BUREAU DE COORDINATION DES TUDES

Fiche didentification de la mise jour

COMMISSION : Commission dtude des questions affrentes laccession du Qubec la souverainet.

TUDE ORIGINALE
Rfrence : Volume 1, pages 353 374 Auteur : Henri Dorion Titre : Les frontires du Qubec : ltat de la question

MISE JOUR
Auteur : Henri Dorion Titre : Les frontires du Qubec : ltat de la question

2001-12-19

Mise jour de l'tude intitule "Les frontires du Qubec : l'tat de la question" Rsum
Aprs un rappel du contexte de l'tude initiale, notamment quant au cadre constitutionnel de la problmatique et des prcisions terminologiques, la prsente mise jour fait le point sur chacune des six frontires qui sparent le Qubec des territoires qui l'entourent. Pour trois d'entre elles (frontires avec le Nouveau-Brunswick, l'Ontario et les Etats-Unis), la situation n'a gure chang. Quant aux trois autres (frontires septentrionales, frontire dans le Labrador et dans le golfe du Saint-Laurent), mme si pratiquement rien n'a t fait pour en venir une dlimitation et une dmarcation dfinitives, diverses interventions de la part des gouvernements concerns sont venues souligner la ncessit d'entreprendre tudes et ngociations pour enfin rsoudre les problmes relatifs aux frontires du Qubec depuis longtemps en suspens, d'autant plus que, du moins pour ce qui concerne les frontires septentrionales, les ngociations impliquant les Inuits du Nunavut et du Nunavik constituent une occasion favorable pour un ventuel rglement.

ANNEXE A

Mise jour de l'tude intitule

Les frontires du Qubec : l'tat de la question

produite dans le cadre des travaux de la Commission d'tude des questions affrentes l'accession du Qubec la souverainet

Par : Henri Dorion

Le 7 dcembre 2001

Table des matires

Introduction 1. 2. 3. 4. 5. 6.
6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.3 6.3.1 6.3.2 6.3.3 6.3.3.1 6.3.3.2 6.4 6.4.1 6.4.2 6.5

Le cadre constitutionnel Prcisions terminologiques Frontire Qubec/Nouveau-Brunswick Frontire Qubec/tats-Unis Frontire Qubec/Ontario Frontire Qubec/Nunavut
Frontire et territoire Le constat de 1991 La drive des les Qu'est-ce que la rive ? De 1991 2001 Une indfinition persistante Une dmarcation en suspens Quelques lments vers une dlimitation plus prcise La toponymie Les ngociations entre les Inuits et le gouvernement fdral Les enjeux actuels La dmarcation Les les de la zone extractire Pour la suite des choses

7.
7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7

La frontire Qubec/Terre-Neuve
Le constat de 1991 Jusqu' ce jour, rptition des mmes arguments La reprsentation cartographique de la frontire du Labrador Un dtail cartographique qui a son importance L'indmarcabilit de la frontire qui appartient le Labrador? O en est-on avec le Labrador?

8. 9.

La frontire dans le golfe du Saint-Laurent Considrations gnrales sur l'tat des frontires du Qubec

Introduction
Il nous a t demand de mettre jour le document que nous avions prsent en 1991 la Commission d'tude des questions affrentes l'accession du Qubec la souverainet (ci-aprs dsigne Commission B-C). Ce document, intitul Les frontires du Qubec : l'tat de la question, constituait lui-mme une mise jour des conclusions auxquelles tait arrive, une vingtaine d'annes plus tt, la Commission d'tude sur l'intgrit du territoire du Qubec (CEITQ). La Commission avait cependant trait certaines questions territoriales non directement lies aux frontires du Qubec, comme le statut de la partie qubcoise du territoire de la Commission de la capitale nationale du Canada, les revendications territoriales des Amrindiens et les droits territoriaux fdraux au Qubec. Notre tude de 1991 ne traitait que les questions relies aux frontires du Qubec. Aprs avoir apport quelques prcisions d'ordre constitutionnel et terminologique, nous avions rsum la situation relativement chaque segment de frontire correspondant respectivement chacun des territoires limitrophes. Le prsent rapport reprendra la mme squence d'analyse de faon faciliter la comparaison avec le document antrieur et permettre une continuit dans le traitement de cette dlicate question. Le constat qui se dgage de l'analyse des diffrents problmes lis aux frontires du Qubec est que la situation gnrale a peu chang en ce qui concerne les initiatives qubcoises visant rsoudre les problmes qui s'y rattachent. Certains lments de la conjoncture ont cependant volu, notamment en ce qui concerne les frontires septentrionales. Nous prsenterons ici une brve analyse de ce qui s'est pass l'gard des frontires du Qubec depuis 1991, en ajoutant quelques considrations qui renvoient des lments antrieurs lorsqu'ils sont susceptibles d'clairer des actions rcentes.

1. Le cadre constitutionnel
Les tudes prsentes la Commission B-C avaient t faites dans le contexte d'une rflexion sur les conditions d'accs du Qubec la souverainet. Notre contribution, qui portait spcifiquement sur les frontires, avait t facilite par le fait qu'une ventuelle scession du Qubec de la Confdration canadienne n'aurait pas d'impact, selon nous, sur la dfinition du territoire concern par ce changement de statut ni, donc, sur la localisation des frontires du Qubec. La thorie de l'uti possidetis, en vertu de laquelle le changement de statut d'un territoire n'a pas d'impact sur sa dlimitation, bien que remise en question par certains, jouit en effet d'une reconnaissance internationale non quivoque. Notre tche s'tait donc, en 1991, limite exposer la problmatique frontalire du Qubec telle qu'elle se prsentait alors, en tentant de qualifier le statut et l'tat de chacun des segments de frontires entourant le Qubec. Comme l'annonait l'intitul de la Commission B-C, certains aspects lis l'hypothse d'une souverainet politique du Qubec avaient fait l'objet d'une brve rfrence. Ainsi, nous avons voqu la discontinuit gographique qui affecterait le Canada si le Qubec s'en sparait. Or, cette situation, tout en imposant des arrangements de transit, n'aurait pas de liens directs avec les frontires du Qubec, qui demeureraient inchanges pour la raison mentionne prcdemment. Il s'agirait de problmes frontaliers, et non pas de problmes de frontire (voir chapitre 2, Prcisions terminologiques).

L'hypothse de la discontinuit gographique d'un Canada sans le Qubec a nanmoins soulev diverses ractions dont plusieurs s'appuyaient sur le raisonnement que si le Qubec avait un droit de scession envers le Canada, des rgions du Qubec auraient le mme droit envers le Qubec. Certaines personnes sont alles trs loin en ce sens, jusqu' prconiser une srie de scnarios de dcoupage territorial, dont Scott Reid qui, dans un livre publi Canada Remapped, en donne un catalogue relvant de la gopolitique-fiction. Cet ouvrage n'est qu'un exemple des nombreuses prises de position exprimes par des individus, associations, communauts et groupes divers qui ont aliment la thse partitionniste. Il n'est pas de notre comptence de discuter de cette question. Toutefois, force nous est de reconnatre que les rsultats du rfrendum d'octobre 1995 ont attis les deux camps qui s'opposent l'gard de cette problmatique. Au-del de l'atmosphre politique induite par le dernier rfrendum, athmosphre qui, au dire de nombreux analystes, rend dsormais tout projet d'ajustement territorial plus difficile ngocier, peu dvnements sont venus modifier le contexte constitutionnel canadien. Il faut cependant attacher une attention particulire l'volution des rgions nordiques, car il est vident que l'mergence de nouveaux territoires comme le Nunavut et le Nunavik, qui relvent d'autorits dotes de juridictions importantes en matire de gestion territoriale, aura un impact certain sur les questions relatives aux frontires. Nous aborderons cette question au chapitre 6, consacr la frontire entre le Qubec et le Nunavut.

2. Prcisions terminologiques
Pour la comprhension de l'analyse qui suit, rappelons brivement quelques prcisions terminologiques apportes lors de notre tude pour la Commission BC. Ainsi, il importe de bien faire la distinction entre les deux tapes du processus d'tablissement d'une frontire. La dlimitation consiste dterminer le principe de localisation de la frontire. C'est cette tape qu'il est dcid, par exemple, que la frontire suivra la ligne de partage des eaux, la ligne de rivage, une ligne godsique, ou encore qu'elle aboutira tel accident topographique. La dmarcation est une opration subsquente qui consiste placer sur le terrain les rfrences concrtes de la localisation de la ligne frontire ou, dfaut (en milieu liquide par exemple), les reprsenter sur des cartes prcises grande chelle. Cette tape ne peut se concrtiser qu'une fois le principe de dlimitation tabli de faon prcise et complte. Ce n'est donc qu'une fois tabli que la frontire suivra telle ou telle ligne de rivage, ou que l'accident topographique mentionn dans le texte de dlimitation aura t clairement identifi, que l'opration de dmarcation peut avoir lieu. L'tat des frontires du Qubec varie selon les diffrents segments qui les composent. On peut en prsenter schmatiquement la situation de la faon suivante : Frontire Qubec/Nouveau-Brunswick : dlimite et dmarque; Frontire Qubec/tats-Unis : dlimite et dmarque; Frontire Qubec/Ontario : dlimite et en grande partie dmarque; Frontire Qubec/Nunavut : imparfaitement dlimite, non dmarque; Frontire Qubec/Terre-Neuve : dlimite, non dmarque; Frontire Qubec/golfe du Saint-Laurent : ni dlimite ni dmarque. La reconnaissance d'une frontire est un concept qui mrite prcision. Il faut en effet distinguer la dclaration de non-reconnaissance et la reconnaissance de fait (qui peut tre explicite ou implicite).

