Des dispositifs participatifs aux politiques de la

participation. L'exemple des conseils régionaux français

Guillaume Gourgues
Dans Participations 2012/1 (N° 2), pages 30 à 52
Éditions De Boeck Supérieur
ISSN 2034-7650
ISBN 9782804170035
DOI 10.3917/parti.002.0030
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

Article disponible en ligne à l’adresse

[Link]

Découvrir le sommaire de ce numéro, suivre la revue par email, s’abonner...

Flashez ce QR Code pour accéder à la page de ce numéro sur [Link].

Distribution électronique [Link] pour De Boeck Supérieur.

La reproduction ou représentation de cet article, notamment par photocopie, n'est autorisée que dans les limites des conditions générales d'utilisation du site ou, le
cas échéant, des conditions générales de la licence souscrite par votre établissement. Toute autre reproduction ou représentation, en tout ou partie, sous quelque
forme et de quelque manière que ce soit, est interdite sauf accord préalable et écrit de l'éditeur, en dehors des cas prévus par la législation en vigueur en France. Il est
précisé que son stockage dans une base de données est également interdit.
 30 participations

Des dispositifs participatifs

aux politiques de la participation.
L’exemple des conseils
régionaux français
›› Guillaume Gourgues
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

›› Résumé

Cet article propose de dépasser la question des effets de la démocratie partici-

pative sur les politiques publiques, pour envisager la manière dont les usages
des dispositifs participatifs s’inscrivent dans des logiques propres aux différents
sous-systèmes d’action publique. En nous appuyant sur le cas de quatre conseils
régionaux français, nous affirmons, tout d’abord, que les effets de la démocratie
participative ne peuvent être appréhendés qu’à partir d’une analyse des rapports
de force et des stratégies d’acteurs. Nous soulignons ensuite que la multiplica-
tion des dispositifs participatifs a provoqué l’émergence de véritables politiques
publiques de la participation, qui ambitionnent d’agir sur le « problème » de l’ac-
tivité citoyenne.
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 31

M
algré un manque persistant de dialogue entre étude de la participation
politique et étude de l’action publique (Bherer, 2011), la question des effets
des dispositifs participatifs sur l’action publique est devenue incontourna-
ble pour les recherches s’intéressant aux processus de démocratie participative.
Si l’analyse sociologique des dispositifs participatifs a longtemps considéré ces
effets comme difficilement identifiables et prévisibles, soulignant notamment
leur aspect incrémental 1, leur étude est progressivement devenue l’objet d’un
engouement académique certain. Des travaux récents proposent ainsi de com-
prendre comment des dispositifs participatifs institutionnels, tentant d’associer le
plus grand nombre d’individus à la meilleure délibération possible (Cohen, Fung,
2004), parviennent à influencer l’action publique. Reprenant l’idée d’effets latents
et multidimensionnels, non réductibles à l’influence sur la seule « décision » 2,
ces travaux s’inscrivent une démarche clairement inspirée des policy sciences.
Optant pour une démarche d’identification et de résolution des problèmes de l’ac-
tion publique (Bobrow et al., 1977 ; Wildawsky, 1979), Archon Fung (2007) propose,
par exemple, d’identifier les « failles » (failures) des politiques publiques afin de
montrer comment certaines expériences participatives et délibératives menées
à travers le monde sont en mesure de les corriger 3.

Si elle ouvre des pistes normatives stimulantes, la question des effets de la démo-
cratie participative sur l’action publique n’en demeure pas moins éminemment
instable. Les tentatives de modélisation ne masquent pas une faiblesse persis-
tante de ces études, à savoir leur conceptualisation sommaire et approximative
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

des politiques publiques. A. Fung qualifie lui-même sa définition des politiques
publiques de « vue hautement schématique » (highly stylized view), les décrivant
comme un processus en sept phases distinctes, formant un cercle de rétroac-
tion 4, limitant l’analyse à une posture de problem-solving. Appréhender les effets

[1] Pour ne pas stigmatiser leur manque d’impact direct, nombre d’auteurs soulignent que les
expériences participatives modifient les configurations des acteurs de l’action publique. Ainsi, les
décideurs, tout autant que les participants, feraient l’apprentissage d’une nouvelle manière d’or-
ganiser le processus décisionnel, élargissant le cercle des acteurs légitimes (Blanc, 1999), sédi-
mentant de nouveaux ethos professionnels (Rui, 2004). L’affirmation d’une action à long terme dont
les effets doivent être mesurés finement apparait de façon particulièrement saillante dans le cas
de l’étude de la Commission Nationale du Débat Public : les débats publics permettraient ainsi
de modifier les positions des maîtres d’ouvrage, de fournir des ressources de mobilisation pour
des acteurs associatifs dispersés ou d’engager une réflexion sur les modalités d’intégration du
« citoyen » dans une procédure de débat ou d’ouvrir des espaces de discussion (Revel et al., 2007).
[2] Ces études renoncent définitivement aux grilles d’analyse trop focalisées sur cet aspect déci-
sionnel (Arnstein, 1971).
[3] Nous renvoyons également aux propos de Ioannis Papadopoulos (1998) défendant l’idée que
les politiques publiques constituent le terreau privilégié de la mise en œuvre d’une participation
délibérative, permettant de combler les lacunes de la démocratie directe dans des systèmes com-
plexes.
[4] Les sept phases se décomposent comme suit : les intérêts (1) et les préférences (2) des citoyens
s’expriment à travers le vote pour un parti ou un programme lors d’élections ponctuelles (3). Une
fois les mandats attribués (4), les représentants s’engagent à produire des politiques publiques
respectant les préférences (5), dont l’exécution est confiée à des administrations neutres (6). Le
résultat final de ces politiques, les outputs (7), sont censés répondre aux intérêts de départ (1).
 32 participations

des dispositifs participatifs sur l’action publique nous semble être, en réalité,
une démarche sans fin. La multiplication des grilles d’évaluation permettra tou-
jours de comprendre une partie de ces effets, alors que d’autres effets potentiels
demeureront invérifiables, mais n’en resteront pas moins cruciaux dans la mise
en œuvre des dispositifs participatifs.

Aussi, plutôt que de focaliser l’attention sur les éventuels effets des dispositifs
participatifs sur les politiques publiques, cet article propose de se pencher sur
les usages de ces mêmes dispositifs par les acteurs de l’action publique. Notre
hypothèse est la suivante : s’intéresser aux stratégies de ces acteurs permet
de réduire et de consolider le champ d’étude des « effets » de la démocratie
participative, et d’éviter ainsi les catalogues d’effets potentiels, souhaitables et
observés. Les politiques publiques sont ici définies, dans le prolongement de la
sociologie de l’action publique (Lascoumes, Le Galès, 2007), comme le résultat
des négociations, d’affrontements et de coopérations entre une multiplicité d’ac-
teurs, publics et privés, réunis autour d’un même problème public (policy issue).
L’étude des configurations d’acteurs se présente alors comme une entrée empi-
rique privilégiée pour comprendre la genèse et les changements de différentes
politiques publiques.

Des travaux récents ont proposé d’étudier l’adoption des dispositifs participatifs
à partir de cette sociologie de l’action publique, comme dans le cas de l’engoue-
ment « participatif » des institutions européennes. La construction d’une « norme
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

participative » est alors analysée comme un processus animé par les straté-
gies et les rapports de force entre des acteurs « dont l’action est contrainte par
les arrangements institutionnels existants » (Saurugger, 2010, p.  472), carac-
térisant le processus décisionnel européen. La conceptualisation sociologique
des règles de production des politiques publiques fournit, dès lors, une piste de
recherche intéressante pour la compréhension des usages, et par extension, des
effets de la démocratie participative : au lieu de partir des dispositifs eux-mêmes
pour envisager leurs effets, cette piste propose d’étudier les modes d’intégra-
tion des dispositifs participatifs dans le processus mouvant de construction des
politiques publiques, afin d’en comprendre les usages et les effets, attendus et
inattendus, liés à ces usages.

