Le service public

Introduction

J’aimerai tout d’abord introduire cette présentation par une citation de Pierre Bourdieu parue dans Le Globe du 6
juillet au 13 en 1993 «  On a démoli l’idée de service public. Les fonctionnaires sont sommés d’être de plus en plus
productif. L’usager est devenu client. Nos « mandarins » de l’Etat ont voulu «  singer » le management du secteur
privé. Mais dans une société d’hommes, le libéralisme ne peut tout expliquer » Pierre Bourdieu1.

Aujourd’hui le foisonnement de questions sur l’Etat en termes de moins : moins de service public, moins de gestion
publique, moins de dépenses, moins de réglementation, etc.,  en somme moins d’Etat, traduit non seulement une
logique de l’économie du marché et son «  exploitation mondiale », mais aussi le malaise d’un service public aux
prises avec ses propres excès et ses propres limites. 2

Un service public est une activité exercée directement par l'autorité publique (Etat, collectivité territoriale ) ou sous
son contrôle, dans le but de satisfaire un  besoin  d'intérêt général.
Par extension, le service public désigne aussi l'organisme qui a en charge la réalisation de ce service. Il peut être
une administration, une collectivité territoriale, un établissement public ou une entreprise du droit privé qui s'est vu
confier une mission de service public.

Chapitre 1 : Les critères d’identification du service public

Le service public est défini comme une activité d’intérêt général assurée par une collectivité publique et soumise à
un régime juridique spécial, le droit administratif. .3

Section 1 : Le service public relève d’une personne publique : Critère concret ou organique 
Au sens concret ou organique, l’expression désigne un ensemble d’agents et de moyens qu’une personne publique
affecte à une même tâche. Il ne suffit pas que l’activité en cause soit reconnue d’intérêt général pour qu’il y ait
service public. Encore faut-il qu’elle soit rattachée organiquement à une personne publique, qui est toujours
responsable de la création et de l’organisation du service public. Cette prise en charge peut être directe, quand celle-
là assure le service en régie ou dans le cadre d’un organisme spécialisé de droit public. Elle est indirecte si la
personne publique l’assume, en contrôlant étroitement l’activité des organismes privés qui interviennent.4

Section 2 : L’intérêt général : Critère matériel, ou fonctionnel.

Ce critère est le plus retenu par la jurisprudence, l’expression désigne une activité d’intérêt général que
l’administration entend assumer.

Paragraphe 1 : Le principe

Créer un service public, c’est affirmer que l’intérêt général serait compromis en cas de non-satisfaction du besoin
social correspondant, et que l’intervention d’une personne publique est indispensable pour y pourvoir.
L’intérêt général n’est pas engagé dans les seuls services publics. Un grand nombre d’activité privées y concourent
puissamment ; mais c’est, en quelques sorte, par surcroit : leur but reste la satisfaction de l’intérêt personnel des
particulier qui s’y engage. Au contraire, la satisfaction de l’intérêt général est la fin qui justifie l’existence du
service public.5

1
Pierre Bourdieu, interview dans le Glibe du 6 au 13 juillet 1993
2
L. Dinia-Mouddani, Le devenir du service public comparaison France-Maroc, L’Harmattan, 1997, P 30
3
M.Rousset,M.A.Benabdallah, Editions la Porte, 1994, page 346.
4
P-L Frier, Jacques Petit droit administratif,2019 Editeur : L.G.D.J Collection : Précis Domat Sous-collection : Public 12e édition P
284
5
Ibid 389
Paragraphe 2 : Conséquence
La satisfaction de l’intérêt général exclut souvent, pour le service public, toute possibilité d’autofinancement. Le
service public, contrairement à l’entreprise privée, peut fort bien fonctionner à perte. L’autofinancement ne peut
être assuré que par des redevances demandées aux usagers du service. Elles sont exclu des services correspondants
aux missions inhérents à la souveraineté de l’Etat (défense, police, etc .) ; La gratuité est donc la règle pour eux. La
même où contrepartie financière est demandée à l’usager, elle peut être inférieur eu prix de revient. C’est seulement
dans le cas du service industriel et commercial que la nature même de l’activité assumée exclut la gratuité, et que la
gestion tend au minimum, à l’équilibre, voire à un bénéfice permettant l’auto-financement de l’entreprise.6
A ces deux acceptions, on en ajoute une troisième : Le régime juridique

Section 3 : Le régime juridique

La distinction des régimes- si l’on met à part le service public de la justice qui obéit à des considérations spécifiques-
découle de l’opposition entre service public administratif ( SPA) et service public industriel et commercial (SPIC).

