The Lisbon Treaty and Structural Cohesion Policies

DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES DE LUNION
DPARTEMENT THMATIQUE B: POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION
Les politiques structurelles et de cohsion aprs le Trait de Lisbonne Manuel sur

la politique agricole commune la politique commune de la pche la politique rgionale les politiques des transports et du tourisme les politiques de la culture et l'ducation
ETUDE
Ce document a t demand par le Directeur de la Direction des Politiques structurelles et de Cohsion. AUTEUR M. Albert MASSOT avec la collaboration de: M. Nils DANKLEFSEN Mme. Esther KRAMER M. Gonalo MACEDO Mme. Ana Maria NOGUEIRA VERSIONS LINGUISTIQUES Original: FR. Traductions: BG, CS, DA, DE, EL, EN, ES, ET, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SK, SL, SV. PROPOS DE LDITEUR Pour contacter le dpartement thmatique ou sabonner sa lettre dinformation mensuelle, veuillez crire ladresse suivante: poldep-cohesion@europarl.europa.eu Manuscrit complt en fvrier 2010. Bruxelles, Parlement europen, 2010 Ce document est disponible sur internet ladresse suivante: http://www.europarl.europa.eu/studies CLAUSE DE NON-RESPONSABILIT Les opinions exprimes sont celles de lauteur et ne refltent pas ncessairement la position officielle du Parlement europen. Reproduction et traduction autorises, sauf des fins commerciales, moyennant mention de la source, information pralable de lditeur et transmission dun exemplaire celui-ci.
DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES DE LUNION

DPARTEMENT THMATIQUE B : POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION
Les politiques structurelles et de cohsion aprs le Trait de Lisbonne Manuel sur

la politique agricole commune la politique commune de la pche la politique rgionale les politiques des transports et du tourisme les politiques de la culture et l'ducation
ETUDE
Contenu: Le trait de Lisbonne entrane l'vidence d'importantes consquences pour les politiques structurelles et de cohsion. Cette tude analyse les changements apports aux politiques qui sont comptence de la Direction B de la Direction Gnrale des politiques internes du Parlement europen (d'ordre institutionnel, procdural, financier ainsi que sur le fond - bases juridiques).
IP/B/COMM/NT/2010_01 PE 431.591
15/2/2010 FR
Les politiques structurelles et de cohsion aprs le Trait de Lisbonne
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SOMMAIRE
LISTE DES ABRVIATIONS 1. INTRODUCTION 1.1. 1.2. 2.1. 2.2. 2.3. Le Trait de Lisbonne et le Parlement europen La mise en uvre du Trait de Lisbonne: la priode de transition Porte de l'tude: les politiques structurelles et de cohsion La rpartition des comptences dans l'Union: l'apport du trait de Lisbonne 5 7 7 9 11 12
2. LE TRAIT DE LISBONNE ET LES POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION 11
Les consquences juridiques dcoulant de la rpartition des comptences pour les politiques structurelles et de cohsion 16 23 23
3. LES CHANGEMENTS LGISLATIFS DANS LES POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. Les changements dans les bases juridiques et les procdures dcisionnelles
Les changements lgislatifs apports la politique agricole commune (Articles 38 44 TFUE) 24 Les changements lgislatifs apports la politique commune de la pche (Articles 38 44 TFUE) 28 Les changements lgislatifs apports la politique rgionale (Articles 3 3 et 3 5 TUE; Articles 174 177 TFUE) Les changements lgislatifs apports la politique commune des transports (Articles 90 100 TFUE) et aux rseaux transeuropens (Articles 170 172 TFUE) Les changements lgislatifs apports aux politiques de la culture, de l'ducation, de la jeunesse et du sport (Articles 165 et 167 TFUE) Les changements lgislatifs apports aux accords internationaux ayant des implications pour les politiques structurelles et de cohsion (Articles 207 et 218 TFUE) La nouvelle typologie des actes juridiques de l'Union: examen particulier des actes dlgus et des actes d'excution (Articles 290 et 291 TFUE) 30
32 34
3.6. 3.7. 3.8.
Les changements lgislatifs apports la politique du tourisme (Article 195 TFUE) 36
37 41
3.9.
3.10. Autres changements lgislatifs de porte horizontale: les procdures de rvision des traits (Article 48 TUE) et le droit d'initiative citoyenne (Article 11 4 TUE et Article 24 TFUE) 4. LES CHANGEMENTS AU NIVEAU BUDGTAIRE 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. Des effets majeurs sur les politiques structurelles et de la cohsion La suppression de la distinction entre DO et DNO La nouvelle procdure spciale pour l'adoption du budget annuel La consolidation du cadre financier pluriannuel et de la discipline financire dans le TFUE
44 47 47 48 49 52 55
5. EPILOGUE: A PROPOS DE L'IMPLEMENTATION PROGRESSIVE DU TRAIT DE LISBONNE
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Dpartement thmatique B: politiques structurelles et de cohsion
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LISTE DES ABRVIATIONS

CE CFP CIG CJCE DO DNO Communaut europenne Cadre financier pluriannuel Confrence intergouvernementale Cour de Justice des Communauts europennes Dpenses obligatoires Dpenses non obligatoires
MERCOSUR Brsil, Paraguay, Uruguay et Argentine MOC OCM OMC ORP PAC Pays ACP Mthode ouverte de coordination Organisation Commune des Marchs Organisation Mondiale du Commerce Organisations rgionales de pche Politique agricole commune Pays signataires de la Convention de Lom (Afrique, Carabes et Pacifique) Politique commune de la pche Politique trangre et de scurit commune Systme de prfrences gnralises Totaux admissibles de captures Trait instituant la Communaut europenne Trait sur le fonctionnement de l'Union europenne Trait de l'Union europenne Union europenne
PCP PESC SPG TACs TCE TFUE TUE UE
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1. INTRODUCTION
1.1. Le Trait de Lisbonne et le Parlement europen
Le trait de Lisbonne a t sign le 13 dcembre 2007 par les reprsentants des vingt-sept tats membres de l'Union. Il ralise une refonte globale du trait de l'Union europenne (TUE) et du trait instituant la Communaut europenne (renomm "trait sur le fonctionnement de l'Union europenne"- TFUE) (1). En application de son article 6 (2), le nouveau trait a t ratifi par les tats membres et il est entr en vigueur le 1er dcembre 2009, le premier jour du mois suivant le dpt du dernier instrument de ratification. Les modifications introduites par le trait de Lisbonne reprennent la plupart des innovations du prcdent projet de trait tablissant une Constitution pour l'Europe (3). Si le trait de Lisbonne introduit des modifications substantielles l'ensemble du cadre institutionnel (conscration du Conseil europen; extension des pouvoirs d'initiative et d'excution de la Commission; consolidation des fonctions du Haut Reprsentant pour la politique trangre et la politique de scurit commune), le Parlement europen est l'institution qui ressort la plus renforce. En tant qu'unique institution de l'UE lue au suffrage universel direct, le Parlement bnficie de nouvelles comptences et de nouveaux outils pour faire entendre la voix des citoyens. 1.1.1. Nouvelles prrogatives lgislatives sur les politiques communes Le trait de Lisbonne renforce le rle du Parlement europen en tant que lgislateur. Dornavant, la procdure de codcision, plaant le PE sur un pied dgalit avec le Conseil quelques exceptions prs, devient la "procdure lgislative ordinaire". Elle est tendue de nouveaux domaines en passant de 44 85. Les plus importants sont ceux relevant de l'agriculture, de la pche, de la mise en uvre des fonds structurels, de la politique commerciale commune, de la scurit nergtique, des modalits de la procdure de surveillance multilatrale en vue d'une coordination conomique renforce, de l'immigration, de la justice et des affaires intrieures, de la sant publique, de la proprit intellectuelle, de la mise en uvre de l'espace europen de la recherche, du sport, du tourisme et du statut des fonctionnaires de l'Union. 1.1.2. Nouvelles comptences pour les accords internationaux Le trait de Lisbonne confre galement de nouvelles prrogatives lgislatives au Parlement europen au niveau des accords internationaux. Dornavant, les dputs devront donner
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Trait de Lisbonne: JO C306 du 17.12.2007. Versions consolides du trait sur l'Union europenne (TUE) et du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne (TFUE): JO C115 du 9.5.2008 (http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=1296&lang=fr). Sur l'volution des traits vid. galement: http://europa.eu/abc/treaties/index_fr.htm. P. 135, JO C306 du 17.12.2007. Cependant, le trait de Lisbonne renonce se nommer "Constitution" et abandonne toute terminologie ou des symboles d'inspiration constitutionnelle (loi europenne, Ministre des Affaires trangres de l'Union, hymne, drapeau, devise, journe de l'Europe). Au lieu d'abroger les traits CE et UE et de s'y substituer, il les modifie. D'ailleurs, le trait de Lisbonne s'abstient de codifier le principe de la primaut du droit de l'Union (ce qui a justifi la prsentation d'un avis du service juridique du Conseil annex a l'Acte final du trait - Dclaration n 17). Il n'intgre pas non plus en son sein le texte de la charte des droits fondamentaux, se bornant y faire un renvoi moyennant l'Article 6 1 TUE.
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____________________________________________________________________________________________ leur aval aux accords ngocis par l'UE au niveau multilatral ou bilatral (sur les questions commerciales, le transport, la pche, l'environnement et le changement climatique, etc.). 1.1.3. Nouveaux pouvoirs budgtaires Le Parlement europen voit galement ses pouvoirs budgtaires s'accrotre. tant donn que l'ancienne distinction entre "dpenses obligatoires" et "dpenses non obligatoires" disparat, dsormais, les deux branches de l'autorit budgtaire (Parlement europen et Conseil) dcident conjointement de l'ensemble du budget de l'Union. Le trait de Lisbonne formalise aussi une nouvelle procdure budgtaire annuelle et consolide le cadre financier pluriannuel dans le TFUE. 1.1.4. Un nouveau cadre institutionnel Le nouveau trait inclut aussi des dispositions sur une large panoplie de sujets avec une incidence, directe ou indirecte, sur le travail du Parlement: Il substitue la Communaut europenne et l'Union europenne par une nouvelle Union (4) dote de la personnalit juridique (5) dans lordre interne et dans lordre international (6); Il efface la structure en piliers bien qu'avec le maintien de procdures particulires dans le domaine de la politique trangre et de scurit commune (PESC), y compris la politique de dfense; Il consolide les valeurs de l'Union qui deviennent le cadre de rfrence pour les futures adhsions l'Union, ainsi que pour les ventuelles sanctions l'gard des Etats membres qui les violent de manire grave et persistante; Il affermit galement la citoyennet de l'Union (7) et les droits des administrs (8), en incluant parmi-eux, le droit de ptition devant le Parlement europen (9) et le droit d'initiative citoyenne (10), devenu un instrument de participation directe aux affaires publiques de l'Union (infra 3.10.2). Il renforce le contrle dmocratique en largissant la composition du Parlement europen (avec 18 membres supplmentaires) et en reconnaissant le rle des parlements nationaux dans le bon fonctionnement de l'Union (11); cet gard, il leur reconnat la possibilit de s'opposer des propositions lgislatives de la Commission s'ils considrent que ces questions seraient mieux gres sur le plan national en respect du principe de subsidiarit ("mcanisme d'alerte rapide") (infra 2.3.3);
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Article 1, troisime alina, TUE. Article 47 TUE et Dclaration n 24 annexe l'Acte final de la Confrence Intergouvernementale qui a adopt le trait de Lisbonne. Cette personnalit se dploiera dans lordre interne puisque lUnion sera susceptible dengager sa responsabilit contractuelle (Articles 340 TFUE) et elle possdera la capacit juridique la plus large dans les Etats membres (Article 335 TFUE). Quant la personnalit internationale de lUnion, elle se manifestera par sa capacit de conclure des accords internationaux dans les domaines de sa comptence, par son droit de lgation dans les pays tiers et auprs les organisations internationales (Article 35 TUE ; Article 221 TFUE) et par son action extrieure (Articles 21 46 TUE) (concrtise par la politique commerciale, la coopration avec les pays tiers, laide humanitaire et la PESC). Article 20 TFUE. Articles 18 24 TUE. Articles 20 2. d) et 24 TFUE. Article 11 4 TUE et Article 24 TFUE. Article 12 TUE et Protocole n 1.
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____________________________________________________________________________________________ Il encourage la participation de la socit civile dans les domaines socioconomique, civique, professionnel et culturel (12); il confirme le principe du dialogue vis--vis des partenaires sociaux (13) en l'largissant l'gard des glises et des organisations philosophiques et non confessionnelles (14); Concernant la typologie des actes juridiques, une distinction est clairement tablie entre les actes lgislatifs (rglements, directives et dcisions), adopts conformment une procdure lgislative ordinaire ou spciale, et les actes non lgislatifs; de plus le trait de Lisbonne contient des innovations concernant les actes dlgus et les actes d'excution ("comitologie") (infra 3.9.2); Finalement, le trait de Lisbonne accorde au Parlement un nouveau droit de proposer des rvisions aux traits (15) et il confirme le droit de retrait volontaire d'un Etat membre (16).
1.2. La mise en uvre du Trait de Lisbonne: la priode de transition

Ds l'entre en vigueur du Trait de Lisbonne, et mme avant, les Institutions europennes ont entam les dmarches ncessaires en vue de la dfinition des nouvelles procdures lgislatives, des ventuelles modalits de coopration interinstitutionnelle et de la rvision des textes en vigueur concerns. La Commission a prsent une communication "omnibus" sur les effets de l'entre en vigueur du Trait sur les procdures dcisionnelles interinstitutionnelles en cours. Cette Communication liste les propositions de lgislation pendantes en modifiant leurs bases juridiques (17). Elle a aussi prsent une communication relative aux nouveaux actes dlgus (Article 290 du TFUE) (18). Sur cette base, la Confrence des Prsidents des commissions du PE et la plnire devront se prononcer sur le cadre appliquer aux dlgations lgislatives l'avenir (infra 3.9.1). Une premire dclaration interinstitutionnelle a t galement signe en dcembre 2009 concernant la mise en uvre de l'Article 291 du TFUE. En attendant un nouveau cadre rglementaire sur l'exercice des comptences d'excution par la Commission, adopter en principe avant juin 2010, le Parlement europen, le Conseil et la Commission ont dcid de maintenir provisoirement les rgles en vigueur de la "comitologie" (19). Pour sa part, le Parlement europen a adopt plusieurs rsolutions en vue de l'entre en vigueur du nouveau trait: Sur la perspective de dveloppement du dialogue 13.1.2009). Rapport GRABOWSKA, INI/2008/2067 (20). civil (T6-0007/2009 du
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Article 300 2 TFUE. Article 152 TFUE. Article 17 TFUE. Article 48 TUE. Article 50 TUE. COM (2009) 665 du 2.12.2009. COM (2009) 673 du 9.12.2009. Dclaration du Parlement europen, du Conseil et de la Commission relative la mise en uvre de l'article 291 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608922&noticeType=null&language=fr
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____________________________________________________________________________________________ Sur la rvision gnrale du rglement du Parlement europen (T6-0359/2009 du 6.5.2009). Rapport CORBETT, REG/2007/2124 (21). Sur le rle nouveau et les responsabilits nouvelles du Parlement (T6-0373/2009 du 7.5.2009). Rapport LEINEN, INI/2008/2063 (22). Sur l'impact du trait de Lisbonne sur le dveloppement de l'quilibre institutionnel de l'Union europenne (T6-0387/2009 du 7.5.2009). Rapport DEHAENE, INI/2008/2073 (23). Sur les aspects financiers du Trait de Lisbonne (T6-0374/2009 du 7.5.2009). Rapport GUY-QUINT, INI/2008/2054 (24). Sur l'volution des relations entre le Parlement europen et les parlements nationaux (T6-0388/2009 du 7.5.2009). Rapport BROK, INI/2008/2120 (25). Sur l'initiative citoyenne europenne KAUFMANN, INI/2008/2169 (26). (T6-0389/2009 du 7.5.2009). Rapport
Sur les lignes directrices transitoires en matire de procdure budgtaire pour tenir compte de l'entre en vigueur du trait de Lisbonne (T7-0067/2009 du 12.11.2009). Rapport LAMASSOURE, INI/2009/2168 (27). Sur l'adaptation du rglement du Parlement europen au trait de Lisbonne (T70088/2009 du 25.11.2009). Rapport MARTIN, REG/2009/2062 (28). Sur les amliorations apporter au cadre juridique de l'accs aux documents (T70116/2009). Rsolution commune dpose la suite des questions orales O0122/2009 au Conseil et O-0123/2009 la Commission (29). Sur la rvision de l'accord-cadre entre le Parlement et la Commission pour la prochaine lgislature. Rsolution du 9.2.2010. RSP/2010/2519 (30).
Dans ce contexte, il est galement prvu qu'au cours de la session d'avril 2010, la plnire adopte une rsolution sur le pouvoir de dlgation lgislative. Rapport SZAJER, INI/2010/2021 (31).
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http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5636922&noticeType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=fr http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5822882. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472.
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2. LE TRAIT DE LISBONNE ET STRUCTURELLES ET DE COHSION
LES
POLITIQUES
2.1. Porte de l'tude: les politiques structurelles et de cohsion

Les nouveaux traits consolids impliquent des changements significatifs pour l'ensemble des politiques communes. Cependant, cette tude se bornera analyser les politiques structurelles et de cohsion. Afin d'atteindre cet objectif, la dfinition retenue des "politiques structurelles et de cohsion" est celle du Parlement europen au niveau organisationnel (aujourd'hui sous la responsabilit de la Direction B de la DG des Politiques Internes du PE et trs spcifiquement la charge des secrtariats des commissions parlementaires concernes et du Dpartement Thmatique B), savoir: la politique agricole commune, la politique commune de la pche, la politique rgionale, la politique des transports, les politiques de la culture, de l'ducation, de la jeunesse et du sport, et, enfin, la politique du tourisme.
L'Article 3 TUE redfinit les objectifs de l'Union. Il confirme l'tablissement d'un march intrieur (Article 3 3 TUE) et d'une union conomique et montaire afin de permettre une croissance conomique quilibre et la stabilit des prix. Mais il confirme galement que l'Union uvre pour une conomie sociale de march hautement comptitive, qui tend au plein emploi, au progrs social et un niveau lev de protection et d'amlioration de la qualit de l'environnement. Ce modle europen d'conomie sociale de march doit donc se fonder sur le dveloppement durable, la promotion du progrs scientifique et technique, de la cohsion conomique, sociale et territoriale ainsi que de la solidarit entre les Etats membres. Sur cette base, les politiques structurelles et de cohsion deviennent des outils cls dans l'avenir de l'Union, trs spcialement dans la conjoncture actuelle en vue de la relance conomique. De plus, il est vrai que la Convention charge de rdiger le projet de Constitution pour l'Europe a limit son travail aux questions institutionnelles et procdurales, l'actualisation des rgles matrielles des politiques ne rentrant pas dans son mandat. Cependant, les Etats membres n'avaient pas cette limitation lors de la CIG et ils ont exerc leurs pouvoirs dans plusieurs domaines, et tout particulirement certaines politiques structurelles et de cohsion: la politique rgionale (infra 3.4), les transports (infra 3.5), le sport (infra 3.6.1), ou le tourisme (infra 3.7). Ces changements sur le contenu des politiques communes ont t finalement repris par le TFUE. Dans ce contexte, la porte du travail des commissions parlementaires responsables des politiques structurelles et de cohsion (agriculture et dveloppement rural; pche; dveloppement rgional; culture et ducation; et transports et tourisme) subira des
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____________________________________________________________________________________________ modifications en profondeur, notamment au niveau lgislatif, excutif, financier et des accords internationaux (32). Cependant, ces changements seront trs diffrents au sein de chaque politique, en fonction tout d'abord de la nature des comptences attribues l'Union par les tats membres dans chaque domaine.
2.2. La rpartition des comptences dans l'Union: l'apport du trait de Lisbonne

