causés par des explosions de camions piégés comme on a pu le constater lors de l’explosion de Texas City en 1947 ou de la récente explosion de nitrate d’ammonium à l’usine AZF en France, à Toulouse, qui s’est révélée particulièrement destructrice.

35. Les pays de l’OCDE ont importé plus de 1,6 million de tonnes de nitrate d’ammonium en 2000 –

essentiellement par voie maritime. Les chargements en vrac d’engrais azotés font l’objet d’une surveillance accrue et sont généralement manipulés conformément au Code des pratiques sûres de l’OMI pour les cargaisons solides en vrac. Bien que ce Code soit destiné à diminuer le risque d’accidents impliquant des substances dangereuses comme le nitrate d’ammonium, en tant que tel il ne garantit pas que des terroristes déterminés ne puissent pas délibérément manipuler et faire exploser ces cargaisons. La configuration de nombreux ports d’importation/d’exportation des engrais contribue en outre à faire de ces cargaisons des cibles de choix pour les terroristes. C’est ainsi qu’en 1997, plus de 400 000 tonnes de nitrate d’ammonium ont été expédiées le long du cours sinueux de la voie navigable du Mississippi inférieur, qui s’étend sur 235 miles et constitue la plus vaste zone portuaire du monde pour les marchandises en vrac. Bon nombre de ces chargements passent par La Nouvelle-Orléans, ville très peuplée, lorsqu’ils remontent vers les ports situés en amont, renforçant ainsi l’impact potentiel d’attentats terroristes. De même, le port de Rotterdam reçoit également un trafic important d’engrais qui emprunte son étroit chenal d’entrée où le risque est important pour les autres infrastructures portuaires.

36. Un autre risque à prendre en considération pour l’expédition de cargaisons sèches en vrac est la

structure générale de la flotte des transporteurs de fret à la demande (tramping). Un nombre appréciable de ces navires est exploité par des compagnies maritimes qui dissimulent leur identité derrière des structures sociétaires opaques. La flotte est généralement plus âgée (en 2001, 78 % de la flotte de vraquiers avaient plus de dix ans d’âge contre 66 % pour les navires-citernes transportant le GPL et GNL et 73 % pour la flotte marchande mondiale – Statistiques de la flotte mondiale de la Lloyd’s List) et se caractérise par une plus forte proportion de navires sous-normes et vraisemblablement d’armateurs moins scrupuleux. Les efforts déployés dans le passé en vue de réduire les effets néfastes de la navigation sous-normes ont montré combien il est difficile d’identifier formellement ces armateurs. Des groupes terroristes organisés ont déjà

utilisé dans le passé des navires marchands pour leurs activités et il est probable qu’ils continuent à le faire (voir l’examen de cette question, page 15. D’après des rapports de services de renseignements américains, la nébuleuse Al Qaeda est soupçonnée de posséder ou de détenir des affrètement à temps de longue durée sur une flotte de 15 à 18 transporteurs de marchandises diverses 2 . Si l’on considère que ces navires servent

à générer des recettes et/ou à entretenir le réseau logistique de la nébuleuse, il est possible que l’un ou

l’autre de ces navires puisse servir pour mener des opérations « suicide » à l’aide de cargaisons d’engrais modifiés.

Facteurs de risque : les navires

37. Dans la section précédente, nous avons examiné les dangers que représentent les cargaisons des

vraquiers. Ces dangers mettent en évidence la possibilité d’utiliser un navire comme une arme pour perpétrer un attentat comme cela s’est fait avec des avions dans le cas des attentats contre le World Trade Center en 2001. On pourrait se servir de navires pour viser les zones habitées proches des installations

2 « 15 Freighters Believed to Be Linked to Al Qaeda », Washington Post, 31 décembre 2002.

13

portuaires et/ou un chenal de navigation pour endommager ces installations ou couler le navire et bloquer l’accès au port.

38. Si de tels attentats risquent de causer des dommages très importants, les précédents actes de

terrorisme mettant en cause des navires les ont généralement pris pour cibles. L’abordage du navire de croisière Achille Lauro, les attentats suicide contre le USS Cole et le pétrolier Limberg, et la découverte d’un complot fomenté par Al Qaeda qui visait à attaquer des navires traversant le détroit de Gibraltar mettent en lumière les risques d’attentat auxquels sont confrontés les navires. Etant donné qu’il est relativement difficile de déclencher une explosion majeure au moyen de l’attaque d’un navire, il est plus probable que la principale raison pour les terroristes d’attaquer un navire serait de s’emparer de sa cargaison, de prendre son équipage en otage, soit pour obtenir une rançon ou à des fins politiques, de faire couler le navire et de causer le maximum de pertes de vies humaines ou de paralyser les échanges en menaçant de fermer l’accès aux ports et/ou à des itinéraires commerciaux vulnérables.

39. Le risque que les attentats font courir au secteur des transports maritimes est mis en évidence par

le problème persistant de la piraterie moderne. Chaque année, des cargos, des navires à passagers et des bateaux de pêche sont attaqués par des pirates en quête de profit qui s’emparent de la cargaison pour la vendre et/ou rançonnent l’équipage. Alors que dans la plupart des cas, les attaques et les vols sont perpétrés sur des navires à l’ancre ou dans les ports, un nombre appréciable d’entre eux sont le fait de gangs de pirates relativement bien organisés et lourdement armés qui agissent en haute mer. Le « Piracy Reporting Centre » (Centre de notification des actes de piraterie) de la Chambre de commerce internationale a enregistré pour la période 1999-2001 un nombre record d’attaques contre des navires. Ces attaques visaient pratiquement tous les types de navires : vraquiers, pétroliers, navires porte-conteneurs ainsi que des navires transportant des produits chimiques et du GPL. La plupart de ces attaques concernaient plusieurs zones géographiques parmi lesquelles, le détroit de Malacca, les eaux indonésiennes et malaises, les côtes du Bangladesh et de l’Inde, la Mer Rouge/la Corne de l’Afrique et la côte ouest de l’Afrique.

Actes de piraterie : 1999-2001

Navire attaqué alors qu’il était …

1999

2000

2001

En route

103

146

130

A l’ancre

144

210

156

Au poste d’amarrage

25

50

46

Non précisé

13

63

2

Total

285

469

335

Source : Chambre de commerce internationale (CCI), Bureau maritime international, Piracy Reporting Center.

40. La piraterie peut être une activité des plus lucratives en raison du grand nombre de navires qui

transportent des sommes importantes pour payer les taxes portuaires et les salaires de l’équipage. Les membres de l’équipage peuvent aussi être rançonnés. Dans certains cas cependant, les pirates s’emparent de la totalité du navire et vendent la cargaison avec un bénéfice considérable (jusqu’à 1 000 000 USD dans le cas d’un pétrolier). En outre, un navire détourné peut devenir une source de profits réguliers s’il est exploité en tant que navire « fantôme ». Dans ce cas, le navire détourné est repeint, rebaptisé, pourvu de faux documents et exploité comme un navire marchand. Des chargeurs qui ne se méfient pas et sont pressés par le temps, passent des contrats dans le cadre de transactions commerciales normales pour le transport de leurs marchandises sur le navire « fantôme ». Mais ensuite, le navire est dérouté, la cargaison vendue et le cycle recommence dans un autre port.

14

41.

Des gangs criminels organisés, très bien équipés et disposant d’énormément de liquidités opèrent

dans les eaux de l’Asie du Sud-Est. Certains spécialistes du renseignement ont prévenu que des organisations terroristes indonésiennes et philippines se sont aussi rendu compte de la source de liquidités que représentait la piraterie et sont impliquées directement dans ce genre d’opérations ou bien collaborent avec des gangs de pirates. Outre les perspectives de profits considérables, les actes de piraterie commis par les terroristes peuvent avoir d’autres implications. Les attaques de pirates contre des navires peuvent être aussi un moyen politique de dissuader les navires d’emprunter certains goulets d’étranglement maritimes. C’est le cas en particulier du détroit de Malacca, d’une importance stratégique, par lequel transitent la plupart des exportations de pétrole du Moyen-Orient vers l’Asie et la plus grande partie des échanges entre l’Asie et l’Europe. Si les risques de piraterie amenaient les transporteurs à éviter ce passage et à allonger la durée de leurs voyages en contournant l’Indonésie, cela provoquerait d’importantes perturbations commerciales.

Vulnérabilité de la navigation : principales routes maritimes mondiales, goulets d’étranglement et zones de piraterie

Vulnérabilité de la navigation:

Vulnérabilité de la navigation:

Principales routes maritimes mondiales, goulets d’étranglement et zones de piraterie

Principales routes maritimes mondiales, goulets d’étranglement et zones de piraterie

Bosporus Bosporus Bosporus Bosporus Bosporus Ormuz Ormuz Ormuz Ormuz Ormuz GibraltarGibraltar Gibraltar
Bosporus
Bosporus
Bosporus
Bosporus
Bosporus
Ormuz
Ormuz
Ormuz
Ormuz
Ormuz
GibraltarGibraltar
Gibraltar
Gibraltar
Gibraltar
Gibraltar
Suez
Suez
Suez
Suez
Suez
Malacca
Malacca
Malacca
Malacca
Panama
Panama
Panama
Panama
Bab el-Mandab
Bab el-Mandab
Bab el-Mandab
Bab el-Mandab
Bab el-Mandab
Good Hope
Good Hope
Good Hope
Good Hope
Goulet d’étranglement
Goulet d’étranglement
Goulet d’étranglement
Goulet d’étranglement
Magellan
Magellan
Magellan
Magellan
Piraterie
Piraterie
Piraterie
Piraterie

Facteurs de risque : les personnes

42. Les effectifs de la flotte marchande mondiale 3 comptent environ 1 227 000 officiers de marine et

matelots. Tous ne sont pas employés à bord de navires de commerce international mais c’est le cas pour bon nombre d’entre eux. Le risque lié au terrorisme pour cette main-d’œuvre importante est double. Comme nous l’avons vu précédemment, les marins sont souvent directement visés (dans de nombreux actes de piraterie) et/ou souffrent indirectement des attentats visant les navires (comme dans le cas du

3 Nombre total de marins en 2000 selon le ‘Manpower Update Report’ de BIMCO/ISF.

15

Limberg). Le deuxième risque est que certains marins ou prétendus marins peuvent être en fait des complices et/ou des membres de groupes terroristes. Cette dernière possibilité est particulièrement préoccupante, étant donné que, traditionnellement, les marins se voient accorder par les gouvernements des droits de déplacement relativement généreux grâce à l’octroi de visas de non immigrants à l’ensemble de l’équipage ou sur simple présentation de leurs documents d’identité de marins.

43. Les données recueillies sur les actes de piraterie montrent qu’un certain nombre d’attentats ont

été menés à bien avec l’aide de complices voyageant clandestinement ou faisant partie de l’équipage du navire. Une bonne partie de la flotte commerciale mondiale fait appel à des agences professionnelles de recrutement d’équipages qui mettent en rapport les candidats avec les armateurs et les exploitants. Si un grand nombre de ces agences jouissent d’une bonne réputation et veillent à ce que les marins qu’elles représentent répondent aux normes internationales et aient des antécédents satisfaisants, il n’en va pas de

même pour d’autres. Ces dernières peuvent alors recruter des marins qui ne possèdent pas tous les documents nécessaires ou bien des documents falsifiés et qui ont des antécédents criminels 4 . De plus, plusieurs affaires récentes très médiatisées, concernant d’importants registres d’immatriculation et des nations pourvoyeuses de marins, ont montré qu’il était relativement facile d’acheter au marché noir des attestations de diplômes et des documents d’identité de marins contrefaits et/ou falsifiés.

44. Si des individus sans scrupules connaissent ces subterfuges et travaillent déjà dans la flotte

mondiale, il n’est pas déraisonnable de supposer que les groupes terroristes sont eux aussi au fait de ces

possibilités et en ont tiré parti ou envisagent de le faire.

45. Les navires exploités ou affrétés par des terroristes peuvent aussi servir à faire entrer des agents

dans des pays où il serait difficile de pénétrer par d’autres voies. Bien souvent, les agences de renseignements ont constaté, avec inquiétude, que des navires marchands avaient illégalement débarqué des membres d’équipage et/ou des passagers pendant qu’ils étaient à quai. Alors que dans bien des cas il ne s’agit probablement que d’incidents d’immigration illégale, d’autres sont vraiment préoccupants.

Facteurs de risque : soutien financier/logistique

46. Ce n’est un secret pour personne que des groupes terroristes peuvent exploiter des navires ou des

flottes entières pour se procurer des fonds et soutenir leurs opérations logistiques. En fait, on est extrêmement bien documenté sur les activités commerciales maritimes d’un groupe terroriste.

47. Depuis le milieu des années 1980, le mouvement « Liberation Tigers of Tamil Eelam « (LTTE) a

mis en place et exploité un vaste réseau rentable de transitaires et d’exploitants de navires. D’après les estimations actuelles, la flotte du LTTE comprend 10 à 12 vraquiers, relativement bien entretenus, battant pavillon du Panama, du Honduras ou du Libéria. Les équipages sont composés de Tamouls et les navires appartiennent à des sociétés écran asiatiques. La majeure partie de la cargaison de ces navires est constituée de marchandises légales comme le bois, le thé, le ciment, les engrais, etc. et les navires sont exploités ouvertement sur le marché mondial des transports maritimes. Les fonds générés par ces activités servent à soutenir la guerre que mène actuellement le LTTE contre le gouvernement sri lankais. On pense toutefois qu’environ 5 % de la cargaison de ces navires sont des armes, des munitions et autres équipements de guerre nécessaires aux attentats perpétrés par le LTTE au Sri Lanka. Dans certains cas, le LTTE a également transporté des armes et des munitions, à titre payant, pour d’autres groupes terroristes.

4 Comme dans le cas du MT Pulau Mas qui a été détourné puis utilisé dans 21 autres attaques de pirates en tant que « navire mère » communiquant avec un faux membre d’équipage à bord des navires cibles (voir le site http://www.cargolaw.com/presentations_pirates.html).

16

48.

Le réseau d’approvisionnement en armes du LTTE est très organisé et repose sur une

connaissance très poussée des pratiques et des procédures commerciales maritimes qui leur a même permis de voler un important chargement d’armes destiné à l’adversaire du LTTE – le ministère sri lankais de la Défense – dans une audacieuse affaire de fraude documentaire (voir encadré).

Détails sur l’utilisation de compagnies maritimes par le LTTE

Le 23 mai 1997, le cargo Stillus Limassul, immatriculé en Grèce, quittait le port mozambicain de Beria à destination du Sri Lanka, chargé de 32 400 bombes au mortier de 81 mm destinées à l’armée de ce pays. La vente d’armes, d’un montant de 3 millions d’USD, avait été négociée entre des fonctionnaires du ministère sri-lankais de la Défense et l’entreprise publique, de création chinoise, Zimbabwe Defence Industries (ZDI), les armes avaient été expédiées en train jusqu’à Beria. Les militaires sri-lankais n’ont jamais reçu les munitions …

Des enquêtes ultérieures ont cependant révélé que le Stillus Limassul ne figurait pas sur le registre international d’immatriculation de Lloyd’s mais appartenait en fait au LTTE. D’autres recherches ont permis de découvrir des traces écrites qui conduisaient jusqu’à Ben Tsoi, un sous-traitant en armes israélien, qui avait négocié la transaction des bombes au mortier et avait apparemment été soudoyé par les Tigers afin de laisser l’un de leurs propres cargos charger la cargaison. On a lieu de penser que l’entreprise de Tsoi, L.B.J. Military Supplies, avait persuadé ZDI d’accepter cette « arnaque » en fournissant des faux renseignements à Colombo confirmant que la marchandise avait été chargée, comme prévu, au port mozambicain de Beira, le 21 mai 1997. Apparemment, L.B.J. Military Supplies avait ensuite informé le gouvernement sri-lankais que les munitions étaient en route via Walvis Bay et Madagascar. Lorsque Colombo a appris tout ce qui s’était passé, les bombes au mortier avaient été déchargées et transbordées sur des navires plus petits vers les bases de LTTE, dans la jungle, en retrait de la côte de Mullaitivu. Un mois plus tard, ces armes aux effets dévastateurs étaient utilisées par les Tigers dans la bataille qu’ils ne cessent de mener pour contrôler l’autoroute A9 dans le nord du Sri Lanka.

… Les explosifs ont toujours occupé une place importante dans les efforts déployés par le LTTE pour se procurer des armes. Aux premiers jours de l’insurrection du LTTE, les explosifs avaient été fournis directement au LTTE. Mais à partir de 1987, la réduction du soutien apporté par l’Inde a contraint le groupe à chercher plus loin d’autres débouchés. Depuis l’effondrement de l’Union soviétique au début des années 1990, l’Ukraine est devenue la source privilégiée. L’un des plus gros envois d’armes a eu lieu en août 1994 lorsqu’un cargo du LTTE, le m.v. Swene, a quitté le port de Nikoleyev chargé de 60 tonnes d’explosifs RDX et TNT achetées à l’usine Rubezone Chemicals. La transaction avait été négociée par l’intermédiaire de Carlton Trading, une société écran du LTTE située à Dhaka qui avait établi un faux certificat d’utilisateur final faisant apparaître les militaires bangladais comme destinataire agréé. Les explosifs avaient été transportés vers la côte nord-est du Sri Lanka puis, sous la protection de vedettes spéciales Sea Tiger, ils avaient été déchargés et transférés vers plusieurs bases secrètes du LTTE, dans la jungle. Certains de ces explosifs (300- 400 kg) ont été ensuite utilisés dans l’attentat de janvier 1996 au camion piégé, contre l’immeuble de la banque centrale à Colombo – qui avait été par la suite reconnu comme l’un des attentats les plus dévastateurs de l’Histoire.