Nous proposons d’appliquer cette grille d’analyse à l’étude de plusieurs disposi-

tifs participatifs mis en œuvre à l’échelle régionale en France entre 1986 et 2010,
et attachés à différentes politiques publiques 5. Notre propos se divise en deux
temps. Premièrement, l’observation empirique nous amène à établir que chaque
« sous-système » – notion que nous définirons plus loin, en l’appliquant à l’action
publique régionale française – de politique publique intègre différemment les

[5] Cet article s’appuie sur notre travail de thèse, consacrée à l’institutionnalisation de la démo-
cratie participative dans les régions Bourgogne, Nord-Pas-de-Calais, Île-de-France et Rhône-
Alpes entre 1986 et 2010 (Gourgues, 2010a).
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 33

dispositifs participatifs (I). Plus précisément, la sélection, le design et l’impact

des dispositifs participatifs apparaissent comme largement tributaires des stra-
tégies, des rapports de force ou des coalitions développés par les acteurs au sein
de ces différents sous-systèmes. Deuxièmement, la question des effets, posée
à partir de ce premier résultat, peut être dépassée et inversée : les usages de
la participation dans l’action publique permettent autant de comprendre ce que
la participation fait à l’action publique que ce que l’action publique fait à la par-
ticipation (II). Ainsi, nous affirmons que la participation publique tend à devenir
l’objet d’une action publique autonome, distincte des politiques publiques secto-
rielles dans lesquelles les divers dispositifs ont pu voir le jour. Les expériences
générées dans les différents sous-systèmes débouchent sur une opération de
transcodage, transformant la participation des citoyens en problème public (les
citoyens ne participent pas assez, ils pourraient participer davantage et donc
doivent participer 6). On observe alors la constitution progressive d’un nouveau
sous-système formé autour de la démocratie participative. Si la participation
semble bien souvent recherchée « en elle-même » et « pour elle-même », elle
participe néanmoins d’une tendance générale à l’affirmation de politiques « pro-
cédurales », dans des sous-systèmes toujours plus divers.

L’insertion des dispositifs participatifs

dans les sous-systèmes : des usages pluriels
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

pour des effets complexes
La notion de sous-système d’action publique a été principalement développée
par la sociologie allemande, dans le sillage des travaux de Niklas Luhmann,
définissant le social comme l’agrégation d’ensembles sous-systémiques ayant
inexorablement tendance à s’autonomiser (sur le travail de Luhmann voir Braun,
Papadoupoulos, 2001). Pour Fritz Scharpf et Renate Mayntz (2001), il en va de
même pour l’action publique : les différentes politiques publiques conduites sur
un territoire sont orientées, définies et modifiées par un sous-système d’acteurs
dont les contours évoluent. À la différence du secteur, le sous-système ne se
limite pas aux acteurs visibles 7 : l’identité et le nombre des parties prenantes
d’un sous-système doivent être déterminés par l’analyse. C’est ce que proposent
de faire Paul Sabatier et Henri Jenkins-Smith (1999) lorsqu’ils construisent une
méthodologie autour de cette notion de sous-système. Pour les deux auteurs,

[6] Nous reprenons ici la définition canonique du problème public livrée par Jean-Gustave Padio-
leau, qui le définit comme « la perception d’un écart entre ce qui est, ce qui pourrait être et ce qui
devrait être » (Padioleau, 1982, p. 25).
[7] Pierre Muller (2004) désigne par la notion de secteur la concordance de trois éléments : des
groupes d’acteurs pluriels intéressés par la régulation du secteur considéré, une division du travail
administratif et une dimension cognitive permettant de définir le problème et les solutions en fonc-
tion des rapports de force entre acteurs.
 34 participations

un sous-système est ainsi une cartographie changeante de coalitions de cause 8

s’affrontant pour la définition des orientations globales. Une politique publique
est donc le résultat des luttes et interactions d’un réseau d’acteurs concernés
par le même problème public. Les sous-systèmes évoluent en fonction d’une
pluralité de variables, dont l’analyse doit déterminer la prégnance : les modifica-
tions des coalitions entre les acteurs insiders et outsiders (Dupuy, Halpern, 2009),
les rapports de force politiques (alternances, alliances et conflits entre partis),
l’ouverture d’opportunités et de contraintes d’action (financement, droit) ou la
(re)définition des problèmes publics renforcent, entre autre chose, l’aspect labile
et en constante évolution des frontières des sous-systèmes.

Cette entrée par les sous-systèmes est animée par un enjeu théorique principal :
repenser l’intervention et la place des acteurs publics – principaux pourvoyeurs
de dispositifs participatifs – dans la production toujours plus complexe et instable
de l’action publique. Renate Mayntz (1993) affirme, par exemple, que le danger
d’une fragmentation trop forte entre sous-systèmes auto-poïétiques nécessite
une recomposition de l’action de l’État, plus ouvert à des logiques partenariales
regroupées sous le vocable de « gouvernance ». Pourtant, l’État n’est pas le seul
acteur public impliqué dans la régulation des sous-systèmes : les changements
d’échelle de l’action publique, particulièrement visibles depuis la fin des années
1980 en Europe (Muller, 1992 ; Faure, Négrier, 2007), ont débouché sur l’affir-
mation progressive des collectivités locales en tant qu’acteurs incontournables
des politiques publiques 9. Or l’échelle « locale » est également particulièrement
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

fertile en matière de démocratie participative. Des budgets participatifs (Sinto-
mer, Herzberg, Röcke, 2008) aux conseils de quartier (Bertheleu, Neveu 2006),
en passant par les expériences de mini-publics délibératifs (Gourgues, 2010b),
les autorités régionales, métropolitaines ou municipales apparaissent comme
d’importants pourvoyeurs de dispositifs participatifs. Cette concomitance nous
pousse à explorer les liens existants entre l’action des autorités locales au sein de
divers sous-systèmes d’action publique et l’apparition de dispositifs participatifs.

Le cas de conseils régionaux français permet d’entrer efficacement dans cette

relation : depuis leur création en 1982, les institutions régionales s’engagent de
manière différenciée dans les différents sous-systèmes composant les champs
d’intervention publique (Balme, 1997), en respectant bien souvent les cadres
constitutifs du dialogue territorial définis par l’État (Duran, Thoenig, 1996) et en

[8] Un sous-système se composerait en moyenne de deux à cinq coalitions, regroupant l’ensemble

des acteurs qui interviennent de façon régulière pour déterminer ou infléchir les actions étatiques
visant à résoudre un problème considéré comme public. Les discours et les actions de coordi-
nation de ces acteurs sont le matériau empirique permettant de repérer les coalitions de cause
(Sabatier, Jenkins-Smith, 1999).
[9] L’idée de changement d’échelle ne se limite pas à la montée en puissance des politiques loca-
les, longtemps analysée comme le signe d’une « revanche » des autorités locales sur l’État (Mabi-
leau, 1997). L’influence des échelons internationaux, tels que l’Union européenne, sur les politiques
domestiques constitue, par exemple, un autre chantier de recherche ouvert par cette thématique
des changements d’échelle (Radaelli, 2008).
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 35

mobilisant les ressources disponibles, notamment européennes (Carter, Pas-

quier, 2010). La place, traditionnellement faible, des conseils régionaux dans
la décentralisation met les acteurs agissant au nom de ces institutions (élus,
fonctionnaires, groupes d’intérêt) dans une recherche constante d’accumula-
tion de ressources, de défense de leur capacité et d’autonomie d’action 10, mais
également de compromis avec les multiples acteurs dont dépend la conduite de
l’action publique régionale (Pasquier, 2004). La notion de sous-système permet
donc, dans le cas régional, de penser ces politiques en dehors du seul couple
État-Région, de lier cette action à la constitution de coalitions mouvantes et de
souligner l’instabilité des « problèmes » publics auxquels s’attèlent les conseils
régionaux. Le comportement des acteurs régionaux peut alors être analysé dans
une perspective néo-institutionnaliste d’inspiration rationaliste (Scharpf, 1997)
centrée sur la spécificité des contraintes, de l’histoire et des mutations des sous-
systèmes dans lesquels les institutions régionales se trouvent engagées.

À partir de cette définition de l’action publique régionale, il est alors possible

d’analyser la manière dont les choix stratégiques à l’origine de l’adoption de
dispositifs participatifs par les conseils régionaux, ne peuvent être compris et
restitués qu’en fonction des sous-systèmes d’action publique dans lesquels ces
dispositifs s’inscrivent. À partir de cette analyse stratégique, nous pouvons dis-
tinguer trois types d’usages et d’effets observés des dispositifs participatifs : ils
peuvent ancrer un acteur dans un sous-système (1), être rejetés par un sous-
système (2) ou défendre l’existence même de ce sous-système (3). Pour chacun
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

de ces usages, la question des « effets » se pose donc dans des termes diffé-
rents, que nous souhaitons explorer à présent.