Comme nous l'avons rpt diffrentes occasions depuis plus de 30 ans, les gouvernements successifs du Qubec ont rgulirement dclar ne pas reconnatre et reconnu explicitement ou implicitement la frontire entre Qubec et Terre-Neuve au Labrador, telle que dfinie par le Comit judiciaire du Conseil priv en 1927. La terminologie utilise en matire de frontire fait une distinction entre un problme de frontire et un problme frontalier . Le premier dsigne un processus d'tablissement de frontire qui n'a pas encore atteint son terme, savoir la reconnaissance, par les autorits comptences des deux tats concerns, de la frontire telle que dlimite et dmarque de faon prcise et complte. Le second est de nature compltement diffrente : il s'agit d'un problme caus par la prsence d'une frontire dont le statut n'est pas remis en cause. Lempitement sur un territoire voisin et la construction d'ouvrages chevauchant une ligne frontire sont des problmes frontaliers. Ce type de problme n'est pas examin dans la prsente tude. Enfin, il est une prcision terminologique d'un tout autre ordre qu'il y a lieu d'voquer ici, mme si une dcision politique rcente est venue confirmer une appellation qui s'tait insre dans l'usage depuis quelques annes et qui constitue pourtant une erreur terminologique flagrante. Il s'agit de la nouvelle appellation de la province de Terre-Neuve : Newfoundland and Labrador / Terre-Neuve et Labrador. Nous discuterons de cette question au chapitre consacr la frontire Qubec/Terre-Neuve (voir 7.6, A qui appartient le Labrador? ).

3. La frontire Qubec/Nouveau-Brunswick
Le constat fait en 1991 au sujet de ce segment de frontire vaut encore aujourd'hui, savoir qu'aucun problme particulier ne s'y pose. Le seul lment d'imprcision alors mentionn concerne le point d'aboutissement de cette frontire du ct est, c'est--dire l'endroit o elle rencontre la frontire de l'le-du-Prince-douard. Cette question est en suspens parce que le statut du golfe du Saint-Laurent est encore incertain, comme on le verra au chapitre 8. Selon la position du gouvernement du Canada, qui estime que le golfe est un territoire fdral n'tant donc pas divis entre les provinces riveraines par des lignes d'quidistance, la frontire Qubec/Nouveau-Brunswick se terminerait une certaine distance de l'embouchure de la baie des Chaleurs, l o elle aboutirait la limite du territoire maritime fdral. Le gouvernement du Qubec n'a jamais admis ce point de vue.

4. La frontire Qubec / tats-Unis

Seuls des problmes frontaliers sont susceptibles de se poser le long de cette frontire, dlimite et prcisment dmarque. L'intgrit territoriale du Qubec n'est pas concerne quant ce segment, pas plus maintenant qu'en 1991 ou au moment des travaux de la CEITQ. Cela dit, une surveillance troite de la zone frontalire devrait constituer une proccupation du gouvernement du Qubec, puisque les marges d'un territoire politique constituent toujours des zones sensibles. Le respect de la clause non dificandi, en vigueur depuis 1924, l'tat des constructions en position frontalire (difices, voies de communication, ouvrages divers), l'accs toutes les parcelles de

territoire le long de la frontire, voil des lments affrents la gestion de la zone frontalire.. Le mandat de suivre la situation cet gard devrait tre spcifiquement confi l'unit administrative charge de l'intgrit du territoire qubcois. Nous y reviendrons dans le chapitre final, o nous formulons quelques considrations sur l'tat des frontires du Qubec.

5. La frontire Qubec / Ontario

Autour des annes 1970, la situation tait confuse quant l'appartenance de plusieurs les du lac Saint-Franois et du fleuve Saint-Laurent (environ 18). La CEITQ, aprs l'examen de la situation cette poque, a propos des solutions qui ont t, par la suite, tudies par des reprsentants des deux provinces. En 1980, une entente ministrielle a t signe, laquelle convenait d'un change de territoires. Or, il s'agissait d'une entente administrative qui, subsquemment, n'a pas t constitutionnalise par des lois. L'absence de finalisation du processus de fixation dfinitive de la frontire a, quelques occasions, amen des personnes ayant contrevenu des rglements relatifs la chasse et la pche choisir l'interprtation de la situation de la ligne frontire qui leur tait la plus favorable. Depuis lors, il y a eu harmonisation des rgles rgissant ces activits, de sorte que cette consquence d'un statut frontalier non dfinitif est maintenant carte. 1991. Cela tant, la situation de la frontire entre le Qubec et l'Ontario est la mme en 2001 qu'en

6. La frontire Qubec / Nunavut

6.1 Frontire et territoire

certains gards, le problme de la frontire septentrionale du Qubec est li au statut territorial de cette rgion. Le processus de reconnaissance des droits territoriaux des populations autochtones qui a t engag depuis quelques annes rencontre invitablement la question de la dlimitation des territoires concerns. Or, les tapes d'tablissement des frontires n'ont pas toutes t franchies, loin de l. La dlimitation du territoire qubcois dans ses confins septentrionaux a t entreprise par les lois d'extension territoriale de 1898 et de 1912, mais est reste tonnamment en suspens depuis cette date. Nous en avions dj fait l'observation lors des travaux de la CEITQ en 1971. Nous avions de nouveau constat cette indfinition lors de notre tude sur les frontires du Qubec dpose la Commission B-C, mais force nous est d'affirmer que, depuis cette date, les progrs ont t fort minces. Dans le cadre de ces tudes, nous n'avions pas trait la question du statut des territoires concerns, sauf pour rappeler en 1991 que, dans le cas hypothtique o le Qubec deviendrait un tat indpendant, le principe de l'uti possidetis s'appliquerait, savoir que les frontires ne seraient pas

modifies par le changement de statut du territoire qubcois. Cependant, on peut s'interroger sur l'effet que pourrait avoir la reconnaissance de droits territoriaux aux communauts autochtones sur leur ncessaire participation au processus, ce qui, selon certains, serait susceptible de modifier la frontire septentrionale du Qubec. Cet aspect de la problmatique n'est pas analys dans le prsent document. 6.2 Le constat de 1991

En 1912, les lois parallles canadienne et qubcoise de l'extension du territoire qubcois ont adopt le mme principe de dlimitation de la frontire que celui retenu par la loi de 1898, qui fixait la frontire nord-ouest du Qubec la ligne de rivage depuis l'aboutissement nord de la frontire QubecOntario jusqu' l'embouchure de la rivire Eastmain. La loi de 1912, qui a prolong la frontire entre le Qubec et les Territoires-du-Nord-Ouest jusqu' ce qu'elle rencontre la frontire entre Qubec et TerreNeuve au Labrador, se trouve donc se rfrer un principe de dlimitation en apparence extrmement simple puisque, d'une part, le seul lment de rfrence gographique utilis pour fixer l'assiette de la frontire a t la rive et que, d'autre part, ce principe s'applique l'ensemble de la frontire littorale du territoire nouvellement acquis au Qubec. Ce principe de dlimitation de la frontire impliquait cependant un double questionnement. La rfrence la rive (along the shore) posait le problme technique de dfinir l'assiette prcise de la frontire aux fins de dmarcation ; comme on le verra plus loin, ce problme n'est aujourd'hui que partiellement rsolu. Par ailleurs, le fait de ne pas inclure dans le territoire qubcois des les qui sont en profonde symbiose avec les territoires ctiers occups par les Inuits constituait ds lors un problme latent dont on assiste aujourd'hui la rsurgence, l'occasion de la dlimitation des territoires et des juridictions du Nunavut et du Nunavik. 6.2.1 La drive des les

Nous avions rappel, dans notre tude de 1991, que la frontire septentrionale du Qubec a t fixe, lors de l'extension territoriale de 1912, la rive et cela pour des raisons que prs d'un sicle d'histoire n'a pas russi lucider. Nous avions soulign le caractre ambigu, pour ne pas dire futile, des motifs alors invoqus pour justifier la dcision du gouvernement fdral de ramener la cte la frontire qui, jusque l, dlimitait le district d'Ungava par une ligne situe bien au large dans la baie d'Hudson. On s'tait alors rfr la difficult de dnombrer les les littorales et des raisons d'ordre stratgique. Cette dcision a dfini une frontire qui constitue un cas exceptionnel, pour ne pas dire aberrant, par rapport la pratique internationale des frontires. On ne connat pratiquement aucun autre cas de frontire tatique qui reconnaisse une autre autorit tatique une juridiction s'tendant jusqu' la rive de ltat concern. Le cas des les grecques le long de la cte turque, parfois apport en exemple, est bien diffrent : les frontires de la Turquie ne sont pas fixes la rive, mais au large de celle-ci, et englobent de nombreuses les dans le territoire turc. D'ailleurs, l'archipel constitue une constellation d'les continue depuis la Grce continentale jusqu'aux confins de l'Anatolie. La situation est tout fait diffrente dans les baies d'Hudson, James et d'Ungava. Le rattachement aux Territoires-du-Nord-Ouest des les entourant la pninsule du Labrador a donc constitu un cas exceptionnel. Ce qui ajoute au caractre particulier de cette situation dans les baies James et d'Hudson, situation partage par les trois provinces en position littorale, c'est--dire le

Manitoba, l'Ontario et le Qubec, c'est que les les situes au large des territoires de Terre-Neuve (y compris la cte du Labrador) et de la Colombie-Britannique font partie des territoires provinciaux. On aurait pu s'attendre ce qu'une proccupation stratgique porte davantage sur les les ponctuant la mer territoriale face aux eaux internationales que sur celles situes dans les eaux intrieures canadiennes. Cela dit, il n'est pas question de contester la validit des lois fdrale et provinciale qui ont donn un caractre officiel cette frontire. Il reste tout de mme que cette frontire contredit non seulement la coutume internationale, mais galement, ce qui est plus grave, la ralit des relations humaines qui se sont tablies entre les diffrentes composantes de ce territoire. 6.2.2 Qu'est-ce que la rive?

