Synthse

du Rapport public particulier Janvier 2005

Le dmantlement des installations nuclaires et la gestion des dchets radioactifs

Sommaire

Prsentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5
1 - Le dmantlement des installations

nuclaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7
I - Enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 II - Lusine de retraitement de Marcoule . . . . . . . . . . .7 III - Les centrales arrtes d'EDF . . . . . . . . . . . . . . . .8

2 - Les dchets radioactifs . . . . . . . . . . . . . . . . .9

I - Dfinition et connaissance des dchets . . . . . . . . . .9 II -Les sites de stockage mis en uvre pour les dchets les moins nocifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .10

3 - Interrogations et incertitudes actuelles . . .13

I - Les provisions sont-elles suffisantes ? . . . . . . . . . .13 II - Le financement sera-t-il assur ? . . . . . . . . . . . .15 III - L'information du public sur les dchets est-elle pertinente ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16

Conclusion gnrale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17

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Prsentation
our des raisons conomiques et stratgiques, la France a fait le choix d'une filire nuclaire forte. Ainsi, EDF est devenue le premier producteur mondial d'lectricit d'origine nuclaire, disposant d'une puissance installe trois fois suprieure au deuxime producteur nuclaire mondial (l'lectricien russe RosEnergoAtom). La quasi-totalit des installations nuclaires appartiennent au CEA, EDF et aux socits du groupe Areva. Ce sont donc essentiellement des entreprises sous la tutelle de l'Etat qui sont responsables du dmantlement des installations arrtes et des dchets radioactifs. La gestion ultime des dchets a t confie un tablissement public, l'Agence nationale pour la gestion des dchets radioactifs (Andra) cre par la loi du 30 dcembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des dchets radioactifs, plus connue sous le nom de " loi Bataille ". Une des caractristiques majeures de la question du dmantlement et des dchets radioactifs tient l'exceptionnelle dure des oprations, qui dpasse bien des gards l'horizon de la vie humaine, puisque les dmantlements auront lieu de 2017 2080, voire plus si la dure de vie des centrales tait prolonge au-del de 40 ans, que l'ventuel centre de stockage profond mobilisera des moyens jusque vers 2070, tandis que la surveillance des centres de stockage en surface est prvue, pour des sommes videmment beaucoup plus modestes, sur 300 ans. Comme toute activit industrielle, l'industrie nuclaire engendre des risques. Les risques lis l'activit des installations, qui sont les plus importants, sont bien connus et identifis. Les risques lis aux oprations de dmantlement sont la fois connus et matriss. Les risques lis la gestion des dchets sont, certes, identifis, mais ils suscitent des inquitudes sur le long terme sans doute parce qu'aucune dcision n'a encore t prise concernant leur stockage ultime, mme si leur entreposage actuel ne pose pas de problme immdiat. Aprs avoir cern l'importance des tches accomplir en matire de dmantlement et de gestion des dchets radioactifs, le rapport de la Cour tente de tirer les leons des premires expriences de dmantlement et de stockage. Il cherche ensuite rpondre aux questions relatives aux montant des provisions, leur financement. Il s'interroge enfin sur les modalits de l'information du citoyen. Sur tous ces sujets, la Cour formule des recommandations de nature renforcer l'efficacit des actions entreprises et amliorer la transparence de l'information donne aux citoyens.

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Les instances concernes

Pour encadrer ou soutenir l'action des principaux exploitants nuclaires, les acteurs sont nombreux. Les ministres concerns sont au nombre de cinq et font appel eux-mmes toute une srie de comits et de commissions : CEA, commission interministrielle des installations nuclaires de base, comit de suivi des recherches sur l'aval du cycle (Cosrac), commission nationale d'valuation (CNE) charg par la loi de 1991 de prparer le rapport destin au Parlement sur les recherches concernant le traitement des dchets hautement radioactifs, et enfin conseil suprieur de la sret de l'information nuclaire (CSSIN). Les deux autorits de sret nuclaire en charge des installations nuclaires civiles et des installations intressant la dfense s'appuient sur l'expertise de l'Institut de radioprotection et de sret nuclaire (IRSN). La Cour a critiqu l'incapacit rcurrente des pouvoirs publics dsigner les dirigeants de certains organismes en temps utile : deux reprises, le conseil d'administration et le prsident de l'Andra n'ont pas t renouvels (d'octobre 1997 janvier 1999 : depuis dcembre 2003) ; cr en fvrier 2002, l'IRSN ne sera dot d'un prsident et d'un directeur gnral qu'en janvier 2003 ; depuis septembre 2003, le CSSIN ne se runit plus faute de renouvellement du mandat de ses membres.

