Intervention pour la Syndicat National des Mdecins de la Protection Maternelle et Infantile (SNMPMI), Paris le 25 novembre 2 011.

Panorama critique de la loi de rforme des collectivits territoriales du 16 dcembre 2010. Prliminaires.
Je suis administrateur de deux associations. La premire est lAssociation pour la Dmocratie et lducation Locale et Sociale (ADELS), association dducation populaire que jai contribu crer, il y a52 ans. La seconde est lUnion Nationale des Acteurs et des Structures du Dveloppement Local (UNADEL), tte nationale du rseau des pays et des structures de dveloppement local. Ces deux associations ont mis sur pied, il y a environ deux ans et demi, une commission mixte, pour suivre, pas pas, le droulement de la rforme des collectivits territoriales : rapports et discours prparatoires, dbats parlementaires, ractions des associations dlus et dautres partenaires des collectivits locales. Nous avons organis prs de 150 runions publiques, dans toute la France, des auditions de spcialistes, des sminaires, des journes dtude et deux universits dt autour de cette question. Vous trouverez beaucoup dinformations ce sujet sur le site que nous avons intitul Dcentralisons autrement . Nous prparons un livre blanc qui synthtisera tous ces apports et qui esquissera ce que pourrait tre une autre rforme. Deuxime remarque pralable : il me semble que je vous connais bien, et jai donc du plaisir travailler avec vous. Jai t charg de mission au ministre de la Solidarit Nationale de 1981 1984, dans le groupe de travail qui prparait la dcentralisation de laction sanitaire et sociale. Nous nous sommes pos lpoque beaucoup de questions sur le positionnement de la PMI, dautant plus quil sagissait dune comptence cheval sur deux ministres, distincts alors, la Solidarit Nationale (la PMI tant partie prenante de lAide Sociale lEnfance) et la Sant. Nous avons t un peu tiraills entre un ministre socialiste et un ministre communiste et sur des administrations centrales qui navaient pas forcment le mme point de vue. Cette ambigut de situation juridique demeure, au-del des solutions qui ont t choisies. Largument principal tait alors que les lus ne voulaient pas de ce service quils considraient dj en complet dlabrement cause de lirresponsabilit de ltat, aussi bien en ce qui concerne les personnels que les btiments ou les matriels. Les lus ne voulaient donc pas accepter cette dcentralisation qui aurait demand des moyens considrables, non compenss, pour remettre ces services en tat correct de marche, pour rpondre dignement la demande sociale. Un dput sest cri au cours du dbat Votre ruine, vous pouvez vous la garder ! . Les personnels, quant eux, voulaient rester des fonctionnaires dtat et ne pas entrer dans la nouvelle fonction publique territoriale. Cette situation nest pas sans rapport avec ce dont nous discutons aujourdhui. Troisime prcaution : dans les trois quarts dheure que lon ma donns, je nai pas la prtention de prsenter la rforme territoriale de manire exhaustive. Cest une rforme gigantesque et complexe, juridiquement coriace. Je ne donnerai donc que les lignes principales, en particulier celles qui, pour employer un mot la mode, risquent de vous impacter.

Les racines de la rforme.

Lide de la rforme territoriale dont nous parlons aujourdhui mijote depuis de nombreuses annes. Sa premire manifestation contemporaine est un rapport tabli en 2 000 par Pierre Mauroy, donc par la gauche, responsable du premier acte de la dcentralisation. Il sagit du premier ressort qui justifie que lon rforme : il faut tirer un bilan de la dcentralisation qui commence dater, voir ce qui marche et ce qui ne marche pas, rformer pour amliorer la dcentralisation et la pousser plus loin. En particulier les lois de janvier et

juillet 1983 qui organisent la rpartition des comptences entre ltat et les trois niveaux de collectivits locale mritent dtre passes au crible. Dun bout lautre de lchiquier politique, les partis partagent cette analyse, dfaut de partager des solutions. Une sorte de consensus se dgageait au dbut de lanne 2009 pour construire une nouvelle loi rvisant la rpartition des comptences et pour commencer par l. On dispose dautres bilans de la dcentralisation, particulirement de la part de la Cour des Comptes, mais il sagit le plus souvent de visions partielles, thmatiques. On manque indiscutablement dune vision globale sur laquelle on pourrait sappuyer pour rformer. Brutalement, en 2 009, le prsident de la Rpublique a annonc quil ne voulait pas dune rforme consensuelle , mais dune rforme de rupture . Il a balay dun trait, un projet de rforme que le Snat avait prpar, avec une majorit denviron 80 % des snateurs, de droite comme de gauche (le rapport dit Belot). Il a indiqu quil ne sagissait pas de partir des comptences, mais dune rforme des structures, afin de mailler la France de collectivits moins nombreuses, mais plus efficaces et plus conomes. Les comptences et les moyens seraient examins ensuite. Il a donc lanc la rforme par un grand discours Saint-Dizier et par le dpt devant le Parlement de plusieurs propositions de loi, en octobre 2 009.