« Exister » dans un sous-système : l’exemple des comités de ligne TER

Un premier usage de la démocratie participative renvoie à l’affirmation des auto-

rités publiques au sein d’un sous-système. Pour ce faire, ces autorités mobilisent
des interlocuteurs, jusque-là marginalisés au sein du sous-système, afin de les
associer à la défense de leur capacité d’action. Le cas des politiques publiques
de transport ferroviaire de voyageurs est un bon exemple de cette logique : le
recours aux dispositifs participatifs peut être compris à partir de la structure
de ce sous-système, marqué par une décentralisation des responsabilités de
l’État vers les régions. Expérimenté à partir de 1997 dans sept régions, le trans-
fert de compétence est généralisé en 2002. Les conseils régionaux se trouvent
alors dans une posture spécifique : ils doivent assumer leur compétence dans un
sous-système dont les rapports de force se caractérisent par des négociations
permanentes entre les conseils régionaux et les opérateurs (SNCF, RFF) et par

[10] La faible légitimité institutionnelle des régions les pousse à exploiter les marges de manœuvre
offertes par l’action publique comme autant de leviers de « légitimation par l’action » (Kukawka,
Tournon, 2001).
 36 participations

un déséquilibre structurel concernant la détention et la circulation de l’expertise

et de l’information entre ces acteurs (Olliver-Trigalo, 2007).

Depuis 1997, les régions françaises n’ont eu de cesse d’établir des règles de
négociation stables avec la SNCF, principal opérateur et acteur dominant du
sous-système. Dans cette optique, les conseils régionaux se dotent de ressour-
ces nécessaires au rééquilibrage du rapport de force en étoffant notamment
leurs capacités d’expertise en matière de transport (Barone, 2008). C’est dans
ce contexte qu’apparaissent les comités de ligne TER. Ces comités, ouverts
périodiquement (une à deux fois par an) sur des lignes de chemin de fer (une
gare de départ, une gare d’arrivée ou une zone de déplacement), regroupent les
responsables politiques locaux, les syndicats, les opérateurs (SNCF, RFF), les
associations d’usagers et plus sporadiquement des usagers. Dans ces comités,
les acteurs régionaux (élus et fonctionnaires) et les opérateurs publicisent et met-
tent en débat les plans de développement des lignes adoptés au terme d’un jeu de
négociation permanent entre le conseil régional, la SNCF et RFF. Les comités de
ligne ne sont aucunement une obligation : chaque conseil régional a choisi de les
adopter. Pourtant, entre 1997 et 2008, la totalité des conseils régionaux français
adoptent une déclinaison de ces comités. Dans chacune des régions étudiées,
les comités de ligne sont essentiellement l’occasion pour le conseil régional de
sensibiliser les acteurs locaux (associatifs, syndicaux, politiques) à la « cause »
du transport ferroviaire régional. Selon l’état des rapports de force entre région
et opérateur, ce processus est plus ou moins visible.
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

En Bourgogne, les comités de ligne TER, timidement mis en place en 2002, sont
principalement utilisés pour désamorcer des situations conflictuelles dans le
département d’origine du président de région (l’Yonne). Les élus de l’opposition
observent attentivement cette opération. C’est notamment le cas d’un élu devenu
vice-président en charge des transports au lendemain de la victoire de la gauche
plurielle aux élections régionales de mars 2004. Souhaitant consolider le disposi-
tif, le vice-président s’appuie sur les réseaux associatifs d’usagers des transports,
et notamment la Fédération Nationale des Usagers des Transports (FNAUT), déjà
partie prenante de la précédente formule. Ces derniers sont appelés à soute-
nir l’adoption de ces espaces de concertation, présentés par le vice-président
comme le moyen de construire une « véritable » action régionale en matière de
transport. Le vice-président affirme clairement cette stratégie en entretien :

« Au comité du mois de février, j’ai pris position d’emblée sur cette

question [la suppression de certains trains d’une ligne interrégionale].
Parce que dans les discussions en interne avec la SNCF, je m’oppose,
mais je sentais bien que sans une mobilisation, ils ne reculeraient pas
et donc j’ai pris position d’emblée et j’ai proposé au comité de ligne […]
Et donc la directrice, avec laquelle on a de bons rapports, mais elle a
commencé à dire, non mais attendez, c’est pas les TER, vous pouvez
pas faire un comité de ligne, etc. [...] Excusez-nous, on fera un comité
de ligne quand on veut, c’est nous qui avons la responsabilité. [...]
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 37

C’est la directrice déléguée au niveau régional, le directeur de Corail

intercités et j’espère que beaucoup d’élus locaux se déplaceront. Et
on va travailler les choses parce qu’on va travailler pour qu’il n’y ait
pas de réduction du nombre d’aller-retour 11. »

Cette position fait écho aux déséquilibres du jeu d’acteur qui caractérise la poli-
tique de transport en Bourgogne. En effet, le conseil régional ne dispose que
d’une administration parcellaire, ce qui déséquilibre les négociations avec la
SNCF. Les comités de ligne participent donc d’une logique plus vaste, compre-
nant notamment le recrutement de techniciens mieux formés.

En Île-de-France, si la dynamique est comparable, la situation est différente

en raison de la spécificité francilienne de l’organisation du système de trans-
ports. En effet, le conseil régional n’arrive qu’en 2006 à la tête du Syndicat des
Transports d’Île-de-France (STIF), structure partenariale de gestion des trans-
ports collectifs en Île-de-France, au terme d’un processus de décentralisation
chaotique et conflictuel. Le conseil régional adopte presque immédiatement un
système de comités de ligne, sous l’influence d’un élu régional par ailleurs pré-
sident d’une association des usagers de la ligne 13 du métro parisien, qui devient
le président d’une commission spécifiquement dédiée à la « démocratisation »
de l’action du syndicat. Pourtant, les comités de ligne sont administrés par des
agents techniques du STIF, le conseil régional ne disposant pas d’administration
propre. Il devient difficile pour les élus de « mobiliser » les comités de ligne : le
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

STIF organise, convoque et intègre les comités de ligne à une action publique dont
il maîtrise l’évolution. La logique d’affirmation régionale et de négociation appa-
raît moins clairement qu’en Bourgogne.

En Nord-Pas-de-Calais, l’ancienneté des politiques régionales de transport et

la forte maîtrise technique du conseil régional marque l’adoption des comités de
ligne. Ces derniers sont en effet inscrits en 2003 au cœur du document straté-
gique de la régulation des relations entre opérateurs et autorités organisatrices
(la convention d’exploitation), fait rarissime pour ce type de dispositif. Le pro-
cessus retenu par l’équipe politique à la tête de la délégation en charge de la
politique des transports (vice-présidente et président de commission) est celui
d’une expérimentation/évaluation/réforme : les évaluations successives (2004
et 2007) permettent de mesurer la perception de l’impact du dispositif par les
participants eux-mêmes. Deux fonctionnaires sont spécifiquement chargées de
cet impact : elles assurent la remontée des propositions et questions issues des
comités de ligne ainsi que l’obtention de « réponses ». Les comités de ligne s’ins-
crivent dans les logiques du sous-système : le conseil régional est en mesure
d’imposer la mise en place et le suivi de ce dispositif à ses partenaires.

[11] Entretien avec le vice-président du conseil régional de Bourgogne en charge des transports,
réalisé le 14 mars 2008 à Dijon.
 38 participations

En Rhône-Alpes, la situation est à la frontière des cas de la Bourgogne et du

Nord-Pas-de-Calais. Adopté timidement par la majorité de centre-droit en 2002,
sous le nom de Groupes Territoriaux de Concertation (GTC), le dispositif de comité
de ligne se renforce suite aux élections de mars 2004. Le dispositif est alors doté
d’une équipe de suivi et d’organisation d’une dizaine de personnes, assurant par
ailleurs les négociations, axe par axe, avec la SNCF. Les comités de ligne mobi-
lisent les réseaux associatifs préexistants, déjà visibles dans les GTC, afin de les
associer aux échanges bilatéraux entre région et SNCF, RFF.

Les comités de ligne, s’ils s’intègrent différemment aux sous-systèmes en fonc-

tion des équations régionales, en modifient les rapports de force, en instaurant
un système de « participation » permettant de sélectionner les parties prenantes
et de décloisonner les négociations. Ces lieux créent une confrontation d’inté-
rêts divergents au-delà du seul face à face (inégal) entre régions et SNCF et
impactent le traitement du problème public du transport ferroviaire (« que faut-il
faire pour les transports ? »). Chaque dispositif régional permet en effet aux
participants d’obtenir des avancées sur des points techniques ciblés (horaires,
cadences, arrêts, informations en gare). Les comités de ligne poussent les opé-
rateurs à livrer des informations dont ils détenaient jusqu’alors le monopole et
permettent ainsi d’ouvrir des discussions renouvelées à propos de choix concrets
d’offre de transports. L’expertise apportée par les associations d’usagers, fédé-
rée la plupart du temps au sein de la FNAUT, s’avère alors précieuse. Au-delà
des enjeux techniques, l’influence des comités de ligne TER reste pourtant une
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

source d’interrogation. Face aux directives européennes offrant aux « autorités
compétentes » la possibilité de choisir entre plusieurs exploitants pour l’exploi-
tation des réseaux ferroviaires dont elles ont la charge, la division des intérêts
présents dans ces instances 12 font du positionnement et de l’influence du dispo-
sitif sur les orientations générales de l’action publique un objet d’incertitude.