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Le dmantlement des installations nuclaires

Codem, runissant le CEA, EDF et la Cogema, par ailleurs exploitant de l'installation toujours classe INBS (secrte). Cette opration estime 6 Md devrait durer jusqu'en 2040. L'opration a donn lieu beaucoup de difficults, les deux principaux bailleurs de fonds le CEA et EDF reprochant en quelque sorte la Cogema de leur faire supporter les consquences de ses sureffectifs sur le site de Marcoule. Il faut aujourd'hui reprendre les dchets anciens de l'usine UP1 entreposs dans des conditions ne satisfaisant pas aux rgles actuelles de sret. Au surplus, partir de 2003, le financement attendu du ministre de la dfense a fait dfaut, la dernire loi de programmation militaire ayant prvu la cration d'un fonds spcifique qui n'avait pas encore t mis en place prs de deux ans plus tard : le GIE a d emprunter pour pallier cette dfection. Un milliard d'euros a aujourd'hui t dpens Marcoule sur un total prvisionnel de l'ordre de 6 Md en valeur 2003. La dcision de confier en 2005 la responsabilit du dmantlement au seul CEA vient d'tre prise, la Cogema et EDF dgageant leur responsabilit moyennant le paiement d'une soulte. Ce n'est pas ce que la Cour suggrait pour deux raisons : comme la Cogema, qui dispose encore de nombreux agents sur le site, est le matre d'uvre assumant la quasitotalit des travaux, il semblait plus efficient de lui confier cette responsabilit ; en outre, il est aujourd'hui gnralement admis que c'est l'exploitant nuclaire d'assurer le dmantlement de ses propres installations.

I - Enjeux
Les installations nuclaires arrtes doivent subir une succession d'oprations allant de la mise l'arrt la suppression de tout ou partie des quipements et btiments qui la composent en vue de permettre un dclassement, aprs limination de la radioactivit. On n'envisage plus aujourd'hui une libration totale d'un site, au sens d'un " retour l'herbe ", mais plutt sa rutilisation des fins industrielles. Sur les 125 installations nuclaires de base (INB) en France la fin de 2003, vingt-deux taient l'arrt, en cours ou en attente de dmantlement ; les 103 installations en activit sont destines tre arrtes de faon chelonne d'ici 2052, en se basant sur une dure de vie de 40 ans pour les 58 racteurs d'EDF, qui ont t mis en service entre 1977 et 2002. Le dmantlement des installations anciennes s'accompagne, s'il y a lieu, d'oprations d'assainissement radioactif, consistant notamment reprendre les dchets radioactifs entreposs sur le site de l'installation en vue de les conditionner pour un stockage ultime. Le CEA prsente la caractristique de possder un grand nombre d'installations anciennes, qui dtiennent de grandes quantits de dchets radioactifs, dont il faut maintenant assurer la reprise, le conditionnement et le retraitement. Des insuffisances ont t constates dans le suivi financier des oprations de dmantlement. A ce jour, des dmantlements complets n'ont t raliss que pour de petits racteurs de recherche. Parmi les oprations de dmantlement importantes, la Cour a examin celle de l'usine de retraitement de Marcoule ainsi que celles des centrales de premire gnration d'EDF.

III - Les centrales arrtes d'EDF

Les huit racteurs des centrales de premire gnration, construits dans les annes 1950 et 1960, ont t mis l'arrt aprs une vingtaine d'annes de fonctionnement ; il convient d'y ajouter le racteur neutrons rapides Superphnix, arrt en 1997. Tous ces racteurs ont pour caractre commun d'avoir peu servi, d'tre de filire rare, voire d'tre des prototypes. Dans un premier temps, il tait question d'attendre 50 ans avant de dmanteler les racteurs afin de bnficier de la dcroissance naturelle de la radioactivit. Cette dure est, en dfinitive, apparue excessive : d'une part, parce que la diminution de la radioactivit du principal radiolment prsent

II - L'usine de retraitement de Marcoule

Cre pour satisfaire les besoins en plutonium du ministre de la dfense, l'usine de Marcoule, dnomme UP1 avait servi galement au retraitement de combustibles irradis d'EDF et de l'lectricien espagnol Hifrensa, client de la Cogema. A la suite d'arbitrages ministriels, la matrise d'ouvrage du dmantlement fut confie, en 1996, au GIE

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Le dmantlement des installations nuclaires

dans les racteurs arrts est de 75 % aprs dix ans, et, d'autre part, du fait du dveloppement des techniques d'intervention robotises, permettant des manipulations d'lments contamins sans intervention humaine. La dcision d'avancer les dmantlements a donc t prise en 2001, le but affich tant d'aboutir un dmantlement de l'ensemble de ces centrales pour 2025. Pour ce faire, EDF a cr une structure spcifique, le Centre d'ingnierie de la dconstruction et de l'environnement (Ciden) assurant la matrise d'uvre tout en jouant un rle utile d'interface avec l'autorit de sret nuclaire (ASN). Le dmantlement des centrales de premire gnration avait fait l'objet de provisions calcules comme celles des racteurs actuellement en fonction. Or, le dmantlement en cours de la centrale de Brennilis a montr que le cot effectif tait trs suprieur au cot attendu pour le dmantlement des 58 racteurs en activit. Pour Superphnix, il a fallu rvaluer considrablement le cot du retraitement du combustible, compte tenu de sa spcificit. EDF a donc d considrablement rvaluer les provisions pour dmantlement de ses premires centrales, mais il faut se garder d'en tirer des conclusions sur le cot futur des dmantlements des centrales actuelles. En effet, ces dernires, puissance gale, sont composes d'installations beaucoup plus compactes, et leur dmantlement bnficiera la fois d'un effet de srie et de l'exprience des premiers dmantlements. Par ailleurs, EDF a procd une revue du mode d'tablissement de ce cot en ralisant une tude trs complte sur le site de la centrale de Dampierre. Cette tude est venue confirmer le niveau des provisions jusqu'ici retenu pour les centrales en activit. En dfinitive, la construction et l'exploitation des premires installations de recherche, de production de matires fissiles, ainsi que des premires centrales n'ont pas t ralises une poque o la sret nuclaire tait le premier souci. Il faut aujourd'hui en assumer les consquences en procdant, des prix levs, l'assainissement d'installations o les exploitants ont laiss s'accumuler des dchets sans aucune vue prospective : l'usine de retraitement de Marcoule, la premire usine de La Hague et toute une srie d'installations du CEA en tmoignent. Ces inconvnients ne devraient pas se reproduire pour les installations rcentes.