Le contexte de la crise.
Le contexte global de la rforme est le contexte de la crise. Elle se fait sur un fond dobsession dconomies budgtaires, pour diminuer les dficits publics, pour rduire la dette abyssale, pour ne pas perdre les AAA des Agences de notation, pour ne pas dplaire aux banquiers On peut, certains moments, se demander sil existe encore des tats, avec leurs choix politiques, alors que ce sont les banques et les Agences de notation qui dictent leur loi, qui font ou qui dfont les gouvernements. Une cl majeure de lecture de la rforme territoriale est bien de comprendre quelle est destine obliger les lus locaux dpenser moins et mieux largent public. Revenons la gense de la rforme. La rforme sinspire de nombreux rapports prparatoires. En mars 2008, Jacques Attali prsente un rapport command par le prsident de Rpublique, dans le but de moderniser la gouvernance de la France pour faire des conomies. Parmi de nombreuses propositions, la plus spectaculaire, qui a fait scandale lpoque, est la suppression pure, simple et immdiate du dpartement, comme structure intermdiaire ringarde, dpasse, inutile, coteuse, gouverne par un personnel politique particulirement mdiocre (sic). Le dpartement est condamn sans appel. Un niveau structurel de moins, cest une source importante dconomie ! En mars 2 009, le rapport de la commission prside par Edouard Balladur propose vingt mesures pour une rforme des collectivits territoriales. On en retrouve peu prs la moiti dans la loi dont nous parlons. Le rapport Balladur a donc beaucoup influenc la rforme. On y retrouve, en particulier, lide de faire disparatre le dpartement mais en douceur et terme ( lvaporation progressive du dpartement sur une dure de dix quinze ans et, en attendant des mesures pour rapprocher les dpartements et les rgions). Nicolas Sarkozy dit quil est daccord avec cette perspective : il voudrait bien faire disparatre tout de suite le dpartement, mais cela provoquerait trop de difficults politiques ; il faut dont organiser par la loi, lobsolescence du dpartement , de faon ce quil puisse disparatre, sans que personne ne le pleure dici dix quinze ans. En octobre 2009, le discours de lancement de la rforme par le prsident de la Rpublique, souligne quil sagit dune grande affaire du quinquennat . Nicolas Sarkozy interviendra en permanence au cours du cheminement parlementaire de la loi, pour inflchir les choses. Il sest personnellement fortement impliqu dans cette rforme.

Une bataille parlementaire longue et complexe.

La principale loi de cette rforme est celle du 16 dcembre 2 010. Elle a chemin devant le Parlement tout au long de lanne 2 010, de manire trs chaotique. Il y a eu quatre 2

lecture, deux devant chaque assemble, en tout 260 heures de dbats publics, 800 amendements chaque lecture, une bataille parlementaire homrique. Le dsaccord entre lAssemble Nationale (dans laquelle lUMP est majoritaire elle toute seule) et le Snat (dans lequel lUMP a besoin de lapport des voix centristes) a provoqu larbitrage dune commission mixte paritaire. Finalement la loi a t adopte deux voix de majorit. Les socialistes lont trane devant le Conseil Constitutionnel pour cinq motifs graves dinconstitutionnalit. Le Conseil Constitutionnel ny a vu aucune malice et a valid la loi (sauf une annexe trs secondaire). Elle est donc promulgue le 16 dcembre 2 010. Cest une loi qui est donc passe de justesse et en force, contre lavis, plus ou moins vigoureux, de toutes les associations dlus, y compris beaucoup dlus locaux de lUMP. Mais, nationalement, dputs et snateurs UMP se sont montrs trs fidles leur gouvernement et leur prsident. Pour la majorit, il y a donc une norme diffrence entre ce qui sest pass au sommet, et les sensibilits sur le terrain. Lors des snatoriales beaucoup dlus de droite, surtout ruraux, se sont vengs du mpris dans lequel ils avaient t tenus et ont battu des candidats UMP.

la recherche des motivations du lgislateur.

Notre groupe de travail commenc par rassembler tous les textes qui peuvent permettre de comprendre quelles sont intentions des initiateurs de la loi. Nous avons rassembl les arguments autour de quatre thmes.