Le principe d'attribution rgit la dlimitation des comptences de l'Union (33). En vertu de ce principe, l'Union n'agit que dans les limites des comptences que les tats membres lui ont octroyes dans les traits pour atteindre les objectifs tablis (34). Toute comptence non attribue l'Union appartient donc aux tats membres (35). Dans ce contexte, le Titre I du TFUE insre une typologie gnrale des comptences de l'Union au niveau du droit driv du premier degr (actes lgislatifs et actes conventionnels). Cette typologie est base sur trois catgories, en dressant chaque fois la liste des domaines ou politiques concernes en fonction du niveau d'intgration. Il s'agit des comptences exclusives, des comptences partages et des comptences de coordination, d'appui ou de complment des actions des tats membres (36). 2.2.1. Les comptences exclusives de l'Union Dans les domaines de comptence exclusive, seule l'Union peut lgifrer et adopter des actes juridiquement contraignants (37). Dans ces cas-l, les tats membres ne peuvent le faire par eux-mmes que s'ils sont habilits par l'Union ou pour mettre en uvre les actes communautaires. Un titre de comptence exclusive ne souffrirait d'ailleurs de caducit ou de rversibilit, mme si l'Union s'abstient d'en user, la diffrence des comptences partages (infra 2.2.2) (38). L'Article 3 TFUE prsente les domaines de comptence exclusive: l'tablissement de l'union douanire (39); la dfinition et la conduite de la politique commerciale commune (40);
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Une note prcdente du Dpartement Thmatique B a analys l'impact de l'ancien Trait constitutionnel sur ces mmes domaines: "Le Trait constitutionnel et les politique structurelles et de cohsion", IP/B/COMM/NT/2006_02, PE 369.037, 29/5/2006. Publie dans toutes les langues: http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/searchPerform.do?page=59&language=FR. En outre, le Dpartement Thmatique B remercie les secrtariats des commissions parlementaires concernes pour la contribution apporte la rdaction de la prsente tude. Article 5 1 TUE et Article 7 TFUE. Article 5 2 TUE. Article 5 2 TFUE et Dclaration 18 annexe l'Acte final de la Confrence Intergouvernementale qui a adopt le trait de Lisbonne. Par ailleurs, plusieurs protocoles et/ou dclarations ont t introduits dans le trait de Lisbonne pour clarifier la rpartition et l'exercice des comptences: vid. Protocole n 26 sur les services d'intrt gnral; Dclarations n 13 et 14 sur la PESC; Dclaration n 18 concernant la dlimitation des comptences; ou, enfin, Dclaration n 24 sur la personnalit de l'Union. Mais il faut rappeler que les dclarations n'ont pas en soi de valeur juridique contraignante. Article 2 1 TFUE. A ce propos, vid. l'avis de la CJCE 1/75 du 11 novembre 1975, Rec. p. 1355. CJCE, 14 dcembre 1971, Aff. 7/71, Commission c/ France, Rec. p. 1003. Article 3 1 a) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 28 37 TFUE.
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____________________________________________________________________________________________ la dfinition et la mise en uvre des rgles de concurrence ncessaires au fonctionnement du march intrieur (41); la politique montaire depuis l'adoption de l'euro (42); la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pche (PCP) (43); en dernier lieu, l'Union dispose d'une comptence exclusive pour la conclusion d'un accord international (44) lorsque cette conclusion est prvue dans un acte lgislatif de l'Union, ou est ncessaire pour lui permettre d'exercer sa comptence interne, ou encore dans la mesure o elle est susceptible d'affecter des rgles communes ou d'en altrer la porte (45).
2.2.2. Les comptences partages de l'Union Lorsque les traits attribuent l'Union une comptence partage ou concurrente avec les tats membres, l'Union et les Etats membres peuvent lgifrer et adopter des actes juridiquement contraignants dans le domaine dtermin (46). Les comptences partages se caractrisent par la disparition progressive des comptences tatiques au fur et mesure de l'exercice de la comptence de l'Union. Sur cette base, les Etats membres peuvent exercer leur comptence dans la mesure o l'Union n'a pas exerc la sienne (47), mais aussi dans le cas o l'Union a dcid de cesser de l'exercer. Ce dernier cas de figure peut se produire lorsque les institutions comptentes de l'Union dcident d'abroger un acte lgislatif, en particulier en vue de mieux garantir le respect constant des principes de subsidiarit et de proportionnalit (48). Par consquent, les comptences partages sont rversibles, la diffrence des comptences exclusives dont le caractre communautaire rsulte du TFUE lui-mme et ne pourrait donc tre remis en cause que par sa rvision (supra 2.2.1). D'ailleurs, aprs le trait de Lisbonne le lgislateur communautaire devra, conformment au Protocole n 2 sur l'application des principes de subsidiarit et de proportionnalit, prouver que les critres tablis dans l'Article 5 3 TUE ( savoir, insuffisance des Etats pour atteindre l'objectif et mieux-
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Article 3 1 e) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 207 TFUE. Il faut signaler que la politique commerciale commune (PCC) est un complment ncessaire de lunion douanire cite prcdemment - Article 3 1 a) (CJCE, Avis 1/75 du 11 novembre 1975, dj cit). Article 3 1 b) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 101 109 TFUE. Article 3 1 c) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 105 et s. TFUE. Article 3 1 d) TFUE. Comptence exclusive base d'ailleurs sur une longue jurisprudence: CJCE, 5.5.1981, Aff. 804/79, Rec. 1045, point 17; CJCE, 16.1.2003, Annie Pansard et autres, Aff. C-265/01, Rec. 2003, p. I-683. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 43 3 TFUE. Les accords internationaux font partie intgrante de l'ordre communautaire selon la jurisprudence (CJCE, 30 avril 1974, Aff. 181/73, Haegeman, Rec. p. 459), ce qui vaut aussi pour les actes pris sur leur fondement par les institutions qu'ils tablissent (CJCE, 5 fvrier 1976, Aff. 87/75, Bresciani; CJCE 20 septembre 1990, Aff. C192/89, Sevince). Article 3 2 TFUE. Le texte de cet Article reconnat les comptences externes explicites (rsultant d'une attribution explicite du trait) et les comptences externes implicites (dcoulant implicitement de l'existence d'une comptence interne), une distinction dveloppe par une longue jurisprudence. L'tendue et les modalits d'exercice des comptences sur les accords internationaux sont dtermines par l'Article 207 3, 4 et 5 ainsi que par les Articles 216 et s. TFUE. Les accords internationaux du premier pilier sont ngocis et conclus selon la procdure de l'Article 218 6 TFUE. Article 2 2 TFUE. D'ailleurs, lorsque l'Union mne une action dans un certain domaine de comptence partage, le champ d'application de cet exercice de comptence ne couvre que les lments rgis par l'acte de l'Union en question et ne couvre donc pas tout le domaine (Protocole n 25). Principe dj forge par la CJCE (CJCE, 16 fvrier 1978, Aff. 61/77, Commission c/ Irlande, Rec. p. 417). Dclaration 18 annexe l'Acte final de la Confrence Intergouvernementale qui a adopt le trait de Lisbonne. Mais il faut rappeler de nouveau que les dclarations n'ont pas en soi valeur juridique contraignante.
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____________________________________________________________________________________________ ralisant communautaire) jouent au profit de l'Union. La charge de la preuve incombera donc l'Union (et en particulier la Commission). Relvent de ce rgime concurrentiel tous les domaines qui ne sont pas viss aux Articles 3 et 6 TFUE (comptences exclusives et complmentaires). L'Article 4 2 TFUE cite en particulier: le march intrieur (49) ( l'exclusion de la dfinition des rgles de la concurrence en son sein, classes de comptence exclusive) (50); la dfinition des normes minimales de la politique sociale (51); pour le reste l'Union n'a qu'une comptence de coordination, d'appui et de complment (52); la cohsion conomique, sociale et territoriale (53); l'agriculture et la pche (54), l'exclusion de la conservation des ressources biologiques de la mer qui relvent de la comptence exclusive (vid. supra 2.2.1); l'environnement (55); la protection des consommateurs (56); les transports (57); les rseaux transeuropens (58); l'nergie (59), matire qui jusqu' prsent relevait de la catgorie des simples comptences d'appui, de coordination et de complment; l'espace de libert, de scurit et de justice (60); la dfinition de normes de scurit en matire de sant publique (61), car pour le reste, l'action de l'Union dans ce domaine vise essentiellement complter la politique des Etats ou encourager la coopration entre eux (62); finalement, le TFUE reconnait la comptence de l'Union mener des actions dans les domaines de la recherche, du dveloppement technologique et l'espace (63) ainsi
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Article 4 2 a) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 26 et 27 TFUE. Article 3 1 b) TFUE (vid. supra 2.2.1) et Protocole n 27. Article 4 2 b) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 151 et s. TFUE. Article 153 TFUE. Article 4 2 c) TFU. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 174 178 TFUE, ainsi que par le Protocole n 28. Article 4 2 d) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 38 et s. TFUE. Toutefois, quelques commentaires propos de la PAC et de la politique commune de la pche sont inclus dans le paragraphe 2.3 (infra). Article 4 2 e) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 191 et s. TFUE. Article 4 2 f) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 169 TFUE. Article 4 2 g) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 90 et s. TFUE. Article 4 2 h) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 170 172 TFUE. Article 4 2 i) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 194 TFUE. Article 4 2 j) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 67 et s. TFUE. En l'tat actuel des choses, une distinction doit tre faite dans ce domaine: d'une part, les aspects intgrs au pilier communautaire (politique de l'immigration, des visas, de l'asile, ou de l'acquis de Schengen en gnral) relvent bien des comptences partages; d'autre part, la coopration policire et judiciaire en matire pnale (Articles 82 et s. TFUE), doit plutt tre inclue dans les comptences complmentaires. Article 4 2 k) TFUE. Article 168 1 et 2 TFUE.
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____________________________________________________________________________________________ que de l'aide humanitaire (64), mais en rappelant que l'exercice de cette comptence ne peut avoir pour effet d'empcher les Etats d'exercer la leur: il s'agit donc d'actions de complment plutt que des comptences partages stricto sensu (65). 2.2.3. Les comptences d'appui, de coordination et de complment de l'Union Dans certains domaines, l'Union dispose d'une comptence pour mener des actions pour appuyer, coordonner ou complter l'action des Etats membres, sans pour autant remplacer leur comptence dans ces matires (66). Les actes juridiquement contraignants de l'Union relatifs ces domaines ne peuvent pas comporter d'harmonisation des dispositions lgislatives et rglementaires des Etats membres, dans la mesure que telles initiatives d'harmonisation relvent de la catgorie prcdente des comptences partages (supra 2.2.2). Plusieurs aspects des comptences attribues l'Union par le TFUE entrent dans cette catgorie (Article 6 TFUE): - la protection et l'amlioration de la sant humaine (67); - l'industrie (68); - la culture (69); - le tourisme (70); - l'ducation, la formation professionnelle, la jeunesse et le sport (71); - la protection civile (72); - et, finalement, la coopration administrative (73). 2.2.4. Autres comptences de l'Union Il faut signaler que le TFUE distingue encore une quatrime catgorie de comptences de l'Union, celle de coordination des politiques conomiques, sociales et de l'emploi des Etats membres, en dterminant les grandes orientations ou les lignes directrices dans ces domaines (74). A notre avis, il s'agit plutt de comptences de coordination, inclure dans les comptences complmentaires, que d'une catgorie spcifique. Il est remarquer que la coordination des politiques conomiques, sociales et de l'emploi deviendra un lment
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Article 4 3 TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 179 et s. TFUE. Article 4 4 TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 214 TFUE. Article 180 et Article 214 1 TFUE. Article 2 5 TFUE. Article 6 a) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 168 1 et 2 TFUE. Article 6 b) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 173 TFUE. Article 6 c) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 167 TFUE. Article 6 d) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 195 TFUE. Article 6 e) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par les Articles 165 et 166 TFUE. Article 6 f) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 196 TFUE. Article 6 g) TFUE. L'tendue et les modalits d'exercice de cette comptence sont dtermines par l'Article 197 TFUE. Article 2 3 et Article 5 TFUE.
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____________________________________________________________________________________________ cl en vue de la sortie de la crise et la mise sur pied d'une nouvelle gouvernance conomique dans l'Union (Stratgie 2020) (75). En ce qui concerne la politique conomique (76), le Conseil peut adopter des recommandations fixant les grandes orientations des politiques nationales (77) et trs en particulier quand elles risquent de compromettre le bon fonctionnement de l'UEM (78). De plus, la Commission et le Conseil ont le pouvoir de surveiller l'volution conomique dans chacun des Etats membres et dans l'Union, ainsi que la conformit des politiques conomiques avec les grandes orientations fixes auparavant. Dans ce contexte, les Institutions de l'Union peuvent tre amens mettre en uvre la procdure prvue en cas de dficit excessif (79), mais aussi d'accorder une assistance financire un Etat membre qui connat de graves difficults (80). Il en va de mme en matire d'emploi puisque l'Union peut contribuer la ralisation d'un niveau d'emploi lev en encourageant la coopration entre les Etats membres et en soutenant voire, au besoin, en compltant leur action (81). Quant la politique sociale dans un sens large, l'Union a le pouvoir de soutenir et de complter l'action des Etats membres (82). A cette fin, le Parlement et le Conseil peuvent adopter des mesures destines encourager la coopration entre Etats membres et, mme, ils peuvent arrter, par voie de directives, des prescriptions minimales applicables progressivement (83).
Finalement, il faut noter que les comptences en matire de PESC et de dfense ne sont pas reprises dans aucune des catgories du TFUE.
2.3. Les consquences juridiques dcoulant de la rpartition des comptences pour les politiques structurelles et de cohsion
En fonction du niveau d'intgration supranationale reconnu chaque domaine, la typologie de comptences labore par le trait de Lisbonne implique des effets trs variables sur les politiques structurelles et de cohsion, ainsi que sur le travail des commissions parlementaires concernes (84).
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COM (2009) 647 du 24.11.2009. Dans le cadre de la dfinition de la Stratgie 2020 (qui remplacera l'Agenda de Lisbonne en 2010), les politiques structurelles et de la cohsion devront jouer un rle essentiel en faveur d'un nouveau modle de croissance plus durable et plus bas sur l'conomie de la connaissance. Article 5 TUE et Articles 120 et s. TFUE. Article 121 2 TFUE. Le Conseil doit informer le Parlement de sa recommandation. Article 121 4 TFUE (Lorsqu'il est constat (...) que les politiques conomiques d'un Etat membre (...) risquent de compromettre le bon fonctionnement de l'Union conomique et montaire, la Commission peut adresser un avertissement l'Etat membre concern. Le Conseil, sur recommandation de la Commission, peut adresser les recommandations ncessaires l'Etat membre concern). Article 126 TFUE et Protocole n 12. Article 122 2 TFUE. Il faut signaler que l'intervention de l'Union propos de la crise grecque (fvrier 2010) t base sur les nouveaux articles 121 4 et 122 2 TFUE. Cette dernire disposition en particulier a permis mettre sur pied un plan de sauvetage spcifique en faveur de l'conomie grecque. Article 147 1 TFUE. Article 153 1 TFUE. Article 153 2 TFUE. L'Article 156 TFUE inclut galement la mthode ouverte de coordination (MOC). Pour les attributions des commissions parlementaires permanentes, voir l'Annexe VII du Rglement du Parlement europen, p. 135 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).
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____________________________________________________________________________________________ La plupart des politiques structurelles et de cohsion relvent de la catgorie des comptences partages: la politique rgionale (pour le domaine de la cohsion conomique, sociale et territoriale, attribu la commission du dveloppement rgional - REGI); la politique agricole commune - PAC (domaine sous la responsabilit de la commission de l'agriculture et du dveloppement rural - AGRI); la politique commune de la pche - PCP, l'exception de la conservation des ressources biologiques de la mer, qui relve d'une comptence exclusive (matire attribue la commission de la pche - PECH); et la politique des transports ainsi que l'tablissement et dveloppement des rseaux transeuropens (domaines attribues la commission des transports et du tourisme - TRAN).
Un deuxime bloc de politiques relve des comptences d'appui, de coordination et de complment: la culture, l'ducation la jeunesse et le sport (domaines attribus la commission de la culture et de l'ducation - CULT (85); le tourisme (responsabilit de la commission des transports et du tourisme TRAN).
En dernier lieu, les comptences exclusives de l'Union ont des implications pour les politiques structurelles et cohsion deux niveaux: la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pche (PCP); en ralit la reconnaissance de cette comptence exclusive par le TFUE ne fait que formaliser la jurisprudence de la CJCE (86). les accords internationaux avec un ou plusieurs pays tiers ou organisations internationales; ceux-ci ont une incidence directe sur quelques politiques structurelles et de cohsion et leurs commissions parlementaires, notamment: les transports (87), la culture et l'ducation (88), l'agriculture (89) et la pche (90).
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La formation professionnelle relve par contre de la commission de l'emploi et des affaires sociales (Vid. Annexe VII, Point VII, du Rglement du Parlement europen). CJCE, 5 mai 1981, Aff. 804/79, Commission c/ RU, Rec. p. 1045. Article 207 5 TFUE qui renvoi aux Articles 90 100 et l'Article 218 TFUE. L'Annexe VII du Rglement du Parlement europen (Point XI, p. 140) attribue les "relations avec les organisations internationales des transports" la Commission des transports et du tourisme. Article 207 4 a) et b) TFUE. L'Annexe VII du Rglement du Parlement europen (Point XV, p. 141) attribue la "coopration avec les pays tiers dans les domaines de la culture et de l'ducation et aux relations avec les organisations et institutions internationales pertinentes" la Commission de la culture et de l'ducation. Les accords du cycle d'Uruguay de l'OMC, et tout particulirement l'accord sur l'agriculture, rgissent aujourd'hui les changes agricoles. Ces accords multilatraux relvent de la comptence de la politique commerciale commune et, par ailleurs, de la commission parlementaire de commerce international - INTA (Annexe VII du Rglement du Parlement europen, point III, p. 136). La commission de l'agriculture et du dveloppement rural - AGRI - n'a pas d'attributions spcifiques en la matire (Annexe VII du Rglement du Parlement europen, point XIII, p. 140). Cependant, tant donn le poids des ngociations agricoles au sein de l'OMC, elle a t toujours troitement lie aux travaux de la commission INTA. Les accords de pche sont inclus dans la procdure de l'Article 218 6 a).v TFUE, avec lapprobation du Parlement europen (infra 3.8). L'Annexe VII du Rglement du Parlement europen (Point XIV, p. 141) reconnat la commission de la pche (PECH) la matire des "accords internationaux de pche".
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____________________________________________________________________________________________ 2.3.1. Comptences partages vs comptences exclusives: les zones grises La porte des comptences exclusives mrite d'tre nuance plusieurs gards. Tout d'abord, il faut remarquer l'existence des zones grises dans quelques politiques structurelles et de cohsion: a) Concernant lagriculture, le trait de Lisbonne dclasse compltement la PAC contre l'avis gnral de la doctrine, des services juridiques de la Commission (91) et de la jurisprudence (92), qui estimaient jusqu' prsent la politique des marchs (premier pilier de la PAC) comme une comptence exclusive de l'Union. Sans doute ce changement de nature a-t-il t possible suite la conversion progressive d'une PAC axe sur les prix une autre base sur les aides depuis 1992. Cependant, il parat douteux que la fixation des prix agricoles, du moins au stade de la production, soit considre comme une comptence partage. Dans la matire des mesures d'intervention publique, tablies par l'organisation commune de march (OCM) unique (93), les Etats n'ont aucune marge de manuvre, contrairement ce qui est courant dans le reste des mcanismes du premier pilier de la PAC (aides, quotas, stockage priv, rgles de commercialisation, etc.), o le cadre est loin d'tre uniforme et les administrations nationales disposent d'un large pouvoir dans la mise en uvre (principe de flexibilit dans la gestion). Il en va de mme pour les prix d'orientation et de production pour certains produits de la pche (94). Toutefois, s'agissant des prix, on est en prsence d'une comptence exclusive non par nature mais par exercice (95). Cette distinction, confirme par la rpartition des comptences tablie par le TFUE, a une grande importance pour l'avenir de la PAC et de la PCP: compte tenu du fait que la comptence exclusive par activation par le lgislateur europen de ses pouvoirs est moins intensive que celle qui rsulte directement du trait, il y a en matire de prix une rversibilit possible si les Institutions europennes le souhaitent et ne font pas usage de ses comptences normatives (rversibilit qui pourrait mme s'encadrer dans un processus de renationalisation de la PAC ou de la PCP). Du point de vue de la rversibilit, il n'y a donc pas de diffrences significatives entre les comptences partages et les comptences exclusives par exercice. b) Par ailleurs, les volets externes de la PAC et de la politique commune de la pche subissent l'attraction de la politique commerciale commune (PCC) qui, elle, relve de la comptence exclusive. La rpartition des matires entre la PAC et la politique commerciale a t fixe par la Cour dans son avis 1/94 relatif l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) (96). La participation un systme multilatral de rgulation des changes relve de l'Article 207 TFUE (PCC) mais les mesures internes de gestion de ce systme doivent tre adoptes sur la base de l'Article 43 TFUE (agriculture et pche). Dans ce cadre, plusieurs mcanismes de la PAC ont t
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Communication sur la subsidiarit (SEC (1992) 1990 du 27.10.1992). CJCE, 23 janvier 1975, Galli, Aff. 31/74, Rec. 47; 14 juillet 1994, Rustica Semences, Aff. C-438/92, Rec. I3528. Rglement (CE) 1234/2007, JO L 299 du 16.11.2007 (Part II. Titre I. Mesures d'intervention). Voir notamment les Articles 2.c) (dfinition des prix), 6 (Champ d'application), 8 (prix de rfrence) et 18 et s. (prix d'intervention). Rglement (CE) 104/2000, JO L 17 du 21.1.2000 (Titre IV - Chapitre I). Les prix pour la campagne 2010 ont t fixs par le Rglement (CE) 1212/2009 (JO L 327 du 12.12.2009). C'est l'activation trs forte par la Communaut de sa comptence normative qui a fait que la marge de manuvre rsiduelle dont disposaient les Etats membres s'est rduite nant et que partant, ils ne pouvaient plus lgifrer dans le secteur concern" (Blumann, C. "La PAC et le Trait de Lisbonne, Parlement europen Dpartement Thmatique B, Etude IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, Point 1.1, p. 3, Bruxelles (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). CJCE, Avis 1/94 du 15 novembre 1994, Rec. I-5267.
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____________________________________________________________________________________________ dvelopps au sein de l'OCM unique (97): certificats d'importation et d'exportation, droits douaniers et prlvements, restitutions l'exportation, gestion des contingents, mesures de sauvegarde, etc. L'organisation commune des marchs dans le secteur des produits de la pche et de l'aquaculture (98) fait pareil pour les changes avec les pays tiers, en dveloppant le rgime douanier, les prix de rfrence ou les mesures de sauvegarde. c) In fine, la PAC et la politique commune de la pche bnficient d'un rgime spcifique dans le domaine de la politique de la concurrence (99). Par extension des dispositions de l'Article 3 1 b) du TFUE, ces rgles de concurrence applicables aux produits agricoles et de la pche relveraient des comptences exclusives. En conclusion, la comptence communautaire aprs le trait de Lisbonne en matire de l'agriculture et de la pche ne peut faire l'objet d'une approche moniste. La rponse doit prendre en compte la diversit des volets au sein de la PAC et de la PCP (100). Ainsi, le deuxime pilier de la PAC (dveloppement rural), les aides structurelles de la pche, ou les aides du premier pilier de la PAC (101) relvent certainement de la comptence partage. Mais les prix d'intervention, le volet externe ou le rgime de la concurrence au sein de la PAC, ainsi que la prservation des ressources halieutiques, les prix ou les accords internationaux dans le domaine de la pche, relveraient plutt de la comptence exclusive. 2.3.2. Des frontires diffuses aux niveaux des objectifs et des domaines Il faut galement remarquer que les frontires entre les domaines ne sont pas toujours trs claires en vidant dans une certaine mesure la rpartition des comptences tablie par le TFUE: a) Le trait lui-mme, au del de la liste des comptences par matires, tablit quelquefois des objectifs ou des principes horizontaux. Ces objectifs sont intgrer dans la dfinition et la mise en uvre de l'ensemble des politiques et actions de l'Union, et trs particulirement dans le cadre des politiques de comptence partage. Ce sont les cas de la promotion de l'emploi (102), de la protection de l'environnement afin de promouvoir le dveloppement durable (103), de la protection des consommateurs (104), des exigences en matire de bien-tre des animaux en tant qu'tres sensibles (105), de la protection de la sant humaine un niveau lev (106), ou, enfin, de la cohsion conomique, sociale et territoriale (107). Sur cette base, ces objectifs peuvent se dvelopper cheval sur plusieurs politiques ou, mme, en dehors de la politique de base. Par exemple, faute d'un regroupement des fonds finalit structurelle, l'heure actuelle, le principe de cohsion
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Rglement (CE) 1234/2007, prcit (Part III. changes commerciaux avec les pays tiers). Rglement (CE) 104/2000, prcit (Titre V). Article 42 TFUE. Vid. infra 3.2.2. Blumann, C. op.cit.: "La PAC et le Trait de Lisbonne", Etude IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, 1.1, p. 4 (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). Rglement (CE) 72/2009, JO L 30 du 31.1.2009. Article 9 TFUE. Article 11 TFUE. Article 12 TFUE. Article 13 TFUE. Cet Article cite, parmi les domaines concerns par le respect du bien-tre des animaux: l'agriculture, la pche, les transports, le march intrieur et la recherche et le dveloppement technologique et l'espace. Article 168 1 TFUE Article 175 TFUE et Protocole n 28.
