Les lois de financement de la scurit sociale

Introduction
Les lois de financement de la scurit sociale (LFSS) cres par la rvision constitutionnelle du 22 fvrier 1996 et la loi organique du 22 juillet 1996 ont t conues comme la mise en uvre d'un processus visant une meilleure matrise des comptes de la scurit sociale et, en particulier, comme devant permettre une vritable matrise des dpenses de sant partir d'objectifs annuels fixs par le Parlement et appliqus sous son contrle. La rforme s'inscrivait dans un double cadre : - l'chec du Parlement contrler les conditions d'exercice des prrogatives du pouvoir rglementaire en matire de finances sociales. Plusieurs tentatives avaient t faites en ce sens qui avaient pris la forme de propositions d'origine parlementaire ou gouvernementale, non mises en uvre ; le rapport Vedel de 1993 pour la rvision de la constitution plaidait pour que le Parlement dbatte des grandes orientations de la scurit sociale ; - l'accroissement rgulier du dficit des comptes de la scurit sociale, notamment du rgime gnral (perspective d'un dficit de 80 Mds de F. en 1996) mettait en vidence l'inadaptation des modes de gestion en vigueur).

I Le Parlement dtermine les conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale.

A La procdure d'adoption des LFSS est proche de celle des lois de finances. 1 - Les lois de financement dterminent les conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale. Les lois de financement de la scurit sociale dterminent les conditions gnrales de son quilibre financier et, compte tenu de leurs prvisions de recettes, fixent ses objectifs de dpenses (art. 34 de la Constitution). Les LFSS approuvent galement les orientations de la politique de sant et de scurit sociale (art. LO. 111-3 du Code de la scurit sociale). Les LFSS prvoient les recettes et fixent, par branche, les objectifs de dpenses des rgimes obligatoires de base. Pour les dpenses, seuls sont concerns les rgimes comprenant plus de 20 000 cotisants ; cette diffrence de champ a t voulue par le lgislateur qui ne souhaitait pas faire apparatre un solde des diffrents rgimes de base, jug peu significatif, et parce que la Constitution dispose que les LFSS fixent les conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale et non pas cet quilibre directement. Ds lors, les LFSS ne comportent pas d'article d'quilibre, ce qui explique que leur ordre de prsentation et de vote soit libre. Pour tous les rgimes de base, les LFSS fixent l'objectif national de dpenses d'assurance maladie (ONDAM). Elles prvoient enfin les limites dans lesquelles les rgimes obligatoires de base peuvent recourir l'emprunt pour couvrir leurs besoins de trsorerie. Les LFSS, contrairement aux lois de finances, sont des lois qui prvoient les recettes sans en autoriser la perception. Le Parlement n'a donc pas le pouvoir d'autoriser le prlvement des cotisations sociales ni de fixer leur taux. Le gouvernement peut

donc ajuster, par la voie rglementaire et sous le contrle du juge administratif, les taux de cotisations sociales afin que soient respectes les conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale et les prvisions affrentes de recettes. En matire de dpenses, les LFSS ne fixent que des objectifs, notion moins contraignante que les prvisions, dans la mesure o elles sont la consquence obligatoire de la ralisation d'un risque. 2 - Le principe de l'annualit impose le respect de dlais d'adoption contraignants. Les LFSS sont annuelles et peuvent tre modifies en cours d'anne par le vote de LFSS rectificatives, ce qui ne s'est jamais produit. Le projet de loi de l'anne doit tre dpos au bureau de l'Assemble nationale (prioritaire en vertu de l'art. 39 de la Constitution) au plus tard le 15 octobre ou si cette date est un jour fri, le premier jour ouvrable suivant (art. LO. 111-6 du Code de la scurit sociale). L'Assemble nationale doit alors se prononcer dans un dlai de 20 jours aprs le dpt du projet, le Snat disposant ensuite de 15 jours. Lorsque le Snat ne s'est pas prononc sur l'ensemble du texte, le gouvernement saisit nouveau l'Assemble nationale et peut recourir la procdure d'urgence de l'art. 45 de la Constitution. Enfin, l'art. 47-1 de la Constitution permet au gouvernement de mettre en uvre les dispositions du projet par ordonnance lorsque le Parlement n'a pas adopt le projet dans le dlai qui lui est imparti de 50 jours. Comme le projet de loi de finances, le projet de LFSS est examin au Parlement l'automne (dpos aprs, il est adopt avant). Cette concomitance tient ce que les deux textes doivent reposer sur les mmes prvisions macroconomiques. En outre, plusieurs recettes de scurit sociale, prvues par la LFSS, sont galement des dpenses budget de l'Etat : subventions certains rgimes, remboursements des exonrations de charges. Le budget de l'Etat retrace aussi les comptes de plusieurs rgimes de scurit sociale viss par les LFSS : pensions de retraite et prestations familiales des fonctionnaires, prestations sociales des exploitants agricoles (via le BAPSA). B Le projet de LFSS est accompagn de documents visant renforcer l'information du Parlement. Le projet de LFSS est accompagn d'un rapport prsentant les orientations de la politique de la sant et de scurit sociale (art. LO. 111-4 du Code de la scurit sociale). A titre principal, ce rapport retrace les donnes de la situation sanitaire et sociale de la population, la mise en uvre des prcdentes LFSS, les prvisions de recettes et de dpenses des rgimes obligatoires de base, leurs besoins de trsorerie ventuels ainsi que des perspectives pour les deux annes suivantes ainsi que l'volution des comptes de la protection sociale et l'effort social de la nation au cours des trois annes prcdentes. Ce rapport a deux particularits : il peut faire l'objet d'amendements et il n'a pas de porte normative, ce qui implique qu'un dcret le mconnaissant ne saurait tre annul. Est galement joint au projet le rapport de la Cour des comptes prvu l'art. LO. 132-3 du Code des juridictions financires. Ce rapport doit permettre au Parlement