Simplifier et clarifier.
1) Le premier thme est celui de la simplification. Il correspond la fameuse formule du prsident de la Rpublique : il faut simplifier le mille-feuille . Notre architecture institutionnelle locale ressemble un mille-feuille avec beaucoup de feuilles superposes et beaucoup de structures sur chaque feuille. Le citoyen ne peut pas sy reconnatre et cest lune des causes principales de la monte de labstentionnisme lectoral. Llecteur de base renonce comprendre quoi que ce soit un fouillis pareil. Il est incapable didentifier les responsables. Cest lirresponsabilit gnralise. Il faut donc diminuer le nombre de feuilles et surtout le nombre de structures sur chaque feuille. Moins il y aura de structures, moins il y aura dlus (indemniss !), moins il y aura de fonctionnaires, moins il y aura de dpenses. 2) Le deuxime thme est celui de la clarification. On ne sait pas qui fait quoi, qui paie quoi. Beaucoup de comptences sont rparties de manire incohrente entre plusieurs niveaux. Nous avons vu quau dbut de lanne 2 009 tous les partis semblaient daccord pour discuter une grande loi de remise plat de toutes les comptences et dune redistribution plus rationnelle et plus efficace. Nicolas Sarkozy semblait lui aussi daccord et avait laiss entendre quune grande loi sur les comptences serait prsente en 2 011 pour couronner la rforme. Mais il fallait commencer par les structures. On verrait ensuite ce que chacune dentre elle doit faire. On avait dj largement identifi les secteurs sur lesquels il tait urgent de lgifrer. Soit la lgislation de 1983 navait pas abouti une rpartition suffisamment claire (le dveloppement conomique, par exemple ou la formation professionnelle) soit elle navait pas trait certains sujets qui depuis ont pris beaucoup dimportance (la lgislation du dveloppement durable, par exemple). La politique des blocs de comptences , par laquelle une seule collectivit soccupe dune question et la finance 100% a rapidement montr ses limites et beaucoup de comptences sont gres simultanment par plusieurs collectivits dans un enchevtrement peu clair et peut-tre coteux. Par sa volont dallger ses dpenses par des transferts de charges, ltat est le premier demander aux collectivits de co-financer des secteurs qui sont, thoriquement, 100 % de sa responsabilit (comme les grandes infrastructures de transport ou les Universits). La notion de chef de file , invente depuis, pour surmonter cette difficult nest pas totalement satisfaisante Brusquement, en juillet 2 010, le prsident de la Rpublique, furieux de la longueur et 3

de lenlisement des dbats parlementaires sur la loi principale, a dcid que a suffisait comme cela quil fallait en finir avant la fin de lanne et quil ny aurait pas de loi sur les comptences. Nous naurons donc pas cette loi promise avant la fin du quinquennat et lobjectif de clarification naura gure t rempli. Un article de la loi principale naborde que les principes de la rpartition des comptences, mais pas la distribution des comptences. proprement dite Nous y reviendrons.

Faire des conomies.

3) Le troisime objectif est celui des conomies. Tous les spcialistes estiment quil sagit de lobjectif principal. Tout part, l aussi, dune formule du prsident de la Rpublique : La France traverse une zone de tempte. Dans une zone de tempte, un bon capitaine (entendez : moi) rduit la voilure . Donc cette loi est faite pour rduire la voilure de laction des collectivits territoriales. La majorit ajoute : Nous avons donn lexemple, depuis prs de trois ans, travers la fameuse Rvision Gnrale des Politiques Publiques, la RGPP , qui a grandement contribu la diminution du budget de fonctionnement de ltat. Le nombre de fonctionnaires de ltat a diminu, dans tous les compartiments de laction publique, par le nonremplacement dun agent sur deux partant la retraite. Surtout, cest moins connu, la mutualisation des services, cest--dire la fusion de plusieurs services en un seul, avec rduction conjointe du nombre dagents, a contribu faire dautres conomies. Les services dconcentrs de ltat, notamment ceux qui sont organiss lchelle dpartementale, sont particulirement touchs. Certains ont disparu ou sont compltement exsangues, au point que les acteurs locaux ne trouvent plus des interlocuteurs viables, leur niveau gographique, dans les services de ltat. Le prsident de la Rpublique na pas cach, en plusieurs occasions, sa vision pjorative des lus locaux. Ils sont dpensiers, mauvais gestionnaires, irresponsables. Ils jettent largent public par les fentres. Ils arrosent des associations amies qui oprent, sans efficacit, sans valuation srieuse, dans des secteurs marginaux, sociaux ou culturels, par exemple, ou mme dans lconomie sociale et solidaire, ce quils appellent linnovation ou lexprimentation. Ils soccupent de beaucoup trop de choses et il faut les ramener leurs missions principales (leur cur de mtier selon une expression qui vient des entreprises) , cest--dire aux seules missions que la loi leur attribue. On a t jusqu dire que les lus taient responsables de la dette de la France , alors que les collectivits territoriales reprsentent 10% de la dette totale, dans la section dinvestissement (en ralisant 73 % des investissements publics), alors que ltat est responsable de 90 % de la dette, en section de fonctionnement. Les chiffres publis par la Cour des Comptes ont rapidement mis fin cette polmique. Le prsident de la Rpublique ajoute que les lus ne seront pas vertueux par euxmmes et que la loi est prcisment faite pour les rendre vertueux . Autrement dit, la loi est faite pour obliger les lus appliquer leurs collectivits les rgles de la RGPP : diminution du nombre de fonctionnaires territoriaux (les collectivits continuent dembaucher 36 000 nouveaux fonctionnaires par an, surtout contractuels), mutualisation de leurs services. Les collectivits subissent donc un double tranglement qui va les obliger rduire la voilure . Ds 2 009, le remplacement de la taxe professionnelle, principal impt local entre les mains des lus, par un systme complexe de dotations entre les mains de ltat, a considrablement rduit le pouvoir fiscal et donc le pouvoir financier des lus qui ne crent plus que marginalement leurs recettes pour faire face leurs choix de dpenses. La Constitution dit pourtant que lautonomie financire des collectivits territoriale est assure par une part significative dimpts qui leur soient propres et dont elles dcident du niveau. Les dpartements et les rgions sont particulirement touchs. Avec la loi dont nous parlons, les lus subiront en plus un tranglement juridique : non seulement ils nauront plus