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____________________________________________________________________________________________ conomique, sociale et territoriale pour les zones rurales relve principalement de la responsabilit du deuxime pilier de la PAC (108). En parallle, le programme Natura 2000, un des principaux outils en vue de la protection de la biodiversit (et partie intgrante de la politique de l'environnement) (109), est financ de manire prioritaire par le FEADER, dans le cadre de la politique de dveloppement rural (110). En dernier lieu, on peut citer galement le Fonds de Cohsion, li la politique rgionale, qui finance des projets dans les domaines de l'environnement et de l'infrastructure des transports (rseaux transeuropens) (111). b) En deuxime lieu, le TFUE prvoit l'utilisation d'une clause de flexibilit analogue l'ancien Article 308 TCE, qui requiert toutefois l'approbation du Parlement europen: si une action parat ncessaire pour atteindre l'un des objectifs viss par les traits, sans que ceux-ci n'aient prvu les pouvoirs d'action requis cet effet, le Conseil statuant l'unanimit sur proposition de la Commission et aprs l'approbation du Parlement, peut adopter les dispositions appropries (112). 2.3.3. Effets horizontaux de la rpartition des comptences du TFUE au niveau procdural En dfinitive, on peut signaler qu'au-del des effets de la rpartition des comptences du TFUE sur la porte matrielle des politiques structurelles et de cohsion, d'autres consquences en dcoulent au niveau des procdures lgislatives. a) En premier lieu, le principe de subsidiarit n'est pas applicable aux domaines relevant de la comptence exclusive de l'Union (113). Sur cette base, dans le cadre des politiques structurelles et de cohsion qui ne relvent pas de sa comptence exclusive, les parlements nationaux veillent au respect du principe de subsidiarit. Ils peuvent donc adresser aux prsidents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission, un avis motiv concernant la conformit d'un projet d'acte lgislatif avec le principe de subsidiarit conformment aux procdures prvues dans les Protocoles annexs au trait (114). En deuxime lieu, le systme des cooprations renforces est seulement applicable dans le cadre des comptences non exclusives de l'Union (115). A cet gard, dans plusieurs domaines des politiques structurelles et de cohsion, certains Etats membres ( l'occurrence, neuf au minimum) peuvent choisir de souscrire entre eux des engagements supplmentaires et devancer les autres membres de l'Union dans la voie de la coopration ou de l'intgration. Toutefois, les cooprations renforces ne peuvent porter atteinte ni au march intrieur ni la cohsion conomique, sociale et territoriale, ni provoquer de distorsions de concurrence. La dcision
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L'Article 174, troisime alina, TFUE dispose qu'une attention particulire soit accorde aux zones rurales dans le cadre de la politique de cohsion. Mais les Articles 175, premier alina, et 178 permettent d'attribuer le dveloppement des zones rurales au Fonds europen d'orientation et de garantie agricole, aujourd'hui devenu le FEADER, au sein de la PAC. Vid. la Communication "Options possibles pour laprs 2010 en ce qui concerne la perspective et les objectifs de lUnion europenne en matire de biodiversit" (COM (2010) 4 du 19.1.2010) sur l'avenir de l'action communautaire dans ce domaine (http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/policy/index_en.htm). Sur les mesures de financement de Natura 2000, consulter le manuel publi cet gard en 2007 (http://circa.europa.eu/Public/irc/env/financing_natura/library?l=/contract_management/handbook_update/fi nancement_2007pdf/_FR_1.0_&a=d). Article 177, deuxime alina, TFUE. Article 352 TFUE. Article 5 3, premier alina, TUE. Article 5 3, deuxime alina, TUE et Protocoles n 1 et n 2. Article 20 1 TUE. Les rgles des cooprations renforces sont dveloppes dans les Articles 326 334 TFUE.
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____________________________________________________________________________________________ autorisant une coopration renforce est adopte par le Conseil en dernier ressort, lorsqu'il tablit que les objectifs recherchs par cette coopration ne peuvent tre atteints dans un dlai raisonnable par l'Union dans son ensemble (116), sur proposition de la Commission et aprs approbation du Parlement europen. A titre d'exemple, les cooprations renforces, sous l'initiative d'au moins neuf Etats membres, pourraient porter l'avenir sur la gestion des risques agricoles (infra 3.2.3), ou tre tablies en vue d'un rgime de contrle renforc des efforts de pche dans quelques zones maritimes.
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Article 20 2 TUE.
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3. LES CHANGEMENTS LGISLATIFS DANS POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION
LES
3.1. Les changements dans les bases juridiques et les procdures dcisionnelles
Les changements lgislatifs apports par le trait de Lisbonne aux politiques structurelles et de cohsion sont essentiellement d'ordre institutionnel (rpartition des comptences, vid. supra 2) et procdural (introduction de la procdure lgislative ordinaire dans plusieurs politiques et de l'avis conforme pour les accords internationaux). Les changements de fond concernent surtout quelques bases juridiques qui sont largies. A titre formel, la "Communaut" est remplace par l'"Union" dans tous les articles du nouveau trait. Compte tenu du fait que l'Union est dote de la personnalit juridique, elle seule est habilite conclure un accord international dans ses domaines de comptence, avec toutefois, pour la plupart d'entre eux, lapprobation pralable du Parlement europen (3.8). De plus, l'ancienne procdure de codcision de l'Article 251 TCE est remplace par la procdure lgislative ordinaire (Article 294 TFUE) (117) dans la politique commune des transports (3.5.1), la politique rgionale (3.4), les actions de dveloppement des rseaux transeuropens (3.5.2) ainsi que dans les actions dans les domaines de l'ducation et de la jeunesse (3.6.2). La politique culturelle, auparavant dcide par le Conseil l'unanimit au sein de la procdure de codcision, bnficie dornavant de la procdure lgislative ordinaire (3.6.3). De nouvelles bases juridiques sont cres pour le tourisme (3.7) et le sport (3.6.1), soumis galement la procdure lgislative ordinaire. Dans les domaines de l'agriculture et de la pche (3.2 et 3.3) la simple consultation au Parlement disparat au profit de la procdure lgislative ordinaire. Mais le Conseil garde encore, titre exceptionnel, ses pouvoirs dans quelques matires, sans participation parlementaire. Mme si une longue jurisprudence confirme une interprtation restrictive des exceptions, il n'en reste pas moins que la rpartition des pouvoirs opre par le TFUE dans ces deux domaines soulve des problmes importants (politiques et juridiques), ce qui pourrait alimenter de nombreux contentieux interinstitutionnels l'avenir. Le trait de Lisbonne apporte galement des changements au niveau de la typologie des actes juridiques, qui inclut dsormais de nouveaux actes dlgus et une rvision des actes d'excution prcdemment en vigueur (rgime de la comitologie) (3.9). Pour finir, le trait introduit des modifications lgislatives de porte horizontale, sur l'ensemble des politiques structurelles et de cohsion (3.10). Ces modifications sont susceptibles de conduire des changements non ngligeables dans quelques domaines. Il s'agit notamment du droit d'initiative du Parlement sur les rvisions aux traits (en particulier dans le cadre des procdures de rvision simplifies) et du droit d'initiative citoyenne.
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Cette tude n'analyse pas la procdure lgislative ordinaire, d'ailleurs dveloppe dans plusieurs documents parlementaires. Vid. le guide "Codcision et conciliation. Comment le Parlement colgifre dans le cadre du trait de Lisbonne" (DV/795985FR.doc). Un code de conduite a t galement adopt cet gard par le groupe de travail sur la rforme du Parlement europen lors de sa runion du 23 avril 2008. Pour les rfrences, vid.: http://www.europarl.europa.eu/code/about/background_en.htm.
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3.2. Les changements lgislatifs apports la politique agricole commune (Articles 38 44 TFUE)
Le trait de Lisbonne nentrane pas des changements de fond concernant la politique agricole commune (PAC). A lvidence, il s'agit d'une reconduction pure et simple des dispositions existantes dans le TCE (ex Articles 32 38). Ainsi, les rgles concernant la spcificit de la PAC par rapport au droit commun du march intrieur sont maintenues (118). Il en va de mme pour le rgime exceptionnel relatif aux rgles de concurrence (Article 42, premier alina, TFUE), qui reprend sans modification la porte de lex Article 36 TCE (119). De mme, les objectifs de la PAC sont reconduits en ltat (Article 39 TFUE ex Article 33 TCE). Enfin, la structuration possible des marchs agricoles sous forme dorganisations communes de march (OCM) est maintenue en ltat (Article 40 TFUE ex Article 34 TCE). Les changements apports par le trait de Lisbonne la PAC sont donc dordre institutionnel (dans le domaine de la rpartition des comptences) (supra 2.3.1) et dordre procdural (Articles 42 et 43 TFUE par rapport aux ex Articles 36 et 37 TCE) (120). 3.2.1. La procdure lgislative ordinaire dans le domaine agricole Le TFUE introduit la procdure lgislative ordinaire en remplaant la procdure de consultation existante deux niveaux: - les rgles spcifiques de concurrence applicables la production et au commerce des produits agricoles (Article 42, premier alina, TFUE) (121); - et ltablissement de lorganisation commune des marchs agricoles (OCM), ainsi que les autres dispositions ncessaires la poursuite des objectifs de la PAC (Article 43 2 TFUE). La procdure lgislative ordinaire devient ainsi la procdure de droit commun en matire agricole, mais il y a cependant deux importantes exceptions: - au sein du rgime spcial de la concurrence, seul le Conseil peut autoriser loctroi daides pour la protection des exploitations dfavorises par des conditions
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Sauf rserve du remplacement des rfrences au march commun par le march intrieur, lArticle 38 2 TFUE ne modifie pas lancien Article 32 2 TCE: Sauf dispositions contraires des articles 39 44 inclus, les rgles prvues pour ltablissement ou le fonctionnement du march intrieur sont applicables aux produits agricoles. La ralisation du march intrieur agroalimentaire comporte donc une drogation des Articles 26 et 114 TFUE dans la mesure o le lgislateur europen exerce les comptences attribues par le trait en faveur de la PAC. Article 42 TFUE, premier alina: Les dispositions du chapitre relatif aux rgles de concurrence ne sont pas applicables la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure dtermin par le Parlement europen et le Conseil dans le cadre de la nouvelle procdure lgislative ordinaire (qui remplace la procdure de consultation, vid. infra 3.1), compte tenu des objectifs spcifiques de la PAC. Dans ce chapitre nous reprenons lanalyse faite par Claude Blumann dans l'tude demande par la commission de l'agriculture et du dveloppement rural du PE: "La PAC et le Trait de Lisbonne", Parlement europen - Dpartement Thmatique B, Etude IP/B/AGRI/IC2008-061, PE 408.952, Point 1.1, p. 3, Bruxelles (http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/studies/download.do?language=fr&file=23410). On relve au passage que les pouvoirs du Parlement vont devenir plus importants en matire de concurrence "agricole" qu'en matire de concurrence gnrale puisque le Parlement sera simplement consult sur les actes lgislatifs en matire d'ententes, positions dominantes ou aides d'Etat conformment aux Articles 103 et 109 TFUE (qui reprennent sans aucun changement les dispositions procdurales des ex Articles 84 et 87 TCE).
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____________________________________________________________________________________________ structurelles et naturelles et dans le cadre de programmes de dveloppement conomique (Article 42, deuxime alina, TFUE) (122); - seul le Conseil peut adopter les mesures relatives la fixation des prix, des prlvements, des aides et des limitations quantitatives (Article 43 3 TFUE). 3.2.2. La porte des exceptions la procdure lgislative ordinaire agricole La CJCE a toujours estim que les exceptions une rgle ou un principe gnral devaient tre dinterprtation stricte (123). Cest le cas en l'occurrence, la procdure lgislative ordinaire tant devenue la procdure de droit commun dans le domaine agricole. Cette interprtation est renforce par les rfrences gnrales aux objectifs de la PAC (124), la CJCE ayant toujours prn une conception large des objectifs de l'Article 39 (ex Article 33 TCE) (125). D'ailleurs, les exceptions prvues aux Articles 42 et 43 du TFUE ne font aucune rfrence une procdure lgislative spciale. Il faut en dduire que les actes dicts sur ces bases n'ont plus un caractre lgislatif mais excutif. Il y a donc l cration d'une comptence excutive directe en faveur du Conseil, ce qui, d'ailleurs, prend le contre-pied du principe de la hirarchie des normes (126). Sur cette base le Parlement plaide pour une interprtation stricte des Articles 42, deuxime alina, et 43 3, et donc souligne que ces dispositions ne peuvent s'appliquer que dans les cas explicitement couverts par les exceptions: - L'Article 43 3 TFUE limite l'exception la 'fixation' des prix, des prlvements, des aides et des limitations quantitatives. Le terme "fixation" doit tre pris dans son sens naturel ou tymologique: l'tablissement des montants ou niveaux (quantification). Il n'est pas question pour le Conseil seul de se prononcer sur les rgimes de prix, d'aides ou de prlvements dans son ensemble. Toute autre interprtation ferait apparatre l'extension de la procdure lgislative ordinaire l'agriculture comme une rforme en trompe-l'il. Ceci entranerait, dans la pratique, une interprtation large de l'Article 43 3 TFUE qui exclurait le Parlement de la rvision de presque toutes les matires relevant de l'OCM unique. En fait, les principes de base des rgimes des prix, des aides, des prlvements ou des limitations quantitatives (quotas), de mme que leurs rgles gnrales concernant leur mise en uvre, relveront de la procdure lgislative ordinaire. Par contre, l'tablissement concret du niveau des prix, du montant des prlvements ou des aides, ou la dtermination et rpartition des quotas relveront de la comptence du Conseil. - L'Article 42 TFUE change l'articulation entre ses deux alinas. Dans le TCE (ex Article 36) la procdure lgislative tait identique pour les deux paragraphes (simple
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Le TFUE ne prcise pas s'il s'agit d'aides communautaires ou d'aides d'Etat. Les rgimes communautaires d'aides de l'Article 42 TFUE sont dvelopps actuellement lintrieur de la politique de dveloppement rural (deuxime pilier de la PAC). Les rgles de la concurrence s'encadrent l'intrieur de l'OCM unique (Articles 175 181 du Rglement (CE) 1234/2007, JO L 299 du 16.11.2007). Entre autres: CJCE, 5 mai 1998, Royaume-Uni c. Conseil, Aff. C-180/96, Rec. I-2265. Article 42 TCE, premier alina, final: ...compte tenu des objectifs nonces l'Article 39. Article 43 2 TCE: ...ainsi que les autres dispositions ncessaires la poursuite des objectifs de la politique commune de l'agriculture et de la pche. Au nom dune jurisprudence tlologique et systmique que la CJCE dveloppe au demeurant dans tous les domaines du droit communautaire. Vid. Article 291 2 TFUE (3.9.2). Sur ce point, C. Blumann a crit: Il semble qu'il y ait avec l'article 43 3 en matire de PAC une anomalie, puisque en gnral, les actes pris en premire application des traits sont considrs comme lgislatifs (droit driv du premier degr) et les actes d'excution ne viennent qu'ensuite pour mettre en uvre des actes lgislatifs prexistants (droit driv du second degr), Blumann, op.cit. p. 8.
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____________________________________________________________________________________________ consultation). L'alina second tait juste conu comme une illustration du premier en dveloppant le cadre spcifique des rgles agricoles de la concurrence pour les aides (127). Ce n'est plus le cas dans l'Article 42, deuxime alina, du TFUE, en liminant l'adverbe "notamment". Autrement dit, l'autorisation d'octroi d'aides devient une comptence exclusive du Conseil et ne relevant donc pas de la procdure lgislative ordinaire: il y a une exception de comptence propre au profit du Conseil comme dans le cas de l'Article 43. Pour le Parlement europen, l'Article 42 deuxime alina du TFUE constitue une drogation par rapport au rgime gnral des aides d'Etat de l'Article 109 TFUE (o il dispose au moins d'un pouvoir de consultation) et comme toute drogation, elle doit tre d'interprtation stricte et ne peut donc s'appliquer que dans les deux cas qu'elle mentionne expressment: d'une part, pour la protection des exploitations dfavorises par des conditions structurelles ou naturelles, d'autre part, dans le cadre de programmes de dveloppement conomique. Selon l'interprtation du Parlement europen, l'exception en faveur du Conseil ne peut couvrir les aides communautaires du deuxime pilier de la PAC dans ces domaines. Une interprtation plus large serait incohrente par rapport l'ensemble de la politique de dveloppement rural qui relve de la procdure lgislative ordinaire et risquerait de crer de graves distorsions. Le Parlement a explicitement soulev la question de la porte des exceptions de l'Article 43 3 TFUE (128). Le point 30 de sa rsolution du 7 mai 2009 souligne que la procdure lgislative ordinaire s'appliquera tous les actes lgislatifs du domaine de l'agriculture au titre de l'Article 43, paragraphe 2, du TFUE, et qui relveront notamment de cette catgorie, les quatre textes horizontaux dans ce domaine (l'organisation commune de march unique, le rglement sur les paiements directs, le rglement sur le dveloppement rural et le financement de la PAC). La rfrence aux quatre textes de base de la PAC quivaut rejeter la comptence du Conseil sur les rgimes des prix, des aides, des prlvements ou des limitations quantitatives la production. En outre, le point 31 de la mme rsolution du 5 mai 2009 estime que l'article 43, paragraphe 3, du TFUE ne prvoit pas de base juridique ou de pouvoir autonome permettant l'adoption ou la modification de tout acte du Conseil actuellement en vigueur dans le domaine de la PAC. En consquence, le Parlement demande au Conseil de s'abstenir d'adopter toute mesure renvoyant l'article 43, paragraphe 3, du TFUE sans consultation pralable du Parlement. La Commission dans ses commentaires la rsolution du Parlement a signal que le texte du trait ne correspond pas l'interprtation du Parlement concernant l'articulation des deux paragraphes de l'Article 43 du TFUE (129). L'approche des services juridiques de la Commission est base sur l'existence de deux procdures autonomes choisir en fonction des matires. Cependant, le nouveau Commissaire de l'agriculture, M. Dacian Ciolos, dans les rponses au questionnaire de la commission de l'agriculture et du dveloppement rural avant son audition, a indiqu explicitement que l'Article 43 3 du TFUE constituait une exception et, donc, qu'il devait tre interprt de manire restrictive. Il est de l'avis de faire une analyse au cas par cas afin de ne pas vider de son sens le principe gnral de codcision qui doit prvaloir dans le plan agricole. Pour sa part, le Conseil ne s'est pas encore prononc de manire formelle sur ces questions.
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Article 36 TCE, deuxime alina: Le Conseil peut 'notamment' autoriser des aides:..... Rsolution T6-0373/2009 sur le rle nouveau et les responsabilits nouvelles du Parlement en vertu du trait de Lisbonne (vid. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr). Reply of the Commission to the European Parliament resolution on Parliament's new role and responsibilities in implementing the Lisbon Treaty: XI. Agricultural Policy.
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____________________________________________________________________________________________ On peut bien s'imaginer que les exceptions des Articles 42 et 43 3 TFUE seront difficilement appliques dans la pratique tant donn les problmes interinstitutionnels qu'elles soulveraient (du Parlement face au Conseil, concernant la porte de la procdure lgislative ordinaire, mais aussi du Conseil vis--vis la Commission sur les comptences de mise en uvre qui resteraient en mains de cette dernire). Mais du point de vue strictement juridique, il parat souhaitable d'tablir pralablement la ligne de dmarcation entre la procdure lgislative ordinaire et les exceptions en faveur du Conseil. A notre avis, faute d'une claire dlimitation des comptences lgislatives pour la PAC, les conflits politiques et juridiques pourraient survenir souvent, en particulier dans le cadre de la rforme fondamentale de la PAC prvue pour les annes 2011/2012. Une analyse au cas par cas demeure trop incertaine. Un accord interinstitutionnel de coopration lgislative s'avre donc ncessaire en vue de combler le vacuum juris sur la structure et les niveaux dcisionnels des actes agricoles. D'ailleurs, la rpartition des pouvoirs opre par le TFUE conduit mme un recul de la comptence parlementaire puisque le Parlement ne sera plus consult pour les domaines couverts par les exceptions. L'accord interinstitutionnel devrait donc rgler galement la question de la consultation du Parlement dans les cas d'utilisation ventuelle des exceptions des Articles 42 et 43 3 TFUE. 3.2.3. Consquences matrielles du trait de Lisbonne sur la PAC Il faut bien noter que les amendements du Parlement aux propositions lgislatives agricoles ont souvent un impact direct sur le budget communautaire. Ceci explique en partie le retard pris dans l'application de la codcision la PAC. Mme si certains points restent encore clarifier (supra 3.2.2), le TFUE a dfini la procdure lgislative ordinaire en tant que procdure de droit commun appliquer la PAC. D'ailleurs, le TFUE a limin la distinction entre "dpenses obligatoires" (premier pilier de la PAC) et "dpenses non obligatoires" (deuxime pilier de la PAC) (infra 4.2). Dsormais, les deux branches de l'autorit budgtaire (Parlement et Conseil) dcideront conjointement de l'ensemble des crdits du premier poste de dpenses de l'Union (infra 4.1 - Tableau 1). Dans ce contexte, on peut dj avancer que la PAC subira un profond remaniement avec le nouveau cadre financier pluriannuel 2014/2020, qui sera fortement conditionn par l'volution de la crise conomique. On peut s'attendre d'ores et dj une reforme radicale de la PAC pour l'aprs 2013, un exercice que les Institutions europennes n'ont pas os entamer en 2008, au moment de l'adoption de la dernire rforme de cette politique, qualifie de "bilan de sant". Pour l'aprs 2013, on parle mme d'une refondation de la PAC qui concernerait ses objectifs, ses principes et ses mcanismes principaux. Il va de soi que le Parlement europen devra jouer un rle dterminant en vue de la dfinition de cette nouvelle PAC et de son cadre financier, sur base des nouveaux pouvoirs lgislatifs et budgtaires attribus par le TFUE. Mais au pralable, le Parlement devra consolider ses nouvelles prrogatives. Au del des accords interinstitutionnels qui devront interprter la porte des exceptions des Articles 43 et 43 TFUE, le Parlement devra se montrer attentif aux adaptations des rglements de base (notamment sur l'OCM unique et sur les paiements directs) (130) suite l'entre en vigueur du trait de Lisbonne. Dans ce contexte, il devra examiner de prs les nouvelles rgles
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Rglement (CE) 1234/2007 (JO L 299 du 16.11.2007) et Rglement (CE) 73/2009 (JO L 30 du 31.1.2009).
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____________________________________________________________________________________________ mettre en place pour les actes dlgus et les actes d'excution (comitologie), qui sont d'une importance majeure sur le plan agricole (infra 3.9). A plus long terme, une fois que la nouvelle PAC d'aprs 2013 sera dfinie et consolide, le Parlement europen pourra ventuellement prendre l'initiative d'actualiser le chapitre agricole du TFUE au moyen de la procdure de rvision simplifie prvue l'Article 48 6 TUE (infra 3.10.1). Force est de constater que le texte du chapitre agricole du trait est demeur inchang depuis le trait de Rome. S'inspirant des principes productivistes, aujourd'hui obsoltes, les objectifs de la PAC tablis en 1957 n'ont jamais t modifis. Des notions cls de la PAC actuelle comme la multifonctionnalit agricole, le dveloppement rural, le dveloppement durable, la qualit et la scurit alimentaire (food safety), la sant publique et la lutte contre l'obsit, le bien-tre animal, l'amnagement des territoires, la protection des ressources naturelles et de la biodiversit, la lutte contre le changement climatique, le dveloppement des nergies renouvelables d'origine agricole, ou, enfin, la discipline financire n'ont pas t intgres. Il en va de mme pour les mcanismes en vigueur: les paiements dcoupls aux exploitations, la modulation des aides, les instruments financiers (FEAGA, FEADER), la traabilit, la conditionnalit des aides (crosscompliance), etc. En dernier lieu, les dispositions sur les cooprations renforces (Article 20 1 TUE - Articles 326 et s. TFUE) (supra 2.3.3.b) ouvrent une voie explorer moyen terme en vue du dveloppement futur de la PAC rforme (par ex. sur la gestion des risques ou sur le dveloppement des organisations interprofessionnelles sur le plan europen).
3.3. Les changements lgislatifs apports la politique commune de la pche (Articles 38 44 TFUE)
Lintitul du Titre III de la Troisime partie du TFUE ajoute Lagriculture les mots et la pche. De plus, lArticle 38 1 TFUE dispose que lUnion dfinit et met en uvre une politique commune de lagriculture et de la pche. En principe, on pourrait estimer ce changement comme relativement mineur, dans la mesure o depuis lorigine de la Communaut les produits de la pche sont assimils aux produits agricoles (131). Nanmoins, cette rfrence claire une politique de la pche, reprise dans lArticle 43 2 TFUE, permet dautonomiser celle-ci par rapport la PAC, mme si, pour des raisons dconomie lgislative, le TFUE introduit un nouveau paragraphe dans lArticle 38 1 TFUE en rappelant que les rfrences la politique agricole commune ou lagriculture et lutilisation du terme agricole sentendent comme visant aussi la pche, eu gard aux caractristiques particulires de ce secteur. En d'autres mots, le TFUE renonce dvelopper un rgime propre la pche en appliquant le rgime spcifique "agricole" lensemble de lEurope Verte et de lEurope Bleue. Dans ce contexte, les commentaires dj exprims concernant la PAC (supra 3.2.2) peuvent tre repris pour la PCP dans son ensemble. Toutefois, quelques commentaires s'imposent propos de la rfrence spcifique la fixation et la rpartition des
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Par produits agricoles, on entend les produits du sol, de llevage et de la pcherie, ainsi que les produits de premire transformation qui son en rapport direct avec ces produits (Article 38 1 TFUE ex Article 32 1 TCE). LAnnexe I du trait dresse la liste des produits agricoles et de la pche relevant du rgime propre de la PAC et la PCP.
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____________________________________________________________________________________________ possibilits de pche (TACs et quotas), insre dans le rgime exceptionnel de lArticle 43 3 TFUE, qui restent sous la comptence du Conseil. Dans le pass, le Parlement europen disposait d'un droit de consultation pour l'ensemble de la PCP sauf pour la fixation des TACs ("Totaux admissibles de captures") et des quotas. Une base juridique du droit driv, l'Article 20 du Rglement de base du Conseil relatif la conservation et l'exploitation durable des ressources halieutiques dans le cadre de la PCP (132), tait utilise par le Conseil pour contourner la consultation parlementaire pour l'attribution des possibilits de pche (133). En fait, le Conseil a utilis cette disposition de manire rcurrente pour arrter non seulement les attributions des possibilits de pche, mais aussi pour adapter d'autres dispositions de la PCP sans toutefois consulter le Parlement. Cette situation anormale se termine avec l'entre en vigueur du TFUE. Dornavant, la procdure lgislative ordinaire devient la rgle de droit commun pour l'ensemble de la PCP sauf en ce qui concerne la fixation et [] la rpartition des possibilits de pche (TACs et quotas) o l'exception de l'Article 43 3 TFUE sera d'application, mais selon une interprtation restrictive (vid. supra 3.2.2) (134). Les termes "fixation" et "rpartition" des possibilits de pche doivent donc tre compris dans leur sens tymologique pur et concerner uniquement les quantits ou niveaux des TACs et quotas. D'ailleurs, les accords internationaux de pche, un des volets principaux de la PCP, seront conclus aprs l'approbation du Parlement selon la procdure de l'Article 218 6.a TFUE. Nous analyserons leur rgime aprs le TFUE dans le chapitre ddi aux accords internationaux (infra 3.8). D'ores et dj il faut rappeler que l'Union dispose d'une large panoplie d'accords conclus avec des Etats ctiers d'Afrique, du Pacifique, et des pays du Nord (la Norvge, l'Islande, les les Fro et le Groenland). A ces accords s'ajoutent ceux conclus avec plusieurs organisations rgionales de pche (ORP). Enfin, il faut remarquer que, malheureusement, comme c'est dj le cas pour la PAC, le TFUE a manqu l'opportunit dactualiser le cadre gnral de la PCP. Un cadre devenu obsolte la lumire de son volution depuis sa naissance. Des notions et des instruments cls de la PCP (tels quels les "efforts de pche", les "mcanismes de prservation des ressources halieutiques" - TACs -, les "accords internationaux de pche", le "Fonds europen pour la pche", etc.) ne sont toujours pas mentionns dans le chapitre du trait relatif la pche. Une rvision en profondeur du droit primaire concernant ce secteur est dsormais souhaitable. Les procdures de rvision simplifies prvues dans lArticle 48 6 et 7 TUE pourraient sans doute tre utilises cet effet tout en fixant ventuellement un rgime autonome de lEurope Bleue par rapport la PAC (infra 3.10.1).
