Université Hassan 2 Casablanca

Faculté des sciences juridiques économiques et sociales

De Mohammedia

Cours Politiques Publiques

Pr FATIMA ZIDOURI
S 5 Droit public

1
 Présentation de la matière

L’enseignement de cette matière est destiné aux étudiants du Semestre 5

Droit public.

C’est un cours qui s’inscrit dans le cadre des différents enseignements

destinés à rendre l’étudiant capable de maitriser les bases de la gestion publique,
sa viabilité par rapport à l’amélioration des conditions de vie des citoyens et du
développement du pays.

C’est aussi un outil pour appréhender l’importance des outils de

modernisation de la gestion publique aussi bien au niveau national que local, eu
égard l’importance des politiques publiques dans notre vie quotidienne, aussi
bien au niveau économique, sociale que politique

Le présent cours est une initiation aux fondements, dimensions, acteurs,

ainsi que les conséquences des politiques publiques, dans une tentative de cerner
leurs différents contours sur le plan théorique, tout en mettant l’accent au fur et
à mesure sur le cas du Maroc.

Cursus : Licence en droit public (Semestre 5)

Type de cours : Magistral

Type d’évaluation : Contrôle continu : présentation des travaux de

recherche (La liste des thèmes est annexée au cours) ; et contrôle final : un
examen écrit.

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 Plan du Cours

Introduction générale
Chapitre préliminaire : les fondements des PP

Chapitre 1 : Les acteurs et transformations des politiques publiques

Chapitre 2 : Les Politiques publiques et processus décisionnel

Chapitre 3 :L’évaluation des politiques publiques

Chapitre 4 : Les politiques publiques des collectivités territoriales

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 Liste d’abréviation utilisée

Art : Article

Cn : Constitution

CT : Collectivité territoriale

LO : Loi Organique

PPT : Politique publique territoriale

PPL : Politique publique locale

PP : Politique publique

PFP : Programmation financière pluriannuelle

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Introduction générale

5
 Pour définir les politiques publiques (appelée aussi stratégies
publiques), il y a plusieurs tentatives de définition :

Il s’agit d’un ensemble d’actions coordonnées, mises en œuvre avec pour

objectif d’obtenir une modification ou une évolution d’une situation.

On peut dire aussi qu’une politique publique : c’est l’Etat en action.

De même J. Claude Thoenig présente la définition suivante : Une

politique publique est un programme d’action propre à une ou plusieurs
autorités publiques ou gouvernementales.

Les politiques publiques sont ainsi des outils et des moyens mis en œuvre
par les pouvoirs publics pour atteindre des objectifs dans un vaste domaine
particulier de la société. Elles recouvrent un vaste champ d’intervention
possible : ce sont par exemple la politique économique, la politique de la ville,
de la jeunesse et de la sécurité.

Les politiques publiques sont une stratégie conduite par les institutions et
administrations publiques, avec un ensemble de moyens (humain, financier, et
technique) pour agir sur une situation structurelle ou conjoncturelle déterminée
(infrastructure, santé, famille, logement, emploi, formation, crise, déficit etc, et
dont l’évaluation est faite sur la base de la qualité et de l’intervention publique.

L’objectif des politiques publiques est de modifier l’environnement

culturel, social, ou économique d’acteurs sociaux saisis en général dans une
politique sectoriel.

Historiquement parlant le terme politique publique puise ses origines à

partir des années 70 en Europe dans le cadre de la discipline des sciences
administratives et politiques.

Néanmoins, et si on veut chercher plus loin, c’est à partir du 17 et 18

siècle qu’on peut trouver les origines de cette discipline et plus précisément en

6
France et en Allemagne, comme fruit des différentes réflexions sur le
fonctionnement de l’Etat.

Les origines de cette discipline sont diverses, on peut citer les sciences
camérales, (cas de l’Allemagne) qui visent l’analyse de l’administration avec ses
différentes structures nationale, locale dans l’objectif de développer son action
pour un meilleur service public.

La deuxième origine : avec le développement du rôle de l’Etat et pour

accompagner le développement des besoins de la société, on a assisté à un
développement du droit administratif basé sur la jurisprudence comme source
évolutive, en plus du développement de la sociologie de l’action publique.

La véritable émancipation des politiques publiques fut en 20 Siècle. Cette

sociologie vise à concevoir une administration adéquate avec les problèmes
sociaux, notamment l’association des spécialistes du droit administratif, des
sociologues, des urbanistes, des spécialistes d’aménagement du territoire etc.

On assiste ainsi, à une volonté de développer la démarche descriptive de

l’administration pour un développement d’expertise (Il convient de noter que
cette démarche d’expertise a pris de l’élan grâce à l’ex président américain
Kennedy).

Il serait injuste de dire que les politiques publiques sont intimement liées à
une seule discipline, mais au contraire c’est le résultat des différentes disciplines
notamment économique, administrative, politique et sociologique.

a- La connotation économique des politiques publiques :

Depuis les années 1990 le Maroc s’est engagé dans des transformations
économiques selon une optique d’insertion des différents acteurs surtout privés
dans les programmes de développement économique du pays, conformément au
défis de compétitivité imposée par la signature des accords des échanges
internationaux, et la préférence données à l’entreprise nationale.

7
 Contrairement à la gestion dans le secteur privé (cloisonnement dans une
logique comptable ou financière), l’économie publique ou l’approche
économique de la gestion publique s’intéresse à un ensemble de modalités qui
tendent à consacrer des valeurs conformément à la logique du secteur public
notamment : la justice, l’efficacité, l’efficience et l’équité.

Le fondement économique d’une politique publique repose sur les règles

de fonctionnement interne : en l’occurrence du droit budgétaire ayant comme
objectif principal, le souci de bonne utilisation des fonds publics. Cependant, les
fonctions économiques de l’Etat doivent évoluer et s’adapter aux contraintes
économiques des collectivités publiques.

b- La connotation sociologique:

Les changements qui affectent l’espace urbain qui imposent le

renforcement des services publics de base (l’habitat, la santé,
l’approvisionnement en eau potable), les changements de la société marocaine,
les revendications du citoyen devenu de plus en plus exigent, sont tous des
facteurs qui ont nécessité le développement des politiques publiques.

c- La connotation politique :

L’avènement du nouveau concept de l’autorité avec l’avènement du roi

Mohammed 6 au règne, et les différents changements politiques introduits
dégage l’image d’un Maroc démocratique.

d- La connotation administrative :

L’option pour le choix de la décentralisation et de la régionalisation

avancée, est une optique qui oblige l’Etat à restructurer son espace territorial et
revoir sa politique territoriale pour une conception unanime des différentes
composantes du territoire national des politiques publiques.

Le droit administratif permet de donner une forme juridique aux

politiques publiques conçues par l’Etat pour la gestion des services publics.

8
 C’est en d’autres termes accorder la légitimité à la gestion des services
publics, et par ricochet la légitimité à la gestion publique.

L’importance donnée à ce fondement est qu’il repose sur la mission de

l’intérêt général qui traduit l’ensemble des responsabilités qui incombent à
l’administration eu égard aux citoyens.

Cependant, pour ne pas créer la confusion entre le terme les politiques

publiques par rapport à d’autres termes ayant un sens proche, il est opportun
dans le cadre de cette introduction de définir ces termes en question pour écarter
toute confusion avec les termes objet d’étude de ce cours:

a -« la politique », il convient de préciser que cette dernière correspond

aux aspects de la concurrence, de conflits voire même d’activité entre les
différents partis politiques, syndicats, les groupes d’intérêt etc ; en vue de la
conquête du pouvoir et qui s’opère dans le cadre du respect des différentes
règles fixées par les normes du pays (constitution, loi, règlement etc.).

b- Le service public se définit en tant qu’une activité d’intérêt général

assurée par une collectivité publique et soumise à un régime juridique spécial, le
droit administratif. Malgré l’évolution subie par la notion du service public,
(participation du secteur privé à la gestion des services publics par voie de la
gestion déléguée), mais le principe majeure est que la puissance publique seule
peut garantir la satisfaction de l’intérêt général.

L’analyse du service public implique aussi une analyse de l’intervention

de la puissance publique, dont il convient de tirer les indices révélateurs de créer
un service public afin de satisfaire les intérêts des citoyens.

c- Planification : apparu en tant que notion dans la terminologie

administrative 1949 au Maroc, la planification se présente en tant que la
manifestation la plus caractéristique de la fonction générale de l’organisation de
la société que doit assurer l’Etat moderne et son administration.

9
 Vu les transformations subies par l’action de l’Etat, cette notion a évolué
pour couvrir une notion selon laquelle : le plan est l’acte de prévision de
l’ensemble du développement économique et social auquel pour une période
déterminée les activités du secteur public comme celles du secteur privé doivent
se conformer. L’accent est mis surtout sur le caractère réaliste des prévisions
devant s’appuyer sur une évaluation aussi exacte que possible des besoins que
des moyens.

d- La gouvernance : primordialement, elle peut être définie comme le

processus de mise en relation des intérêts de l’action publique dans le cadre de la
cogestion. Elle est conçue en tant qu’un ensemble de mécanismes nécessaires à
la négociation des différents intérêts de la société.

C’est aussi l’exercice de l’autorité publique, politique, économique et

administrative dans le cadre de la gestion des affaires du pays. Il y a plusieurs
types de gouvernance : gouvernance politique, administrative, économique etc.

Cette définition (selon les Nations Unies) comprend le gouvernement

central, régional, local, le parlement, la société civile ainsi que le secteur privé
dans la mesure où ils participent activement et influencent la conception de la
politique de l’Etat.

L’intérêt de l’étude de cette matière consiste à apprécier l’importance

des politiques publiques par rapport à l’amélioration des conditions humaines, la
modification de l’environnement social, culturel, ou économique des acteurs
sociaux, voire même une répartition équitable des intérêts.

La problématique de ce cours se présente comme suit : L’analyse des

PP doit être faite selon la diversité des acteurs impliqués, leur contenu, ou bien
sur le processus et les conditions socio politiques, de leur production, tout en
mettant l’accent sur leur évaluation.

10
Chapitre préliminaire

11
 L’approche des politiques publiques présente ainsi l’avantage de dépasser
une vision cloisonnée de ces actions puisqu’elle présente l’avantage de les
appréhender conformément à plusieurs approches sociologique, économique,
politique, juridique etc. C’est une approche qui présente le mérite d’étudier le
comportement de l’Etat eu égard aux moyens financiers, techniques, humains
dont il dispose, ainsi que les missions dont il a la charge, et qui légitiment sa
présence et les caractères de son action (prérogatives de puissance publique).

Le fait de consacrer un chapitre préliminaire dans un cours magistral, est

une option qui permet aux étudiants de cerner certains éléments qui expliquent
le pourquoi du contexte d’une discipline qui fait le décryptage des actions de
l’Etat. C’est une tache d’une importance cruciale, parce qu’il s’agit d’étudier
un ensemble d’actions et de comportement d’un acteur public non pas à court
terme, mais qui s’inscrit à long terme, et qui engage un ensemble de
composantes à long terme.