« Ouvrir » un sous-système : l’exemple des CTEF en Rhône-Alpes

L’usage d’un dispositif participatif peut ensuite être conçu comme le moyen de
faire évoluer les règles de fonctionnement d’un sous-système, risquant alors
d’être rejeté par les acteurs dominants de ce dernier. Dans ce cas, les effets sur
l’action publique peuvent s’avérer quasi-nuls. La politique régionale d’emploi et
de formation en Rhône-Alpes nous fournit un exemple caractéristique de cette
situation. En 2004, la vice-présidente en charge des politiques d’emploi et de
formation instaure un dispositif partenarial nommé Contrat Territoriaux Emploi
Formation (CTEF). Ce dispositif s’inscrit dans un climat de négociations conflic-
tuelles entre les acteurs du sous-système, négociations encadrées jusqu’alors

[12] Si la FNAUT publie dans l’édition de janvier 2010 de sa revue un article intitulé « TER : pour-
quoi la FNAUT est favorable à une ouverture à la concurrence » (FNAUT Infos, n° 181, janvier-
février 2010, p. 4), rien n’indique que les autres acteurs des comités de ligne (notamment syndi-
caux) partageront ce positionnement.
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 39

par des dispositifs tels que les Plans Régionaux de Développement de la For-
mation Professionnelle (Bel, Méhaut, Mériaux, 2003). La région Rhône-Alpes se
dote donc de 27 CTEF, couvrant l’ensemble de son territoire. Ces instances ont
pour but de rassembler les acteurs impliqués dans la gestion des politiques de
l’emploi sur des territoires infrarégionaux, sous la forme d’une contractualisa-
tion entre partenaires, sous la houlette non hiérarchique et financière du conseil
régional. Sont donc réunis, sous forme de collèges, des « représentants des élus
locaux et régionaux », des « représentants des services de l’État (Service public
de l’emploi et Rectorats) », des « représentants et des partenaires sociaux » et
des « acteurs économiques et sociaux ». La coordination et le suivi de l’ensem-
ble du dispositif sont confiés à la Direction de l’Emploi de la Formation Continue
(DEFC) et en particulier au service opérationnel, composé de six chargés de
mission, responsables d’un portefeuille de territoires (plusieurs CTEF) et de thé-
matiques plus spécifiques.

En 2005, un cinquième collège vient pourtant s’ajouter aux partenaires classi-

ques des politiques de l’emploi. Il s’agit du collège « citoyens », obtenu de haute
lutte par le vice-président en charge de la démocratie participative au sein du
conseil régional. Ce collège est composé d’individus tirés au sort parmi une liste
de 11 000 personnes établie suite à la tenue de réunions publiques en 2004. Si la
vice-présidente en charge de l’emploi/formation accepte le principe, un accord
est trouvé quant à la gestion de ce collège « citoyens » : l’administration en
charge de la démocratie participative doit assurer le tirage au sort et le suivi des
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

« citoyens ». La DEFC n’est pas concernée par le collège et se concentre sur ses
houleuses négociations avec l’État, notamment lors de la définition des périmè-
tres territoriaux des CTEF. L’ouverture aux citoyens de ce dispositif rassemblant
les différents acteurs du sous-système de l’emploi se fait donc avec l’aval mini-
mal de ses acteurs, qui ne la perçoivent pas comme un enjeu central.

En 2007, après presque deux ans d’exercice du dispositif, la quasi-totalité des

membres du collège « citoyens » démissionnent de leurs fonctions. Ces derniers
considèrent en effet que rien n’est fait pour faciliter leur intégration dans les CTEF :
le langage y est technique et ésotérique, les enjeux peu expliqués, les rapports de
force complexes à décoder. Les « citoyens » ont le sentiment d’être isolés dans
ce dispositif et de n’y avoir, en définitive, aucune place. Cette situation s’explique
principalement par la fermeture du dispositif par les acteurs du sous-système, au
premier rang desquels l’État. Ainsi les responsables de la direction du travail se
montrent sceptiques quant à l’arrivée des « citoyens », qui sont rapidement soup-
çonnés d’être des « chômeurs » :

« [Mon inquiétude] c’est celle de la motivation des citoyens à aller se

mettre dans les groupes de travail. Parce que soit, si c’est par rapport
à des histoires de parcours personnels, ça peut complètement polluer
une réunion parce que du coup on va se mettre à focaliser sur la pro-
blématique de tel secteur d’activité ou telle chose et on n’est plus sur
une approche globale du territoire. Et en plus, sur ce qui est du vécu
 40 participations

des personnes, bon, ben, quand même, les personnes de l’ANPE, les
personnes de la Mission Locale et même les coordonnateurs emplois
formation, on est quand même relativement bien au fait des difficul-
tés d’accès à l’emploi des publics 13. »

Mais l’État n’est pas le seul acteur à accueillir prudemment les « citoyens ». La
DEFC fait également preuve de peu d’investissement vis-à-vis du collège. Acca-
parée par les négociations avec l’État, la responsable des CTEF admet ne pas
se soucier du sort des collèges « citoyens ». En effet, c’est l’administration en
charge de la démocratie participative qui alerte la DEFC de la disparation des
citoyens des CTEF :

« En fait on a été interpellé par nos collègues en charge de la démocratie

participative et par la chargée de mission du quatrième vice-président,
parce qu’il y avait eu des retours un peu négatifs par rapport aux pre-
mières instances qui avaient eu lieu 14. »

Les acteurs centraux du sous-système ont donc rendu impossible la greffe d’une
instance participative (collège « citoyens ») à leur fonctionnement usuel. La
méfiance de certains et l’urgence stratégique d’autres épuisent à moyen terme
la volonté des citoyens participants. Les effets de cette participation semblent
nuls, à tel point que la démission des citoyens est à peine ressentie par le sous-
système dans son ensemble.
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

« Défendre » un sous-système : l’exemple des Assises du Territoire en
Bourgogne

L’usage des dispositifs participatifs peut enfin permettre de défendre l’autono-

mie et la stabilité d’un sous-système. Le cas de la politique d’aménagement du
territoire de la région Bourgogne fournit un exemple typique de cette configura-
tion. En 2004, le vice-président en charge de l’aménagement du territoire entend
redéfinir la politique de contrats de Pays, qui arrive à échéance en 2006. L’élu
identifie rapidement une réticence de deux principaux acteurs de cette politique :
l’État et le conseil régional lui-même. En effet, la politique de contractualisation
de Pays du conseil régional présente un bilan mitigé, du à la disparité territoriale
très forte des contrats, et ne parvient pas à convaincre les principaux financeurs
de l’intérêt de sa relance. Le vice-président est, à l’inverse, un partisan de cette
contractualisation dont il a en partie bénéficié en tant que maire d’une petite com-
mune rurale.

[13] Entretien avec la responsable de la direction régionale du travail, réalisé le 16 janvier 2008
à Lyon.
[14] Entretien avec la directrice de l’administration régionale en charge de l’emploi et de la forma-
tion, responsable des CTEF, réalisé le 22 novembre 2007 à Charbonnières-les-Bains.
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 41

Pour défendre le sous-système formé par les acteurs impliqués dans la

contractualisation bourguignonne, le vice-président décide alors de recourir à
un dispositif de participation. Intitulé « Assises du Territoire », ce dispositif est
confié à une agence de communication (Campana-Eleb-Sablic Conseil) connue
de longue date par le vice-président. Le but officiel de la démarche est d’éta-
blir le bilan de la contractualisation par les acteurs locaux et la population. Le
processus, qui se déroule entre le 10 février et le 23 mai 2006, se compose de
20 réunions publiques, tenues dans chaque territoire de contractualisation du
conseil régional 15, ponctuées d’une réunion de synthèse, organisée le 23 mai
2006 à Dijon, permettant d’annoncer les grands axes des « nouvelles » politiques
contractuelles. Ces réunions sont animées selon le même principe : le public,
composé de « citoyens » et de représentants institutionnels, est invité à réagir
à une enquête audio-visuelle réalisée par le cabinet et portant sur les contrats
territoriaux, en présence des élus régionaux.