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Rglement (CE) 2371/2002, JO L 358 du 31.12.2002. Domaine qui inclut les limitations de capture et/ou des efforts de pche, la rpartition des possibilits de pche entre les Etats membres, ainsi que les mesures associes cette limitation (Article 20.1 du Rglement (CE) 2371/2002). Le Point 32 de la rsolution du PE T6-0373/2009 du 7.5.2009 confirme cette interprtation restrictive (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr).
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3.4. Les changements lgislatifs apports la politique rgionale (Articles 3 3 et 3 5 TUE; Articles 174 177 TFUE)
3.4.1. Les changements de fond et d'ordre procdural dans le TUE et le TFUE Le TUE largit le champ d'action de l'Union en matire de cohsion conomique et sociale en ajoutant la "cohsion territoriale" (135). La nouvelle cohsion conomique, sociale et territoriale devient de cette sorte un des principes fondamentaux de l'Union en vue d'un dveloppement harmonieux et durable de l'ensemble de l'Union, complmentaire de la ralisation du march intrieur (Article 3 3 TUE) (136). D'ailleurs, le TUE largit le principe de subsidiarit aux autorits rgionales et locales (Article 5 3 TUE). Concernant le TFUE, les Articles 174 177 remplacent les Articles 158 162 TCE relatifs l'action communautaire en faveur de la cohsion conomique, sociale et territoriale. De plus, un Protocole a t annex aux nouveaux TUE et TFUE (137). Afin d'atteindre cet objectif, l'Union vise rduire l'cart entre les niveaux de dveloppement des diverses rgions et le retard des rgions les moins favorises (Article 174, deuxime alina, TFUE) Sur cette base, le TFUE introduit un nouveau paragraphe dans l'Article 174 qui priorise les rgions o l'action de l'Union doit s'tablir en faveur de la cohsion conomique, sociale et territoriale: une attention particulire est accorde aux zones rurales, aux zones o s'opre une transition industrielle et aux rgions qui souffrent de handicaps naturels ou dmographiques graves et permanents telles que les rgions les plus septentrionales trs faible densit de population (rgions arctiques) et les rgions insulaires, transfrontalires et de montagne (Article 174, troisime alina TFUE). En dehors des Articles 174 177 TFUE, le trait de Lisbonne apporte d'autres modifications significatives: il inclut la cohsion conomique, sociale "et territoriale" parmi les comptences partages de l'Union (Article 4 2.c TFUE) (supra 2.2.2 et 2.3.1);
- l l'Article 14 TFUE met en vidence le rle que jouent les services d'intrt conomique gnral dans la promotion de la cohsion sociale et territoriale de l'Union; dans ce contexte, le Protocole n 26 reconnat le large pouvoir discrtionnaire des autorits nationales, rgionales et locales pour fournir, faire excuter et organiser les services d'intrt gnral (Article premier); il modifie le cadre des aides nationales en faveur de rgions en situation de dsavantage conomique, o le niveau de vie est anormalement bas ou marques par un grave sous-emploi: le TFUE introduit une clause de caducit (de cinq ans) pour les aides octroyes aux rgions de la RFA affectes par la division de l'Allemagne (Article 107 2.c TFUE); et il inclut aussi les aides destines aux rgions ultrapriphriques (Article 107 3.a TFUE); le TFUE introduit galement une disposition concernant les actions devant la CJCE pour violation du principe de subsidiarit: les recours de contrle de la lgalit des actes lgislatifs (Article 263 TFUE) peuvent tre forms par le Comit des rgions contre des actes pour l'adoption desquels le TFUE prvoit sa consultation (138);
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Sur ce point vid. la note du Dpartement Thmatique B "The impact of the Treaty of Lisbon on Regional Policy", PE 431.586, January 2010. Sur cette base, les ventuelles cooprations renforces ne peuvent porter atteinte la cohsion (Article 326 TFUE). Protocole n 28 (JO C 115 du 9.5.2008, p. 310). Article 8 du Protocole n 2 sur l'application des principes de subsidiarit et proportionnalit.
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____________________________________________________________________________________________ en dernier lieu, il reconnat l'organisation des pouvoirs publics aux niveaux national, rgional et local dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union europenne;
En fait, le trait ne prvoit pas de politique rgionale mais seulement des mcanismes destins renforcer la cohsion conomique, sociale et territoriale. Mme si est prvu un ventuel regroupement (Article 177 TFUE; Protocole n 28), l'action communautaire en faveur de la cohsion est jusqu' prsent mise en uvre sous la forme de plusieurs instruments financiers: Trois Fonds finalit structurelle (Article 175 TFUE): a) le Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) (Article 176 TFUE); b) le Fonds Social europen (FSE), dvelopp dans les Articles 162 164 TFUE au sein de la politique sociale et de l'emploi; et c) le Fonds europen d'orientation et de garantie agricole section Orientation (FEOGA-O), dvelopp dans l'Article 40 3 TFUE, sous le cadre de la PAC. Depuis 2005 ce dernier fonds est devenu le Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (FEADER) (139). Le Fonds de cohsion (Article 177, deuxime alina, TFUE). La Banque europenne d'investissement (BEI) (Articles 308 et 309 TFUE et Protocole n 5 annex aux traits). Autres instruments financiers, non cits explicitement dans l'Article 175 TFUE, tels quels le Fonds de solidarit (pour rpondre aux catastrophes naturelles) (140) ou le Fonds europen pour la pche (FEP).
Dans ce sens, les rdacteurs du trait de Lisbonne ont rat l'occasion d'actualiser la terminologie relative au FEOGA (FEADER) et d'inclure les Fonds de solidarit et de la pche dans le droit primaire. Le trait n'a pas modifi non plus le rgime procdural des mesures spcifiques en faveur des rgions ultrapriphriques, pour lesquelles une procdure lgislative spciale est maintenue (141). En revanche, toutes les autres actions en faveur de la cohsion conomique, sociale et territoriale sont dornavant arrtes au moyen de la procdure lgislative ordinaire (142). Il faut noter que la dfinition des missions, des objectifs prioritaires et de l'organisation des fonds finalit structurelle tait auparavant dcide par le Conseil l'unanimit (ex Article 161 TCE - nouvel Article 177 TFUE). 3.4.2. L'impact futur de l'introduction de la cohsion territoriale La notion mme de cohsion territoriale, ni ses implications pour la mise en uvre des politiques communes, n'ont t clairement dfinies par le trait de Lisbonne. Le Parlement europen a demand la Commission la publication d'un livre blanc dans le but de consolider la cohsion territoriale (143), sans raction jusqu' cette date. Malgr tout, on
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Rglement (CE) 1698/2005, JO L 277 du 21.10.2005. Rglement (CE) 2012/2002 (JO L 3111 du 14.11.2002). Le rgime des rgions ultrapriphriques (DOM-TOM franais, Aores, Madre et les Canaries) est bas sur les Articles 349 et 355 TFUE. Articles 175 et 177 TFUE en gnral; Article 178 TFUE pour le FEDER; Article 43 2 TFUE pour l'agriculture et la pche; Article 164 TFUE pour le FSE. Point 24 de la rsolution T6-0163/2009 du 24.3.2009 sur le livre vert sur la cohsion territoriale (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5666042). D'ailleurs, plusieurs rsolutions du PE se sont penches sur les rapports de la cohsion territoriale et les politiques communes ayants des effets territoriaux: Rsolution T6-0157/2009 du 26.3.2009 sur la complmentarit et la coordination de la politique de cohsion et des mesures de dveloppement rural (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5625302); rsolution T6-0164/2009 du 24.3.2009 sur le rapport sur la dimension urbaine de la politique de cohsion dans la
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____________________________________________________________________________________________ peut dj prvoir que l'introduction de la dimension territoriale dans la politique de cohsion aura des impacts dans l'avenir de la politique rgionale stricto sensu et, dans une certaine mesure, dans l'ensemble des instruments financiers finalit structurelle. Elle pourrait se traduire par un renforcement de la coordination de toutes les politiques sectorielles ayant des effets territoriaux (144). Dans ce cas l, il faudrait mettre sur pied une nouvelle approche (intgre) dans la prise de la dcision et la gestion des politiques communes, avec un renforcement des synergies intersectorielles tous les niveaux (local, rgional, national et communautaire). D'ailleurs, on pourrait introduire l'valuation des effets territoriaux au sein de chaque politique et peut-tre mme appliquer des valuations intgres des impacts de l'ensemble des politiques communes dans un territoire spcifique. Dans ce contexte, le dbat sur l'avenir de la politique rgionale et de cohsion sera influenc par les rsultats de l'exprience mene actuellement avec les macro-rgions et spcialement la Stratgie pour la Mer Baltique. Il s'agit l d'une tentative de mise en uvre d'une approche nouvelle, plus ouverte et participative. Si ce modle de coopration renforce au niveau des macro-rgions se dveloppe, il devrait inluctablement intgrer les actions des politiques structurelles et de cohsion (145). Une rvision mi-parcours de la politique rgionale est prvue pour l'anne 2010. Compte tenu du poids de la politique rgionale dans le budget communautaire (Tableau 1, infra 4.1), ce dbat sera fortement conditionn par les ngociations sur le nouveau cadre financier 2014/2020 (dans le cas chant que les Institutions europennes ne dcident pas de prolonger les perspectives financire actuelles jusqu' 2016) (infra 4.4).
3.5. Les changements lgislatifs apports la politique commune des transports (Articles 90 100 TFUE) et aux rseaux transeuropens (Articles 170 172 TFUE)
Dans le cadre de la politique des transports, les Articles 90 100 TFUE remplacent les Articles 70 80 TCE. En parallle, les Articles 170 72 TFUE remplacent les bases juridiques prcdentes sur les rseaux transeuropens (Articles 154 156 TCE). La politique commune des transports et les actions en faveur des rseaux transeuropens relvent du rgime des comptences partages (Article 4 2 g et h TFUE) (supra 2.2.2). 3.5.1. La politique commune des transports Dans le domaine de la politique des transports, les changements apports par le trait de Lisbonne sont mineurs. L'ancienne procdure de codcision cite dans les Articles 71, 75 et 80 TCE, introduite par le trait d'Amsterdam, est remplace par la procdure lgislative ordinaire (Articles 91, 95 et 100 TFUE). De plus, le trait de Lisbonne introduit la caducit
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nouvelle priode de programmation (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5637232); rsolution T60156/2009 du 24.3.2009 sur les meilleures pratiques dans le domaine de la politique rgionale et les obstacles utilisation des Fonds structurels (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608562); et rsolution T6-0432/2008 du 21.10.2008 sur le rapport sur la gouvernance et le partenariat aux niveaux national et rgional (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608632). Point 10 de la rsolution du 26.3.2009 sur le livre vert sur la cohsion territoriale, prcite (T6-0163/2209). D'ailleurs, le point 8 de la rsolution T6-0373/2009 du 7.5.2009 estime que l'inclusion de la cohsion territoriale accrotra la comptence du Parlement pour valuer l'impact territorial des grandes politiques de l'Union. Vid. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr. Les premiers rsultats concrets de la Stratgie pour la Mer Baltique sont attendus pour 2011 et donneront ventuellement lieu une rvision de l'approche suivie et une rflexion sur la possibilit et l'opportunit d'appliquer ce modle de coopration d'autres rgions.
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____________________________________________________________________________________________ pour les mesures exceptionnelles prises par la RFA pour compenser les dsavantages conomiques des rgions affectes par la division de l'Allemagne (Article 98 TFUE): cinq ans aprs l'entre en vigueur du trait (le 1er dcembre 2014), le Conseil, sur proposition de la Commission, peut adopter une dcision abrogeant l'Article 98 (146). Jusqu' l'tablissement des rgles communes dans le domaine des transports (vises dans l'Article 91 TFUE), le Conseil garde le pouvoir d'accorder des mesures de drogation (Article 92 TFUE). Ces drogations seront arrtes l'unanimit, sans participation du Parlement. En dehors des changements dans les bases juridiques spcifiques de la politique commune des transports, il faut remarquer que le trait de Lisbonne a modifi d'autres domaines qui auront des effets indirects sur les travaux de la commission TRAN. Tout d'abord, l'Article 191.1 TFUE a introduit la lutte contre le changement climatique dans les exigences de la protection de l'environnement intgrer dans la dfinition et la mise en uvre des politiques de l'Union dans son ensemble (Article 11 TFUE). Sur cette base, aprs la signature du Protocole de Kyoto et en vue des mesures qui suivront la Confrence de Copenhague de dcembre 2009, la politique des transports, notamment routiers et ariens, sera affecte trs directement par la stratgie communautaire de rduction des missions des gaz effet de serre. En outre, le Titre "Recherche et dveloppement technologique" du TFUE ajoute la rfrence "l'espace" et introduit un nouvel Article 189 pour une politique spatiale europenne. Dans ce domaine, l'Union dispose d'une comptence pour mener des actions, notamment pour dfinir et mettre en uvre des programmes, sans que l'exercice de cette comptence ne puisse avoir pour effet d'empcher les Etats membres d'exercer la leur (Article 4 3 TFUE). Le programme-cadre pluriannuel de la recherche, du dveloppement technologique et de l'espace sera statu conformment la procdure lgislative ordinaire (Article 182 1 TFUE), mais les programmes spcifiques mettre sur pied seront dcids conformment une procdure lgislative spciale o le Parlement aura le seul droit de consultation (Article 182 4 TFUE). En dernier lieu, les nouvelles dispositions sur l'espace de libert, de scurit et de justice (Articles 67 89 TFUE) peuvent avoir des effets sur la politique des transports, trs particulirement dans le cadre de la coopration judiciaire en matire civile et pnale (Articles 81 et 82 TFUE) et des contrles des passagers qui pourront tre effectus. Ce domaine est devenu une comptence partage suite la disparition du troisime pilier dans les traits (Article 4 2.j TFUE) (supra 2.2.2). 3.5.2. Les rseaux transeuropens Les orientations et les actions envisages dans le domaine des rseaux transeuropens sont galement arrtes par le Parlement europen et le Conseil conformment la procdure lgislative ordinaire (Article 172 TFUE), qui remplace la procdure de codcision. Les rseaux transeuropens comportent les infrastructures de transport, de tlcommunications et d'nergie (Article 170 TFUE) (147). Ils contribuent la ralisation du march intrieur (Article 26 TFUE) et au renforcement de la cohsion conomique, sociale et territoriale (Article 174 TFUE) en tenant compte de la ncessit de relier les rgions
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Cette mme disposition a t insre dans l'Article 107 2.c TFUE dans le cadre des aides accordes par les Etats (rgles de concurrence). Vid, 3.4.1. Cependant, pour des raisons organisationnelles, le Parlement a attribu les rseaux transeuropens la commission TRAN en exclusivit. Voir Annexe VII du Rglement du Parlement europen, XI, p. 140
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____________________________________________________________________________________________ insulaires, enclaves et priphriques aux rgions centrales de l'Union (Article 170 2 TFUE).
3.6. Les changements lgislatifs apports aux politiques de la culture, de l'ducation, de la jeunesse et du sport (Articles 165 et 167 TFUE)
La base juridique des actions menes par l'UE dans le domaine de la culture est insre dans l'Article 167 TFUE, qui remplace l'Article 151 TCE. Les objectifs des actions de l'Union dans les domaines de l'ducation, de la jeunesse et du sport relvent de l'Article 165 TFUE (ex Article 149 TCE) (148). 3.6.1. Le sport Bien qu'aucun article du trait CE ne mentionnt explicitement le sport, l'Union europenne a jou un rle dcisif dans ce domaine, notamment au moyen de la jurisprudence de la CJCE. L'affaire Bosman (149) en particulier a eu un impact majeur sur le sport professionnel en tablissant que les indemnits de transfert constitueraient une entrave la libre circulation des travailleurs (footballeurs) et taient ds lors illgales en vertu du trait. Les traits d'Amsterdam et de Nice ont inclu des dclarations relatives au sport. Il manquait toutefois une base juridique spcifique dans le droit primaire. Le trait de Lisbonne introduit le sport dans la liste des comptences des actions d'appui, de coordination et de complment de l'Union (Article 6 e) TFUE) (supra 2.2.3). De plus, il cre une base juridique propre dans l'Article 165 TFUE, ct de l'ducation et de la jeunesse. Dornavant, l'Union contribuera la promotion des enjeux europens du sport, tout en tenant compte de ses spcificits, de ses structures fondes sur le volontariat ainsi que de sa fonction sociale et ducative (Article 165 1, deuxime alina, TFUE). L'action communautaire dans ce domaine visera dvelopper la dimension europenne du sport, en promouvant l'quit et l'ouverture dans les comptitions sportives et la coopration entre les organismes responsables. Elle protgera galement l'intgrit physique et morale des sportifs, notamment des plus jeunes (Article 165 2 TFUE) (150). La premire consquence pratique de l'introduction de cette nouvelle base juridique dans le trait sera la mise en uvre d'un nouveau programme du sport au niveau europen. Cette dcision, ainsi que celles qui suivront dans ce domaine, sera arrte au moyen de la procdure lgislative ordinaire (Article 165 4 TFUE).
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(http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULESEP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). La formation professionnelle, inclue galement dans le Titre XII du TFUE (Article 166), ne sera pas analyse dans cette tude compte tenu qu'elle ne s'intgre pas dans les politiques structurelles et de cohsion et relve de la commission de l'emploi et des affaires sociales (Vid. Annexe VII, Point VII, du Rglement du Parlement europen). CJCE Aff. C-145/93 du 15.12.1995, Rec. p. 4921. Le point 27 de la rsolution T6-0373/2009 du 7.5.2009 souligne que l'Union peut enfin arrter des mesures pour le dveloppement du sport et de sa dimension europenne et tenir dment compte de la nature particulire du sport dans l'application d'autres politiques communautaires. Vid. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608622&noticeType=null&language=fr.
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____________________________________________________________________________________________ 3.6.2. L'ducation et la jeunesse Les principaux changements dans les domaines de l'ducation et de la jeunesse sont d'ordre procdural. La procdure lgislative ordinaire remplace la procdure de codcision (Article 165 4 TFUE). Par ailleurs, le trait de Lisbonne ajoute l'encouragement de la participation des jeunes la vie dmocratique de l'Europe (Article 165 2, cinquime alina, TFUE). Toutefois, l'Union est dj active dans cette matire: en particulier, la promotion de la participation civique est un des objectifs majeurs du programme "Jeunesse en action". On peut compter que l'introduction de ce nouvel objectif renforcera l'action communautaire dans ce domaine. Dans le cadre des actions d'aide humanitaire, le trait cite galement la cration d'un "Corps volontaire europen" avec l'objectif prcis d'encourager la participation des jeunes europens dans ce domaine (Article 214 5 TFUE). Ce Corps de volontaires sera dvelopp par le biais de la procdure lgislative ordinaire. En outre, le commerce des services d'ducation est explicitement cit dans lArticle 207 4 b TFUE. La ngociation et la conclusion des accords internationaux dans ce domaine sont statues par le Conseil l'unanimit lorsque ces accords risquent de perturber lorganisation des services ducatifs au niveau interne et de porter atteinte la responsabilit des Etats pour la fourniture de ces services. Il s'agit donc d'un rgime drogatoire par rapport aux accords internationaux en gnral, o la rgle est toujours la majorit qualifie (Article 207 4, premier alina et Article 218 8 TFUE). Toutefois, le Parlement europen a des pouvoirs dapprobation dans tous les accords commerciaux, dans la mesure o la politique commerciale commune relve de la procdure lgislative ordinaire (Article 218 6 a.v TFUE) (infra 3.8). Il faut finalement signaler que l'Article 14 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union europenne dispose que toute personne a droit l'ducation ainsi qu' l'accs la formation professionnelle et continue (151). Cette Charte, mme si elle ne cre aucune comptence ni aucune tche nouvelles pour l'Union, a la mme valeur juridique que les traits et elle est donc juridiquement contraignante depuis l'entre en vigueur du trait de Lisbonne (152). 3.6.3. La culture Le prambule du TUE reconnat les hritages culturels, religieux et humanistes comme source d'inspiration des valeurs de l'Union europenne. En outre, le nouvel Article 3 TUE reconnat, parmi les objectifs de l'Union, le respect de la richesse de la diversit culturelle et linguistique, ainsi que la sauvegarde et le dveloppement du patrimoine culturel europen. Mais le changement majeur apport par le trait de Lisbonne en ce qui concerne la politique culturelle concerne l'introduction de la procdure lgislative ordinaire (Article 167 5 TFUE). Jusqu' prsent le Conseil statuait l'unanimit tout au long de l'ancienne procdure de codcision. Cependant, cette modification n'aura pas d'effet significatif l'avenir dans un domaine o les Etats avaient l'habitude d'arrter des dcisions par consensus. En outre, le
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Vid. http://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_fr.pdf Vid. Article 6 1 TUE et la premire dclaration annexe au trait (JO C 115 du 9.5.2008, pages 19 et 337).
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____________________________________________________________________________________________ Conseil voit maintenu son pouvoir d'adoption de recommandations dans cette matire, sur proposition de la Commission. Par ailleurs, le commerce des services culturels et audiovisuels est cit dans l'Article 207 4 a TFUE (politique commerciale commune). Le Conseil statue l'unanimit pour la ngociation et la conclusion des accords internationaux dans ce domaine, lorsque ces accords risquent de porter atteinte la diversit culturelle et linguistique de l'Union. De faon identique aux accords sur le commerce des services ducatifs (supra 3.6.2), il s'agit d'une drogation par rapport aux accords internationaux o la rgle est toujours la majorit qualifie (Articles 207 4 et 218 8 TFUE) (infra 3.8). Le Conseil voit ainsi garanti le respect de l'"exception culturelle", toujours invoque par l'Union durant les ngociations de l'OMC (153). Toutefois, le Parlement europen a des pouvoirs dapprobation dans les accords couvrant ces domaines dans la mesure o leur est applique la procdure lgislative ordinaire (Article 218 6 a.v TFUE) (infra 3.8).
3.7. Les changements lgislatifs apports la politique du tourisme (Article 195 TFUE)
Les traits de Maastricht et d'Amsterdam avaient inclu le tourisme parmi les objectifs de l'UE (Article 3 1.u TCE), sans prvoir les instruments pour sa mise en uvre. Le trait de Lisbonne cite le tourisme parmi les comptences d'appui, de coordination et de complment de l'Union (supra 2.2.3). Il introduit galement une base juridique spcifique en la matire (Article 195 TFUE). Dornavant l'Union compltera l'action des Etats membres, notamment en promouvant la comptitivit des entreprises dans ce secteur, de plus en plus important pour l'conomie europenne et l'emploi. Le Parlement europen et le Conseil statueront sur les mesures en faveur du secteur touristique par le biais de la procdure lgislative ordinaire. Mais toute harmonisation des dispositions lgislatives et rglementaires des Etats membres est exclue dans la mesure o de telles initiatives d'harmonisation relvent de la catgorie des comptences partages (supra 2.2.2). Le tourisme induit une demande considrable en services de transport. Pour cette raison, le Parlement a attribu ce domaine la commission permanente TRAN (154).
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L'"exception culturelle" est base sur la nature spcifique des industries culturelles et audiovisuelles et de la protection de la diversit culturelle et du pluralisme des mdias. En outre, le Protocole 29 du TFUE se penche sur le systme de radiodiffusion publique dans les Etats membres, un sujet troitement li au domaine audiovisuel. Voir Annexe VII du Rglement du Parlement europen, XI, p. 140 (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//NONSGML+RULESEP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR).
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3.8. Les changements lgislatifs apports aux accords internationaux ayant des implications pour les politiques structurelles et de cohsion (Articles 207 et 218 TFUE)
A l'origine, les comptences attribues par le trait la Communaut pour conclure des accords internationaux dans le cadre du premier pilier communautaire se dveloppaient sur base dune procdure gnrale (ex Article 300 TCE), avec quelques adaptations pour des accords spcifiques. Les comptences de ngociation et de conclusion des accords lis aux politiques structurelles et de cohsion relevaient des ces accords spcifiques et elles taient limites deux cas: en matire douanire et de politique commerciale commune pour les accords tarifaires et commerciaux (ex Article 133 TCE); en matire d'accords d'association (ex Article 310 TCE).
Le trait de Nice a, par ailleurs, tendu la porte des accords internationaux (initialement limite au commerce des biens) aux services (ex Article 133 4 TCE) (155). Selon le TCE, le Parlement europen ntait en rien associ la phase de ngociation des accords internationaux. Il disposait seulement d'un droit dinformation sur les accords dassociation dj conclus (ex Article 300 2 CE). Il n'tait consult que dans le cas d'accords concernant les services et les droits de proprit intellectuelle (ex Article 133 5 TCE). Depuis l'entre en vigueur du TFUE toutes les matires relevant de la PCC seront de la comptence exclusive de l'Union (2.2.1). Il n'existera donc plus d'accords commerciaux mixtes conclus la fois par l'Union et par les Etats membres. En parallle, le TFUE effectue une refonte fondamentale de ce cadre dans les Articles 207 et 218 en largissant les pouvoirs parlementaires. 3.8.1. Les changements procduraux: le rle du Parlement europen dans les accords internationaux Le TFUE introduit la procdure lgislative ordinaire pour la mise en uvre de la politique commerciale commune (Article 207 2 TFUE). Cette nouvelle procdure s'appliquera dsormais l'ensemble des instruments autonomes de politique commerciale: aux rglements de base relatifs aux instruments de dfense commerciale, au systme de prfrences gnralises (SPG), l'antidumping, aux rgles d'origine, etc. Le TFUE (Articles 207 3 et 218 1) a tabli une procdure spciale pour la ngociation et conclusion des accords internationaux en octroyant des pouvoirs consultatifs ou dapprobation au Parlement europen en fonction de la nature de laccord (Article 218 6
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Les rvisions successives des traits ont permis d'largir la liste des accords internationaux du premier pilier communautaire d'autres matires: la recherche et le dveloppement technologique (ex Article 170 TCE nouvel Article 186 TFUE); l'environnement (ex Article 174 4 TCE - nouvel Article 191 4 TFUE); les taux de change et le systme montaire (ex Article 111 TCE - nouveaux Articles 138 et 219 TFUE), la coopration conomique, financire et technique avec des pays tiers (ex Article 181 A TCE - nouveaux Articles 212 214 TFUE); et la proprit intellectuelle (ex Article 133 5TCE - nouvel Article 207 4 TFUE). tant donn que ces domaines ne concernent pas les politiques structurelles et de cohsion, nous ne les analyserons pas.