Section 1 : Les règles spécifiques

Aujourd’hui l’extension des activités d’intérêt général, la collaboration des personnes privées à la gestion du service
public ont eu pour conséquence une remise en cause du régime juridique du service public.
Il n’est plus possible d’affirmer que le service public est en principe soumis à un régime de droit administratif, pas
plus qu’il est possible de dire qu’il est soumis à un régime uniforme. Il se produit une sorte de «  modulation » du
régime juridique en fonction :
 De la nature de l’activité du service public ;
 De la nature des personnes appelées à gérer le service ;
 Des situations spécifiques des différentes.

Ainsi apparaît désormais au premier plan une distinction fondamentale entre la gestion publique et la gestion privée
du service public. En principe, les services publics administratifs sont soumis à un régime de gestion publique. Alors
que les services publics industriels et commerciaux sont soumis à un régime de gestion privée. 7

Paragraphe 1 : Le service public administratif

Il est difficile de donner une définition positive au service administratif ; en effet, ces services se caractérisent par le
fait qu’ils ne se livrent à aucune activité industrielle et commerciale pour d’obtenir profit. 8
Trois indices sont utilisés pour cette qualification, qui a des incidences particulières au niveau des établissements
publics à savoir :

1- 1 : L’objet du service

De manière générale, les activités d’intérêt général pour lesquelles la loi aménage un monopole de la puissance
publique sont qualifient de SPA. Ils sont constitués en vue de pourvoir à l’exécution de missions de service public,
sont gérés par des fonctionnaires, mais des personnes privées, régies par le droit privé, peuvent y participer dans le
cadre de contrats de droit privé (par exemple, les contrats de travail, les contrats de fourniture, etc.)

1-2 : Régime juridique applicable

Dans la conception de l’école française du service public, ce régime juridique se définit par l’application exclusive et
intégrale des règles du droit administratif, présentées comme conçues en fonction des nécessités propres à tout
service : ces autorités agissent par la voie de la décision unilatérale ; elles passent en principe des contrats

6
J.Rivero et J.Waline, Droit administratif, 15 e édition, Dalloz, 1994, P389
7
M. Rousset et M Benabdallah,.. Editions la Porte, 1994, page 61
8
M. ROUSSET et M. A Benabdallah,.Editions la Porte, 1994, page 62
administratifs ; les biens affectés au service public sont soumis à la domanialité publique ; elle peuvent utiliser les
prérogatives de l’expropriation et leurs travaux sont soumis au régime des travaux publics  ; les ressources du service
peuvent éventuellement être recouvrées par voie d’autorité ( état exécutoire) ; les personnels sont normalement
soumis au droit de la fonction publique et les usagers du service se trouvent à l’égard de celui-ci dans une situation
légale et réglementaire, c’est-à-dire statutaire.

1-3 : Les ressources financières

Le service public administratif est largement financé par le contribuable, par l’impôt : il est gratuit ou bénéficie d’une
taxe, non proportionnelle au coût du service. Mais il ne s’agit toujours que d’un simple indice, qui ne permet pas, à
lui seul, la qualification.

