Rapport Cour Compte Spac

LEFFICACIT DU RGIME DE PAIEMENT UNIQUE LA SURFACE EN TANT QUE SYSTME TRANSITOIRE DAIDE AUX AGRICULTEURS DANS LES NOUVEAUX
TATS MEMBRES
FR
Rapport spcial n16
2012
COUR DES COMPTES EUROPENNE
ISSN 1831-0850
Rapport spcial n16
2012
LEFFICACIT DU RGIME DE PAIEMENT UNIQUE LA SURFACE EN TANT QUE SYSTME TRANSITOIRE DAIDE AUX AGRICULTEURS DANS LES NOUVEAUX TATS MEMBRES
(prsent en vertu de l'article 287, paragraphe 4, deuxime alina, du TFUE)
COUR DES COMPTES EUROPENNE 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tl. +352 4398-1 Fax +352 4398-46410 Courriel: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu
Rapport spcial n 16
2012
De nombreuses autres informations sur lUnion europenne sont disponibles sur linternet via le serveur Europa (http://europa.eu). Une fiche catalographique figure la fin de louvrage. Luxembourg: Office des publications de lUnion europenne, 2012 ISBN 978-92-9237-925-4 doi:10.2865/28126 Union europenne, 2012 Reproduction autorise, moyennant mention de la source Printed in Luxembourg
TABLE DES MATIRES

Points
ABRVIATIONS GLOSSAIRE
I-XI
SYNTHSE INTRODUCTION
CONTEXTE LMENTS CLS DU RPUS POSSIBILIT DE PRVOIR DES PAIEMENTS DIRECTS NATIONAUX COMPLMENTAIRES
1-13 1-7 8-12 13
14-17
TENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE LAUDIT OBSERVATIONS

PAIEMENTS EFFECTUS EN FAVEUR DE BNFICIAIRES NEXERANT QUUNE ACTIVIT AGRICOLE MARGINALE DFINITION DES TERMES AGRICULTEUR ET ACTIVIT AGRICOLE TERRES AFFECTES DES ACTIVITS NON AGRICOLES LE RECENSEMENT DE LENSEMBLE DES SURFACES LIGIBLES LAIDE AU TITRE DU RPUS NTAIT PAS FIABLE ET LES TATS MEMBRES VISITS ONT DFINI LADMISSIBILIT DES PARCELLES DE DIFFRENTES MANIRES LA PLUPART DES TATS MEMBRES CONCERNS SONT INCAPABLES DE DTERMINER AVEC PRCISION LA SURFACE AGRICOLE LIGIBLE LAIDE AU TITRE DU RPUS LES RVISIONS DES SURFACES AGRICOLES LIGIBLES NTAIENT PAS TOUJOURS FONDES SUR DES CRITRES VRIFIABLES DES TERRES AGRICOLES INUTILISES OU ABANDONNES DONNENT LIEU DES PAIEMENTS AU TITRE DU RPUS
18-65 18-24 19-23 24 25-43
25-35
36-38
39-43
Rapport spcial n 16/2012 Lefficacit du rgime de paiement unique la surface en tant que systme transitoire daide aux agriculteurs dans les nouveaux tats membres
44-60
LES PAIEMENTS RPUS CONSTITUENT UNE SOURCE DE REVENU CONSIDRABLE POUR LES AGRICULTEURS, MAIS CE SONT PRINCIPALEMENT LES GRANDES EXPLOITATIONS QUI EN BNFICIENT GLOBALEMENT, LES PAIEMENTS RPUS SOUTIENNENT LE REVENU DES AGRICULTEURS DANS LES NOUVEAUX TATS MEMBRES MAIS LEUR INCIDENCE VARIE EN FONCTION DU TYPE DEXPLOITATION, DE LA TAILLE DE CELLE-CI ET DE LTAT MEMBRE LES EFFETS DES PAIEMENTS RPUS SUR LA RESTRUCTURATION DES EXPLOITATIONS AGRICOLES ET SUR LAMLIORATION DE LEUR EFFICIENCE NONT PAS ENCORE T VALUS DES FAIBLESSES STRUCTURELLES AFFECTENT TOUJOURS NGATIVEMENT LE REVENU DES AGRICULTEURS AUTRES FACTEURS RDUISANT LEFFICACIT DES PAIEMENTS RPUS PRPARATION INSUFFISANTE EN VUE DE LA MISE EN PLACE DUN RGIME DAIDE FOND SUR LES DROITS AU PAIEMENT
44-48
49-55
56-57
58 59-60 61-65
66-75 68-69 70-71 72 73 74 75
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
BNFICIAIRES, TERRES LIGIBLES ET ACTIVIT AGRICOLES RPARTITION DE LAIDE AU TITRE DU RPUS RLE DE LAIDE AU TITRE DU RPUS DANS LA RESTRUCTURATION DU SECTEUR AGRICOLE FAIBLESSES STRUCTURELLES AFFECTANT LE REVENU AGRICOLE CAPITALISATION DUNE PARTIE DE LAIDE DANS LE PRIX ET LE LOYER DES TERRES CARACTRE TRANSITOIRE DU RPUS ET PRPARATION LA MISE EN UVRE DUN RGIME DAIDE FOND SUR DES DROITS AU PAIEMENT
ANNEXE I ANNEXE II
COMPARAISON ENTRE LE RPUS ET LE RGIME DE PAIEMENT UNIQUE (RPU) AIDE AU REVENU VERSE AU TITRE DU RPUS POUR LES EXERCICES 2005 2011 RPARTITION DE LAIDE AU REVENU DANS LE CADRE DU RPUS (CAMPAGNE 2010)
ANNEXE III
RPONSES DE LA COMMISSION
ABREVIATIONS
BCAE: bonnes conditions agricoles et environnementales CATS: Clearance Audit Trail System (base de donnes qui runit des informations relatives aux paiements des fonds europens agricoles) ERMG: exigences rglementaires en matire de gestion Eurostat: Office statistique de lUnion europenne FEAGA: Fonds europen agricole de garantie LPIS: systme didentification des parcelles agricoles OMC: organisation mondiale du commerce PAC: politique agricole commune PDNC: paiements directs nationaux complmentaires RPU: rgime de paiement unique RPUS: rgime de paiement unique la surface SAU: superficie agricole utilise SIGC: systme intgr de gestion et de contrle
GLOSSAIRE
Acte dadhsion: acte tablissant les conditions et modalits selon lesquelles un pays devient tat membre de lUnion europenne (UE). Agenda2000: cette rforme tablit deux piliers principaux pour la politique agricole commune (PAC), qui sont financs par le budget communautaire dans le cadre de deux fonds europens agricoles. Le premier pilier (Fonds europen agricole de garantie (FEAGA)) prvoit des mesures de march et un soutien au revenu sous la forme de paiements directs. Le second pilier (Fonds europen agricole pour le dveloppement rural (Feader)) permet le cofinancement de mesures de dveloppement rural dans des domaines tels que lagroenvironnement, la promotion de la qualit des denres alimentaires, lamlioration des normes techniques et le bien-tre des animaux. Bilan de sant: rvision, en 2008, de la rforme de la PAC ralise en 2003. Adoption de propositions de la Commission visant poursuivre le dcouplage des aides directes, rendre le rgime de paiement unique (RPU) plus flexible, permettre des transferts de dpenses plus levs en faveur des mesures de dveloppement rural, permettre la modification du systme dintervention, laugmentation des quotas laitiers et dautres mesures spcifiques aux diffrents secteurs. Dcouplage: processus consistant dissocier le paiement direct de laide de la production agricole. largissement de lUE: processus par lequel de nouveaux tats deviennent membres de lUnion europenne. tats membres qui appliquent le RPUS: nouveaux tats membres ayant opt pour la mise en uvre du RPUS au lieu des rgimes de soutien appliqus dans lEU-15: Bulgarie, Rpublique tchque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Pologne, Roumanie et Slovaquie. EU-15: Belgique, Danemark, Allemagne, Irlande, Grce, Espagne, France, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche, Portugal, Finlande, Sude et Royaume-Uni. Nouveaux tats membres: Bulgarie, Rpublique tchque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Roumanie, Slovnie et Slovaquie. Rforme de 2003: rforme de la PAC (rvision mi-parcours) qui avait pour objectif de rduire le soutien des prix et de compenser cette rduction par des aides directes aux revenus, poursuivant ainsi un processus qui avait dbut en 1992 (rforme MacSharry) et avait t confirm en 1999 (rforme Agenda 2000). La rforme de 2003 a introduit le dcouplage des aides et la conditionnalit tout en renforant laide au dveloppement rural. Revenu dentreprise agricole: revenu gnr par les activits agricoles qui est utilis pour rmunrer les facteurs de production propres (travail et/ou entreprise, capital propre et terres appartenant lagriculteur). Il correspond au revenu des facteurs diminu des cots rsultant de lemprunt de capitaux et de lembauche de personnel. Revenu des facteurs agricoles: indique la valeur ajoute nette des activits agricoles (ainsi que des activits secondaires non agricoles, mais indissociables) au cot des facteurs. Il correspond la diffrence entre, dune part, la valeur de la production agricole aux prix de base et, dautre part, la valeur de la consommation intermdiaire, la consommation de capital fixe et les impts sur la production, laquelle sajoute la valeur des (autres) subventions la production. Les mnages peroivent souvent un revenu provenant dautres sources (activits non agricoles, salaires, avantages sociaux ou revenu de la proprit), de sorte que le revenu agricole peut tre diffrent du revenu rel des mnages agricoles. RPUS: rgime daide au revenu, simplifi et transitoire, en faveur des agriculteurs dans les nouveaux tats membres.
SYNTHSE
I. Le rgime de paiement unique la surface (RPUS) est un rgime daide au revenu simplifi destin aux agriculteurs dans les nouveaux tats membres. La Bulgarie, la Rpublique tchque, lEstonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la Roumanie et la Slovaquie lont appliqu. Le rgime a permis aux administrations nationales de mettre en uvre des aides directes aux agriculteurs jusqu ce que les tats membres concerns passent au rgime de soutien qui devrait tre en place dans lensemble de lUE partir du 1 er janvier 2014. Les paiements RPUS se sont levs cinq milliards deuros au cours de lexercice 2011. II. Dans le cadre du RPUS, les agriculteurs ne sont pas tenus de produire des biens ou demployer des facteurs de production. Ils doivent toutefois maintenir leurs terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) et respecter des normes de base relatives lenvironnement, la scurit alimentaire ainsi qu la sant et au bien-tre des animaux. III. Laudit de la Cour relatif lapplication du RPUS a port essentiellement sur les lments suivants: la mise en uvre des principaux lments du rgime, y compris la dfinition des notions de bnficiaires et de terres ligibles; la contribution du rgime la ralisation de lobjectif consistant soutenir le revenu des agriculteurs dans les nouveaux tats membres; la prparation du passage un nouveau systme de paiements directs commun tous les tats membres de lUE. IV. Dans son rapport relatif au RPU 1, la Cour a fait observer que la dfinition du terme agriculteur ntait pas satisfaisante et que des personnes ou entits nexerant aucune activit agricole ou quune activit agricole marginale avaient bnfici de laide. Le prsent audit permet de tirer les mmes conclusions en ce qui concerne le RPUS. En outre, dans certains des tats membres concerns, laide au titre du RPUS a galement t paye en toute lgalit des entits publiques charges de grer des terres appartenant ltat et nexerant pour le reste aucune activit agricole (ce qui a contribu soutenir leurs revenus). V. Les tats membres nont pas dtermin avec prcision les surfaces ligibles, et des paiements ont t effectus en relation avec des parcelles inutilises ou des terres consacres des activits non agricoles. Cette situation a une incidence sur le montant vers chaque agriculteur et a pour effet de rendre plus tnu le lien entre le paiement et la surface ligible. VI. Les paiements au titre du RPUS ont contribu de manire significative accrotre le revenu des agriculteurs dans les tats membres concerns et ils reprsentent actuellement la principale source de revenu net pour nombre dentre eux. Toutefois, sur le plan de sa rpartition, laide au titre du RPUS est essentiellement fonde sur la superficie des parcelles agricoles la disposition des agriculteurs sans tenir compte ni des caractristiques rgionales spcifiques de lactivit agricole, ni de la contribution des agriculteurs la production de biens publics. En outre, la structure duale du secteur agricole dans un grand nombre des nouveaux tats membres (avec, dune part, de grandes exploitations et, dautre part, un nombre lev de petites exploitations familiales), conjugue au fait que le rgime soit fond sur la surface, entrane une forte concentration des paiements en faveur dun petit nombre de grands bnficiaires, tandis que la majeure partie des agriculteurs peroivent de trs faibles montants daide.
1
Rapport spcial n 5/2011 Rgime de paiement unique (RPU): questions examiner en vue damliorer la bonne gestion financire (http://eca.europa.eu).
VII. Il nexiste aucune possibilit de moduler les paiements au titre du RPUS au sein dun mme tat membre de manire tenir compte du potentiel agricole des rgions ou de critres environnementaux. Depuis 2010, les tats membres peuvent toutefois utiliser une partie de lenveloppe nationale alloue au RPUS pour octroyer une aide spcifique aux agriculteurs dans des zones vulnrables sur le plan conomique ou sensibles du point de vue de lenvironnement. Cependant, il est trop tt pour valuer lincidence de cette possibilit sur la rpartition de laide au titre du RPUS. VIII. Le niveau des paiements direc ts dans les tats membres a t fix de telle sorte quil favorise la ncessaire restructuration du secteur agricole et permette dviter une grande disparit des revenus ainsi que des ingalits sociales dans les socits rurales affectes. Nanmoins, la persistance de faiblesses structurelles affectant lconomie agricole des tats membres qui appliquent le RPUS pourrait avoir une incidence sur lefficacit et lefficience long terme des paiements directs. ce jour, la Commission na pas encore analys les effets de laide au titre du RPUS sur la restructuration du secteur agricole. IX. Lefficacit du RPUS en matire daide au revenu agricole est diminue lorsque laide est capitalise dans le prix ou le loyer des terres. La Commission na pas encore analys ces effets dans les tats membres visits, mais il est tabli que les paiements RPUS sont corrls laugmentation du prix et du loyer des terres. X. La plupart des tats membres appliquant le RPUS ne se sont pas prpars au remplacement du RPUS par un rgime fond sur les droits. Linstauration du RPU dans les tats membres de lEU-15 en 2005 a montr que la mise en uvre dun tel rgime entranait dimportants retards dans les paiements en faveur des agriculteurs.
XI. La Cour recommande: que le soutien aux revenus des agriculteurs bnficie aux agriculteurs actifs qui exercent rellement et rgulirement des activits agricoles. En particulier, les entits publiques charges de grer les terres appartenant ltat et qui nont pour le reste aucune activit agricole ne devraient pas tre ligibles laide au titre du RPUS; que ladmissibilit des terres laide soit clairement dfinie et soit limite aux parcelles sur lesquelles, en vertu des normes BCAE, des activits agricoles doivent tre concrtement et rgulirement menes. Si un rgime fond sur les droits au paiement devait tre mis en place, ceux-ci ne devraient tre attribus que pour lesdites parcelles; que laide soit rpartie de manire plus quilibre entre les agriculteurs, soit par le plafonnement des paiements individuels trs levs, soit par la prise en considration des conditions particulires des exploitations agricoles dans les diffrentes rgions; que la Commission analyse la mesure dans laquelle les faiblesses structurelles et le prix des terres ont une incidence ngative sur lefficacit et lefficience des paiements directs. Sur la base de cette analyse, la Commission devrait envisager dadopter des mesures complmentaires visant restructurer le secteur agricole et le rendre plus comptitif; que la Commission soutienne activement les tats membres et suive de plus prs leurs prparatifs en vue de linstauration future dun rgime fond sur des droits au paiement. En particulier, elle devrait aider les tats membres dfinir les exigences fondamentales pour les administrations nationales et pour les agriculteurs.
INTRODUCTION
CONTEXTE
1.
Lorsque la Rpublique tchque, lEstonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, la Slovnie et la Slovaquie ont adhr lUnion europenne (UE) le 1 er mai 2004, les paiements directs coupls en faveur des agriculteurs, effectus sur la base de la superficie de terres arables et du nombre danimaux (bovins, ovins et caprins), constituaient llment central de la politique agricole commune (PAC). En 2002, le Conseil avait dcid que les agriculteurs des nouveaux tats membres bnficieraient aussi de ces paiements directs. Conformment aux principes en vigueur lpoque dans les tats membres de lUE (EU-15), le Conseil a fix un plafond budgtaire pour chaque nouvel tat membre, correspondant au montant maximal financ sur le budget de lUE qui pouvait tre dpens annuellement dans le cadre des paiements directs. Il a galement dcid que les paiements directs augmenteraient progressivement jusquen 2013 pour parvenir un niveau comparable celui de laide octroye dans lEU-15.
2.
Cependant, la structure du secteur agricole dans la plupart des nouveaux tats membres tait considrablement diffrente de celle qui prvalait dans les tats membres de lEU-15. Elle tait caractrise par sa dualit avec, dune part, de grandes exploitations et, dautre part, un nombre lev de petites exploitations familiales. La productivit du secteur tait globalement faible. En outre, la plupart des administrations nationales navaient aucune exprience en matire de gestion dun systme de paiements directs en faveur des agriculteurs.
3.
Cest pourquoi lacte dadhsion sign avec les tats qui sont devenus membres de lUE en 2004 proposait ces derniers, en lieu et place des paiements directs coupls, la possibilit de mettre en uvre, durant une priode transitoire, un systme daide au revenu simplifi: le rgime de paiement unique la surface (RPUS). Lacte dadhsion dispose que, pour chaque nouvel tat membre, la Commission fixe une enveloppe financire annuelle pour les dpenses relevant du RPUS, dans le cadre du plafond budgtaire national tabli par le Conseil. La mme possibilit a t offerte la Bulgarie et la Roumanie lorsquelles ont adhr lUE en 2007.
10
4.
Paralllement au processus dlargissement de lUnion, le Conseil a adopt la rforme de la PAC de 2003. Celle-ci: a) instaurait un rgime de paiement unique (RPU) en remplacement de la plupart des paiements directs existants, rgime en vertu duquel laide tait dcouple de toute obligation de produire; subordonnait le versement du montant total des paiements directs au respect dobligations en matire de conditionnalit par les agriculteurs2; mettait en place un mcanisme obligatoire visant rduire dun pourcentage fixe lensemble des paiements directs excdant 5 000 euros par anne civile et par exploitation (modulation).
b) c)
Cela signifie que les paiements aux agriculteurs sont subordonns au respect de normes de base en matire denvironnement, de scurit alimentaire, de sant et de bien-tre des animaux sur leurs exploitations (les exigences rglementaires en matire de gestion (ERMG)), ainsi quau maintien de leurs terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE).
3
5.
En 2004, le Conseil a dcid que les principes adopts dans le cadre de la rforme de 2003 seraient applicables dans les nouveaux tats membres, lexception du volet modulation (au moins jusqu ce que le niveau des paiements directs applicables dans les nouveaux tats membres soit gal celui appliqu dans lEU-15). Cependant, la possibilit dappliquer le RPUS a t maintenue 3.
6.
En 2004, seules Malte et la Slovnie ont choisi le systme de paie ments directs en vigueur lpoque puis, en 2007, le RPU appliqu dans lEU-15 depuis 2005. La Rpublique tchque, lEstonie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et, en 2007, la Bulgarie et la Roumanie, ont opt pour le RPUS.
Dcision 2004/281/CE du Conseil du 22 mars 2004 portant adaptation de lacte relatif aux conditions dadhsion lUnion europenne de la Rpublique tchque, de la Rpublique dEstonie, de la Rpublique de Chypre, de la Rpublique de Lettonie, de la Rpublique de Lituanie, de la Rpublique de Hongrie, de la Rpublique de Malte, de la Rpublique de Pologne, de la Rpublique de Slovnie et de la Rpublique slovaque, et aux adaptations des traits sur lesquels est fonde lUnion europenne, la suite de la rforme de la politique agricole commune (JO L 93 du 30.3.2004, p. 1).
4
7.
Ds le dpart, le RPUS a donc t conu comme un instrument de transition vers le systme de paiements directs en vigueur dans lensemble de lUE (RPU depuis 2005). Il tait initialement prvu que la priode transitoire se termine en 2009 au plus tard. Dans le cadre du bilan de sant de la PAC en 2008, le Conseil a cependant prolong cette priode jusqu fin 2013. De ce fait, le systme de paiements directs actuellement examin par le Parlement europen et le Conseil, qui sera adopt en tant que partie intgrante de la nouvelle PAC mettre en uvre compter de 2014, remplacera le RPUS partir de cette date 4.
Document COM(2011) 625 final/2 du 19 octobre 2011: Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil tablissant les rgles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des rgimes de soutien relevant de la politique agricole commune.
11
LMENTS CLS DU RPUS
8.
Le RPUS est un rgime daide au revenu simplifi destin aux agriculteurs et fond sur la surface de terre ligible leur disposition 5. Dans chaque tat membre, laide consiste dans le paiement annuel dun montant par hectare de terre ligible. Les agriculteurs prsentent chaque anne lautorit nationale comptente une dclaration mentionnant lensemble des parcelles agricoles. Ils nont aucune obligation de produire ou dutiliser les facteurs de production, mais sont tenus de maintenir leurs terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) 6.
9.
Dans chaque tat membre, le niveau du paiement annuel par hectare correspond lenveloppe financire annuelle divise par la surface agricole de chaque nouvel tat membre. Si, au cours dune anne donne, ces paiements sont suprieurs lenveloppe financire annuelle, le montant national par hectare applicable est rduit proportionnellement par application dun coefficient de rduction. Cela permet de faire en sorte que les paiements nexcdent pas les enveloppes nationales adoptes dans le cadre des actes dadhsion.
Article 1er, point c), et article 124, paragraphe 2, du rglement (CE) n 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 tablissant des rgles communes pour les rgimes de soutien direct en faveur des agriculteurs dans le cadre de la politique agricole commune et tablissant certains rgimes de soutien en faveur des agriculteurs, modifiant les rglements (CE) n 1290/2005, (CE) n 247/2006 et (CE) n 378/2007, et abrogeant le rglement (CE) n 1782/2003 (JO L 30 du 31.1.2009, p. 16).
6
Article 124, paragraphe 4, du rglement (CE) n 73/2009.