Source : Chalk, Peter, Liberation Tigers of Tamil Eelam’s (LTTE) International Organization and Operations – A Preliminary Analysis, Commentary No. 77, Canadian Security Intelligence Service, 17 Mars 2000.

49. Le LTTE a été impliqué dans des livraisons d’armes à plusieurs groupes terroristes

internationaux, et notamment au Harkat-ul-Mujahideen du Pakistan, qui est membre du Front islamique international lié à Al Qaeda. Il n’est pas irréaliste de supposer qu’Al Qaeda et d’autres groupes terroristes

ont remarqué que le LTTE avait utilisé et manipulé le réseau des navires de commerce à ses propres fins. Comme nous l’avons déjà mentionné, on a lieu de croire qu’Al Qaeda contrôlerait déjà une flotte de cargos pour se procurer des recettes financières. Il ressort des témoignages du procès relatif à l’attentat perpétré en 1998 contre l’ambassade au Kenya, que les agents d’Al Qaeda recevaient des composants servant à la fabrication de bombes par le biais d’un navire sous contrôle d’Al Qaeda. C’est une tâche décourageante que d’essayer de repérer les navires qui appartiennent aux terroristes ou qu’ils contrôlent en raison des multiples possibilités dont disposent ces groupes pour dissimuler leur véritable identité grâce au laxisme des critères d’immatriculation des navires et/ou des sociétés.

17

Facteurs de risque : perturbation des échanges et dépenses de sûreté

50. Les communiqués publiés par Al Qaeda peu après les attentats du World Trade Center ont révélé

que l’une de ses principales motivations était d’infliger d’énormes pertes économiques aux États-Unis et à leurs alliés. En effet, si les pertes économiques découlant directement des attentats ont été absolument considérables, il faut compter avec les répercussions économiques à moyen et long terme : mise en œuvre rapide de coûteuses mesures de sûreté (par ex. pertes subies par les compagnies aériennes par suite de la fermeture pendant 4 jours de l’espace aérien américain). Etant donné : a) que le gros du commerce mondial est acheminé par voie maritime, b) que le gros (en valeur) du trafic maritime, est conteneurisé ; et c) qu’en raison de la concentration accrue des activités portuaires, la majeure partie du trafic maritime de marchandises est déchargée dans un nombre relativement limité de terminaux, il est facile d’imaginer les risques de perturbations économiques majeures qui pourraient découler d’un attentat contre le réseau de transport maritime.

51. Pour illustrer ce dernier point, considérons que le port de Long Beach/Los Angeles reçoit 42 %

du total (en valeur) des importations acheminées par conteneurs vers les États-Unis ou que deux zones portuaires (la voie navigable du Mississipi inférieur et le chenal maritime de Houston) reçoivent 50 % des importations (en valeur et en poids) arrivant aux États-Unis par navires-citernes – essentiellement du pétrole. Un attentat coordonné visant ces ports/voies fluviales pourrait avoir des répercussions effrayantes à court et moyen terme sur l’économie des États-Unis. De même, des attentats commis à l’encontre d’autres ports importants comme Hong-Kong, Singapour, Rotterdam ou Anvers pourraient avoir des conséquences désastreuses sur les économies régionales et mondiale.

18

3. COÛTS D’UN ATTENTANT VISANT LES TRANSPORTS MARITIMES

52. Le coût direct d’un attentat terroriste visant les transports ou les infrastructures maritimes varie

considérablement en fonction de l’ampleur de celui-ci, de la cible et du lieu. Un attentat isolé contre un pétrolier, comme dans le cas du Limberg, pourrait avoir des coûts directs relativement faibles (de réparation par ex.) alors que l’explosion d’un navire transportant du nitrate d’ammonium au cœur de La Nouvelle-Orléans pourrait occasionner des pertes humaines effrayantes et des dommages matériels considérables. Toutefois, les coûts directs d’un tel attentat apparaîtraient comme relativement peu élevés par rapport à ceux qui découleraient des réactions à l’attentat et des perturbations provoquées par les mesures d’urgence en matière de sûreté.

53. Les coûts découlant de l’attentat perpétré contre le Limberg en octobre 2002 nous offrent un bon

exemple. Immédiatement après cet attentat, les assureurs ont triplé les primes pour les navires faisant escale dans les ports du Yémen. Ces primes qui atteignaient 300 000 dollars par navire (et 250 dollars par EVP) ont conduit certaines compagnies maritimes à retirer le Yémen de leurs itinéraires et/ou à s’orienter vers les ports de pays voisins en dépit des tentatives des autorités yéménites pour mettre en place un programme de garantie en cas de pertes. Les terminaux yéménites ont vu leur débit s’effondrer (passant de 43 000 EVP en septembre 2002 à 3 000 EVP en novembre 2002) et ils ont dû licencier du personnel. D’après des sources locales, 3 000 personnes au moins auraient perdu leur emploi et le gouvernement a estimé les pertes résultant de l’attentat à 15 millions de dollars par mois. Cumulées sur six mois, ces pertes auraient représenté près de 1 % du PIB du Yémen en 2001.

54. Bien qu’Al Qaeda ait revendiqué la responsabilité de l’attentat contre le Limberg, il n’a provoqué

que relativement peu de perturbations des échanges mondiaux de pétrole. Cela est peut-être dû à l’impression que les risques que courent les pétroliers sont extrêmement localisés et qu’il est donc facile de les réduire (par ex. en évitant le Yémen et en postant des vigies supplémentaires sur le pont). Nous avons cependant décrit ci-dessus des scénarios d’attentats terroristes – impliquant à la fois des conteneurs

maritimes et des armes de destruction massive – qui présentent des risques au niveau mondial extrêmement difficiles à réduire. Pour avoir une idée de l’ampleur des coûts qui résulteraient d’un attentat de grande envergure, coordonné et complexe, visant des navires et/ou des infrastructures maritimes, nous examinerons deux exemples : les conséquences de la paralysie des ports de la côte ouest des États-Unis en octobre 2002 et les résultats d’un jeu récent de stratégie qui s’est déroulé aux États-Unis.

Lock-out des ports de la côte ouest des États-Unis

55. En octobre 2002, à la suite d’un conflit du travail, tous les ports américains de la côte ouest des

États-Unis sont restés fermés pendant 11 jours. Ces ports traitent environ 60 %, en valeur, des importations et exportations maritimes des États-Unis, et les pertes résultant du lock-out ont été estimées en milliards de

dollars. La fermeture des ports et les semaines d’efforts qui ont été nécessaires pour rattraper le retard ont coûté très cher aux importateurs et exportateurs américains mais le montant exact a toutefois donné lieu à certaines controverses.

56. La direction des ports a évalué à environ 19.4 milliards de dollars les pertes d’une fermeture de

dix jours compte tenu d’une progression exponentielle des coûts au fil des jours. Cette estimation ne tenait

19

pas compte des frais supportés par les ports et les fabricants étrangers confrontés à l’accumulation de conteneurs en souffrance et à l’augmentation des coûts d’entreposage. Un autre rapport signalait toutefois que le chiffre de 19.4 milliards de dollars correspondait davantage aux coûts du naufrage des navires faisant cap sur les ports de la côte ouest plutôt qu’aux seuls coûts du retard qui leur était imposé 5 . Ce rapport estimait les pertes potentielles subies par les travailleurs, les consommateurs et les producteurs américains à la suite d’un lock-out de 10 jours à environ 466.9 millions de dollars.

57. Ces chiffres ne sont absolument pas du même ordre de grandeur et sont très loin de refléter

l’ampleur des coûts prévisibles d’un attentat entraînant une fermeture de ces mêmes ports, car ils n’enflent

pas les montants des dommages matériels (coûts de construction approximatifs d’un terminal à conteneurs moderne de 16 ha : 32 000 000 de dollars, plus coûts du terrain et des installations de manutention des conteneurs, dont plusieurs grues valant chacune 4.7 millions de dollars), les frais liés à la fermeture des ports dans d’autres pays, les pertes en vies humaines, les primes d’assurance, etc.

58. On ne dispose pas encore d’estimations définitives a posteriori des pertes totales subies par suite

du lock-out de 11 jours mais les estimations actuelles de la fermeture des ports, pour exhaustives qu’elles

paraissent, devraient être considérées comme correspondant au bas de la fourchette des coûts pouvant résulter d’un attentat d’origine terroriste perpétré dans un port.

59. Ce que l’on peut déduire de ces estimations et des mesures prises par les importateurs avant le

lock-out, c’est que les coûts résultant de la fermeture de ports risquent d’augmenter de manière exponentielle avec la durée de la fermeture jusqu’à un seuil où il devient rentable de modifier radicalement les stratégies de la chaîne logistique. De nombreux importateurs américains ont déclaré qu’un lock-out de plusieurs jours pouvant aller jusqu’à deux semaines n’a pas posé de gros problèmes dans la mesure où ils avaient ajusté auparavant leurs stocks. C’est pendant cette période initiale que les importateurs dont les cargaisons sont sensibles au temps et périssables, ont connu les pertes les plus importantes. Passé ce stade cependant, un grand nombre d’importateurs ont déclaré qu’ils étaient disposés à envisager d’apporter des changements radicaux dans la chaîne logistique afin de répondre à leurs besoins au niveau de la production/de la commercialisation, notamment de payer l’acheminement par voie aérienne et/ou d’opter pour des itinéraires maritimes plus longs passant par le canal de Panama et la côte est des États-Unis, voire même de changer de fournisseurs en s’adressant à des pays non asiatiques.

Du « juste-à-temps » au « juste-au-cas-où » (des flux tendus aux mesures de précaution)

60. Alors que dans le cas du lock-out de la côte ouest, les importateurs ont été en mesure d’ajuster

leur stocks parce qu’il était possible de prévoir les perturbations, il n’en serait de toute évidence pas de même dans le cas d’un attentat terroriste imprévisible. Pour faire face à cette incertitude, les fabricants ont notamment eu tendance à s’éloigner un peu de la stratégie fondée sur les livraisons en flux tendus (juste-à- temps) et à augmenter leurs stocks. David Closs de l’université du Michigan a estimé qu’en 2001, les grandes entreprises américaines détenaient en moyenne des stocks représentant 1.36 mois d’activité contre 1.57 mois au début des années 1990. Selon lui, ce chiffre devrait passer à 1.43 mois en 2002 car les entreprises augmentent leurs stocks à titre de précaution (au cas où) afin de faire face à des perturbations imprévisibles des courants d’échanges. D’après ces estimations, la menace d’attentats aurait annulé la

moitié environ des gains de productivité logistique réalisés aux États-Unis ces dix dernières années. Closs

5 .

Anderson, Patrick, L. “Lost Earnings Due to the West Coast Port Shutdown—Preliminary Estimate”, Working paper 2002-10, Anderson Economic Group LLC., octobre 2002.

20

prévoit que l’accroissement des stocks pourrait entraîner une augmentation des coûts des entreprises, de 50 à 80 milliards de dollars en 2002, rien qu’aux États-Unis 6 .

Le Conference Board/Jeu stratégique de Booz Allen Hamilton sur la sûreté des ports

61. En octobre 2002, le Conference Board, basé aux États-Unis et la société de conseil Booz Allen

Hamilton ont réuni 85 représentants de haut niveau, du gouvernement et de l’industrie, afin de tester leurs réactions face à une crise majeure impliquant la menace d’attentats terroristes perpétrés à l’aide de conteneurs acheminés par des ports d’Amérique du Nord. Plusieurs agences gouvernementales étaient représentées : le ministère des Transports, les Douanes américaines, les Gardes-côtes des États-Unis, le ministère de la Défense, l’Office de la sécurité intérieure, des services de renseignements et les autorités

portuaires. Les responsables politiques discutaient avec des responsables d’entreprises de plusieurs secteurs : transports, distribution, construction automobile (logistique), technologie et alimentation/ boissons. Le jeu stratégique mettait en scène un complot terroriste complexe et coordonné qui visait à faire entrer clandestinement, puis à les faire exploser, des bombes radiologiques et conventionnelles (voir la description du jeu ci-dessous).

62. La principale finalité de cet exercice n’était pas de prévoir les conséquences exactes d’un tel

attentat mais plutôt de recenser les obstacles afin d’améliorer la coordination des différents acteurs. On se rendait compte par exemple que des mesures d’urgence, comme la fermeture immédiate de tous les ports, étaient faciles à mettre en œuvre mais ne pouvaient pas durer très longtemps. Toutefois une certaine confusion régnait sur le point de savoir qui avait l’autorité nécessaire pour suspendre les mesures d’urgence et les hésitations à ce sujet avaient ralenti le retour à la normale des activités. De plus, même si l’on procédait à des inspections 24h/24h avec l’aide de la Garde nationale, il serait irréaliste de penser que le pourcentage de conteneurs à l’importation pouvant être matériellement inspectés dépasserait 20 %. Les mesures susceptibles de diminuer la nécessité de ces inspections – comme le déplacement des inspections dans les ports d’origine – et/ou l’octroi d’aides pour sécuriser les chaînes d’approvisionnements ne pouvaient être mises en œuvre dans le délai imparti pour le jeu. Le fait que bon nombre des mesures susceptibles d’atténuer à long terme les conséquences d’une crise de ce genre sont actuellement mises en œuvre dans le cadre d’initiatives multilatérales (OMI, OIT) et bilatérales, conduirait à considérer l’estimation de 58 milliards de dollars donnée par le jeu stratégique comme une limite supérieure. Cette estimation illustre en fait l’ampleur des coûts qui risqueraient de découler d’une crise de ce genre si bon nombre des mesures de sûreté déjà mises en œuvre et examinées plus loin n’avaient pas été prises.

Conference Board et Booz Allen Hamilton : jeu stratégique relatif à la sûreté des ports : déroulement des opérations

Mesures de contrôle

Décisions des participants

Révélation de la menace selon laquelle un nombre inconnu de bombes radiologiques pénètrent aux Etats-Unis dans des conteneurs maritimes. L’une de ces bombes est découverte par hasard au port de Los Angeles et 3 hommes dont les noms figuraient sur la liste de surveillance du FBI sont arrêtés car ils sont soupçonnés de vol de cargaison au port de Savannah.

 

Les ports de Los Angeles et Savannah sont fermés.

Les transporteurs décident un arrêt de 24 heures,

1

er

les cargaisons sont inspectées et la plupart des services des transporteurs sont interrompus.

jour

6 Voir “The Friction Economy”, Fortune, 3 février 2003 et Bowserbox, Donald et Closs, David, “Supply Chain Sustainability and Cost in the New War Economy.” Traffic World, 1er avril 2002.

21

A Los Angeles, les habitants sont pris de panique en dépit des déclarations apaisantes des autorités portuaires, du maire et du gouverneur.

2e

 

jour

L’un des suspects arrêtés à Savannah est lié à Al Qaeda ; il prétend qu’il avait pour mission de s’emparer de fournitures dans un conteneur du port et révèle que d’autres équipes peuvent avoir été chargées de missions analogues dans d’autres ports américains.

3e

Les transporteurs procèdent à des inspections volontaires de tous leurs camions transportant des conteneurs aux États-Unis.

jour

Une bombe radiologique, identique à la première, est trouvée lors du déballage d’un conteneur dans un centre de distribution près de Minneapolis – ce conteneur en provenance de Thaïlande était arrivé au port d’Halifax puis avait été acheminé par camion jusqu’à Minneapolis.

4e

 

jour

Les Douanes ferment tous les ports et les postes frontières pour une durée indéfinie.

 

5e

La Garde nationale de Californie est mise en alerte et déployée.

L’indice Dow Jones chute de 500 points.

jour

 

6 et

 

7e

jours

Le prix de l’essence monte en flèche car la fermeture des ports empêche les navires de livrer le pétrole.

8e

Les chaînes logistiques font état de pénuries au niveau des stocks et de fermetures d’usines.

jour

 

9e

Le port de Los Angeles demande que les navires en attente, qu’il n’est pas prévu d’inspecter, mettent le cap sur le Canada et le Mexique.

jour

Le Canada ouvre ses ports aux navires incapables d’atteindre les ports américains.

10e

Un groupe de travail industrie/pouvoirs publics approuve des protocoles de priorité pour l’inspection des conteneurs.

jour

 

11e

 

jour

 

Réouverture de tous les ports américains, 24 h / 24, 7 jours sur 7.

12e

Le port de Los Angeles demande le retour des navires.

jour

12e

 

au

17e

jours

Des radiations sont détectées sur deux navires ancrés dans le port de Savannah ; L’USCG ordonne leur renvoi en mer pour inspection.

18e

jour

 

19e

Les ports reprennent leurs activités normales (pas 24 heures sur 24, 7 jours sur 7).

jour

22

Un wagon transportant un conteneur de vin importé (entré aux Etats-Unis par le port de NY/NJ) explose dans le centre de Chicago.

A Wall Street, les principaux indices chutent, les transactions sont interrompues et plus de la moitié des entreprises de Fortune 500 publient des avertissements concernant les résultats.