d'tre convenablement inform des comptes de la scurit sociale, ce qui suppose un travail d'harmonisation et de normalisation des comptabilits ; il value aussi la pertinence des hypothses macroconomiques sur lesquelles ont repos les prvisions de recettes ; il expertise enfin l'efficacit de la matrise des dpenses par rapport aux objectifs fixs par la LFSS pour chaque branche. Tous les trois ans, le gouvernement adresse au Parlement, avec le projet de LFSS, la liste des rgimes obligatoires de base de scurit sociale qui prcise le nombre de leurs cotisants actifs ou retraits titulaires de droits propres. Enfin, les rapports annuels de la commission des comptes de la scurit sociale sont communiqus au Parlement.

II L'adoption des LFSS vise renforcer le contrle du Parlement sur les comptes de la scurit sociale.
A L'aide apporte par la Cour des comptes au Parlement dans le contrle de l'application des LFSS. La Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrle de l'application des LFSS (art. 47-1 de la Constitution). Ce contrle de l'application des LFSS, qui se distingue du contrle de l'excution des lois de finances, implique l'absence de loi de rglement en matire de scurit sociale. Ce contrle repose d'abord sur la prsentation du rapport annuel (cf. supra). Il repose ensuite sur l'analyse des comptes des organismes de scurit sociale ; ces organismes tant pour la plupart de droit priv, donc dpourvus de comptable public, la Cour ne juge pas leurs comptes, mais effectue un contrle administratif de leur gestion au vu des dispositions des LFSS. Par ailleurs, la Cour des comptes peut tre saisie par la commission parlementaire comptente de toute question relative l'application des LFSS et procde dans ce cadre et la demande de cette commission, aux enqutes sur les organismes soumis son contrle (art. LO. 132-3-1 du Code des juridictions financires). B Pour autant, l'activit du lgislateur doit s'exercer dans le respect du cadre financier fix par les LFSS. Le Conseil constitutionnel s'est prononc diverses reprises sur la conformit de lois votes en cours d'anne au regard des conditions gnrales de l'quilibre financier de la scurit sociale dfinies par la LFSS de l'anne. Dans sa dcision de 1998 sur la loi d'orientation et d'incitation relative la rduction du temps de travail, le Conseil a considr qu'il n'y avait pas atteinte ces conditions d'quilibre dfinies par la LFSS pour 1998. Dans sa dcision de 2000 relative loi portant rduction ngocie du temps de travail, le juge constitutionnel est parvenu la mme conclusion propos de la LFSS pour 2000. Les LFSS ne se bornent pas encadrer les pouvoirs du gouvernement en matire de scurit sociale, elles conduisent aussi le lgislateur rationaliser sa propre activit ; il doit ainsi veiller ne pas bouleverser en cours d'anne les conditions gnrales de l'quilibre financier des rgimes de scurit sociale telles qu'il les a lui mme fixes dans la LFSS de l'anne.

C L'objectif national de dpenses d'assurance maladie, instrument de contrle des dpenses de sant. L'ONDAM a progressivement acquis une porte normative en devenant l'instrument de rduction de l'offre de soins, donc de matrise des dpenses de sant. En effet, l'ensemble des rgimes obligatoires de base (et pas seulement ceux de plus de 20 000 cotisants) a la responsabilit de ne pas dpenser plus, en matire d'assurance maladie, que le montant fix chaque anne par l'ONDAM. Cet objectif est calcul en fonction des volutions de dpenses de l'anne prcdente, des besoins de la population et de la croissance conomique gnrale. Il s'agit d'viter que les dpenses d'assurance maladie ne croissent plus vite les ressources qui les financent, sans que soit pour autant remise en cause la libert d'accs aux soins. L'objectif vot par le Parlement est ensuite dclin par le pouvoir rglementaire en diffrentes enveloppes limitatives (mdecine de ville et mdecine hospitalire). Ainsi, les hpitaux financs par l'assurance maladie sont-ils lis des agences rgionales d'hospitalisation, places sous l'autorit du gouvernement et qui ont la responsabilit d'attribuer les budgets, de suivre leur emploi et de prendre, le cas chant, des mesures de correction ncessaires au respect de l'ONDAM. En matire de mdecine de ville, la convention d'objectif et de gestion (COG) signe entre l'Etat et la caisse nationale d'assurance maladie comprend un avenant annuel qui fixe, en fonction de l'ONDAM vot par le Parlement, un objectif prvisionnel d'volution des dpenses de soin de ville ; en cas de dpassement de l'enveloppe, les mdecins sont tenus de reverser une partie de leurs revenus, mais ce mcanisme n'a pu, ce jour, tre mis en uvre.

Conclusion.
Les LFSS sont un instrument utile de matrise des comptes de la scurit sociale et le dbat public annuel doit permettre de prendre en temps utile les mesures ncessaires. Pour autant, les LFSS rencontrent quelques limites : leurs dispositions sont uniquement indicatives, ce qui peut en altrer l'intrt (l'ONDAM est ainsi rgulirement dpass) ; les recettes de la Caisse d'amortissement de la dette sociale ne figurent pas dans les LFSS (non plus d'ailleurs que dans les lois de finances).