Dmocratie participative et municipales : petit guide pratique lattention des candidats

Le mandat 2001-2007 vit lessor des conseils participatifs en tout genre, le suivant fut le temps de la remise en question et de ladaptation. En dehors des questions thoriques, que peuvent concr tement attendre lecteurs et candidats du mandat ! venir en mati re de participation du cito"en #

Mieux associer le citoyen la vie dmocratique de la commune : pos en ces termes, lenjeu de la dmocratie participative nest gure contestable. Pourtant, lexpression semble peu prsente dans le discours des candidats aux lections venir, sans doute en raction un terme si galvaud dans les annes prcdentes quil init par !tre contre"producti lectoralement. #es limites des dispositi s traditionnels, dont le conseil de quartiers est lemblme, sont dsormais bien connues. $u sein du personnel politique comme des candidats, le besoin de concertation, de prise en compte de la parole et des attentes du citoyen, nen reste pas moins prsent. $ lore dun nouveau mandat, que peut proposer un candidat aux municipales en termes de participation % &ue peuvent attendre et exiger les lecteurs % #es pages qui suivent cartent les questions t'oriques (r)le de llu, notion dintr!t gnral, etc.* pour proposer un point de vue oprationnel, issu dexpriences de la dmocratie participative dans la onction publique territoriale dune part, auprs de la commission nationale du dbat public dautre part. +ans cette optique, la dmocratie participative lc'elon municipal peut se caractriser par une exigence de transparence (le terme reviendra souvent* et de souplesse des dispositi s. #enjeu est de dresser des pistes de r lexion pour une politique participative ambitieuse, au service du projet de lquipe municipale, et sappuyant sur des moyens raisonnables.

La dmocratie participative reste-t-elle un concept vendeur ? Un sujet comple e! qui ne clut pas de sengager d"s la campagne Une #ois lu : procder par ordre Une %o&te outils diversi#ie (onstruire son service ddi la participation

p2 p2 p$ p' p)

La dmocratie participative reste-t-elle un concept vendeur ? ,omme lensemble des politiques municipales, la participation du public sinscrit dans un contexte di icile. #tat des inances publiques emp!c'era des politiques trop dispendieuses, alors que les collectivits sont amenes se concentrer en priorit sur le - noyau dur . de leurs politiques. ,ette modration dans les budgets allous la participation est peut"!tre un mal pour un bien, et nemp!c'era pas les actions ambitieuses pour peu quelles soient correctement cibles. +u ait de ces di icults, mais aussi avec le gain de comptences des intercommunalits, les marges de man/uvre des commune sur leur territoire se restreignent, au en tout cas sont de moins en moins lisibles par le citoyen. +e la na0t la di icult dassocier rellement le public des dcisions qui seront moins le ait de la municipalit seule que dune multiplicit dacteurs institutionnels. 1i ce p'nomne complique la participation, il ren orce en revanc'e sa ncessit dmocratique, le lien entre lections et laboration des politiques publiques tant de moins en moins direct. Par ailleurs, une partie de la population prouve des di icults quotidiennes telles quune proposition de dmocratie participative peut sembler - c)t de la plaque . au regard des besoins prioritaires en emploi, logement, transports, etc. 2n comprend ici que lambition participative doive toute ois saccompagner dune certaine pudeur dans les programmes lectoraux. Pourtant, lexprience montre que la discussion reste un moyen e icace pour amliorer la rsolution de certains problmes, limage par exemple de la r orme des ryt'mes scolaires. 2n mentionnera galement pour mmoire lopposition, assume plus ou moins consciemment c'e3 certains lus, entre dmocratie participative et pragmatisme lectoral. #exprience dmontre pourtant que lambition participative nest pas un objecti anglique : au contraire, partir du moment o4 une politique de participation est a ic'e publiquement, tout manquement en termes de transparence de lin ormation et dcoute du citoyen suscitera des critiques acilement exploitables par lopposition.