   

20

e

Les transporteurs maritimes demandent une deuxième fermeture de 24 heures.

jour

 

21-

 

25e

jours

26e

Retour à la normale des activités du port de Los Angeles et du rythme des inspections.

jour

27-

 

51e

jours

52e

Tous les ports annoncent que les navires en retard ont été traités.

jour

53-

 

91e

jours

 

Le retard au niveau des conteneurs se stabilise.

92e

jour

Pertes totales au 92 e jour : 58 milliards d’USD.

au niveau des conteneurs se stabilise. 92e jour Pertes totales au 92 e jour : 58

23

63.

Par définition, les attentats terroristes sont des plus imprévisibles. De ce fait les tentatives de

chiffrage de l’impact économique d’un attentat théorique sont nécessairement vagues et portent sur des ordres de grandeur plutôt que des montants précis. On ne peut donc guère tirer de conclusions quant à l’impact quantitatif précis d’un attentat terroriste perpétré contre le réseau de transports maritimes ou par le

biais de celui-ci. Ce qui s’est passé au Yémen, la fermeture des ports de la côte ouest des États-Unis et l’exercice de jeu stratégique (Conference Board/Booz Allen Hamilton) permettent cependant de dégager les conclusions suivantes quant à la nature et à l’ampleur de ces coûts :

Les coûts potentiels directs d’un attentat terroriste varient dans des proportions considérables.

Les coûts directs risquent de paraître très inférieurs aux coûts indirects résultant de l’attentat et des réactions provoquées.

Les attentats terroristes visant des conteneurs ou perpétrés à l’aide de ces derniers auront vraisemblablement les conséquences indirectes les plus importantes.

Les coûts entraînés par les perturbations des échanges suscitées par la terreur augmentent de manière exponentielle avec le temps jusqu’à atteindre un seuil à partir duquel des changements radicaux sont apportés à la chaîne logistique.

L’ensemble des coûts entraînés par un attentat très élaboré qui impliquerait le réseau des transports maritimes et provoquerait des perturbations majeures de l’activité commerciale se chiffrera vraisemblablement en milliards plutôt qu’en millions de dollars.

Les coûts résultant de l’augmentation des niveaux de stocks due aux incertitudes pesant sur les flux commerciaux sont élevés, probablement aussi élevés ou supérieurs à l’ensemble des coûts résultant d’un attentat.

64. Dans des conditions normales, les décideurs politiques qui sont confrontés à un risque connu

devraient procéder à des analyses des coûts-avantages afin de s’assurer que les mesures prises pour faire face à ce risque n’imposent pas des coûts supérieurs à ceux imposés par le risque lui-même. Mais il est difficile de qualifier de conditions « normales » une menace d’attentat terroriste et comme indiqué ci-dessus, les variables inconnues sont si nombreuses qu’il devient pratiquement impossible de procéder à une analyse classique coûts-avantages. Les conclusions présentées ci-dessus ne peuvent pas servir de base de comparaison avec les coûts imposés par les mesures de sûreté mais peuvent uniquement donner une idée très sommaire de l’ampleur des coûts qui risqueraient de découler d’un attentat terroriste.

24

4. TRANSPORTS INTERNATIONAUX DES CARGAISONS :

TROIS FLUX D’IMPORTANCE ESSENTIELLE

65. Avant d’examiner la charge imposée en termes de coûts par les mesures de sûreté dans les

transports maritimes, il peut être utile de présenter rapidement le contexte de leur mise en œuvre. On examinera ci-après les principaux flux associés aux mouvements de cargaisons maritimes en général – et de cargaisons conteneurisées en particulier.

66. Les précédents efforts consacrés à la sûreté maritime déployés au niveau des instances

internationales étaient axés essentiellement sur le navire et tout au plus, sur l’environnement immédiat du

navire au port. L’examen spécifique de cette question découlait du mandat confié à l’Organisation maritime internationale – l’organe des Nations Unies chargé d’élaborer le cadre réglementaire commun applicables aux transports maritimes internationaux. Inspirée par des approches analogues suivies dans le secteur des transports aériens de passagers, cette approche axée sur le navire et les passagers présente évidemment des limites lorsqu’il s’agit de traiter la question des mouvements internationaux des cargaisons par voie maritime.

67. En effet, s’il est vrai que la majeure partie du commerce mondial actuel emprunte la voie

maritime, le voyage en mer proprement dit n’est qu’un maillon d’une chaîne complexe. L’acheminement porte à porte d’un conteneur maritime suppose l’intervention d’environ 25 acteurs différents, l’établissement de 30 à 40 documents, l’utilisation de 2 à 3 modes différents de transport et la manutention du conteneur dans 12 à 15 sites différents. Ce réseau complexe de personnes, d’interactions, de

mouvements et d’informations, caractéristique du transport international des marchandises, peut être divisé en trois grands flux :

Déplacement de marchandises d’un lieu vers un autre.

Transfert de la responsabilité de la garde des marchandises d’une personne à une autre personne.

Transfert des informations concernant la cargaison.

Lieux et modes de transport

68. La première chaîne suppose le déplacement physique d’une cargaison d’un lieu vers un autre et

d’un mode vers un autre. Du point de vue de la sûreté, il s’agit là de la chaîne la plus tangible. Lorsque l’on soupçonne l’existence de menaces et/ou que celles-ci sont confirmées, elles peuvent être localisées le long de cette chaîne et des dispositions peuvent être prises pour neutraliser physiquement ces menaces. Connaître la provenance d’une cargaison, les modes de transport empruntés, le lieu où elle peut se trouver et déterminer si son intégrité a été altérée sont les principales questions auxquelles doivent répondre les services de sécurité désireux d’intercepter une cargaison suspecte. Il est important de ce fait que les décideurs soient aussi conscients des caractéristiques concrètes de la chaîne logistique de transport de la cargaison.

25

69.

Le lieu d’origine de la cargaison est l’entrepôt du fabricant. C’est là qu’elle est chargée sur des

palettes et/ou emballée dans un conteneur et transportée par route/rail, soit directement vers un port ou l’entrepôt d’un intermédiaire. Dans ce dernier cas, la cargaison sera groupée avec d’autres et acheminée vers une zone de collecte multimodale ou un port. Le conteneur en transit peut rester stationnaire à plusieurs occasions, lorsque les camions sont arrêtés au bord de la route et/ou lors de la composition des trains de conteneurs dans les dépôts de marchandises. Une fois arrivé au port, le conteneur est acheminé vers une zone de collecte avant d’être placé à quai, immédiatement à proximité du navire. Même lorsqu’il se trouve dans la zone portuaire, un conteneur peut être déplacé plusieurs fois, en fonction des exigences de l’exploitant du port et/ou des services de douane. Une fois à bord du navire, le conteneur peut être déplacé et transbordé dans un autre port, sur un autre navire, avant d’arriver à son port de destination. Là encore, le conteneur peut être déplacé plusieurs fois pour être dédouané et acheminé dans des zones d’entreposage temporaire dans l’attente d’être enlevé. Le conteneur est alors acheminé par route, rail ou voie fluviale vers sa destination finale et peut encore transiter par les installations de plusieurs intermédiaires jusqu’au moment où le conteneur sera dépoté et où son contenu palettisé sera livré au(x) destinataire(s).

70. La chaîne logistique que nous venons de décrire n’est pas uniformément sûre et le niveau de

protection des conteneurs et de leur contenu veut varier considérablement d’un nœud à l’autre du réseau et selon les modes de transport. Le risque de défaillances du dispositif de sûreté d’un maillon ou l’autre de la chaîne compromet la sûreté de l’ensemble et impose des coûts supplémentaires dans la mesure où il faut renforcer les contrôles. En outre, le niveau de protection assuré aux différents nœuds du réseau et en cours

de transit est souvent directement lié à la valeur des marchandises expédiées. Un grand fabricant de produits d’électronique investira beaucoup plus pour sécuriser sa chaîne logistique qu’un exportateur de petites quantités d’objets bon marché en porcelaine. Et même dans le cas où le niveau de protection est élevé, les vols de cargaisons demeurent un problème. On peut dénombrer en fait des dizaines de milliers de « points d’entrée » tout au long des chaînes logistiques modernes qui pourraient être utilisés par des groupes terroristes.

Evaluation de la vulnérabilité de la chaîne logistique internationale des conteneurs :

Evaluation de la vulnérabilité de la chaîne logistique internationale des conteneurs :

Différents lieux de la chaine logistique

Différents lieux de la chaine logistique

Pays d’origine Pays d’origine Pays de destination Pays de destination Entrepôt Entrepôt Entrepôt Entrepôt
Pays d’origine
Pays d’origine
Pays de destination
Pays de destination
Entrepôt
Entrepôt
Entrepôt
Entrepôt
Centre de
Centre de
Centre de groupage
Centre de groupage
Tran- Tran-
degroupage
degroupage
Acheteur
Acheteur
Plate-forme intermodale
Plate-forme intermodale
Usine
Usine
Port
Port
Voie
Voie
bordement
bordement
Voie
Voie
Port
Port
Plate-forme intermodale
Plate-forme intermodale
maritime
maritime
dans un port
dans un port
maritime
maritime
Infrastructure routière/
Infrastructure routière/
Infrastructure routière/
Infrastructure routière/
ferroviaire/fluviale
ferroviaire/fluviale
ferroviaire/fluviale
ferroviaire/fluviale
Acteurs de la chaîne logistique

71. Chaque transaction commerciale fait intervenir des dizaines d’agents fondamentaux. De plus, des

centaines de personnes peuvent en principe approcher les conteneurs et leur contenu tout au long de la chaîne logistique décrite ci-dessus. Repérer les différentes étapes de la garde du contenu d’un conteneur,

identifier et vérifier, sur le plan de la sûreté, les personnes en contact avec les conteneurs sont les principaux défis auxquels sont confrontés les gouvernements du monde entier.

72. A l’origine du voyage de chaque conteneur on trouve un acheteur et un chargeur - le plus souvent

ce dernier est un fabricant. On dénombre des centaines de milliers de fabricants dans le monde et bon

26

nombre d’entre eux travaillent pour le commerce international. Ces fabricants peuvent produire des volumes de marchandises suffisamment élevés ou être situés suffisamment près d’un port pour pouvoir expédier directement des conteneurs complets. Mais la plupart d’entre eux produisent des quantités correspondant à des chargements partiels de conteneurs (LCL) qui doivent être groupés avant d’être expédiés par voie maritime.

73. Les agents d’achat et/ou les transitaires sont les intermédiaires les plus courants entre les

chargeurs d’origine et les transporteurs maritimes. Au niveau mondial, on dénombre environ 40 000 transitaires dans un secteur qui emploie de 8 à 10 millions de personnes. Alors que de nombreux transitaires traitent des chargements complets de conteneurs pour leurs clients, leur tâche principale est l’assemblage et le groupage de LCL pour remplir les conteneurs. Ils facilitent aussi l’ensemble des transactions du commerce international en servant d’agents pour la cargaison auprès d’autres intermédiaires de transport, des services de douane, d’autres agences publiques, des banques et des destinataires. Dans certains cas, le transitaire négociera chaque transaction pour le compte du chargeur et dans l’autre, il peut aussi être l’agent principal qui traitera avec le chargeur.

74. Alors que les transitaires proposent une multitude de services tout au long de la chaîne logistique,

ces services sont aussi offerts par d’autres : courtiers en douane, transporteurs routiers et ferroviaires,

sociétés d’entreposage, etc. De plus, en transit ou dans les zones portuaires, des centaines d’ouvriers travaillant dans les entrepôts, les centres de collecte et les ports, peuvent avoir physiquement accès aux conteneurs. Chacun des services proposés tout au long de la chaîne logistique suppose la participation d’une entreprise employant plusieurs personnes, voire des centaines – et dont certaines peuvent être animées d’intentions de nuire.

Evaluation de la vunérabilité de la chaine logistique internationale:

Evaluation de la vunérabilité de la chaine logistique internationale:

Personnes/acteurs intervenant

Personnes/acteurs intervenant

Pays d’origine Pays d’origine Pays de destination Pays de destination Agent d’achat Agent d’achat Agents
Pays d’origine
Pays d’origine
Pays de destination
Pays de destination
Agent d’achat
Agent d’achat
Agents
Agents
Transporteur (routier/
Transporteur (routier/
de douane
de douane
ferroviaire/fluvial)
ferroviaire/fluvial)
Dégroupeur
Dégroupeur
Fabricant/
Fabricant/
Armateur
Armateur
Transitaire
Transitaire
Douanes
Douanes
Exploitant
Exploitant
Exploitant
Exploitant
Douanes
Douanes
Acheteur
Acheteur
chargeur
chargeur
Transporteur (routier/
Transporteur (routier/
portuaire
portuaire
portuaire
portuaire
Groupeur
Groupeur
Ferroviaire/fluvial)
Ferroviaire/fluvial)
Transporteur non exploitant
Transporteur non exploitant
Banque
Banque
Banque
Banque
Transbordement
Transbordement
exploitant portuaire
exploitant portuaire

75. Comme pour la sûreté des nœuds de la chaîne logistique, le niveau de surveillance de chaque

travailleur susceptible d’approcher les conteneurs et leur contenu varie considérablement selon les compagnies et les pays. Alors que certaines compagnies exigent des contrôles approfondis des antécédents des intéressés, bon nombre d’entre elles ne sont pas aussi exigeantes. Toutefois, même les contrôles d’antécédents ne sont pas la panacée puisqu’un groupe terroriste peut posséder ou exploiter la totalité d’une entreprise comme ce fut le cas avec le LTTE (voir encadré, page 16. Dans un cas de ce genre, le principal moyen de déjouer les plans d’un groupe terroriste qui gère des activités « légales » depuis plusieurs années pour se bâtir une réputation d’honnêteté est d’améliorer la collecte des renseignements et de renforcer la transparence en faisant respecter les obligations de publication des informations sur la propriété de l’entreprise.

27

Flux d’informations relatives à la cargaison

76. Le commerce international suppose nécessairement la transmission sûre d’informations

essentielles entre des dizaines de personnes qui peuvent ne s’être jamais rencontrées. Les informations exigées sont les suivantes : description des marchandises à expédier, quantité, nombre de colis/d’articles emballés sur chaque palette et placés dans chaque conteneur, précisions concernant la garde/la responsabilité, renseignements sur les délais de paiement et les personnes qui en répondent, renseignements sur la personne habilitée à agir pour le compte du chargeur et/ou du destinataire, etc. Comme indiqué précédemment, chaque transaction peut faire intervenir jusqu’à 40 documents distincts – dont certains sont des doubles d’autres documents (c’est le cas du transitaire qui émet un connaissement faisant double emploi avec le connaissement du transporteur maritime). Etant donné que les services de douane et de sécurité comptent sur ces informations pour déterminer, en connaissance de cause, les conteneurs à inspecter, de petites manipulations opérées le long de cette chaîne peuvent avoir des conséquences graves. Le risque est réel comme en atteste la fréquence de la fraude documentaire observée dans les cas de vol de cargaisons. De plus, ce risque est aggravé du fait que la majeure partie du flux d’informations relatives aux transactions du commerce international est consignée sur papier ce qui est coûteux et inefficace.

77. Il existe de nombreux types de flux d’informations concernant les transactions d’import-export,

généralement transmises sur support papier et nous en décrirons deux des plus répandus afin d’en donner une idée. Dans le premier cas, un acheteur et un vendeur négocient par l’intermédiaire de leurs banques respectives au moyen d’une lettre de change négociable et dans le second, ces deux acteurs effectuent la même transaction à l’aide d’un crédit documentaire.

78. Ces schémas décrivent les transactions purement commerciales dont il s’agit dans les deux cas. A

cela s’ajoute le flux des informations liées à la sûreté, transmises des chargeurs aux transitaires, aux transporteurs et aux autorités douanières/aux services de sécurité. Pour ces derniers, le niveau d’automatisation varie considérablement à travers le monde, certains pays se flattant de vitesses élevées de transmission électronique des données (les Douanes américaines par ex. affirment que 90 % des documents concernant les importations sont communiqués électroniquement grâce à leur système automatisé d’établissement des manifestes (Automated Manifest System). Bien souvent cependant, seule l’image d’un document papier n’ayant que peu de valeur numérique réelle est transmise électroniquement. Dans d’autres cas, les données relatives aux chargements sont recopiées par les transporteurs et certains transitaires avant d’être envoyées aux autorités douanières (jusqu’à une date très récente, seuls les transporteurs pouvaient soumettre des documents aux Douanes américaines par voie électronique). Alors que nombreux sont les acteurs des transports maritimes qui prétendent que le coût de transformation de la chaîne papier en chaîne électronique serait prohibitif, la baisse continue du prix des équipements informatiques et le développement de la culture informatique dans le monde entier pourraient permettre que ce changement s’opère plus tôt que prévu. Le passage à un système électronique de transmission des informations nécessaires aux transactions du commerce mondial s’accompagnerait vraisemblablement d’un certain nombre de nouvelles failles dans le dispositif de sûreté mais, au moins, du point de vue de l’intégration, dans des bases de données sécurisées, des informations relatives aux chargements, aux chargeurs et aux intermédiaires, ce changement pourrait permettre de diminuer la vulnérabilité du système à une utilisation abusive par des terroristes.