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Principales Cour :

recommandations

de

la

envisager le dclassement des INBS arrtes en INB ds que possible, afin de rendre l'Autorit de sret nuclaire civile comptente pour l'ensemble des oprations lies au dmantlement. donner une meilleure information publique sur les oprations de dmantlement et d'assainissement du CEA ; amliorer le pilotage et le suivi de ces oprations.

assurer le financement incombant au ministre de la dfense. veiller la bonne ralisation de la stratgie de dmantlement des centrales arrtes annonce par EDF et la mise en uvre de solutions de stockage adaptes (dchets haute activit et vie longue, mais aussi dchets spcifiques comme le graphite ou le sodium liquide) pour ne pas retarder la dernire phase du dmantlement (racteurs).

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Les dchets radioactifs

Le code de l'environnement pose le principe du "pollueur-payeur" selon lequel toute personne qui produit ou dtient des dchets est tenue d'en assurer ou d'en faire assurer l'limination. Pour les dchets les moins nocifs, des centres de stockage ont t mis en uvre et pour les dchets les plus nocifs les recherches sont menes dans le cadre des trois axes de recherche dfinis par la loi de 1991. L'Andra est l'oprateur principalement en charge de l'inventaire des dchets et de leur stockage dfinitif. A deux reprises, l'Etat a t dans l'incapacit de renouveler les membres de son conseil d'administration, laissant l'tablissement public sans conseil et sans prsident pendant de nombreux mois.

L'Andra joue un rle majeur dans le domaine de la connaissance des dchets et de grands progrs ont t raliss dans l'inventaire des dchets radioactifs. Le dernier inventaire publi par l'Andra en novembre 2004 apparat plus accessible au public que les prcdents et est assorti d'une vue prospective Les incertitudes concernent davantage les dchets de faible activit que les dchets de haute activit, qui sont plus de 90 % situs sur les sites de La Hague et de Marcoule.

Le devenir des dchets radioactifs les plus nocifs

Le stockage final des dchets de haute activit et vie longue, c'est--dire principalement les dchets provenant des combustibles irradis dans les racteurs des centrales nuclaires, n'a pas encore reu de solutions. La loi Bataille a fix un dlai de quinze ans, expirant en 2006, pour mener des recherches dans trois axes : Axe 1 : recherches sur la sparation-transmutation, visant isoler, puis transformer les radionuclides vie longue prsents dans les dchets en radionuclides vie courte et en lments stables. Axe 2 : tude du stockage en couches gologiques profondes Axe 3 : tude des procds de conditionnement et d'entreposage de longue dure en surface. Les recherches des axes 1 et 3 ont t confies au CEA, celles de l'axe 2 l'Andra.

I - Dfinition et connaissance des dchets

Les dchets sont dfinis comme des rsidus, qui ne sont plus susceptibles d'tre traits pour des raisons techniques ou conomiques. Les dchets radioactifs se subdivisent en plusieurs catgories lies la fois au degr et la dure de leur radioactivit. Les producteurs de dchets se rpartissent en quatre catgories : - la plus connue et la plus importante est videmment celle des tablissements de l'industrie lectronuclaire, comprenant les 19 sites exploits par EDF et les usines du groupe Areva ; - les tablissements de la dfense nationale ; - les industries utilisant des radionuclides (domaine mdical, recherche, mtallurgie) ; - les sites de stockage.

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Les dchets radioactifs

Les dchets provenant du retraitement des combustibles irradis A la suite du retraitement des combustibles, les rsidus sont de quatre types : les produits de fission, les dchets de structure, les boues et effluents et les dchets technologiques. Les produits de fission, qui font l'objet d'une vitrification, sont les dchets les plus nocifs, susceptibles d'un stockage profond. Parmi les autres catgories, la plus grande partie pourra tre stocke en surface.

Le devenir des combustibles uss ou irradis

En France, o le cycle du combustible nuclaire est dit "ferm", tous les combustibles irradis sont destins tre retraits et la question de leur stockage ne se pose pas a priori, la diffrence de pays comme les Etats-Unis qui pratiquent le cycle dit "ouvert" dans lequel les combustibles uss sont destins tre stocks. Nanmoins, comme EDF ne retraite pas l'intgralit des combustibles uss pour fabriquer des combustibles base d'oxyde d'uranium et de plutonium (Mox) et qu'elle ne compte pas retraiter dans l'immdiat le combustible Mox us, c'est actuellement un peu plus du quart du combustible us qui n'est pas retrait. La rsorption de ce dsquilibre est notamment lie aux dcisions futures sur l'avenir du parc nuclaire, dans la mesure o, l'horizon de 2040, les racteurs du futur seraient eux-mmes consommateurs du plutonium obtenu aprs retraitement du Mox us.

il est important que leur attribution chaque producteur respecte la chronologie de leur production. Les autres dchets radioactifs, qui n'ont, pour la plupart, pas encore t conditionns, ne seront sans doute pas rexpdis avant plusieurs annes.