Un sujet comple e! qui ne clut pas de sengager d"s la campagne $prs lessor de dispositi s participati s de toutes sortes, ingaux en qualit mais souvent relays grand ren ort de communication, l'eure semble donc !tre la discrtion. Promettre mille"et"un conseils de quartiers, dusagers, dassociations, etc. semble moins que jamais !tre pertinent. $prs une dcennie mettre en place des outils avant de r lc'ir au sens de la participation, au prix souvent de con lits ou de dsa ection des participants, une approc'e plus ine doit !tre de mise. Plus souple, mieux adapte aux di rents sujets, territoires et aux populations concernes, la participation du public doit surtout mieux sintgrer au onctionnement - classique . de ladministration territoriale.

5mpossible en e et pour la participation de sincarner dans un seul type de dispositi , puisquelle poursuit des o%jecti#s par#ois contradictoires : " " *en#orcer le vivre-ensem%le ou la vie des quartiers, ce qui suppose linclusion de tous autour de projets communs 6 (oncerter sur les projets et politiques pu%liques, ce qui demande au contraire lexpression et lcoute de toutes les divergences : si lautorit rec'igne par ois assumer un tel objecti , celui"ci investit de ait les structures participatives et la contraint quoi quil arrive y rpondre 6 +mliorer les relations entre usagers et administration, un domaine dans lequel les structures de discussion sont moins e icaces que des outils plus oprationnels.

"

+e l rsulte le besoin de proposer une stratgie globale, les dispositi s ne pouvant !tre mis en place quensuite en onction du contexte et des ressources locaux. Plus que sur la ic'age doutils, les lecteurs peuvent en revanc'e exiger des candidats quils sengagent sur des principes : " " " " " ,n#ormer et couter le cito-en dans lensemble de laction municipale, et pas seulement dans des secteurs cloisonns d inis comme - participati s .. *pondre toutes les questions du citoyen, dont les demandes dinterventions tec'niques, avec un suivi transparent des questions et demandes 6 $ssocier les citoyens lvaluation des services pu%lics 6 +onner une in#ormation quili%re, laissant une place des expressions diverses (socit civile, groupes dopposition au"del de leurs seules tribunes rserves* 6 Pralablement tout grand projet ou toute politique majeure, mener une concertation pu%lique quita%le et transparente 6 ces concertations ne porteront pas seulement sur les conditions de mise en /uvre des projets, mais sur leur opportunit m!me 6 au besoin, les concertations seront observes voire animes par une personnalit neutre 6 7endre compte des politiques ayant une in luence sur la commune lorsquelles sont dcides en de'ors de lc'elon municipal 6 agir pour que lintercommunalit adopte et mette en /uvre les valeurs din ormation et de participation publique promues par la municipalit 6 1ur c'aque sujet, associer lensem%le des acteurs concerns, y compris les plus critiques, (associations, conseils de quartiers et autres corps intermdiaires* tout en rec'erc'ant lin ormation et lexpression du - simple citoyen . (voire des non"citoyens, trangers non" communautaires ou mineurs, sans les cantonner des dispositi s spci iques* 6 lorsque la concertation requiert un travail en groupes restreints, aire preuve dune transparence absolue dans la publication de leurs r lexions 1e montrer transparent en matire de soutien au initiatives locales (subventions aux associations, appels projets*, par exemple en ouvrant une partie du budget la consultation des citoyens 6 +onner aux citoyens la possibilit de saisir le conseil municipal par ptition, et surtout veiller ce que ce droit puisse sexercer concrtement et quitablement (in ormation su isante des citoyens, leve des reins psyc'o"sociaux* 6 1e doter en interne des comptences ncessaires pour une participation adapte aux territoires, aux populations et aux sujets traits, dans un objecti de ma0trise des budgets.

"

"

"

"

"

2n notera que cette liste omet les moyens de dcision directe du citoyen (r rendum notamment*. $ titre personnel, nous jugeons ces moyens moins appropris une politique de participation ayant entre autres buts de r'abiliter la con iance du citoyen envers ses lus. #a participation permet, par

lcoute et la transparence, de ren orcer la responsabilit de llu et donc sa lgitimit 6 si elle consiste aire dcider le citoyen sa place, elle lgitime au contraire la m iance et le renoncement. Pour prendre lexemple des budgets participati s, nous pr rerons toujours une concertation exemplaire sur des grands enjeux (priorits pluriannuelles dinvestissement par exemple* plut)t quune dlgation de la dcision sur une raction du budget. ,ette liste dj longue omet galement les propositions visant amliorer le onctionnement de la dmocratie reprsentative, qui sont pourtant tout aussi ncessaires (place des groupes minoritaires, in ormation du citoyen sur les travaux du conseil municipal, etc.*.