Paragraphe 2 : Le service public industriel et commercial ( SPIC)

On sait depuis longtemps que doctrine et jurisprudence ont refusé l’idée qu’il y aurait des activités publiques ou
privées par nature, les activités économiques étant par nature privée ; mais si la détermination du caractère
économique de l’activité ne préjuge en rien de sa nature, elle est cependant nécessaire pour savoir si l’on se trouve
en présence d’un SPIC ; c’est en tout cas une condition nécessaire pour qu’il en soit ainsi. 9
Trois indices sont utilisés pour qualifier un service public comme étant un service public industriel et commercial à
savoir :

2-1 : L’objet du service

Pour qu’une activité soit qualifiée de SPIC, l’objet du service doit être identique ou assimilable à celui des activités
généralement accomplies par des personnes privées. Ce critère est toutefois insuffisant car la jurisprudence qualifie
parfois d’administratif des activités pouvant relever d’une activité privée.
Un autre critère qui peut entrer en jeu dans l'identification ce service public industriel et commercial  : poursuivre un
but lucratif. En effet, le service public peut réaliser des profits, mais cela n’est pas absolument nécessaire  ; mieux
même, il doit continuer à fonctionner même à perte, ce qui peut arriver si les tarifs sont fixés en fonction de
considérations sociales sans tenir compte du coût de la prestation.10

2-2 : Régime juridique applicable

Ici, le droit privé est applicable, en principe, à l’activité de type commercial, notamment pour les rapports individuels
avec les agents et les usagers. Mais la nature publique ou privée de la personne gestionnaire a d’importantes
incidences. Le régime sera « doublement » de droit privé si c’est une personne privée qui agit, puisqu’à la « nature »
privée de l’activité s’ajoute celle de l’institution. 11

2-3 : Les ressources financières

Les services publics industriels et commerciaux sont pour l’essentiel financés de façon similaire aux entreprises
privées par des redevances pour service rendu facturés à l’usager en contrepartie de la prestation fournie et qui ne
sont rien d’autre que le prix de ces prestations.

Section 1 : Des règles communes

9
M. Rousset et A Benabdallah,.. Editions la Porte, 1994, page 170
10
Ibid
11
Pierre-Laurent Frier, Jacques Petit droit administratif,2019 Editeur : L.G.D.J Collection : Précis Domat Sous-collection : Public
12e édition P 333
Malgré ces diversifications dans le régime juridique applicable, subsiste un socle commun. L’organisation du service
public relève toujours du droit public, et dans ce cadre sont mises en œuvre des « lois » qui sont sa raison d’être car
elles garantissent que l’institution est réellement un service du public.
Ces « lois » souvent appelées lois de Rolland – du nom du juriste qui les a systématisées dans les années 1930 – sont
censées s’appliquer uniformément à l’ensemble des services publics (et à eux seuls), qu’ils soient assurés par une
personne publique ou privée, qu’ils relèvent de la gestion publique ou privée.

Paragraphe 1 : Principes d’égalité et de neutralité

Le principe d’égalité (art. 1 et 6 de la Déclaration des droits de l’homme) joue un rôle particulier dans l’ensemble de
l’action administrative, qu’il s’agisse de police au sens strict ou des services publics. Il se décline à tous les niveaux de
la hiérarchie des normes et s’impose ici à l’administration soit directement comme principe à valeur
constitutionnelle, soit comme principe général du droit. Il est complété par le principe de neutralité, qui en est le
corollaire. 12
Le principe d’égalité a donc de multiples implications : respect par le service public de l’égalité dans la passation des
contrats, ou dans le recrutement et la carrière des agents publics (article 6 DDHC) ; droit des usagers à un traitement
égal tant pour l’accès même au service que dans sa gestion même, ce qui suppose des tarifs a priori identiques.
Cependant fonctionnement des services publics, doit-on – au nom de l’équité – prendre en compte, entre autres, des
critères sociaux pour prévoir des tarifs modulés afin de corriger les inégalités de fortune ?
Ainsi ne pas traiter également des personnes en situation réellement différente, ne saurait créer des inégalités : il n’y
a pas dérogation à l’égalité mais simple application de celle-ci. Lorsqu’il s’agit d’un service à vocation sanitaire, des
avantages peuvent être accordés selon la situation sociale de chacun, pour faciliter l’utilisation du service par les plus
démunis.

Paragraphe 2 : Le principe de la continuité

Le service public répond, par définition, à un besoin d’intérêt général ; or la satisfaction de l’intérêt général ne saurait
être discontinue ; toute interruption risque d’entrainer, dans la vie de la collectivité les troubles les plus graves. La
jurisprudence a donc posé le principe de la continuité du service public ; en vertu duquel le fonctionnement du
service public ne peut tolérer d’interruption.