Les lois de 1898 et de 1912 ont tabli la frontire septentrionale du Qubec la rive, sans prciser ce que l'on entendait par la rive, terme qui, pourtant, cre un problme puisqu'une frontire se doit d'tre une ligne prcisment localise, alors qu'une rive est une zone en position littorale, un espace o la couverture maritime joint la masse continentale. Cet espace est plus ou moins large, selon la configuration du terrain et l'amplitude des mares, qui, dans cette rgion, sont les plus importantes au monde. La consquence en est que l'estran, c'est--dire la bande de littoral ennoye mare haute mais dcouverte mare basse, peut atteindre dans cette rgion plusieurs kilomtres de largeur. Ces estrans sont parsems d'un trs grand nombre d'les, dont certaines ont de grandes superficies. La question tait donc d'tablir, d'aprs les lois de 1898 et de 1912, de quelles autorits relevaient les les d'estran, c'est--dire les les rattaches au continent mare basse. La CEITQ avait propos, en 1971, d'tablir l'assiette de la frontire la ligne de basse mer. la signature de la Convention du Nord-Est qubcois, en janvier 1978, ce principe a t reconnu dans les textes qui se rfrent au rgime foncier et la slection des terres. Or, aucune loi ne vient, sur le plan constitutionnel, consacrer ce principe aucunement contest par les autorits territoriales ou fdrales. On peut donc considrer que la frontire septentrionale du Qubec est aujourd'hui reconnue comme suivant la ligne des basses eaux qui entoure le territoire du Nouveau-Qubec. Le problme n'est pas rsolu pour autant, et cela pour deux raisons. D'abord, comme nous le verrons la section 6.3.2, il existe plusieurs manires de dfinir la ligne des basses eaux gographique. Par ailleurs, le trac d'une frontire ne peut, pour de simples raisons de bon sens, suivre dans toutes ses circonvolutions une ligne gographique qui pntrerait l'intrieur des terres chaque fois qu'un cours d'eau aboutit la mer. La dmarcation d'une frontire littorale rsulte toujours d'une simplification de la ligne gographique de rfrence, et il convient, comme l'a reconnu la pratique internationale, de composer une frontire simplifie en traduisant la ligne de basse mer par une srie de segments de ligne droite. Nous exposerons plus loin le dtail de cette technique. 6.3 De 1991 2001

Durant les dix dernires annes, certains lments de la conjoncture ont volu sans que l'on ait dmarqu prcisment la frontire septentrionale du Qubec. Les ngociations relatives aux revendications territoriales des Autochtones replacent la question frontalire dans une perspective nouvelle; le gouvernement du Qubec serait bien avis d'y porter sans tarder une attention particulire. 6.3.1 Une indfinition persistante

 l'instar de la frontire du Labrador, les frontires septentrionales du Qubec continuent nager dans une indfinition qui ne manque pas d'tonner. En effet, dans dix ans, cette frontire aura t dlimite depuis un sicle sans qu'aucune dmarcation prcise n'en ait encore t entreprise. Aucune ngociation srieuse n'a t mene soit pour prciser la frontire telle que dlimite, soit pour en modifier le principe de dlimitation, ce qui, d'un point de vue gopolitique, constitue pourtant une double ncessit. 6.3.2 Une dmarcation en suspens

Comme il a dj t dit, la prcision apporte l'occasion de la signature de la Convention de la Baie James n'a t que partielle. En effet, la ligne de basse mer constitue, lorsque utilise dans un contexte de dlimitation de frontire, une ligne thorique qui se superpose l'une des nombreuses lignes que peut marquer le contact de la mer avec le continent aux moments des basses mares; la situation de ce contact varie, par endroits assez considrablement, avec les saisons, les annes et mme avec les temps gologiques cause du phnomne du relvement isostatique. Pour dmarquer une frontire par rfrence la ligne des basses eaux, il importe de prciser s'il s'agit de la ligne des plus basses mers ou de la ligne moyenne des basses mers et, dans ce dernier cas, si le calcul est fait sur la moyenne des plus basses mers annuelles ou bimensuelles et sur quelle priode est tablie cette moyenne, ou encore sur la moyenne de toutes les basses mers. cet gard, le droit et la pratique internationale n'offrent pas d'lments de doctrine ou de jurisprudence directement applicables au cas qui nous occupe, car il n'existe aucun autre cas o la frontire d'un tat a t tablie la ligne de rivage d'un autre tat situ au-del d'un espace maritime. Nous le rptons, la frontire septentrionale du Qubec constitue un cas exceptionnel et aberrant. Une des autorits les plus comptentes en matire de frontires, Stephen B. Jones, dans un ouvrage publi par le Carnegie Endowment for International Peace, Washington, a nettement indiqu que ce genre de frontires tait viter. Quoi qu'il en soit, l'acte de dlimitation de la frontire septentrionale du Qubec, tout imprcis qu'il soit, est juridiquement valide. La dfinition de la ligne de basse mer constitue donc un lment qu'il restera prciser pour peu que les parties en prsence veuillent consacrer officiellement le principe de la frontire la ligne de rivage. Le choix d'une dfinition de la ligne de basse mer n'est cependant pas la seule prcision apporter aux termes de la dlimitation. Il existe un autre aspect, sans doute plus important encore : celui de la transposition de la ligne de basse mer gographique (appele ligne de base normale) en termes de dmarcation frontalire. Nous avons not prcdemment que le droit et la pratique internationale ne reclent pas de jurisprudence tablissant laquelle des diffrences lignes de basses eaux il y a lieu de se rfrer pour dmarquer une frontire ainsi dlimite. Il en va de mme pour l'application du principe aux situations concrtes des configurations ctires, notamment dans les cas, extrmement frquents, o de nombreux fleuves et rivires aboutissent au littoral en formant de profonds estuaires et o la cte est compose d'un grand nombre de baies, d'anses, souvent d'ailleurs parsemes d'les, relies ou pas la rive mare basse. On peut cependant se rfrer aux conventions et aux pratiques courantes en droit international en matire d'tablissement de limites de la mer territoriale, dont la largeur se calcule partir de lignes droites qui simplifient les contours littoraux, en gnral extrmement complexes et sinueux. Cette ligne virtuelle, appele ligne de base droite, a t consacre, par une jurisprudence tout fait consquente, comme principe de base pour dlimiter de la mer territoriale. L'arrt de la Cour internationale de Justice

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de La Haye, dans la cause United Kingdom - s- Norvge, aprs avoir rappel que la base de v dlimitation de la mer territoriale, c'est la laisse de basse mer et non la laisse de haute mer ou une moyenne entre basse et haute mers, a stipul que la limite doit tre tablie partir des lignes de base droites et qu'elle ne doit pas s'carter de la direction gnrale de la cte. Quand au choix de la ligne correspondant la basse mer, on pourra s'inspirer des rfrences faites par les nombreuses confrences du droit de la mer, qui ont, l'occasion, prcis que l'on peut prendre pour rfrence une ligne apparaissant sur des cartes suffisamment prcises, ligne ne s'cartant pas sensiblement de la laisse moyenne des plus basses mers bimensuelles et normales. La mthode retenue consiste fermer les indentations de la cte par des lignes droites tires partir des avances du littoral (pointes, caps). Le rsultat de cette mthode est de reconnatre au territoire riverain l'espace maritime et les les situs entre ces lignes droites et la cte. L'tablissement de ces lignes doit s'appuyer sur deux lments convenus entre les parties : il s'agit de s'entendre sur le choix des points d'appui des lignes de base droites ; il faut aussi tablir la longueur maximale des segments de droite. Quant aux points d'appui des segments de droite, il convient de les choisir de faon ce que le trac ne s'carte pas de faon apprciable de la direction gnrale de la cte. Ce critre tant fort gnral et subjectif, une des Confrences des Nations Unies sur le droit de la mer a tabli, en 1960, que, pour qu'une baie ou quelque autre rentrant de cte puisse tre spare de la masse maritime par une ligne de base droite, il faut que sa superficie soit gale ou suprieure celle du demi-cercle ayant pour diamtre la ligne trace entre les points limitant l'entre de l'chancrure. Quant la longueur maximale des lignes de base, ni les Confrences du droit de la mer ni la Cour internationale de justice n'ont fix de normes strictes, cause de la trs grande varit des situations gographiques. Il n'y a donc pas de convention internationale que l'on pourrait appliquer systmatiquement aux frontires de la mer territoriale et, par voie de rfrence, une frontire littorale comme celle du Qubec septentrional. Cependant, on peut raisonnablement penser qu'une longueur de 10 15 milles serait conforme l'esprit des spcialistes du droit de la mer, si on en juge par les considrations apportes et par la Cour internationale de justice, qui avait song recommander la norme de 10 milles, condition que les les ne soient pas distantes de la cte de plus de cinq milles. Par ailleurs, lors du rglement du diffrend qui les opposait, le Royaume-Uni et la Norvge se sont mis d'accord pour la norme de 10 milles. Le Royaume-Uni a appliqu ailleurs la mme norme. La Confrence des Nations Unies sur le droit de la mer, en 1960, s'est, pour sa part, rfre une norme de 15 milles en prcisant que, dans les baies dont l'ouverture, de pointe pointe, dpasse cette distance, les lignes de base seraient traces l'intrieur des chancrures. Nous avons jug opportun de rappeler ces quelques lments de solution apports par la pratique internationale parce que, tt ou tard, il faudra s'y rfrer si aucun changement n'est apport l'acte de dlimitation de la frontire septentrionale du Qubec, telle qu'tablie par les lois de 1912. D'ailleurs, pour pouvoir rpondre des besoins immdiats et spcifiques, des fonctionnaires fdraux et qubcois ont d procder, chacun de leur ct, des simulations de dfinition de frontire en faisant rfrence ces diffrents critres et mthodes. 6.3.3 Quelques lments vers une dlimitation plus prcise

diverses occasions, vrai dire assez rgulirement, l'administration territoriale est confronte la question des limites du territoire. Nous nous rfrerons ici deux domaines o il a t