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____________________________________________________________________________________________ TFUE). Le Parlement, qui n'tait mme pas consult pour la conclusion des accords tarifaires et commerciaux selon le TCE, amliore donc trs sensiblement sa position. Au-del de nouvelles prrogatives parlementaires, cette nouvelle procdure de lArticle 218 TFUE reprend sur le fond lensemble des dispositions du trait CE concernant la signature, la conclusion, voire la suspension des accords internationaux, y compris donc les rgles de vote au sein du Conseil (Article 218 5, 6, 8 et 9 TFUE). Le Conseil autorise louverture des ngociations, arrte les directives de ngociation, autorise la signature et conclut les accords (Article 218 2 TFUE). Tout au long de la procdure, le Conseil statue la majorit qualifie (Article 218 8, premier alina, TFUE). Exceptionnellement, le Conseil statue lunanimit lorsque laccord porte sur un domaine pour lequel celle-ci est requise pour ladoption dun acte lUnion. Tel est le cas pour les accords dassociation et les accords de coopration conomique, financire et technique avec les Etats candidats ladhsion (Article 218 8, deuxime alina, TFUE). Il statue galement lunanimit pour la ngociation et la conclusion dun accord dans les domaines: du commerce de services et des aspects commerciaux de la proprit intellectuelle, ainsi que des investissements trangers directs, lorsque cet accord comprend des dispositions pour lesquelles lunanimit est requise pour ladoption de rgles internes (Article 207 4, deuxime alina, TFUE); du commerce des services culturels et audiovisuels, lorsque ces accords risquent de porter atteinte la diversit culturelle et linguistique de lUnion (Article 207 4, troisime alina, a) TFUE) (vid. supra 3.6.3); et du commerce des services sociaux, dducation et de sant, lorsqu'il y a un risque de perturber gravement lorganisation de ces services au niveau national et de porter atteinte la responsabilit des Etats membres pour leur fourniture (Article 207 4, troisime alina, b) TFUE) (vid. supra 3.6.3). La Commission na pas le pouvoir de conclure des accords. Tout au plus, elle peut tre, le cas chant, habilite par le Conseil sous certaines conditions spcifiques, approuver par la suite les modifications dun accord conclu lorsque celui-ci prvoit que ces modifications doivent tre adoptes selon une procdure simplifie (Article 218 7 TFUE). Dans ce contexte, le Parlement europen dispose dornavant dun vritable pouvoir dapprobation, sous la forme dun avis conforme, pour la conclusion de divers accords (Article 218 6.a TFUE): les accords dassociation (souvent le prlude une adhsion future), dj cits dans le TCE (ex Article 310 TCE); les accords crant un cadre institutionnel spcifique en organisant des procdures de coopration, galement dj cits dans le TCE (ex Article 300 3 TCE); les accords ayant des implications budgtaires notables pour lUnion, galement repris du TCE (ex Article 300 3 TCE); les accords portant adhsion de lUnion la Convention europenne de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts fondamentales; un domaine nouveau, introduit par le TFUE;
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____________________________________________________________________________________________ les accords couvrant des domaines auxquels sapplique la procdure lgislative ordinaire (depuis le TFUE, mme si aucun acte interne na t adopt selon cette procdure) (156); enfin, les accords couvrant des domaines auxquels s'applique une procdure lgislative spciale lorsque l'approbation du Parlement europen est requise; domaine nouveau, introduit par le TFUE.
Dans les autres accords, le Parlement europen dispose d'un simple pouvoir de consultation (Article 218 6.b TFUE) (157), sauf pour ceux portant exclusivement sur la PESC, o le Parlement demeure exclu (Article 218 6, premier alina, TFUE). En dehors des dispositions de lArticle 218 6 TFUE, le Parlement a galement le pouvoir dapprobation pour les accords dadhsion (Article 49 TUE), au moyen dun avis conforme mis la majorit des membres qui le composent. Par ailleurs, le TFUE ne dit rien sur les nouveaux accords spcifiques en vue de dvelopper des relations privilgies avec les pays voisins de lUnion, cres par lArticle 8 TUE (158). En principe, ils devraient tre assimils aux accords dassociation et donc recevoir lapprobation du Parlement europen sauf si l'on considre qu'ils constituent une sorte de politique extrieure de proximit. Dans ce cas-l ils relveraient de la PESC, sans participation du PE. Par ailleurs, bien que le Parlement europen soit toujours exclu de la phase de ngociation des accords, le TFUE prvoit quil sera inform rgulirement de ltat davancement des ngociations dans le cas des accords commerciaux (Article 207 3 TFUE) et, pour lensemble des accords, toutes les tapes de la procdure (Article 218 10 TFUE). 3.8.2. Les accords internationaux et les politiques structurelles et de cohsion Dornavant, la plupart des accords internationaux relevant des politiques structurelles et cohsion seront conclus aprs l'approbation du Parlement europen pour autant qu'ils couvrent des matires auxquelles la procdure lgislative ordinaire s'applique (Article 218 6.a.v TFUE) et/ou qu'ils aient des implications budgtaires importantes pour l'Union (Article 218 6.a.iv TFUE). Il s'agit notamment des accords internationaux de pche, des accords sur les transports et des accords commerciaux, bilatraux ou multilatraux, qui encadrent les produits agricoles et de la pche ainsi que les services culturels, audiovisuels et ducatifs. En outre, le TFUE cite explicitement deux accords relevant des politiques structurelles et de cohsion, dans le cadre de la politique commerciale commune (Article 207 TFUE): Les accords en matire des transports (Article 207 5 TFUE), en renvoyant aux Articles 90 100 TFUE pour le fond et lArticle 218 pour la procdure de ngociation et de conclusion des accords dans ce domaine (3.5); Les accords commerciaux sur les services culturels, audiovisuels et dducation (Article 207 4 a et b TFUE), auxquels sapplique la procdure de lArticle 218; toutefois, ces accords internationaux sont arrts par le Conseil lunanimit en
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Auparavant lavis conforme ne simposait que si un acte interne avait t adopt en codcision et devait tre modifi en vertu de laccord (ex Article 300 3 TCE). Par exemple, les accords de coopration en matire pnale. Cette politique de voisinage a t annonce par le Conseil europen de Bruxelles des 13 et 14 mars 2008 en vue de relancer le processus euro-mditerranen de Barcelone, initi en 1995. Les organes de cette politique de voisinage mditerranenne ont t dj crs (Union de la Mditerrane).
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____________________________________________________________________________________________ vue de la protection de lexception culturelle et de garantir le bon fonctionnement des services ducatifs au niveau national (supra 3.6.2 et 3.6.3). Paradoxalement, le TFUE ne mentionne jamais les accords internationaux de pche bien qu'ils soient les plus nombreux. Il a t dj indiqu (supra 3.3) que ces accords spcifiques doivent tre inclus dans la procdure de lArticle 218 6.a TFUE (avec avis conforme du Parlement europen), dans la mesure o la pche relve des domaines auxquels sapplique la procdure lgislative ordinaire (Article 43 2 TFUE - Article 218 6.a.v TFUE)). En outre, les accords de pche en rgime de partenariat avec des pays tiers (o l'accs aux ressources donne lieu une compensation financire de l'Union) seraient soumis la procdure de l'Article 218 6 a.iv TFUE dans la mesure o ils auront des implications budgtaires notables pour lUnion (159). Par ailleurs, les changes des produits de la pche sont soumis de manire gnrale aux rgles multilatrales arrtes dans le cadre de lOMC (160), qui relvent du domaine de la politique commerciale commune PCC (Article 207 TFUE). Cependant, les mesures internes de gestion sont adoptes sur la base de l'Article 43 TFUE (PCP) et en particulier dans le cadre de lorganisation commune des marchs dans le secteur des produits de la pche et de l'aquaculture (161) (supra 2.3.1). L'agriculture n'est galement pas cite par le TFUE en ce qui concerne les accords internationaux, bien que le volet agricole ait une importance majeure dans la plupart des accords prfrentiels contracts par lUnion (avec les pays du Bassin mditerranen, les pays ACP, le MERCOSUR, etc.). Ces accords prfrentiels (ainsi que quelques concessions unilatrales arrtes sur base du systme des prfrences gnralises - SPG) sont cheval sur la politique commerciale commune (Article 207 TFUE) et la politique de la coopration avec les pays tiers (Articles 208 213 TFUE). Sur base du critre du but et de lobjet principal dun accord, lUnion peut conclure un accord spcifique de coopration (sur base des Articles 209 2 ou 212 3 TFUE) ou un accord commercial (conformment la procdure de lArticle 218 6.a TFUE). En parallle, le Parlement europen et le Conseil statuent toujours conformment la procdure lgislative ordinaire sur les mesures prvues pour la mise en uvre de la politique de coopration (Article 209 1 TFUE; Article 212 2 TFUE) et sur le cadre dans lequel est mise en uvre la politique commerciale commune (Article 207 2 TFUE). En tout tat de cause, le trait tant muet en la matire, les changes agricoles sont rgis actuellement par les accords multilatraux de lOrganisation Mondiale du Commerce (OMC) et tout particulirement par laccord sur lagriculture (162). Il a t dj signal (supra 2.3.1) que la rpartition des comptences entre la PAC et la PCC a t tablie par la CJCE dans son avis 1/94 relatif lOMC (163). Le cadre gnral des engagements de lUnion par rapport un systme multilatral de rgulation des changes relve de l'Article 207 2
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Il y a plusieurs types d'accords de pche: a) les accords de partenariat, en vertu desquels la flotte europenne obtient un accs aux ressources en contreprestation des compensations financires ou un accs au march europen moyennant des tarifs douaniers infrieurs; b) les accords de rciprocit, qui impliquent un change de possibilits de pche entre flottes communautaires et flottes de pays tiers (du Nord de l'Europe); c) les accords multilatraux avec les organisations rgionales de pche (ORP) en vue notamment de prvenir la pche illicite; et d) les conventions internationales, qui encouragent l'utilisation quitable et efficace des ressources halieutiques et protgent l'environnement marin. Dcision 94/800/CE, JO L 336 du 23.12.1994. Rglement (CE) 104/2000, JO L 17 du 21.1.2000 (Titre V). Dcision 94/800/CE, JO L 336 du 23.12.1994. Le rglement (CE) 3290/1994 (JO L 349 du 31.12.1994) a dvelopp l'accord agricole de l'OMC au plan interne. CJCE, Avis 1/94 du 15 novembre 1994, Rec. I-5267.
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____________________________________________________________________________________________ TFUE (PCC) mais les mesures internes de gestion sont adoptes sur la base de l'Article 43 TFUE (PAC) et en particulier dans le cadre de lOCM unique (164).
3.9. La nouvelle typologie des actes juridiques de l'Union: examen particulier des actes dlgus et des actes d'excution (Articles 290 et 291 TFUE)
Le trait de Lisbonne (Article 288 TFUE) garde les instruments juridiques prvus par le TCE (ex Article 249 TCE). Nanmoins, une distinction est clairement tablie entre les actes lgislatifs (rglements, directives, dcisions), adopts conformment une procdure lgislative ordinaire ou spciale (Article 289 TFUE), et les actes non lgislatifs (avis, recommandations, actes dlgus, actes d'excution) (Articles 288 et 290 292 TFUE). Mais les innovations les plus importantes sont celles relatives aux actes dlgus (Article 290 TFUE) et aux actes d'excution (Article 291 TFUE). La distinction entre les actes lgislatifs et les actes dlgus, ainsi que la reconnaissance du rle excutif de la Commission, sous le contrle part gale des deux branches de l'autorit lgislative, amliorera la qualit de la lgislation communautaire (165). Mais plusieurs lments des actes dlgus ainsi que le nouveau cadre sur les actes d'excution restent encore dfinir. 3.9.1. Les actes dlgus L'Article 290 1 TFUE dispose qu'un acte lgislatif peut dlguer la Commission le pouvoir d'adopter des actes non lgislatifs de porte gnrale qui compltent ou modifient certains lments non essentiels de l'acte lgislatif. Il faut reconnatre que tracer la limite l'intrieur d'un acte de base entre ce qui relve des lments essentiels et ce qui relve des lments non essentiels n'est pas simple. Nanmoins, il existe dj une jurisprudence assez fine de la CJCE pour dresser la ligne de partage (166). Un acte lgislatif de base pourrait donc comprendre trois sries de dispositions: celles comportant les lments essentiels ne pouvant faire l'objet ni de dlgation ni d'excution: par exemple, les orientations gnrales d'un acte, les principes gnraux qui le sous-tendent, ou, en dernier lieu, les champs d'application des rgimes (de rgulation ou de soutien); celles portant sur les lments non essentiels de l'acte susceptibles de faire l'objet de dlgation en vue de les modifier ou de les complter; et, enfin, celles portant sur les lments non essentiels qui pourraient faire l'objet de prcision ou clarification en utilisant les procdures excutives (Article 291 TFUE) (infra 3.9.2).
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Rglement (CE) 1234/2007, JO L 299 du 16.11.2007 (Part III. changes commerciaux avec les pays tiers). Point 3 de la rsolution du Parlement europen T6-0387/2009 du 7.5.2009. Vid. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr. Jurisprudence fonde notamment sur la comitologie agricole: CJCE, 17 dcembre 1970, Koester, Aff. 25/70, Rec. 1161; CJCE, 13 dcembre 1997, Eridiana Beghin-Say, Aff. C-103/96, Rec. I-1453. Pour une liste des principaux arrts de la CJCE sur la comitologie, vid. sur IPOLNET: http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/webdav/site/myjahiasite/shared/code/List%20of%20relevant%2 0ECJ%20rulings.pdf.
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____________________________________________________________________________________________ La pratique des actes dlgus pourrait thoriquement menacer la fonction lgislative du Parlement. Mais il faut mentionner que le rgime de la dlgation offre au Parlement de nombreuses garanties: d'abord parce qu'il doit consentir l'opration puisque la dlgation doit dcouler d'un acte lgislatif de base que le Parlement aura adopt auparavant en collaboration avec le Conseil (Article 290 1 deuxime alina TFUE); ensuite parce que ledit acte lgislatif doit fixer le contenu, la porte et la dure de la dlgation (Article 290 1 deuxime alina TFUE); en outre, parce que d'autres conditions peuvent encore tre fixes, parmi lesquelles figurent un pouvoir de rvocation de la dlgation au profit du Conseil ou du Parlement (Article 290 2.a TFUE) ainsi qu'un pouvoir d'objection contre l'acte dlgu au profit de chacun des deux colgislateurs susceptible de paralyser l'entre en vigueur de l'acte concern (Article 290 2.b TFUE); dans ces deux hypothses, le Parlement doit statuer la majorit de ses membres (Article 290 2 troisime alina TFUE); finalement, parce que les conditions prvues l'Article 290 TFUE ne sont pas exhaustives et le Parlement europen peut en proposer d'autres, travers son pouvoir d'amendement dans le cadre de la procdure lgislative ordinaire (par exemple, en se montrant plus exigeant sur le plan de l'information quant aux mesures prises par la Commission, ou sur le plan du contrle).
Il va de soi que l'exercice effectif de ces garanties exigera la mise en uvre d'une surveillance accrue des dispositions de chaque proposition lgislative de la Commission par chaque commission parlementaire. Bien videmment, la dlgation ne peut jamais devenir un instrument de lgislation ordinaire et le Parlement europen devra en prserver le caractre exceptionnel. Une utilisation large des actes dlgus mettrait en cause l'quilibre institutionnel, le principe de transparence et, enfin, la lgitimit mme des procdures lgislatives de l'Union. La controverse juridique sur la porte des actes dlgus est dj ouverte dans le cadre d'une des propositions lgislatives inclues dans la communication "omnibus" de la Commission (167) tablissant un programme de documentation des captures de thon rouge (168). Dans ce contexte, la Commission a prsent en dcembre 2009 une Communication relative aux nouveaux actes dlgus en application de l'Article 290 du TFUE (169). Dans ce document la Commission propose des modles contenant des formules standard utiliser dans le cadre des futures dlgations (notamment sur la dure de la dlgation ainsi que sur le droit de rvocation / objection). Mais il faut bien noter que le TFUE n'impose aucune limitation aux pouvoirs lgislatifs du PE dans ce domaine. Ceci dit, les modles proposs ne sont pas contraignants pour les colgislateurs. Sur cette base, le Parlement serait plutt favorable une analyse au cas par cas en surveillant que les prrogatives d'approbation, d'objection et de rvocation des dlgations soient toujours bien respectes. Pralablement au vote de la plnire, la Confrence des Prsidents des commissions du PE devra se
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COM (2009) 665 du 2.12.2009. COM (2009) 406 du 3.8.2009. COM (2009) 673 du 9.12.2009. Voir aussi le "Non Paper" intitul: "Mise en uvre de l'Article 290 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne", 12 novembre 2009.
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____________________________________________________________________________________________ prononcer dans les mois qui viennent sur le cadre appliquer aux dlgations lgislatives l'avenir comme rponse la Communication de la Commission (170). 3.9.2. Les actes d'excution (anciennes procdures de "comitologie") Le Trait de Lisbonne introduit une distinction entre les actes dlgus et les actes d'excution. Auparavant, ces deux types d'actes taient rgis par la Dcision 1999/468/CE du 28.6.1999, tel que modifie (Dcision relative la comitologie) (171). Dsormais, l'adoption des actes dlgus sera rgle dans l'acte lgislatif de base concern (supra 3.9.1), tandis que pour adopter un acte d'excution, il faudra adopter pralablement un rglement tablissant les rgles et principes gnraux relatifs aux modalits de contrle par les Etats membres de l'exercice des comptences d'excution par la Commission (Article 291 3 TFUE). L'Article 291 2 TFUE tablit le rgime des actes d'excution en faveur de la Commission ou, dans des cas spcifiques de la PESC, en faveur du Conseil. Un acte d'excution pourra uniquement tre adopt lorsque des conditions uniformes d'excution soient ncessaires. Dans le cas contraire, ce sont les Etats membres qui prennent les mesures de droit interne ncessaires pour la mise en uvre des actes de l'Union (Article 291 1 TFUE). Il importe de constater que le TFUE confre dans ce domaine de nouveaux pouvoirs au Parlement. Alors que dans le TCE, l'adoption de la Dcision relative la comitologie relevait d'une comptence solitaire du Conseil statuant l'unanimit, le Parlement tant simplement consult (ex Article 202 troisime tiret TC), le TFUE rserve dsormais un rle plus important au Parlement en disposant que le Rglement ncessaire sera adopt selon la procdure lgislative ordinaire (Article 291 3 TFUE). Sur base de cette dernire disposition, la Commission devra donc prsenter une proposition de rglement en tablissant les rgles et principes gnraux relatifs aux modalits de contrle par les Etats membres de l'exercice des comptences d'excution. Ce nouveau cadre rglementaire devrait tre adopt en principe avant juin 2010 conformment la procdure lgislative ordinaire. En attendant, le Parlement europen, le Conseil et la Commission (172) ont dcid de continuer appliquer provisoirement les rgles de la Dcision relative la comitologie dans la mesure o le TFUE ne contient pas de disposition transitoire permettant de garantir la continuit de l'exercice des comptences d'excution (173). Actuellement le Parlement doit rflchir sur les modalits d'association aux nouvelles procdures (trs complexes) qui succderont l'ancien rgime de la comitologie. Il faudrait ventuellement distinguer la porte du cadre ( introduire dans le nouveau rglement en vue d'un meilleur contrle parlementaire) de son l'exercice quotidien (en connaissant la charge de travail que cet exercice impliquerait au niveau des commissions parlementaires). D'ailleurs, une simplification accrue vis vis des anciennes procdures de comitologie serait la bienvenue.
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http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5840472. JO L 184 du 17.7.1999, p. 23. Version consolide par la Dcision 2006/512/CE (JO C 255 du 21.10.2006, p. 4). Sur la comitologie vid. "Comitology Handbook - the European Parliament's work in the field of comitology", Conference of Committee Chairs, 2009 (http://www.ipolnet.ep.parl.union.eu/ipolnet/cms/lang/fr/pid/2335). Dclaration du Parlement europen, du Conseil et de la Commission relative la mise en uvre de l'article 291 du trait sur le fonctionnement de l'Union europenne. Cette dclaration devient donc la solution intermdiaire demande par le PE dans sa rsolution du 7 mai 2009 (Point 73 de la rsolution T6-0373/2009). Il faut signaler que le trait de Lisbonne a limin l'Article 202 TCE qui fondait les comptences d'excution de la Commission attribues par le Conseil. Mme si cet Article 202 a t remplac en substance par l'Article 16 1 TUE et les Articles 290 et 291 TFUE, il y a un vide juridique remplir sur ce point.
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3.10. Autres changements lgislatifs de porte horizontale: les procdures de rvision des traits (Article 48 TUE) et le droit d'initiative citoyenne (Article 11 4 TUE et Article 24 TFUE)
Le trait de Lisbonne introduit des modifications lgislatives de porte horizontale qui pourraient potentiellement conduire des changements importants dans les domaines des politiques structurelles et de cohsion. Il s'agit notamment du droit d'initiative du Parlement pour la rvision des traits (en particulier dans le cadre de la procdure de rvision simplifie) et du droit d'initiative citoyenne. 3.10.1. Les procdures de rvision simplifie des traits L'Article 48 TUE fixe trois procdures de rvision des traits: la procdure ordinaire, au moyen d'une Convention et d'une CIG, portant sur l'ensemble des traits (Article 48 2 5 TUE); et deux procdures de rvision simplifies, la premire tendant modifier tout ou partie des dispositions de la troisime partie du TFUE (politiques et actions internes de l'Union) (Article 48 6 TUE), la deuxime visant passer de la rgle du vote l'unanimit au sein du Conseil la rgle du vote la majorit qualifie, ou encore remplacer les procdures lgislatives spciales pour l'adoption des actes lgislatifs par la procdure lgislative ordinaire (Article 48 7 TFUE). Nous nous bornerons ici commenter la premire procdure simplifie qui offre des possibilits claires de rvision des politiques structurelles et de cohsion l'initiative du Parlement europen, sans toutefois permettre d'accrotre les comptences de l'Union (Article 48 6, troisime alina, TUE). Le Parlement europen peut donc soumettre au Conseil europen des projets tendant la rvision totale ou partielle des chapitres du TFUE relatifs aux politiques structurelles et de cohsion: agriculture et pche (Articles 38 44 TFUE); transports (Articles 90 100 TFUE); ducation, jeunesse et sport (Article 165 TFUE); culture (Article 167 TFUE); rseaux transeuropens (Articles 170 172 TFUE); cohsion conomique, sociale et territoriale (Articles 174 178 TFUE); et tourisme (Article 195 TFUE). En revanche, cette procdure simplifie ne peut pas tre utilise pour rviser le chapitre des accords internationaux (inclus dans la cinquime partie du TFUE - l'action extrieure de l'Union) (infra 3.8) ou pour modifier les dispositions financires (inclues dans la sixime partie du TFUE) (infra 4). Le TFUE prvoit d'viter la convocation d'une Convention et d'une CIG pour les procdures simplifies. Il rserve toutefois le pouvoir d'adoption finale des modifications au Conseil statuant l'unanimit, aprs consultation du Parlement europen. Il prvoit galement l'obligation de ratification par les Etats membres conformment leurs procdures internes respectives (Article 48 6, deuxime alina, TUE). Cette premire procdure simplifie se rvle particulirement prometteuse pour l'actualisation et l'adaptation du chapitre concernant l'agriculture et la pche (Titre III de la troisime partie du TFUE), devenu obsolte la lumire de l'volution suivie par la PAC et la PCP (Vid. supra 3.2 et 3.3). Le Parlement europen pourrait donc soumettre au Conseil europen un projet de mise jour de ce chapitre en introduisant les principes qui rgissent dsormais ces deux politiques et leurs mcanismes principaux.
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Il est peut tre trop tt pour envisager aujourd'hui cette dmarche, fortement politique. Mais, compte tenu que la PAC et la PCP seront reformes en profondeur d'ici l'entre en vigueur des nouvelles perspectives financires, le Parlement pourrait prsenter au Conseil europen des projets de rvision du droit primaire pour l'aprs 2014. Ils consolideraient les ventuels nouveaux cadres du droit driv pralablement adopts. 3.10.2. Le droit d'initiative citoyenne L'Article 11 4 TUE prvoit que les ressortissants d'un nombre significatif d'Etats membres, au nombre d'un million au moins, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission, dans le cadre de ses attributions, soumettre une proposition approprie sur des questions pour lesquelles ces citoyens considrent qu'un acte juridique de l'Union est ncessaire aux fins de l'application des traits. Le Parlement europen et le Conseil, statuant par voie d'un rglement conformment la procdure ordinaire, arrteront les dispositions relatives aux conditions requises pour la prsentation des initiatives citoyennes, y compris le nombre minimum d'Etats membres dont les ressortissants qui la prsentent doivent provenir (Article 11 4, deuxime alina, TUE; Article 24, premier alina, TFUE). Dans ce cadre, la Commission vient de prsenter un Livre vert sur l'initiative citoyenne europenne (174), suivant la rsolution du Parlement europen adopte le 7 mai 2009 (175). Il vise consulter toutes les parties intresses sur les principaux points autour desquels s'articulera le futur rglement sur la procdure et les modalits d'utilisation de ce nouvel instrument institutionnel. En principe, la proposition lgislative est prvue pour les mois qui viennent en vue de son entre en vigueur avant dcembre 2010. La consultation entame avec le Livre Vert concerne les points suivants: nombre minimum d'Etats membres dont les citoyens doivent provenir (la Commission suggre de fixer le seuil un quart des Etats membres, le mme seuil propos par le PE dans sa rsolution) (176); nombre minimum de signataires par Etats membre (la Commission propose 0,2% de la population de chaque Etat membre concern, pourcentage quivalant au seuil prn dans l'avis du PE, 1/500e de la population) (177); fixation de l'ge minimum des participants (la Commission suggre 16 ou 18 ans, et le Parlement renvoie la lgislation de l'Etat membre sur le droit de vote) (178); et forme et libell d'une initiative citoyenne et exigences concernant la procdure, en particulier sur la collecte, la vrification et l'authentification des signatures (le PE a propos une procdure spcifique qui comprendrait cinq phases) (179). Le droit d'initiative citoyenne confrera une nouvelle dimension la dmocratie europenne et alimentera le dbat public autour des politiques communes, particulirement les politiques structurelles et de cohsion. De manire plus concrte, ce droit d'initiative permettra aux citoyens de l'Union de participer directement la mise en uvre des politiques et actions communes en vigueur. En outre, dans la perspective des rformes fondamentales prvues pour quelques politiques communes (PAC, politique rgionale, PCP), le droit d'initiative citoyenne confirmera le rle de la socit civile dans l'laboration et la
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COM (2009) 622 du 11.11.2009. T6-0389/2009, rsolution du Parlement europen du 7 mai 2009 invitant la Commission soumettre une proposition du rglement concernant la mise en uvre de l'initiative citoyenne (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5665862&noticeType=null&language=fr). Point 1 de l'annexe de la rsolution du 7 mai 2009 prcite. Point 2 de l'annexe de la rsolution du 7 mai 2009, prcite. Point 3 de l'annexe de la rsolution du 7 mai 2009, prcite.
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Points 4 et s. de l'annexe de la rsolution du 7 mai 2009, prcite.
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4. LES CHANGEMENTS AU NIVEAU BUDGTAIRE