C’est dans ce contexte qu’il est préférable d’exposer d’abord un certain

nombre d’éléments qui expliquent l’attention tant accordée aux politiques
publiques à partir des éléments suivants : la croissance des dépenses section 1, la
diversité des acteurs intervenants dans la gestion publique (section 2) ainsi, que
les difficultés croissantes de cette gestion (section 3).

Section 1 : La croissance des dépenses

Il convient de situer la discipline des politiques publiques dans sa
dimension financière, surtout que les finances aussi bien publiques que les
finances locales est un facteur incontournable et déterminant de réussite des PP
(les finances sont le nerf de la guerre).

L’analyse de la conjoncture économique reflète un accroissement excessif

des dépenses publiques qui traduit l’augmentation des dépenses des

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administrations publiques, non seulement les administrations de l’Etat au sens
stricte, mais l’ensemble de l’architecture administrative qui constitue son
prolongement.

Cette croissance facilement détectable à partir de l’analyse des dépenses

relatives aux différentes fonctions confirme ce constat : en effet, l’importance de
plusieurs secteurs revêtant un aspect social ou économique : éducation, santé,
infrastructure etc, explique cette croissance incontestable.

Le Maroc n’échappe pas à ce phénomène manifeste, qui a obligé les

pouvoirs publics à repenser leur gestion publique. En effet, pour creuser dans les
origines de cette augmentation on peut trouver qu’il y a un vaste champ de
réforme dans lequel s’est inscrit le Maroc, depuis les années 2000, affectant
plusieurs domaines et édicté par plusieurs considérations aussi bien nationale
qu’internationale. Ces réformes expliquent le changement du comportement de
l’Etat, qui mérite d’être évoqué conformément à la nouvelle logique des PP et de
la gestion publique en général.

En effet, si dans le cadre de l’Etat interventionniste (Etat gendarme), on

qualifiait le comportement de l’Etat, d’interventions, mais il semble bien que ce
qualificatif n’est pas compatible avec la nouvelle sphère de l’Etat, désormais on
parle beaucoup plus d’actions élaborées et exécutées par les différentes
administrations publiques ou encadrées par ces mêmes administrations au cas
où, il y a l’intervention d’un autre acteur (secteur privé).

La diversité de ces réformes qui a généré la création d’un ensemble de

structures administratives aussi bien au niveau central que local a engendré un
accroissement des dépenses aussi bien au niveau de fonctionnement que
d’investissement. C’est une croissance de longue période prenant plusieurs
rythmes selon l’échelon administrative, la conjoncture nationale, et
internationale.

13
 Ce constat prend son plein élan au niveau local, surtout que le Maroc a
fait le choix de la décentralisation territoriale dont les principaux traits
s’envisagent dans la responsabilisation des collectivités territoriales, ce qui
implique un renforcement des compétences et une croissance des dépenses,
surtout dans un contexte marqué par les disparités financières entre les régions et
nécessitant l’intervention de l’Etat , et par ricochet celle des finances publiques.

Section 2 : La diversité des interventions des PP

La mission de l’intérêt général incombant à l’Etat a pour conséquence de
lui permettre d’agir dans plusieurs domaines touchant la vie du citoyen, ce qui
pose plusieurs questionnements relatifs à la manière d’organiser la diversité de
ces actions selon plusieurs cadres : l’organisation politico-administrative,
l’organisation budgétaire et comptable, ainsi que les autres moyens
d’accompagnement à savoir les ressources humaines et techniques.

Pour l’organisation politiques, il s’agit d’opérer une bonne répartition des

responsabilités entre les organes politiques de l’Etat soit au niveau central ou au
niveau local, d’une part, et au sein des organes de ces pouvoirs d’autres part.

Cette organisation des responsabilités est déterminée par deux facteurs : le

périmètre (l’organisation spatiale) des responsabilités ; et la nature de décisions
prises.

Pour ce qui est de l’organisation administrative : elle est appréhendée à

partir du schéma des rapports hiérarchiques au sein d’une même administration
travaillant sur les mêmes programmes. Il s’agit d’assurer une harmonisation de
l’action entre ces agents de la même institution, ainsi que l’équilibre dans la
répartition des taches afin de réussir les programmes engagés.

Concernant l’organisation budgétaire et comptable :l’objectif de l’Etat

n’est pas seulement d’assurer les dépenses de fonctionnement, mais aussi
d’accompagner le développement du territoire à travers des actions

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structurantes. Le souci et le défi est de maitriser les dépenses de fonctionnement,
afin de pouvoir se concentrer sur les dépenses d’investissement générant le
développement du territoire. C’est un objectif qui suggère le dépassement des
procédures traditionnelles de gestion financière et d’opter pour des procédés
modernes de gouvernance financière afin de réussir les PP engagées.

Et finalement, l’élément relatif à la conduite des ressources humaines

représenté surtout par la gestion des ressources humaines. Les règles spéciales
de conduite d’une politique publique conformément à la gestion publique
moderne. La recherche de l’efficacité et de l’efficience dans les PP ne peut être
atteinte sans avoir une performance au niveau des ressources humaines qui passe
par une responsabilisation autour des objectifs, ainsi qu’une viabilité du suivi
des projets.

Section 3 : Les difficultés de la gestion publique

Il est communément admis que la gestion publique dans les expériences
étrangères, ainsi qu’au Maroc a affiché depuis des années plusieurs difficultés et
anomalies qui ont freiné le développement du territoire, et qui ont généré des
disparités au sein du pays.

Ces difficultés ont pris plusieurs aspects et plusieurs manifestations :

-Une crise au niveau des finances publiques représentée surtout par

l’endettement qui, même s’il constitue une ressource de financement, mais il est
aussi programmé dans le budget en terme de dépenses de fonctionnement. En
plus on peut aussi ajouter les anomalies du système fiscal aussi bien national
que local malgré les différentes réformes.

-Une crise de la fonction politique représentée surtout par le recul et la mise en

cause de la démocratie représentative ainsi que la prolifération du discours sur la
démocratie participative. Un constat qui a lancé le débat sur la crédibilité des
élections, et du rôle des élus aussi bien les représentants de la nation au niveau

15
législatif, que les élus au niveau local, ou même les hommes politiques de
l’appareil gouvernemental.

-Les contraintes aussi bien nationales (l’accroissement des besoins et des

revendications de citoyens etc), qu’internationales (mondialisation) qui ont
imposé un nouveau contexte aux PP. Ces contraintes sont imposées par des
facteurs exogènes incontrôlables et qui évoluent dans le temps et dans l’espace,
et par conséquent obligent les pouvoirs publics à repenser leur gestion des
affaires publiques.

16
Chapitre 1 : Les acteurs et
les transformations des
politiques publiques

17
 Problématique du Chapitre : qui décide ? Y-a-t-il une
concertation entre les acteurs ? Si oui Comment elle s’opère?

Dans le cadre des politiques publiques, il est difficile de parler d’un seul
acteur qui détient le monopole des différentes étapes du processus décisionnel,
pour des raisons liées à l’efficacité et l’efficience des politiques publiques, et
aussi à cause de l’élargissement des moyens de l’exercice de la démocratie
notamment la participation élargie à la gestion publique.

Cette diversité des acteurs fait ressortir une classification à deux pôles :
des acteurs regroupés dans le cadre d’une organisation, appelée l’action
organisée d’une part, et d’autre part les individus qui choisissent une action
individuelle concernant la participation aux politiques publiques.

Mais quelque soit la nature de la participation, ou sa forme, l’objectif

dominant c’est asseoir une gestion publique viable associant les différentes
composantes de la société pour un développement du pays.

Alors dans le cadre de ce chapitre on peut citer une diversité des acteurs
notamment qui seront étudiés dans la section 2 : l’Etat au sens stricte du terme
§1, L’administration locale notamment(Les acteurs décentralisés et les acteurs
déconcentrés) §2, l’engagement civique dans les politiques publiques et le
secteur privé §3.

Toutefois, et pour une meilleure appréhension de la contribution de ces

acteurs aux politiques publiques, il convient d’étudier dans un premier temps les
différentes transformations ayant affecté ces politiques (Section 1).

Section 1 : Les transformations des politiques publiques

18
 L’étude du processus d’évolution des politiques publiques, permet de
dégager les transformations suivantes :

Dans leur nouvelle version, et eu égard aux différents problèmes et

différentes contraintes auxquels elles doivent trouver des solutions, les
politiques publiques doivent être multidimensionnelles et multi acteurs afin de
s’inscrire dans une logique de participation active.

On assiste à l’émergence de contre pouvoirs au sein de l’action publique,

des groupes ayant une action organisée, des mouvements collectifs organisés et
disposant des pouvoirs importants pour influencer et même mettre en jeu les
décisions du gouvernement.

Les caractères de cette action collective s’envisagent dans le fait que les
politiques publiques ne se développent pas uniquement sur le long terme, mais
aussi sur le court terme, car elles doivent répondre à des besoins urgents afin
d’éviter les contestations de la population.

Désormais, il n’y a pas de frontières entre les acteurs politiques et la

société civile, les décisions du gouvernement doivent s’inscrire dans une logique
de participation active des différentes composantes de la société.

Une autre manifestation de transformation des politiques publiques réside

dans le fait qu’en tant que norme parmi les autres normes sociales, l’intégration
de plusieurs acteurs sociaux dans les politiques publiques a nécessité le
développement de la norme juridique. Ainsi, la règle de droit doit s’inscrire
dans une logique active pour accompagner l’évolution de l’action publique. La
diversité des acteurs ayant les moyens effectifs de modifier la mise en œuvre des
PP appelle des formes juridiques plus adaptées et plus souples tout en procédant
à un renforcement du cadre normatif.

Ce développement de la norme juridique doit consacrer la présence forte

de l’Etat en tant que puissance publique, car l’apparition de nouveaux acteurs

19
influençant les PP, ne doit pas se faire au détriment du droit et de la sphère de la
puissance publique, traduisant aussi la responsabilité de la décision publique : ce
constat traduit notamment une hégémonie de la responsabilité de l’Etat.

Section 2 : Les acteurs des politiques publiques

Un acteur constitue l’élément clé des PP, car il assume plusieurs
responsabilités dans les différents processus, deux remarques nous interpellent
dans ce cadre : il s’agit d’une diversité des acteurs, mais dont l’action doit
s’inscrire dans une logique de complémentarité. C’est dans ce sens qu’on aura
l’occasion d’étudier une pluralité d’acteurs institutionnels et non institutionnels.

§1 : L’Etat : de la prédominance à la coproduction

Pour comprendre le rôle de l’Etat en tant que coproducteur des politiques

publiques, il faut d’abord comprendre le contexte de l’apparition de cette notion
(1), et les nouvelles données de la territorialisation des politiques publiques (2).