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effectivement ncessaire de faire l'exercice d'une dfinition thorique de la frontire du NouveauQubec, l'un impliquant le gouvernement du Qubec, l'autre le gouvernement fdral canadien.

6.3.3.1

La toponymie

De par sa loi constitutive, la Commission de toponymie du Qubec a le mandat de colliger et d'attribuer officiellement des noms toutes les entits gographiques situes en territoire qubcois. Ainsi, elle fournit les noms qui figureront sur les cartes publies par les services fdraux et provinciaux comptents. Depuis quelques annes, la production, par les agences fdrales et provinciales, de cartes topographiques couvrant les rgions nordiques a requis de la Commission des constats toponymiques permettant d'identifier de nombreuses les en position littorale. Afin d'tablir sur quelles les elle avait juridiction, la Commission de toponymie s'est rfre au Service d'intgrit territoriale du ministre des Ressources naturelles. Un exercice minutieux a t fait pour tablir, sur une base cartographique l'chelle de 1 : 50 000, une srie de lignes de base droites en appliquant les critres les plus couramment admis en matire de dlimitation de la mer territoriale, comme nous en avons fait mention aux sections prcdentes. Ce travail a t accompli en s'appuyant sur le consensus qui se dgageait d'un change de lettres entre le ministre des Affaires intergouvernementales du Qubec et le ministre de la Justice du Canada, en 1975 et 1976. Le premier change concluait l'opportunit de se rfrer la laisse de basse mer, le second la pertinence de retenir le principe de la fermeture des embouchures des rivires affluant la mer. C'est sur cette base que la Commission de toponymie a attribu des noms un grand nombre d'les qui, au terme du travail d'tablissement des lignes de base droites selon les principes retenus (mthode des demi-cercles et longueur maximale de 10 milles), se trouvent situes entre ces lignes et la cte et, partant, sont considres comme faisant partie du territoire qubcois. Comme le veut la pratique tablie, la Commission de toponymie du Qubec transmet tous les noms de lieux qu'elle adopte la Commission de toponymie du Canada, qui les incorpore dans sa banque. Cette procdure a t suivie pour tous les noms gographiques concerns par cette opration, de sorte que les noms dsignant des les considres comme faisant partie du territoire qubcois selon le principe de dlimitation indiqu font maintenant partie de la banque de noms fdrale. videmment, l'autorit toponymique fdrale n'a pas le pouvoir de dcider de la situation de la frontire septentrionale du Qubec; il reste toutefois qu' ce niveau l'opration a t considre comme valable, en principe, et que, vraisemblablement, elle pourrait servir de rfrence. Il faut cependant noter que les noms de certaines les apparaissent la fois dans la liste des lieux faisant partie des Territoires et dans celle du Qubec. L aussi, il y a ambigut. Nous savons qu'un travail analogue celui ralis au Qubec l'a t par des fonctionnaires fdraux, mais aucune communication officielle entre les deux ordres de gouvernement n'est venue consacrer ou mme simplement comparer les exercices mens de part et d'autre. Il est assez tonnant que cela n'ait pas t fait. Aprs quelque 90 ans d'indfinition, il serait temps de rgler la question. 6.3.3.2 Les ngociations entre les Inuits et le gouvernement fdral

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Les ngociations en cours entre des reprsentants des communauts inuites et le gouvernement fdral exigent elles aussi une localisation prcise de la frontire du Nouveau-Qubec. Les Inuits du Nunavik, par la voie de la socit Makivik, qui ngocie en leur nom, rclament l'administration ou du moins la jouissance d'une grande proportion des les de la baie d'Hudson faisant partie du Nunavut (la proportion de 80 % a t voque). Il est vident que pour identifier les les censment comprises dans le territoire du Nunavut qui feront l'objet d'une reconnaissance de droits d'usage au profit des communauts inuites du Nunavik, il faut au pralable tablir quelles les font partie du Nunavut. Or, aucune entente n'est intervenue cet gard entre les gouvernements concerns, mme si, de part et d'autre, des lignes ont t traces sur base cartographique, comme il a t mentionn. Le Qubec n'tant pas partie ces ngociations et n'ayant pas t en mesure, dans ce contexte, de prsenter sa position quant la localisation de la frontire, les choses en sont au mme point o elles taient lorsque nous avons prsent notre tude la Commission B-C. 6.4 Les enjeux actuels

Les enjeux relatifs aux frontires septentrionales du Qubec sont de deux ordres. La dmarcation frontalire selon le principe de dlimitation adopt en 1912 pourra impliquer la reconnaissance de la juridiction qubcoise sur un grand nombre d'les, dont certaines ont une superficie de plusieurs dizaines de kilomtres carrs. Ces les sont pour la plupart rgulirement frquentes par les Inuits du Nunavik, qui peuvent s'y rendre pied sec l't, mare basse, de mme que durant toute la priode hivernale. Il en va d'ailleurs de mme pour d'autres les, galement trs nombreuses, mais qui ne font pas actuellement partie du Qubec. Ces les, situes en face du littoral et dont certaines se trouvent un jet de pierre de la cte, reprsentent certes des enjeux qui sont d'un autre ordre puisque les lois sont claires quant leur situation hors Qubec, mais rencontrent la mme problmatique quant la symbiose les-littoral qui caractrise le mode de vie des Inuits du Nord qubcois. 6.4.1 La dmarcation

On n'imagine pas toujours que l'cart entre la ligne des hautes eaux et celle des basses eaux peut reprsenter une diffrence de superficie de grande importance. La superficie totale des les d'estran n'a pas fait l'objet d'un calcul prcis, mais quivaut sans doute plusieurs centaines de kilomtres carrs. Si la reconnaissance de l'appartenance qubcoise de ces les ne fait plus de doute, mme si l'entente de niveau administratif doit tre confirme au niveau lgal et constitutionnel, tel n'est pas le cas pour les les qui tomberaient sous juridiction qubcoise si l'on convenait dfinitivement de la mthode des lignes de base droites, des demi-cercles dans les baies et de la fermeture des embouchures estuariennes. Comme il a dj t dit, cela reste tre dtermin et faire l'objet d'une entente entre les gouvernements concerns. Or, la superficie de ces les totalise sans doute plusieurs autres centaines de kilomtres carrs. L'enjeu est important sur le plan quantitatif ; il l'est aussi sur le plan qualitatif, en ce sens qu'il affecte directement les habitudes de vie des Inuits de la cte, qui frquentent rgulirement tant les les d'estran que les les estuariennes, littorales et, dans plusieurs cas, du large.

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6.4.2

Les les de la zone extractire

L'volution des revendications territoriales des Autochtones est venue considrablement modifier la donne en ce qui concerne la dfinition territoriale des rgions nordiques. La cration du Nunavut en 1999 et le processus d'mergence du Nunavik mettent en lumire, non seulement la ncessit de procder une dlimitation dfinitive du territoire qubcois dans le Nord, selon les termes des lois de 1912, mais aussi l'invitable rappel du caractre aberrant du partage des les de la baie d'Hudson entre les Territoires-du-Nord-Ouest et le Nouveau-Qubec. l'occasion des travaux de la CEITQ, une tude du gographe Benot Robitaille, qui avait une exprience approfondie du Nord qubcois et de la situation socio-conomique des Inuits, avait illustr les rapports troits que tissaient ces derniers entre le littoral et les les dans leur vie quotidienne (volume 5.3 du Rapport de la Commission). Trente ans plus tard, la Commission du Nunavik reprenait, dans son Rapport de mars 2001, le sens des propos de l'tude de Benot Robitaille : Le statut de la zone extractire est l'un des enjeux qui dbordent le mandat de la Commission. Le mode de vie traditionnel des Inuits est troitement li la mer et ceux-ci continuent d'en tirer une grande partie de leur chasse et de leur pche de subsistance. En consquence, beaucoup de participants aux audiences publiques ont soulign qu'il serait logique que la zone extractire tombe sous la comptence du gouvernement du Nunavik. Cependant, le mandat de la Commission stipule qu'elle ne peut faire de recommandations qu' l'gard de la cration d'un gouvernement au Nunavik ayant comptence sur le territoire dcrit dans l'Accord politique. Ce territoire comprend la rgion au nord du 55 parallle qui fait partie de la province de Qubec, mais exclut la zone extractire qui est de comptence fdrale et nunavutoise. Il faut galement noter que la comptence de l'ARK, de la CSK et des autres institutions cres dans le cadre de la CBJNQ ne s'tend pas la zone extractire. En revanche, la Commission convient que la question du statut de la zone extractire est importante. Elle est galement d'avis que cette question devrait tre traite par les parties concernes. La Commission note en outre qu'il se pourrait que certaines proccupations exprimes lors des audiences publiques soient rsolues par l'entente que la Socit Makivik ngocie actuellement avec les gouvernements du Canada et du Nunavut (section franaise, p. 4). Ces constatations relvent de l'vidence. Aussi est-il tonnant que, sauf quelques interventions discrtes, dont au moins une au niveau ministriel, le gouvernement du Qubec ait peu fait, depuis 1912, pour ngocier un changement de dfinition de la frontire septentrionale du Qubec. Il faut dire que l'tat actuel des relations entre les deux ordres de gouvernement ne constitue pas le contexte le plus favorable de telles ngociations. Faute de ngociations, il faudra continuer grer une situation faisant que tout ouvrage ctier (quais, jetes, amnagements littoraux) se trouve cheval sur deux juridictions, avec tout ce que cela comporte de complications. La situation a de quoi faire sourire quand on sait qu'une personne se baignant mare basse sort par le fait mme du Qubec! 6.5 Pour la suite des choses