les moyens dintervenir dans certains secteurs, mais ils nen auront plus le droit. La marge de manoeuvre des lus locaux pour appliquer leurs programmes et leurs choix politiques tend disparatre. Une fois quils ont engag les dpenses obligatoires correspondant leurs comptences dattribution, il ne leur reste plus grand chose. Les collectivits risquent dtre transformes en simples sous-traitantes des politiques de ltat (par exemple, pour le dpartement les gestions du Revenu Minimum dActivit (RSA) de lAllocation Personnalise dAutonomie (APA) et de lAllocation Compensatrice du Handicap (ACH) qui mangent en moyenne 65 % des budgets dpartementaux sans que les lus disposent de la moindre marge dinitiative).

Encourager lurbanisation.
4) Le quatrime thme est celui de lurbanisation. La loi est faite pour reconnatre et encourager le fait urbain , seule source de dveloppement pour tous les pays, sousdvelopps, mergents ou dvelopps. La loi propose de nouvelles structures pour assurer la gouvernance des grandes agglomrations : les mtropoles , et les ples mtropolitains . Elle place ces structures comme des locomotives qui doivent entraner le dveloppement de tout le territoire national. Elle leur assigne une mission de comptitivit internationale, europenne et mme mondiale. Il sagit dune profonde rupture avec la tradition gaullienne de lamnagement du territoire qui recherchait un quilibre ville/campagne , un redressement des ingalits territoriales dans lorganisation des solidarits territoriales. Lidologie fondatrice de lutter contre la tendance au Paris et le dsert franais , mais aussi contre celle de Rennes et le dsert breton , dominait alors le volontarisme de ltat. La loi marque ainsi un quasi abandon du monde rural qui est nest plus considr comme un espace autonome de dveloppement et qui est mis la remorque de lurbain. Ltat doit donc concentrer ses crdits qui se font rares, sur ce qui marche , cest--dire sur lurbain. Cest la politique des ples de comptitivit , avec son pendant des ples dexcellence rurale , favorisant les territoires riches et abandonnant les territoires pauvres.

Rduire le nombre de communes.

La loi du 16 dcembre 2 010 reprend une ambition qui avait compltement chou en 1971, celle de la fusion des communes et notamment des petites communes. Il y a en France 36 740 communes, dont 22 000 ont moins de 500 habitants. Le prsident de la Rpublique pose la question pertinente de savoir si lon peut gouverner un pays de faon moderne et efficace avec une poussire de petites structures qui nont que lapparence du pouvoir . Les politiques se sont toujours disputs pour savoir si cette distribution, unique en Europe, constituait un handicap gestionnaire ou une richesse pour la dmocratie de proximit. Trois articles de la loi dont nous parlons crent une nouvelle structure, appele commune nouvelle rsultant de la fusion volontaire de plusieurs communes. En 1971, ltat avait accompagn la loi de fusion de grosses carottes , sous forme de majoration de dotations. Et pourtant les rsultats de la loi avaient t drisoires. Cette fois il ny a mme plus de carottes, ltat nen ayant pas les moyens. Tous les spcialistes estiment que cest un volet de la rforme qui ne peut quchouer. Pourtant avec lintercommunalit qui est le grand succs de la dernire priode, les mentalits des lus qui ont pris lhabitude de faire des choses ensemble , ont beaucoup volu, mais pas au point de faire disparatre lesprit de clocher . Un an aprs la loi, les tudes montrent que cette proposition ne soulve aucun enthousiasme et que lambition prsidentielle de rduire dau moins un tiers le nombre de communes est voue lchec.

Restructurer lintercommunalit.
Le calendrier dapplication de la rforme est tal dans le temps de 2011 au dbut 2015. Le premier volet tre mis en uvre est celui de la restructuration de lintercommunalit. Celle-ci a domin les proccupations locales durant toute lanne 2 011. 5