1-le contexte d’apparition de cette notion

A lire le processus ou l’histoire du développement de l’Etat et son rôle

dans le développement du pays, la remarque générale qui peut être faite est sa
prédominance en tant qu’acteur principal qui détient le monopole de l’action
publique dans les différents secteurs (Appelé couramment l’Etat makhzanien),
Les autres collectivités publiques occupaient juste un rôle d’exécution des
politiques publiques puisque l’Etat ne peut pas assurer une exécution de
proximité, mais ce monopole a eu des effets néfastes majeurs.

De même, les périmètres et le cadre de l’action publique ont évolué, aussi

le changement de l’architecture territoriale du pays vers un renforcement du rôle
des collectivités décentralisées a évolué.

La politique publique n’est pas uniquement du ressort de l’Etat, mais aussi

de plusieurs acteurs. L’esprit et la philosophie des politiques dans la nouvelle
tendance de développement ont changé, ils exigent la conjonction et la
20
collaboration des différents partenaires pour l’élaboration d’une vision unifiée et
harmonisée. Cette démarche a été édictée surtout par :

- Le vaste champ de réformes entrepris par le Maroc sur les différents plans :
politique, institutionnel, administratif, sociale etc.

-L’espace makhzanien ayant démontré ses faiblesses et ses inconvénients cède

place à un nouvel emplacement de l’Etat, et par conséquent une redéfinition et
une orientation de l’Etat : c’est un transfert et un passage du makhzen au sens
traditionnel vers le makhzen au sens moderne.

- les périmètres et le cadre de l’action publique ont évolué, ainsi que

l’architecture territoriale du pays qui a subi plusieurs changements.

- A l’instar du système français, le système marocain se caractérise par sa

complexité et sa diversité notamment par l’existence d’un certain nombre de
collectivités ce qui pose le problème de répartition des compétences.

2- La territorialisation des politiques publiques

La territorialisation des politiques publiques implique la fin de la gestion

du territoire à partir du centre et l’intérêt apporté aux acteurs périphériques et à
la notion de l’espace.

Autrement dit, la viabilité de la gestion publique tend à dépasser la

hiérarchie de la gestion publique fondée sur la relation centre / Périphérie, pour
la reconnaissance d’une autonomie assez large des collectivités périphériques, Il
s’agit là d’une redéfinition du rôle de l’Etat.

Cette redéfinition du rôle de l’Etat implique d’une part le renforcement

des pratiques de la déconcentration et de la décentralisation territoriale ; et
d’autre part l’association des autres acteurs appartenant au secteur privé, tissu
associatif, organisations non gouvernementales ONG, représentants des groupes
économiques, syndicats etc, pour la mobilisation des moyens et compétences des
parties prenantes.

21
 Ainsi, et contrairement à la logique d’acteur public unique, là où le
gouvernement se présentait en tant qu’un acteur dominant, ce sont souvent une
pluralité d’acteurs différents qui participent aux politiques publiques.

Toutefois, et en dépit de cette diversité des acteurs participant aux

politiques publiques :

- il ne faut pas oublier de noter que l’Etat se réserve l’initiative de la décision

politique et une réelle prééminence dans la détermination des grandes lignes de
la politique publique de l’Etat.

- C’est le politique qui endosse la responsabilité politique.

§2 : L’administration locale (Les collectivités territoriales et les

acteurs déconcentrés)
L’option pour le choix de l’administration locale au Maroc est effectuée
conformément à une bipolarisation notamment la déconcentration et les
collectivités territoriales.

1- Les collectivités territoriales :

La logique de la décentralisation administrative implique que les

collectivités territoriales puissent exercer leurs compétences d’une manière
autonome sur le plan administratif et le plan financier, mais sans échapper au
contrôle de la légalité de l’Etat, dans le cadre de partage des compétences
conformément aux textes juridiques.

En effet, la responsabilisation des collectivités territoriales reste une

formule rationnelle pour la territorialisation des politiques publiques. Cela
revient à plusieurs raisons qui favorisent cette option :

-La proximité entre électeurs et élus,

-L’apprentissage généralisé de la démocratie

22
-La tendance préférée vers la régionalisation avancée au Maroc. ( L’entrée en
vigueur de la loi sur la régionalisation avancée).

Les collectivités territoriales doivent participer davantage et d’une

manière active à la conception et la mise en œuvre de leurs projets pour réaliser
leur auto développement. En effet, les politiques sectoriels élaborées de façon
séparée et sans aucun cadre de référence sur le plan spatial ne favorisent pas les
actions concertées et intégrées. Toutefois, l’exercice de la démocratie locale
pose souvent une série de tensions entre d’une part les collectivités territoriales
et le pouvoir central ; et collectivités territoriales et administration déconcentrée
d’autre part.

Dans ce contexte, la clarification des compétences entre l’Etat et les

collectivités territoriales doit porter sur des politiques publiques concrètes aussi
bien pour l’échelon national que pour les échelons local et régional. Cette
répartition doit être accompagnée par une classification des projets prioritaires
en tenant compte des moyens disponibles.

2- La déconcentration

Le choix de l’Etat pour l’administration déconcentrée traduit les

engagements officiels de l’Etat afin d’associer ce pole d’administration à
l’édification des politiques publiques. L’article 145 de la Cn confirme cette
orientation: « Les Walis et les gouverneurs assistent les présidents des
collectivités territoriales et notamment les présidents des conseils des régions
dans la mise en œuvre des programmes de développement ».

L’objectif visé est d’assurer la présence d’un partenaire déconcentré afin

d’assister l’acteur décentralisé disposant d’importants pouvoirs de décision tout
en restant dans la logique de la synergie avec la politique nationale de
développement.

23
 L’acteur déconcentré peut assurer les missions de mise en œuvre des
actions et projets, et d’assurer la gestion quotidienne. L’ambition est de dépasser
la vision restreinte et traditionnelle accordée à l’administration déconcentrée en
tant qu’un ensemble des services extérieurs exécutant les décisions des services
centraux, pour une nouvelle vision de s’inscrire dans un projet global qui
envisage les modes d’intervention de l’Etat et ses démembrements sectoriels
dans les différentes étapes des politiques publiques.

L’apport de la déconcentration est favorable dans le sens où elle permet

d’assurer la coordination, la cohérence et une gestion optimum des ressources
humaines et financières.

Elle permet aussi une meilleure coordination entre les différents échelons
territoriaux et chaque niveau d’intervention de l’Etat surtout avec le lancement
du chantier de la régionalisation avancée au Maroc. Toutes ces considérations
s’inscrivent conformément à la logique de la territorialisation des politiques
publiques.

§ 3 : L’Engagement civique et le secteur privé

1-L’engagement civique

Le citoyen est devenu un acteur principal et incontournable dans la

participation à la prise de décision concernant les politiques qui touchent son
environnement. Pour bien cerner ce constat il convient d’étudier dans un
élément l’objectif de l’intégration et de la cohésion (A), et les niveaux
d’engagement sur le plan institutionnel (B).

A- L’objectif de l’intégration et de la cohésion

Il ne peut être atteint que s’il y a l’implication et la participation active de

tous les intéressés y compris les citoyens dans les politiques publiques. Cet
engagement civique est un facteur majeur susceptible d’accroitre la viabilité des

24
résultats de l’action de l’Etat. A vrai dire l’attachement à cet engagement
s’inscrit dans une logique qui répond aux objectifs suivants :

-Le développement à la base est très favorisé par les organisations

internationales puisque les initiatives locales favorisent l’intégration aussi bien
nationale que régionale.

-Etant le résultat de la mobilisation des acteurs, les politiques publiques

permettent aux différentes structures et aux différents intervenants d’agir selon
une même vision, la même perspective et dans le cadre des mêmes références et
de coopération.

-L’association des citoyens aux politiques publiques a un impact positif sur

l’auto-développement car elle s’effectue en fonction d’un cadre de référence
cohérent permettant la coordination de ces activités avec les autres intervenants
disposant des moyens de financement.

Cette gouvernance participative inclusive présente l’avantage de présenter

des programmes pour l’éradication de la pauvreté, la croissance économique
soutenue, et un développement durable. C’est un vecteur important qui accroit la
viabilité et l’importance des organes de l’Etat et un atout pour la société civile.

C’est ce qui se traduit généralement par une stratégie intégrée et

intégrante pour tous, qui reste conditionnée par la participation de tous dans le
cadre de partenariat et de coopération.

B- Niveaux d’engagement sur le plan institutionnel et procédural

La gouvernance participative nécessite la consécration de trois

niveaux d’engagement à savoir: l’information, la consultation et la participation
active du citoyen.

-L’information des citoyens :

Le droit à l’information est devenu un droit très développé récemment au

Maroc après sa consécration par la constitution (désormais c’est un droit
25
constitutionnel). Cette consécration est d’une importance extrême surtout qu’il y
a toujours une tendance de la part des gouvernements de dissimuler
l’information pour des raisons comme le secret professionnel. Or le citoyen a
droit d’accès à une information utile et pertinente, diffusée par les canaux
appropriés et adaptée et orienter les citoyens vers d’autres sources
d’information.

De même le gouvernement doit veiller sur la viabilité et l’efficacité des

processus de diffusion de l’information par les services concernés et aussi sur
l’évaluation de l’efficacité de processus de diffusion de l’information par les
gouvernements en tenant en compte des réactions des citoyens.

- La consultation :

C’est un processus auquel les gouvernements recourent pour consulter les

avis des citoyens sur les politiques, les programmes et les services publics.

Elle peut intervenir à différents niveaux du processus de planification du

développement des politiques et programmes ce qui permet de concevoir,
d’identifier et d’évaluer les politiques publiques.

- La participation active :

C’est un niveau qui exprime le degré de l’engagement civique car elle

permet au citoyen de jouer un rôle dans la proposition et la formulation des idées
dans le dialogue politique et pour les programmes et services ce qui implique
une responsabilisation sociale.

Cette participation et pour qu’elle soit active nécessite l’existence d’un

environnement favorable encourageant l’engagement du citoyen, les
mécanismes juridiques de la participation, l’élargissement des espaces et des
libertés publiques, la communication entre les élus et les citoyens etc.

2: Le Secteur privé

26
 Le désengagement du secteur public en faveur du secteur privé dans
certains secteurs de l’économie conformément aux grands traits de la politique
de l’Etat ( car on ne peut pas parler d’un désengagement totale de l’Etat) reste
une donnée irréversible.

Ce désengagement de l’Etat de certains secteurs économiques a le mérite

d’orienter et de consacrer les ressources de l’Etat aux dépenses de souveraineté
et de sécurité et aux investissements publics nécessaires en l’occurrence, les
infrastructures la promotion des zones défavorisées (exemple: dernière initiative
du gouvernement marocain d’allouer quelques milliard de dollar pour soutenir
les veuves au cours de l’exercice budgétaires 2015). Le rôle de l’Etat sera mieux
défini en clarifiant ses domaines d’intervention par rapport au secteur privé.