7

8
10.
Sagissant des tats qui sont devenus membres de lUE en 2004, la surface agricole est dfinie comme la partie de la superficie agricole utilise (SAU) qui tait maintenue dans de bonnes conditions agricoles au 30 juin 2003 7 . La fixation de cette date excluait du bnfice du RPUS les terres qui ntaient pas exploites ce moment-l, mme si les agriculteurs en reprenaient lexploitation ultrieurement. En Bulgarie et en Roumanie, une telle chance na cependant pas t fixe, de sorte que les agriculteurs peuvent bnficier de paiements au titre du RPUS pour des terres prcdemment abandonnes quils remettent en culture aprs ladhsion de ces tats membres lUE.
Cette notion est dfinie dans le rglement (CE) n 1200/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 relatif aux enqutes sur la structure des exploitations (JO L 329 du 15.12.2009, p. 1).
11.
La superficie agricole utilise correspond une notion statistique utilise par Eurostat 8. Elle englobe la superficie totale occupe par les terres arables, les prairies permanentes, les cultures permanentes et les jardins potagers.
12.
Lannexe1 prsente une comparaison entre le RPUS et le RPU.
12
POSSIBILIT DE PRVOIR DES PAIEMENTS DIRECTS NATIONAUX COMPLMENTAIRES
13.
Avant dadhrer lUE, certains tats membres procdaient dj des paiements directs en faveur de leurs agriculteurs, qui auraient t incompatibles avec les principes du march unique europen. Afin dviter, le cas chant, une diminution du niveau de laide perue par les agriculteurs aprs ladhsion de leur pays lUE, les tats membres concerns ont t autoriss accorder, partir du budget national, des paiements directs complmentaires (PDNC), en sus de laide au titre du RPUS, pour compenser la suppression progressive des paiements directs de lUE 9. Ces paiements doivent tre approuvs par la Commission et le montant total de laide directe susceptible dtre verse lagriculteur ne doit pas dpasser le niveau de laide directe laquelle il aurait droit dans lEU-15. Les PDNC sont progressivement abandonns pour concider avec laugmentation annuelle des paiements RPUS.
Article 132 du rglement (CE) n 73/2009.
13
TENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE LAUDIT

14.
La Cour a contrl la mise en uvre du RPUS depuis lexercice 2005 dans le cadre de la dclaration annuelle dassurance (DAS). Ces audits se limitaient toutefois la lgalit et la rgularit des paiements ainsi quau fonctionnement des systmes de contrle et de surveillance. La Cour a prsent les rsultats de ces contrles dans les rapports annuels correspondants.
10
Voir annexe III.
15.
Le RPUS est le second plus important rgime financ par le Fonds europen agricole de garantie (FEAGA) et la principale source daide au revenu des agriculteurs dans les nouveaux tats membres. Les dpenses annuelles ont augment au cours des annes, passant de 1,4 milliard deuros pour lexercice 2005 prs de 5 milliards deuros en 2011. Laide devrait atteindre prs de 7,5 milliards deuros dici lexercice 2014.
16.
Laudit, ralis en 2011, a consist en des visites auprs de la Commission europenne ainsi que dans cinq tats membres qui avaient mis en uvre le RPUS soit en 2004 (Hongrie, Pologne et Slovaquie), soit en 2007 (Bulgarie et Roumanie), ainsi quen une analyse documentaire et lexamen dtudes et dvaluations. En 2011, les tats membres contrls ont pay prs de 4 milliards deuros daide au titre du RPUS, ce qui reprsente prs de 80 % des dpenses totales effectues dans le cadre du rgime au cours de cet exercice 10.
17.
Le prsent rapport est centr sur les lments suivants: la mise en uvre des principaux lments du rgime, y compris la dfinition des bnficiaires et des terres ligibles; la contribution du rgime la ralisation de lobjectif consistant soutenir le revenu des agriculteurs dans les nouveaux tats membres; la prparation de la transition vers un nouveau systme de paiements directs commun lensemble des tats membres de lUE.
14
OBSERVATIONS
PAIEMENTS EFFECTUS EN FAVEUR DE BNFICIAIRES NEXERANT QUUNE ACTIVIT AGRICOLE MARGINALE
18.
Comme cela a t indiqu prcdemment, les paiements au titre du RPUS visent soutenir le revenu des agriculteurs 11 . Le RPUS est cens tre conforme aux objectifs gnraux de la politique agricole commune, savoir accrotre la productivit de lagriculture et assurer ainsi un niveau de vie quitable la population agricole, notamment par le relvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans lagriculture 12.
11
Article 1er, point c), du rglement (CE) n 73/2009.