4.1. Des effets majeurs sur les politiques structurelles et de la cohsion
Le trait de Lisbonne contient des changements significatifs au niveau financier par rapport aux traits et la rglementation drive en vigueur, notamment en ce qui concerne les relations interinstitutionnelles et les procdures dcisionnelles. Il introduit un nouveau Titre II dans la sixime partie du TFUE avec 6 chapitres et 15 articles (180). En fait, le nouveau trait reprend sans modifications de fond les dispositions financires agres par la Confrence Intergouvernementale (CIG) en 2004. La plupart des nouvelles dispositions financires ont une porte gnrale. Toutefois, elles ont des effets particuliers sur les dpenses des politiques structurelles et de cohsion, qui, ne l'oublions pas, reprsentent aujourd'hui la majorit du budget communautaire (73,7% en 2010) (Tableau 1). Cet impact concernera trs spcialement la PAC (42% du budget) et la politique rgionale (28%), les deux politiques de dpense largement plus importantes de l'Union.
Tableau 1: LES POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION - BUDGET 2010
BUDGET 2010 DE LA COMMISSION

Engagements
(millions deuros)
% Total
Agriculture et Dveloppement Rural Politique Rgionale Transports ducation et Culture Pche et Affaires Maritimes Tourisme Politiques Structurelles et de Cohsion Total Budget de la Commission (181)
58.080,71 38.896,65 2.296,49 1.821,86 1.001,19 4,60 102.101,50 138.515,40