La loi a prvu le pilotage par le prfet, avec une capacit dinitiative de sa part, des pouvoirs autoritaires renforcs et des dlais trs brefs. Durant le premier trimestre 2 011, les prfets ont constitu une commission dpartementale de la coopration intercommunale, prsid par lui, mais compose dlus locaux. Durant la deuxime quinzaine du mois davril 2011, les prfets ont prsent ces commissions un projet de schma dpartemental de la coopration intercommunale, prpar par ses services, le plus souvent sans aucune concertation avec les lus locaux. Les maires et les prsidents dintercommunalits disposaient alors de trois mois pour mettre des avis simples (qui ne simposent pas au prfet). Les membres de la commission pouvaient alors prsenter des amendements, qui ne simposaient au prfet que sils recueillaient les voix des deux-tiers des membres de la commission, ce qui tait pratiquement impossible tant donn les clivages politiques et les intrts contradictoires entre les lus. Les prfets pouvaient alors souvent constater que les lus ntaient pas daccord avec son schma, mais taient dans lincapacit de prsenter un contre-projet. La loi dit que les schmas doivent tre dfinitivement adopts par la commission avant le 31dcembre 2011. dfaut, le prfet publie le schma unilatralement.

Les principes de la restructuration intercommunale.

La loi indique quels sont les impratifs qui simposent aux acteurs locaux et aux prfets pour la restructuration de lintercommunalit. 1) Lachvement de la carte intercommunale. Les quelque 2 300 communes qui, aujourdhui, nappartiennent aucune intercommunalit, ne pourront plus rester isoles. Elles seront intgres de gr ou de force une communaut. 2) Il faut supprimer le maximum de syndicats intercommunaux considrs comme un mode de gestion archaque, complexe dans leur gomtries variables, sources dindemnits supplmentaires pour les lus, et surtout comme un mode de gestion dispers et dpensier. La rgle et dornavant que chaque fois que le primtre dun syndicat est inclus dans le primtre dune communaut, le syndicat est dissous et sa comptence est remise la communaut. 3) Il faut diminuer de manire importante le nombre de communauts en regroupant de force les plus petites dentre elles. Ce sont les communauts de communes de lespace rural qui sont particulirement vises. Aucune communaut, sauf en zone de montagne trs faible densit dmographique, ne pourra lavenir avoir moins de 5 000 habitants. Il y a actuellement 36 % des communauts de communes qui sont en dessous de ce seuil. Certains prfets sont alls plus loin que la loi en faisant disparatre des communauts au-dessus de ce seuil. 4) La loi supprime la reconnaissance lgale des pays que les lois Pasqua (1995) et Voynet (1999) avaient accorde. Plus aucun nouveau pays ne peut tre cr. Les pays existants sont autoriss terminer la mise en oeuvre des contrats quils ont signs (jusqu la fin 2 013). Ils ne sont plus autoriss signer de nouveaux contrats. Ils peuvent survivre, notamment sils sont soutenus par les rgions, mais ltat dsormais les ignore. 5) Il faut profiter du redcoupage intercommunal pour amplifier la reconnaissance du fait urbain. totaliser les schmas prfectoraux de tous les dpartements, on saperoit quune quarantaine de nouvelles communauts dagglomration sont cres, par regroupement de communauts de communes, et que 70 des 170 communauts dagglomration existantes sagrandissent en intgrant une ou plusieurs communauts de communes priphriques. Les lus UMP de certaines villes ont fortement influenc leurs prfets pour se tailler des fiefs gigantesques au dtriment des ralits rurales ( Menton, Nice, Toulon, par exemple). Le rural est donc peu peu intgr lespace urbain. Si lon ajoute les futures mtropoles et les futurs ples mtropolitains, on juge de lampleur du mouvement.

Les consquences immdiates de la restructuration intercommunale.

Les prfets ont donc appliqu ces impratifs lgislatifs, avec plus ou moins de douceur ou plus ou moins de brutalit, ce qui explique des situations trs diffrencies dun 6

dpartement lautre. On voit bien quil sagit dun bouleversement considrable pour les lus locaux et particulirement pour ceux du monde rural. Deux associations dlus ont t particulirement actives pour lutter contre cette restructuration ou pour linflchir. LAssociation Nationale des lus de la Montagne (ANEM) a russi faire passer quelques amendements (mais pas tous), pour que soit reconnue la spcificit de cet espace. LAssociation Nationale des Maires Ruraux a men des campagnes trs actives dans plusieurs dpartements ruraux et a russi des mobilisations et des rsistances importantes. On peut dire quaujourdhui prs de la moiti des dpartements peut tre considre comme en rvolte ouverte contre les propositions du prfet, tandis que lautre moiti est consentante ou rsigne, faute de mobilisation des lus. Malheureusement, nous lavons dit, les lus, mme les plus opposs, sont le plus souvent incapables de dfendre des contre-projets devant la commission dpartementale, faute dobtenir une majorit des deux tiers. Nous avons dit galement que cette affaire tait lune des causes du basculement gauche de la majorit snatoriale, vnement indit dans notre Rpublique. Les maires ruraux apolitiques (intrts locaux, sans tiquette, divers droite, divers gauche..) et mme des lus franchement droite ont vot contre les candidats de lUMP pour marquer leur indignation contre le traitement quon leur faisait subir. Pour tous les politologues, il semble inimaginable quun dpartement aussi traditionnellement droite que le Morbihan remplace trois snateurs UMP par trois snateurs socialistes ou que la Lozre ait un snateur de gauche ! Le gouvernement a alors commenc mollir. Il a fait savoir, en maintes occasions, que le 31dcembre 2011, pourtant inscrit dans la loi, n tait pas forcment considrer comme une date-butoir. Dans les dpartements o les choses se sont passes sans trop de remous, les prfets pourront garder cette chance et publier les schmas cette date. Dans les dpartements o se manifestent des difficults particulirement graves , les prfets devront faire preuve de souplesse et repousser lchance pour donner du temps une nouvelle concertation et une nouvelle recherche de consensus. Combien de temps ? Le gouvernement laisse entendre jusqu six mois ! Cest--dire au-del des prsidentielles. Pour une fois la mobilisation a pay. Dune manire plus gnrale, on peut dire quil ne se passera pas grand chose propos de cette loi jusquaux lections prsidentielles auxquelles tout le monde est suspendu.