Il est important de noter que la nouvelle conception des politiques

publiques met l’accent sur l’importance des partenariats publics-privé dans le
développement en raison des apports du secteur privé en termes de compétences
et d’expériences. Ces apports ont le mérite d’améliorer la culture de gestion et
d’efficacité, mais le pari reste de dépasser les différends qui peuvent survenir en
raison des activités et des objectifs différents poursuivis par les deux secteurs.

Le partenariat public-privé constitue une forme de formalisation de la

gouvernance territoriale. Il exige l’institutionnalisation des rapports entre
partenaires en vue d’une action commune. C’est une condition indispensable
pour garantir un cadre d’action organisé, et surtout conformément à la logique
de la codécision, la coproduction et la cogestion. Le partenariat public- privé
porte généralement sur la gestion des services publics territoriaux, ainsi que la
réalisation d’ouvrages publics.

Il est orienté sur les interactions entre l’Etat, le marché et la société et

surtout à dépasser les anciens instruments de l’Etat non conformes avec la
nouvelle gestion publique, et les contraintes financières et techniques.

-Les contraintes des PPP

27
- La confrontation des intérêts du secteur public et du secteur privé, l’Etat agit
conformément à la logique de l’intérêt général alors que le secteur privé tend
surtout à primer ses avantages et ses intérêts.

- Le secteur privé a une préférence d’investir dans les zones plus ou moins
développées beaucoup plus que de s’aventurer dans des zones défavorisées et
non équipées.

28
 Questions de contrôle du chapitre

-Quelle corrélation existe-il entre les PP et le développement de la norme

juridique ?

-L’impact de la codécision sur les PP.

-Comment s’opère la conjonction des différents intervenants dans les PP ?

-La codécision est elle possible dans le contexte de la diversité des acteurs ?

29
Chapitre 2 : Politiques
publiques et processus
décisionnel

30
 Problématique : quelles sont les phases ou les étapes d’une
politique publique ? Est ce que tous les problèmes de la société
sont des problèmes politiques par nature ?

Dans le cadre de cet élément de cours, il est important d’étudier les

différentes étapes constitutives d’une politique publique. Le premier constat est
que dans chaque société on trouve la prolifération des problèmes en raison de la
complexité des relations entre ces composantes et la croissance de la demande
sociale. Or une des missions de l’Etat consiste à satisfaire la demande sociale et
la résolution des problèmes d’où la nécessité de son intervention à travers des
politiques publiques.

En général il faut retenir deux remarques :

- il n’existe pas un problème qu’on peut considérer comme politique par nature.

- il faut noter que le problème public revêt toujours un caractère anormal et non
admissible par la société car il traduit l’écart entre la situation normale dont doit
jouir la société et le constat de défaillance qui pousse la population à exprimer
son mécontentement à l’égard de la politique de l’Etat.

La résolution d’un problème ne se fait pas à travers une seule étape mais
selon plusieurs étapes formant le processus d’une politique publique. On peut
dire que l’activité de l’Etat est découpée en plusieurs étapes : de l’identification
du problème jusqu’à sa résolution.

Pour bien appréhender ce processus plusieurs questions se posent : sur

quelle base ou quel critère l’Etat s’intéresse t-il à un problème ou pas ? L’Etat
s’intéresse-t- il à tous les problèmes ? Qu’est ce qui fait qu’une décision
l’emporte sur une autre?

31
 Trois sections seront étudiées : Identification de problème public et
formulation d’une politique publique (section 1), La prise de la décision section
2), et la mise en œuvre des politiques publiques (Section 3).

Section 1: Identification de problème public et formulation

d’une politique publique
D’abord qu’est ce que ca veut dire un problème public?

Il est difficile de donner une définition standard car la définition varie

dans l’espace et dans le temps.

Dans l’espace certains phénomènes ou problèmes sont conçues dans

certains pays occidentaux comme des problèmes individuels, tandis qu’au
Maroc par exemple c’est un problème social.

Dans le temps : dans les années 50 et les années 60 la protection de

l’environnement n’était pas perçue en tant que préoccupation étatique ou
préoccupation sociale, mais vers la fin du 20 siècle et dans le cadre de
l’adhésion de plusieurs pays aux objectifs du millénaire OMD, la protection de
l’environnement a pris de l’élan et devenu une préoccupation étatique.

Cependant, la question qui se pose : quelle est la différence entre un

problème public et un problème individuel ou personnel ? Ou bien quand est ce
qu’on peut dire que c’est un problème public ? Pour opérer la distinction on
peut avancer deux critères :

- Caractère général c'est-à-dire un problème qui concerne plusieurs individus ou

acteurs (on peut dire que c’est une situation impersonnelle) : la lutte contre les
phénomènes des : bidonvilles, le chômage ect. Autrement dit, le problème doit
être suffisamment général pour capter l’attention de l’Etat.

-Deuxième critère qui est déterminant : la recherche de la solution du problème

doit être faite par l’Etat ce qui implique que la solution du problème doit être

32
soumise à l’Etat (c’est l’interlocuteur officiel de la population), la réponse doit
venir d’un acteur politique ou administratif. Il doit y avoir des acteurs
disponibles d’où la nécessite de s’organiser dans le cadre des syndicats (une
action organisée).

Pour bien cerner le processus décisionnel d’une politique publique, il est

opportun d’étudier dans une première étape la reconnaissance de l’existence de
problème qui permet à l’Etat d’agir sur un problème donné ( §1).

La seconde étape : la formulation d’une politique signifie l’analyse des

causes du problème et la proposition des solutions possibles : c’est ce que se
traduit par la proposition des politiques qu’on croit susceptibles de résoudre ce
problème (§2).

§1 : Identification du problème

C’est « L’ensemble des problèmes faisant l’objet d’un traitement sous

quelque forme que ce soit, de la part des autorités et susceptibles de faire l’objet
d’une ou plusieurs décisions » ou « l’ensemble des problèmes qui font l’objet de
décision et de débats au sein d’un système politique particulier à un moment
donné».

Ainsi, l’identification d’un problème public est la détermination d’un

problème nécessitant l’intervention d’autorité publique ; ce sont les objets de
préoccupation des autorités publiques.

L’identification d’un problème implique aussi un processus de

délimitation et de hiérarchisation des problèmes, de distribution des
responsabilités et la recherche de solutions, communément appelée la
problématisation d’une politique publique. C’est une phase qui implique aussi
l’exposition des valeurs d’une société, de l’expertise, savoirs professionnels, les
informations disponibles, les conclusions des groupes d’intérêt.

33
 L’identification de problème se traduit aussi par la recherche des causes
de problème ce qu’on appelle lien de causalité ce qui permet d’identifier les
responsables. De même, elle permet la détermination de l’importance du
problème pour l’inscrire sur l’agenda ou il y a d’autres problèmes prioritaires.
C’est une phase qui permet aussi la détermination de la population ciblée ou
concernée, et quelles sont les attentes de cette population.

Elle consiste aussi à rechercher la disponibilité de solution, le cout des

solutions, l’impact des solutions sur l’économie, répondent t- elles aux attentes
du citoyen ? Ainsi que l’efficacité des solutions proposées.

A- Les types d’agenda

Il convient de noter qu’il y a deux types de l’agenda politique: Mais

d’abord c’est quoi un Agenda politique ?
C’est le processus par lequel les acteurs assimilent les problèmes et mobilisent
les institutions pour y répondre. On peut citer deux :

1-Le processus d’accès d’un thème à l’espace public ou le débat public

mais sans que cela ne se traduit par une mise sur l’agenda au sens institutionnel,
c’est un problème reconnu méritant l’attention des autorités publiques mais pas
construit en objet de politique publique. Généralement, ce type on l’appelle :
Agenda systémique qui est plus global, c’est un processus de politisation d’un
problème sans accéder à l’agenda institutionnel.

2- Le deuxième type de problèmes est l’ensemble des thèmes qui font l’objet
explicitement de prise en compte sérieuse et active des décideurs. Ce type est
plus spécialisé.

Cependant il y a aussi une autre classification de l’agenda politique:

34
a) l’agenda continu : concerne les problèmes constamment inscrits à l’agenda
pour lesquels il y a de manière continue débat public et intervention de l’Etat.
ex : le chômage, l’habitat insalubre ….

b) l’agenda structurel : concerne les Problèmes qui surgissent à un moment

donné et qui mobilisent l’attention, puis disparaissent de l’agenda.

B- Les formes d’apparition des problèmes

1-L’apparition progressive d’un problème à travers plusieurs voies. C’est une

apparition générée par une évolution marquante et remarquable, incitée surtout
par la mobilisation de plusieurs acteurs qui vont favoriser le développement du
problème.

2-L’apparition instantanée : Une situation est perçue comme problématique de

façon immédiate car le problème est soudain et grave. Ex : catastrophe naturelle,
accident de la route, acte terroriste…

Les acteurs politiques et administratifs sont appelés à réagir : cette obligation

d’action ne se réalise pas à long terme, mais l’action menée doit s’effectuer sur
le court terme, car certains problèmes urgents ayant trait à la vie quotidienne
doivent être résolus immédiatement.

3-Apparition automatique Emergence cyclique, à intervalles réguliers, des

problèmes qui vont être réinscrits sur l’agenda conformément aux orientations
de l’administration et sa politique.

C- Les modes d’inscription sur l’agenda

On peut citer en général deux types d’inscription qui tendent toujours à s’ajuster
conformément à la nature du problème

- l’inscription complète : débat public et début de réponse. C’est le scénario le

plus favorable, elle implique une pénétration active du problème à la sphère
politico-administrative.

35
- l’inscription factice : débat public mais pas de début de réponse, ou les
prémices de début de réponse très réduit mais pas de traitement global ou résolu
et définitif du problème.

- la non-inscription des problèmes sur l’agenda : il y a omission d’inscrire pour

les acteurs politiques d’un problème. Ces phénomènes se produisent s’il y a une
saturation de l’agenda politique exemple : avant la période des élections et plus
précisément pendant les 3 à 6 mois l’agenda gouvernemental est saturé et pas
d’inscription de nouveaux problèmes.

- l’émergence : cas particulier d’émergence et d’inscription du problème qui sort

de la sphère étatique et qui y revient ex : l’intégration à l’union européenne, il
n’y pas de débat public mais les élites administratives et politiques
l’inscrivent sur l’agenda.

§2 : La formulation d’une politique publique

La formulation d’une PP : c’est la proposition des solutions possibles pour
résoudre un problème identifié. Le fait de transformer certains problèmes à des
questions politiques se traduit par leur insertion dans les politiques publiques.