28

Flux d’informations/d’argent : lettre de change (LC)

Vendeur Banque du vendeur (BV) Banque de Acheteur l’importateur (BI) 1 (banque effectuant le tranfert)
Vendeur
Banque du
vendeur (BV)
Banque de
Acheteur
l’importateur (BI)
1 (banque effectuant le tranfert)
(banque collectrice)
Vendeur
négocie contrat
avec acheteur
2
Vendeur
expédie
marchandises
à acheteur
3
4
5
6
Vendeur
présente lettre
de change
(LC) à BV
BV vérifie
La LC
et la présente
à BI
BI présente
la LC
Acheteur
Exécute les
instructions
à acheteur
De la LC dont
paiement
7
BI confirme
que acheteur
respecte
instructions de
la LC (paiement)
8
BI remet
la LC
à acheteur
11 10
9a
9b
BV paie
BI paie
BI paie BV
le vendeur
BV
Acheteur se
sert de la LC
pour recevoir
marchandises

29

Flux d’informations/d’argent : crédit documentaire (CD)

Vendeur Banque du Banque de Acheteur vendeur (BV) l’acheteur (BA) (Avisé/confirmé) 1 (Emettrice) Vendeur
Vendeur
Banque du
Banque de
Acheteur
vendeur (BV)
l’acheteur (BA)
(Avisé/confirmé)
1
(Emettrice)
Vendeur
négocie contrat
avec acheteur
4
3
2
BA demande
BV
BV confirmer/
envoie CD
donner précision
au vendeur
sur CD
Acheteur
demande à BA
accorder CD
au vendeur
5
Vendeur
expédie
marchandises
à acheteur
6
7
Vendeur
présente
documents
d’expédition
(DE) à BV
BV vérifie les
DE et paie
vendeur avec
instructions CD
8
9
10
BV
BA
BA
envoie
rembourse
débite compte
les DE
BV
acheteur
à BA
11
12
BA remet
les DE à
acheteur
Acheteur se
sert des DE
pour recevoir
marchandises

30

5. SÛRETÉ MARITIME : CONSIDÉRATIONS DE COÛT POUR LES MESURES DE SÛRETÉ QUI ONT ÉTÉ ADOPTÉES ET PROPOSÉES

79. Très rapidement après les attentats du World Trade Center, les inquiétudes suscitées par la sûreté

maritime ont primé sur celles suscitées par la sûreté aérienne car il est apparu clairement que les points vulnérables décrits en détail ci-dessus risquaient de servir de cibles à des groupes terroristes organisés comme Al Qaeda. Suite aux mesures de sécurité sans précédent prises par les États-Unis (comme la fermeture de l’espace aérien national pendant 4 jours), des efforts concertés ont été déployés au niveau international pour définir sans attendre une stratégie visant à diminuer le danger des attentats dans les transports maritimes. Quatre grands impératifs se dégagent de cette stratégie : localiser les navires, s’intéresser à la question de la sûreté des navires et des ports, vérifier et certifier l’identité des marins et assurer l’intégrité de la cargaison conteneurisée. Ces quatre priorités ont donné lieu à un projet de proposition soumis à l’OMI qui a été examiné lors d’une réunion spéciale du Groupe de travail sur la Sûreté maritime, en février 2002. Après quelques modifications – notamment le transfert (à l’Organisation internationale du travail) des travaux de l’OMI sur les documents d’identité des marins – la stratégie a été

acceptée à la réunion de septembre de ce groupe et adoptée par le Comité sur la Sûreté maritime (MSC 76) à sa réunion de décembre 2002.

80. L’ensemble des mesures de sûreté adoptées par l’OMI a notamment abouti à apporter des

modifications de la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (SOLAS) – y compris l’inclusion d‘un nouveau chapitre XI-2 qui ne traite que de la question de la sûreté des navires – et

d’une nouvelle partie 2 du Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS). La partie « A » de ce code énonce de manière détaillée les mesures obligatoires que doivent prendre les gouvernements contractants, les armateurs et les ports, et la partie « B » dresse la liste des mesures volontaires destinées à renforcer la sûreté maritime. Les modifications et les ajouts adoptés à la réunion de décembre 2002 du Comité MSC entreront en vigueur le 1er juillet 2004.

81. Outre les éléments obligatoires, l’ensemble des mesures de l’OMI comprend un certain nombre

d’initiatives nationales obligatoires prises, pour la plupart, par les États-Unis. Elles s’imposent aux navires

et aux cargaisons au départ, à l’arrivée dans le territoire des États-Unis et en transit. Ces mesures viennent pour l’essentiel s’ajouter à celles prises par l’OMI, avec une exception importante, étant donné que les États-Unis interprètent actuellement (mars 2003) les recommandations figurant dans la partie « B » du Code ISPS comme étant obligatoires pour les navires à destination de leur territoire dans la mesure où ces navires doivent tenir compte des recommandations en question.

82. Enfin, les États-Unis ont proposé une série de programmes volontaires destinés à améliorer la

sûreté des navires et des installations portuaires. Sans avoir un caractère contraignant, ces mesures ont été prises pour faciliter l’acheminement des cargaisons par les ports, les transporteurs et les compagnies participants et elles peuvent en tant que tel avoir un impact déterminant sur la concurrence. C’est pour cette raison que nous examinerons les éléments de coûts des deux principaux programmes volontaires américains – la Container Security Initiative (CSI) (Initiative destinée à améliorer la sûreté des conteneurs) – et le Customs-trade Partnership (C-TPAT) (Partenariat entre les services des douanes et du commerce pour lutter contre le terrorisme).

31

Mesures obligatoires : chapitre X1-2 de la Convention SOLAS et le Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires

Portée

83.

Les mesures de sûreté obligatoires adoptées par le MSC 76 s’appliquent à la flotte marchande des

navires de plus de 500 tonnes brutes. Aux fins du présent rapport, nous prendrons en compte un effectif de 43 291 navires ce qui correspond à l’estimation de la taille de la flotte marchande (de plus de 1 000 tb) en 2001 établie par le Lloyd’s Register of Shipping. Les mesures de sûreté adoptées par l’OMI s’appliquent aussi aux navires à passagers, aux unités mobiles en mer et à d’autres navires marchands de 500 à 1 000 tonnes brutes. S’il est vrai que les dépenses de sûreté pour ces navires sont élevées, en particulier pour les navires à passagers, elles sortent du champ du présent rapport et ne seront pas prises en compte dans notre analyse.

Mesures

84.

Les mesures présentées dans le chapitre XI de la Convention SOLAS et dans le Code ISPS

peuvent être réparties en cinq grandes catégories en fonction de leur objectif. Il s’agit :

Des mesures visant les gouvernements contractants.

Des mesures visant les navires.

Des mesures visant les compagnies de transports maritimes.

Des mesures visant les ports.

Des prescriptions en matière de certification/de documents.

Mesures visant les gouvernements contractants

85. En vertu des nouvelles réglementations de l’OMI relatives à la sûreté, il incombe essentiellement

aux gouvernements contractants de déterminer et de fixer des niveaux de sûreté (par ex. 1 = faible, 2 = moyen et 3 = élevé) et de communiquer les informations relatives aux niveaux de sûreté aux navires battant leur pavillon, aux installations portuaires situées sur leur territoire et aux navires battant pavillon étranger qui se trouvent dans leurs ports ou sont sur le point d’y entrer. Ces niveaux d’alerte déclenchent des procédures de sûreté qui doivent être suivies par les équipages des navires et les exploitants portuaires afin de faire en sorte que les mesures de sûreté soient proportionnées au niveau de risque inhérent à l’alerte.

86. Alors que la définition des niveaux de sécurité entraînent quelques dépenses, celles-ci seront

vraisemblablement peu coûteuses et seront payées par l’organisme public chargé de la défense ou de la sûreté maritime. Les dépenses les plus importantes découleront probablement de l’application des niveaux de sûreté – en particulier pour ce qui est du niveau 2 ou 3. La partie B du Code ISPS décrit les mesures qui devraient s’appliquer aux navires, aux équipages et aux installations portuaires en cas d’alertes de niveaux 2 et 3 (voir Annexe I) et donne une idée de l’importance des frais/des perturbations imputables à ces alertes. Si la majorité des mesures à prendre en cas d’alerte de niveau 2 impliquent des coûts en termes de main d’œuvre, d’effectifs et de temps (par ex. pour la vérification de la cargaison), les frais détaillés dans la section 3 pourraient entraîner de grosses perturbations (par ex. évacuation du navire, arrêt de toutes

32

les opérations de chargement dans le port, etc.). Des interventions prolongées au titre d’alertes de niveau 2 ponctuées de quelques alertes de niveau 3 entraîneraient par conséquent des coûts indirects relativement élevés – dont le montant exact dépendrait de la durée des alertes de sécurité et du nombre de ports qui les déclencheraient.

87.

chapitre XI-2 de la Convention SOLAS qui pourraient engendrer des dépenses importantes, entre autres :

Les

gouvernements

contractants ont aussi

d’autres

responsabilités

à

assumer

au

titre du

De

déterminer

les

installations

l’installation portuaire (PFSO).

portuaires

tenues

de

désigner

un

agent

de

sûreté

de

De mener à bonne fin et d’approuver l’évaluation de la sûreté de l’installation portuaire ainsi que l’établissement du plan de sûreté de l’installation portuaire pour chacune des installations portuaires recevant des navires assurant des transports internationaux.

D’approuver les plans de sûreté des navires et les amendements apportés aux plans approuvés précédemment.

De vérifier la conformité des navires, de délivrer le certificat international de sûreté des navires et d’effectuer les modifications ultérieures ; et de mettre en œuvre des mesures de contrôle de mise en conformité.

De communiquer les informations à l’Organisation maritime internationale et aux acteurs maritimes.

Coûts directs : peu élevés

Mesures visant les navires

Coûts indirects : peuvent être très élevés

88. Les modifications apportées à la Convention SOLAS lors de la réunion du MSC 76 comprenaient

trois dispositions relatives aux navires : avancement de la date à laquelle tous les navires devront être équipés de systèmes d’identification automatique (SIA), marquage et affichage permanents du numéro unique d’identification du navire, installation d’un système d’alerte pour la sûreté du navire.

Systèmes d’identification automatique (SIA)

89. Les systèmes d’identification automatique sont des systèmes de communication de bord qui

communiquent à d’autres transpondeurs SIA et installations à terre, les informations essentielles sur l’identité du navire, sa position, son cap et sa vitesse. Conçus avant tout pour améliorer la sûreté de la navigation dans les zones encombrées, les systèmes SIA peuvent servir aussi aux Etats pour surveiller les mouvements de navires suspectés de présenter un risque pour la sûreté. C’est pour cette raison que le MSC 76 a décidé d’avancer à décembre 2004 au plus tard la date convenue pour l’équipement des navires en systèmes SIA. Les navires à passagers et les gros pétroliers (de plus de 50 000 tb) devaient être pourvus, dès juillet 2003, d’un système SIA et l’équipement des autres navires du commerce international était prévu entre juillet 2003 et juillet 2007, selon leur taille. Le prix minimum pour un transpondeur SIA varie de 10 000 à 20 000 USD, de sorte que le coût d’équipement de la totalité de la flotte marchande internationale s’élève approximativement à 649.3 millions d’USD (à raison de 15 000 USD par transpondeur). Ce montant ne devrait toutefois pas être considéré comme une dépense de sûreté en soi, car le système SIA était déjà obligatoire avant la réunion du MSC 76. Si le coût des systèmes SIA comporte un

33

élément relatif à la sûreté, c’est celui des coûts d’opportunité correspondant à l’argent dépensé dès maintenant pour le SIA et non pas à la date fixée dans le calendrier initial. Par ailleurs, la mise en œuvre du Code ISPS pourrait aussi avoir un autre coût dans la mesure où les armateurs équiperont leurs navires de systèmes SIA simples conformément aux recommandations/délais prescrits dans le Code ISPS mais devront les remplacer ultérieurement par des systèmes plus perfectionnés conformes aux spécifications originales du SIA, lorsque ceux-ci deviendront disponibles.

90. L’autre coût associé au SIA est celui de l’aménagement d’installations de réception à terre. En

général celles-ci seront construites et exploitées par les autorités publiques dans le prolongement de leurs compétences traditionnelles en matière de sûreté de la navigation. Il est prématuré à ce stade de faire une estimation de ces coûts étant donné que les installations de réception à terre ne sont pas obligatoires au titre de la Convention SOLAS. De plus elle ne précise pas clairement si, et sous quelle forme, les gouvernements chercheront à récupérer ces frais auprès des utilisateurs.

Coûts directs : environ 649.3 millions d’USD

Numéro d’identification des navires

Coûts indirects (stations à terre) : indéterminés

91. Le chapitre X de la Convention SOLAS impose également aux navires d’afficher bien en

évidence et en permanence leur numéro unique d’identification. Ce numéro devra être affiché au plus tard dès le premier passage en cale sèche du navire qui aura lieu après le 1er juillet 2004 et devra être inscrit en relief, perforé et/ou incisé dans le navire. D’après des estimations du secteur, ce coût devrait être de l’ordre de 5 000 USD mais cette dépense pourrait être intégrée dans les travaux de peinture prévus au moment du

passage du navire en cale sèche.

Coûts directs : 21.6 millions d’USD

Système d’alerte de sûreté du navire

Coûts indirects : nuls

92. Enfin, le chapitre XI de la Convention SOLAS stipule également que tous les navires à passagers,

les cargos rapides, les navires-citernes transportant des produits chimiques, les pétroliers et les méthaniers

de plus de 500 tb devront être équipés d’un système d’alerte de sûreté du navire au plus tard lors de la première vérification du matériel de radio qui aura lieu après le 1er juillet 2004. Les autres navires cargos de plus de 500 tb devront faire de même au plus tard lors de la première vérification du matériel de radio effectuée après le 1er juillet 2006. D’après la nouvelle réglementation, le système d’alerte de sûreté :

Déclenche et transmet une alerte de sûreté navire-terre à une autorité compétente désignée par l’administration du pavillon et qui peut être en l’occurrence la compagnie, identifie le navire, sa position et signale que la sûreté du navire est menacée ou a été mise en péril.

N’envoie l’alerte de sûreté à aucun autre navire.

Ne lance pas d’alarme à bord du navire.

Maintient l’alerte de sûreté du navire jusqu’à ce qu’elle soit désactivée et/ou réenclenchée.

Doit pouvoir être activé depuis la passerelle de navigation et au moins dans un autre lieu.

Etre conforme à des normes de performance non inférieures à celles adoptées par l’OMI.

34

93. L’USCG estime qu’un système de ce type coûtera environ 2 000 USD chacun plus des frais

d’entretien annuels de 100 USD environ. Cela porte l’estimation du coût d’acquisition du système d’alerte

de sûreté du navire à environ 86.5 millions d’USD (soit environ 40.1 millions d’USD pour l’échéance de 2004 et environ 46.4 millions d’USD pour l’échéance de 2006). Les frais d’entretien annuels pour l’ensemble de la flotte s’élèvent à environ 4.3 millions d’USD.

Coûts directs : environ 86.5 millions d’USD d’USD

Mesures visant les compagnies

Frais

annuels

d’entretien :

environ

4.3

millions

94. Le chapitre XI-2 de la Convention SOLAS et le Code ISPS stipulent un certain nombre de

responsabilités en matière de sûreté qui incombent aux compagnies propriétaires des navires et/ou à celles qui les exploitent. Ces compagnies sont essentiellement tenues de s’assurer que tous les navires qu’elles exploitent obtiennent un certificat international de sûreté du navire (ISSC). Ce certificat doit être délivré par l’administration du pavillon ou par un organisme de sûreté reconnu (RSO), comme une société de classification agissant pour le compte de l’Etat du pavillon. Les règles de l’OMI définissent six étapes

obligatoires pour la délivrance d’un certificat de sûreté du navire (SSC) :

Désigner un agent de sûreté de la compagnie (CSO).

Procéder à une évaluation de la sûreté du navire (SSA) y compris une visite sur place pour tous les navires avant de délivrer un SSC.

Elaborer un plan de sûreté du navire (SSP), approuvé par l’Etat du pavillon, qui fait référence à l’évaluation de la sûreté du navire et reprend tous les éléments figurant dans la partie « A » du Code ISPS.

Désigner un agent de sûreté du navire (SSO).

Assurer la formation appropriée à l’agent de sûreté de la compagnie, à l’agent de sûreté du navire et à l’équipage et veiller à ce qu’il soit procédé aux exercices adaptés.

Veiller à ce que les navires soient équipés pour le bon déroulement des procédures de sûreté définis dans les SSP.

Veiller à l’enregistrement des informations liées à la sûreté, conformément aux indications données dans la partie « A » du Code ISPS.

Agent de sûreté de la compagnie (CSO)

95. Si une compagnie peut désigner plusieurs agents de sûreté de la compagnie, chaque compagnie

exploitant des navires doit avoir désigné au moins un agent de sûreté (CSO) qui est responsable en fin de compte, pour la compagnie et le navire, du respect des nouvelles règles de sûreté de l’OMI. Ces règles recensent 13 responsabilités spécifiques incombant au CSO qui vont de l’organisation et de la réalisation d’une évaluation de la sûreté pour tous les navires à l’organisation de la formation pour les agents de sûreté des navires et les équipages (se reporter à l’annexe II pour les détails). Les règlements de l’OMI ne précisent pas si un agent de sûreté de la compagnie doit être une fonction confiée à une personne en particulier, au sein de la compagnie, ou bien si les responsabilités de l’agent de sûreté de la compagnie

35

peuvent être attribuées au titulaire d’un poste d’agent de la compagnie. Les premières réactions du secteur sont partagées – les gros armateurs vont probablement (s’ils ne l’ont pas déjà fait) créer un nouveau poste d’agent de sûreté de la compagnie (CSO) alors que les plus petits exploitants pourraient chercher à assigner ces tâches à un poste de travail existant.