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II - Les sites de stockage mis en uvre pour les dchets les moins nocifs
Ces dchets sont des dchets de trs faible activit ou de faible activit vie courte. Ils proviennent pour les premiers d'activits de dmantlement de sites nuclaires mais peuvent aussi provenir d'autres industries. Les seconds, qui reprsentent 90 % du volume des dchets produits, proviennent essentiellement de l'industrie lectronuclaire.

Le devenir des dchets trangers

Les dchets radioactifs trangers sont issus du retraitement des combustibles irradis provenant d'Allemagne, d'Australie, de la Belgique, de la Suisse et du Japon. Le principe, dcoulant de la loi Bataille, est celui du retour dans leur pays d'origine de ces dchets au moins pour les dchets produits aprs 1991. Actuellement, seule une partie des dchets vitrifis a t rexpdie et d'autres sont en attente. Comme les dlais ncessaires au refroidissement de ce type de dchets avant stockage atteignent plusieurs dizaines d'annes,

A - Les dchets de trs faible activit vie courte

La France a fait le choix en 1997 de ne pas traiter ces dchets dans les filires classiques d'limination mais de crer un centre de stockage spcifique. La ralisation de ce projet a t complique par la rticence mise par les producteurs de dchets s'engager sur un volume de dchets futurs, lment essentiel pour un dimensionnement correct du centre. Dbut 2004 des ngociations taient toujours en cours pour prciser les volumes globaux de dchets.

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Les dchets radioactifs

Le centre, situ sur la commune de Morvilliers, proximit du centre de stockage de l'Aube consacr aux dchets de moyenne activit, a nanmoins t mis en exploitation en aot 2003 dans un strict respect des dlais. Il reprsente un investissement de 40 M financ par l'Andra. Le cot de stockage a t fix 270 /tonne, alors que pour un stockage de ce type le cot est plus fonction du volume que du poids. Il ne permet pas l'Andra de dgager une marge. En consquence, toute modification ultrieure conduisant, par exemple, la prise en charge de dchets de nature plus complexe, remettrait en cause, aux conditions actuelles, l'quilibre dj fragile de ce projet.

mais que "la confirmation des performances des procds ne sera pas acquise avant mi-2005". Dans le domaine de la transmutation les tudes sont un stade moins avanc. Les premiers rsultats de l'irradiation ralise dans Phnix ne seront disponibles qu'en 2006 et la validation d'tapes ultrieures ncessitera la construction d'un racteur ddi. Les tudes sur la transmutation sont trs lies la conception de nouveaux types de racteurs, susceptibles d'auto-recycler leurs nuclides vie longue. Elles montrent, nouveau, le lien fort qui existe entre traitement des dchets et avenir de la filire nuclaire.

B - Les dchets de faible activit vie courte

La mise en exploitation successive des centres de stockage, de la Manche puis de l'Aube a permis de doter la France d'une solution de stockage pour ces dchets. Le centre de la Manche a reu en juin 1994 ses derniers colis et 527 000 m3 de dchets y ont t entreposs. Ce centre est entr en phase de surveillance qui, prvue pour 300 ans, se droulera en trois phases : trs active, active et passive ; au-del le site sera banalis. Malgr certains dsordres constats dans la couverture notamment et qui laissent supposer que des travaux ultrieurs seront ncessaires, les normes de radioactivit fixes sont respectes. Les cots de stockage taient en 2002 de 2 529 par m3. Les charges fixes reprsente environ 80 % du cot total.

Axe n2 - Le stockage profond

Le stockage en couches gologiques profondes suppose que des laboratoires souterrains soient pralablement construits afin d'tudier in situ le comportement de ces couches. Aprs quelques dboires ayant conduit l'impossibilit de choisir un site granitique, un seul site a finalement t retenu, le site argileux de Bure dans la Meuse La construction du laboratoire souterrain de Bure a connu des retards et un doublement de son cot initial de 60 M. L'Andra a donc d revoir son programme de recherches. Si ce programme est jug pertinent, le calendrier est maintenant tendu et tout nouveau retard mettrait en cause une apprciation scientifique suffisamment taye, indispensable pour fonder les dcisions prendre en 2006. Le cot du stockage profond comporte des incertitudes, car de nombreuses options restent prendre tant en ce qui concerne les mthodes de stockage et la conception technique des installations que le volume des futurs dchets (destination finale des combustibles uss). Ainsi, en 1996 le cot tait estim 14 704 M (valeur 2003), mais les valuations de l'Andra ralises en 2003, la demande des producteurs de dchets et des pouvoirs publics, variaient dans des proportions trs importantes en fonction des hypothses retenues. Un groupe de travail constitu sous l'gide du ministre de l'industrie devrait contribuer clarifier cette question, qui n'est pas sans consquence sur l'valuation des provisions des exploitants. Ces diverses estimations ne constituent que l'une des incertitudes qui psent sur le financement futur de la gestion de ces dchets. D'autres incertitudes concernant le volume effectif des dchets stocker rsultent des choix effectifs en matire de retraitement et d'entreposage avant stockage final. Ces difficults conduisent s'interroger sur la capacit financire des divers oprateurs rpondre leurs obligations futures, compte tenu de l'loignement dans le temps d'oprations de stockage qui ne pourront avoir lieu avant