A vrai dire dans ce cadre on trouve le rôle des acteurs et les enjeux
conflictuels de leurs interventions, en plus du contexte de l’émergence du
problème, les dispositifs qui favorisent l’inscription d’un problème sur l’agenda
politique. Mais la question qui se pose dans ce cadre : Comment se présente le
processus par lequel les décideurs accordent l’attention et mobilisent leur
institution pour trouver une solution ? et quels sont les problèmes qui requièrent
l’attention des autorités publiques ?

A vrai dire, il y a plusieurs manières de formulation d’un problème et son

insertion dans une politique publique ou ce qu’on appelle une mise sur agenda
institutionnel des problèmes publics.

36
1-Les enjeux conflictuels des groupes d’intérêt : c’est le modèle de mobilisation
présentant une mobilisation politique extérieure au gouvernement qui implique
des pressions faites par des groupes sociaux militant pour un thème et tentent à
obliger le gouvernement à agir ; ou bien de l’acte des groupes sociaux porteurs
d’intérêt socioprofessionnels, exemple : la réforme constitutionnelle de 2011.
Cette mobilisation peut être soit silencieuse ou mouvante des groupes d’intérêt.

2-Le modèle de l’offre politique (logique de la compétition politique) : c’est

l’offre faite par le gouvernement ou par des groupes politiques qui optent pour
un problème ou un sujet vu sa rentabilité sur l’offre politique : à vrai dire c’est la
logique de la compétition politique qui est le moteur de la mise sur agenda :
alors dans ce cadre soit on a une seule force politique ou plusieurs qui insèrent
un sujet et le rend objet de politique publique : dans ce cadre les acteurs sont soit
le gouvernement ou les partis politiques.

3- L’autre modèle : les médias autonomes, c’est une médiatisation qui consiste à
imposer certains champs d’action au gouvernement. Cela explique pourquoi
certains sujets et sous la pression des médias n’ont jamais été pris en
considération et d’autre qui ont été pris en considération et d’autre qui ont été
insérés dans les politiques publiques.

Il convient de noter que la formulation des politiques publiques se fait dans le

cadre des observations suivantes :

-La logique du contrôle exercé par les élites politiques et administratives,

-Les agents sont sélectifs et ne sont jamais stables, on note le changement rapide
dans la priorité et l’attention des autorités publiques (loi sur le terrorisme).

-Les acteurs gouvernementaux et politiques peuvent aller jusqu’à utiliser les

différentes méthodes et moyens pour éviter qu’un problème soit inscrit sur
l’agenda politique.

37
Section 2 : La prise de la décision

La définition de la décision : c’est une phase du processus décisionnel,

c’est la phase où un décideur public évalue les meilleures options possibles et
effectue un choix optimal. Le décideur public est un acteur central et influant
car il engage voire même, il met en jeu la responsabilité de l’Etat et la
perspective du développement du pays.

Avant de détailler la logique de la décision (§1) et les problèmes

rencontrés dans le cadre de cette étape (§2), il convient de noter qu’il n’est pas
aisé de déterminer et d’identifier plus précisément dans une politique publique
quand la décision est prise. Mais quand même on peut présenter deux
remarques:

-La pluralité d’acteurs différents qui participent au processus décisionnel

(élément déjà analysé dans le cadre du chapitre 1). Toutefois, il y a toujours un
décideur unique.

§1- La logique de la décision

Le décideur public se trouve dans le cadre de cette étape dans la situation
de choisir entre plusieurs options, et de postuler pour une solution parmi ces
différents choix afin de concevoir la politique la plus efficace, ce qui implique
que ce décideur dispose de plusieurs alternatives pour résoudre le problème
public, et il a plus de marge de liberté pour opter pour la meilleure.

Il convient de noter que le décideur public dispose dans le choix de la

décision de plusieurs options:

- Soit opter pour des solutions antérieures qui ont été déjà utilisées par les
décideurs qui l’ont précédé pour un problème similaire,

38
- Le décideur peut opter aussi pour des solutions disponibles conformément à la
conjoncture actuelle.

- La possibilité est aussi ouverte pour recourir aux expériences étrangères qui
constituent une référence pour l’élaboration des politiques publiques (Exemple :
la régionalisation avancée au Maroc est un choix pour lequel le Maroc a opté
tout en se référant aux différentes expériences étrangères dans ce cadre
notamment celle de la France, l’Espagne, etc.

- On peut aussi citer une autre alternative dans la prise de la décision, celle de la
débrouille, dans ce cas le décideur public est dans une situation d’incertitude
qui consiste à prendre une décision sur la base de ce qui existe déjà.

Le décideur procède à une tentative de trouver un compromis entre les

moyens disponibles et les objectifs tracés par un ajustement à la marge à partir
des solutions antérieures. Exemple (lois de finances, plusieurs parties du budget
concernant les recettes et les dépenses).

En général, soit on procède au lancement d’un nouveau programme, soit

la continuité d’anciens programmes, et dans ce cadre il faut faire la distinction
entre trois programmes :

-Les programmes régaliens qui sont relativement stables : l’exemple le plus

typique est celui de la défense nationale.

-Les politiques sociales qui relèvent des questions de la famille, la santé,

l’éducation, qui sont toujours sujets à des réformes.

-Les programmes économiques qui sont fréquemment exposés à des

changements vu leur liaison avec la conjoncture nationale et internationale.

Les politiques publiques et vu les changements auxquels sont confrontées

ne sont pas toujours conçues uniquement sur la base des choix politiques, car les
décideurs publics sont obligés aussi d’administrer les programmes de leurs
précédents. (Ce qu’on appelle fréquemment l’héritage).

39
 § 2 Les problèmes rencontrés
Lors de la prise de décision, n’importe quel décideur peut être confronté à
une série de contraintes susceptibles d’influencer négativement sur l’élaboration
des politiques publiques :

-Le décideur ne dispose pas de toutes les alternatives possibles illimitées et de

toutes les informations nécessaires surtout lorsqu’il y a des questions urgentes.

- L’incapacité de déterminer les conséquences de toutes les options ou

alternatives ou options qu’il choisit, ce qui implique que les décisions prises ne
sont pas toujours susceptibles de générer des effets non prévus à priori.

- Les différentes options n’ont pas les mêmes couts et bénéfices ce qui induit
une difficulté de les hiérarchiser.

-Les décideurs accordent l’attention à trouver des solutions aux problèmes

beaucoup plus qu’à la recherche des buts positifs. En d’autres termes, dans le
cadre des politiques publiques les décideurs publics sont beaucoup plus
préoccupés par trouver des réponses aux revendications des masses pour éviter
leur colère et ce qu’elle peut générer, beaucoup plus qu’à une option ou la quête
des objectifs favorables et positifs.

-La référence aux politiques publiques antérieures n’est pas toujours un bon
choix car il y a des réformes et des programmes qui n’ont pas apporté des
résultats satisfaisants, et qui peuvent entrainer des déséquilibres importants sur
le long terme exemple : la privatisation au Maroc.

Toutes ces contraintes ou considérations font de la logique de la décision

rationnelle, parfaitement efficace une hypothèse ou une possibilité limitée et
relative, surtout devant l’impossibilité du décideur public de déterminer toutes
les alternatives.

L’analyse de la prise de la décision a permis de mettre en cause la vision

d’un gouvernement : au sein de cette institution gouvernementale on trouve
40
plusieurs organisations, et intérêts différents traduisant non pas toujours une
vision unifiée de la gestion de la chose publique, mais aussi des rapports très
complexes entre les parties contribuant à la prise de décision résultant des
rivalités et des tensions.

Section 3 : La mise en œuvre des politiques publiques

Pour la définir on peut dire que c’est l’étape au cours de laquelle les
acteurs et les ressources sont mobilisés pour réaliser les objectifs d’une politique
publique définie. Généralement on dit qu’on passe du gouvernement à la
gouvernance.

La mise en œuvre est une phase centrale de fabrication des politiques

publiques, l’objectif consiste à appréhender les écarts qui peuvent exister entre
les décisions prises et les résultats obtenus notamment : la réalisation des
objectifs dans les délais, les couts sont plus importants que ceux initialement
prévus.

§1-Les moyens (ou les supports) de mise en œuvre :

On peut trouver une série d’instruments qui matérialisent la prise de

décision :

- Les instruments juridiques : les textes juridiques qui constituent une base voire
même une référence et une garantie pour la décision en l’occurrence : les Dahirs,
les lois, les décrets, les arrêtés…).

-Les moyens financiers : ressources financières, allocations…, on peut même

avancer que le support financier constitue une condition fondamentale pour la
mise en œuvre de la décision, c’est ce qu’explique pourquoi on vote toujours les
recettes avant les dépenses.

- Les moyens de sensibilisation, les débats, les discours politiques, les

compagnes de publicité etc.

41
§ 2 : Les facteurs influençant la mise en œuvre des PP
Le décideur public n’est pas un acteur indépendant quant à la prise de
décision puisque son action reste dominée par un ensemble de facteurs liés à la
conjoncture par ses différents aspects. Il s’agit là d’un ensemble de facteurs
politiques, économiques, sociaux, et internationaux.

-Les facteurs sociaux : l’évolution des facteurs démographiques.

-La conjoncture économique : les évolutions vont contraindre la mise en œuvre.

- Les variables techniques: contraintes techniques.

-Les processus politiques : facilite ou contraint, conditionne la mise en œuvre.

Ex : arrivée d’un ministre au ministère

- Les contraintes internationales : la conjoncture internationale n’est pas toujours

stable, elle affecte toujours les PP.

42
 Questions de contrôle du chapitre

-Quelle est la nature des problèmes traités par les politiques publiques ?

-Comment se fait le traitement d’un problème ?

-Pourquoi est-il si nécessaire d’avoir un seule décideur alors qu’il y a une

diversité des intervenants ?

-Quelles sont les finalités des gouvernants ? Sont-ils maitres de leurs décisions ?

-La logique des politiques publiques modifie t- elle la logique des gouvernants ?

-Les politiques publiques parviennent- elles à redéfinir les rapports entre les
gouvernants e t les gouvernés ?

43
Chapitre 3: L’évaluation des
politiques publiques

44
Problématique du chapitre :

En quoi consiste l’évaluation ? Quelles sont ses règles ? Et quels sont les
acteurs l’exerçant?

De prime abord, on peut dire que l’évaluation des politiques publiques est
un levier essentiel de l’amélioration et de la modernisation du service public.
 Les questions qui relèvent de l’évaluation ont trait surtout à la recherche de la
pertinence, l’efficacité, l’efficience, et la cohérence des politiques publiques.

En général, l’objectif recherché dans le cadre de cette étape (l’évaluation)

est l’appréhension des difficultés rencontrées dans le cadre des décisions prises
par les responsables et leur mise en œuvre qui permet de détecter les fautes et les
dysfonctionnements dans le processus préparatoire à la décision. La réussite de
cette démarche nécessite la transparence, et la collaboration des parties
prenantes.