96. D’après l’évaluation des Gardes-côtes américains, l’USCG, le coût d’un agent de sûreté (CSO)

pour une grande compagnie implantée aux États-Unis serait de 150 000 USD par an et de 37 500 USD par an pour une petite compagnie. Aux fins du présent document, nous considérerons que les grandes entreprises du secteur maritime international sont généralement en concurrence sur le marché international du travail et doivent faire face à des coûts identiques pour ce qui est du personnel d’encadrement. Nous supposerons donc qu’une grande compagnie internationale de navigation a) créera un poste spécial d’agent de sûreté de la compagnie et b) que le coût annuel de ce poste pour un gros exploitant de niveau

international sera de 150 000 USD par an. En outre, d’après les chiffres de l’USCG, on peut procéder à l’estimation suivante des coûts pour les gros exploitants maritimes : formation de l’agent de sûreté de la compagnie (3 500 USD par an) et formation des autres membres principaux de l’équipage (5 000 USD par an).

97. La distinction entre les grandes et les petites compagnies est un autre facteur de complication.

Pour les besoins de la présente étude, nous supposerons qu’une « grande » compagnie exploite plus de 10 navires et une « petite » compagnie moins de dix. L’annuaire maritime mondial en ligne de Fairplay/Lloyd’s List dénombre 12 987 exploitants de navires dans le monde entier. Bon nombre d’entre eux cependant ne sont que des exploitants nationaux. Nous supposerons que 50 % (6 494) jouent un rôle actif dans les échanges internationaux. Il est difficile d’estimer précisément le nombre de compagnies qui exploitent au moins dix navires car pour des raisons de responsabilité, de nombreux navires sont la propriété de compagnies n’exploitant qu’un seul navire. Toutefois, un grand nombre de ces compagnies sont en fait contrôlées par la même entité. Des travaux antérieurs sur le respect du Code ISM indiquent que près de 50 % de ces compagnies (3 247) peuvent en fait contrôler 10 navires ou plus. C’est pourquoi le coût de recrutement d’un agent de sûreté de la compagnie (CSO) et la formation du personnel correspondant s’élève à environ 514.6 millions d’USD par an pour les « grandes » compagnies.

98. Le coût d’un CSO pour une compagnie plus petite est plus difficile à calculer car ces compagnies

exercent généralement leurs activités sur les marchés locaux du travail où les données concernant le secteur maritime sont relativement rares. En outre, dans le cas des compagnies plus petites, on ne sait pas très bien dans quelle mesure les tâches de l’agent de sûreté de la compagnie seront confiées aux titulaires de postes existants. D’après les estimations du secteur, ces coûts seraient de l’ordre de 100 à 200 millions d’USD par an. Aux fins du présent rapport, nous estimerons ces coûts à environ 150 millions d’USD par an.

Coûts directs (grandes compagnies) :

514.6 millions d’USD par an

Coûts directs (petites compagnies) :

150 millions d’USD par an

Evaluation de la sûreté du navire (SSA)

La partie « A » du Code ISPS énonce les recommandations concernant l’évaluation obligatoire de la sûreté du navire. L’évaluation de la sûreté du navire doit comprendre une étude de sûreté sur place et, au moins, les éléments suivants :

L’identification des mesures, des procédures et des opérations de sûreté existantes.

36

L’identification et l’évaluation des opérations essentielles de bord qu’il est important de protéger.

L’identification des menaces éventuelles contre les opérations essentielles de bord et la probabilité de survenance, afin d’établir des mesures de sûreté et de leur donner un ordre de priorité.

L’identification des points faibles, y compris ceux qui se rapportent à l’équipage/au personnel (« les facteurs humains ») de l’infrastructure, des politiques et des procédures de sûreté à bord.

99. L’évaluation de la sûreté du navire (SSA) est un examen relativement complet des particularités

d’un navire, de ses services commerciaux et de ses points faibles et doit définir les contre-mesures préventives à prendre pour y faire face. L’évaluation de la sûreté d’un navire doit porter sur la sûreté physique du navire (y compris les points d’accès), son intégrité structurelle (y compris les zones à haut risque dont l’accès doit être restreint), les systèmes de protection de l’équipage, les procédures de sûreté, les systèmes de radio et de télécommunications y compris les systèmes et réseaux informatiques, ainsi que sur les zones où se trouvent les provisions de bord et la cargaison. L’USCG estime qu’il faut compter 16 heures (2 journées de 8 heures) à un taux horaire de 100 USD pour effectuer une évaluation de la sûreté du navire. D’après des sources professionnelles, il s’agit d’une estimation basse et il faudrait plutôt compter de 3 à 4 jours pour effectuer ce travail. Nous supposerons donc qu’une vérification de ce type exige 3 journées de 8 heures au prix de 100 USD l’heure. Nous supposerons par ailleurs que ce coût est représentatif des coûts facturés dans le monde par les sociétés de classification et/ou d’autres services d’évaluation de la sûreté qui seront probablement chargés de procéder à la plupart des SSA. Les coûts de cette évaluation pour la totalité de la flotte internationale peuvent donc être estimés à 103.9 millions d’USD environ.

Coûts directs : environ 103.9 millions d’USD

Plan de sûreté du navire

100. Le Code ISPS stipule que chaque navire doit avoir à bord un plan de sûreté du navire établi à

l’issue de l’évaluation de la sûreté du navire. Ce plan doit être approuvé par l’administration du pavillon et/ou un organisme de sûreté reconnu (RSO). De plus, ce plan ne peut pas être approuvé par le même RSO que celui qui en aura défini le contenu. Le plan de sûreté du navire (SSP) doit prévoir des dispositions sur les procédures et les stratégies de sûreté correspondant à chacun des trois niveaux d’alerte déterminés par les gouvernements contractants. Le SSP est un document « vivant » qui peut et doit être réévalué si les circonstances le justifient. Le plan doit porter au moins sur les 18 éléments suivants :

Les mesures visant à empêcher l'introduction à bord d'armes, de substances dangereuses et d’engins destinés à être utilisés contre des personnes, des navires ou des ports et dont la présence à bord n'est pas autorisée.

L’identification des zones d’accès restreint et des mesures visant à empêcher l'accès non autorisé à ces zones.

Des mesures visant à empêcher l'accès non autorisé au navire.

37

Des procédures pour faire face à une menace contre la sûreté ou une atteinte à la sûreté, y compris des dispositions pour maintenir les opérations essentielles du navire ou de l'interface navire/port.

Des procédures pour donner suite aux consignes de sûreté que les gouvernements contractants peuvent donner au niveau de sûreté 3.

Des procédures d'évacuation en cas de menace contre la sûreté ou d'atteinte à la sûreté.

Les tâches du personnel du navire auquel sont attribuées des responsabilités en matière de sûreté et celles des autres membres du personnel du navire concernant les aspects liés à la sûreté.

Des procédures d'audit des activités liées à la sûreté.

Des procédures concernant la formation, les entraînements et les exercices liés au plan.

Des procédures concernant l'interface avec les activités liées à la sûreté des installations portuaires.

Des procédures concernant l'examen périodique du plan et sa mise à jour.

Des procédures de notification des incidents de sûreté.

L'identification de l'agent de sûreté du navire.

L'identification de l'agent de sûreté de la compagnie, y compris les coordonnées où il peut être joint 24 heures sur 24.

Des procédures visant à garantir l’inspection, la mise à l’essai, l'étalonnage et l’entretien de tout matériel de sûreté prévu à bord.

La fréquence de la mise à l'essai ou de l'étalonnage de tout matériel de sûreté prévu à bord.

L’identification des endroits où sont installées les commandes du système d’alerte de sûreté du navire.

Les procédures, instructions et conseils concernant l’utilisation du système d’alerte de sûreté du navire, y compris sa mise à l’essai, son déclenchement, sa neutralisation et son réenclenchement et la manière de réduire le nombre de fausses alertes.

101. Il ressort des comptes rendus des spécialistes du secteur que le SSP sera probablement établi

d’après un modèle soigneusement préparé ou une série de modèles que l’on modifie en fonction de chaque navire concerné. De ce fait, la préparation d’un SSP prendra moins de temps et de ressources que l’évaluation de la sûreté du navire. Bien souvent, ces SSP seront établis et/ou vérifiés par des sociétés de classification. L’USCG estime qu’il faut passer 4 heures par SSP à un taux horaire de 100 USD. Les spécialistes du secteur contestent ce chiffre et estiment qu’un SSP prendra au moins 20 heures. Pour les besoins du présent rapport, nous supposerons qu’un SSP exigera 12 heures à 100 USD de l’heure. Le coût total d’établissement des SSP pour la flotte internationale de la marine marchande s’élève donc à 51.9 millions d’USD environ.

38

Coûts directs : 51.9 millions d’USD environ

Agent de sûreté du navire

102. Outre les autres dispositions du Code ISPS les concernant, les compagnies doivent également

désigner et former un agent de sûreté du navire pour chacun des navires de la compagnie. Cet agent sera chargé de tous les aspects du fonctionnement du navire liés à la sûreté et notamment de la mise en œuvre du SSP correspondant à chaque niveau d’alerte de sûreté. L’agent de sûreté du navire (SSO) sera responsable au moins des 8 tâches suivantes :

Procéder à des inspections de sûreté régulières du navire pour s'assurer que les mesures de sûreté sont toujours appropriées.

Assurer et superviser la mise en œuvre du plan de sûreté du navire, y compris de tout amendement apporté à ce plan.

Coordonner les aspects liés à la sûreté de la manutention des cargaisons et des provisions de bord avec les autres membres du personnel de bord et avec les agents de sûreté pertinents des installations portuaires.

Proposer des modifications à apporter au plan de sûreté du navire.

Notifier à l'agent de sûreté de la compagnie toutes défectuosités et non-conformités identifiées lors des audits internes, des examens périodiques, des inspections de sûreté et des vérifications de conformité et mettre en œuvre toutes mesures correctives.

Accroître la prise de conscience de la sûreté et la vigilance à bord.

Veiller à ce que le personnel responsable de la sûreté du navire ait reçu une formation adéquate, selon qu'il convient.

Notifier tous les incidents de sûreté.

103. Au moment de rédiger le présent rapport, 3 mois seulement après la réunion du MSC 76, on

constate déjà que la grande majorité des exploitants de navires confieront les responsabilités du SSO au titulaire d’un poste à bord – très probablement celui de commandant. Pour les besoins de la présente analyse, nous supposons que les tâches liées à la sûreté occupent le commandant 5 jours par an (essentiellement pour les inspections de la sûreté). En prenant le taux de rémunération de référence de la Fédération internationale des ouvriers du transport, grade B, qui est de 4 080 USD par mois, notre estimation des coûts pour les SSO de la flotte marchande internationale revient à environ 29 millions

d’USD par an.

Coûts directs : 29 millions d’USD par an environ

Formation et exercices liés à la sûreté du navire

104. Le Code ISPS impose aux compagnies de veiller à ce que les CSO, les autres membres concernés

du personnel à terre, les SSO et les membres de l’équipage en charge de la sécurité, reçoivent une formation leur permettant de mener à bien les tâches qui leur incombent en matière de sûreté. Les coûts de

39

cette formation ont été définis à la page 34 (paragraphes sur les agents de sûreté de la compagnie – CSO). Le Code ISPS impose aussi des exercices périodiques d’entraînement pour s’assurer que l’équipage comprend les instructions et sait comment réagir en cas d’incidents et d’alertes de sûreté. Il est suggéré dans la partie « B » du Code ISPS de faire exécuter ces exercices au moins une fois tous les trois mois et d’y associer tout l’équipage. Pour nos calculs nous considérons un équipage moyen de 15 personnes plus le commandant et un exercice de sûreté d’une heure, quatre fois par an. Pour estimer les coûts de main d’œuvre, nous utiliserons le taux de rémunération mensuelle de référence de la Fédération internationale des ouvriers du transport, grade B, qui est de 4 082 USD pour les commandants et de 1 300 USD pour les autres membres de l’équipage. Le coût estimé des exercices de sûreté pour la flotte mondiale de la marine marchande internationale peut donc être estimé à environ 16.8 millions d’USD environ.

Coûts directs : 16.8 millions d’USD par an environ

Equipement de sûreté du navire

105. La partie « A » du Code ISPS ne dresse pas la liste de l’équipement spécial qui doit être

transporté à bord pour assurer la sûreté du navire à chacun des différents niveaux d’alerte de sûreté. Cependant, à la lecture des suggestions détaillées de la partie « B » du Code ISPS (qui, rappelons-le, n’est pas obligatoire, sauf pour les navires desservant les routes commerciales américaines), nous pouvons avoir une idée des besoins généraux d’équipement découlant de la réglementation de l’OMI. Les Gardes-côtes américains ont présenté de manière détaillée les besoins en équipement qui devraient, d’après eux, permettre aux navires de respecter les directives données dans la partie « B » du Code ISPS. Ceux-ci sont ventilés dans le tableau ci-dessous, en fonction du type de navire : pétroliers et autres cargos, et des investissements et des frais de maintenance.

 

Investissement initial

 

Maintenance annuelle

Type de navire / Equipement

Nombre

Coût par

Coût total

Coût par

Coût total

équipement

(USD)

équipement

(USD)

(USD)

(USD)

Pétrolier

         

Détecteur de métaux à main

1

200

200

10

10

Radio portative

5

200

1

000

10

50

Serrure

10

300

3

000

15

150

Lampe

5

400

2

000

20

100

Alarme automatique en cas d’intrusion

5

500

2

500

25

125

Navire de fret

         

Détecteur de métaux à main

2

200

400

10

20

Radio portative

5

200

1

000

10

50

Serrure

10

300

3

000

15

150

Lampe

5

400

2

000

20

100

Alarme automatique en cas d’intrusion

5

500

2

500

25

125

Détecteur de vapeur portatif (pour les explosifs)

1

8 000

8

000

400

400

40

106. Il est peu probable que les dépenses en équipements de sûreté pour la flotte mondiale marchande

seront conformes aux chiffres présentés ci-dessus, essentiellement du fait qu’ils sont fondés sur l’hypothèse que toutes les directives données à la partie « B » du Code ISPS sont d’application obligatoire. Pour les besoins du présent exercice, nous supposerons que les navires marchands se rendant aux États-Unis se conformeront au barème de dépenses indiqué ci-dessus, de même que les porte-conteneurs assurant des liaisons internationales (en raison des risques élevés que présentent leurs cargaisons).

107. Aux États-Unis, le ministère des Transports tient à jour des statistiques sur les navires de plus de

10 000 tpl qui font escale aux États-Unis 7 (par opposition au Lloyd’s qui collecte des données sur la flotte

marchande de plus de 1 000 tb). En 2000, 6 353 navires de plus de 10 000 tpl ont fait escale dans les ports américains dont 1 577 pétroliers, méthaniers ou chimiquiers et 907 porte-conteneurs. Ces chiffres représentent respectivement 48 %, 44 % et 44 % de la flotte marchande mondiale de plus de 10 000 tpl (13 235 navires en 2000). Ils représentent aussi 14 %, 13 % et 35 % respectivement de la flotte marchande mondiale de plus de 1 000 tb. Etant donné que nous manquons d’informations sur le nombre de navires plus petits qui font escale aux États-Unis (de 1 000 tb à 10 000 tpl), nous considérerons ces derniers chiffres comme une estimation prudente du nombre de navires qui font escale dans les ports américains et n’imputerons les coûts présentés ci-dessus qu’à ces navires. Nous supposerons en outre que la répartition de la flotte en 2000 (pour laquelle nous disposons des chiffres américains) est identique à la répartition de la flotte en 2001 (chiffres les plus récents publiés par Lloyd’s). Pour d’autres navires, nous considérerons que les besoins d’équipement suivants suffiront à assurer la conformité au SSP pour les navires :

0 détecteur de métaux à main, 3 radios portatives, 5 serrures, 5 lampes, 2 alarmes automatiques de détection d’une intrusion et 0 détecteur de vapeur portable. Nous estimons donc que l’investissement initial total en équipements nécessaires au respect du Code ISPS (et à l’interprétation américaine de la partie « B » du Code) s’élève à environ 304.4 millions d’USD. Nous estimons par ailleurs à 15.2 millions d’USD les coûts annuels d’entretien des équipements découlant de l’application du Code ISPS.

 

Investissement initial par navire (USD)

Coût annuel

d’entretien

Nombre

Investissement

initial total

Coût total

annuel de

par navire

de navires

l’entretien

(USD)

(2001)

(USD)

(USD)

Navires citernes américains

8 700

435

1 587

13 805 852

690 293

Cargos américains (à l’exception des porte- conteneurs)

16 900

845

3 852

65 098 757

3 254 938

Flotte mondiale de conteneurs

16 900

845

2 756

46 576 400

2 328 820

Navires citernes non américains

5 100

255

9 496

48 430 214

2 421 511

Cargos non américains (à l’exception des porte- conteneurs)

5 100

255

25 600

130 560 013

6 528 001

Total

43 291

304 471 236

15 223 562

Coûts directs : 304.4 millions d’USD environ – Coûts annuels d’entretien : 15.2 millions d’USD environ.