C - La recherche de solutions pour les dchets les plus nocifs

La recherche de solutions pour les dchets les plus nocifs est mene selon les trois axes de la loi Bataille, auxquels plus de 2,2 Md ont t consacrs de 1992 2003.

Axe n1 - La sparation-transmutation
La sparation-transmutation vise isoler puis transformer les radionuclides vie longue prsents dans les dchets en radionuclides vie courte et en lments stables. Dans le domaine de la sparation l'objectif est de parvenir en 2005 la dmonstration de la faisabilit technique de procds venant en aval du procd mis en uvre la Hague pour extraire l'uranium et le plutonium du combustible us. La commission nationale d'valuation (CNE) estime que les recherches dans ce domaine reposent sur des choix ralistes

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Les dchets radioactifs

2020. C'est pourquoi, l'instar de certains pays, le transfert de proprit des ces dchets l'Etat a parfois t voqu. Au del des difficults juridiques d'un tel transfert, la Cour insiste sur l'importance des charges financires qui pourraient en rsulter pour l'Etat.

clairer les choix du Parlement qui devrait dbattre du sujet en 2006. Globalement, aprs 2006, le besoin de financement devrait crotre dans la mesure o, bien que de moindre ampleur, l'effort de recherche se combinera alors avec la mise en place des premiers dveloppements industriels.

Axe n3 - L'entreposage de longue dure (100 300 ans).

L'entreposage est conu pour abriter des dchets pour une longue priode l'issue de laquelle ils doivent tre rcuprs en vue d'un traitement ou d'un stockage. Les recherches portent sur des entreposages de longue dure. Aprs s'tre plainte des retards constats dans ce programme et d'un manque de coordination des travaux, la commission nationale d'valuation cre par la loi de 1991 a constat en 2003 une avance positive des travaux qui portent sur les matrices de conditionnement, les matriaux de fabrication des conteneurs, l'tude des modles de corrosion et d'altration. A ce jour aucun site d'entreposage rel n'a t choisi. Les tudes portent sur un site virtuel, ce qui affaiblit leur porte.

D - Les dchets spcifiques

Il s'agit de dchets radioactifs, qui ne sont pas les plus nocifs, mais qui posent des problmes de stockage ce jour. En premier lieu, les dchets graphite, issus de la filire Uranium naturel graphite gaz (UNGG) sont peu radioactifs mais comportent des radiolments vie trs longue. De mme, les dchets radifres, provenant de sites anciens lis aux utilisations industrielles passes du radium, posent le mme type de problme. En second lieu, les dchets tritis dont difficiles confiner en raison de la grande mobilit du tritium. En troisime lieu, se pose la question de la collecte des dchets relevant du "nuclaire diffus" en provenance des petits producteurs ou de propritaires privs, dont les paratonnerres radioactifs constituent un des exemples. Des moyens financiers adapts devraient tre attribus ce titre l'Andra, d'autant plus que le cot total est trs modeste.

En conclusion :
Malgr les difficults rencontres, les rsultats obtenus ont fait progresser les connaissances et des dossiers scientifiques solidement tays devraient pouvoir tre tablis pour

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Principales Cour :

recommandations

de

la

mieux affirmer le rle de l'Andra en ce qui concerne son financement et la continuit de sa gestion ; reformuler la stratgie de retraitementrecyclage avant le dbat lgislatif prvu par la loi Bataille ; amliorer la transparence sur la question du retour des dchets trangers et effectuer les attributions des dchets vitrifis en respectant la chronologie de leur production. malgr des retards et des difficults diverses, faire en sorte que le Parlement soit en mesure d'exercer un choix clair afin de

ne pas diffrer les dcisions prendre pour le stockage des dchets les plus nocifs, les recherches poursuivies dans le cadre de la loi Bataille s'tant dj traduites par des dpenses de 2,2 Md, il est important. rsoudre les divergences apparues entre l'Andra et les producteurs de dchets concernant le cot suppos du stockage profond, susceptibles de peser sur la pertinence des provisions constitues par Areva, le CEA et EDF. confier l'Andra une mission plus active de collecte des dchets relevant du nuclaire diffus, en dotant pour ce faire d'une source de financement prenne.

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Cour des comptes

Interrogations et incertitudes actuelles

compens l'actif par les participations ventuellement attendues de partenaires ou par des actifs dits de dmantlement, amortis selon la dure de vie de l'installation. Compte tenu de leur chance lointaine, les provisions font l'objet d'une actualisation au demeurant rendue obligatoire par les normes IFRS compter de 2005 : jusqu' prsent, le taux d'actualisation pratiqu tait de 2,5 % pour le CEA et de 3 % pour EDF, Areva prfrant attendre l'exercice 2005. A la fin de 2003, les provisions d'Areva, du CEA et d'EDF s'tablissaient en valeur brute 71,4 Md en valeur 2003 :

I - Les provisions sont-elles suffisantes ?