Ainsi, et pour une meilleure appréhension du rôle prépondérant de

l’évaluation, L’étude de ce chapitre se fera à partir des éléments suivants :

L’approche conceptuelle et les apports de l’évaluation (section 1), Les

périmètres et typologie de l’évaluation (section 2), les acteurs et les contraintes
(section 3).

Section 1 : L’ approche conceptuelle et les apports de

l’évaluation pour les PP
En raison des points de similitude que peut présenter la notion
d’évaluation par rapport à d’autres notions comme le contrôle, l’audit etc, il est
important de présenter l’approche conceptuelle § 1, et les apports de l’évaluation
§ 2.

45
§ 1- L’approche conceptuelle

Le contrôle des PP est un procédé insuffisant et limité pour le pilotage de

l’action publique d’où l’importance de l’évaluation des PP dans l’évaluation de
la performance.

Définitions:

L’évaluation des PP est un outil d’analyse des effets de l’action publique.

Elle tend à rechercher si les moyens juridiques, administratifs ou Financiers mis
en œuvre permettent de produire les effets attendus de cette politique et
d’atteindre les objectifs qui lui sont assignées.

L’évaluation a pour objectif l’optimisation des effets et expliquer les

écarts, ses instruments sont généralement des références à construire en fonction
des objectifs fixés lors de l’élaboration des PP. Ses conséquences résident à
aider à la prise de la décision (stratégique ou opérationnelle) selon les besoins de
la société.

Evaluation des PP: Besoins/ impact des résultats sur les effets/ l’impact
des effets sur le territoire.

- Pour ce qui est du contrôle des PP : c’est un outil de suivi et de

pilotage, son objectif consiste à Vérifier la conformité ; ses instruments sont les
normes juridiques et le cadre comptable ; ses conséquences sont soit des
sanctions envisagées soit des amendes ou des poursuites judiciaires.

Ainsi, le Contrôle c’est: objectifs/ Ressources/ résultats.(efficacité, cohérence).

-Le pilotage ou le contrôle de gestion : son objectif consiste à Suivre

l’exécution des actions, ses instruments sont les programmes fixés existants, ses
conséquences consistent en la rectification de la trajectoire c'est-à-dire le
dialogue de gestion.

46
 - L’audit a pour objectif de réduire les risques, ses instruments sont les
Standards professionnels fixés par l’organisme, ses conséquences s’envisagent
dans les recommandations, rappel à l’ordre.

§2 Les apports de l’évaluation

Les apports de l’évaluation des politiques publiques peuvent être

rapportés sur différents niveaux et selon les acteurs concernés, ainsi :

Pour les acteurs institutionnels (ou les acteurs de

l’administration) l’évaluation des politiques publiques permet :

-d’une part de s’engager sur des résultats c’est à dire : de l’obligation des
moyens à l’obligation des résultats ;

- d’autre part de recevoir des objectifs clairs et finalement de bénéficier d’une

plus grande marge de manœuvre.

Pour le citoyen : elle permet de répondre mieux à ces besoins, et de

vérifier que les deniers publics sont bien utilisés et gérés, voire même qu’il n’y a
pas un détournement de fonds. L’on se pose toujours la question où va l’argent
publique.

L’évaluation des politiques publiques permet au parlement d’avoir une

vision plus claire du budget et une transparence sur son exécution et d’agir sur
les moyens donnés aux politiques publiques.

A part ces éléments précités on peut dire que les apports des PP
s’envisagent aussi dans :

-La production et la reproduction de l’information critique et efficace sur la

gouvernance. L’Evaluation des PP permet la mise à disposition de l’Etat et de
l’opinion publique de nouveaux mécanismes d’information fiables et cohérents

-La lutte contre l’inadaptation des systèmes de statistiques.

47
-La lutte contre le monopole de l’information par l’Etat en faveur d’un
pluralisme de progrès.

- Les résultats des évaluations servent à concevoir des plans globaux de

réformes qui prennent en considération l’environnement juridique, économique,
social et politique.

-L’évaluation cherche à apprécier si une politique publique évaluée possède les

qualités d’une politique efficace et d’une bonne gouvernance, par exemple la  
maîtrise des dépenses et des déficits publics. Il y a toujours la finalité et le souci
d’introduire la performance dans la sphère étatique.

-Quand les citoyens sont informés de l’état de fonctionnement de leur système

juridique et judiciaire ils peuvent par conséquent avoir la confiance d’accéder à
la justice aux cas de dérapages de la part des agents publiques. Dans ce cadre, on
peut parler de la relation entre l’amélioration de la qualité des services publics,
avec la nécessité de tenir compte de la sensibilité croissante des citoyens au
thème du Value for money,

L’évaluation traduit toujours la   volonté de rendre plus transparente l’action

administrative avec un souci de lier la responsabilité à l’obligation de rendre
compte qui est désormais un principe constitutionnel au Maroc, consistant à
renforcer le contrôle démocratique de la gestion publique.

Section 2 : Les périmètres et typologie de l’évaluation

des PP:
Deux éléments seront étudiés les périmètres de l’évaluation dans §1, et typologie
de l’évaluation dans un §2.

§1 Les périmètres de l’évaluation

48
 Pour faire réussir l’évaluation des politiques publiques un certain nombre
de critères ou de périmètres sont communément admis qui permettent d’établir
un constat objectif.

A commencer d’abord par les trois E : efficacité, efficience, effets :

-Efficacité : Les travaux menés dans le cadre des évaluations des politiques
doivent d’abord porter sur la clarté et le niveau d’atteinte des objectifs de la
politique évaluée.

- Efficience : Les travaux menés dans le cadre des évaluations des politiques
doivent également porter sur l’adéquation des ressources affectées à l’atteinte
des résultats attendus.

-  Effets : Les travaux menés dans le cadre des évaluations de politiques doivent
porter sur l’appréciation des résultats, notamment les effets sur les
destinataires, les opérateurs, la population.

A part cette évaluation basée sur les trois E on peut ajouter d’autres
périmètres qui doivent être pris en considération afin d’atteindre l’objectif
escompté de l’évaluation. On peut ajouter dans ce cadre les points relatifs à :

-La cohérence dans la conception et la mise en œuvre des politiques,

-L’atteinte des objectifs: la conformité des évolutions de la société aux objectifs

de la politique.

-L’impact: les conséquences d’une PP sont elles bénéfiques.

- La pertinence d’une PP est liée au fait que les objectifs adoptés sont conformes
aux besoins.

Toutefois, il est important de souligner qu’avant d’entamer le processus

de l’évaluation il est impératif de se fixer des objectifs. Effectivement, on ne
peut jamais entamer un travail d’évaluation que lorsque des objectifs ont été

49
fixés (les objectifs ici ne sont pas les objectifs fixés au début du processus
décisionnel).

Ainsi, et pour avoir une évaluation objective et fiable et utile, des critères
ont été communément fixés. En l’occurrence, les indicateurs à adopter doivent
être :

-susceptibles d’être réalisables,

- cibler un objectif,

- Adaptés,

- Étudiés conformément à une logique du temps,

- Appréciables avec des données quantifiées et exactes.

En général, on peut dire que l’évaluation porte sur des Jugements

postérieurs sur l’Efficacité, l’efficience, et la performance.

§ 2 : Les typologies de l’évaluation

La quête de la performance dans les politiques publiques explique

l’existence d’un certain nombre de types d’évaluation.

A-L’évaluation instrumentale:

Elle implique une meilleure décision et un meilleur agencement des

ressources financières et humaines et même techniques : régulation
instrumentale dont la dimension est la recherche des résultats à atteindre
(efficacité/efficience).

Les moyens utilisés dans le cadre de cette évaluation : les expériences

antécédentes, conséquences anticipées, interrogations sur la validité des outils
(contrôle de gestion, etc.).

Cette évaluation a pour objectif l’agencement et le déploiement des

moyens, des outils et aussi des ressources efficaces.

50
B- L’évaluation normative

C’est une meilleure appréciation de la configuration des interventions. Sa

dimension consiste à faire une régulation des incertitudes stratégiques des modes
d’intervention à organiser (le management des politiques publiques).
Visibilité des politiques, imputation des responsabilités, appréciation des
jeux d’acteurs. Ce type d’évaluation consiste à Maîtriser la faisabilité et la
responsabilité des politiques publiques.

C-L’ évaluation cognitive :

Elle implique une meilleure connaissance des problèmes posés et des

réponses proposées. C’est une Régulation interprétative ayant comme
dimension la résolution des problèmes complexes et flous.

Les moyens d’utilisation de cette évaluation sont : la Concurrence

d’explications, de savoirs, de croyances, de justifications, d’interprétations.

Les objectifs de cette évaluation c’est construire des interprétations

collectives partagées.

On peut aussi parler de :

- L’évaluation de processus : qui consiste à vérifier si les deniers publics ont été
dépensés conformément aux prévisions.

- L’évaluation d'impact : le programme a-t-il permis d’atteindre les résultats

escomptés.

51
Section 3- Les acteurs et contraintes de l’évaluation des
politiques publiques
L’étude des acteurs contribuant à l’évaluation des politiques publiques §1
à coté d’autres éléments déjà précités nous renseignent sur un certain nombre de
contraintes §2.

§1 : Les acteurs et contraintes de l’évaluation des

politiques publiques
Contrairement à des expériences étrangères, le Maroc ne dispose pas des
structures fiables et bien développées d’évaluation des PP.

-Dans les expériences étrangères, on trouve des enseignements très importants

par exemple :

En France on trouve l’office parlementaire d’évaluation des PP;

En Grande Bretagne, il y a l’office national d’audit dont la mission est l’audit de

la performance.

En USA on trouve le General Accouting office.

Normalement l’évaluation ne consiste pas à atteindre l’exécutant, c'est-à-

dire mesurer l’emploi des crédits, mais la politique suivie.

Pour ce qui est du cas marocain l’article 70 de la constitution marocaine

de 2011 dispose que le parlement : « vote les lois, contrôle l’action du
gouvernement et évalue les politiques publiques ». L’article 101 de la Cn ajoute
qu’ « une séance annuelle est réservée par le parlement à la discussion et
l’évaluation des politiques publiques ».

De même l’article 148 de la constitution dispose que « la cour des

comptes assiste le parlement dans les domaines de contrôle des finances
publiques. Elle répond aux questions et consultations en rapport avec les

52
fonctions de législation, de contrôle et d’évaluation, exercées par le parlement et
relatives aux finances publiques ».

Aussi, dans le même ordre d’idées et selon le même article : « La cour des
comptes a pour mission la protection des principes et valeurs de bonne
gouvernance, de transparence et de reddition des comptes de l’Etat et des
organismes publics ». Désormais, elle a une assise constitutionnelle assez forte
qui témoigne de la place de cette pratique quant à la recherche de la
performance et la moralisation de la gestion publique.