Les dpartements et les rgions.

Nous avons vu quil semblait que les dpartements taient sacrifis sur lautel de la simplification. Mais, ils ne le sont qu terme. En attendant, la loi invente un systme indit et gnial pour rapprocher les deux niveaux : elle cre un nouveau type dlu, le conseiller territorial . Celui-ci sera la fois conseiller gnral et conseiller rgional, cest--dire quil sigera la fois et alternativement dans les deux assembles. lu pour la premire fois en mars 2014, son rle principal sera de rapprocher, de mettre en cohrence, les comptences des dpartements et des rgions et de mutualiser leurs services. Lidal serait quun seul service gre la fois le dpartement et la rgion. dfaut, les services de lun pourront tre mis la disposition de lautre et vice-versa. Cette convergence sera assure par un Schma de mise en cohrence des comptences et de mutualisation des services que le conseiller territorial devra faire adopter dans les six mois qui suivront son lection.

Les problmes poss par le conseiller territorial.

Aprs des dbats longs et pres, la loi adopte pour les conseillers territoriaux le mme mode de scrutin que celui qui est employ pour les conseillers gnraux : le scrutin uninominal majoritaire deux tours. Ce choix trs contest dclenche cinq types de polmiques. 1) Les conseillers territoriaux seront moins nombreux que les conseillers gnraux. (par exemple les Hautes-Alpes qui ont trente conseillers gnraux nauront plus que quinze conseillers territoriaux). Dune manire gnrale les dpartements ruraux ont beaucoup moins 7

de conseillers territoriaux que de conseillers gnraux et les dpartements les plus urbaniss ont beaucoup plus de conseillers territoriaux que de conseillers gnraux. Le but est de redresser les ingalits entre le rural actuellement surreprsent et lurbain actuellement sousreprsent, cest--dire dassurer une meilleure reprsentation du monde urbain. Il faut donc redcouper tous les cantons actuels, ce qui est du domaine rglementaire, donc gouvernemental et non du domaine lgislatif. On imagine les craintes, particulirement des lus ruraux, vis--vis de possibles charcutages . Comme on dit a sest dj vu ! 2) Les scrutins uninominaux sont beaucoup moins favorables aux femmes que les scrutins de liste, surtout avec la rgle assez rcente dalternance dun homme et dune femme. Dans les scrutins uninominaux, les partis, sauf exceptions, ont tendance prsenter des candidats plutt que des candidates, quitte payer des amendes ( ce titre lUMP perd 4 millions deuros par an, par rapport au financement public des partis). Les conseils rgionaux, avec leur scrutin de liste, ont 48,5 % de femmes. Les conseils gnraux, avec leur scrutin uninominal, ont 13,8 % de femmes. LAssemble Nationale, avec son scrutin uninominal, a lune des plus faibles proportion de femmes de tous les Parlements europens. En imposant le scrutin uninominal pour les conseillers territoriaux, lUMP a donc accept une formidable rgression lgard de la parit hommes/femmes dont lobjectif est pourtant inscrit dans la Constitution. Quatre lues de lUMP sont les seules de ce parti avoir vot contre la loi, pour cette seule raison. Dans des termes assez grossiers, rapports par le Canard Enchan, le prsident de la Rpublique a promis de se venger delles. Cest ainsi que fonctionne notre monarchie rpublicaine. 3) La loi dont nous parlons a lev le seuil dlecteurs inscrits qui permet aux candidats de se prsenter au second tour. Il est pass de 10 % 12,5 % ds les cantonales de 2011. Le but est dliminer les petits partis et de pousser la France vers un bipartisme langlo-saxonne, cher au prsident de la Rpublique. Dune manire plus politicienne, il sagit dliminer au second tour, autant que faire se peut, le Front national et ses capacits de nuisance pour la droite. Les petites formations ont naturellement trs vigoureusement protest contre une telle mesure. 4) Comme tous les conseillers territoriaux sont en mme temps conseillers rgionaux, nous allons avoir des conseils rgionaux plthoriques. Certains vont quasiment doubler leur effectif. Il va donc falloir construire presque partout de nouveaux htels de rgion, avec des hmicycles capables daccueillir deux ou trois centaines de conseillers. La cration des conseillers territoriaux qui de plus feront sans arrt le va-et-vient entre leur dpartement et le chef-lieu de la rgion, a t prsent comme une importante source dconomies ! Et comme ils seront dbords de travail, ils auront besoin de supplants rmunrs ! 5) Le remplacement du conseilleur gnral par le conseiller territorial pose de faon aige le problme de la proximit. On a beaucoup raill le conseiller gnral traditionnel, notable de la France du XIX me sicle, prsent partout dans son canton. Mais le conseiller territorial sera-t-il un manager lointain, nayant gure le temps darpenter sa circonscription ? La figure de llu local peut profondment changer.