12
Article 39 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne: 1. La politique agricole commune a pour but: a) daccrotre la productivit de lagriculture en dveloppant le progrs technique, en assurant le dveloppement rationnel de la production agricole ainsi quun emploi optimum des facteurs de production, notamment de la mainduvre; b) dassurer ainsi un niveau de vie quitable la population agricole, notamment par le relvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans lagriculture; c) de stabiliser les marchs; d) de garantir la scurit des approvisionnements; e) dassurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs. 2. Dans llaboration de la politique agricole commune et des mthodes spciales quelle peut impliquer, il sera tenu compte: a) du caractre particulier de lactivit agricole, dcoulant de la structure sociale de lagriculture et des disparits structurelles et naturelles entre les diverses rgions agricoles; b) de la ncessit doprer graduellement les ajustements opportuns; c) du fait que, dans les tats membres, lagriculture constitue un secteur intimement li lensemble de lconomie.
13
DFINITION DES TERMES AGRICULTEUR ET ACTIVIT AGRICOLE
19.
Selon le rglement 13, un agriculteur est une personne ou un groupement de personnes qui exerce une activit agricole. Une activit agricole consiste en la production, llevage ou la culture de produits agricoles, y compris la rcolte, la traite, llevage et la dtention danimaux des fins agricoles, ou le maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales.
20.
La Cour a dj fait observer que la dfinition des agriculteurs en tant que personnes ou entits ayant leur disposition des terres ligibles et exerant une activit agricole manquait de prcision 14 . La Cour a constat que la Hongrie et la Roumanie avaient prcis ces termes dans leurs lgislations nationales respectives. La Hongrie a dcid que laide au titre du RPUS ne serait paye quaux utilisateurs des terres. En Roumanie, les rgles nationales excluent explicitement des paiements au titre du RPUS les personnes qui se limitent concder leur droit dexploiter la terre ou qui donnent des terres ferme. Dans la pratique, ces dispositions font toutefois rarement lobjet de contrles et, dans les deux tats membres en cause, la Cour a observ que laide au titre du RPUS avait t verse des propritaires fonciers qui nexeraient aucune activit agricole sur la terre en question, tandis que les agriculteurs qui lexploitaient rellement navaient pas accs laide dans le cadre du RPUS.

14
Rapport spcial n 5/2011.
15
21.
Comme pour le RPU, la Cour a identifi des bnficiaires du RPUS nexerant quune activit agricole marginale. Il sagit entre autres de socits immobilires, daroports (Pologne et Roumanie), dentreprises forestires, dassociations de chasseurs, de clubs de pche ou de ski (Hongrie, Pologne et Slovaquie). La Commission et les tats membres visits ne disposent daucune information sur le nombre prcis de ces cas ou sur leur incidence financire. titre dillustration, la Cour a constat quen Pologne, pour la campagne 2010, 1 345 associations de chasseurs avaient lgalement bnfici dune aide au titre du RPUS dun montant de 2,54 millions deuros correspondant 19 000 hectares (ha) de terres agricoles. De mme, en Hongrie, 337 associations de chasseurs ont peru plus dun million deuros daide au titre du RPUS pour 7 000 ha de terres agricoles.
15

16
Lorganisme payeur national ignorait ltendue exacte des zones militaires ayant bnfici de laide au titre du RPUS.
22.
Dans les tats membres visits, la Cour a galement identifi un groupe particulier de bnficiaires du RPUS compos dentits publiques grant des terres appartenant ltat en vertu des lgislations respectives. Ces entits nexercent aucune activit agricole ou seulement une activit agricole marginale. En loccurrence, les paiements au titre du RPUS servent principalement financer une fonction publique incombant ces entits plutt qu soutenir le revenu des agriculteurs.
23.
Le bilan de sant de la PAC de 2008 a permis aux tats membres de dfinir des critres visant exclure les bnficiaires tels que ceux mentionns plus haut du bnfice des paiements RPUS. Cependant, ce jour, aucun des tats membres visits au cours de laudit na profit de cette possibilit et, partant, la situation dcrite ci-dessus existe toujours.
TERRES AFFECTES DES ACTIVITS NON AGRICOLES
24.
En vertu des dispositions applicables dans le cadre du RPU, laide ne peut tre octroye pour des terres qui ne sont pas essentiellement utilises des fins agricoles 15. De telles rgles nexistent pas pour le RPUS. En Hongrie, les autorits ont vers une aide au titre du RPUS pour des prairies permanentes appartenant ltat et destines lentranement militaire; cependant, les autorits nationales nont pas t mme de prciser si elles servaient exclusivement lentranement ou si elles taient utilises, mme partiellement, des fins agricoles (pturage des ovins). La Cour a estim quen 2010, 4,25 millions deuros avaient t pays pour 25 000 ha de terrains militaires 16.
16
ENCADR 1
DES ENTITS PUBLIQUES PEROIVENT UNE AIDE AU TITRE DU RPUS ALORS QUELLES NE FONT QUE REMPLIR DES OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC DANS LE CADRE DE LA LGISLATION NATIONALE
En Hongrie, en Pologne, en Roumanie et en Slovaquie, ltat est propritaire de vastes tendues agricoles. Par exemple, en Pologne, lAgence des proprits agricoles, qui gre prs de deux millions dhectares appartenant au Trsor public, est le plus important gestionnaire de terres individuel. Les autorits de gestion nexploitent pas les terres elles-mmes, mais les donnent ferme des agriculteurs qui peuvent gnralement prtendre laide au titre du RPUS pour les parcelles quils exploitent. Ces tats membres nont pas mis en place de politique uniforme concernant ce type dentits: tandis quen Slovaquie et en Roumanie, elles ne sont pas admissibles laide au titre du RPUS, en Pologne, les bureaux rgionaux de lAgence des proprits agricoles reoivent annuellement prs dun million deuros daide au titre du RPUS pour des terres quils nont pas pu donner ferme. Les bureaux rgionaux ont confi des prestataires de services le maintien des terres afin quelles conservent leur valeur agricole, et cela pour un cot par hectare bien infrieur au montant de laide au titre du RPUS. Cependant, cette fonction doit en tout tat de cause tre exerce par les autorits, la lgislation nationale obligeant ces dernires prserver la valeur des biens publics. En Hongrie, ltat est le plus gros bnficiaire individuel du RPUS 17. Laide est entre autres verse aux parcs nationaux qui sont financs par le budget de ltat central dans le but premier de sauvegarder les rserves naturelles. Dautres exemples dutilisateurs institutionnels des terres dont lobjectif principal nest pas lexploitation des terres sont les socits de gestion de leau et les municipalits. Dune manire gnrale, les autorits nationales ne savent pas dans quelle mesure laide bnficie ces entits. Cependant, la Cour estime que 300 000 ha pourraient tre concerns, pour lesquels les autorits nationales ont pay prs de 50 millions deuros au titre du RPUS en 2010. En Roumanie o les municipalits possdent environ 1,6 million dhectares de terres agricoles, dont prs de 1,5 million dherbages, la Cour a constat quen 2010, plus de 1 000 municipalits et autorits locales ont peru 23,5 millions deuros au titre du RPUS pour quelque 340 000 hectares de terres appartenant ltat. Il sagit de terrains que les agriculteurs locaux utilisent essentiellement de manire collective, par exemple pour faire patre leur btail ou rcolter de lherbe, et sur lesquelles les propritaires publics nexercent, en rgle gnrale, aucune activit agricole. Les autorits roumaines ont rcemment pris des mesures pour que les paiements bnficient davantage aux agriculteurs. Celles-ci ne sont toutefois que partiellement efficaces, et de nombreux agriculteurs qui utilisent ces terres restent exclus du RPUS. La Cour a relev des cas analogues en Bulgarie, o des municipalits avaient cr des entits juridiques bnficiant de laide dans le cadre du RPUS pour des terres domaniales que les agriculteurs locaux utilisaient pour faire patre leur btail. En loccurrence, les activits des entits se limitaient fournir de leau au btail ou, occasionnellement, embaucher des travailleurs pour dbroussailler. En raison de la hausse prvue des paiements par hectare au titre du RPUS, les montants annuellement verss ces entits augmenteront jusquen 2013 ou, pour la Bulgarie et la Roumanie, jusquen 2016. Dans tous les cas mentionns ci-dessus, laide ne sert pas soutenir le revenu des agriculteurs, mais financer une administration publique.
17
Pour la campagne 2010, les entits publiques ont directement peru quelque 13,8 millions deuros correspondant prs de 82 000 ha de terres, dont plus de 27 000 avaient t dclars par les dix parcs nationaux et pour lesquels 4,3 millions deuros au titre du RPUS ont t verss au Trsor public.
17
LE RECENSEMENT DE LENSEMBLE DES SURFACES LIGIBLES LAIDE AU TITRE DU RPUS NTAIT PAS FIABLE ET LES TATS MEMBRES VISITS ONT DFINI LADMISSIBILIT DES PARCELLES DE DIFFRENTES MANIRES
LA PLUPART DES TATS MEMBRES CONCERNS SONT INCAPABLES DE DTERMINER AVEC PRCISION LA SURFACE AGRICOLE LIGIBLE LAIDE AU TITRE DU RPUS
25.
Tandis que les plafonds budgtaires nationaux disponibles pour les paiements directs ont t fixs par le Conseil, il est revenu la Commission et aux tats membres concerns de dterminer avec prcision les surfaces effectivement ligibles laide au titre du RPUS 18.
18
26.
Comme cela a t indiqu prcdemment, lacte dadhsion et les rglements du Conseil ultrieurs disposent que la surface agricole ligible est la partie de la superficie agricole utilise (SAU) qui a t maintenue dans de bonnes conditions agricoles la date du 30 juin 2003, quelle soit ou non exploite cette date.
27.
Sagissant de la Bulgarie et de la Roumanie cependant, cette rfrence historique ne sapplique pas, de sorte que la surface agricole ligible est la partie de la SAU qui a t maintenue dans de bonnes conditions agricoles au cours de la campagne en question.
28.
Le critre de la SAU a pour effet dexclure du bnfice de laide au titre du RPUS les surfaces non agricoles, comme les surfaces boises ou les jardins dagrment, mais galement des surfaces qui ne sont plus exploites pour des raisons conomiques, sociales ou autres (y compris lorsque ces surfaces pourraient tre utilises de nouveau laide de moyens normalement disponibles dans une exploitation). La Cour observe que les rgles tablies ce jour sont incohrentes; en effet, dans les tats membres qui appliquent le RPUS ayant adhr lUE en 2004, les agriculteurs qui souhaitent remettre des parcelles en culture ne peuvent bnficier de laide RPUS pour ces parcelles, tandis que, en Bulgarie et en Roumanie, les agriculteurs exploitant des terres agricoles prcdemment abandonnes ont reu une aide au titre du RPUS.
Les zones agricoles pour lesquelles laide au titre du RPUS peut tre demande sont dfinies lannexe VIII du rglement (CE) n 1121/2009 de la Commission du 29 octobre 2009 portant modalits dapplication du rglement (CE) n 73/2009 du Conseil en ce qui concerne les rgimes daide en faveur des agriculteurs prvus aux titres IV et V dudit rglement (JO L 316 du 2.12.2009, p. 27). Pour les campagnes antrieures 2010, les zones ont t dfinies lannexe XXI du rglement (CE) n 1973/2004 de la Commission du 29 octobre 2004 portant modalits dapplication du rglement (CE) n 1782/2003 du Conseil en ce qui concerne les rgimes daide prvus aux titres IV et IV bis dudit rglement et lutilisation de terres mises en jachre pour la production de matires premires (JO L 345 du 20.11.2004, p. 1).
18
29.
La lgislation de lUE ne prcise pas davantage la notion de bonnes conditions agricoles. Au moment de laudit, seule la Bulgarie avait adopt des normes dfinissant explicitement ces conditions.
19
Voir tableau.
20
30.
Les actes dadhsion disposent que les autorits nationales sont tenues didentifier matriellement les surfaces agricoles ligibles; cependant, la plupart des tats membres visits ont prouv des difficults le faire de manire fiable. En labsence de dfinition des bonnes conditions agricoles, et parce que les systmes didentification des parcelles agricoles (LPIS) soit faisaient dfaut, soit ntaient pas suffisamment dvelopps, les tats membres ont eu recours diffrentes mthodes pour dfinir leurs surfaces agricoles respectives.
31.
En Pologne, la surface agricole ligible valide par la Commission a t dtermine sur la base dinformations sur laffectation globale des terres figurant dans lenqute sur les exploitations agricoles de 2002, compltes par des donnes relatives aux terres en jachre qui taient censes tre raffectes un usage agricole une fois que les agriculteurs auraient t informs quils bnficieraient de paiements RPUS. Les surfaces reprises dans le LPIS, par contre, ont t dtermines sur la base du cadastre, qui comprenait des surfaces beaucoup plus importantes, mais pour lesquelles aucune information quant leur condition en 2003 ntait disponible 19.
Article 6 du rglement (CE) n 1122/2009 de la Commission du 30 novembre 2009 fixant les modalits dapplication du rglement (CE) n 73/2009 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalit, la modulation et le systme intgr de gestion et de contrle dans le cadre des rgimes de soutien direct en faveur des agriculteurs prvus par ce rglement ainsi que les modalits dapplication du rglement (CE) n 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne la conditionnalit dans le cadre du rgime daide prvu pour le secteur vitivinicole (JO L 316 du 2.12.2009, p. 65).
32.
En Hongrie, la surface agricole ligible valide par la Commission a t dtermine sur la base dinformations sur lutilisation des terres avant adhsion et de lenqute sur les exploitations agricoles de 2002, lexclusion dune estimation de la surface des terres considres comme inadaptes un usage agricole. Le LPIS, par contre, repose entirement sur linterprtation de photos ariennes.
33.
Les exemples ci-dessus montrent galement que le LPIS, qui recense les surfaces ligibles laide au titre du RPUS et qui est utilis par les nouveaux tats membres pour grer les demandes daide 20 , inclut des surfaces agricoles qui sont parfois considrablement plus tendues que la surface agricole dtermine et valide par la Commission au moment de ladhsion. Cela tait toujours le cas en 2010, comme le montre le tableau ci-contre.
19
34.
La Commission na pas exig des tats membres quils analysent ces diffrences. La Cour nest donc pas en mesure de confirmer que les surfaces enregistres comme ligibles laide au titre du RPUS ont effectivement t dtermines conformment aux dispositions des actes dadhsion et de la lgislation adopte ultrieurement au niveau de lUE 21.
21
35.
Cette incertitude concernant la surface ligible laide RPUS a deux types de consquences: a) comme les enveloppes financires alloues chaque tat membre sont fixes pour lexercice courant, le montant moyen par hectare a t rduit proportionnellement lorsque le total des surfaces dclares par les agriculteurs excdait la surface agricole valide par la Commission;
b) le montant moyen de laide par hectare au titre du RPUS a augment alors que la surface agricole valide par la Commission tait infrieure la surface agricole relle dfinie dans le LPIS.
TABLEAU
COMPARAISON ENTRE LA SUPERFICIE AGRICOLE UTILISE, LA SURFACE AGRICOLE VALIDE PAR LA COMMISSION ET LES SURFACES LIGIBLES LAIDE AU TITRE DU RPUS POUR LA CAMPAGNE 2010
(en hectares)
Bulgarie
Surface agricole utilise (SAU) en 2010 selon les instituts de statistique Surface agricole valide par la Commission (annexe VIII du rglement (CE) n 1121/2009) Surface totale ligible au RPUS et enregistre dans le LPIS 3 620 000 3 492 000 3 707 125
Hongrie
5 343 000 4 829 000 5 681 781
Pologne
15 534 000 14 137 000 18 245 374
Roumanie
13 298 000 8 716 000 13 015 446
Slovaquie
1 921 000 1 865 000 2 083 248
Source: Cour des comptes europenne, sur la base des donnes fournies par les instituts nationaux de statistique et par les organismes payeurs (2011).
20
LES RVISIONS DES SURFACES AGRICOLES LIGIBLES NTAIENT PAS TOUJOURS FONDES SUR DES CRITRES VRIFIABLES
36.
La Commission peut accepter quun tat membre procde des rvisions de sa surface agricole ligible lorsquil savre que celle initialement tablie est incorrecte. Ces ajustements peuvent tre effectus la condition que ltat membre concern ait dfini des critres objectifs et non discriminatoires 22.
22