La tenue des Assises répond donc au souci du vice-président de faire reconnaître

la validité de la politique de contractualisation et l’importance de son maintien.
Or quelques mois après les Assises, la politique de contractualisation est recon-
duite à partir de 2006. L’État et le conseil régional renouvellent leurs engagements
par l’intermédiaire du Contrat de Projet 2007-2013 16. Sans pouvoir établir de lien
causal univoque entre les Assises et la reconduite de cette politique, force est de
constater que les acteurs impliqués dans les négociations reconnaissent le rôle
joué par cet événement. Ainsi, le Conseil Économique et Social Régional (CESR)
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

de Bourgogne, dans l’avis rendu sur cette nouvelle contractualisation, note « que
les forums et Assises des territoires impulsés par la Région ont permis d’élabo-
rer des dispositifs adaptés aux caractéristiques des territoires bourguignons »
et « qu’il ne peut que saluer la démarche et souhaiter sa réitération » 17. Le vice-
président présente la même relation de cause à effet :

« Les Assises des territoires de Bourgogne, […] c’est ce qui a permis de

reconstruire une politique de territoire que l’État voulait abandonner.
[…] Et entre nous le président du conseil régional lui-même s’interro-
geait. Simplement quand il a vu ce qu’était le travail de seize pays et
huit agglos, bon à la fin, il était très naturellement conduit à dire ce
que nous souhaitions, c’est-à-dire voilà on mettra 200 millions d’euros
dans les politiques contractuelles. Mais il fallait aussi que la vox populi
le lui dise et nous le dise 18. »

[15] Au total, la région Bourgogne compte cinq agglomérations et quinze Pays. Dans chacun d’entre
eux, une réunion est organisée. Trois réunions publiques supplémentaires se tiennent également.
[16] Conseil régional de Bourgogne, Contrat de Projet État-Région 2007-2013, 2007, p. 72-81.
[17] CESR Bourgogne, Avis sur Contrat de Projet Etat-Région 2007-2013, séance plénière du 14 février
2007, p. 6.
[18] Entretien avec le vice-président du conseil régional de Bourgogne en charge de l’aménage-
ment du territoire, le 17 juillet 2008 à Lormes.
 42 participations

Le sous-système est donc consolidé par le biais de cet exercice. Au-delà de la

reconduite des contractualisations, les Assises du territoire ont également per-
mis au conseil régional d’encadrer plus fermement le périmètre des politiques
d’aménagement du territoire. Affirmant que les Assises ont permis de dégager
des priorités d’action régionale, celui-ci parvient à imposer quatre objets d’action
obligatoires. Tout territoire contractant avec le conseil régional devra désormais
intégrer (1) le développement économique (formation professionnelle et organi-
sation de l’activité commerciale et artisanale et du tourisme), (2) les services à la
population (mobilité, enfance, jeunesse, accès aux soins), (3) le logement (recours
aux énergies renouvelables, logement locatif social) et (4) le développement
numérique des territoires 19. Ce « premier volet » du contrat devient la condition
sine qua non de l’attribution des financements régionaux pour les projets des ter-
ritoires concernés 20. Le conseil régional parvient donc à faire des contrats de
territoire un levier de définition substantielle du problème public de l’aména-
gement du territoire, et indique officiellement qu’il « entend trouver, au sein de
chaque territoire, un relais de ses politiques » 21.

La tenue des Assises illustre le caractère stratégique de la mobilisation des dis-

positifs participatifs dans l’action publique : le recours à une ingénierie ciblée
permet aux commanditaires de mettre en scène le soutien d’une série hétéro-
gène de protagonistes, de maintenir le sentier d’action publique dans lequel ils
sont engagés, mais également d’affirmer leur position au sein du sous-système,
et par là même de définir ce que recouvre le problème de l’aménagement.
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

Les politiques publiques de la participation
L’entrée par les sous-systèmes permet donc de saisir la pluralité des usages de
la démocratie participative et d’appréhender les différents « effets » liés à ces
usages. En conséquence, toute modélisation des effets nous semble subordon-
née à une analyse fine des logiques de sous-systèmes, ce qui remet en cause la
possibilité de construire une théorie générale des effets pensée hors contexte.
Pourtant, au-delà de cette diversité, il est possible d’identifier un processus plus
transversal, dépassant les sous-systèmes. Outre les dispositifs participatifs
liés à chaque politique publique, on observe la constitution progressive d’une
capacité d’action régionale en matière de participation publique. Les conseils

[19] Conseil régional de Bourgogne, Rapport « Mise en place des nouvelles politiques territoriales »,
Délibération et rapport votés le 16 juin 2006, p. 9. Signalons toutefois qu’il est quasiment impossible
de déterminer en quoi ces priorités ont été concrètement dégagées des réunions.
[20] Le rapport, sous l’appellation de « vocation territoriale », stipule que « chaque territoire,
candidat à la contractualisation, réalise une note d’intention argumentée précisant la nature des
enjeux territoriaux proposés à la négociation par les acteurs du territoire », in Conseil régional de
Bourgogne, Rapport « Mise en place des nouvelles politiques territoriales », p. 10.
[21] Conseil régional de Bourgogne, Rapport « Mise en place des nouvelles politiques territoria-
les », p. 9.
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 43

régionaux sont en mesure de concevoir et d’opérationnaliser une gamme de dis-

positifs toujours plus vaste, signifiant que la participation est peu à peu érigée en
un « problème public » sur lequel les régions entreprennent d’agir.

Pour devenir un objet d’action, la participation doit être « transcodée » par les
acteurs régionaux. Le transcodage peut être décrit comme une activité permet-
tant d’insérer des enjeux émergeants dans l’action publique. Ces enjeux sont
portés par des réseaux d’acteurs concurrents 22 qui intègrent des points de vue
divergents et cherchent à élaborer des réponses sociales organisées. Plus sché-
matiquement, Pierre Lascoumes (1996) décrit quatre étapes du transcodage :
l’agrégation de positions diffuses (afin de reformuler un nouveau problème, à
partir des problèmes existants), le recyclage de pratiques établies (adaptation
d’instruments disponibles pour traiter un problème montant), la diffusion élar-
gie des constructions effectuées et le tracé d’un cadre d’évaluation des actions
entreprises. Appliqué à la démocratie participative, ce processus a deux consé-
quences. D’une part, il forme progressivement les contours d’un sous-système à
part entière, concentré autour du problème public de l’insuffisante participation
de la population. (1) Les conseils régionaux tentent ainsi de consolider leur capa-
cité d’intervention en matière de démocratie participative, en « transcodant »
ce problème. D’autre part, cette consolidation n’est pas sans effet sur les sous-
systèmes évoqués plus avant. (2) Elle permet notamment d’alimenter divers
processus de transcodage, cette fois-ci liés à d’autres problèmes publics. Ces
deux opérations font des politiques de la participation des politiques procédura-
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

les, dont nous proposons de définir les contours.

L’acquisition d’une capacité de « mise en participation »

La démocratie participative est donc transcodée, devenant l’objet d’une véritable

action publique régionale. Les conseils régionaux étudiés consacrent en effet
une part conséquente de leur action en matière de démocratie participative à
légitimer et consolider leur intervention en la matière. Nous évoquons l’exis-
tence d’une action publique dans le sens où l’intervention des conseils régionaux
en matière de participation regroupe « un ensemble nécessairement hétéroclite
d’actes, de discours, de dépenses, de pratiques administratives qu’il faut coor-
donner et présenter comme étant coordonné, qu’il faut agréger dans un ensemble
qui leur donne sens et qui font donc nécessairement l’objet d’investissement

[22] P. Lascoumes insiste sur la dimension concurrentielle des opérations de transcodage : « L’or-
dinaire de l’action publique est en grande partie une lutte sourde et continue des réseaux en place
pour le repositionnement face aux enjeux sociaux. Les stratégies qui s’y développent visent à les
qualifier ou les disqualifier en tant que problème politiquement traitable, à les réduire en les insé-
rant dans les structures cognitives et organisationnelles à l’œuvre ou à en faire des occasions de
changement de ces structures, à solidifier à l’occasion de leur traitement social des alliances ou
à en produire d’autres, à se positionner afin d’être en situation de juger les actions des autres ou
d’être jugé par eux » (Lascoumes, 1996, p. 338).
 44 participations

de forme » (Dubois, 2003, p. 353). À partir de cette agrégation élémentaire, les

étapes de la formation des politiques régionales de participation peuvent être
restituées à l’aide des étapes du transcodage évoquées précédemment.