chiffre.
41,9% 28,1% 1,7% 1,3% 0,7% 0,0% 73,7% 100%

Janvier 2010
Source: Budget de l'Union europenne pour l'exercice 2010. Synthse (http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2010_fr.pdf).
180 181
Articles 310 325 TFUE. Agriculture: Chapitre 05; Politique rgionale: Chapitre 13; Transports: 06 02, 06 03 et d'autres crdits du Chapitre 06; ducation et culture: chapitres 09 (socit d'information et mdias) et 15 (ducation et Culture) et ligne 09 06 (politique audiovisuelle et programme MEDIA); Pche: Chapitre 11; Tourisme: 02 02 08.
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Les principaux lments du trait de Lisbonne relatifs au cadre financier sont (182): Une simplification de la procdure budgtaire annuelle grce la suppression de la distinction entre dpenses obligatoires (DO) et non obligatoires (DNO), la disparition de l'Avant-projet de Budget (APB) et l'limination de la deuxime lecture par le PE. La formalisation d'une nouvelle procdure budgtaire annuelle analogue la procdure lgislative ordinaire avec une seule lecture plus conciliation entre les deux branches de l'autorit budgtaire. La consolidation du cadre financier pluriannuel dans le TFUE. La mise en pratique de la nouvelle "constitution financire" moyennant: a) l'adoption d'un nouveau rglement contenant le cadre financier pluriannuel; b) l'adaptation du rglement financier existant aux nouveaux principes rgissant l'adoption et l'excution du budget; et c) ventuellement, l'approbation d'un nouvel accord interinstitutionnel sur les rgles relatives la collaboration des institutions au cours de la procdure budgtaire annuelle qui ne soient pas incluses dans les deux instruments juridiques prcdents (
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) (infra 5.a).
4.2. La suppression de la distinction entre DO et DNO

L'ancien TCE distinguait, dans ses Articles 272 et 273 (184), deux catgories de dpenses: a) Les "dpenses dcoulant obligatoirement du trait ou des actes arrts en vertu de celui-ci" (DO), notamment les dpenses des marchs et des aides du premier pilier de la PAC ou des accords internationaux, pour lesquelles le Conseil, premire branche de l'autorit budgtaire, avait le dernier mot pour l'arrt du budget annuel. b) Les "dpenses autres que celles dcoulant obligatoirement du trait ou des actes arrts en vertu de celui-ci" (DNO), o le Parlement europen (deuxime branche de l'autorit budgtaire) gardait sa comptence de dcision l'intrieur d'un taux maximal d'augmentation par rapport aux dpenses de mme nature de l'exercice en cours en respectant le principe d'quilibre des recettes et des dpenses. En vue de simplifier la procdure d'arrt du budget annuel, le TFUE limine cette distinction dans ses nouveaux Articles 314 (ex 272) et 315 (ex 273). Dsormais, les deux branches de l'autorit budgtaire dcideront conjointement de l'ensemble des dpenses budgtaires. Le
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Pour une vision d'ensemble de l'application du cadre financier existant pendant la dernire lgislature (2004/2009), vid. "The Interinstitutional Agreement of 17 May 2006 and 2005/2009 Budgetary Procedures", EP, Policy Department D - Budgetary Affairs, PE 411.271, 30.7.2009. En attendant le nouveau cadre financier, une rsolution du PE trs rcente (T7-0067/2009 du 12.11.2009) a arrt des orientations transitoires concernant les procdures budgtaires dans la perspective de l'entre en vigueur du trait de Lisbonne. Elle se penche notamment sur l'excution du budget, l'adoption des budgets rectificatifs, sur l'autorisation des virements et sur les modalits de collaboration interinstitutionnelle (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5817052&noticeType=null&language=fr). Article 272.4, deuxime paragraphe; Article 272.9, premier et quatrime paragraphes; Article 273, troisime paragraphe.
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____________________________________________________________________________________________ Conseil acquiert donc des pouvoirs de dcision concernant les DNO et le Parlement les gagnent sur les DO (185). Cependant, la distinction entre DO et DNO demeure encore dans l'Accord Interinstitutionnel sur la discipline budgtaire et la bonne gestion financire (186) ainsi que dans la rglementation financire gnrale en vigueur (187), adopter dornavant conformment la procdure lgislative ordinaire par le Parlement et le Conseil, aprs avis de la Cour des Comptes (Article 322 TFUE). Des modifications devront donc tre introduites dans le cadre des travaux d'actualisation de l'Accord Interinstitutionnel et du droit financier driv. Sur cette base, la Rsolution du Parlement europen du 7 mai 2009 sur les aspects financiers du trait de Lisbonne (188) se prononce en faveur de la rvision du rglement financier en incluant la mise en uvre des dispositions directement touches par le trait de Lisbonne (Point 50 de la rsolution du 7 mai 2009). Elle rappelle galement l'exigence de trouver un accord interinstitutionnel qui permette une transition optimale vers les nouveaux actes juridiques et les nouvelles procdures de dcision (Points G, 51, 52 et 53).
4.3. La nouvelle procdure spciale pour l'adoption du budget annuel

Le TFUE insre un nouveau Chapitre "Le Budget annuel de l'Union" dans le Titre "Dispositions Financires" (189) qui modifie, et simplifie, la procdure budgtaire existante. Dans l'ancienne procdure (Article 272 TCE), la Commission prsentait un Avant-projet de Budget (APB), aux alentours du mois de mai, qui comprenait une prvision des recettes et une prvision des dpenses. Le Conseil, statuant la majorit qualifie, tablissait le Projet de Budget (PB) au plus tard le 1er septembre de l'anne qui prcdait celle de l'excution du budget et le transmettait au Parlement europen au plus tard le 5 octobre. En gnral, le Conseil fixait son PB au mois de juillet et le PE votait en septembre en commission et en octobre en plnire la majorit simple. Le nouvel article 314 TFUE a limin l'APB et a cr une procdure lgislative spciale pour l'adoption du budget annuel en concertation entre le PE et le Conseil (les deux branches de l'autorit budgtaire). Dornavant les deux lectures seront remplaces par une lecture unique: la Commission prsentera sa proposition de PB au plus tard le 1er septembre (Article 314 2 TFUE). Le Conseil adoptera sa position et la transmettra au PE au plus tard le 1er octobre en informant des raisons qui l'ont conduit modifier la proposition de la Commission (Article 314 3 TFUE). Il faut rappeler qu'auparavant le Conseil ne donnait aucune raison aux rductions qu'il dcidait.
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Il faut soulever que, aprs le trait de Lisbonne, une diffrentiation des crdits budgtaires reste encore, concernant: a) les crdits dissocis (CD), destins financer des actions pluriannuelles, qui comportent des crdits d'engagement et des crdits de paiement; b) les crdits non dissocis (CND), qui permettent assurer l'engagement et le paiement des dpenses au cours de chaque exercice. Accord Interinstitutionnel entre le Parlement europen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgtaire et la bonne gestion financire (JO C 139 de 14.6.2006, p.1 - http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:FR:PDF). Les DO/DNO sont mentionnes dans les points 13, 23, 34 et 36, et dans l'Annexe II, points B et C.5. Cet accord a t modifi dernirement par la Dcision du Parlement europen et du Conseil 2009/407/CE (JO L 132 de 29.5.2009 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:132:0008:0009:FR:PDF). Rglement (CE) 1605/2002 du Conseil (JO L 248 du 16.9.2002) (http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:L:2002:248:SOM:FR:HTML) et Rglement (CE) 2342/2002 de la Commission (JO L 357 du 31.12.2002). P6_TA(2009)0374 (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr). JO C 115 du 9.5.2008, pp. 183-185.
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La rsolution du PE du 7 mai 2009 (Point 30) (190) soulve le fait que la nouvelle procdure et sa lecture unique ne permettent plus de facto aux Institutions de corriger leur position en deuxime lecture comme cela pouvait tre le cas auparavant. Le Parlement devra donc arrter ses priorits politiques un stade prcoce et il devra galement adapter son approche et son organisation oprationnelles afin d'atteindre les objectifs fixs. Mme si le TFUE mentionne les dlais gnraux de la nouvelle procdure budgtaire annuelle, il n'tablit pas de dates prcises pour les travaux parlementaires. En consquence, il faudra fixer un calendrier pragmatique similaire l'actuel qui permette la fois d'affirmer les priorits parlementaires et une mise en uvre en temps utile des mcanismes de concertation tablis dans le mme trait (Points 31 et 31 de la rsolution prcite) (191). La nouvelle procdure tablit trois votes parlementaires: a) Le premier vote, la majorit qualifie, avant quarante-deux jours aprs la transmission de la position du Conseil (192), concerne les amendements du PB (Article 314 4 TFUE). Le TFUE n'a pas de disposition sur le droulement de ce vote par la plnire qui fixerait la position du PE sur l'ensemble des crdits et qui clturerait la phase de lecture. Mais il n'y a pas de raisons majeures pour ne pas maintenir la procdure en vigueur, avec un rapport et une rsolution de la plnire sur le PB, acte lgislatif qui permet actuellement de fixer les lignes stratgiques ainsi que d'introduire des projets pilotes et des actions prparatoires. Tel qu'il a t signal par le Parlement le 7 mai 2009 (Point 34), cette rsolution prcdant la premire runion de conciliation aura une importance accrue, car elle permettra au PE d'annoncer formellement ses priorits budgtaires, sans tre conditionn par des considrations tactiques drivant de la position du Conseil. Dsormais les commissions spcialises pour avis devraient tre troitement lies (comme aujourd'hui) aux travaux de la Commission des budgets (COBU) pour la rdaction du projet de rsolution. b) Le deuxime vote, la majorit simple, concerne les rsultats du comit de conciliation qui runit les reprsentants du Conseil et autant de membres reprsentant le Parlement europen dans le cas de divergences interinstitutionnelles propos du projet de budget amend (Article 314 5 TFUE). Ce vote en plnire pourrait se drouler aux alentours de mi-novembre en cas d'accord du comit de conciliation (Article 314 6 TFUE). c) Il faut encore ajouter une troisime variante de vote dans le cas spcifique de rejet du projet commun par le Conseil. Dans cette dernire hypothse, le vote du PE dciderait de confirmer l'ensemble ou une partie des amendements adopts lors de la lecture unique (Article 314 7.d TFUE). Ceci dit, le PE, moyennant une majorit qualifie (majorit des membres + les trois cinquimes des suffrages exprims), aurait le dernier mot sur le budget annuel. Au del de la lecture unique, parmi les principales nouveauts de la procdure budgtaire annuelle du TFUE, il faut souligner:
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http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608282&noticeType=null&language=fr. A propos du calendrier de la nouvelle procdure budgtaire vid. "Working document of the implications of he Treaty of Lisbon for the annual budgetary procedure", Committee on Budgets, Rapporteurs Sidonia Elzbieta Jedrezejewska and Lszl Surjn, DT/804312EN.doc, PE 439.064, 9.2.2010. Etant donn que le Conseil doit transmettre sa position avant le premier octobre (Article 314 3 TFUE), le vote de la plnire du Parlement europen pourrait se drouler aux alentours de mi-octobre (Vid. Working document du 9.2.2010 prcit).
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____________________________________________________________________________________________ a) Le rle dcisif attribu au Parlement europen la fin de la procdure (Article 314 7 TFUE): 1) le texte du comit de conciliation ("projet commun") ne sera pas considr comme adopt si le Parlement europen s'y oppose ( la majorit des membres qui le composent); 2) si le Conseil rejette le projet commun tandis que le PE l'approuve, soit celui-ci entre en vigueur tel quel, soit le Parlement europen peut imposer les amendements qu'il avait adopts lors de sa premire lecture du projet de budget, la majorit qualifie (la majorit des membres qui le composent plus les trois cinquimes des voix exprimes). Dans ce contexte, si le PE et le Conseil ne parviennent pas approuver un "projet commun" en 21 jours, la Commission est oblige de prsenter un nouveau projet de budget (PB) (Article 314 7, alinas b) et c), et Article 314 8 TFUE) (193). b) Le droit d'initiative qu'acquiert la Commission, qui lui permet de modifier son projet de budget jusqu'au moment o le comit de conciliation est convoqu (Article 314 2, deuxime alina) (194). c) Et, en dernier lieu, le rle majeur du comit de conciliation, qui incarne le dialogue interinstitutionnel entre les deux branches de l'autorit budgtaire. Le comit de conciliation est compos de faon paritaire, avec des membres reprsentant le Conseil et autant de membres reprsentant le Parlement (Article 314 5 TFUE). Le TFUE ne dfinit pas le nombre exact ni le niveau de reprsentation politique du Conseil, deux sujets trs sensibles sans doute, qui relveront de chaque Institution. En outre, un accord du PE et du Conseil s'avre ncessaire pour tablir le bon fonctionnement du comit de conciliation dans les meilleurs dlais (Point 41 de la rsolution du 7 mai 2009). L'exprience acquise des comits de conciliation lgislatifs prcdents (195) devrait en principe faciliter l'accord sur les procdures et l'organisation interne du comit de conciliation face la nouvelle procdure budgtaire (ex. les prsidences du comit; la composition du secrtariat ou du personnel de soutien et son rle; la documentation prparer et traduire; les modalits de travail ou de rencontre - trilogues, groupes techniques interinstitutionnels; le calendrier; les rgles de ngociation, de vote et/ou de procdure en gnral; etc.). En principe, le nouveau rglement financier qui remplacera celui de 2002 (Vid. Note 188) devrait inclure les rgles de fonctionnement du comit de conciliation (Point 50 de la rsolution de 7 mai 2009). Un nouvel accord interinstitutionnel fixant les rgles de collaboration pendant la procdure budgtaire annuelle parat galement envisageable (Vid. supra 4.1 et infra 5.1). Quelques dcisions concernent uniquement le Parlement europen. La plnire s'est dj prononce pour que la dlgation parlementaire au comit de conciliation soit prside par le prsident de la commission des budgets et qu'elle intgre, outre les membres de cette commission, des membres des commissions parlementaires spcialises si les ngociations
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De plus, si au dbut d'un exercice, le budget n'a pas encore t dfinitivement adopt, les dpenses peuvent tre effectues mensuellement par chapitre, dans la limite du douzime des crdits ouverts au chapitre en question du budget de l'exercice prcdent, sans pouvoir dpasser le douzime des crdits prvus dans le projet de budget (Article 315 TFUE). Dans ce contexte, la rsolution du PE du 7 mai 2009 (Point 45) a attir l'attention sur le fait que la rgle selon laquelle la Commission ne peut plus modifier son projet aprs la convocation du comit de conciliation ne permet plus le recours la traditionnelle lettre rectificative d'automne pour tenir compte des prvisions mises jour pour la PAC et ses implications budgtaires. Le PE estime que, dans un tel cas, la procdure la plus adquate serait la prsentation par la Commission d'un projet de "budget rectificatif spcifique" (BRS) une fois toutes les donnes agricoles tablies dfinitivement. Article 68 du Rglement du PE (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). On peut galement consulter le guide "Codcision et conciliation. Comment le Parlement colgifre dans le cadre du trait de Lisbonne" (DV/795985FR.doc).
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____________________________________________________________________________________________ portent sur une question spcifique qui relve de leur comptence (Point 40 de la rsolution du 7 mai 2009). Le rglement du PE a d'ailleurs dj t modifi pour intgrer la nouvelle procdure budgtaire (196): il est prvu que les membres de la dlgation seront dsigns par les groupes politiques chaque anne, avant le vote du Parlement sur la position du Conseil, de prfrence parmi les membres de la commission comptente pour les questions budgtaires et d'autres commissions concernes; la dlgation sera dirige par le Prsident du Parlement europen mais il pourra dlguer cette charge un vice-prsident ayant l'exprience des questions budgtaires ou au prsident de la commission comptente pour ces questions (la COBU). Cependant, il reste encore concrtiser la reprsentation dans le comit de conciliation des commissions des politiques structurelles et de cohsion qui ont un plus grand poids budgtaire (ex. AGRI ou REGI). En ce qui concerne d'autres questions plus spcifiques concernant l'organisation interne (ex. la porte du mandat de la plnire aux reprsentants parlementaires du comit de conciliation et la latitude de ngociation; les liens entre le secrtariat du comit de conciliation et le secrtariat de la commission du budget (COBU); les rapports entre le comit de conciliation, la COBU, le reste des commissions spcialises et les groupes politiques; le rle des commissions spcialises face au deuxime vote de confirmation des amendements; etc.), on pourra tenir compte de l'exprience acquise au niveau lgislatif (197).
4.4. La consolidation du cadre financier pluriannuel et de la discipline financire dans le TFUE