Il appartient au gouvernement du Qubec de prciser sa position quant aux frontires septentrionales du territoire qubcois, et cela, sur les deux aspects de la question. D'abord, le principe

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de dlimitation tabli par les lois de 1912 et partiellement prcis par la suite recle encore des imprcisions dans son application concrte aux fins de dmarcation dfinitive de la frontire. Pour des raisons pratiques de divers ordres, il incombe aux autorits gouvernementales concernes d'en venir une entente afin de permettre cette dmarcation. Cette dmarche n'implique pas que le Qubec doive renoncer faire rviser le principe de dlimitation qui rattache les les littorales (non pas celles d'estran) au Nunavut, une situation qui, nous ne le rpterons jamais assez, est tout fait aberrante et fait fi des donnes lmentaires de la gographie humaine de cette rgion. Le premier volet de la problmatique actuelle est d'ordre technique et devrait tre confirm sur le plan lgal. Le second relve de la conjoncture et des stratgies politiques et il faut souhaiter que le contexte gopolitique se prtera une rectification de la situation.

7 La frontire Qubec/Terre-Neuve
7.1 Le constat de 1991

Aprs avoir conclu que le Qubec n'a aucune base juridique valable pour contester par des voies judiciaires la frontire du Labrador telle qu'tablie par le Comit judiciaire du Conseil priv en 1927, notre tude avait rappel devant la Commission B-C, comme l'avait fait antrieurement la CEITQ en 1971, un certain nombre de motifs parfois invoqus pour contester la validit du jugement du Conseil priv et, partant, le caractre dfinitif du trac reconnu par cette instance et confirm par l'Union de Terre-Neuve au Canada en 1949. Nous rappelons ici ces motifs, car il arrive assez souvent qu'ils soient encore utiliss pour mailler des prises de position, sans doute bien intentionnes, mais dnues de fondement juridique, visant conforter la non-reconnaissance de la frontire tablie par le Comit judiciaire du Conseil priv : a) b) c) d) Le Conseil priv de Londres ne pouvait rendre un jugement quitable, tant la fois juge et partie; Le jugement tait entach du fait que les juges londoniens avaient un intrt pcuniaire dans l'affaire du Labrador; C'tait le Canada et non le Qubec qui tait partie la cause et, partant, le Qubec n'est pas li par le jugement; La dcision du Comit judiciaire du Conseil priv n'tait qu'une opinion et non un jugement ayant force de loi.

Il n'y a pas lieu de revenir ici sur la dmonstration de la non-validit de ces arguments pour une ventuelle rouverture d'instance, car rien ne permet d'infirmer les conclusions auxquelles arrivait l'tude qu'en avait faite la CEITQ. Aucune analyse srieuse de la question n'a t faite depuis. Il existe cependant un autre argument maintes fois voqu et sur lequel s'appuie le gouvernement du Qubec pour revendiquer une partie du territoire reconnu Terre-Neuve, par voie de reprsentation cartographique, argument que nous examinerons plus loin. Cet argument consiste considrer que la portion de territoire situe entre le 52 parallle et la ligne de partage des eaux constitue un cas d'ultra petita, c'est--dire une attribution de territoire au-del de la demande.

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Cet argument, contrairement aux autres prcdemment cits, pourrait la rigueur tre invoqu pour appuyer une rvision partielle du jugement de 1927. Mais la route est longue, et l'issue, tout fait incertaine. La question avait t tudie par la CEITQ (La frontire du Labrador. vol. 3.1, Rapport des commissaires, Qubec, CEITQ, 1971, p. 339-362); les commissaires avaient conclu que la rfrence au 52 parallle pour en faire un segment de frontire tait peut-tre moins logique, certains gards, qu'un trac qui aurait fait directement le raccordement entre la ligne mridienne et la ligne de partage des eaux. Toutefois, la Commission n'avait pas vu dans l'cart dont souffre le jugement cet gard un motif de rouverture de dossier, d'ailleurs impossible pour plusieurs autres raisons. Il faut ajouter que certains actes poss par le gouvernement du Qubec constituent, l'gard de la rgion dite d'ultra petita, une reconnaissance tacite du 52 parallle comme frontire valide. 7.2 Jusqu' ce jour, rptition des mmes arguments

Outre ces arguments de nature juridique qui, l'exception du dernier voqu, sont, rptons-le, dnus de fondement et ne donnent ouverture aucune contestation judiciaire du jugement, on s'est, plus souvent encore, rfr des considrations gographiques pour dnoncer l'aberration que comporte, de ce point de vue, le jugement de 1927. De telles interventions continuent se manifester, sans doute encourages par le fait que les gouvernements successifs du Qubec ont rgulirement rpt qu'ils ne reconnaissaient pas le jugement de 1927. Ainsi, d'aucuns considrent aberrant qu'une cte ait t dfinie de faon inclure des territoires situs plus de 700 kilomtres du littoral, car il s'agissait bien de dfinir les limites intrieures de la cte du Labrador et non du Labrador; nous reviendrons sur cette question spcifique. L'histoire nous enseigne que des exemples analogues ont exist ailleurs et que le droit international ne rpugne pas accepter une dfinition aussi large du mot cte appliqu un espace politique (Cte d'Ivoire, Cte d'Or, Cte des Somalis, etc.). Par ailleurs, il faut admettre que la ligne prconise par le Canada et le Qubec devant les juges du Conseil priv tait immensment plus problmatique et irraliste sur le plan gopolitique, puisqu'elle aurait dlimit un territoire absolument ingrable : un mille de profondeur sur plusieurs milliers de kilomtres de longueur. Les juges ont pench du ct le moins insens. Gographes et cartographes ont not que l'tablissement de la ligne de partage des eaux entre le bassin atlantique et celui du Saint-Laurent serait, par endroits, impossible puisqu'il existe, dans le Labrador central, des secteurs polyriques (drains vers deux versants diffrents) et des secteurs ariques (situs sur la hauteur des terres et non drains). Ce problme est rel; nous en traiterons plus loin. Enfin, au-del des arguments utiliss pour appuyer une non-reconnaissance de la frontire du Labrador telle qu'tablie par le Comit judiciaire du Conseil priv, il a t dit et rpt, y compris par les plus hautes instances politiques, que le Qubec n'a jamais reconnu le jugement de 1927. Il est vrai qu'il n'existe pas de loi de dlimitation territoriale reconnaissant expressment cette ligne. Il est galement vrai qu'aucune autorit ministrielle, sauf erreur, n'a spcifiquement reconnu la valeur juridique et contraignante du jugement de l927. Il faut cependant reconnatre que des lois (telle la Loi du dveloppement minier de 1946), des arrts-en-conseil et surtout de trs nombreux documents publis par le gouvernement du Qubec constituent des reconnaissances explicites de la localisation de la frontire interprovinciale la ligne de partage des eaux et, dans plusieurs cas galement, le long du 52 parallle. Il faut ajouter que l'absence d'actes d'occupation du territoire, sur les plans physique, lgal et administratif, peut aussi tre considre comme une reconnaissance implicite de cette frontire.