Des modifications multiples ont affect le calcul des provisions au cours de ces dernires annes qu'il s'agisse de la mutation des normes comptables avec le passage aux normes dites IFRS (International Financial Reporting Standards) ou des changements de mthode ou d'estimation des exploitants. Aujourd'hui, l'intgralit des prestations raliser en matire de dmantlement et de dchets doit faire l'objet d'une provision au passif du bilan, ce montant tant

En M AREVA CEA EDF Total

Vacleur actualise nd 7 727 24 787 nd

Valeur brute 12 316 11 107 71 429

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48 006

Du total, il convient de dduire les doubles emplois rsultant notamment du dmantlement des usines de Marcoule et de La Hague(1) pour aboutir un montant de l'ordre de 63 MdVB. Plus l'cart entre valeur brute et valeur actualise est important, plus les oprations correspondantes sont loignes dans le temps.

trales nuclaires en activit, les valuations ne sont pas en contradiction avec les tudes menes au plan international par l'Agence de l'nergie nuclaire de l'OCDE. Enfin, l'application du rglement sur les passifs constitue un progrs dcisif, car elle impose de faire figurer au bilan l'intgralit des charges futures.

Sur la qualit de l'valuation

De l'examen d'ensemble des provisions, un premier constat globalement positif doit tre fait, car, sous rserves de certaines exceptions, l'valuation de base, correspondant la valeur brute indique, est documente et cohrente. Pour les deux plus grosses oprations, actuelles et venir, que sont Marcoule et La Hague, un consensus s'est tabli sur le montant final, alors que les intrts des parties prenantes sont parfois antagonistes. Pour le dmantlement futur des cen-

______________
Le dmantlement de la Hague et de Marcoule apparat la fois en totalit dans les comptes de leur exploitant (la Cogema) et, pour leurs parts respectives, dans les comptes du CEA et EDF.

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Interrogations et incertitudes actuelles

Au chapitre des incertitudes, figure le cot du stockage profond, puisqu'il est valu par les exploitants par rfrence l'valuation de 1996 de l'Andra (ou une rfrence de niveau quivalent), alors que l'valuation faite en 2003 par l'Agence est suprieure dans un rapport de 1,4 2,3 pour s'en tenir aux hypothses mdianes des deux scnarios les plus probables : les diffrences rsultent essentiellement des hypothses relatives aux dchets vitrifis et l'ventualit d'un stockage direct des combustibles uss. Ces interrogations, qui sont l'enjeu d'un groupe de travail actuellement men par le ministre de l'industrie, mritent d'tre leves, car le supplment correspondant la fourchette prcite varie de 5 18 Md.

Sur les causes futures d'volution

Dans l'hypothse de la continuit de l'actuel programme lectronuclaire, la valeur brute des provisions en 2003, qui est partage environ pour moiti entre provisions pour dmantlement et provisions pour fin de cycle, est susceptible d'voluer pour diverses raisons : - la baisse, si de nouvelles techniques plus performantes sont mises en uvre ; - la baisse, si des racteurs de nouvelle gnration devaient succder sur les mmes sites aux actuels racteurs, en raison de la diminution induite des frais de surveillance ; - la hausse, si les obligations de sret nuclaire devenaient plus exigeantes. Hormis ces causes de baisse ou de hausse, les provisions pour dmantlement ne devraient pas tre modifies en valeur brute, la diffrence des provisions de fin de cycle, qui varient en fonction du volume de dchets, lui-mme li l'activit productive future. C'est EDF, qui est la plus concerne, car ses provisions de fin de cycle augmenteront au fur et mesure de l'irradiation des combustibles et diminueront avec les reprises rsultant du retraitement effectif des combustibles uss et de la ralisation du stockage profond.

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Sur l'actualisation et l'information financire

L'actualisation, au demeurant rendue obligatoire compter de 2005 par les normes comptables internationales, s'impose pour retracer des dpenses parfois trs loignes dans le temps. Pour l'industrie nuclaire, l'importance des mon-