23
37.
Depuis 2004, la Commission a approuv des demandes de rvision de la surface agricole pour la Bulgarie, la Hongrie, la Lituanie, la Pologne et la Slovaquie. Sagissant de la Bulgarie, de la Pologne et de la Slovaquie, la rvision a entran une diminution de la surface agricole et, par suite, une augmentation du taux daide par hectare au titre du RPUS. Cela a permis ces tats membres dutiliser pleinement leurs enveloppes financires annuelles respectives. La Hongrie a demand que sa surface agricole soit revue la hausse, au motif que les autorits recevaient des demandes daide pour des surfaces bien plus importantes que prvu. Cela a entran une rduction des paiements RPUS en faveur de lensemble des agriculteurs, afin dviter un dpassement de lenveloppe financire annuelle.
Rglements (CE) n 993/2007 (JO L 222 du 28.8.2007, p. 10) et (CE) n 316/2009 (JO L 100 du 18.4.2009, p. 3) de la Commission modifiant tous deux le rglement (CE) n 1973/2004, et rglement (UE) n 387/2010 de la Commission (JO L 114 du 7.5.2010, p. 1) modifiant le rglement (CE) n 1121/2009 portant modalits dapplication du rglement (CE) n 73/2009.
38.
La Cour a constat quen Bulgarie, la rvision de la surface agricole rsultait en partie de lidentification de parcelles agricoles inligibles, mais quen Hongrie, en Pologne et en Slovaquie, elle ntait pas fonde sur des critres vrifiables autres que le fait que les autorits avaient reu des demandes daide pour des surfaces agricoles plus ou moins importantes que prvu. Ds 2005, la Commission avait dj inform les autorits slovaques que le nombre de demandes daide reues au cours dune campagne, ainsi que toute hausse prvue de celles-ci, ne constituaient pas un critre suffisamment objectif pour modifier la surface agricole aux fins du RPUS. Cependant, pour la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie, la Commission a finalement accept les demandes de rvision sans autre analyse 23.
21
DES TERRES AGRICOLES INUTILISES OU ABANDONNES DONNENT LIEU DES PAIEMENTS AU TITRE DU RPUS
39.
Lune des caractristiques de nombreux tats membres appliquant le RPUS est lexistence de terres agricoles inutilises ou abandonnes. Cela est principalement d aux changements sociaux et conomiques qui se sont produits aprs 1990. Aucun paiement ne devrait tre effectu au titre du RPUS pour ces terres.
40.
Comme cela a t indiqu prcdemment, les tats membres ont eu du mal dterminer de manire fiable la partie de la SAU qui tait maintenue dans de bonnes conditions agricoles la date du 30 juin 2003. Les audits raliss par la Cour dans le cadre de la dclaration dassurance annuelle ont montr que le LPIS tait souvent dune qualit insuffisante et quil navait pas t mis jour rgulirement.
41.
La Cour a constat que la Commission et les tats membres staient efforcs damliorer le LPIS. Par exemple, entre 2008 et 2010, les autorits hongroises ont class comme inligibles laide au titre du RPUS prs de 891 000 hectares au motif quil tait tabli que les parcelles correspondantes avaient t abandonnes ou ntaient plus utilisables pour une activit agricole. Sagissant de la Bulgarie et de la Roumanie, la Commission a mis en place des plans daction spcifiques qui ntaient pas encore pleinement mis en uvre pour la priode audite (campagne 2010), mais qui avaient dj conduit des rductions importantes de la surface dclare ligible au dpart. En Slovaquie, les autorits avaient recens quelque 100 000 ha de pairies permanentes (environ un cinquime de la superficie totale de prairies permanentes) dont elles doutaient quils taient intgralement exploits des fins agricoles, et envisageaient de rduire les paiements RPUS par hectare pour tenir compte des parties inutilises des parcelles.
42.
En dpit de ces efforts, le LPIS de certains tats membres comprend toujours des parcelles de terre abandonnes ou inexploites.
22
ENCADR 2
PAIEMENT DE LAIDE AU TITRE DU RPUS POUR DES TERRES INUTILISES

En Roumanie, o le total des surfaces agricoles dclares au titre du RPUS a augment depuis 2007, des parcelles ont t considres comme ligibles mme si aucune activit agricole ny tait exerce (photo1). Les autorits nont pas encore prcis, en termes clairs et sans quivoque, dans quelles conditions les terres abandonnes que des agriculteurs envisagent de rexploiter deviennent ligibles.
Cour des comptes europenne
Photo 1 Terres abandonnes inutilises en Roumanie En Bulgarie, les autorits imposent comme condition minimale dligibilit que les prairies permanentes servent de pturages ou soient fauches au moins une fois par an. Cependant, dans la pratique, les autorits acceptent sans restriction les parcelles sur lesquelles lactivit agricole est trs limite, voire inexistante (par exemple des parcelles seulement traverses par du btail ou par des animaux sauvages). La Cour a galement relev des exemples de paiements RPUS concernant des parcelles pour lesquelles aucun lment probant nattestait quune activit agricole ait jamais t exerce (photo2).
Photo 2 Parcelle inutilise en Bulgarie
23
En Pologne, les exigences en matire de BCAE imposent une activit rgulire sur les terres arables. Or la Cour a constat que laide au titre du RPUS tait paye pour les terres arables inutilises de la photo3. Auprs des bnficiaires visits, la Cour a frquemment observ des situations similaires. Les bnficiaires du RPUS ont dans la plupart des cas peru le montant intgral de laide ou ne sont que lgrement pnaliss, mme si les autorits ont constat quils nont pas utilis leurs terres depuis plusieurs annes.
Photo 3 Terres arables inutilises depuis plusieurs annes en Pologne En Hongrie, hormis une obligation de dsherber, les agriculteurs ne sont pas tenus dexercer une activit agricole pour que leurs parcelles soient ligibles. La Cour a relev des cas o les agriculteurs louaient dimportantes parcelles de pturages semi-naturels et bnficiaient de paiements RPUS sans aucunement exploiter ces terres des fins agricoles. En outre, cette absence dactivit agricole a une incidence ngative sur la valeur environnementale de ce type de terres (photo4).
Photo 4 Pturages semi-naturels inutiliss en Hongrie
24
43.
Le rsultat de lvaluation de lligibilit dune parcelle aux paiements RPUS dpend de la prcision avec laquelle les tats membres ont dfini, le cas chant, les conditions dligibilit et les normes minimales en matire dactivit agricole, du degr de fiabilit avec lequel les autorits nationales peuvent dterminer ltat de la parcelle en question la date du 30 juin 2003, ainsi que du niveau de contrle exerc par ces dernires. Compte tenu de ces lments, la Cour a observ toute une srie de situations donnant lieu des ingalits de traitement entre les agriculteurs dans les tats membres visits.
24
Pour connatre les montants pays par exercice et par tat membre, voir annexe II.
25
Voir annexe III.
26
LES PAIEMENTS RPUS CONSTITUENT UNE SOURCE DE REVENU CONSIDRABLE POUR LES AGRICULTEURS, MAIS CE SONT PRINCIPALEMENT LES GRANDES EXPLOITATIONS QUI EN BNFICIENT
GLOBALEMENT, LES PAIEMENTS RPUS SOUTIENNENT LE REVENU DES AGRICULTEURS DANS LES NOUVEAUX TATS MEMBRES
Afin de mesurer le niveau global de laide directe au revenu pour le secteur agricole, il convient dajouter les paiements directs nationaux complmentaires (PDNC). Selon la Commission, ces derniers se sont levs, pour la mme priode, 13,4 milliards deuros.
27
44.
Le RPUS vise soutenir le revenu des agriculteurs, mais cet objectif na pas t prcis en ce qui concerne le niveau daide souhait ou la rpartition de celle-ci.
Document de la Commission intitul volution de la situation des revenus dans le secteur agricole de lUE, Bruxelles 2010, http://ec.europa.eu/ agriculture/rica/pdf/hc0301_ income.pdf. Le revenu est mesur en units de travail annuel (UTA) ce qui, plus simplement, quivaut une personne employe plein temps dans une exploitation agricole.
45.
De 2004 2010 (exercices 2005 2011), les paiements RPUS en faveur des agriculteurs des nouveaux tats membres ont atteint quelque 21,5 milliards deuros 24 . En 2010, on dnombrait prs de trois millions de bnficiaires et le paiement RPUS moyen par exploitation slevait 1 668 euros 25. Tous les tats membres appliquant le RPUS ont utilis la plus grande partie de leur enveloppe financire. Globalement, le RPUS a donc contribu accrotre le revenu des agriculteurs 26.
46.
Dans son analyse la plus rcente du revenu des agriculteurs, la Commission concluait que, en dpit dune forte baisse en 2009 due la crise conomique actuelle, le revenu des agriculteurs dans lEU-12 (cest--dire les tats membres appliquant le RPUS plus Malte et la Slovnie) stait maintenu un niveau bien infrieur celui atteint avant ladhsion. Globalement, le revenu par unit de travail annuel a augment de 34 % entre 2004 et 2009 27 . Cette hausse sexplique par les prix plus levs pratiqus lintrieur du march unique, ainsi que par laugmentation de laide publique au secteur agricole.
25
47.
Les paiements RPUS peuvent tre considrs comme llment le plus important du revenu net des agriculteurs dans les tats membres en cause, comme le montre le diagramme1.
48.
Cependant, lvolution du revenu agricole varie grandement dun tat membre un autre. Tandis quen Pologne, lvolution est globalement positive, en Hongrie et en Slovaquie, mme avec lintroduction des paiements RPUS, une baisse considrable de la valeur ajoute nette de la production agricole a t constate.
DIAGRAMME 1
VOLUTION DES PAIEMENTS RPUS, DES AUTRES SUBVENTIONS ET DU REVENU DENTREPRISE AGRICOLE POUR TOUS LES TATS MEMBRES APPLIQUANT LE RPUS (AUX PRIX COURANTS)
18 000 16 000
Montants en millions deuros
14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0
Paiements RPUS
Autres subventions sur les produits et la production Revenu dentreprise agricole
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Source: Cour des comptes europenne, sur la base des comptes conomiques de lagriculture (Eurostat).
26
... MAIS LEUR INCIDENCE VARIE EN FONCTION DU TYPE DEXPLOITATION, DE LA TAILLE DE CELLE-CI ET DE LTAT MEMBRE
49.
La Cour observe que, dans lensemble des tats membres visits appliquant le RPUS, le fait que le rgime soit fond sur la surface 28, conjugu la structure duale du secteur agricole, a entran une concentration particulirement leve des paiements en faveur des trs grandes exploitations, tandis que laide paye aux exploitations plus petites tait parfois peu leve 29. Un nombre important dagriculteurs ne reoivent aucune aide au titre du RPUS, parce que la surface ligible de leur exploitation est insuffisante. Cette concentration est notamment vidente en Bulgarie o, en 2010, 2 % des exploitations ont bnfici de plus de la moiti de lenveloppe nationale RPUS.
28
Voir point 8.
29
Pour la rpartition de laide au titre du RPUS, voir annexe III.