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En rsum, nous avons tabli, dans notre rapport prsent la Commission B-C, que les arguments juridiques invoqus pour contester la validit du jugement du Conseil priv de 1927 ne sont pas recevables et que seule une rvision partielle du trac de la frontire ( savoir les segments du 52 parallle et de la rivire Romaine) pourrait thoriquement tre envisage, encore qu'il s'agisse d'une ventualit fort problmatique. Tout porte croire, d'ailleurs, que la position du gouvernement qubcois, bien que cette position n'ait jamais t trs clairement exprime, est l'effet que le litige QubecTerre-Neuve datant de 1927 concerne non pas la totalit du Labrador (sic), mais une portion de quelque 30 000 kilomtres carrs couvrant le bassin de la partie suprieure des rivires qui se jettent dans le golfe Saint-Laurent (article de Norman Delisle, de la Presse canadienne, paru dans Le Soleil, le 7 dcembre 2001). 7.3 La reprsentation cartographique de la frontire du Labrador

Au-del des dclarations de non-reconnaissance de la totalit ou d'une partie de la ligne de 1927, une des rares manifestations concrtes de cette position a t la publication, par le gouvernement du Qubec, de cartes gographiques remettant en question ce trac. Il faut malheureusement constater que, depuis 1927 jusqu' rcemment, une certaine incohrence a caractris l'expression de la position du gouvernement du Qubec. En effet, les reprsentations de la frontire du Labrador sur des documents officiels du gouvernement du Qubec reprsentent des cas de figure tonnamment varis. Nous en mentionnons quelques-uns. a) b) c) d) Aucune frontire n'est indique, supposant que le Qubec comprend un territoire se prolongeant jusqu'au rivage atlantique. Certaines cartes ajoutent la mention La frontire QubecTerre-Neuve n'est pas indique sur cette carte, pour cause; Reprsentation de la frontire telle qu'tablie par le Conseil priv de Londres en 1927, sans autre mention; La frontire est indique telle qu'tablie par le Conseil priv mais avec une indication que cette frontire est non dfinitive; La frontire est reprsente par la ligne de partage des eaux jusqu'au nord de la ligne mridienne Ance (sic) Sablon-52 parallle ; le raccord entre la ligne de partage des eaux et la ligne mridienne se fait, sur les cartes, de diffrentes manires; plusieurs cartes prolongent la ligne de partage des eaux formant frontire jusqu'au sud-est du point vertex (ce point est discut dans un paragraphe ultrieur); La frontire est doublement reprsente, sur le ct sud, savoir par la ligne de partage des eaux et par le 52 parallle, avec ou sans la mention trac de 1927 du Conseil priv; La ligne de partage des eaux est prolonge au del du vertex mridienne/52 parallle, le segment de la mridienne se terminant avant ce vertex; La ligne de partage des eaux est prolonge au del du vertex mridienne/52 parallle, le segment de la mridienne tant quant mme reprsent jusqu'au 52 parallle.

e) f) g)

On a relev d'autres reprsentations dont certaines, assez fantaisistes, ne peuvent tre, de ce fait, considres comme des prises de position par rapport la localisation prsume de la frontire. Depuis un certain nombre d'annes, et tout particulirement depuis que, en 1997, une directive claire a t mise par le sous-ministre des Ressources naturelles concernant la reprsentation cartographique des frontires du Qubec dans les documents officiels, les cartes publies par le Service de cartographie du ministre des Ressources naturelles et, en principe, par les autres

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ministres respectent une consigne qui a le mrite d'une certaine logique. Malheureusement, elle n'est pas rigoureusement suivie par tous les organismes gouvernementaux. La directive mise en 1997 relativement l'illustration cartographique du Qubec est la suivante pour ce qui est de la reprsentation de la frontire du Labrador (il est d'ailleurs mentionn que ces lments s'appliquent autant une illustration sous forme de carte que sous forme de logo) : a) b) Le territoire du Labrador doit apparatre; il ne doit pas tre nommment identifi et sa frontire doit, dans la mesure du possible, tre compose d'un symbole diffrent des autres frontires interprovinciales et internationales du Qubec; La couleur du Qubec doit s'tendre jusqu' la ligne de partage des eaux, alors que le reste du Labrador est de la mme couleur que Terre-Neuve; lorsque la mention que l'on retrouve au paragraphe suivant ne peut tre inscrite (logo et carte de petite dimension), la couleur du Labrador ne doit pas offrir un contraste trop grand avec celle du Qubec; l'exception d'un logo, la mention trac de 1927 du Conseil priv (non dfinitif) doit apparatre, dans la mesure du possible, le long de la frontire; la frontire sur le 52 parallle, qui doit galement apparatre sur la carte, doit avoir cette mention; Lorsqu'il s'agit d'une carte thmatique, il ne faut pas tendre l'illustration du thme au territoire du Labrador.

c) d)

Cette directive prsente l'avantage de limiter les reprsentations cartographiques inexactes, contradictoires ou compromettantes de la frontire du Labrador (dont on a vu bien des exemples depuis 1927) et de suggrer un mode de reprsentation qui traduit la position actuelle du gouvernement du Qubec. Compte tenu de celle-ci, la directive comporte tout de mme des ambiguts. Au point a), le texte se rfre au territoire du Labrador, alors qu'il devrait se rfrer la cte du Labrador. Il s'agit d'une erreur toponymique frquente qui est la base du changement de nom rcent de la province de Terre-Neuve. La consigne veut videmment dire que c'est la cte du Labrador qui ne doit pas tre nommment identifie. Le territoire du Labrador n'a pas de frontire reconnue; le Labrador est une entit gographique aux limites indfinies que de nombreux atlas associent l'ensemble de la pninsule du Labrador ou la pninsule Qubec-Labrador. Le point b) corrige partiellement la confusion terminologique du point prcdent, en se rfrant au reste du Labrador. Ce qui importe davantage, c'est que, ce reste du Labrador devant tre reprsent de la mme couleur que Terre-Neuve, cette rfrence constitue clairement une reconnaissance que le bassin atlantique fait partie de la province de Terre-Neuve. Il s'agit donc d'une limitation la position officielle du Qubec qui est de ne pas reconnatre la frontire telle que dfinie par le Conseil priv de Londres. En fait, le Qubec se trouve la reconnatre pour la plus grande portion, savoir pour toute la portion situe au nord et l'est de la ligne de partage des eaux. Le point c) suggre de faire apparatre la mention non dfinitif sur les cartes pour qualifier le trac de 1927. En se rfrant aux deux tapes essentielles de l'tablissement d'une frontire, savoir la dlimitation et la dmarcation, l'interprtation logique de cette note est que la dmarcation de la frontire n'a pas t effectue, ce qui n'invalide pas la dlimitation. Plus loin, on se rfre la frontire sur le 52 parallle; pourtant, le Qubec conteste le fait que la frontire suive ce parallle ; il s'agit plutt, aux yeux du Qubec, d'une ligne ou d'un trac qui n'est pas reconnu comme frontire. Le point d) exprime la mme confusion entre le Labrador et la cte du Labrador.

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Cette consigne aurait avantage a tre formule de faon plus prcise et cohrente; toutefois, elle a le mrite d'exister et de limiter les dgts, si l'on peut dire. 7.4 Un dtail cartographique qui a son importance

Il est un point que les parties ne pouvaient contester, tant l'instance qu'avant et aprs : c'est l'existence du segment terminal sud de la frontire entre les deux territoires, savoir la ligne mridienne tire de l'Ance Sablon jusqu'au 52 parallle. La position du Canada devant le tribunal de Londres contredisait cette ralit en prconisant une profondeur de cte d'un mille, ce qui, videmment, a t rejet par le Conseil priv. Or, dans toute contestation judiciaire relative des frontires, il importe que la partie qui a recours la preuve cartographique fournisse des documents qui soient en tous points cohrents avec les lois et autres documents non contests ou non contestables. Il est donc important de s'assurer que les reprsentations cartographiques de la frontire par les autorits qubcoises ne soient pas vulnrables cet gard. Les reprsentations cartographiques de la frontire du Labrador par les organismes officiels qubcois visent souvent revendiquer le territoire sis au-del du 52 parallle, le territoire dit d'ultra petita. Comme il a dj t dit, la portion de territoire comprise entre le 52 et la ligne de partage des eaux constitue sans doute la seule partie du Labrador terre-neuvien sur laquelle le Qubec pourrait thoriquement chafauder une argumentation pouvant appuyer une certaine revendication territoriale vis--vis de Terre-Neuve. L'on peut donc comprendre que les autorits qubcoises, qui ont toujours hsit reconnatre formellement la dcision du Conseil priv (tout en reconnaissant son existence dans les faits), donnent, sur les cartes qui relvent de leur juridiction, un signal d'une ventuelle rclamation de cette portion du territoire attribu Terre-Neuve. Sans porter de jugement sur cette stratgie, il y a lieu d'examiner comment, sur ces cartes, la ligne de partage des eaux est intgre dans le trac gnral de la frontire. Plus prcisment, il s'agit de la jonction entre, d'une part, la ligne mridienne qui constitue le segment le plus mridional de la frontire et, d'autre part, la ligne de partage des eaux. L'on sait que la rclamation de Terre-Neuve et le raisonnement des juges du Conseil priv rencontraient un problme vrai dire difficilement surmontable, car il tait bien difficile de concilier des textes ds lors qu'il s'agissait de les traduire cartographiquement en toute logique et sans lment subjectif. La raison en est simple : le point terminal de la ligne mridienne tablie par l'acte de 1825, dont on ne peut contester la validit, ne se situe pas la ligne de partage des eaux, mais environ 10 kilomtres de celle-ci. Pourtant, comme l'avait illustr le rapport de la CEITQ, plusieurs possibilits de raccordement s'offraient pour concilier les termes de la loi de 1825 et la rfrence la ligne de partage des eaux. Les cartes actuellement publies par le gouvernement du Qubec ne retiennent aucun des segments qu'il et t possible d'utiliser pour raccorder les deux segments, comme l'avait propos la CEITQ. Sur les cartes qubcoises, on a au contraire prolong la ligne de partage des eaux vers l'est et le sud au-del du vertex mridienne/52, ce qui se trouve inclure dans le Qubec une portion de territoire qui a t manifestement reconnue Terre-Neuve par la loi de 1825. Le texte de cette loi tait pourtant explicite :
Be it therefore enacted that so much of the said coast as lies to the westward of a line to be drawn due north and south from the bay or harbour of Ance Sablon, inclusive, as far as the fifty-second degree of north latitude with the island of Anticosti, and all other islands adjacent to