Une #ois lu : procder par ordre 8ne ois lu, surtout lorsquil sagit dune liste dalternance, la tentation est grande dimplanter des dispositi s de participation dautant plus rapides mettre en /uvre quils sont peu co9teux en apparence : aprs tout, en de'ors de quelques rais de communication, un conseil de quartier na besoin que dune salle pour se runir. 2n ne saurait trop conseiller aux lus (et pas seulement lventuel adjoint dlgu la participation* de procder par tapes. #a r lexion doit croiser les enjeux que la municipalit assigne la participation avec ceux exprims par les citoyens. &uon le veuille ou non, les citoyens red inissent les rgles des espaces de concertation auxquels ils participent, soit par la discussion, soit par un con lit dont linstitution est toujours perdante. :n outre, ladministration doit absolument !tre associe cette r lexion pralable : certains services pratiquent la dmocratie participative sans la nommer ainsi, dautres ont souvent eu une exprience 'eureuse ou di icile de la participation, dautres peuvent craindre une rvolution dans leurs a;ons de procder. #e pire, 'las souvent constat, serait de mettre en place un service ddi la participation, plaqu sur un onctionnement municipal inc'ang. 2r, si la participation peut !tre per;ue comme une relation entre les citoyens et leurs reprsentants, elle in#luence ladministration dans trois domaines : " elle modi#ie la #a.on de travailler de certains #onctionnaires : par exemple, lorsquun ingnieur recrut la base pour mener des projets tec'niques doit en plus passer du temps supplmentaire les expliquer en runion 6 elle modi#ie les relations entre les services : multiplier les canaux par lesquels le citoyen sadresse la mairie oblige la transversalit 6 il nappartient pas lusager de rec'erc'er le bon canal, mais aux services dorienter correctement une question qui leur aurait t adresse par erreur : cela suppose des procdures internes e icaces en matire de circulation de lin ormation 6 elle modi#ie la mani"re de produire le service pu%lic : en se pronon;ant sur la manire dont se rend le service public, lusager questionne naturellement les conditions dans lesquelles ladministration territoriale labore ce service.

"

"

,ompte tenu de ces enjeux, on ne saurait - livrer . les onctionnaires la participation du citoyen sans les y avoir prpars au pralable. #ever les appr'ensions, tenir compte de ce qui peut !tre dj produit, accompagner les ncessaire volutions, d inir les comptences acqurir au sein de ladministration< on remarque que la participation du public peut se raccroc'er un projet dadministration plus large. 8ne telle r lexion nest pas non plus sans consquences sur la d inition dun service ddi la participation.