30
Article 39 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne.
50.
Tel quil est conu, le RPUS prsente une contradiction: dune part, il vise soutenir le revenu individuel, mais, dautre part, laide est rpartie sans tenir compte de la situation particulire du bnficiaire.
51.
Globalement, en 2010, 98 % des bnficiaires du RPUS ont reu moins de 10 000 euros, soit 49 % de la valeur totale des paiements. linverse, 0,2 % des bnficiaires ont reu plus de 100 000 euros, soit 24 % de la valeur totale des paiements.
52.
linverse du RPU, le cadre juridique rgissant le RPUS ne donne pas la possibilit de diffrencier les paiements au sein dun tat membre afin de mieux tenir compte du potentiel agricole des rgions ou de critres environnementaux. De ce fait, le RPUS est un rgime simple et facile mettre en uvre, mais il ne permet pas dadapter les paiements en fonction des besoins spcifiques des rgions.
53.
En Hongrie, en Roumanie et en Slovaquie, la Cour a constat que les bnficiaires taient susceptibles de tirer largement profit des paiements RPUS en louant ou en achetant des terres agricoles o aucune activit agricole nest ensuite vritablement pratique, dans la mesure o ils ne sont pas tenus dexercer une activit particulire sur les terres en question. En loccurrence, les paiements RPUS ne contribuent pas la ralisation de lobjectif du trait qui est daccrotre la productivit agricole 30.
27
54.
Lincidence de laide au titre du RPUS sur le revenu agricole varie considrablement aussi selon le type dexploitation. Avec ladhsion lUE, la production animale en particulier a enregistr une forte baisse dans de nombreux nouveaux tats membres, tandis quun grand nombre dleveurs navaient aucun accs ou seulement un accs trs limit laide au titre du RPUS du fait quils ne possdaient pas ou guerre de terres agricoles.
31
Article 68, paragraphe 1, et article 131 du rglement (CE) n 73/2009.
55.
Grce aux paiements directs nationaux complmentaires, les nouveaux tats membres ont pu rpondre des besoins spcifiques. En 2009, dans le cadre du bilan de sant de la PAC, le Conseil a en outre laiss le choix aux tats membres dutiliser une partie de lenveloppe nationale pour le RPUS afin de remdier des dsavantages particuliers affectant certains agriculteurs, par exemple dans des zones vulnrables sur le plan conomique ou sensibles du point de vue de lenvironnement, ou pour des types dagriculture vulnrables sur le plan conomique 31 . Tous les nouveaux tats membres visits ont us de cette facult dune manire ou dune autre. Cependant, comme cette possibilit na t offerte qu partir de 2010, aucune valuation de son incidence sur le revenu des agriculteurs nest encore disponible.
DIAGRAMME 2
RPARTITION DE LAIDE AU REVENU AU TITRE DU RPUS (MONTANTS EN EUROS)
500 000 300 000 et < 500 000 100 000 et < 300 000 50 000 et < 100 000 10 000 et < 50 000 5 000 et < 10 000 500 et < 5 000 < 500 Pourcentage du total des paiements Pourcentage du nombre total de bn ciaires
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 %
Source: Cour des comptes europenne, sur la base des donnes de la Commission europenne relatives aux paiements (CATS).
28
LES EFFETS DES PAIEMENTS RPUS SUR LA RESTRUCTURATION DES EXPLOITATIONS AGRICOLES ET SUR LAMLIORATION DE LEUR EFFICIENCE NONT PAS ENCORE T VALUS
56.
Le niveau des paiements RPUS par hectare dans les nouveaux tats membres a t fix de sorte ne pas entraver la restructuration ncessaire du secteur agricole et ne pas crer dimportantes disparits au niveau des revenus ni dingalits sociales dans les socits rurales. La Commission a indiqu que lintroduction des paiements directs niveau bas contribuerait la stabilisation des revenus agricoles sans compromettre le processus de restructuration 32.
32
Document SEC(2002) 95 final du 30 janvier 2002: Llargissement et lagriculture: lintgration russie des nouveaux tats membres dans la PAC (point 4.2).
33 Pour la Hongrie, voir par exemple Udovecz, G., Popp, J. et Potori, N., Lagriculture hongroise objet de pressions au changement, Budapest, 2007. En 2009, les rsultats de lanalyse de 2007 ont t confirms (Dilemmes stratgiques de lagriculture hongroise et ses chances sur le march, Budapest, 2009); ils soulignent les problmes structurels existants ainsi que la faible comptitivit du secteur agricole hongrois. Pour la Slovaquie, voir Boik, M. et al., conomie du dveloppement durable en matire dagriculture, dalimentation et de zones rurales en Rpublique slovaque, Bratislava, 2009. En Roumanie, o aucune valuation approfondie de la situation dans le secteur agricole nest disponible, les autorits nationales considrent que plusieurs facteurs empchent de nombreux agriculteurs de tirer un meilleur revenu de leurs activits agricoles, savoir: la fragmentation de la proprit foncire, qui rend difficile lintgration de parcelles dans des units de production plus importantes; lexistence de problmes structurels dans la chane dapprovisionnement en denres alimentaires, comme le dveloppement largement insuffisant des installations de transformation de produits alimentaires ou le fait que les ngociants de denres alimentaires sappuient de moins en moins sur les produits nationaux.
57.
Cependant, la Commission na pas encore analys les effets de laide au titre du RPUS sur la restructuration ainsi que sur la productivit et la rentabilit des exploitations agricoles dans les nouveaux tats membres.
DES FAIBLESSES STRUCTURELLES AFFECTENT TOUJOURS NGATIVEMENT LE REVENU DES AGRICULTEURS
58.
Plusieurs tudes, de mme que les propres constatations de la Cour, montrent que des facteurs structurels comme la fragmentation de la proprit foncire, le faible niveau technologique des exploitations agricoles, linsuffisance des capacits de stockage, le dveloppement largement insuffisant des installations de transformation de produits alimentaires, le manque de main-duvre qualifie ou la difficult daccs au financement affectent ngativement lincidence que laide au titre du RPUS est cense avoir sur la modernisation et la viabilit des exploitations agricoles 33.
AUTRES FACTEURS RDUISANT LEFFICACIT DES PAIEMENTS RPUS
59.
Lefficacit du RPUS soutenir le revenu des agriculteurs peut tre moindre lorsque laide est capitalise dans le prix ou le loyer des terres. Cela signifie que les agriculteurs achtent ou louent des terres des prix plus levs uniquement parce quils bnficient de laide au titre du RPUS. Cette opration nuit lefficacit de laide et la rentabilit des exploitations agricoles peut sen trouver affecte 34.
34
Lors dun audit prcdent, la Cour a dj observ que la mise en uvre du rgime de paiement unique dans lEU-15 pouvait produire des effets similaires, en particulier dans le cadre du modle rgional: rapport spcial n 5/2011.
29
60.
De grandes superficies agricoles sont loues en Bulgarie, en Hongrie, en Slovaquie et dans certaines rgions de Pologne et de Roumanie 35. La Commission na pas encore ralis dvaluation spcifique de lincidence de la mise en uvre du RPUS sur le prix ou sur le loyer des terres dans les nouveaux tats membres. Les tudes disponibles indiquent toutefois une incidence statistiquement significative des paiements RPUS sur les prix de la location des terres 36, mme si les marchs fonciers agricoles ne sont pas encore totalement oprationnels dans lensemble des nouveaux tats membres. Le plein effet des paiements RPUS sur le prix ou le loyer des terres nest ds lors peut-tre pas encore tout fait visible37.
35
En 2009, 82 % de la SAU a t loue en Slovaquie; par contre, en Roumanie, les derniers chiffres disponibles (2007) montrent que ce taux nest que de 17 %.
36
Linstitut de recherches conomiques et agricoles de Hongrie a calcul que, compte tenu du taux lev de terres affermes, les propritaires fonciers bnficient aussi largement de laide, puisquils en peroivent 31 %; Kovacs, G. et al., Lefficience des subventions agricoles, Budapest 2008. Ce calcul correspond au rsultat dune autre tude concernant lEstonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Rpublique tchque et la Slovaquie; Ciaian, P., Kancs, D., Capitalisation des paiements la surface dans les loyers des terres agricoles: Thorie et ralit dans les nouveaux tats membres de lUE, Bruxelles, 2009.
37
Il existe encore, au niveau national, des restrictions concernant la location ou lacquisition de terres agricoles (Hongrie, Slovaquie, Pologne et Roumanie); la dure des baux est parfois trs longue (Slovaquie), de sorte que les effets de ladhsion lUE ne sont pas encore pleinement reflts dans le prix et le loyer des terres.
ENCADR 3
INCIDENCE DES PAIEMENTS RPUS SUR LES CONDITIONS DE LOCATION ET LE LOYER DES TERRES
En Pologne et en Hongrie, la Cour a observ une hausse particulirement forte des loyers relatifs aux terres de faible valeur agricole appartenant ltat, comme les pturages marginaux. Avant 2004, les leveurs dovins qui exploitaient traditionnellement ces terres ne payaient quun trs faible loyer, voire aucun, mais la demande pour ces dernires a augment avec la mise en place du RPUS. La situation sur les marchs agricoles nest pas lorigine de ce phnomne; celui-ci tient plutt au fait que, les paiements RPUS tant proportionnels la surface, ils garantissent une aide leve au regard de la faible valeur productive de la terre. Les autorits ont commenc organiser des appels doffres en vue dattribuer des contrats de location, avec pour consquence une hausse considrable des loyers qui a affect tous les agriculteurs exploitant ce type de terres. En Hongrie et en Roumanie, la Cour a mis au jour des contrats de location o le loyer tait directement exprim en pourcentage des paiements RPUS et/ou des paiements directs nationaux complmentaires et augmentait donc proportionnellement lvolution de ces derniers. Les loyers peuvent par exemple prvoir le paiement dun prix forfaitaire par hectare auquel sajoutent 100 % du montant de laide au titre du RPUS. En Hongrie, la Cour a galement constat que des fermiers ne pouvaient signer ou prolonger des contrats de location de terres que sils transfraient gratuitement au propritaire terrien les droits aux paiements susceptibles de leur tre attribus en cas de mise en place dun nouveau rgime daide.
30
PRPARATION INSUFFISANTE EN VUE DE LA MISE EN PLACE DUN RGIME DAIDE FOND SUR LES DROITS AU PAIEMENT
61.
Au dpart, le RPUS ne devait durer que jusqu ce que les nouveaux tats membres soient en mesure de grer efficacement les paiements directs tels quils existaient dans lEU-15, soit jusquen 2009 au plus tard 38 . En 2006, le Conseil a dcid que le RPUS pourrait tre appliqu jusqu fin 2010 39 . Cependant, dans le cadre du bilan de sant 2008 de la PAC, il a une nouvelle fois prorog la priode transitoire pour la mise en place du RPU jusqu fin 2013. Cela a permis aux tats membres de bnficier des avantages dun rgime simple, mais ne les a pas incits se prparer la mise en uvre dun rgime fond sur les droits.
38
62.
Parmi les tats membres visits pendant laudit, seule la Hongrie a pris des mesures concrtes pour remplacer le RPUS par le RPU ds 2009. Cependant, la suite dun arrt de la Cour constitutionnelle de Hongrie, le modle national de mise en uvre na pas pu tre appliqu. Depuis lors, les autorits nationales nont pas pris dautres initiatives pour la mise en place du RPU.
Article 143 ter, paragraphe 9, du rglement (CE) n 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 tablissant des rgles communes pour les rgimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et tablissant certains rgimes de soutien en faveur des agriculteurs et modifiant les rglements (CEE) n 2019/93, (CE) n 1452/2001, (CE) n 1453/2001, (CE) n 1454/2001, (CE) n 1868/94, (CE) n 1251/1999, (CE) n 1254/1999, (CE) n 1673/2000, (CEE) n 2358/71 et (CE) n 2529/2001 (JO L 270 du 21.10.2003, p. 1).
39
63.
En octobre 2011, la Commission a prsent une proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil tablissant de nouvelles rgles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs 40. Suivant cette dernire, le RPUS et le RPU seraient remplacs par un rgime de paiement de base compter de 2014, toujours fond sur les droits au paiement. Les agriculteurs devraient alors dtenir des droits au paiement et dclarer les hectares admissibles leur disposition pour pouvoir bnficier de paiements. Dans le cadre du systme de gestion partage, les administrations nationales seraient tenues dattribuer les droits au paiement aux agriculteurs en 2014 et de les grer les annes suivantes.
Rglement (CE) n 2012/2006 du Conseil du 19 dcembre 2006 modifiant et corrigeant le rglement (CE) n 1782/2003 (JO L 384 du 29.12.2006, p. 8).
40
Document COM(2011) 625 final/2 du 19 octobre 2011.
31
64.
La Cour a constat qu lheure actuelle, tant les administrations nationales que les agriculteurs navaient quune connaissance insuffisante des rgimes de paiements directs fonds sur les droits. Ni la Commission ni les autorits nationales nont activement prpar les administrations et les agriculteurs passer un systme fond sur les droits. Au moment de laudit, en 2011, les autorits polonaises avaient peine commenc, au niveau central, se familiariser avec laide fonde sur les droits (actuellement RPU) et ne staient pas encore employes dterminer systmatiquement les exigences techniques relatives la gestion dun tel rgime aprs 2013. Les autorits bulgares prparaient une valuation de lincidence dun passage au RPU sur ladministration et sur les agriculteurs. En Roumanie, les autorits avaient entam, en mars 2012, des discussions bilatrales avec les reprsentants de la Commission et engag une consultation des agriculteurs. En Slovaquie, depuis 2009, les autorits avaient seulement analys lincidence financire du passage au RPU, et avaient dcid de continuer utiliser le RPUS jusquen 2013.
41
Voir rapport annuel relatif lexercice 2006, points 5.33 5.38, ainsi que rapport annuel relatif lexercice 2007, points 5.14 et 5.21 5.25.
65.
Lors de la mise en place du RPU dans les tats membres de lEU-15, les administrations nationales ont dispos dau moins 20 mois pour prparer la transition du rgime daide couple au nouveau rgime. Nanmoins, dans ses rapports annuels relatifs aux exercices 2006 et 2007, la Cour a fait tat de faiblesses affectant lapplication dun rgime fond sur les droits, qui avaient parfois retard considrablement les paiements en faveur des agriculteurs 41. Selon la Cour, le risque existe donc quune prparation insuffisante du passage un systme daide fond sur les droits entrane des difficults similaires dans les tats membres qui appliquent le RPUS.
32
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
66.
Le RPUS est un rgime simple grer qui a permis aux nouveaux tats membres, aprs leur adhsion lUE en 2004 ou en 2007, daccorder une aide au revenu leurs agriculteurs. Dans la mesure o il est dcoupl de la production agricole, il a galement permis danticiper sur les objectifs de la rforme de la PAC de 2003, savoir faire en sorte que les agriculteurs soient davantage tourns vers le march, tout en subordonnant les paiements au respect des rgles de conditionnalit.
67.
La conception et les modalits dapplication du RPUS par les tats membres ont toutefois entran lmergence dlments contestables concernant la dfinition des bnficiaires de laide cibls et des surfaces ligibles ainsi que la rpartition de laide au sein de la population agricole. Comme pour le RPU, la rpartition de laide entre les agriculteurs est fonde sur la superficie des exploitations et ne reflte ni les caractristiques rgionales spcifiques de lactivit agricole ni la contribution des agriculteurs la production de biens publics. Lincidence du RPUS sur la restructuration du secteur agricole na pas encore t value, et des faiblesses structurelles persistantes continuent daffecter ngativement le revenu de nombreux agriculteurs. Enfin, les tats membres qui appliquent actuellement le RPUS ne sont pas encore prts mettre en uvre un rgime daide au revenu fond sur les droits aprs 2013. Par consquent, le Conseil et le Parlement pourraient souhaiter examiner lopportunit de revoir les modalits dapplication de ce rgime la lumire des principes exposs dans les recommandations ci-aprs, dans le contexte de llaboration de la prochaine rforme de la PAC.
BNFICIAIRES, TERRES LIGIBLES ET ACTIVIT AGRICOLES
68.
Dans son rapport relatif au RPU, la Cour a fait observer que le terme agriculteur ntait pas dfini de manire satisfaisante et que laide tait verse des bnficiaires nexerant aucune activit agricole ou seulement une activit agricole marginale. Le prsent audit dbouche sur les mmes conclusions en ce qui concerne le RPUS. En outre, dans certains des tats membres susmentionns, laide au titre du RPUS a galement t paye en toute lgalit des entits publiques charges de grer des terres appartenant ltat et nexerant pour le reste aucune activit agricole (ce qui a contribu soutenir leurs revenus).