tants en jeu, et l'impossibilit de faire des comparaisons font que les comptes ne sont pas directement lisibles. Toute augmentation d'une charge, si elle est loigne dans le temps, pse peu. A l'inverse, tout dcalage dans une opration entrane un allgement immdiat de la provision : aussi, la tentation pourrait-elle tre grande d'utiliser ce levier pour amliorer la prsentation des comptes en repoussant les chances. Les montants bruts des provisions ont, seuls, une signification concrte, puisqu'il reprsentent en euros courants le montant total des prestations raliser : c'est une des raisons pour lesquelles la Cour prconise qu'en matire de provision dans le domaine nuclaire, la valeur brute soit indique systmatiquement, la diffrence entre les deux valeurs brute et nette permettant d'apprcier l'talement dans le temps des prestations. Une telle information pourrait tre donne dans l'annexe des comptes sous forme d'un tableau dtaillant les principales provisions. Cette dernire proposition suppose que l'information financire soit amliore et qu'un dtail plus grand soit donn sur la structure des charges nuclaire futures. Malgr des progrs rcents, l'information financire donne par le CEA reste insuffisante. Quant EDF, elle avait, en 2002, fourni des valuations pour chacune des principales provisions, dans ses comptes sociaux, alors diffuss en mme temps que les comptes consolids ; en 2003, ses comptes sociaux se limitent, comme les comptes consolids, deux montants en valeur actualise, les provisions pour la dconstruction (centrales et derniers curs) et la fin de cycle. Par ailleurs, l'loignement dans le temps des charges financer plaide en faveur d'un taux d'actualisation prudent, fond non pas sur le taux de rentabilit de l'entreprise, qui n'aurait pas de signification sur le long terme, mais sur le taux de rentabilit de placements sans risque. C'est ainsi qu'ont procd le CEA et EDF en adoptant respectivement un taux net, hors inflation, de 2,5 % et 3 %. Une telle diffrence n'est pas justifie et il est d'ailleurs prvu que les trois exploitants harmonisent leur taux en 2005. Enfin, on ne peut que regretter l'absence d'un plan comptable particulier applicable aux entreprises de l'industrie nuclaire, ce qui a pour consquence une grande htrognit des comptes produits.

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Interrogations et incertitudes actuelles

Recommandations de la Cour : Amliorer l'information financire : - en indiquant l'valuation de chaque catgorie d'oprations et en indiquant les scnarios sur lesquels elles sont fondes - en indiquant, en sus des provisions en valeur actualise, leur valeur brute avant actualisation.

Lever les divergences sur le cot du stockage profond Adopter un taux commun d'actualisation pour l'ensemble des exploitants.

II - Le financement sera-t-il assur ?

La question du financement est triple : 1) l'exploitant aura-t-il la capacit financire de rpondre ses obligations ? 2) faut-il prvoir un financement scuris permettant de faire face l'insolvabilit, voire la disparition de l'exploitant ? 3) qui (quelle gnration ?) doit supporter le cot du financement ? Ces questions sont actuelles, et la Cour constatait dj dans son rapport public pour 1998 : " La recherche des formules les plus adquates, ventuellement spcifiques au secteur nuclaire, doit tre engage ds maintenant. Elle doit laisser aux entreprises toutes les responsabilits qui leur incombent sur le plan technique et industriel. Elle doit s'inspirer de l'quit entre les gnrations et ne pas faire reposer sur les consommateurs ou contribuables de demain le paiement des charges dj prleves sur les consommateurs d'hier et d'aujourd'hui ". Sur la question de la capacit financire, les principaux exploitants nuclaires prsentent des situations contrastes : - les socits du groupe Areva disposent d'un niveau d'actifs ddis, que l'on peut estimer suffisant ; - EDF, du fait de son endettement, ne dispose que d'un embryon d'actifs ddis par rapport la masse financer et tout repose sur sa capacit disposer d'actifs suffisants ; - au CEA, deux fonds spcifiques ont t crs : un fonds pour les installations civiles par affectation d'une partie des dividendes et du capital d'Areva et un fonds pour les installations dfense : le premier devra tre ajust aux besoins, tandis que le second est toujours en gestation.

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(2) Le kWh produit doit supporter des charges futures qui lui sont imputables.

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Synthse du Rapport public particulier de la Cour des comptes

Sur la question du financement scuris, la situation des principaux exploitants est similaire en droit dans la mesure o les actifs ddis aux oprations futures restent internes. Nanmoins, en pratique les modes de gestion sont trs diffrents, allant de l'absence de rgles formalises chez EDF l'tablissement d'un fonds ddi spcifique au CEA en passant par la cration, rendue publique, d'un comit de suivi de la couverture des charges de dmantlement et d'assainissement chez Areva. Les divers moyens pour scuriser les actifs ddis, comportant notamment la cration de fonds externaliss, devraient tre tudis, afin de garantir au mieux l'Etat, responsable de dernier rang. Sur la question du rattachement du financement, si les dotations aux provisions ont pour but de rattacher la charge de dmantlement aux biens et prestations de l'anne laquelle ils se rapportent(2) , cet exercice vertueux doit, pour trouver sa pleine signification, s'accompagner d'un financement appropri. En effet, si la dpense ne peut tre finance le moment venu que par le biais d'un endettement supplmentaire, la charge du dmantlement sera reporte sur des exercices ultrieurs, c'est--dire les consommateurs futurs. Sans mcanisme de scurisation, le risque existe, dans le cadre d'une ouverture du capital d'Areva et d'EDF dans des marchs devenus fortement concurrentiels, que les consquences financires de leurs obligations de dmantlement et de gestion de leurs dchets soient mal assures et que la charge en rejaillisse in fine sur l'Etat.

Interrogations et incertitudes actuelles

Recommandations de la Cour : Il serait utile, en s'inspirant des meilleures pratiques des pays de l'OCDE, de s'assurer les moyens permettant une scurisation des

fonds destins au dmantlement et la gestion des dchets radioactifs, afin de prvenir une aggravation du risque pour l'Etat.

III - L'information du public sur les dchets est-elle pertinente ?