En effet, à part les institutions chargées de l’évaluation des politiques

publiques, la nouvelle constitution, eu égard à l’importance de l’évaluation, et
dans le cadre de l’encouragement des procédés de la démocratie participative,
consacre la création d’autres instances permettant aux différents acteurs sociaux
de participer à l’évaluation des PP et de donner leur apport à la gestion publique.

L’article 13 de la constitution dispose que : « Les pouvoirs publics

œuvrent à la création d’instances de concertation, en vue d’associer les
différents acteurs sociaux à l’élaboration, la mise en œuvre, l’exécution et
l’évaluation des politiques publiques ».

L’article 12 de la constitution dispose que : « Les associations intéressées

à la chose publique et les organisations non gouvernementales, contribuent dans
le cadre de la démocratie participative, à l’élaboration, la mise en œuvre et
l’évaluation des décisions et des projets des institutions élues et des pouvoirs
publics ».

La consécration de cette démarche participative tend à dépasser le constat

selon lequel les politiques publiques ne sont pas (immédiatement) soumises à la
sanction des consommateurs… Les bénéficiaires n'ont pas le choix : ils doivent
prendre ce qu'on leur donne, même si la qualité est faible.

53
 Cependant les acteurs doivent avoir un certain nombre de moyens pour
pouvoir mener à bien leur intervention. Ainsi, il est judicieux d’avoir des:

- données qui dépendent de la capacité des acteurs à les produire et de la rigueur

de leur production

- des valeurs qui sont des jugements sur les fondements de l’action publique.

- des stratégies qui sont celles des différents acteurs impliqués.

Il est important d’ajouter aussi dans ce cadre que l’évaluation des PP, la
construction est faite par les commanditaires (Stakeholders), tandis que le
financement de cette action est fait par les pouvoirs publics

Aussi, la contestation est faite par les Milieux professionnels (ex la

CGEM) Opinion publique et les responsables politiques.

§ 2 : Les contraintes
Il convient de noter que la pratique de l’évaluation des politiques
publiques au Maroc, et en dépit de certaines évolutions qui ont l’ont marquée
reste confrontée à un certain nombre de contraintes :

-Les moyens d’expertise mis à la disposition du parlement ne sont pas efficaces

par rapport à ceux dont dispose le ministère des finances.

-Le taux d’absentéisme des parlementaires lors des commissions, en plus de

l’existence d’une élite ne disposant pas d’une conscience de l’importance du
travail parlementaire à cause des considérations politiques et sociologiques.

-La prédominance de la notion du contrôle politique par rapport à celle de

l’évaluation, surtout avec le caractère que revêt le parlement considéré en tant
qu’institution politique.

-la place réservée à l’évaluation des PP dans les textes législatifs et

réglementaires est secondaire et nécessite une revalorisation juridique,

54
- La prépondérance de l’exécutif par rapport au pouvoir législatif
(monopole de l’information, expertise, moyens humains ect).
-L’insuffisance des moyens juridiques mis à disposition de la commission
d’enquête pour déclencher les poursuites judicaires (aux USA les commissions
d’enquêtes peuvent aller jusqu’à ordonner la comparution des personnes, et
prononcer des peines.

55
 Questions de contrôle du chapitre

-Quelle est la particularité de l’évaluation des politiques publiques par rapport

aux autres notions?

-Quel est l’apport de l’évaluation pour les PP?

-Peut- on évoquer une viabilité de l’évaluation des PP dans le contexte

marocain ?

-Comment dépasser la défaillance des acteurs concernant l’évaluation des PP ?

-Existe il une évaluation modèle ?

56
57
Chapitre 4 : Les politiques
publiques des collectivités
territoriales

58
 Problématique du chapitre : Quelle est la portée des politiques
publiques des collectivités territoriales ? Comment les rapports entre les
politiques publiques locales et les politiques nationales sont-t-ils organisés?

La décision unique émergente à partir du centre est largement dépassée,

ce qui fait que les politiques publiques ne sont pas généralement gérées par le
pouvoir central (sauf dans des cas éparpillés). L’émergence des politiques
publiques locales est une donnée irréversible qui puise son importance de la
montée en puissance du local en tant que pouvoir de décision, et en tant qu’un
nouveau lieu de décision, les réformes successives qui ont affecté ces dernières
années la décentralisation territoriale au Maroc surtout avec l’adoption du texte
sur la régionalisation avancée, nous renseignent sur l’importance de la
décentralisation des politiques publiques.

Il s’agit ainsi d’un réaménagement des politiques publiques, et de

l’emplacement de deux échelons : l’échelon central, et l’échelon local justifié
surtout par les facteurs suivants :

-Le rapprochement du pouvoir de décision pour les citoyens surtout que l’action
des collectivités territoriales s’inscrit dans le cadre de la démocratie de
proximité.

- La non viabilité de la centralisation des politiques publiques.

-Du point de vue économique, il est plus efficient d’opter pour des modalités
d’organisation de l’exercice des compétences et de résoudre les problèmes
rencontrés.

-La responsabilisation de plus en plus marquante des élus locaux à travers les
textes juridiques.

Tous ces éléments expliquent pourquoi, et en dépit de la consécration

d’un élément relatif à la décentralisation territoriale dans le cadre du chapitre 1

59
relatif aux acteurs des politiques publiques, il est judicieux de consacrer un
chapitre pour appréhender les politiques publiques locales d’une manière plus
détaillée.

Il s’agit ainsi de mettre en exergue l’encadrement juridique des politiques

publiques locales et les fondements de la décentralisation des politiques
publiques (Section 1), ainsi que le financement des PPL (Section 2).

Section 1 :L’encadrement juridique et les fondements des

politiques publiques locales
L’étude de l’assise juridique permet de cerner la marge de l’intervention
des élus locaux dans les PPL, ainsi que d’apprécier si les principes de la
décentralisation territoriale consacrés par la constitution sont respectés et mis en
œuvre par les textes législatifs en vigueur, il s’agit aussi de mettre en exergue le
l’encadrement juridique des PPL (§1).

Le fait de décentraliser les PP n’est pas un choix hasardeux ou sans

fondement, il est édicté par un certain nombre de considérations qui ont imposé
l’importance d’opter pour une géométrie variable des PP, d’où l’importance
d’aborder les fondements de ces PPL ( §2).

§1 : L’encadrement juridique des PPL

Il est opportun de présenter les repères juridiques des PPL, tout en mettant
l’accent sur l’indivisibilité des PP à travers la nature des liens entre les PPL et le
pouvoir central, ainsi que les rapports entre les CT quant à l’édification de leur
politique.

A- Les repères juridiques des PPL

Sur la base de l’article 137 de la Cn de 2011 : « Les régions et les autres

collectivités territoriales participent à la mise en œuvre de la politique générale
de l’Etat et l’élaboration des politiques publiques territoriales à travers leurs

60
représentants à la chambre des conseillers ». Cette assise constitutionnelle
confirme la volonté des pouvoirs publics d’instaurer des PPL parallèlement aux
politiques publiques conçues au niveau central, il s’agit d’une reconnaissance
expresse de l’insuffisance de ces politiques conçues par le pouvoir central, et
leur incapacité de satisfaire aux demandes des citoyens de la périphérie.

C’est aussi une reconnaissance de l’importance des interventions des CT

dans l’édification de leur développement à partir de leurs moyens. Cette
reconnaissance constitutionnelle est consacrée par le cadre législatif à travers les
lois organiques des CT qui favorisent la promotion des PPL à travers les
dispositions juridiques claires qui octroient aux élus locaux les moyens pour
concevoir des PP conformément au contexte de leurs collectivités.

Pour ce qui est du niveau de la démocratie de base à savoir la commune,

cette dernière « met en place, sous la supervision du président du conseil, un
plan d’action de la commune et œuvre à son suivi, son actualisation et son
évaluation »1,

Quant au niveau provincial ou préfectoral « Le conseil de la préfecture ou

de la province met en place au cours de la première année du mandat du conseil,
sous la supervision, de son président, un programme de développement de la
préfecture ou de la province et œuvre à son suivi son actualisation et son
évaluation »2,

Le cas de l’échelon régional est illustré par l’art 83 de la loi relative à la

région : « Le conseil de la région met en place au cours de la première année du
mandat du conseil, sous la supervision de son président, un programme de
développement régional et œuvre à son suivi, son actualisation et son
évaluation ».

1
Article 78 de la loi organique relative aux communes.
2
Article 80 de la loi organique relative aux provinces et préfectures.
61
 C’est une consécration qui tend à dépasser les carences des anciennes
pratiques de la décentralisation qui consacraient une certaine « ségrégation »
entre les trois niveaux, avec une préférence pour la commune au détriment des
autres collectivités, ce qui a donné un développement local mal aisé, et à des
vitesses non équilibrées, au point qu’on commentait toujours, que la province ou
préfecture et la région étaient beaucoup plus un cadre déconcentré que
décentralisé.

Cependant, on ne peut passer outre les dispositions juridiques sans noter

la remarque suivante:

La démocratie participative trouve son plein élan à travers l’implication

des citoyens assurée par l’article 139 de la Cn qui dispose que : « Des
mécanismes participatifs de dialogue et de concertation sont mis en place par les
conseils des régions et les conseils des autres collectivités territoriales pour
favoriser l’implication des citoyennes et des citoyens, et des associations dans
l’élaboration des programmes de développement ».

C’est un des mérites des nouveaux réaménagements de la décentralisation

territoriale représenté par l’implication de la société civile et des citoyens dans
l’élaboration et l’évaluation des politiques publiques locales, conformément à la
logique du processus de ces politiques.

B- La nature des liens entre les PPL et le pouvoir central

La gestion publique locale au Maroc était toujours une gestion très

encadrée par l’interventionnisme du pouvoir central par le moyen de la tutelle, et
aussi par la marginalisation du rôle des régions et des provinces et des
préfectures. Mais les nouvelles dispositions des CT ont donné une nouvelle
sphère des rapports qui vient de remplacer cette ancienne pratique anti
démocratie locale, à travers la contractualisation dans la mise en œuvre des
programmes de développement entre l’Etat et les collectivités territoriales dans
l’objectif de créer une synergie entre la planification locale et la stratégie de
62
l’Etat. Dans ce sens, on peut évoquer l’article 83 de la loi organique relative aux
régions, dans son dernier alinéa selon lequel : « Le programme de
développement régional est mis en œuvre, le cas échéant, dans un cadre
contractuel entre l’Etat, la région et les autres intervenants ».

C- Les rapports entre les CT quant à l’édification de leur politique.

La prééminence de la région dans le cadre des politiques publiques

locales, est une nouvelle donnée de la décentralisation territoriale marocaine
puisque la Cn dans son article 143 dispose que : « Dans l’élaboration et le suivi
des programmes de développement régionaux et des schémas régionaux
d’aménagement des territoires, la région assure, sous la supervision du
président du conseil de la région, un rôle prééminent par rapport aux autres
collectivités territoriales, dans le respect des compétences propres de ces
dernières.