69.
Les tats membres qui appliquent le RPUS nont pas dtermin avec prcision les surfaces ligibles et des paiements ont t effectus concernant des parcelles inutilises ou des terres consacres des activits non agricoles.
33
RECOMMANDATION N1 La Cour rappelle quelle arecommand que laide au revenu soit octroye aux agriculteurs actifs qui exercent concrtement et rgulirement des activits agricoles. En particulier, les entits publiques charges de grer les terres appartenant ltat et qui nexercent pour le reste aucune activit agricole ne devraient pas tre ligibles au bnfice de laide au titre du RPUS.
RECOMMANDATION N2 Ladmissibilit des terres laide devrait tre clairement dfinie et limite aux parcelles sur lesquelles, en vertu des normes BCAE, des activits agricoles doivent tre concrtement et rgulirement menes. Si un rgime daide fond sur les droits devait tre mis en place, ceux-ci ne devraient tre attribus que pour lesdites parcelles.
RPARTITION DE LAIDE AU TITRE DU RPUS
70.
La rpartition de laide au titre du RPUS est essentiellement fonde sur la superficie des parcelles agricoles exploites la disposition des agriculteurs, sans quil soit tenu compte des caractristiques spcifiques rgionales de lactivit agricole ou de la contribution des agriculteurs la production de biens publics.
71.
En raison de la structure duale de lagriculture dans la plupart des nouveaux tats membres, la grande majorit des agriculteurs ne peroivent que des montants daide trs peu levs, tandis quun petit nombre de grands bnficiaires absorbent lessentiel de laide.
RECOMMANDATION N3 Il conviendrait de rpartir laide de manire plus quilibre entre les agriculteurs, soit par le plafonnement des paiements individuels trs levs, soit par la prise en considration des conditions particulires des exploitations agricoles dans les diffrentes rgions.
34
RLE DE LAIDE AU TITRE DU RPUS DANS LA RESTRUCTURATION DU SECTEUR AGRICOLE
72.
Depuis ladhsion des nouveaux tats membres en 2004 ou en 2007, le niveau daide a augment annuellement et continuera de le faire jusquen 2013 ou 2016 respectivement. Lincidence du niveau actuel de laide et des hausses venir sur la restructuration du secteur agricole ainsi que sur lefficience des exploitations agricoles nest toutefois pas encore connue.
FAIBLESSES STRUCTURELLES AFFECTANT LE REVENU AGRICOLE
73.
Des faiblesses structurelles persistantes affectent lconomie agricole des tats membres appliquant le RPUS et, long terme, elles sont susceptibles davoir une incidence sur lefficacit et lefficience des paiements directs.
CAPITALISATION DUNE PARTIE DE LAIDE DANS LE PRIX ET LE LOYER DES TERRES
74.
Du fait quelle est strictement lie la surface dont dispose un agriculteur, laide au titre du RPUS peut entraner une hausse du prix et du loyer des terres et, partant, diminuer lefficacit de laide.
RECOMMANDATION N4 La Commission devrait analyser la mesure dans laquelle les faiblesses structurelles et le prix des terres ont une incidence ngative sur lefficacit et lefficience du systme de paiements directs. Sur la base de cette analyse, la Commission devrait envisager dadopter des mesures complmentaires visant restructurer le secteur agricole et le rendre plus comptitif.
35
CARACTRE TRANSITOIRE DU RPUS ET PRPARATION LA MISE EN UVRE DUN RGIME DAIDE FOND SUR DES DROITS AU PAIEMENT
75.
Le RPUS est par dfinition un systme transitoire, qui devrait tre remplac par un nouveau rgime fond sur des droits. Cependant, la plupart des tats membres qui appliquent le RPUS ne se sont pas prpars la mise en place dun rgime de ce type. Linstauration du RPU dans les tats membres de lEU-15 a montr que lapplication dun rgime daide fond sur des droits entranait dimportants retards dans les paiements en faveur des agriculteurs.
RECOMMANDATION N5 La Commission devrait soutenir activement les tats membres et suivre de plus prs leurs prparatifs en vue de linstauration future dun systme fond sur les droits au paiement. En particulier, elle devrait aider les tats membres dfinir les exigences fondamentales pour les administrations nationales et pour les agriculteurs.
Le prsent rapport a t adopt par la Chambre I, prside par M. Ioannis SARMAS, Membre de la Cour des comptes, Luxembourg en sa runion du 10 octobre 2012.
Par la Cour des comptes
Vtor Manuel da SILVA CALDEIRA Prsident
36
ANNEXE I
COMPARAISON ENTRE LE RPUS ET LE RGIME DE PAIEMENT UNIQUE (RPU) Le RPU comme le RPUS visent fournir aux agriculteurs une aide au revenu. Dans les deux cas, les parcelles agricoles sur lesquelles le paiement est fond doivent tre la disposition des agriculteurs une date prcise lors de chaque campagne et doivent tre maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE) (telles quelles sont dfinies dans le rglement (CE) n 73/2009). Cependant, il existe deux diffrences majeures entre le RPU et le RPUS: a) Droits au paiement Dans le cadre du RPU, laide est dtermine sur la base de deux critres, savoir i) le nombre dhectares ligibles dont lagriculteur dispose et ii) la valeur des droits au paiement dtenus. Ceux-ci donnent droit une aide forfaitaire par hectare. Dans la plupart des cas, la valeur de chaque droit au paiement correspond au montant de laide directe octroye durant une priode de rfrence historique. Les droits au paiement peuvent tre dissocis des terres et ngocis sparment. Par contre, sagissant du RPUS, laide correspond un montant forfaitaire par hectare, calcul sur une base annuelle en divisant lenveloppe financire nationale par la superficie agricole utilise de ltat membre concern, et les droits au paiement nexistent pas. b) Dfinition des terres agricoles ligibles: bonnes conditions agricoles et BCAE Dans le cadre du RPUS, les paiements se rapportent toute surface ligible dune exploitation qui est utilise des fins agricoles (ce qui inclut son maintien dans de bonnes conditions agricoles et environnementales). linverse, dans le cadre du RPUS, la surface agricole ligible est celle qui est rellement utilise et qui tait maintenue dans de bonnes conditions agricoles au 30 juin 2003. Le rglement ne dfinit pas plus prcisment la notion de bonnes conditions agricoles. En pratique, elle na t utilise quau moment de ladhsion pour exclure de la SAU les parcelles qui taient abandonnes en juin 2003 et empcher les agriculteurs de demander laide pour des terres quils auraient recommenc exploiter aprs cette date. Il sagit donc essentiellement dune notion historique qui na plus aucune utilit dans la pratique, sauf dans les deux cas mentionns ci-aprs. Sagissant de la Bulgarie et de la Roumanie, lacte dadhsion ne mentionne pas la date limite du 30 juin 2003 et, en principe, les bonnes conditions agricoles doivent tre respectes chaque anne. Seule la Bulgarie a dfini les bonnes conditions agricoles. En Roumanie, les autorits nont pas dfini cette notion, avec pour consquence que des parcelles inutilises nont pas t exclues de la surface agricole. En pratique, les BCAE constituent dsormais la norme applicable en la matire, puisque les agriculteurs sont tenus de les respecter pour avoir droit au paiement intgral de laide au titre du RPU ou du RPUS.
ANNEXE II
AIDE AU REVENU VERSE AU TITRE DU RPUS POUR LES EXERCICES 2005 2011
(en millions deuros)
Exercice 21,2 27,8 35,1 40,5 50,6 60,6 70,5 306,3 141,0 415,6 1 124,3 29,9 95,1 261,1 831,7 3 885,3 28,7 83,6 220,1 771,1 1 671,6 1 962,5 8 646,0 24,6 69,5 183,5 639,4 1 401,6 19,4 55,5 146,3 508,3 1 123,9 420,1 528,8 611,0 698,5 2 258,4 16,9 48,4 128,2 445,4 977,3 0,0 13,6 38,4 103,3 373,4 807,1 0,0 102,2 122,0 139,5 179,7 225,2 264,8 1 116,2 7,9 25,1 81,8 316,0 702,0 0,0 82,8 1 449,2 1 721,3 2 082,9 2 974,5 3 723,5 4 461,0 5 084,4 21 496,8
Bulgarie
Rpublique tchque Estonie Chypre Lettonie Lituanie Hongrie Pologne Roumanie Slovaquie TOTAL
2005
0,0
212,4
2006
0,0
255,5
2007
0,0
309,6
2008
166,3
354,7
2009
208,5
437,3
2010
272,1
517,0
2011
289,7
580,6
TOTAL
936,6
2 667,1
Source: Rapports annuels du FEAGA relatifs aux exercices 2005-2011.
37
ANNEXE III
RPARTITION DE LAIDE AU REVENU DANS LE CADRE DU RPUS (CAMPAGNE 2010)
Paiement annuel de laide RPUS ( en euros ) Estonie 5 662 8 167 908 1 101 164 90 6 0 16 098 32 191 65 147 0 0 2 170 068 0 2 10 184 77 177 645 4 45 145 771 17 132 259 1 031 1 267 566 56 20 1 367 874 420 1 174 3 348 11 469 13 450 598 1 522 4 773 11 170 30 515 6 055 7 699 1 125 440 30 21 1 083 992 8 779 29 128 68 918 94 003 801 055 114 179 22 373 33 144 92 613 58 940 520 945 954 443 5 900 6 613 812 1 317 385 636 129 47 15 839 Chypre Lettonie Lituanie Hongrie Pologne Roumanie Slovaquie 3 822 12 724 3 174 3 776 818 1 170 303 105 25 892
Nombre de bnficiaires
Bulgarie
Rpublique tchque
< 500
1 761 219
63 377
500 et < 5 000 2 608 2 952 862 529 26 15
1 164 925
21 359
5 000 et < 10 000
62 135
10 000 et < 50 000
46 706
50 000 et < 100 000
6 060
100 000 et < 300 000
4 396
300 000 et < 500 000
746
500 000
287
TOTAL
3 046 474
91 728
Source: Cour des comptes europenne, sur la base des donnes de la Commission europenne relatives aux paiements (CATS).
38
39
SYNTHSE I.
En tant que rgime transitoire, le rgime de paiement unique la surface (RPUS) a t conu selon les mmes principes que le rgime de paiement unique (RPU), mais il nest pas fond sur des droits. Initialement, la priode de transition devait se terminer la fin de lanne 2006 mais, la demande des nouveaux tats membres, il a pu tre prolong de deux ans, jusqu la fin de lanne 2008 au plus tard. Dans lintervalle, il a t prorog jusqu la fin 2013. Le RPUS devait tre un rgime simplifi visant permettre aux nouveaux tats membres de grer les paie ments directs au moyen de rgles plus simples.
IV.
La Commission traite de cette question dans les propo sitions lgislatives concernant la politique agricole commune (PAC) lhorizon 2020 (dfinition de lagriculteur actif ). Le RPUS est un systme daide dcoupl et, par consquent, il nest li aucune obligation de production. Tout agriculteur percevant des aides doit toutefois exercer une activit agricole. Conformment au rglement (CE) n 73/2009 du Conseil, cela suppose quil doit au moins maintenir ses terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales (BCAE). Dans ce contexte, un exploitant ne devrait pas tre considr comme nexerant aucune activit agricole pour la simple raison quil ne maintient pas un certain niveau de production. Depuis 2010, les tats membres ont la possibilit dexclure du bnfice des paiements directs les personnes physiques ou morales dont les activits agricoles ne reprsentent quune part ngligeable de lensemble de leurs activits conomiques ou dont lactivit principale ou lobjet social ne relve pas de lexercice dune activit agricole.
40
V.
La Commission prend acte de lobservation de la Cour sur lidentification des parcelles ligibles. Toutefois, les nouveaux tats membres ont utilis les meilleures informations disponibles au moment de ltablissement de leur systme didentification des parcelles agricoles (SIPA). Au moyen de missions daudit et de plans daction, la Commission a soutenu les nouveaux tats membres dans leur effort pour amliorer la qualit des informations contenues dans leur SIPA. La dfinition des terres ligibles laide au titre du RPUS oblige les nouveaux tats membres exclure du paiement les superficies agricoles non utilises (non exploites pour divers motifs, notamment des facteurs dordre conomique ou social). Chaque fois que les audits de la Commission rvlent la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles, les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
VII.
La possibilit de rgionaliser les paiements au titre du RPUS nexiste pas, car le RPUS est un rgime de transition vers les paiements rgionaux au titre du RPU. En cons quence, dans le cas o un tat membre aurait souhait diffrencier les niveaux de paiements entre les rgions, il aurait pu le faire en introduisant le RPU ou, depuis 2010, au moyen des mesures daide spcifiques en application de larticle 131 du rglement (CE) n 73/2009. En outre, il existe dans le cadre des programmes de dveloppement rural (versements en faveur des zones dfavorises) des mesures destines soutenir les rgions dfavorises.
VIII.
Le niveau des paiements directs dans les tats membres est le rsultat dun compromis politique qui, toutefois, tait fond sur des critres et des priodes de rfrence historiques bien dfinis. Cest la mise en uvre progressive des paiements au titre du RPUS qui a t propose afin dviter les distorsions entre les diffrents secteurs conomiques. Les instruments de la PAC sont analyss en permanence par la Commission, notamment par lintermdiaire des valuations de la politique. En ce qui concerne les paiements directs, lvaluation des diffrents impacts a t divise par thme. Une valuation des effets sur les revenus des paiements directs a t publie en 2011 2 et une valuation de leffet structurel des paiements directs est pr sent en cours. Les rsultats devraient tre prts la fin du deuxime semestre de 2013. Le RPUS tant une drogation au RPU, ses effets sont valus conjointement avec le RPU dans le cadre de cette valuation.
VI.
Comme pour le RPU, il ny a pas de lien quantifi entre laide au titre du RPUS et les frais supports pour assurer une activit agricole, y compris la mise disposition de biens publics. Le RPUS est un paiement forfaitaire fond sur la superficie dont le principal objectif est de proposer un soutien au revenu de base. Grce lobligation de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, le RPUS favorise la protection des ressources naturelles, donnant ainsi une base la fourniture de biens publics par lagriculture. Cest ce qui ressort notamment de ltude sur les biens publics de lInstitut pour une politique europenne de lenvironnement (IPEE) 1. La situation varie sensiblement dans lEU-12 en ce qui concerne les dimensions des exploitations. Le RPUS tant un paiement fond sur la superficie, les grandes exploitations peroivent des paiements plus levs. En outre, les problmes spcifiques observs dans des secteurs et des rgions sensibles ont t pris en compte par les nouveaux tats membres pour octroyer respectivement les paie ments directs nationaux complmentaires (PDNC) et les aides spcifiques. Les propositions lgislatives concernant la PAC lhorizon 2020 reconnaissent la ncessit dintroduire la dfinition dagriculteur actif ainsi que la notion de redistribution de laide entre les tats membres et les agriculteurs.
1
IX.
La capitalisation du soutien dans le prix des terres peut tre effectivement plus leve dans un modle rgional de RPU ou dans le RPUS que dans un modle historique. Le fonctionnement des marchs fonciers dans les tats membres de lUnion europenne (UE) sous linfluence des mesures adoptes au titre de la PAC a t valu dans une tude commande par les ser vices de la Commission 3 . Nanmoins, parmi les facteurs qui influencent les prix de la terre, les subventions de la PAC ont un impact assez modeste. De plus, il ne sensuit pas ncessairement une augmentation de la capitalisation par rappor t aux anciennes formes couples de soutien.
2
http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/income/index_en.htm
Cooper, T., Hart, K., et Baldock, D., (2009) Provision of public goods through agriculture in the European Union (Production de biens publics par lagriculture dans lUnion europenne), rapport de la DG Agriculture et dveloppement rural, contrat n 30-CE-0233091/00-28, Institute for European Environmental Policy, Londres.
http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/landmarkets/ index_en.htm
41
X.
Larticle 122, paragraphe 3, du rglement (CE) n 73/2009 t a b l i t q u e l e R P U S d o i t t r e d i s p o n i b l e j u s q u a u 31 dcembre 2013. Cela signifie que le RPUS cessera dexister dans le cadre de la nouvelle PAC, ce dont les nouveaux tats membres ont connaissance depuis janvier 2009 dj, date laquelle le rglement a t publi. Les nouveaux tats membres peuvent dcider, chaque anne, dintroduire le rgime ordinaire (RPU) et la Commission a men plusieurs consultations techniques sur cette question avec certains nouveaux tats membres intresss. Il appartient toutefois aux tats membres de juger des avantages et des inconvnients dune telle dcision. La structure de la communaut agricole varie considrablement entre les tats membres, tout comme les capacits administratives de ces derniers.
XI. Rponse au troisime tiret