Premièrement, un ensemble hétérogène d’acteurs valorisant le principe de la

participation politique dans différents sous-systèmes s’accorde sur l’importance
d’une action publique commune. Quelles que soient les stratégies à l’œuvre, les
résultats obtenus ou les dispositifs sélectionnés, les expériences héritées depuis
le début des années 1990 fédèrent les acteurs régionaux autour de l’idée d’une
possible intervention régionale en matière de participation. En Nord-Pas-de-
Calais, en Île-de-France et en Rhône-Alpes, ce processus est manifeste : sur la
base de dispositifs éclatés, l’intégration d’éléments disparates dans une seule
et même action publique régionale est observable. Ce processus est porté par
des acteurs dont les définitions de la participation ne convergent pas en tout
point, qui gèrent et accordent des éléments hétérogènes afin d’en définir le sens,
tout en nourrissant des conflits autour de la production de ce sens : la place du
consensus, des ambitions altermondialistes ou la redéfinition du rôle des élus
constituent des lignes de fracture entre les promoteurs de la participation, issus
de différents sous-systèmes. Ces conflits se cristallisent et s’arbitrent lors de
la définition du « problème public » de la participation. Les conseils régionaux
construisent, en effet, un objet d’action nommé « démocratie participative », par
l’intermédiaire d’une production incessante de rapports, d’études, d’analyses,
de publications et d’actes de colloques 23. Globalement, la démocratie participa-
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

tive renvoie désormais à l’agencement global des opportunités de participation
directe offertes par les pouvoirs publics à la population (toute ou partie), en
amont et en aval du processus décisionnel.

Deuxièmement, l’action publique régionale en matière de participation recycle des

pratiques existantes pour élaborer une réponse au problème public ainsi construit.
L’action en matière de « démocratie participative » est perpétuellement accompa-
gnée d’un processus de (re)fixation de son objet d’intervention : l’action associative,
les politiques sectorielles régionales, les espaces de partenariats territoriaux, le
traitement administratif des dossiers de subvention ou la place des élus régionaux
sont progressivement intégrés à ce champ d’action, au terme d’incessantes mises
à jour. On observe alors l’agrégation des éléments budgétaires 24, des personnels

[23] Une dizaine de colloques ont été organisés dans les quatre régions étudiées entre 2004 et
2007. Parmi les rapports réalisés sur la démocratie participative, citons notamment ; Conseil
régional Rhône-Alpes, Démocratie participative, une démarche ambitieuse, brochure de présentation,
2e édition, 2008, 12 p. ; Conseil régional Île-de-France, Missions Publiques, Étude sur les pratiques
de démocratie participative en Île-de-France, décembre 2006, 177 p. Le conseil régional de Nord-
Pas-de-Calais conduit de son côté une démarche de réflexion, définition et proposition concernant
la démocratie participative depuis 2007. Cette « mission démocratie participative » est pilotée par
une élue, devenue vice-présidente en charge de la démocratie participative et du développement
durable en 2010.
[24] Citons, par exemple, le Fond Régional de la Vie Associative en Île-de-France : existant depuis
1994, ce fond est intégré en 2004 à l’action en matière de « démocratie régionale ».
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 45

administratifs 25, des ressources matérielles (bureaux, crédits financiers, moyens

éditoriaux 26), et des textes juridiques (délibération des conseils régionaux 27) for-
mant les contours d’une action régionale en matière de démocratie participative.
Cette agrégation est plus ou moins manifeste : la constitution d’une action publi-
que reste plus fragmentée et moins officialisée en Bourgogne que dans les trois
autres régions. Il n’existe donc pas de fatalité de la constitution de ces politiques.

Troisièmement, les conseils régionaux tentent de faire exister et reconnaître

leur capacité d’action, en multipliant les procédures permettant d’intéresser les
acteurs « classiques » du sous-système de la démocratie participative (munici-
palités, associations, réseaux de citoyens) à la conduite d’une action régionale,
jusqu’alors inexistante. Les conseils régionaux tentent de diffuser leur problème
public, sans imposer une définition substantielle de ce que doit être la démocra-
tie participative, mais en essayant de « mobiliser un cercle élargi d’alliés et (de)
négocier avec eux des compromis susceptibles de déboucher sur des solutions
recevables par un maximum d’acteurs périphériques concernés même de façon
indirecte » (Lascoumes, 1996, p. 328). Le transcodage du problème (l’accès direct
des populations au processus décisionnel) est sous-tendu par des dispositifs
d’intéressement à l’attention de ces acteurs (financements, rencontres, réseaux,
publications). Les dispositifs de financement d’expériences participatives (Île-
de-France et Rhône-Alpes), orientés par des critères prédéfinis par la région
(inclusion du plus grand nombre, laïcité, etc.), peuvent ainsi apparaître comme
le moyen d’enrôler les acteurs classiques de la participation, principalement les
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

communes et les associations. Il en va de même pour le monde académique :
en sollicitant les chercheurs spécialisés par différents biais (suivi d’expériences
délibératives, évaluation de dispositifs), les régions tentent de les enrôler dans
une problématique, selon laquelle la démocratie participative doit passer (aussi
et/ou surtout) par les conseils régionaux. Si les universitaires ne sont jamais
les chantres naïfs de la « plus-value » régionale en matière de participation, la
multiplication de travaux (dont les nôtres) qui reconnaissent l’existence de l’in-

[25] En 2004, les régions Rhône-Alpes et Île-de-France se dotent d’administrations spécialisées.

En Rhône-Alpes, la Direction de la Prospective de l’Évaluation et de la Relation aux Citoyens
(DPERC) crée deux postes de chargé de mission exclusivement consacrés aux questions de
démocratie participative. En Île-de-France, la Mission Démocratie Régionale et Jeunesse (MDRJ)
regroupe treize agents en charge de diverses initiatives liées au thème de la participation. La
région Nord-Pas-de-Calais est, quant à elle, marquée par une dynamique administrative trans-
versale : à partir de 2006, les agents de différentes directions (prospective, ville, TIC, transports)
initient une démarche de réflexion commune sur la participation.
[26] La région Rhône-Alpes a, par exemple, publié entre 2004 et 2010 une revue nommée La démo-
cratie participative en pratiques (15 numéros).
[27] Citons notamment Conseil régional Rhône-Alpes, « Politique régionale en faveur du dévelop-
pement de la démocratie participative », délibération n° 05.12.925 des 15 et 16 décembre 2005 ;
Conseil régional Île-de-France, « Une démocratie de participation en Île-de-France », délibéra-
tion-cadre n° CR 43-04 du 18 novembre 2004 ; Conseil régional Nord-Pas-de-Calais, « Adoption
du rapport d’orientations sur la politique régionale de démocratie participative », délibération
n° 20112706, du 14 novembre 2011.
 46 participations

tervention régionale sans pour autant la célébrer (pour un aperçu, voir Talpin,
Sintomer, 2011), participent indiscutablement d’un transcodage opéré par les
autorités régionales.

Quatrièmement, les actions entreprises au nom de la démocratie participative

sont régulièrement observées, évaluées et reformées. Comme nous avons pu
l’illustrer dans le cas des CTEF, les dispositifs participatifs sont suivis et réa-
justés par les responsables des actions participatives. L’évaluation est monnaie
courante : la région Nord-Pas-de-Calais évalue en 2004 son plus ancien dispo-
sitif participatif, les Fonds de Participation des Habitants, à l’aide d’un dispositif
plus « innovant » (conférence de citoyens) ; la région Rhône-Alpes décide, en
2010, à la veille des élections régionales, d’évaluer sa politique de démocratie
participative, elle aussi à l’aide d’un dispositif de mini-public tiré au sort 28. Ces
opérations, partie prenante du processus de transcodage, finissent de dessiner
les contours des politiques de la participation.

Les politiques de la participation comme politiques procédurales

L’émergence des politiques de la participation signifie-t-elle que les autorités

publiques n’attendent, en réalité, pas grand-chose de leur dispositif en termes
d’action publique ? Ces politiques laissent supposer, en effet, un auto-référen-
cement croissant de la participation : l’objectif de « faire participer » se suffit à
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

lui-même, justifiant la mobilisation d’une ingénierie et négligeant les impacts
des dispositifs sur les politiques publiques. Si cette valorisation de la partici-
pation « pour elle-même » est indéniable, elle ne peut résumer notre analyse.
S’intéresser aux « politiques de la participation » permet en réalité de saisir une
tendance globale affectant la production des politiques publiques, à savoir le
déclin des politiques substantielles face aux politiques procédurales. Une politi-
que peut être qualifiée de procédurale « au sens où les décisions qu’elle objective
et les choix d’instruments qu’elle opère portent d’avantage sur des procédures
que sur la définition de contenus substantiels » (Lascoumes, 1994, p.  332) 29.
Considérer les politiques de participation comme des politiques procédurales
permet de comprendre que les régions, à l’instar d’autres acteurs publics, dont
l’État 30, concentrent une grande partie de leur action sur la sélection des publics
et les modes d’organisation du dialogue entre les acteurs, et ce dans un panel
toujours plus vaste de sous-systèmes. Or ces politiques procédurales ont un
effet certain sur le traitement des problèmes publics.