L'article 270 du TCE est abrog et les dispositions concernant la discipline budgtaire sont introduites dans le nouvel article 310.4 TFUE (ex 268) qui cite aussi le "cadre financier pluriannuel". En fait, le Trait reprend et actualise la plupart des dispositions sur les perspectives financires pluriannuelles en vigueur au sein de l'Accord Interinstitutionnel sur la discipline budgtaire et la bonne gestion financire (198). Ceci dit, le "cadre financier pluriannuel" (CFP) et ses rgles sont intgrs pour la premire fois dans le droit primaire par le biais de l'Article 312 TFUE. Les dispositions du trait de Lisbonne confirment la dure du CFP existant (cinq ans) (Article 312 1 TFUE), tablissent une procdure lgislative spciale pour l'adoption du rglement qui fixera les montants des plafonds annuels des crdits et qui remplacera l'Accord interinstitutionnel en vigueur (Article 312 2 TFUE) et, enfin, elles formalisent le contenu de la programmation pluriannuelle communautaire, sur base de catgories de dpenses en fonction des principaux axes d'activit de l'Union (Article 312 3 TFUE) (199).
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Article 75 quinquies ("Conciliation budgtaire") (http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=//EP//NONSGML+RULES-EP+20091201+0+DOC+PDF+V0//FR&language=FR). En outre, l'Article 75 quinquies du Rglement du PE tablit que les articles 68 et 69 relatifs la conciliation lgislative sont d'application dans le domaine budgtaire. Dj cit (Note de bas de page, n 187): JO C 139 de 14.6.2006, p.1 (http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:139:0003:0003:FR:PDF) La rsolution T6-0387/2009 du 7 mai 2009 du Parlement (Point 50) a demand que la programmation financire soit base sur un "programme de lgislature" ou "contrat", dcider par le Parlement, le Conseil et la Commission au dbut du mandat de la Commission (ventuellement sous la forme d'un accord interinstitutionnel) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).
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____________________________________________________________________________________________ Dans ce contexte, aprs l'entre en vigueur du Trait il faut entamer les ngociations pour l'adoption du nouveau rglement en vue de l'actualisation des rgles sur la discipline budgtaire et sur les perspectives financires. Celui-ci sera approuv conjointement par le Parlement et le Conseil par le biais de la procdure spciale dj mentionne. Il faut remarquer que le Conseil statuera l'unanimit sur ce nouveau rglement, aprs approbation du Parlement europen, qui se prononcera la majorit des membres. Le PE a regrett que la dcision du Conseil soit prise l'unanimit, rendant la procdure trs difficile et favorisant une ngociation base sur "le plus petit dnominateur commun" (Point 8 de la rsolution du 7 mai 2009). Il a encourag par consquent le Conseil utiliser, ds que possible, la clause qui lui permet, par une dcision prise l'unanimit, de recourir la majorit qualifie pour l'adoption du CFP (Article 312 2, deuxime alina). Le PE a galement regrett qu'il n'ait qu'un droit d'approbation et non un vritable pouvoir de codcision sur le nouveau rglement (Point 9 de la rsolution du 7 mai 2009). Il a insist cependant sur le fait que le trait de Lisbonne a prvu que les institutions doivent tout mettre en uvre ds le dbut de la procdure pour garantir son succs final (Article 312 5 TFUE). Il a donc invit le Conseil se rendre disponible pour btir un dialogue politique structur avec le Parlement afin de prendre pleinement en compte les priorits de celui-ci. Finalement, on peut noter que le PE dans ses rsolutions des 25 mars (200) et 7 mai 2009 (201) a propos la prolongation et l'adaptation des perspectives financires actuelles 2007/2013 jusqu' 2016 afin que le prochain CFP de cinq ans entre en vigueur, au plus tard, en 2017. De cette sorte, le CFP conciderait avec les mandats du Parlement europen et de la Commission et il pourrait mieux s'intgrer dans une logique globale de programmation stratgique interinstitutionnelle. A ce propos, il faut galement reconnatre que la prolongation des perspectives financires actuelles tomberait trs bien dans un contexte de crise conomique et financire comme c'est le cas actuellement. En permettant le retour progressif au Pacte de Stabilit accompagn d'une relance vigoureuse des conomies des 27, la prolongation faciliterait sans doute les dbats sur l'avenir financier de l'Union.
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Rsolution T6-0174/2009 du 25.3.2009 sur la rvision mi-parcours du cadre financier 2007/21013, points H, 7.b) et 7.c) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5608352&noticeType=null&language=fr) Rsolution prcite T6-0374/2009 (Point 11, 13 et 16) et Rsolution prcite T6-0387/2009 (Points J, 50 et 51) (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr).
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5. EPILOGUE: A PROPOS DE L'IMPLEMENTATION PROGRESSIVE DU TRAIT DE LISBONNE

Le trait de Lisbonne signifie un vrai tournant dans l'volution institutionnelle de l'Union. Mme si les nouveaux traits consolids ne peuvent pas tre assimils une Constitution au sens formel, ils peuvent, en revanche, tre dfinis comme une Constitution au sens matriel, selon une longue jurisprudence de la Cour de justice (CJCE). Le trait de Lisbonne reconnat pleinement le Parlement europen comme l'une des deux branches du pouvoir lgislatif et budgtaire de l'Union (Article 14 1 TUE). Cependant, il y a encore des vides remplir concernant l'exercice des nouvelles comptences et sur les nouveaux outils mettre en uvre. Quelques fois les comptences et/ou les procdures sont dtermines par les traits mais de faon pas trs claire et susceptible donc d'interprtations contradictoires. Dans d'autres cas, il n'y est mme pas fait rfrence explicitement dans le nouveau droit primaire mais de nouvelles comptences parlementaires peuvent dcouler de manire implicite du rle de colgislateur introduit par le trait de Lisbonne. Le Parlement europen, en tant que principal bnficiaire du nouveau trait, devra donc jouer un tour de force avec les autres Institutions pour la reconnaissance complte de ses nouvelles prrogatives. En ralit, nous sommes en pleine phase de transition, ce qui se rvlera dcisif pour l'avenir. a) Les enjeux rglementaires immdiats Dans les mois qui suivront, les membres du Parlement europen devront se prononcer sur plusieurs propositions rglementaires de la part de la Commission afin de complter le cadre juridique driv du trait: sur l'initiative citoyenne, sur les nouvelles rgles de la comitologie et, surtout, sur la nouvelle "constitution financire" de l'Union (202). On attend jusqu' six "paquets" lgislatifs dans ce domaine financier: a) Le premier paquet, prsenter en fvrier 2010, concernera: les modifications transitoires du rglement financier pour l'adapter au trait de Lisbonne (limination des DO et des DNO; nouvelles rgles des transferts), dcider en codcision; la proposition du rglement sur le cadre financier pluriannuel, dcider par le Conseil l'unanimit avec l'approbation du PE; et les propositions de la Commission sur le nouvel accord interinstitutionnel sur la discipline budgtaire et la bonne gestion financire, ngocier par le Parlement, le Conseil et la Commission. Le deuxime paquet, aussi prvu pour fvrier 2010, concernera la proposition sur le Service extrieur de l'Union, en consultation; l'adaptation des rgles financires en vigueur, dcider en codcision; les nouvelles rgles de la fonction publique, soumises la codcision; et une proposition sur les amendements au Budget.
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Expression utilise dans la rsolution du PE T7-0067/2009 du 12.11.2009, point C.
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____________________________________________________________________________________________ c) Le troisime paquet, prsenter la fin avril 2010, inclura le projet de Budget 2011 et la proposition sur l'valuation de l'accord interinstitutionnel 2007/2013 (203). d) Le quatrime paquet, prvu pour mai 2010, inclura la proposition pour la rvision triennale des rgles financires. e) Le cinquime paquet, prsenter en juillet 2010, concernera la rvision du Budget (204). f) En dernier lieu, le sixime paquet, prsenter en 2011, inclura la proposition sur les nouvelles perspectives financires pluriannuelles. Dans ce contexte, il faudra tenir compte du fait que ces propositions financires constituent en ralit un seul "paquet" politique et qu'elles devront tre examines de manire cohrente par le Parlement (205). Il faudra galement surveiller si les nouveaux instruments proposs incluront les rgles relatives la collaboration des institutions au cours de la procdure budgtaire annuelle demandes par le Parlement europen (206) ou si, ventuellement, elles ncessiteront l'ajout d'un accord interinstitutionnel spcifique. b) Les enjeux politiques et interinstitutionnels Au-del du domaine financier, plusieurs autres accords interinstitutionnels accompagneront l'actuelle phase de transition. Au cours de la session de fvrier 2010, la plnire a adopt une rsolution sur la rvision de l'accord-cadre entre le Parlement et la Commission pour la prochaine lgislature (207). Elle place le Parlement europen sur un pied d'galit avec le Conseil, principe qui inclut l'accs aux runions et la documentation prparatoires d'un acte lgislatif (208). Elle clarifie les aspects procduraux des initiatives lgislatives du Parlement, prvues l'Article 225 TFUE, et engage la Commission des ngociations de l'Accord Interinstitutionnel sur "Mieux lgifrer" ("Better Law-Making"). La rsolution inclut galement plusieurs mesures en vue du renforcement de la responsabilit de la Commission. Et, in fine, elle confirme le rle du Parlement europen dans les ngociations internationales. L'objectif de la rsolution est de servir de point de lancement un processus de partenariat spcial entre le Parlement et la Commission. En dehors de cet accord-cadre de coopration avec la Commission, le Parlement a soulev la ncessit d'un accord politique avec le Conseil europen sur les relations entre les deux institutions (209) ainsi que de nouveaux accords interinstitutionnels sur: a) les lignes directrices pour l'organisation des Confrences Intergouvernementales (CIG), notamment en ce qui concerne la participation du Parlement europen et les questions de transparence (210); b) les relations de travail entre le PE et le Conseil en matire de PESC y compris de partage des informations confidentielles; ou c) sur la participation institutionnelle dans chaque phase des ngociations d'un accord international (211). Il faudrait peut-tre y
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Base sur la Dclaration N 1 et l'article 7 de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006. Fond sur la Dclaration n 3 de l'accord interinstitutionnel du 17 mai 2006. Point 15 de la rsolution T7-0067/2009, prcite. Rsolution T7-0067/2009, prcite, point C. http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5838672. Demande dj inclue dans la rsolution du PE T6-0387/2009 du 7.5.2009, (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5609042&noticeType=null&language=fr). Point 16 de la rsolution du PE T6-0387/2009 du 7.5.2009, prcite. Point 10 de la rsolution du PE T6-0387/2009 du 7.5.2009, prcite. Rsolution du PE T6-0373/2009 du 7.5.2009, points 77 et s.
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____________________________________________________________________________________________ ajouter un accord de coopration lgislative qui clarifie les procdures dcisionnelles dans les domaines de l'agriculture et de la pche (3.2 et 3.3). c) Initiative parlementaire vs inertie institutionnelle Il faut bien noter que des inerties enracines au sein des Institutions devront disparatre au fur et mesure que le nouveau trait sera appliqu. C'est surtout le cas dans les domaines politiques o la procdure de consultation a t remplace par la procdure lgislative ordinaire (PAC et PCP) et que donc les pouvoirs lgislatifs du Parlement ont t tendus. Dans ces cas-l, le Conseil a une tendance claire lgifrer tout seul. Le Parlement a aussi l'habitude de prsenter des amendements symboliques aux propositions de la Commission mais cette pratique n'aura plus de sens dans le cadre des nouvelles procdures (lgislatives ou budgtaires). Il faudra donc changer quelques pratiques parlementaires ainsi qu'amliorer la qualit du travail lgislatif. Mais, paralllement, il faudra faire preuve d'imagination et d'initiative pour largir le champ d'action parlementaire. Nous avons un exemple rcent du pouvoir des initiatives parlementaires face l'inertie des institutions dans le domaine de la pche. Sur base du droit du Parlement europen tre immdiatement et pleinement inform toutes les tapes de la procdure de ngociation d'un accord international (Article 218 10 TFUE) (3.8.1), le Conseil a reconnu en fvrier 2010 le droit au prsident de la commission de la pche du PE de participer aux travaux de la Commission Mixte de l'accord de partenariat UE-Maroc (Rabat, 2 et 3 fvrier 2010). Ce qui signifie un vritable exploit par rapport la situation prcdente o le PE n'avait que le droit d'tre inform de toute dcision prise par le Conseil (ex Article 310 2, troisime alina, TCE). d) Les enjeux organisationnels Pour finir, le Parlement europen a dj procd l'adaptation de ses structures, de ses procdures et de ses mthodes de travail aux nouvelles comptences et aux nouvelles exigences de coopration interinstitutionnelle dcoulant du trait de Lisbonne. Les conclusions du groupe de travail cr ce sujet ont dj abouti une rforme du rglement du Parlement europen (212). Cependant, au fur et mesure que le trait de Lisbonne dploiera son manteau institutionnel, lgislatif et financier, le Parlement devra renforcer la capacit lgislative, de soutien et de recherche des services parlementaires. Le renforcement du rle de colgislateur du Parlement impliquera une amlioration de la qualit lgislative et, indirectement, de la spcialisation et/ou expertise des services. Une intgration accrue des units lies aux travaux parlementaires peut tre galement envisageable. On peut mme prvoir d'ventuels remaniements des comptences entre les commissions parlementaires en fonction des rformes en profondeur des politiques prvues pour l'aprs 2013 (notamment la PAC, la politique rgionale, et la PCP, dans le cadre des politiques structurelles et de cohsion).
212
Rsolution du 6 mai 2009 sur la rvision gnrale du rglement du Parlement europen (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5491432); et rsolution du 25 novembre 2009 sur l'adaptation du rglement du Parlement europen au trait de Lisbonne (http://www.europarl.europa.eu/oeil/file.jsp?id=5786912&noticeType=null&language=fr).
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DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES DE LUNION

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2. LE TRAIT DE LISBONNE ET LES POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION 11

3.6. 3.7. 3.8.

Les changements lgislatifs apports la politique du tourisme (Article 195 TFUE) 36

5. EPILOGUE: A PROPOS DE L'IMPLEMENTATION PROGRESSIVE DU TRAIT DE LISBONNE

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LISTE DES ABRVIATIONS

PCP PESC SPG TACs TCE TFUE TUE UE

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1.2. La mise en uvre du Trait de Lisbonne: la priode de transition

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2. LE TRAIT DE LISBONNE ET STRUCTURELLES ET DE COHSION

2.1. Porte de l'tude: les politiques structurelles et de cohsion

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2.2. La rpartition des comptences dans l'Union: l'apport du trait de Lisbonne

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3. LES CHANGEMENTS LGISLATIFS DANS POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHSION

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