Lorsque le concours de plusieurs collectivités territoriales est nécessaire à

la réalisation d’un projet, les collectivités concernées conviennent des modalités
de leur coopération ».

La L.O relative aux communes dispose dans son article 87 que « Le plan
d’action de la commune est établi au plus tard au cours de la première année du
mandat du conseil, en cohérence avec les orientations du programme de
développement régional… ».

La prééminence de la région par rapport aux autres collectivités

territoriales est une donnée manifeste, s’inscrivant dans le cadre du nouveau
contexte de la régionalisation avancée accordant à la collectivité régionale un
rôle majeure de par l’importance de son emplacement, dans le cadre de
l’architecture des collectivités publiques du point de vue horizontale et aussi
verticale.

63
 Toutefois, cette prééminence de la région par rapport aux autres CT
n’implique pas une tutelle par rapport à ces collectivités conformément aux
dispositions de l’art 143 de la Cn selon lequel : « aucune collectivité territoriale
ne peut exercer de tutelle sur l’autre ».

§2-Les fondements des PPL

La production du service public local risque d’être sous optimale, si la
collectivité territoriale concernée ne procède pas à une évaluation de ces besoins
dans le cadre des normes du développement endogène, qui signifie que la
production d’un bien local ne peut être réussie sans l’initiative et l’implication
des acteurs concernés vivant sur le territoire concerné.

La production du bien public local met en relief les potentialités de la

collectivité, ainsi que la coopération entre l’ensemble des collectivités
territoriales.

La décentralisation territoriale est un vecteur de démocratie qui permet de

répondre à l’incapacité de l’Etat à concentrer la puissance de l’administration
dans le cadre de l’administration concentrée. En procédant à un emplacement du
pouvoir à proximité du citoyen, la décentralisation leur permet de participer
réellement au choix de suivre de près l’exécution des décisions et de voir dans
les élus des représentants plutôt que de simples mandataires.

Dans ce sens plusieurs fondements sont à la base de la décentralisation

des PP :

-Elle permet une meilleure appréhension des besoins d’un territoire local,
ainsi que la conception des solutions adéquates, conformément aux moyens
disponibles,

-La production des biens locaux à travers la satisfaction des services

publics locaux est moins couteuse que celle offerte par une administration

64
située dans la zone centrale, en raison du prix couteux aussi bien de l’élaboration
des programmes, ainsi que du suivi.

-La décentralisation des politiques publiques permet un meilleur contrôle

des services publics locaux par les usagers, même si ce contrôle n’est pas direct,
mais il est exercé par une chaine des groupes de pressions (associations, citoyen,
élus locaux), Les usagers conserve leur plein droit de regard sur la manière de
gérer un service public, la qualité et non pas uniquement l’aspect quantitatif.

-Du point de vue économique, l’économie nationale et aussi locale sont

sujets à des variations permanentes, qui nécessitent des activités productrices,
variées et susceptibles de se développer en fonction des nouvelles données, d’où
la nécessité de se doter des structures territoriales favorisant le travail en réseau.
En effet, le travail en réseau permet : d’instaurer des réseaux de communication
mettant à jour des ressources particulières et affectées (dépenses sur dotation) ;
Il facilite aussi la mise en œuvre de l’action des partenaires divers, mais ayant la
même objectif le développement du territoire.

Section 2: Le financement des PPL

L’impératif d’inscrire la gestion publique locale conformément à une
logique des politiques publiques, renvoi à l’idée de consacrer les mesures
d’accompagnement permettant la réalisation des objectifs tracés et la satisfaction
des besoins des citoyens.

Plusieurs mesures d’accompagnement sont d’une nécessité inéluctable

s’envisageant soit du coté ressources humaines, techniques et surtout
financières. En effet, la mise en place des projets de développement des CT
repose sur le déploiement des moyens financiers.

Toutefois, la disponibilité des ressources financières n’implique pas

systématiquement une viabilité de gestion financière, et par conséquent, la
recherche de la méthode pour faire réussir les politiques publiques s’impose

65
avec acuité pour éviter la dilapidation des ressources financières. Dans ce
contexte la revalorisation de la pluriannualité par les lois de la décentralisation
présente le mérite de programmer le budget selon une logique pluriannuelle.

C’est une revalorisation qui a été mise au point par la loi n°45-08 relative
aux finances locales dans son article 4 qui a eu le mérite de consacrer la
programmation financière pluriannuelle comme moyen de modernisation de la
gestion publiques locale : « Le budget est établi sur la base d’une
programmation triennale de l’ensemble des ressources et des charges de la
collectivité ou de groupement. Les modalités d’élaboration de ladite
programmation sont fixées par arrêté conjoint du ministre de l’intérieur et du
ministre chargé des finances ».

Il convient tout d’abord de mettre au point, surtout avec le nouveau cadre

juridique de la décentralisation territoriale le cadre juridique de la
programmation financière pluriannuelle§1, avant d’étudier sa portée §2.

§1 : Le cadre juridique

La conscience du législateur de l’importance de la programmation

financière pluriannuelle comme mesures d’accompagnement des politiques
publiques locales, et de réussite des plans de développement des CT est traduite
par un certain nombre de mesures tendant à mette à leur dispositions tous les
outils nécessaires pour faire réussir leurs développement.

L’article 183 de la loi organique relative aux communes dispose que :

« Le budget doit être établi sur la base d’une programmation triennale de
l’ensemble des ressources et charges de la commune conformément au plan
d’action de la commune. Cette programmation est actualisée chaque année pour
l’adapter avec l’évolution des ressources et des charges.

66
Le contenu de cette programmation et les modalités de son élaboration sont
fixées par décret, pris sur proposition de l’autorité gouvernementale chargée de
l’intérieur ».

Au niveau régional c’est l’article 196 de la loi organique relative aux

communes qui consacre cette programmation pluriannuelle : « Le budget est
établi sur la base d’une programmation triennale de l’ensemble des ressources et
charges de la région conformément au programme de développement régional.
Cette programmation est actualisée chaque année pour l’adapter avec l’évolution
des ressources et des charges ».

Pour ce qui est du niveau provincial et préfectoral l’article 175 dispose

que: « Le budget doit être établi sur la base d’une programmation triennale de
l’ensemble des ressources et charges de la préfecture ou de la province. Cette
programmation est actualisée chaque année pour l’adapter avec l’évolution des
ressources et des charges ».

La programmation trouve sa consécration aussi à partir de l’article 171 de

la loi relative aux régions qui dispose que : « les dépenses du budget de la région
sont présentées par chapitre dans des articles subdivisés en programmes et
projets »

Un programme est « un ensemble cohérent de projets ou actions auquel

sont associés des objectifs définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi
que des indicateurs chiffrés permettant de mesurer les résultats escomptées qui
feront l’objet d’une évaluation en vue de s’assurer des conditions d’efficacité
d’efficience et de qualité liées aux réalisations ».

Les mêmes dispositions on les trouve aussi bien au niveau communal (art
157 et art 158) que provincial et préfectoral (art 149 et 150).

67
§2 La portée de la programmation financière pluriannuelle

Un programme serait l’ensemble des crédits destinés à mettre en œuvre

une action associée à des objectifs conçus conformément aux exigences de
l’intérêt local et reste sujet d’une évaluation. C’est un niveau selon lequel
s’exprime une stratégie donnée sous forme d’objectifs, et aussi un groupement
des moyens d’une politique conduite par une collectivité au service d’une
stratégie donnée.

Ainsi, la programmation financière pluriannuelle tend à rationnaliser les

choix stratégiques aussi bien présents que futurs du développement local. La
programmation financière pluriannuelle PFP permet d’assurer la réunion de
deux impératifs de la gestion financière des PP : celui de la qualité de service, et
celui de l’efficacité socio économique. Ce constat nécessite d’axer la gestion
publique locale autour de la performance à travers la réalisation des projets
efficaces et efficients (ces deux traits constituent des périmètres des PP déjà
étudiés dans le cadre du chapitre 2).

Par ailleurs, la mise en œuvre de cette programmation doit se faire à partir

de

- L’élaboration des plans budgétaires pluriannuels sans pour autant écarter bien
sur les plans budgétaires annuels, ainsi que par la transcription des couts des
projets notamment en termes de fonctionnement et d’investissement.

-Une analyse rétrospective se basant sur les réalisations antérieures des

collectivités territoriales dans les exercices budgétaires précédents,

-Les propositions doivent se baser sur des estimations budgétaires et des fiches
préparées par les services locaux,

-Un suivi mensuel qui tient en compte le respect des objectifs tracés par le
programme et met en relief les handicaps de réalisation des projets,

68
-Une analyse prospective par une projection sur le futur, c’est une nécessité de
doter les collectivités territoriales des outils d’analyse sur la base des
simulations pour le choix des projets, de même que des simulations sur les
conséquences des décisions prises par ces collectivités.

La programmation financière pluriannuelle présente l’avantage d’établir

une structuration et corrélation entre la responsabilisation en termes de
compétences des collectivités territoriales, ainsi que les potentialités financières
dont dispose ces entités.

69
 Questions de contrôle du Chapitre

-En quoi consiste la territorialisation des politiques publiques?

-Comment peut-on définir un besoin public local?

-Pourquoi décentraliser une politique publique est- il profitable ?

-comment s’envisage la pluralité des acteurs des PPL ?

-Pourquoi la déconcentration est-elle si nécessaire pour la réussite de la

décentralisation ?

-Quels sont les fondements de la décentralisation ?

-Peut-on parler d’une PPL indépendante par rapport aux PP ?

70
 Liste des références

Textes juridiques

-Dahir n°1-11-91 du 29 juillet 2011 portant promulgation du texte de la

constitution marocaine de 2011, B.O :5964.

-Dahir du 7 Juillet 2015 portant promulgation de la loi organique n°111-14

relative aux régions, B.O n°6440.

-Dahir portant promulgation de la nouvelle loi organique n°112-14 du 7 Juillet

2015 relative aux provinces et préfectures, B.O : n°6440.

-Dahir du 7 Juillet 2015 portant promulgation de la loi organique n°112-14

relative aux communes, B.O n°6440.

Ouvrages:
Collectif, Evaluer les politiques publiques pour améliorer l’action publique,
Comité pour l’histoire économique et financière de la France, 2009.

Huteau Serge, La nouvelle gestion publique locale, Editions Le moniteur, 2008.

Hinti Said, Gouvernance économique et développement des territoires au

Maroc, Imp Al Maarif Al Jadida Rabat, 2005.

Xavier greffe, Economie des politiques publiques, Edition Dalloz, 1997.

71
 Liste des exposés

-Le financement des politiques publiques

-Les politiques publiques dans le droit comparé (France)

-Les politiques publiques dans le droit comparé le système anglo-saxon

-L’impact des politiques publiques sur le développement.

-Prospective des politiques publiques

-Politiques publiques territoriales

-La coopération décentralisée

72
73