Une %o&te outils diversi#ie 8ne r lexion sur le sens et les principes gnraux de la participation montre le besoin de concevoir inement les outils dvelopper. Par - outils ., nous entendrons non seulement des dispositi s din ormation et de participation, mais aussi un certain nombre de procdures pouvant !tre adoptes. #a d inition des outils passe par un diagnostic prala%le de le istant : recensement et valuation des espaces dexpression du citoyen, valuation des structures participatives existantes et des moyens de les intgrer une stratgie densemble, identi ication des structures de la socit civile pouvant !tre sollicites comme relais din ormation et de participation. 5l va sans dire que les valuations de lexistant seront dautant plus pertinentes quelles auront t partages avec lensemble des intresss. 2n rappellera ici notre peu dent'ousiasme sur les structures permanentes telles que les conseils de quartiers. #orsquelles existent dj, leur implication est certes valoriser (ou souvent revaloriser, lorsquun certain dcouragement sest install*. :n revanc'e, en leur absence, mieux vaut r lc'ir deux ois avant de les crer. 5l aut notamment prendre garde ce quelles ne concurrencent pas sur des associations de quartier ou dusagers dj prsentes (nous passerons sur lattitude cynique consistant crer les conseils de quartier dessein*. =out lenjeu est de vri ier le co9t de telles structures (surtout le temps quy consacrent lus, citoyens et onctionnaires* avec leur apport rel la dmocratie participative (diversit de population touc'e, capacit in luencer les dcisions et>ou mettre en place des projets, retombes positives>mcontentement envers lquipe municipale*. 1i lon voque des dispositi#s de participation permanente, mieux vaut peut"!tre sorienter dans des outils plus souples et mieux adapts aux disponibilits de tous les citoyens. :n matire dactions de proximit (scurit, voirie, propret, etc.*, des moyens dinterpellation de ladministration peuvent !tre mis en place : site internet, numro vert, guic'ets dans les centres sociaux ou bureaux de proximit. ,ela ne dispense ni de continuer accueillir des ptitions de riverains ou autres moyens dexpression, ni de proposer priodiquement des temps de discussions (groupes dusagers, runions publiques*. 7ien que de trs classique, donc, si ce nest que les valeurs participatives imposent une certaine exigence ces outils (on y reconna0tra certains des principes a irms par la ,ommission nationale du dbat public*: " quivalence : veiller ce que c'aque citoyen, quel que soit son quartier, son niveau dducation, etc., puisse e ectivement interpeller ladministration 6 si les nouveaux outils ne sont appropris que par les citoyens ayant dj lcoute des lus, ils ren orcent une ingalit 6 transparence : 'ormis bien s9r les demandes personnelles (urbanisme par exemple*, les questions dintr!t public et les rponses qui y sont apportes doivent !tre publies dans un dlai raisonnable 6 arbitrages : puisque les services ne peuvent pas rsoudre, ni m!me tudier, lensemble des problmes qui leur sont soumis en m!me temps que leur c'arge de travail - classique ., une procdure juste doit permettre de les 'irarc'iser. #es lus peuvent ou non louvrir aux citoyens, mais lessentiel est ici encore de se montrer transparent. 8ne telle procdure doit galement permettre de distinguer les sujets rsolution rapide de ceux plus complexes, pour lesquels une concertation plus appro ondie est ncessaire.

"

"

,est ce point que peuvent !tre abords les dispositi#s de concertation ad /oc, dont le primtre t'matique, gograp'ique et temporel est spcialement d ini. ,e sont eux qui assurent la ncessaire souplesse dune politique de dmocratie participative, malgr trois principes constants : " " " inclure lensem%le des acteurs concerns (y compris ceux qui ne se mobilisent pas initialement* 6 proposer autant que aire se peut les plus grandes possi%ilits de discussion et din#luence sur la dcision 6 se montrer transparent toutes les tapes.

:n revanc'e, le c'oix des outils ainsi que des moyens 'umains et budgtaires sajuste en onction de plusieurs paramtres : c'elles gograp'iques et temporelles, enjeux, tec'nicit, niveau de consensus ou de contestation, moment de la concertation dans le processus dcisionnel, inclusion partielle ou totale dans les comptences communales, engagement ventuel des lus dans leur programme lectoral. 5ci peut alors intervenir la %o&te outils participative 6 si lon se base sur les sujets les plus importants, on peut citer les catgories suivantes : " outils classiques : runions publiques gnrales et groupes de travail permettant un travail plus en pro ondeur 6 noter les multiples possibilits danimation de ces outils, au" del de la simple con rontation salle>tribune 6 outils de pression crite plus ou moins dtaills : accueil de contributions crites, jeu de questions"rponses, et surtout le site internet, qui peut !tre un support de participation mais aussi le pivot majeur de lin ormation au citoyen : adapter cependant au regard des risques de racture numrique 6 recueil de pressions sur le terrain : indispensable pour solliciter lavis des populations ne se mobilisant pas par les autres voies (dbat dans la rue, auprs des jeunes, ou encore par le biais de relais de proximit* 6 il ne doit pas sagir dune - sous"participation ., mais bien dun moyen dintgrer des avis qui auront la m!me valeur que ceux recueillis par dautres moyens.

"

"

1ur les sujets majeurs, une combinaison de ces trois outils sera utile a in de sassurer quaucune population ne soit exclue. 5ci encore, cela implique de se doter des comptences ncessaires en matire de coordination et de synt'se : une telle concertation produit une somme din ormations quil aut rendre lisible, puis dont il aut rendre compte. #e co9t en revanc'e nen est pas si lev : il sagit davantage dadaptation des moyens de communication classiques (runions, site internet, a ic'age, etc.* sur les grands projets. $ lextr!me, des moyens ambitieux peuvent m!me !tre mobiliss : sollicitation dun tiers garant de la concertation, mise en place de panels de citoyens, etc.. $ linverse, il va sans dire que les problmatiques de moindre ampleur ncessiteront des outils bien plus modestes, m!me si les grands principes demeurent.