2-2 : Le droit de grève

Le principe de continuité du service semble a priori s’opposer à l’exercice du droit de grève puisque celui-ci entraîne
nécessairement l’interruption du service.

Mais le droit de gréve est un principe constitutionnel qui figure dans l’article l’article 29 de la Constitution dispose
que « le droit de grève est garanti. Une loi organique fixe les conditions et les modalités de son exercice ».
Cependant, l’exercice de ce droit, comme celui de tout droit, doit être concilié avec les nécessités de l’ordre public et
du fonctionnement des services publics. Pour ce faire la Constitution a prévu que c’est au législateur qu’il appartient
normalement d’effectuer cette conciliation par une loi organique. Mais dans le silence du législateur, l’autorité
investie du pouvoir réglementaire conserve le droit d’aménager l’exercice de la grève avec les exigences d’un bon
fonctionnement du service.13

Paragraphe : 3 Le principe de mutabilité

12
Pierre-Laurent Frier, Jacques Petit droit administratif,2019 Editeur : L.G.D.J Collection : Précis Domat Sous-collection : Public
12e édition P 343

13
M.A Benabdallah et Michel Rousset, Droit administratif marocain, REMALD : Revue Marocaine d'Administration Locale et de
Développement P .37
Possibilité d’adaptation du service : Dans un premier sens, ce principe autorise l’adaptation constante du service aux
nécessités de l’intérêt général, aux circonstances nouvelles. Fondement également de la conception spécifique du
contrat administratif, il permet à l’administration de toujours faire évoluer les modes d’organisation et le champ
d’intervention d’un service public. Cependant l’autorité administrative ne doit pas modifier d’elle-même les règles
législatives, voire constitutionnelles relatives au service.
Obligation d’adaptation du service. – Dans un autre sens, le principe de mutabilité autorise-t-il l’usager à exiger que
l’administration améliore le service, l’adapte à la meilleure exploitation possible ? Tout dépend des nouvelles
circonstances : permettent-elles ou non que le service public continu à fonctionner selon sa charte constitutive ? Si
tel n’est pas le cas, l’administration, pour les services publics facultatifs institués par elle, peut refuser de les adapter,
en les supprimant. À l’inverse, pour les services qui subsistent, l’administration doit, en raison de changements de
circonstances, prendre les mesures d’adaptation nécessaires, tout en disposant évidemment pour ce faire d’une
importante marge de manœuvre dans le choix des moyens. L’Éducation nationale faillirait à sa mission si elle
n’évoluait pas pour tenir compte de la révolution informatique, mais le nombre d’ordinateurs à implanter dans les
établissements scolaires ne lui est pas fixé par le droit !

Paragraphe 4 : Le principe de gratuité

Le terme de gratuité est équivoque ; il laisse entendre que le service public serait financé par des procédés
miraculeux ! Or le service public, quand il est gratuit, ne l’est que pour l’usager, mais non pour la collectivité des
contribuables qui, par ses impôts, le finance. Quoi qu’il en soit, il n’existe aucun principe de gratuité du service
public. Les services publics industriels et commerciaux sont, pour l’essentiel, financés par l’usager et les services
publics administratifs peuvent l’être aussi. Il s’agit là, le plus souvent, d’un simple choix politique laissé au législateur
ou à l’administration : qui faire payer, l’usager ou le contribuable ? Or, la tentation est forte, en période de difficultés
budgétaires, de reporter sur l’usager la charge du fonctionnement du service. Ce report est parfois impossible. Outre
l’enseignement public, qui est, selon le Préambule de la Constitution, gratuit, certains services qui correspondent aux
fonctions de souveraineté ne sont finançables que par l’impôt.