Les propositions lgislatives de la Commission visent permettre une rpartition plus quilibre de laide grce plusieurs mesures telles que la rduction progressive et le plafonnement des montants des paiements directs, la flexibilit entre les piliers, lattribution rgionale des plafonds nationaux, la convergence de la valeur des droits au paiement et le rgime des petits exploitants agricoles. Dans le cadre de la nouvelle politique, tous les tats membres (y compris les pays qui appliquent le RPUS) auront la possibilit de rgionaliser les paiements en tenant compte des caractristiques agronomiques et conomiques ainsi que de leur potentiel agricole rgional.
XI. Rponse au quatrime tiret

La question a t analyse dans le cadre dune tude sur le fonctionnement des marchs fonciers 5 et dans le bilan de sant de la PAC 6 valuation dimpact; en outre, une autre tude sur les facteurs de march est actuellement en cours au sein du 7 e programme-cadre de RDT 7. En leur offrant une garantie de revenus effective et une stabilit minimale en la matire, le RPUS aide les agriculteurs attnuer les effets nfastes de ces facteurs structurels.
XI. Rponse commune aux tirets 1 et 2

D es cr itres tels que celui d une ac tivit agricole concrte et rgulire pourraient lier le niveau de laide lacquittement par le bnficiaire dune obligation de production relle qui serait incompatible la fois avec les objectifs la PAC consistant promouvoir lorientation vers le march des agriculteurs au moyen de paiements directs dcoupls et avec les rgles de la bote verte de lOrganisation mondiale du commerce (OMC). En outre, la diversification des activits est une prcieuse solution alternative aux opportunits de croissance limite dans le secteur agricole. En vertu de la lgislation actuelle [article 2 du rglement (CE) n 73/2009], toute personne physique ou morale qui exerce une activit agricole pourrait bnficier de paiements directs. Les tats membres ont toutefois la possibilit de limiter laccs au paiement direct en appliquant lar ticle 28, paragraphe 2, dudit rglement. En outre, il convient de noter que les tats membres ont lobligation dtablir des exigences minimales en matire de bonnes conditions agricoles et environnementales. Cette question est traite dans les propositions de la Commission concernant la PAC lhorizon 2020 par lintroduction dune dfinition de lagriculteur actif et de lactivit agricole 4.
4
XI. Rponse au cinquime tiret

I l appar tient aux tats membres dadopter une dci sion relative la mise en uvre du RPU et de demander consulter la Commission. En cas de besoin, les services de la Commission se tiennent la disposition des tats membres pour toute consultation ou assistance que ces derniers solliciteraient. La Commission doit respecter le principe de subsidiarit et ne peut pas intervenir dans les questions relevant des comptences des tats membres.
5
Study on the Functioning of Land Markets in the EU Member States under the Influence of Measures Applied under the Common Agricultural Policy (tude sur le fonctionnement des marchs fonciers dans les tats membres de lUE sous linfluence de mesures prises au titre de la politique agricole commune), rapport final de novembre 2008, http://ec.europa.eu/ agriculture/analysis/external/landmarkets/index_en.htm.
6
Bilan de sant de la PAC valuation dimpact. Note n 1: http:// ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/ia_annex/c1_en.pdf.