7 « Vessels calls at US Ports 2000 », MARAD Office of Statistical and Economic Analysis, janvier 2002.

41

Registres

108.

Enfin, le Code ISPS exige que les registres des activités suivantes soient conservés à bord

pendant une période fixée par l’administration de l’Etat du pavillon :

Formation, exercices et entraînements.

Menaces contre la sûreté et incidents de sûreté.

Infractions aux mesures de sûreté.

Changements de niveau de sûreté.

Communications liées directement à la sûreté du navire, notamment en cas de menaces spécifiques à l’encontre du navire ou des installations portuaires où le navire se trouve ou a fait escale auparavant.

Audits internes et examens des activités liées à la sûreté.

Examen périodique de l’évaluation de la sûreté du navire.

Examen périodique du plan de sûreté du navire.

Mise en œuvre des amendements au plan.

Entretien, étalonnage et mise à l’essai de tout matériel de sûreté prévu à bord, y compris mise à l’essai du système d’alerte de sûreté du navire.

109. Au moment de rédiger ce rapport nous ne disposons pas d’informations sur la pratique de la tenue

à bord de registres liés à la sûreté. Nous supposerons cependant pour les besoins de la présente analyse que le temps consacré à la tenue et la mise à jour de ces registres est négligeable et nous n’imputerons aucun coût pour le respect de cette disposition du Code ISPS.

Coûts directs : faibles

Conclusion : coûts pour le navire et la compagnie découlant de l’application de la Convention SOLAS et du Code ISPS

110. Pour résumer les deux sections précédentes sur les coûts découlant pour le navire et la

compagnie, de l’application du Code ISPS, nous estimons le coût incombant aux exploitants de navires pour le respect du Code ISPS à au moins à 1 279 millions d’USD dans un premier temps et à 730 millions d’USD annuels, ensuite. Nous n’avons pas inclus dans ces estimations les coûts de mise en œuvre des recommandations AIS de l’OMI (cette mise en œuvre ayant seulement été accélérée par les modifications apportées à la Convention SOLAS par le MSC 76) ni les coûts indirects d’exploitation des navires dans les cas d’alertes de sûreté de niveaux 2 et 3 (qui peuvent être très élevés). L’adjonction de ces deux séries de coûts à nos estimations modifierait probablement l’ordre de grandeur des coûts examinés.

111. Ainsi qu’il ressort des chiffres présentés ci-dessous, la plupart des coûts qui incombent aux

armateurs/aux exploitants de navires sont liés à la création d’un nouveau poste d’agent de sûreté de la compagnie (CSO) et à l’installation, à bord des navires, d’équipements liés à la sûreté. Les coûts de

42

personnel de sûreté constituent aussi la majeure partie des coûts récurrents liés à la sûreté, les frais d’entretien des équipements de sûreté étant relativement peu élevés. Compte tenu de la part relativement élevée des coûts de personnel de sûreté dans l’ensemble des dépenses de sûreté, il se peut qu’un nombre plus élevé que nous l’avions supposé de « grandes » compagnies chercheront à confier les responsabilités d’agent de sûreté de la compagnie au titulaire d’un poste existant.

Répartition des coûts, pour le navire et la compagnie, découlant de la mise en oeuvre

Répartition des coûts, pour le navire et la compagnie, découlant de la mise en oeuvre

de la Convention SOLAS et du Code ISPS*

de la Convention SOLAS et du Code ISPS*

Dépense intiale Dépense intiale 1 1 279 millions d’USD 279 millions d’USD 7% 7% 7%
Dépense intiale
Dépense intiale
1 1
279 millions d’USD
279 millions d’USD
7%
7%
7%
2%
2%
2%
24%
24%
24%
1%
1%
1%
2%
2%
2%
4%
4%
4%
8%
8%
8%
12%
12%
12%

40%

40%

40%

Dépense annuelle Dépense annuelle 730 730 millions d’USD millions d’USD 2% 1% 2% 1% 1%
Dépense annuelle
Dépense annuelle
730 730
millions d’USD
millions d’USD
2% 1%
2% 1%
1%
2%
2%
4%
4% 2% 2%
4%
21%
21%
21%
70%
70%
70%

Système d’alerte de sûreté du navire

SystèmeSystème d’alerted’alerte dede sûretésûreté dudu navirenavire

Numéro d’identification du navire

Numéro d’identification du navire

AgentAgent dede sûretésûreté dede lala compagniecompagnie etet formationformation (grandes(grandes compagniescompagnies

Agent de sûreté de la compagnie et formation (grandes compagnies

Agent de sûreté de la compagnie et formation (petite compagnies)

Agent de sûreté de la compagnie et formation (petite compagnies)

EvaluationEvaluation dede sûretésûreté dudu navirenavire

Evaluation de sûreté du navire

Plan de sûreté du navire

PlanPlan dede sûretésûreté dudu navirenavire

Agent de sûreté du navire

AgentAgent dede sûretésûreté dudu navirenavire

Exercices liés à la sûreté du navire

ExercicesExercices liésliés àà lala sûretésûreté dudu navirenavire

Equipement lié à la sûreté du navire

EquipementEquipement liélié àà lala sûretésûreté dudu navirenavire

* Ne sont pas inclus dans ces estimations les coûts de mise

* Ne sont pas inclus dans ces estimations les coûts de mise

en oeuvre des prescriptions de l’AIS de l’OMI, ni les coûts indirects

en oeuvre des prescriptions de l’AIS de l’OMI, ni les coûts indirects

d’exploitation du navire en cas d’alerte de sûreté de niveaux 2 et 3

d’exploitation du navire en cas d’alerte de sûreté de niveaux 2 et 3

(qui peuvent être considérables).

(qui peuvent être considérables).

Mesures visant les ports

112. Les prescriptions du chapitre XI-2 de la Convention SOLAS et du Code ISPS sont à peu près

identiques pour les ports et pour les navires. Les installations portuaires qui reçoivent des navires de

commerce international sont tenues :

D’effectuer des évaluations de la sûreté des installations portuaires et de les faire approuver.

D’élaborer des plans de sûreté des installations portuaires précisant les mesures à prendre à chaque niveau d’alerte de sûreté et traitant de la question des alertes de sûreté d’un navire.

43

De désigner un agent de sûreté de l’installation portuaire (PFSO) dont les compétences et la formation sont à peu près identiques à celles du CSO.

De veiller à ce que le PFSO et les autres membres du personnel concernés reçoivent une formation appropriée pour s’acquitter de leurs fonctions et que des exercices de sûreté leur permettent de rester aptes à les assurer.

De veiller à ce que les installations portuaires soient suffisamment équipées et dotées en personnel pour fonctionner aux trois niveaux d’alerte de sûreté.

113. L’évaluation des coûts relatifs pour les installations portuaires de l’application du Code ISPS se

trouve compliquée par le grand nombre de ports du monde et par leur diversité. Le ministère des Transports des États-Unis recense au moins 3 970 ports dans le monde (liste des ports du monde entier établie par le ministère des Transports des États-Unis, en « schedule K »). Mais une estimation rapide permet de constater que certains de ces ports ne sont que très peu concernés par le commerce international. Le Fairplay/Lloyd’s Register dénombre 2 814 autorités portuaires dans le monde. Pour les besoins du présent rapport, nous supposerons que ce dernier chiffre est représentatif de l’univers des ports de commerce international qui englobe aussi bien des complexes portuaires géants équipés de nombreux postes d’amarrage, de terminaux, d’installations et d’équipements que des petits ports qui ne disposent que d’un seul poste d’amarrage et ne sont guère touchés par le commerce international. En outre, ces installations portuaires comprennent aussi bien des installations de manutention des conteneurs, modernes et très automatisées que des terminaux pétroliers, des installations pour vrac sec et des postes d’amarrage à usages multiples. Les charges que peuvent avoir à assumer les installations portuaires peuvent également varier dans des proportions considérables en fonction des coûts locaux de la main d’œuvre, des caractéristiques du port et de sa taille.

114. Le Code ISPS porte sur les installations portuaires ; cependant, il est difficile de se procurer les

données sur le nombre d’installations portuaires (postes d’accostage privés, terminaux indépendants, etc.) pour les 2 814 ports internationaux de marchandises. Pour donner une idée des disparités entre les ports et les installations portuaires dont ils sont dotés, les États-Unis comptent 226 ports et 4 365 installations portuaires. La liste des ports et terminaux du monde, de Fairplay/Lloyd’s, répertorie environ 6 500 installations portuaires. S’il est vrai que ce chiffre n’est plus élevé que du tiers que le nombre d’installations portuaires recensées par l’USCG (Gardes-côtes américains), il y a lieu de remarquer que ce dernier chiffre comprend de nombreuses installations portuaires exploitées uniquement sur les voies de navigation intérieure et dans la région des Grands Lacs. De plus, les États-Unis possèdent plusieurs grands ports dotés de terminaux multiples comme le port de Houston, le port de Louisiane du Sud et les ports pour conteneurs de Los Angeles/Long Beach et New York. Cela peut expliquer en partie le grand nombre d’installations portuaires américaines. Nous retiendrons donc le chiffre de 6 500 de Fairplay/Lloyd’s List comme correspondant à une estimation prudente du nombre d’installations dans le monde.

115. Nous utiliserons comme base de calcul l’estimation des coûts établie par l’USCG pour ce qui est

de l’application du Code ISPS par les installations portuaires des États-Unis. Nous choisirons cependant de ne pas inclure certaines catégories de dépenses et certains ports pour lesquels nous ne disposons pas de données sur les coûts locaux et lorsqu’il paraîtra déraisonnable d’extrapoler les estimations de l’USCG. C’est ainsi que la section suivante sera donc nécessairement ciblée sur les plus grands ports du monde.

Evaluation de la sûreté de l’installation portuaire

116. Comme pour les navires, le Code ISPS impose aux installations portuaires des évaluations

approfondie de la sûreté qui doivent inclurent au moins les quatre éléments suivants :

44

Identification et évaluation des infrastructures et biens essentiels qu’il est important de protéger.

Identification des menaces éventuelles contre les biens et les infrastructures et de leur probabilité de survenance, afin d’établir des mesures de sûreté qui s’imposent, en les classant par ordre de priorité.

Identification, choix et classement par ordre de priorité, de contre-mesures et des changements de procédure ainsi que de leur degré d’efficacité pour réduire la vulnérabilité.

Identification des points faibles, y compris les facteurs humains, de l’infrastructure, des politiques et des procédures.

117. Le coût d’une évaluation de la sûreté de l’installation portuaire est susceptible de varier en

fonction de la taille des ports et de leur désir d’aller au-delà des exigences imposées par les nouvelles

règles de sûreté de l’OMI.

118. En 2000, le trafic de marchandises des 40 premiers ports mondiaux (en tonnage) représentait

environ 80 % du trafic total de marchandises. Le chiffre correspondant pour les EVP traités par les 40 premiers ports de conteneurs était de 63 % en 2001. Nous partons du principe que ces ports sont concurrents au niveau mondial et chercheront à respecter le mieux possible le Code ISPS. Ces installations portuaires auront donc à supporter des dépenses supérieures pour l’évaluation de la sûreté des installations portuaires (PFSA). Nous supposerons par ailleurs que ces ports comptent plus d’installations portuaires que d’autres ports – ces ports représentent 1.5 % des ports du monde entier et nous supposerons qu’ils regroupent 7.5 % des installations portuaires. D’après les estimations de l’USCG, les coûts d’évaluation de la sûreté des installations portuaires (PFSA) pour les installations portuaires de haut niveau s’élèvent à 8 000 USD la première année et à 400 USD annuels par la suite. Les coûts correspondants pour des installations portuaires d’un niveau inférieur sont de 4 000 USD et 100 USD respectivement. Nous estimons donc les coûts d’évaluation de la sûreté pour les installations portuaires mondiales traitant les cargaisons internationales à environ 27.9 millions d’USD la première année et environ 8 millions d’USD par la suite.

Coûts directs : 27.9 millions d’USD environ par an environ.

Plan de sûreté de l’installation portuaire

Coûts annuels de maintenance : 8 millions d’USD

119. A l’instar du plan de sûreté des navires, le plan de sûreté de l’installation portuaire doit s’appuyer

sur les résultats de l’évaluation de la sûreté de l’installation portuaire et tenir compte des 15 éléments suivants :

Les mesures visant à empêcher l’introduction, dans l’installation portuaire ou à bord du navire, d’armes, de substances dangereuses et d’engins destinés à être utilisés contre des personnes, des navires ou des ports et dont la présence n’est pas autorisée.

Les mesures destinées à empêcher l’accès non autorisé à l’installation portuaire, aux navires amarrés dans l’installation portuaire et aux zones d’accès restreint de l’installation.

45

Des procédures pour faire face à une menace contre la sûreté ou une atteinte à la sûreté, y compris des dispositions pour maintenir les opérations essentielles de l'installation portuaire ou de l'interface navire/port.

Des procédures pour donner suite aux consignes de sûreté que le gouvernement contractant sur le territoire duquel l'installation portuaire est située pourrait donner au niveau de sûreté 3.

Des procédures d'évacuation en cas de menace contre la sûreté ou d'atteinte à la sûreté.

Les tâches du personnel de l’installation auquel sont attribuées des responsabilités en matière de sûreté et celles des autres membres du personnel de l'installation portuaire concernant les aspects liés à la sûreté.

Des procédures concernant l'interface avec les activités liées à la sûreté des navires.

Des procédures concernant l'examen périodique du plan et sa mise à jour.

Des procédures de notification des incidents de sûreté.

L'identification de l'agent de sûreté de l'installation portuaire, y compris les coordonnées où il peut être joint 24 heures sur 24.

Des mesures visant à garantir la protection des renseignements figurant dans le plan.

Des mesures destinées à garantir la protection effective de la cargaison et du matériel de manutention de la cargaison dans l’installation portuaire.

Des procédures d'audit du plan de sûreté de l'installation portuaire.

Des procédures pour donner suite à une alerte dans le cas où le système d'alerte de sûreté d'un navire se trouvant dans l'installation portuaire a été activé.

Des procédures pour faciliter les congés à terre pour le personnel du navire ou les changements de personnel, de même que l'accès des visiteurs au navire, y compris les représentants des services sociaux et des syndicats des gens de mer.

120. Comme pour l’évaluation de la sûreté de l’installation portuaire (PFSA), le plan de sûreté de

l’installation portuaire (PFSP) comprendra probablement des coûts différents en fonction de la taille de l’installation portuaire, des activités, etc. L’USCG estime que les coûts d’établissement du PFSP sont à peu près analogues à ceux de sa mise en œuvre. Par conséquent, nous estimons les coûts de mise en place du PFSP pour les installations portuaires mondiales de traitement des cargaisons de marchandises à 27.9 millions d’USD la première année et ensuite, à 8 millions d’USD par an.

Coûts directs : 27.9 millions d’USD environ – Coûts annuels d’entretien : 8 millions d’USD environ

46

Agent de sûreté de l’installation portuaire, formation, exercices et entraînements en matière de sûreté des installations portuaires, équipement de sûreté et dépenses de personnel des installations portuaires

121. Les installations portuaires sont tenues de désigner un agent de sûreté de l’installation portuaire

pour une ou plusieurs installations portuaires. Les agents de sûreté des installations portuaires doivent

posséder des compétences spécifiques en matière de sûreté et recevoir une formation leur permettant de s’acquitter de leurs fonctions qui doivent comporter les 13 responsabilités suivantes :

Effectuer une étude de sûreté initiale complète de l'installation portuaire en tenant compte de l'évaluation pertinente de la sûreté de l'installation portuaire.

Veiller à l'élaboration et à la mise à jour du plan de sûreté de l'installation portuaire.

Mettre en oeuvre le plan de sûreté de l'installation portuaire et procéder à des exercices à cet effet.

Procéder à des inspections de sûreté régulières de l'installation portuaire pour s'assurer que les mesures de sûreté restent appropriées.

Recommander et incorporer les modifications nécessaires au plan de sûreté de l'installation portuaire pour en rectifier les lacunes et mettre à jour le plan pour tenir compte des changements pertinents affectant l'installation portuaire.

Accroître la prise de conscience de la sûreté et la vigilance du personnel de l'installation portuaire.

Veiller à ce que le personnel responsable de la sûreté de l'installation portuaire ait reçu une formation adéquate.

Faire rapport aux autorités compétentes et tenir un registre des événements qui menacent la sûreté de l'installation portuaire.

Coordonner la mise en oeuvre du plan de sûreté de l'installation portuaire avec le ou les agent(s) de sûreté compétent(s) de la compagnie et du navire.

Assurer la coordination avec les services de sûreté, s'il y a lieu.

S'assurer que les normes applicables au personnel chargé de la sûreté de l'installation portuaire sont respectées.

S'assurer que le matériel de sûreté est correctement utilisé, mis à l'essai, étalonné et entretenu, s'il y en a.

Aider l'agent de sûreté du navire à confirmer, sur demande, l'identité des personnes cherchant à monter à bord du navire.

122. Il est prématuré de tenter une estimation des coûts qu’entraînera la mise en place d’agents de

sûreté des installations portuaires dans 2 810 ports et deux fois plus d’installations dans 131 pays du monde.