:n in, il est utile de sinterroger sur la participation comme ciment du lien social. $u"del dune intention louable, lenjeu est de parvenir mener une action municipale qui ne se substitue pas ce que peut mener la socit civile, ce qui serait lobjecti rec'erc'. #on a connu ainsi trop de cas o4 lallocation dun budget et de onctionnaires municipaux lorganisation dune !te de quartier a pu tuer linitiative locale, en aisant de citoyens de simples consommateurs. #e onctionnement par appels projets et soutien aux acteurs locaux est notre sens privilgier, tout en a ic'ant des garanties contre tout soup;on de clientlisme. #institution peut aussi se donner un r)le de mise en rseau des acteurs dun quartier, quel que soit leur statut (centre social ? organismes publics ? associations sportives et culturelles par exemple*. 5ci encore, on constate que la dmocratie participative napporte pas de rvolution par rapport des actions traditionnelles, par ois dj entreprises de longue date. #apport dune valeur ajoute participative ces actions peut rsider dans des ajouts marginaux : aire de ces rseaux un canal din ormation municipale supplmentaire, une ressource pour alerter la municipalit sur certains problmes, des relais vers des populations participant peu, valoriser la parole publique de ces citoyens, les amener progressivement r lc'ir des enjeux dpassant le quartier, etc.

(onstruire son service ddi la participation + inir une politique municipale participative implique donc de procder par tapes : " " " linclusion au programme lectoral, dans un contexte in luenc par la d iance du citoyen 6 la pr#iguration de la politique participative, en lien avec ladministration et la population 6 le ercice proprement dit de la participation, et son valuation ventuelle.

Pour rpondre correctement aux enjeux qui lui sont poss, la dmocratie participative doit !tre plus complexe que la simple mise en place de conseils divers. :lle impose donc de se doter des comptences ncessaires, dabord la pr iguration dun service ddi, puis au onctionnement dun tel service. #ampleur dun service ddi la participation peut !tre trs variable selon les objecti s municipaux, en moyens 'umains comme en budget. 8ne politique ambitieuse mais base sur des dispositi s souples nest pas orcment plus co9teuse que la gestion quotidienne de multiples conseils. ,ette souplesse autorise aussi la r lexion sur la mutualisation de comptences au niveau intercommunal. &uoi quil en soit, les recommandations suivantes peuvent !tre ormules : " dans lorganigramme, placer ce service au plus prs des centres de dcision (+@1, cabinet*, compte tenu de sa transversalit mais aussi des enjeux stratgiques de la participation (prise directe avec le citoyen* 6 en p'ase de pr iguration (quelques mois* : accompagnement des lus et des services dans le diagnostic puis llaboration de la stratgie de participation 6 mise en place des premires rencontres participatives avec 'abitants et corps intermdiaires 6 d inition des ormations et nouveaux pro ils de postes ventuellement ncessaires 6 en p'ase de onctionnement, deux missions : service"ressource pour les lus et onctionnaires en matire de participation, conception, animation et synt'se>valuation des dispositi s de participation 6 ne pas aire de ce service (et de lventuel adjoint dlgu la participation* le dpositaire exclusi de la politique participative : il ne sagit pas dun secteur dlimit, mais dune action concernant lensemble des services la population 6 ne pas sinterdire des recours extrieurs (intervenant neutre pour apaiser un dbat, ren ort dun prestataire sur une concertation importante, mise en place dun panel de citoyens, ormation ou con rences* lexigent.

"

"

"

"

#a dmocratie participative est donc moins a aire de mt'odes rvolutionnaires que de principes exigeants et dune combinaison doutils diversi is et adapts. $ucune commune ne part de 3ro : la dmocratie participative sexerce souvent dans des modes de relations qui nen portent pas le - label ., mais reprsentant un potentiel valoriser, en les compltant par la juste dose dinnovation. $dapter inement une politique participative son territoire et sa population exclut donc toute prcipitation, mais le temps pass en dbut de mandat anticiper le onctionnement dune politique participative permet dviter bien des cueils ultrieurs.