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such part as last aforesaid of the coast of Labrador, shall be and the same are hereby re-annexed to and made a part of the said province of Lower Canada

Il n'est donc pas tonnant que l'Arpenteur du Qubec ait reconnu, la suite de cette loi, soit en 1826, que le 52 constituait ds lors la frontire du Bas-Canada. La partie de territoire que les cartes qubcoises rognent sur la partie terre-neuvienne par ce dtail cartographique est peu tendue par rapport l'ensemble de la Cte du Labrador : une centaine de km2. Mais le problme rside surtout dans le fait que la jurisprudence internationale a maintes fois ni toute valeur des cartes qui contredisent, mme sur des dtails, des donnes antrieurement convenues ou juridiquement valides, ce qui est incontestablement le cas si on se rfre la loi de 1825. Il faut dire que la position canadienne/qubcoise dfendue devant le Comit judiciaire du Conseil priv en 1926 faisait pire en ne reconnaissant Terre-Neuve qu'une troite bande littorale d'un mille de profondeur. Cette position gographiquement et juridiquement indfendable a sans doute jou pour amener les juges rechercher une solution moins irrecevable gopolitiquement. Il est sans doute inutile, dans toute tentative d'appuyer une position de revendication territoriale, de rpter, mme chelle rduite, les inconsistances passes, surtout si l'on tient compte du fait qu'elles n'ont pas servi la cause que dfendaient solidairement le Canada et le Qubec. Si les autorits qubcoises tiennent reprsenter la frontire du Labrador la ligne de partage des eaux sur tout son trac partir du seul segment qui avait t dfini par une loi pralable la cause d'arbitrage, elles seraient sans doute bien avises de corriger la reprsentation cartographique dans le secteur mentionn. 7.5 L'indmarcabilit de la frontire

Un des arguments utiliss pour contester la validit de la dcision du C onseil priv a t l'indmarcabilit (relative) de la frontire partir de la ligne de partage des eaux. L'argument s'appuie sur une ralit concrte, savoir qu'il existe des rgions traverses par le trac de 1927 o la hauteur des terres est draine dans les deux versants soit simultanment, soit alternativement selon les saisons, sous l'effet de divers facteurs (congres, colonisation vgtale, barrages de castors). On a dj dit que ce problme, qui se situe l'tape de la dmarcation, n'implique pas une remise en question de la dlimitation. Le problme, qui la vrit peut affecter des territoires assez vastes (plusieurs dizaines de kilomtres carrs), relvera des commissions de dmarcation qui, un jour ou l'autre, devront s'atteler la tche de traduire sur le terrain ce qui aura t convenu au niveau de la dlimitation et reprsent sur des cartes gographiques. On peut apporter plusieurs exemples de cette situation gographique assez particulire, mais non exceptionnelle, puisque la langue montagnaise possde un mot (itomami) pour dsigner spcifiquement les lacs qui se dversent dans deux bassins diffrents. 7.6 qui appartient le Labrador?

Depuis le jugement du Comit judiciaire du Conseil priv, la rponse cette question est claire : le Labrador appartient pour partie au Qubec et pour partie Terre-Neuve. Pourtant, les rcentes interventions du gouvernement de Terre-Neuve et du gouvernement du Canada concernant le changement de nom de la province de Terre-Neuve en celui de Terre-Neuve et Labrador laissent croire que c'est la totalit du Labrador qui, en 1927, a t reconnue Terre-Neuve. videmment, il n'en est rien : c'est bien la cte du Labrador qui, en 1809, a t attribue Terre-Neuve, d'une manire

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d'ailleurs floue, ce qui a donn lieu aux incertitudes qui ont conduit, au dbut du sicle, au diffrend qui a oppos le Qubec et le Canada Terre-Neuve, puis l'arbitrage de 1927. Le gouvernement de Terre-Neuve utilise depuis de nombreuses annes et dans diffrents contextes l'expression Newfoundland and Labrador pour dsigner son territoire. Il est assez tonnant que cette pratique n'ait soulev aucune raction officielle de la part du gouvernement du Qubec, car cette dsignation est incorrecte sur le plan toponymique canadien et tout fait inusite pour ne pas dire aberrante sur le plan toponymique international. La littrature gographique et la cartographie de toutes les poques ont clairement reprsent le Labrador comme un vaste territoire qui dborde largement la cte, mme dans l'acception excessivement gnreuse de ce mot adopte par les juges de Londres. Comme celle de la cte elle-mme jusqu'en 1927, la dlimitation gographique du Labrador n'a jamais fait l'objet d'une dfinition consensuelle. Certaines sources vont mme jusqu' considrer que tout le territoire compris entre le Saint-Laurent et la baie d'Hudson constitue la pninsule du Labrador. Le toponyme Pninsule du Labrador est d'ailleurs un nom gographique qui figure au Rpertoire toponymique du Qubec, aprs avoir fait l'objet d'une publication dans la Gazette officielle du Qubec: de ce fait, il est officiel aux termes de la loi. Ce n'est que rcemment que certains atlas inscrivent sur le territoire de la cte du Labrador politique le seul terme Labrador . L'expression Newfoundland and Labrador ne correspond aucune ralit, ni gographiquement ni gopolitiquement, puisque ni la gographie, ni l'histoire, ni le droit n'ont jamais reconnu la colonie puis la province de Terre-Neuve une juridiction sur l'ensemble du Labrador. Le faire par le biais de la toponymie constitue une distorsion de la ralit, car le Labrador se trouve, par la dcision judiciaire de 1927, avoir t partag entre les provinces de Terre-Neuve et du Qubec. Il serait donc tout aussi justifi, partir de ce raisonnement, de dsigner la province de Qubec par l'expression Qubec et Labrador. Mais de telles expressions utilises pour dsigner les provinces de Qubec et de Terre-Neuve contredisent les pratiques toponymiques internationales. En effet, mme si l'on acceptait la drive toponymique qui a amen certains dsigner la cte du Labrador par le seul nom Labrador, encore serait-il inappropri d'utiliser l'expression propose. La cte du Labrador et l'le de Terre-Neuve ne constituent pas deux entits juridiques et gopolitiques distinctes, puisque le Conseil priv a prcisment tabli que celle-l faisait partie de la province qui a nom Terre-Neuve. Le fait qu'une partie de cette province soit insulaire et une autre continentale ne justifie aucunement cette juxtaposition de deux toponymes qui ne sont mme pas de mme nature (l'un est topographique, l'autre est politique). Si l'on tenait ce que le nom de la province soit explicite quant aux lments territoriaux qu'elle comprend, il faudrait, la limite et pour tre exact, la dsigner sous le nom de Province de l'le de Terre-Neuve et de la Cte du Labrador. Le gouvernement du Qubec devrait s'opposer ce changement qui contredit une dcision de sa propre Commission de toponymie sur l'extension du terme Labrador (rappelons que ses dcisions ont force de loi). La raison en est simple : accepter que la province voisine s'appelle Terre-Neuve et Labrador, c'est reconnatre que le Labrador , dans son intgralit, appartient Terre-Neuve, ce qui est faux. L'expression frontire du Labrador n'a jamais signifi la frontire entre le Qubec et le Labrador, mais bien la frontire entre Qubec et Terre-Neuve au Labrador , ce qui est compltement diffrent. D'ailleurs, le dispositif de la dcision du Conseil priv tait, cet gard, on ne peut plus clair : the boundary between Canada and Newfoundland in the Labrador peninsula is a line ....

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 la limite, la conscration constitutionnelle de ce drapage toponymique pourrait mme justifier le raisonnement suivant: puisque Terre-Neuve revendiquait, devant le Conseil priv, la cte du Labrador et que celui-ci lui a attribu non seulement la cte mais tout le Labrador, il y ultra petita ; d'o, les consquences qu'on connat relativement la validit de la dcision. Mais qui oserait pousser aussi loin l'incohrence de la situation? 7.7 O en est-on avec le Labrador?