Les enjeux de l'information sur les dchets radioactifs se posent avec acuit dans la perspective du dbat lgislatif prvu en 2006. En effet, un tel dbat ncessite une bonne information pralable du grand public, car, indpendamment de toute prise de position pour ou contre le nuclaire, il est ncessaire d'adopter des solutions pour le stockage des dchets HAVL. Or, toutes les enqutes montrent que jusqu' prsent, les Franais ne s'estiment pas suffisamment informs. Les dchets nuclaires susciteraient en eux-mmes une inquitude plus forte que l'existence des centrales nuclaires et cela, de faon plus importante que dans les autres pays europens.

Il est vrai qu'aucune communication d'ensemble ait t dfinie au niveau gouvernemental. Le ministre charg de l'environnement laisse agir pour son compte l'autorit de sret nuclaire et l'IRSN. Le Conseil suprieur de l'information et de la sret nuclaire, qui aurait d avoir un rle minent en la matire, n'existe plus en fait. Toute une srie d'organismes ont un rle jouer, qu'il s'agisse des commissions locales d'information places auprs des installations nuclaires, de l'ASN, de l'IRSN et de l'Andra. S'y ajoute la communication des grands exploitants : l'information dispense dans ce cadre par Areva, le CEA et EDF est a priori de qualit, mais elle est souvent juge "minimisante" par ceux qui la reoivent.

Synthse du Rapport public particulier de la Cour des comptes

Recommandations de la Cour : mieux coordonner les acteurs. associer le grand public la prparation de l'chance de 2006.

renforcer la transparence en dcidant, notamment quelle institution doit l'avenir tre en charge de la transparence en matire nuclaire.

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Conclusion gnrale

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Synthse du Rapport public particulier de la Cour des comptes

Dans le domaine de la sret, de l'expertise et de la gestion des dchets, la France s'est dote des institutions, qui lui permettent de prendre en compte les risques lis ces activits et de faire face ses obligations internationales, mme si elle n'a pas voulu donner un statut d'autorit indpendante son autorit de sret nuclaire. Il faut assumer aujourd'hui, en matire de dmantlement et de reprise des dchets radioactifs accumuls dans des installations anciennes, les consquences en termes de cot, de choix effectus une poque o on raisonnait moins en termes de sret. Les proccupations de sret ayant t mieux prises en compte dans les installations rcentes, les oprations de dmantlement devraient en tre facilites ; de plus, pour les centrales du programme lectronuclaire, l'effet de srie jouera pleinement. Les incertitudes de cots sont aujourd'hui relativement bien cernes ; elles concernent le stockage des dchets haute activit et vie longue et rsultent de plusieurs causes interdpendantes : - la dcision et le choix venir d'un futur centre de stockage ; - le devenir des combustibles uss, et notamment du Mox, li lui-mme en partie la poursuite du programme lectronuclaire ; - le cot effectif du stockage futur. S'agissant de la production d'lectricit d'origine nuclaire, les sommes en jeu doivent certes tre relativises, puisque, rapportes au kwh, elles reprsentent 10 % du cot de production. Les montants en valeur absolue tant cependant importants, le besoin de transparence financire est manifeste et concerne la fois les provisions et leur financement. Pour les provisions, un minimum d'informations tant sur les oprations prvues que sur leur valuation brute et actualise doit tre rendu public. Il faut que les exploitants s'engagent sur des scnarios de dmantlement et de gestion des dchets et que ceux-ci ne soient pas modifis en fonction des contingences du moment, car tout report se manifeste par une diminution de la provision actualise.

A cet gard, les Autorits de sret nuclaire ont un rle dcisif jouer, puisqu'elles ne peuvent tre indiffrentes ni aux dates d'excution des oprations, ni leur report ventuel. Le danger, pour l'avenir, serait que les exploitants repoussent les oprations pour diminuer les provisions, dcaler l'chance des financements et amliorer ainsi la structure de leur bilan. Les scnarios de dmantlement une fois dfinis devraient tre contraignants et n'tre remis en cause que pour des raisons techniques dbattues en toute transparence. S'agissant du financement, avant mme d'explorer des solutions assurant la prennit et la disponibilit des fonds, il convient que les exploitants informent davantage le public l'occasion de la publication de leurs comptes. A cet gard, les comptes 2003 d'Areva apparaissent beaucoup plus complets que ceux des autres exploitants. Le fait que le groupe ait dj dgag en valeur actualise les actifs correspondant ses provisions n'y est sans doute pas tranger. La transparence des solutions prconises dans le secteur nuclaire est la condition pralable de son acceptation par l'opinion publique. Elle fait dfaut en amont, o les incertitudes constates entre la thorie du cycle ferm et la ralit exigeraient une redfinition de la stratgie de retraitementrecyclage des combustibles uss. En aval, pour le stockage des dchets les plus nocifs, elle est prcisment un des objets de la loi du 30 dcembre 1991. Comme le dmantlement, la production et le stockage des dchets sont troitement lis la politique nuclaire future, c'est une vue d'ensemble, dont le dfaut se fait sentir. Enfin, moins d'une anne du dbat prvu par le lgislateur sur le devenir des dchets radioactifs, la Cour ne peut que souhaiter une meilleure prise en compte des besoins d'information du public.