47

123. La première difficulté tient au fait que le PFSO peut être affecté à une ou plusieurs installations et

on ne sait pas très bien combien de PFSO seront responsables d’installations multiples et la seconde, du fait que les responsabilités du PFSO pourraient être attribuées à un nouveau poste par l’exploitant de l’installation portuaire ou intégrées à un poste existant. D’après les estimations de l’USCG, le 1/3 des installations portuaires américaines créeront un poste spécialisé de PFSO alors que les autres considéreront qu’elles représenteront un mi-temps ou quart de temps, en fonction du type d’installation.

124. La deuxième difficulté et peut-être la plus grande, soulevée par l’estimation de la charge imposée

par l’obligation de désigner un PFSO tient au fait qu’il n’existe pas de données sur les coûts salariaux internationaux pour ces agents. Dans certains cas, il s’agira de postes de fonctionnaires au niveau national,

régional ou local ou bien de postes dans le secteur privé. Par ailleurs, même parmi les exploitants d’installations du secteur privé, il existe des écarts considérables entre les rémunérations des sociétés locales et multinationales qui gèrent des terminaux à conteneurs. Par ailleurs, les qualifications de base exigées et les rémunérations correspondantes des PFSO varieront selon les pays. Même si, vraisemblablement, les exploitants des installations portuaires ultra-modernes recruteront sur le même marché du travail leurs principaux cadres de direction, nous ne pouvons pas dire avec certitude si cela se limitera aux 5 premiers ports du monde, aux dix premiers ou à un autre ensemble des premiers ports du monde.

125. C’est pourquoi il est prématuré d’essayer d’évaluer les coûts salariaux correspondant à ce

nouveau poste d’agent de sûreté de l’installation portuaire.

126. Parmi les autres prescriptions du Code ISPS figurent les besoins de formation du PFSO et des

autres membres du personnel (agents de sûreté), les exercices liés à la sûreté et les coûts d’équipement/de personnel nécessaires pour mettre en œuvre correctement le plan de sûreté de l’installation portuaire. Là encore, l’estimation de ces coûts d’investissement est extrêmement compliquée dans la mesure où ces coûts varient considérablement d’un port à l’autre. Les salaires horaires des gardes chargés de la sûreté sont à peine plus élevés que ceux des journaliers dans de nombreuses régions (Afrique, Asie du Sud-Ouest) alors qu’ils correspondent à des salaires de fonctionnaires dans d’autres. Les coûts des équipements (clôtures, éclairage, portes sécurisées, verrous, équipement de communication, équipement de surveillance, etc.) varient aussi considérablement en fonction des coûts salariaux locaux de construction et d’installation, de la taille du port et des besoins en équipements. Enfin, de nombreux ports ont déjà beaucoup investi dans les infrastructures et les équipements liés à la sûreté pour lutter contre les vols de cargaisons. C’est pourquoi nous ne pouvons pas estimer avec certitude quel sera l’impact sur les coûts des prescriptions du Code ISPS pour la formation du PFSO, la formation du personnel de sûreté, les exercices, les investissements en équipements liés à la sûreté du port, découlant de la mise en œuvre du plan de sûreté de l’installation portuaire ainsi que les coûts salariaux supplémentaires des agents de sûreté qui doivent être recrutés pour la mise en œuvre du PFSP.

127. Cependant, pour donner une idée de l’ampleur des montants à investir pour faire face aux

dépenses présentées ci-dessus, nous pouvons considérer les estimations de ces coûts établies par l’USCG pour les États-Unis. Pour calculer les investissements déjà réalisés par les ports en matière d’équipements de sûreté, de gardes, etc., l’USCG a estimé le pourcentage d’installations portuaires qui devront procéder à de nouveaux investissements pour respecter la loi de 2002 sur la sûreté maritime des États-Unis qui a transposé, dans la législation nationale, le Code ISPS de l’OMI. Comme on le voit dans le tableau ci-dessous, plusieurs installations sont déjà suffisamment équipées en matière de sûreté et d’agents de sûreté – surtout pour les terminaux qui traitent des cargaisons et des conteneurs de substances dangereuses. Aux Etats-Unis, ce sont les terminaux de vrac qui devront effectuer les plus gros investissements pour respecter le Code ISPS et il en sera de même dans le monde car ces terminaux ont généralement été moins touchés par les pertes dues aux vols de cargaisons.

48

Pourcentage estimé d’installations portuaires américaines qui investiront pour respecter ou renforcer les mesures de sûreté, par type d’installation

 
 

Conteneur

Vrac sec

Marchandises dangereuses en vrac / Liquides

Autres

Autres

Marchandises

marchandises

liquides en

diverses

dangereuses

vrac

Radio portative

5

70

5

5

10

Portes

30

70

10

5

10

Télévision en circuit fermé

5

10

5

5

10

Lampes

5

60

5

5

10

Système de com.

5

0

5

5

10

Clôture

5

20

5

5

10

Gardes chargés de la sécurité

30

70

10

5

10

128. Ces coûts représentent 61 % des coûts imposés la première année par le respect des dispositions

du Code ISPS applicables aux installations portuaires américaines (voir tableau ci-dessous) et 37% des coûts annuels récurrents. Ces pourcentages ne se retrouveront pas forcément dans les autres pays car les coûts salariaux pour le PFSO et les postes de gardes chargés de la sécurité sont nettement plus élevés aux États-Unis que dans bien d’autres pays. Ce tableau montre que les coûts annuels que devront supporter les installations portuaires dans le monde pour respecter le Code ISPS seront généralement dominés, comme aux États-Unis, par les coûts salariaux du PFSO et des gardes chargés de la sécurité.

Coûts d’investissement et annuels de respect du Code ISPS, aux Etats-Unis, par type d’installation (en millions d’USD)

Catégorie

Coût initial

Pourcentage

Coût annuel

Pourcentage

 

du total

du total

Evaluation de la sûreté de l’installation portuaire

23

2

1

0

Plan de sûreté de l’installation portuaire

23

2

1

0

Agent de sûreté de l’installation portuaire

335

35

335

63

Formation liée à la sûreté

17

2

17

3

Exercices liés à la sûreté de l’installation portuaire

0

0

35

7

Gardes chargés de la sûreté

124

13

124

23

Equipement de sûreté

441

46

22

4

Total

963

100

509

100

Coûts directs : indéterminés

Coûts annuels : indéterminés (dominés par les coûts salariaux)

49

Mesures obligatoires qui ne sont pas imposées par l’OMI

Loi de 2002 sur la sûreté des transports maritimes aux États-Unis

129. Pour réagir aux appels grandissants lancés en faveur du renforcement des mesures de sûreté des

transports maritimes, le Sénat et la Chambre des députés des États-Unis ont adopté en novembre 2002, la loi 107-295 – the American Maritime Transportation Security Act of 2002 (loi de 2002 sur la sûreté des transports maritimes américains). L’essentiel de ses dispositions sur la sûreté maritime se trouve dans la première partie et vise principalement à transposer, en droit américain, les modifications sur la sûreté de la Convention SOLAS et le Code ISPS. D’après les estimations de l’USCG pour les États-Unis, les coûts de mise en conformité aux dispositions de la loi correspondant à la Convention SOLAS et au Code ISPS s’élèveront à environ 1.2 milliard d’USD au départ et ensuite, à 699 millions d’USD par an environ. Pour les dix prochaines années, l’USCG estime que la valeur actuelle de ces dépenses (taux d’actualisation de 7 %) est de 5.97 milliards d’USD environ – les coûts de sûreté portuaire étant comparativement bien supérieurs (1.1 milliard d’USD pour la sûreté des navires et 4.87 milliards pour la sûreté des ports).

130. La loi sur la sûreté des transports maritimes comprend plusieurs mesures nouvelles qui vont

au-delà de ce qui a été convenu à l’OMI. Citons entre autres les « Cartes de sûreté des transports » pour le personnel des ports, de nouveaux documents d’identité protégés contre les contrefaçons, pour les marins (si ceux-ci ne sont pas adoptés d’ici deux ans dans les négociations en cours à l’Organisation internationale du travail) et la mise au point d’un système d’évaluation de la sûreté des ports étrangers.

131. C’est cette dernière mesure – l’obligation d’évaluer les plans et les procédures de sûreté des ports

étrangers qui risque le plus d’entraîner des frais importants. Alors que les normes de ces évaluations n’ont pas encore été adoptées, la loi autorise les États-Unis à interdire l’accès à ses ports aux navires en provenance des ports considérés comme des ports « à risques ». En vertu des nouvelles règles de l’OMI, les Etats du port sont responsables, en dernier ressort, de la validation de l’évaluation de la sûreté de l’installation portuaire et du plan de sûreté de l’installation portuaire, ce qui devrait garantir (au moins en théorie) un certain niveau de sûreté. La loi américaine permettrait en outre aux États-Unis de porter un jugement sur l’efficacité de la surveillance exercée par l’Etat du port étranger. L’ampleur des coûts entraînés par cette clause dépendra du nombre de ports non américains figurant sur la « liste noire », de leur trafic et des mesures prises par les autorités américaines pour contrecarrer ce qu’ils perçoivent comme une menace à la sûreté posée par les cargaisons en provenance de ces ports (comme un examen plus attentif des cargaisons, l’examen complet de cargaisons, l’interdiction pure et simple du navire à son arrivée aux États-Unis, etc.). Il est encore trop tôt pour tenter d’estimer ces coûts.

Notification d’arrivée aux États-Unis 96 heures à l’avance

132. Le 4 octobre 2001, l’USCG a diffusé une modification de ses prescriptions en matière de

notification de l’arrivée des navires dans les ports des États-Unis. Alors qu’auparavant, les navires étaient tenus de notifier leur arrivée 24 heures avant leur arrivée prévue, la nouvelle règle a quadruplé ce délai de préavis qui est maintenant passé à 96 heures. Après avoir modifié deux fois cette règle temporaire, l’USCG

a publié une règle définitive le 28 février 2003. Celle-ci a confirmé l’obligation de notifier l’arrivée 96 heures à l’avance et a ajouté d’autres obligations relatives à la transmission des manifestes des cargaisons, de l’itinéraire et d’informations détaillées sur l’équipage y compris les ports où l’équipage a embarqué ainsi que les noms d’emprunt possibles que les membres d’équipage ont l’habitude d’utiliser.

133. En général, les exploitants de navires n’ont pas formulé d’objection à la plupart des dispositions

de la règle de notification de l’arrivée mais ont fait observer que certaines dispositions détaillées de la règle seront difficiles à appliquer (comme la disposition relative aux noms d’emprunt des membres de

50

l’équipage). En outre, ils ont fait part de leur préoccupation au sujet de l’obligation de transmission des données en double (par exemple, les informations concernant l’équipage doivent être communiquées à l’USCG et aux autorités d’immigration, les manifestes doivent être remis à l’USCG et au Service des douanes américaines). Enfin l’obligation de communication du manifeste exige un certain temps pour le traitement des données et des coûts de logiciel, l’USCG préférant recevoir ces informations sous forme électronique. Dans l’ensemble cependant, les frais découlant du respect de cette règle ne devraient pas être trop importants. En l’absence de meilleures données des exploitants de navires, nous utiliserons l’estimation de l’USCG : environ 6.7 millions d’USD par an.

Coûts annuels : environ 6.7 millions d’USD

Obligation, pour les membres de l’équipage, d’obtenir un visa du Département d’Etat (proposition)

134. Le 13 décembre 2002, le Département d’Etat des États-Unis a diffusé une proposition de

réglementation – The Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002 (La loi de 2002 sur le renforcement de la sécurité aux frontières et la réforme des visas d’entrée) – pour mettre fin à l’attribution de visas sur la base de listes d’équipage et exiger des marins étrangers qu’ils formulent des demandes

individuelles de visas de non immigrant – afin de satisfaire aux nouveaux critères imposant l’apposition d’indicateurs biométriques sur les formulaires de visa. L’attribution de visas pour des listes d’équipage sert généralement à accélérer la procédure d’entrée pour des travailleurs comme les marins et les équipages aériens qui sont amenés à séjourner temporairement à l’étranger dans le cadre de leur travail. Etant donné que 6 353 navires ont fait escale dans des ports américains en 2000, on peut estimer, à raison de 15 à 20 personnes en moyenne par équipage, que de 95 000 à 127 000 marins environ sont entrés aux États-Unis au cours de cette année là. Si certains de ces marins sont des citoyens américains et sont donc exemptés des nouvelles obligations proposées en matière de visa, la très grande majorité proviennent de pays étrangers. Les visas attribués pour des listes d’équipage étaient généralement peu onéreux (environ 45 USD par visa) mais la nouvelle proposition et les hausses récentes des coûts de traitement des visas de listes (qui de 45 USD sont passés à 100 USD par marin en novembre 2002) auront des répercussions importantes pour les exploitants dont les navires font escale aux États-Unis. Les frais directement liés aux visas pourraient varier de 95 à 127 millions d’USD auxquels il faut ajouter des frais supplémentaires (interrogatoire obligatoire, coût des intermédiaires, etc.).

135. D’autres coûts liés aux visas des équipages découlent des interprétations différentes, données par

les agences fédérales locales, des obligations de visa pour les marins,. Des marins dépourvus de visas individuels, de documents d’identification en bonne et due forme, non inscrits sur la liste d’équipage pour les visas et/ou qui étaient simplement ressortissants de certains pays ou possédaient certaines nationalités se sont vus empêchés de débarquer dans un grand nombre de ports américains. Les données recueillies auprès du Center for Seafarer Rights (Centre pour les droits des marins), basé aux États-Unis, montrent qu’au début 2003, les cas de refus d’autorisation de débarquement, par certains grands ports américains, à des membres d’équipages, ont concerné de 40 à 64% de tous les navires en escale pendant la période étudiée. Dans certains cas (certains terminaux pour les pétroliers et les transporteurs de gaz par exemple), tous les marins, indépendamment de leur visa, ont été retenus à bord. Bien souvent, des gardes de sécurité, armés, ont été affectés à la surveillance, aux frais de l’armateur.

136. L’Immigration and Naturalization Service – INS (Service d’immigration et de naturalisation) des

États-Unis tient à jour une « liste de surveillance » pour les pays dont les demandes de visa font l’objet d’un examen plus approfondi de la part de ses agents. Cette liste est classée secrète mais l’on sait qu’un certain nombre de pays parmi lesquels la Malaisie, le Pakistan, l’Indonésie et des pays où l’on suspecte la présence d’agents d’Al Qaeda, figurent sur cette liste. Compte tenu des activités du groupe terroriste Abu-Sayef, basé aux Philippines, qui a des liens avec Al Qaeda, il n’est pas déraisonnable d’imaginer que

51

les Philippines, d’où provient le plus gros contingent de marins (20 % du total mondial), puisse figurer aussi sur cette liste. Outre les Philippines, Intertanko a recensé un certain nombre d’autres pays qui semblent susciter une très grande attention de la part des agents des services d’immigration des États-Unis, notamment la Turquie, la Russie et l’Ukraine. L’ensemble de ces pays fournit environ 40 % des effectifs mondiaux de marins. Si les demandes de visa américain déposées par les marins de ces pays étaient traitées plus lentement et/ou bloquées, la flotte marchande mondiale connaîtrait de grandes difficultés pour exploiter ses navires aux États-Unis.

Les dix premiers fournisseurs de main d’œuvre maritime (2000)

 

Pays

Officiers

Matelots

Chine

34 197

47 820

Grèce

17 000

15 500

Inde

11 700

43 000

Indonésie

15 500

68 000

Italie

9 500

14 000

Japon

18 813

12 200

Philippines

50 000

180 000

Fédération de Russie

21 680

34 000

Turquie

14 303

48 144

Ukraine

14 000

23 000

Nombre total de matelots fournis par les dix premiers fournisseurs

206 693

485 664

Nombre total de marins fournis

1 227 000

Source: BIMCO/ISF manpower update, 2000, et Couper et. al, 1999.

137. Comme indiqué dans cette section, les nouvelles obligations proposées pour les demandes de visa

américain déposées par les marins risquent d’imposer des charges non négligeables aux exploitants des navires faisant escale aux États-Unis. Toutefois étant donné que ces règles ne sont pas encore définitives et que l’on ne sait pas très bien, au moment de la rédaction du présent rapport, dans quelle mesure elles seront ou non modifiées, il est prématuré de se lancer dans l’estimation de leur coût.

Règle des États-Unis imposant la transmission obligatoire du manifeste 24 heures à l’avance

138. Cette mesure unilatérale imposée par les États-Unis pour les conteneurs chargés sur les navires à

destination de leurs ports est probablement la plus controversée de toutes les mesures de sûreté annoncées

jusqu’ici. Rappelons que cette règle oblige les transporteurs et/ou les transporteurs non exploitants de navires (NVOCC – transitaires agissant comme agent principal de transport) équipés de moyens automatisés de transmission de données, à transmettre la déclaration de la cargaison 24 heures avant le chargement à bord d’un navire en partance pour les États-Unis. La règle s’applique aussi bien aux conteneurs à décharger aux États-Unis qu’aux conteneurs chargés à bord de navires quittant les États-Unis mais ne s’applique pas aux conteneurs vides.

139. Cette règle a été instaurée pour faire face au risque d’utilisation des conteneurs pour le transport

d’armes de destruction massive. Etant donné que ces armes pourraient viser des ports américains, la règle part du principe que les évaluations de la sûreté des conteneurs devraient avoir lieu avant leur chargement et le départ du navire. En effet, il est extrêmement difficile de procéder à des inspections à bord des

porte-conteneurs modernes, la majorité des conteneurs pouvant être inaccessibles en dessous du pont.