Depuis 1991, rien de concret ne s'est pass pour sortir le Qubec de l'ambigut qui est entretenue de faon pratiquement continue depuis 1927, savoir la coexistence de dclarations de non-reconnaissance de la frontire telle que dfinie par le Conseil priv en 1927, d'une part, et de nombreuses reconnaissances tacites dont la liste s'allonge d'anne en anne, d'autre part. Rien, depuis 1991, n'est venu infirmer les conclusions auxquelles l'tude prsente la Commission B-C avait abouti ni d'ailleurs celles auxquelles la CEITQ en tait venue en 1971. On peut videmment se demander quelles sont les possibilits qui s'offrent encore au Qubec pour modifier son avantage le partage territorial du Labrador. Personnellement, nous ne pouvons que constater de nouveau que, l'avenue judiciaire tant sans issue, seules des ngociations politiques pourraient dboucher sur une rvision partielle de la frontire telle qu'tablie par le Conseil priv de Londres en 1927. Il faudrait pour cela que le Qubec ait quelque chose offrir Terre-Neuve en contrepartie. Mais quoi ? Cela dit, pour la question de la frontire du Labrador comme pour tous les autres segments de frontire qui dlimitent le Qubec, il est important de continuer monitorer de faon rigoureuse toutes les interventions relatives cette frontire, et cela, avant que des prises de position officielles ne soient affiches. Cette remarque vaut pour les dclarations ministrielles, la publication de documents, le libell des lois et rglements, bref toute intervention gouvernementale susceptible d'tre interprte comme une prise de position territoriale. Cette vigilance est ncessaire, mme pour des questions considres comme anodines ou sans effet sur les droits territoriaux. Le rcent changement de nom de la province de Terre-Neuve illustre bien cette ncessit. Les positions successivement exprimes par les autorits fdrales et qubcoises rvlent le caractre douteux de l'interprtation que l'on peut donner ce geste. Du ct terre-neuvien/fdral, on a d'abord donn une connotation frontalire la demande de changement de nom, pour ensuite dclarer qu'il ne s'agissait que d'un geste symbolique. Du ct qubcois, la raction a d'abord t fort ngative; plus tard, le gouvernement a exprim son accord. Ces hsitations ne font rien pour clarifier et conforter les positions des parties. A preuve, l'Agence France-Presse y est alle de son interprtation : Cette dcision du Parlement, qui s'impose tout le pays, met un point final une controverse avec la province voisine du Qubec, qui a longtemps refus de reconnatre l'autorit de Terre-Neuve sur la partie orientale du Labrador, rgion situe entre la baie d'Hudson et le golfe du Saint-Laurent. Au moins, l'Agence n'a pas rpt l'erreur de confondre le Labrador et la cte du Labrador On peut qualifier la position du gouvernement qubcois de la faon suivante: par de nombreuses interventions ou par l'absence d'interventions, le Qubec a reconnu de facto la frontire telle que dfinie par le Conseil priv de Londres en 1927. Depuis deux dcennies environ, le Qubec a exerc une certaine prudence en qualifiant la ligne de 1927 comme non dfinitive et en reprsentant la zone d'ultra petita comme pouvant faire partie du Qubec. Les gouvernements successifs du Qubec

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se sont par ailleurs abstenus de dclarer officiellement et solennellement qu'ils reconnaissaient la validit du jugement arbitral de 1927. Depuis trois quarts de sicle, lambigut est donc continment entretenue.

8.

La frontire dans le golfe du Saint-Laurent

Comme nous l'avions mentionn dans notre tude de 1991, la frontire du Qubec dans le golfe du Saint-Laurent est la seule des frontires du Qubec ne pas avoir encore fait l'objet d'une quelconque dlimitation. La question est donc compltement ouverte; elle se situe d'ailleurs deux niveaux qui concernent respectivement le droit international et le droit constitutionnel canadien. Il s'agit d'abord de savoir si cet espace maritime fait partie du territoire canadien ou constitue un espace assimil la haute mer, donc international. Nous avions alors rappel que l'opinion majoritaire mais non unanime sur cet aspect de la question tait l'effet qu'il s'agit d'eaux intrieures canadiennes. Plusieurs arguments concourrent cette conclusion, dont la thorie des baies historiques. Si le golfe du Saint-Laurent est territoire canadien, quel est son statut: un territoire fdral ou un espace divis entre les provinces riveraines? Les positions respectives des gouvernements fdral et provinciaux sont diamtralement opposes. Le gouvernement fdral estime, en s'appuyant sur des arrts de la Cour suprme, que les territoires accrus au Canada aprs 1867 se sont incorpors non pas aux provinces mais l'tat fdral canadien. En plus du fait que cette conclusion puisse faire l'objet de contestation, il faut rappeler que le golfe du Saint-Laurent est considr par certains comme ayant fait partie du Canada ds avant 1867 (ce qui met en porte--faux l'argument prcdemment cit), d'autres considrant que ce statut rsulte de l'entre de Terre-Neuve dans la Confdration canadienne, en 1949. La position des provinces riveraines est que le golfe du Saint-Laurent constitue un espace que se partagent les provinces riveraines selon les lignes d'quidistance des ctes. La position du gouvernement du Qubec a fait l'objet, auprs des autorits fdrales, de reprsentations dont certaines taient solidaires avec celles des autres provinces concernes. L'argumentation juridique sur laquelle s'appuie cette position a t labore dans le Rapport de la CEITQ (tranche 7, qui comprend l'analyse des Commissaires tayes par des tudes juridiques srieuses, intgres au Rapport). Cette position est, depuis plusieurs annes, clairement exprime sur les documents cartographiques officiels, comme la directive mise en 1997 est venue le confirmer, en ces termes : la reprsentation cartographique du Qubec doit aussi contenir pour le golfe du Saint-Laurent l'lment suivant : la ligne d'quidistance tablie avec les provinces maritimes en 1964 doit apparatre. Le Rapport de la CEITQ avait signal que l'incertitude lie aux juridictions concernes dans le golfe du Saint-Laurent a amen des compagnies ptrolires s'adresser paralllement aux gouvernements canadien et qubcois pour obtenir des licences d'exploration. On nous a inform que, depuis que le gouvernement fdral procde par appels d'offres, aucun appel n'a t enregistr pour des activits situes en-de des lignes d'quidistance dlimitant le territoire qubcois. Par ailleurs, un contentieux s'est dvelopp entre les provinces de Terre-Neuve et de la Nouvellecosse au sujet de leurs droits offshore dans le golfe. Ce problme a t l'occasion de la ritration de la position du gouvernement fdral qui estime que les discussions interprovinciales au sujet des droits d'exploration et d'exploitation des ressources sous-marines se font en marge d'une question

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indiscutable, savoir que le golfe ne constitue pas un territoire partag entre les provinces riveraines. Autrement dit, ce contentieux interprovincial est venu confirmer le contentieux fdral-provincial. Tout compte fait, considrant la confirmation du contentieux fdral-provincial, la situation est, eu gard la frontire du Qubec dans le golfe du Saint-Laurent, exactement la mme qu'en 1991. Cette constatation nous amne conclure que cette situation est le reflet de la situation gnrale quant l'ensemble des frontires du Qubec.

9.

Considrations gnrales sur l'tat des frontires du Qubec

Au terme de ce nouveau tour du Qubec, en suivant successivement les frontires qui le sparent de ses six voisins, force nous est de constater que la relative indfinition du territoire qubcois, quant la localisation prcise de ses frontires, est peu prs au mme point que lors de notre tude dpose la Commission B-C. Il faut signaler l'exception de la frontire Qubec/Ontario qui, depuis lors, a t rgle, encore qu'il reste rendre constitutionnelle par des lois appropries l'entente intervenue entre les deux provinces. Il faut ajouter que, durant la priode qui a spar les travaux de la CEITQ (1966-1972) et les audiences de la Commission B-C, les choses n'avaient pas beaucoup volu: pas du tout en ce qui concerne la frontire du Labrador et celle dans le golfe du Saint-Laurent et partiellement en ce qui concerne les frontires septentrionales. Quant aux frontires mridionales (avec le Nouveau-Brunswick et les tats-Unis), elles ne reprsentaient, de toutes faons, que des problmes mineurs. S'il fallait apporter une conclusion qui s'applique l'ensemble de la problmatique frontalire du Qubec, nous ne pourrions mieux faire que de reprendre la conclusion et le souhait que nous avions formuls au terme de notre tude prsente la Commission B-C : On peut se demander quelle est la tche qui s'offre aujourd'hui au Qubec quant ses frontires. Qu'il nous soit permis de souhaiter que le gouvernement du Qubec, avec les appuis dont il dispose du point de vue scientifique et lgal, claicisse ses positions sur toutes ses frontires et lve les ambiguts dont elles sont encore oblitres. Le Qubec se doit de consolider ses positions et sa politique par rapport ses frontires et leur gestion. Mme s'il est exact que l'ventuel accs du Qubec une certaine forme de souverainet n'aurait pas d'infrence directe sur le statut des frontires qubcoises, des consquences importantes et de divers ordres dcouleraient du fait que des frontires internes deviendraient en pareille situation des frontires internationales. Dans le cas d'une souverainet complte, l'impact serait extrmement important. Il serait donc appropri d'tudier les scnarios relatifs ces frontires et les diffrents statuts que pourrait avoir le Qubec dans un contexte gopolitique redfini. Telle est, encore aujourd'hui, la conclusion que nous tirons du rexamen de la situation des frontires du Qubec, dix ans aprs le constat antrieur que nous en avions fait. Aussi, qu'il nous soit permis de ritrer une recommandation qui nous semble aller de soi : le gouvernement du Qubec doit traduire concrtement sa proccupation de garantir l'intgrit de son territoire en dotant l'unit administrative concerne des ressources et de l'autorit qui lui permettront de bien remplir son rle, celui de conseiller en toutes occasions les instances gouvernementales qui doivent intervenir ou se prononcer sur toute question impliquant l'intgrit territoriale, quant aux lignes frontires et quant aux zones les jouxtant. Cette juridiction existe de mme que la comptence qui l'anime au Service du

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dveloppement et de l'intgrit territoriale du ministre des Ressources naturelles ; encore faut-il que celui-ci soit impliqu chaque fois qu'il est ncessaire et qu' cette fin, il puisse disposer de l'information, des ressources et du statut qui lui permettent de remplir efficacement son rle. On aura compris que la prsente tude, qui peut paratre critique certains gards, ne vise strictement qu' souligner l'importance de doter le gouvernement du Qubec des moyens qui lui permettront de consolider la conscience territoriale devant servir de base l'exercice de ses juridictions et surveiller tous les lments pouvant avoir une incidence sur l'intgrit de son territoire. Henri Dorion

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