Chapitre 3: Les modes de gestion du service public

Les activités de service public ne sont pas gérées de manière uniforme ; les procédés de gestion sont divers ; au
lendemain de l’indépendance on a pu observer une tendance marquée de l’Etat à renforcer son emprise sur la
gestion des services publics par la substitution des offices aux anciennes entreprises concessionnaires. Toutefois la
politique de privatisation engagée depuis le discours du Roi Hassan II lors de l’ouverture de la session de printemps
de la Chambre des Représentants le 8 avril 1988 a donné un coup d’arrêt à cette emprise et marqué une
réorientation des modes d’intervention économique de l’Etat.

Compte tenu de cette précision, les procédés traditionnels et théoriquement utilisables sont la régie directe,
l’établissement public et la concession. Le recours à des organismes privés qui est essentiel dans le domaine du
contrôle des activités économiques d’intérêt général, ne joue qu’un rôle limité dans la gestion des services publics,
du fait de l’élimination de la plupart des entreprises concessionnaires. Mais on a vu reparaître une forme voisine
avec la délégation de service public et les contrats de partenariat public privé (PPP).

Section 1 : La gestion du public par le public : institutionnelle

Paragraphe 1 : La régie direct

La régie directe est un mode de gestion d’un service public qui consiste en la prise en charge directe du
fonctionnement de ce service par la personne publique qui l’a créé, avec ses propres moyens et ses propres agents. Il
convient de faire la distinction entre régie simple et régie autonome.
1-1 Régie simple
Elle consiste dans la prise en charge par la collectivité publique elle-même de l’activité de service public. C’est sous
cette forme que sont organisés les principaux services publics administratifs : justice, défense nationale, fiscalité,
urbanisme, enseignement, etc. Il en est de même pour les collectivités locales : travaux municipaux, halles et
marchés, services d’hygiène, etc. Il faut cependant préciser que le terme de régie est parfois improprement utilisé
pour désigner des organismes qui sont en réalité des établissements publics ;
Les services publics exploités en régie n’ont pas de personnalité juridique distincte de la collectivité publique qui les
organise. Le financement de ces services est assuré par le budget de la collectivité considérée dont ils utilisent les
agents et les biens.
Toutefois afin de leur donner une certaine souplesse de gestion financière justifiée par la nature de leur activité, on a
créé pour certains services un nouveau procédé de gestion : il s’agit des Services de l’Etat Gérés de Manière
Autonome : les SEGMA.

1-2 Régie autonome

Une régie est dite autonome lorsqu’elle bénéficié d’une certaine autonomie financière et de la personnalité morale.
L’avantage d’une telle formule est doter certaine services d’un budget autonome. Il est ainsi plus facile de respecter
l’exigence d’équilibre financier imposé par SPIC.

Paragraphe 2 :L’établissement public

Sous l’appellation d’office ou sous celui de régie et parfois d’agence, ce procédé connaît un développement
considérable. On rappellera simplement que ce procédé consiste à confier à un organisme doté de la personnalité
juridique et de l’autonomie administrative et financière la gestion d’une activité de service public, mais aussi d’une
activité d’intérêt général, sous un contrôle de la collectivité territoriale de rattachement.

2-1 : Les établissements publics à caractère administratifs

Ce sont des services publics administratifs qui disposent de la personnalité morale leur permettant de s’autogérer.
C’est le cas des universités et des instituts, des hôpitaux et les autres services administratifs qui jouissent de la
personnalité morale.

2-2 : Les établissements publics à caractère industriel et commercial

Ce mode de gestion particulier des services publics s’est progressivement imposé pour permettre une gestion plus
efficace de l’activité en raison de l’autonomie sont disposent ce type de personnes publiques. C’est ainsi que ce
procédé permet une plus grande souplesse dans la gestion de l’activité considérée.

Section 2 : La gestion du public par le privé : contractuelle

Par la délégation, l’Etat ou une collectivité publique confie à un opérateur privé ou mixte, la gestion et le
financement et parfois la réalisation d’un service public ou d’un ouvrage public. La collectivité peut également
recourir au régime de délégation des services publics. Ce régime recouvre un certain nombre de procédés
contractuels variant entre délégation totale et délégation partielle. On y retrouve notamment la concession et ses
dérivées, à savoir la régie intéressée et l’affermage.