52

140. A partir des données figurant sur le manifeste (expéditeur, destinataires intermédiaires, port

d’origine, description, nombre, etc.) les Douanes américaines insèrent 55 règles dans une matrice de repérage (automatic profiling system). Ces règles ne sont pas rendues publiques mais certaines données figurant sur les manifestes conduiront à attribuer à certains conteneurs une note élevée de risque et d’autres conduiront à interdire purement et simplement l’accès aux États-Unis du conteneur en question. Dans le premier cas il s’agit de la dissimulation (notamment par un numéro de boîte postale) des informations sur l’expéditeur ou le destinataire et certains pays d’origine des marchandises ou du chargement. Dans le second cas, il s’agit notamment de descriptions imprécises du contenu des conteneurs au moyen d’expressions telles que « dit contenir », « fret en tous genres », « marchandises générales », etc. A l’issue de l’inspection des données du manifeste, les Douanes américaines décident d’autoriser le transporteur à charger le conteneur ou d’envoyer un message à l’autorité portuaire avant le moment prévu pour le chargement lui demandant de « ne pas charger ». Dans ce deuxième cas, l’autorité portuaire notifie la décision au transporteur et le chargement du conteneur n’est pas autorisé. Si un transporteur charge un conteneur « interdit de chargement », le navire ne sera pas autorisé à décharger dans un port américain.

141. La règle des 24 heures est entrée en vigueur le 2 décembre 2002. Cependant, pour accorder aux

importateurs une période de « rodage », les Douanes américaines ont accordé un délai de 60 jours de non

application durant lequel les infractions non frauduleuses ne déclencheraient pas l’application des dispositions de la règle, notamment des sanctions. La règle est entrée définitivement en vigueur le 2 février 2003 et son application est contrôlée.

142. Les nouvelles obligations imposées par la règle des 24 heures constituent une rupture avec les

pratiques qui avaient cours dans les transports maritimes. Avant la règle des 24 heures, les Douanes américaines acceptaient d’attendre jusqu’à 30 jours après l’arrivée de l’expédition aux États-Unis pour recevoir les informations du connaissement définitif. Ce laps de temps relativement long convenait à la plupart des transporteurs étant donné que la réservation d’espaces pour des conteneurs à bord d’un navire est un processus manuel qui reste lent (sauf dans le cas de quelques grands chargeurs et transitaires). Bien souvent, le processus de reformatage des données du connaissement fournies par le chargeur ne commence que lorsque le navire est déjà en route.

53

Procédure caractéristique de réservation d’espaces pour les containeurs/établissement du connaissement : avant l’entrée en vigueur de la règle de notification 24 heures à l’avance

Réservation du Enlèvement

Réservation du Enlèvement

containeur

containeur

Chargement

Chargement

navire

navire

Transmission d’expédition

Transmission d’expédition

des

des

connaissement

connaissement

connaissement

connaissement

connaissement

connaissement

Etablissement

Etablissement

Etablissement

Etablissement

Etabilssement

Etabilssement

Départ du navire

Départ du navire

Dédouanement

Dédouanement

instructions

instructions

du

du

du

du

du

du

     

du

du

             

Jour 1

Jour 1

Jour 1

Jour 2

Jour 2

Jour 2

Jour 3

Jour 3

Jour 3

Jour 4

Jour 4

Jour 4

Jour 5

Jour 5

Jour 5

Jour 6

Jour 6

Jour 6

Jour 7

Jour 7

Jour 7

Jour 8

Jour 8

Jour 8

Jour 9

Jour 9

Jour 9

Jour n

Jour n

Jour n

Procédure caractéristique de réservation d’espaces pour les containeurs/établissement

Procédure caractéristique de réservation d’espaces pour les containeurs/établissement

du connaissement : avant l’entrée en vigueur de la règle de notification 24 heures à l’avance

du connaissement : avant l’entrée en vigueur de la règle de notification 24 heures à l’avance

Jour 1 Jour 1 Jour 1 Jour 2 Jour 2 Jour 2 Jour 3 Jour
Jour 1
Jour 1
Jour 1
Jour 2
Jour 2
Jour 2
Jour 3
Jour 3
Jour 3
Jour 4
Jour 4
Jour 4
Jour 5
Jour 5
Jour 5
Jour 6
Jour 6
Jour 6
Jour 7
Jour 7
Jour 7
Jour 8
Jour 8
Jour 8
Jour 9
Jour 9
Jour 9
Jour n
Jour n
Jour n
Réservation Enlèvement du
Réservation Enlèvement du
containeur
containeur
Dédouanement
Dédouanement
Chargement
Chargement
du navire
du navire
Départ du navire
Départ du navire
Transmission
Transmission
des
des
instructions d’expédition
instructions d’expédition
Etabissement
Etabissement
du
du
connaissement
connaissement
Etabissement
Etabissement
du
du
connaissement
connaissement
Etabissement
Etabissement
du
du
connaissement
connaissement
Dédouanement
Dédouanement

143. La règle des 24 heures a eu pour principale conséquence d’avancer les dernières étapes du cycle

de réservation qui ont lieu maintenant 24 heures avant le chargement du conteneur à bord du navire. Cette règle entraîne des frais pour les transporteurs qui doivent disposer de suffisamment d’employés de bureau/personnel de saisie pour traiter les réservations 24 heures par jour et sept jours par semaine. Certains transporteurs ont fait savoir qu’ils craignaient que cette règle ne réduise leur possibilité d’accepter des réservations de dernière minute bien que ce ne soit que la date à laquelle ils peuvent accepter des réservations de dernière minute qui a changé. Enfin, les transporteurs se sont inquiétés que les nouvelles prescriptions – et la responsabilité des transporteurs en vertu de celles-ci (par exemple en ce qui concerne

la description correcte et exacte du contenu des conteneurs qu’ils n’ont pas emballés) puissent avoir des conséquences importantes en cas de perte, de vol ou d’attentat.

144. Les chargeurs ont également exprimé leurs préoccupations en ce qui concerne les coûts

occasionnés par l’obligation d’envoyer le manifeste à l’avance. Il s’agit entre autres du paiement de l’espace occupé par les conteneurs dans le port pendant ce délai de 24 heures précédant le chargement. Alors que la règle stipule que seules les données concernant l’expédition doivent être fournies avant le chargement, une récente étude montre que 15 % des chargeurs transmettent aussi en avance les informations relatives aux conteneurs chargés. Dans certains ports encombrés, cet afflux de conteneurs qu’il faut stocker temporairement engendre aussi des coûts. Cette même étude indique que 30 % des chargeurs ont créé dans leur programme logistique des périodes tampons afin de tenir compte de la réglementation. Cette période tampon dépasse souvent les 24 heures étant donné que certains transporteurs obligent les chargeurs à fournir les données même plus tôt afin d’avoir le temps de les reformater et de les transmettre aux Douanes américaines.

54

145. L’ensemble des facteurs énumérés ci-dessus a conduit certains analystes à prédire que le coût

total occasionné par la règle des 24 heures sera de l’ordre de 5 à 10 milliards d’USD par an 8 . Cependant, à

la date de rédaction du présent rapport, la règle n’était en vigueur que depuis 2 mois et l’on ne dispose que d’éléments d’appréciation insuffisants sur les coûts engendrés par cette règle. Malgré les inquiétudes exprimées avec force sur les risques de non respect de la règle par les chargeurs, l’expérience a été jusqu’ici largement positive. Au cours de la première semaine d’application de la règle, les Douanes américaines ont émis 13 « interdictions de charger » pour 143 000 connaissements (mais elles ont reconnu avoir surtout vérifié le respect de la terminologie en matière de description de la cargaison – la prise en compte d’autres facteurs aurait peut-être abouti à une hausse du nombre de conteneurs retenus). En fait, de nombreux chargeurs ont fait observer que les avantages de la règle proviennent du contrôle plus rigoureux des chaînes logistiques. Les seules données tangibles sur les coûts de la mise en œuvre de la règle proviennent des transitaires et des transporteurs eux-mêmes.

146. Pour faire face aux coûts occasionnés par les obligations de la nouvelle règle des 24 heures, qui

sont essentiellement des coûts de personnel, plusieurs transporteurs et transitaires ont introduit de nouveaux « frais de documentation » dans leurs tarifs pour les conteneurs. Ils sont détaillés ci-dessous. Si l’on suppose a) que ces frais reflètent exactement les coûts du transporteur (ce que certains chargeurs contestent) et b) que tous les transporteurs important des conteneurs aux États-Unis ont à supporter ces coûts, nous pouvons avoir une idée générale du coût supplémentaire imposé aux transporteurs par la règle :

281.7 millions d’USD par an environ (11 268 000 EVP importés par mer en 2001 multipliés par 25 USD).

Nom

Activité

Base

Frais de base (USD)

Montant du

 

rajustement

Danzas

Transitaire

Conteneur

25

Panalpina

Transitaire

Connaissement

40-60

Kuehne & Nagel

Transitaire

Connaissement

35

OOCL*

Transporteur

Connaissement

25

40

Maersk Sealand*

Transporteur

Connaissement

25

40

P&O Nedlloyd*

Transporteur

Connaissement

25

40

APL*

Transporteur

Connaissement

25

40

Hapag-Lloyd*

Transporteur

Connaissement

25

40

CMA CGM*

Transporteur

Connaissement

25

40

Cosco*

Transporteur

Connaissement

25

40

HMM*

Transporteur

Connaissement

25

40

K Line*

Transporteur

Connaissement

25

40

MOL*

Transporteur

Connaissement

25

40

NYK Line*

Transporteur

Connaissement

25

40

Yangming*

Transporteur

Connaissement

25

40

Hanjin*

Transporteur

Connaissement

25

40

Evergreen*

Transporteur

Connaissement

25

40

Shipping Corporation of India

Transporteur

Conteneur

25

Contship Containerlines

Transporteur

Conteneur

25

CSCL

Transporteur

Connaissement

25

* membres du Transpacific Stabilisation Agreement (Accord transpacifique de stabilisation).

8 « Ten billion dollar costs for 24-hour rule », CI-Online (www.ci-online.co.uk), 12 mars 2003.

55

Mesures volontaires : États-Unis

147. De par leur nature, les programmes volontaires sont non contraignants et les coûts résultant de

leur application ne font pas partie des coûts imposés par la réglementation aux acteurs maritimes. Cela ne signifie pas cependant que ces programmes n’ont pas parfois des coûts indirects qui peuvent être bien réels. Nous allons considérer deux initiatives volontaires en matière de sûreté maritime, proposées par les États-Unis et examiner quelques-unes de leurs répercussions économiques. Il s’agit de la Container Security Initiative (CSI) (Initiative destinée à améliorer la sûreté des conteneurs) et du Customs-Trade Partnership Against Terrorism (C-TPAT) (Partenariat entre les services des douanes et du commerce pour lutter contre le terrorisme).

148. Ces deux programmes partent du même principe que celui qui a conduit à imposer la notification

des manifestes de douane 24 heures à l’avance – c’est-à-dire que compte tenu du risque que posent les conteneurs lorsqu’ils atteignent un port de destination, il est préférable de vérifier leur contenu et leur intégrité le plus en amont possible dans la chaîne logistique. C’est ainsi que la CSI déplace le lieu de l’inspection des conteneurs jusqu’aux ports d’origine et que le C-TPAT remonte jusqu’à l’expéditeur d’origine pour s’assurer de l’intégrité des conteneurs.

Evaluation Evaluation de de la la vulnérabilité vulnérabilité de de la la chaîne chaîne logistique logistique internationale internationale pour pour les les containeurs containeurs : :

Champ Champ d’application d’application des des initiatives initiatives de de l’OMI l’OMI et et des
Champ Champ d’application d’application des des initiatives initiatives de de l’OMI l’OMI et et des des Etats-Unis Etats-Unis en en matière matière de de sûreté sûreté
Pays d’origine
Pays d’origine
Pays d’origine
Pays de destination
Pays de destination
Pays de destination
Agent d’achat
Agent d’achat
Agent d’achat
Courtiers en
Courtiers en
Courtiers en
Transporteur (voie
Transporteur (voie
Transporteur (voie
douane
douane
douane
terrestre et fluxiale)
terrestre et fluxiale)
terrestre et fluxiale)
Degroupeurr
Degroupeurr
Degroupeurr
fabricant/
fabricant/
fabricant/
Armateur
Armateur
Armateur
Transitaire
Transitaire
Transitaire
Douanes
Douanes
Douanes
Exploitant
Exploitant
Exploitant
Exploitant
Exploitant
Exploitant
Douanes
Douanes
Douanes
Acheteur
Acheteur
Acheteur
chargeur
chargeur
chargeur
Transporteur (voie
Transporteur (voie
Transporteur (voie
Regroupeurr
Regroupeurr
portuaire
portuaire
portuaire
portuaire
portuaire
portuaire
Regroupeurr
terrestre et fluviale))
terrestre et fluviale))
terrestre et fluviale))
NVOCC
NVOCC
NVOCC
Banque
Banque
Banque
Banque
Banque
Banque
ISPS-OMIISPS-OMI
ISPS-OMI
Etats-UnisEtats-Unis :: CSICSI
Etats-Unis : CSI
Etats-Unis : C-TPAT
Etats-Unis : C-TPAT

Initiative destinée à améliorer la sûreté des conteneurs (CSI)

149. L’initiative destinée à améliorer la sûreté des conteneurs (CSI) vise à favoriser la passation

d’accords bilatéraux entre les États-Unis et les pays étrangers pour procéder à un premier examen des conteneurs à haut risque dans les ports de chargement. La grande majorité des conteneurs ne présente pas de menace pour la sûreté. Tous les conteneurs identifiés comme étant à haut risque seront inspectés, soit avant le chargement dans un port partenaire CSI ou s’ils proviennent d’un autre port, à leur arrivée aux États-Unis. Dans les ports CSI, les douaniers locaux et une équipe du Bureau américain des douanes et de la protection des frontières décideront quels seront les conteneurs à inspecter avant le chargement.

56

150. L’initiative s’articule autour de 4 éléments principaux :

Définir des critères de sûreté pour identifier les conteneurs à haut risque.

Procéder à un examen préalable de ces conteneurs avant leur arrivée aux États-Unis (ce qui suppose d’affecter des douaniers américains dans les ports étrangers).

Utiliser des moyens technologiques pour procéder à l’examen de ces conteneurs.

Concevoir et utiliser des conteneurs sûrs et pouvant être traités par des moyens informatiques.

151. A compter de juin 2003, 23 ports représentant au moins 60% des importations en conteneurs aux

États-Unis avaient signé des accords CSI et ce programme était opérationnel dans 15 d’entre eux (Anvers, Bremerhaven, Felixtowe, Gênes, Göteborg, Halifax, Hambourg, Hong Kong, Le Havre, Montréal, Rotterdam, Singapour, la Spezia, Vancouver et Yokohama). Les coûts directs de participation à ce programme comprennent l’achat/la modernisation des systèmes de scanner à conteneurs si les moyens actuels sont insuffisants. Les scanners à conteneurs peuvent coûter de 1 à 5 millions d’USD et traiter de 4 à 20 conteneurs à l’heure selon la technologie utilisée. Suivant la nature des dispositions prises par la direction du port et les Douanes nationales, ces coûts peuvent être supportés par plusieurs parties comprenant aussi bien des administrations nationales que des autorités portuaires locales (publiques ou privées) et des exploitants des terminaux commerciaux. En outre, l’une ou l’autre des parties susmentionnées peut instaurer des mécanismes de recouvrement des coûts : surtaxes sur les conteneurs, frais d’examen, taxes portuaires, etc.

152. Le scannage des conteneurs à haut risque entraîne aussi des coûts indirects liés au nombre de

mouvements dans le parc à conteneurs et du temps nécessaire pour sortir le conteneur d’une pile, l’emporter au poste d’inspection et le rapporter. Là encore, ces coûts varient en fonction d’éléments comme la taille et la configuration du port, les coûts locaux de main d’œuvre et les équipements du parc à conteneurs.

153. Les Douanes américaines n’ont pas encore déterminé les normes à appliquer pour définir des

conteneurs « intelligents et sécurisés » (smart and secure). Il existe de nombreuses technologies concurrentes, depuis les systèmes standard jusqu’aux technologies expérimentales non testées. Les coûts de ces systèmes varient aussi considérablement et ne sont pas susceptibles de procurer actuellement des économies dans la mesure où il n’y a pas encore d’économies d’échelle. C’est pourquoi nous estimons qu’il est prématuré de faire des estimations de coûts pour des conteneurs « intelligents et sécurisés » si ce n’est pour dire qu’ils seront supérieurs aux coûts des conteneurs actuels.

57

20 premiers ports à conteneurs exportant vers les États-Unis et participant à l’initiative CSI : mars 2003

Port

% de ports américains à conteneurs

Participation à la CSI

1. Hong Kong

9.8

oui

2. Shanghai

5.8

oui

3. Singapour

5.8

oui

4. Kaohsiung

5.6

5. Rotterdam

5.1

oui

6. Pusan

5.0

oui

7. Bremerhaven

4.5

oui

8. Tokyo

2.8

oui

9. Gênes

2.1

oui

10. Yantian

2.0

oui

11. Anvers

2.0

oui

12. Nagoya

1.9

oui

13. Le Havre

1.9