Les deux comptences traditionnelles des collectivits territoriales.

Il ny aura pas de loi sur une nouvelle distribution des comptences dici la fin du quinquennat. Le prsident de la Rpublique en a dcid ainsi. La loi du 16 dcembre 2010 comporte nanmoins un article concernant les comptences. Il nonce des principes qui doivent guider la rpartition des comptences venir. Un petit dtour dinstruction civique semble ncessaire. Les collectivits territoriales disposent actuellement de deux types de comptences. Dune part, les comptences dattribution (au pluriel) sont celles qui sont inscrites dans une loi et attribues nommment un niveau de collectivit. Par exemple, la loi du 22 juillet 1983 stipule que le Conseil gnral gre les btiments des collges et le Conseil rgional les btiments des lyces. Il sagit

dune comptence exclusive . Les dpartements nont pas soccuper des lyces et les rgions nont pas soccuper des collges. Quantit des lois fixent ainsi les nombreuses comptences dattribution chaque niveau de collectivit. Dautre part, la clause de comptence gnrale (au singulier) permet chaque collectivit de soccuper de tout, mme de ce qui ne leur a pas t attribu, du moment que le conseil se runit, dlibre, et dcide que, pour tels motifs, telle comptence est de lintrt de leur ressort et quelle mrite dtre soutenue et finance. La loi municipale de 1884 dit que le conseil municipal gre par ses dlibrations les affaires de la commune . Il ny a pas besoin dnumrer ces affaires . Il suffit que le conseil municipal dlibre que telle action est dintrt communal . La premire des lois de dcentralisation, celle du 2 mars 1982, tendu le mme principe aux dpartements et aux rgions. Cest grce la clause de comptence gnrale que les collectivits territoriales peuvent intervenir dans de trs nombreux domaines qui ne leur sont pas attribus par une loi. Cest dans ce cadre que se conduisent les politiques locales dinnovation, dexprimentation, de soutien aux initiatives associatives. Lconomie sociale et solidaire, laction sociale lie la politique de la ville, les politiques de la jeunesse, beaucoup dactions sociales et culturelles (notamment les interventions en faveur de la petite enfance) ne sont pas attribues par une loi une collectivit donne, mais les lus peuvent nanmoins intervenir, grce la clause de comptence gnrale. Les associations qui interviennent dans ce champ, aprs stre fait reconnatre par les conseils, peuvent ensuite signer de nombreuses conventions qui leur donnent les moyens dagir.

La suppression de la clause de comptence gnrale pour les dpartements et pour les rgions.
Le moyen le plus puissant de rduire la voilure de lintervention des collectivits territoriales est de leur interdire dintervenir en dehors de leurs comptences dattribution, cest--dire de leur supprimer la clause de comptence gnrale. Dans le projet initial, la suppression frappait les trois niveaux. Trs rapidement le prsident de la Rpublique, assig par lAssociation des Maires de France, a admis quil fallait maintenir la clause de comptence gnrale pour les communes. Mais il est rest ferme pour le deux autres niveaux. Au 1er janvier 2015, les dpartements et les rgions ne disposeront plus de la clause de comptence gnrale. Elle ne pourront plus financer que les comptences quune loi leur attribue, ou, la rigueur, de comptences qui ne sont attribues personne. La mobilisation associative a permis de sauver quelques secteurs. Le milieu sportif sest trs fortement mobilis et a obtenu du prsident de la Rpublique une premire exception. Le milieu culturel en a fait autant. En dfinitive, la loi cre la nouvelle catgorie juridique de la comptence dattribution partage aux cts des comptences dattribution exclusives . Communes, dpartements et rgions pourront soccuper conjointement du sport, de la culture et du tourisme, condition de passer entre eux des conventions disant prcisment qui fait quoi dans ces domaines. Toutes les autres demandes drogatoires ont t farouchement rejetes (quarante amendements ont t prsents dans ce sens ; ils ont tous les quarante t rejets par la majorit UMP). On ne sait donc pas aujourdhui comment seront financs, par les dpartements et les rgions, partir de 2015, quantit de secteurs de laction publique, souvent dlgus des associations, et qui ne sont ni des comptences dattribution exclusives, ni des comptences dattribution partages. Dj beaucoup dassociations se tournent vers les communes qui sont les seules garder la clause de comptence gnrale. On peut se demander si les conseils municipaux auront longtemps les moyens de se substituer leffacement forc des deux autres niveaux.