[28] Signalons également que la région Poitou-Charentes a conduit de nombreuses évaluations de

son dispositif de Budget Participatif des Lycées (Mazeaud, 2010).
[29] On pourrait également convoquer la notion de « politiques constitutives » (Lowi, 1972).
[30] Cette transformation de l’action de l’État a été particulièrement visible dans ses modes d’in-
tervention territoriaux en France, avec l’apparition au milieu des années 1990 de lois instaurant
des arènes de négociations (Pays, Agences de moyens) plutôt que des priorités d’action prééta-
blies qui incarnent cette tendance (Gaudin, 1999 ; Epstein, 2005).
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 47

La maîtrise de l’ingénierie participative, cœur des politiques de la participation,

a par exemple permis aux régions françaises d’intervenir sur la formulation de
problèmes publics ne concernant pas directement leurs prérogatives. L’exem-
ple des nanotechnologies en est une illustration éloquente. Entre 2006 et 2008,
les régions Île-de-France et Rhône-Alpes ont organisé deux conférences de
citoyens sur le thème du développement industriel des nanotechnologies. La
mise en place de ces dispositifs, basés sur le tirage au sort et la délibération d’un
panel de citoyens, intervient alors que les deux régions soutiennent financière-
ment une filière industrielle éminemment controversée. Les vice-présidents en
charge des politiques de recherche de ces régions décident de réagir à ce climat,
en orchestrant un débat public, dont les conférences de citoyens constituent un
élément central. Sans revendiquer le monopole de la définition et de la résolu-
tion du « problème » des nanotechnologies, l’institution régionale organise ainsi
la confrontation d’intérêts divergents et définit les contours d’un « problème » :
les avis rendus par ces conférences de citoyens proposent un cadrage du pro-
blème des nanotechnologies en termes démocratiques (information, contrôle et
débat nécessaire) et éthiques. La conduite de ces exercices rend donc « gou-
vernable » ce problème public, sans le réduire à la seule action régionale. En
Île-de-France, le conseil régional s’appuie sur l’avis de citoyens pour établir un
ensemble de règles et d’orientation qu’elle souhaite diffuser au sein du sous-
système 31. Or cette manière de se saisir de l’enjeu des nanotechnologies n’est
pas propre aux régions : quelques années plus tard, l’État décide à son tour de
« mettre en participation » ce problème public et rencontre alors de grandes
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

difficultés. L’échec de la Commission Nationale du Débat Public à créer un débat
autour des nanotechnologies 32 illustre la complexité des politiques procédura-
les, auxquelles appartiennent les politiques de participation, et leur importance
pour les acteurs publics.

Les politiques de la participation correspondent donc à un changement structu-

rel des méthodes d’intervention publique : la création des « publics » impliqués
dans la résolution des problèmes et la définition des règles d’échange consti-
tuent un enjeu crucial pour des acteurs publics pris dans des sous-systèmes
leur imposant la négociation et le rapport de force.

[31] Le conseil régional, appuyé sur l’avis, décide de privilégier le financement de recherches
liées aux « enjeux toxicologiques et éco-toxicologiques des nanoparticules », et décide également
de la « désignation d’un représentant de l’association Île-de-France Environnement au comité de
pilotage du réseau C’Nano [en charge du développement des nanotechnologies] » (Conseil régional
Île-de-France, Rapport n° CP 09-462, p. 7).
[32] En 2008, un débat public sur les nanotechnologies a été commandité par sept ministères et
confié à la CNDP. Plusieurs réunions publiques à travers la France ont été sabotées par les oppo-
sants aux nanotechnologies, comme à Grenoble le 1erdécembre 2009, à la suite de quoi le débat
public s’est poursuivi plus discrètement. Comme le signale Jean-Michel Fourniau (2011, p. 86), « le
débat public sur la régulation des nanotechnologies a été perçu comme un échec par la plupart
de ses participants ».
 48 participations

Conclusion : vers un « gouvernement »

de la participation ?
En nous détournant quelque peu de la question des effets pour nous concen-
trer sur celle des usages de la démocratie participative, nous pouvons dégager
deux résultats de recherche relatifs au lien entre participation et action publique.
D’une part, le recours aux dispositifs participatifs ne peut être compris en dehors
des rapports de force propres à chaque sous-système de politique publique.
D’autre part, l’accumulation de dispositifs a généré les prémisses de « politiques
publiques de participation » qui, en tant que politiques procédurales, modifient
à leur tour les configurations des sous-systèmes. Ces résultats nous amènent à
deux conclusions principales.

Nous affirmons tout d’abord qu’une définition préalable de l’action publique per-
met d’envisager plus efficacement les effets de la démocratie participative. Si les
effets des dispositifs demeurent la plupart du temps inattendus (Barthe, 2002)
et peuvent s’avérer inexistants, définir les conditions de production et les enjeux
de l’action publique (fragmentation des sous-systèmes, place des acteurs poli-
tiques, problématisation du monde social) permet de livrer un premier schéma
d’analyse des effets potentiels de la participation sur l’action publique. Dans
notre cas, cette conceptualisation permet de comprendre que les dispositifs ne
peuvent pas être perçus comme des leviers garantissant à coup sûr l’affirmation
des conseils régionaux au sein des différents sous-systèmes. Toutefois, appré-
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

hender les différentes stratégies pouvant pousser les institutions régionales à
mobiliser certains types de dispositifs participatifs facilite l’étude des impacts
éventuels de ces dispositifs sur les politiques publiques. Les trois idéaux-types
livrés (exister, ouvrir, défendre) peuvent ainsi être considérés comme autant de
modèles stratégiques grâce auxquels les effets de la participation peuvent être
étudiés plus finement.

Il nous semble ensuite tout à fait crucial de prolonger les réflexions sur les
conséquences potentielles ou observées de la constitution, encore incertaine,
d’une action publique en matière de démocratie participative. La production
de dispositifs participatifs n’est plus uniquement l’aboutissement d’un proces-
sus de « réponses » face à la multiplication de mouvements d’opposition et le
prolongement d’une idée déjà présente dans l’espace politique (la démocratie
participative), comme le propose l’hypothèse des « concessions procédurales »
(Blatrix, 2000). Si l’impact de ces crises sur la production de dispositifs parti-
cipatifs ne peut être contesté (comme l’atteste, dans notre cas, l’exemple des
nanotechnologies), l’immense majorité des dispositifs observés ont été adoptés
dans des situations relativement pacifiées. Les conseils régionaux ne sont direc-
tement interpellés par une controverse sociale qu’à de très rares exceptions, ce
qui ne les empêche jamais de se doter d’une ingénierie participative. Ainsi, il sem-
ble que d’autres dynamiques sous-tendant la constitution d’une action publique en
matière de démocratie participative restent à explorer : celles de la routinisation,
de la standardisation et de la professionnalisation de sa conception, de sa mise
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 49

en œuvre et de l’exploitation de ces produits qui concernent toutes les échel-

les de gouvernement et impliquent également les organisations internationales
(OCDE, Banque mondiale, Commission européenne), pourvoyeurs infatigables de
« bonnes pratiques ». Les stratégies expliquant les recours différenciés aux dis-
positifs participatifs, en fonction des sous-systèmes et des territoires, s’appuient
et alimentent ce processus, qui constitue sûrement l’effet le plus tangible de la
démocratie participative en matière d’action publique.