La chasse aux financements croiss.

Les financements croiss, cest--dire le fait quune mme action soit co-finance par 9

plusieurs financeurs, constitue une pratique courante pour ltat, les collectivits locales et les associations. Ils permettent de raliser des projets qui dpassent les moyens dune seule collectivit en additionnant les apports de plusieurs. Elles tmoignent dun partenariat possible, voire dune solidarit. Certes ils sont souvent administrativement complexes, longs raliser, et ncessitent de la persvrance, notamment pour les associations qui doivent construire plusieurs dossiers, selon des logiques et des chances diffrentes. Mais, depuis de trs nombreuses annes, un grand savoir faire sest dvelopp leur sujet et leur usage est gnralis. La mise sur pied progressive de la pratique du chef de file a facilit les financements croiss. Un financeur prend linitiative et assure le financement principal. Puis il regroupe autour de lui dautres financeurs secondaires, au sein dun comit de pilotage qui assure le tour de table financier. Le prsident de la Rpublique et le gouvernement ont fortement stigmatis cette pratique quils veulent rduire sinon totalement supprimer. Ils estiment quelle conduit de la concurrence, de la surenchre, au gaspillage de largent public, des pertes de temps. Dune manire plus gnrale, la loi du 16 dcembre 2010 manifeste une aversion pour tout ce qui est complexe. Surtout, Nicolas Sarkozy a plusieurs fois nonc lide que quand il y avait plusieurs responsables sur un mme dossier, et donc plusieurs financeurs, il ny avait plus de responsable du tout . Les financements croiss constitueraient un encouragement lirresponsabilit. Le rve cest que pur chaque type daction il y ait un seul responsable et donc un seul financeur. Une action, un responsable, un financeur , dit le prsident de la Rpublique, reprenant lutopie impossible des blocs de comptences . Toutefois, avec un cynisme total, ltat admet quil peut y avoir des financements croiss entre lui-mme et les collectivits territoriales, cest--dire considre normal que les collectivits co-financent des comptences qui sont thoriquement 100 % les siennes ( les lignes grande vitesse, les btiments universitaires, etc) Diverses mesures inscrites dans la loi entravent considrablement la possibilit de raliser des financements croiss. L aussi les associations manifestent une grande inquitude. Dpendre dun seul financeur, cest perdre sa libert. Les co-financements garantissent une certaine indpendance. Si le financeur unique se retire, pour une raison ou pour une autre, lassociation ne peut que disparatre ou se plier totalement la volont de son donneur dordre unique. Si le financeur dfaillant est lun parmi dautres, lassociation peut se rtablir. Le face face avec un seul financeur, cest une forte menace dinstrumentalisation de lassociation qui devient le simple excutant des politiques publiques, dans une logique de march public.

Lavenir de la rforme.
Jai dj dit quaprs le renversement de la majorit snatoriale, le gouvernement avait perdu son assurance et commenc reculer sur certains points. La grande question est bien entendu de savoir ce que feraient les socialistes sils gagnaient les prsidentielles et les lgislatives de 2012. Le Snat vient de voter deux propositions de loi, plus symboliques quoprationnelles car elles ne seront pas inscrites lordre du jour de lAssemble Nationale. Lune rduit les pouvoirs du prfet dans la restructuration de lintercommunalit et accorde une dure supplmentaire dun an et demi pour que les lus reprennent la main et rengocient les modifications structurelles. Lautre supprime purement et simplement les conseillers territoriaux. On sait que les socialistes ont aussi manifest leur intention de rtablir la clause de comptence gnrale pour les trois niveaux de collectivits et dabroger les mesures qui limitent les possibilits de ngocier des financements croiss. Mais le Parti Socialiste na jamais promis dabroger la totalit de la loi. On peut mme penser quils sont en gros daccord avec certaines de ses dispositions,

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notamment celles qui concernent lurbanisation. Mais le plus important est linitiative prise par le Prsident du Snat : aprs avoir abrog les dispositions les plus perverses de la loi du 6 dcembre 2010, redonner la parole la base avant de prsenter une nouvelle loi de rforme. Au dbut conue comme des tats Gnraux des collectivits locales et rserve aux seuls lus, la dmarche a pu tre largie. Il sagit maintenant dtats Gnraux de la dmocrartie territoriale qui donneront, on lespre, une certaine parole la socit civile. Pour ne pas interfrer avec les campagnes lectorales, il a t dcid de tenir les tats Gnraux lautomne 2 012, avec des forums rgionaux ou inter-rgionaux, mais, ds maintenant, les suggestions crites du terrain sont recueillies. Faut-il attendre beaucoup de cette dmarche ? En tout cas, il est important dy prendre part. Georges GONTCHAROFF

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