Bibliographie
Arnstein S., 1971, « A Ladder of Citizen Participation », Journal of the American
Institute of Planners, 35 (4), p. 216-224.
Balme R., 1997, « La région française comme espace d’action publique », in Le
Galès P., Lequesne C. (dir.), Les paradoxes des régions en Europe, Paris, La
Découverte, p. 179-196.
Barone S., 2008, Le train des régions. Régionalisation des transports collectifs et
recompositions de l’action publique, thèse pour le doctorat de science politique,
Université Montpellier 1.
Barthe Y., 2002, « Rendre discutable. Le traitement politique d’un héritage tech-
nologique », Politix, 15 (57), p. 57-78.
Bel M., Méhaut P., Mériaux O. (dir.), 2003, La décentralisation de la formation pro-
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

fessionnelle : quels changements dans la conduite de l’action publique ?, Paris,
L’Harmattan.
Bertheleu H., Neveu C., 2006, « De petits lieux du politique : individus et collectifs
dans des instances de « débat public » à Tours », Espaces et sociétés, 1 (123),
p. 37-51.
Bherer L., 2011, « Les relations ambiguës entre participation et politiques publi-
ques », Participations, 1 (1), p. 107-135.
Blanc M., 1999, « Participation des habitants et politique de la ville », in CURAPP,
CRAPS (dir.), La démocratie locale : représentation locale, participation et espace
public, Paris, Presses Universitaires de France, p. 177-196.
Blatrix C., 2000, La démocratie participative, de Mai 68 aux mobilisations anti-TGV :
processus de consolidation d’institutions sociales émergentes, thèse pour le
doctorat de science politique, Université Panthéon-Sorbonne.
Bobrow D., Eulau H., Landau M., Jones C. O., Axelrod R., 1977, « The Place of
Policy Analysis in Political Science: Five Perspectives », American Journal of
Political Science, 21 (2), p. 415-433.
Braun D., Papadopoulos I., 2001, « Niklas Luhmann et la gouvernance », Politix,
14 (55), p. 15-24.
Carter C., Pasquier R., 2010, « The Europeanization of Regions as “Spaces
for Politics”: A Research Agenda », Regional and Federal Studies, 20 (3),
p. 295-314.
 50 participations

Cohen J., Fung A., 2004, « Radical Democracy », Swiss Political Science Review,
10 (4), p. 169-180.
Dubois V., 2003, « La sociologie de l’action publique, de la socio-histoire à l’obser-
vation des pratiques (et vice-versa) », in Laborier P., Trom D. (dir.), Historicités
de l’action publique, Paris, Presses Universitaires de France, p. 347-364.
Dupuy C., Halpern C., 2009, « Les politiques publiques face à leurs protestatai-
res », Revue française de science politique, 59 (4), p. 701-722.
Duran P., Thoenig J. C., 1996, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue
française de science politique, 46 (4), p. 580-623.
Epstein R., 2005, « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires »,
Esprit, 11, p. 96-111.
Faure A., Négrier E. (dir.), 2007, Les politiques publiques à l’épreuve de l’action
locale : critiques de la territorialisation, Paris, L’Harmattan.
Fourniau J.-M., 2011, « L’institutionnalisation controversée d’un modèle français
de débat public », Télescope, 17 (1), p. 70-93.
Gaudin J.-C., 1999, Gouverner par contrat : l’action publique en question, Paris, Les
Presses de Sciences Po.
Gourgues G., 2010a, Le consensus participatif. Les politiques de la démocratie dans
quatre régions françaises, thèse pour le doctorat de science politique, Univer-
sité de Grenoble.
Gourgues G., 2010b, « Studying Regions as Spaces for Democracy: A Political
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

Sociological Approach », Regional and Federal Studies, 20 (3), p. 353-369.
Kukawka P., Tournon J., 2001, « Émergence d’une identité », in Jouve B., Spen-
lehauer V., Warin P. (dir.), La région laboratoire politique, une radioscopie de
Rhône-Alpes, Paris, La Découverte, p. 113-127.
Lascoumes P., 1994, L’éco-pouvoir : environnements et politiques, Paris, La Dé-
couverte.
Lascoumes P., 1996, « Rendre gouvernable. De la traduction au transcodage.
L’analyse des processus de changement dans les réseaux d’action publique »,
in CURAPP (dir.), La gouvernabilité, Paris, Presses Universitaires de France,
p. 338.
Lascoumes P., Le Galès P., 2007, Sociologie de l’action publique, Paris, Armand Colin.
Lowi T. J., 1972, « Four Systems of Policy, Politics, and Choice », Public Adminis-
tration Review, 32 (1), p. 298-310.
Mabileau A., 1997, « Les génies invisibles du local. Faux-semblants et dyna-
miques de la décentralisation », Revue française de science politique, 47 (3),
p. 340-376.
Mayntz R., 1993, « Governing Failures and The Problems of Governability: Some
Comments on a Theoretical Paradigm », in Kooiman J. (dir.) Modem Gover-
nance: New Government-Society Interaction, Londres, Sage, p. 2-20.
Mayntz R., Scharpf F., 2001, « L’institutionnalisme centré sur les acteurs », Poli-
tix, 14 (55), p. 95-123.
 Des dispositifs participatifs aux politiques de la participation. L’exemple des conseils régionaux français 51

Mazeaud A., 2010, La fabrique de l’alternance. Poitou-Charentes et la démocratie

participative (2004-2010), thèse pour le doctorat de science politique, Univer-
sité de La Rochelle.
Muller P., 1992, « Entre le local et l’Europe. La crise du modèle français de politi-
ques publiques », Revue française de science politique, 42 (2), p. 275-297.
Muller P., 2004, « Secteur », in Boussaguet L., Jacquot S., Ravinet P. (dir.), Dic-
tionnaire des politiques publiques, Paris, Presses de la FNSP, p. 405-413.
Olliver-Trigalo M. (dir.), 2007, Six régions à l’épreuve des politiques de transport,
Synthèse INRETS, n° 55.
Padioleau J.-G., 1982, L’État au concret, Paris, PUF.
Papadopoulos I., 1998, Démocratie directe, Paris, Economica.
Pasquier R., 2004, La capacité politique des régions : une comparaison France
Espagne, Rennes, Presses Universitaires de Rennes.
Radaelli C., 2008, « Europeanization, Policy Learning, and New Modes of Gover-
nance », Journal of Comparative Policy Analysis, 10 (3), p. 239-254.
Revel M., Blatrix C., Blondiaux L., Fourniau J.-M., Hériard Dubreuil B., Lefebvre R.
(dir.), 2007, Le débat public : une expérience française de démocratie participative,
Paris, La Découverte.
Rui S., 2004, La démocratie en débat : les citoyens face à l’action publique, Paris,
A. Colin.
Sabatier P. A., Jenkins-Smith H., 1999, « The Advocacy Coalition Framework: An
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

Assessment », in Sabatier P. A. (dir.), Theories of the Policy Process, Boulder,
Westview, p. 117-166.
Saurugger S., 2010, « The social construction of the participatory turn: the
emergence of a norm in the European Union », European Journal of Political
Research, 49 (4), p. 471-495.
Scharpf F., 1997, Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy
Research, Boulder, Westview Press.
Sintomer Y., Herzberg C., Röcke A., 2008, Les budgets participatifs en Europe : des
services publics au service du public, Paris, La Découverte.
Talpin J., Sintomer Y. (dir.), 2011, La démocratie participative au-delà de la proximité.
Le Poitou-Charentes et l’échelle régionale, Rennes, Presses Universitaires de
Rennes.
Wildavsky A., 1979, Speaking Truth to Power: the Art and Craft of Policy Analysis,
Boston, Mass, Little, Brown.
 52 participations

Abstract

This article proposes to go beyond the question of the effects of par-

ticipatory democracy on public policies, to consider the way in which
the uses of participatory settings are framed by the intern logics of the
various public action subsystems. Based on the cases of four French
regional councils, we firstly argue that the effects of participatory democ-
racy cannot be understood without an analysis of power struggles and
actors’ strategies. We secondly highlight that the multiplication of the
participatory settings stimulated the emergence of real public policies
of participation, which aim to act on the “problem” of citizens’ activity.

Keywords: policy making, subsystem, procedural policies, government

Guillaume Gourgues est ATER en science politique à l’IEP de Grenoble (la-

boratoire PACTE). Ses travaux portent sur les formes institutionnelles et
contemporaines de participation politique en lien avec les évolutions de l’action
© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

© De Boeck Supérieur | Téléchargé le 26/06/2024 sur [Link] (IP: [Link])

publique (libéralisation, managérialisation, changements d’échelle) et les for-
mes hétérogènes de résistances sociales et politiques. Il mène actuellement des
recherches sur le recours aux dispositifs participatifs dans différentes régions
d’Europe et d’Amérique du Nord ainsi que dans les entreprises. Il a notamment
publié « La participation contre la taille. La démonstration de la démocratie par-
ticipative régionalisée », dans l’ouvrage La démocratie participative au-delà de la
proximité, coordonné par Yves Sintomer et Julien Talpin et « Penser la démocratie
participative en région au-delà du “fait” régional : de la performance institu-
tionnelle aux formes de gouvernement », dans l’ouvrage Les nouvelles politiques
régionales, coordonné par Sylvain Barone.

Mots clés
action publique, sous-systèmes, politiques procédurales, gouvernement