7
Proposition de rglement du Parlement europen et du Conseil tablissant les rgles relatives aux paiements directs en faveur des agriculteurs au titre des rgimes de soutien relevant de la politique agricole commune, articles 9 et 4 respectivement.
Comparative Analysis of Factor Markets for Agriculture across the Member States (analyse comparative des marchs de facteurs de lagriculture dans lensemble des tats membres), http://cordis.europa.eu/ search/index.cfm?fuseaction=proj.document&PJ_RCN=11351201. Le projet march des facteurs de production a dbut le 1er septembre 2010 et prendra fin le 31 aot 2013.
42
INTRODUCTION 7.
Conformment au trait dadhsion, le RPUS tait la disposition des nouveaux tats membres jusqu la fin 2006, avec la possibilit de le proroger deux fois dune anne ( jusqu la fin 2008) la demande du nouvel tat membre.
21.
Les tats membres doivent apprcier si les caractris tiques de lutilisation des sols nempchent une utilisation agricole. Conformment la lgislation de lUE en vigueur [article 2, point a), du rglement (CE) n 73/2009], les bnficiaires mentionns titre dexemple sont considrs comme des agriculteurs pour autant quils exercent une activit agricole. Ces agriculteurs ont droit au paiement au titre du RPUS si les conditions dligibilit sont remplies. Cependant, conformment larticle 28, paragraphe 2, du rglement (CE) n 73/2009, les tats membres ont la possibilit dexclure du RPUS les agriculteurs dont les activits agricoles ne reprsentent quune part ngligeable de lensemble de leurs activits conomiques. Chaque fois que les audits de la Commission rvlent la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles, les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
REMARQUES 20.
Seuls les agriculteurs rpondant la dfinition nonce dans le rglement (CE) n 73/2009 (personnes exerant une activit agricole) peuvent prtendre cette aide. La dfinition reflte la nature dcouple du rgime et lobjectif consistant promouvoir lorientation vers le march des agriculteurs tout en garantissant le respect des rgles de la bote verte de lOMC. Des obligations de production ou des liens avec des facteurs de production ne peuvent tre imposs comme critres dligibilit. Nanmoins, les propritaires fonciers sans activit agricole et les non- exploitants ne peuvent bnficier des paiements. Dans ce contexte, il peut arriver que des agriculteurs remplissent uniquement le critre des BCAE, et nexercent par consquent quune activit agricole limite. Toutefois, il convient de rappeler que les tats membres sont tenus de mettre en place des exigences minimales pour les BCAE. Cette question a t traite dans les propositions lgislatives de la Commission sur la PAC lhorizon 2020 en proposant la dfinition de lagriculteur actif. Chaque fois que les audits de la Commission rvlent la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles, les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
22.
La dfinition de lactivit agricole reflte lobjectif consistant promouvoir lorientation vers le march des agriculteurs tout en garantissant le respect des rgles de la bote verte de lOMC. Le RPUS est dissoci de la production et conforme aux rgles de la bote verte de lOMC et, par consquent, des obligations de production ou des liens avec des facteurs de production ne peuvent tre imposs comme critres dligibilit. Dans ce contexte, les agriculteurs peuvent dcider de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au lieu de produire des produits agricoles. Le principal objec tif du dcouplage est de renforcer lorientation vers le march et, dune manire gnrale, les agriculteurs, en tant quentrepreneurs, exploitent activement leurs terres afin de tirer un revenu de la vente de leurs produits et ventuellement dautres activits. La dcision de ne pas produire est galement un comportement ax sur le march si les cots de production variables ne sont pas couverts. La Commission est toutefois davis que la majorit des terres agricoles bnficiant du RPUS est utilise pour la production et que les bnficiaires dont les activits sont limites ne reprsentent quun faible pourcentage de la superficie totale vise par le RPUS. Voir galement la rponse de la Commission au point 20.
43
Encadr 1
La Commission aborde cette question dans ses propositions lgislatives sur la PAC lhorizon 2020 en proposant une dfinition de lagriculteur actif. En vertu de la lgislation actuelle [article 2 du rglement (CE) n 73/2009], toute personne physique ou morale qui exerce une activit agricole pourrait bnficier de paiements directs. Les tats membres ont toutefois la possibilit de limiter laccs au paiement direct en appliquant lar ticle 28, paragraphe 2, dudit rglement. En outre, il convient de noter que les tats membres ont lobligation dtablir des exigences minimales en matire de bonnes conditions agricoles et environnementales. Chaque fois que les audits de la Commission rvlent la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles, les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
24.
Par surface agricole utilise, on entend la surface totale occupe par les terres arables, les prairies permanentes, les cultures permanentes et les jardins potagers, conformment la dfinition de la Commission ses fins statistiques. Selon cette dfinition, si une parcelle agricole nest plus exploite pour une raison quelconque (conomique, sociale), elle est incluse dans la catgorie autres superficies comme non ligibles au titre du RPUS. Il appartient aux tats membres dvaluer si les caractristiques de la parcelle ne sont pas de nature empcher une utilisation agricole. Chaque fois que les audits de la Commission rvlent la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles, les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
28.
Pour la Bulgarie et la Roumanie, la rfrence historique des parcelles qui se trouvaient dans de bonnes conditions agricoles a t abandonne en raison de la structure particulire des secteurs agricoles avant ladhsion. Pour plusieurs raisons (parcelles fragmentes, situations floues au niveau des droits de proprit et manque de capitaux), de grandes tendues de terres agricoles ntaient toujours pas cultives la date de ladhsion. Par consquent, il a t dcid dappliquer la condition lie au maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles, sur une base annuelle.
23.
Lorsquil a examin, loccasion du bilan de sant, les moyens de mieux cibler les aides directes alloues, le Conseil a estim quil convenait daccorder aux tats membres une marge de manuvre pour dterminer, conformment au principe de subsidiarit et en fonction de leurs ralits conomiques spcifiques, quels sont les paramtres prendre en compte pour lapplication de la possibilit qui leur est laisse (dexclure du bnfice des paiements directs une personne physique ou morale dont les activits agricoles ne constituent quune part ngligeable de lensemble de ses activits conomiques ou dont lactivit principale ou lobjet social nest pas lexercice dune activit agricole). Cette question est galement traite dans les propositions lgislatives de la Commission sur la PAC lhorizon 2020 par lintroduction dune dfinition de lagriculteur actif.
44
Rponse commune aux points 30 32
Les nouveaux tats membres ont utilis les meilleures informations disponibles au moment dtablir leurs SIPA. Les audits raliss par la Commission en 2004 avaient conclu que les SIPA taient, dans lensemble, oprationnels en Slovaquie, en Pologne et en Hongrie. Les informations relatives aux parcelles agricoles ligibles enregistres dans le SIPA ntaient pas toujours entirement correctes mais, les missions daudit et les plans daction mens en Bulgarie et en Roumanie ont permis la Commission de soutenir les nouveaux tats membres dans leurs efforts pour amliorer la qualit des informations contenues dans leurs systmes didentification des parcelles.
38.
Chaque demande de rvision de la surface agricole utilise a t analyse par la Commission sur la base de critres objectifs (par exemple, la taille des exploitations agricoles, lexprience acquise concernant les demandes daide au cours des annes prcdentes, la mise jour du SIPA, etc.). Lexprience acquise sur le long terme en matire de demandes daide est considre comme lun des critres objectifs. En 2005, les autorits slovaques ont demand la modification de la superficie agricole utilise (SAU) sur la base de la demande daide au titre du RPUS prsente en 2004 (donnes portant sur une anne uniquement). La Commission na pas jug que la demande tait suffisamment fonde en raison de la situation particulire de la Rpublique slovaque au cours de cette priode (contentieux fonciers) et dune exprience limite en matire de RPUS. Toutefois, en novembre 2008, la Rpublique slovaque a soumis nouveau la demande dajustement de la superficie agricole utilise sur la base de dj quatre annes dexprience en ce qui concerne les demandes daide au titre du RPUS et la Commission a accd cette demande.
33.
Aux fins du RPUS, la surface agricole valide par la Commission est celle que les nouveaux tats membres ont estime (en utilisant des critres objectifs) avant ladhsion comme tant la superficie ligible potentielle qui fera lobjet dune demande. Dans le systme didentification des parcelles agricoles (LPIS), la superficie agricole totale est enregistre; cette superficie ne fait toutefois pas finalement lobjet dune demande dans son intgralit par lagriculteur (pour diverses raisons, notamment le processus de restitution des terres, la fragmentation des parcelles, laccs la terre, etc.). En consquence, la superficie valide par la Commission peut tre infrieure la superficie agricole totale enregistre dans le SIPA.
39.
Lexistence de terres laisses labandon est lune des raisons pour lesquelles des parcelles sont dclares inligibles. Les audits de la Commission rvlent rgulirement la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles et les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
34.
La diffrence entre la surface agricole aux fins du RPUS, telle quelle est tablie lannexe VIII du rglement (CE) n 1121/2009, et la superficie maximale ligible au titre du RPUS enregistre dans le SIPA peut tre explique. Par consquent, la Commission na pas jug ncessaire de demander aux tats membres danalyser cet cart. Voir aussi la rponse au point 33.
40.
Les anomalies constates au cours daudits font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
35. Rponse commune aux points a) et b)

Le principe de lapplication dun coefficient de rduction est un mcanisme standard visant viter que les plafonds budgtaires ne soient dpasss. Aucune incertitude nest possible tant donn que les tats membres peuvent communiquer suffisamment lavance aux agriculteurs le montant maximal du paiement par hectare auquel ils auront droit au titre du RPUS [la rpartition de lenveloppe budgtaire disponible et la superficie agricole dans le cadre du RPUS, telle qutablie lannexe VIII du rglement (CE) n 1121/2009], ainsi que lestimation de la rduction possible sur la base des donnes provenant des demandes daide.
45
41.
Les audits de la Commission en Hongrie ont confirm que la qualit du SIPA sest amliore au cours des dernires annes. En ce qui concerne la Roumanie, la Commission a dcid, en 2012, sur la base des audits effectus en 2011, de lever sa rserve sur le SIGC au motif que le plan daction de la Roumanie avait t men bien, correctement mis en uvre et que le systme tait oprationnel et de qualit suffisante pour lanne de demande 2011. Un audit de la mise en uvre du SIGC rvis sera ralis en 2012 dans le cadre du programme daudit normal. Pour la Bulgarie, un plan daction SIGC dtaill a t labor, et il a t achev en novembre 2011, comme prvu. Nanmoins, sil ressor tait des audits raliss (fin 2011, dbut 2012) que les travaux effectus taient satisfaisants, la Commission ne disposait pas encore de garanties suffisantes que lapplication des nouveaux lments dans le traitement des demandes relatives 2012 fonctionnerait correctement. En consquence, la rserve na pas t leve 8. La dcision de lagriculteur de poursuivre la production agricole sur les hectares ligibles ou tout simplement de maintenir la sur face dans de BCAE doit tre dicte par les conditions du march, et non par laide. La dfinition de normes nationales par les tats membres ne signifie pas ncessairement quil est attendu de lagriculteur quil exerce une activit visant maintenir ou accrotre la production agricole. La dfinition dEurostat exclut les terres laisses labandon de la surface agricole utilise. Dans les propositions lgislatives de la Commission sur la PAC lhorizon 2020, la dfinition de lagriculteur actif permettra de mieux cibler laide.
Encadr 2
Conformment larticle 143 ter, paragraphe 4, du rglement (CE) n 1782/2003 [ar ticle 124 du rglement (CE) n 73/2009], la sur face agricole aux fins du rgime de paiement unique la sur face est la partie de la sur face agricole utilise maintenue dans de bonnes conditions agricoles, quelle soit ou non exploite, le cas chant, adapte conformment aux critres objectifs dfinir par la Bulgarie ou la Roumanie aprs approbation de la Commission. Pour la Bulgarie, les critres nationaux dterminant les bonnes conditions agricoles pour les superficies de pturages taient fonds sur ladquation des terres au pturage. Par consquent, toute parcelle se trouvant en bonne condition agricole est ligible pour les paiements au titre du RPUS en Bulgarie. Les autorits roumaines ont dfini des lignes directrices pour la classification des terres laisses labandon. En outre, dans le cadre du plan daction de la Roumanie, celles-ci ont contrl plus de 11 000 parcelles de rfrence, qui taient considres comme potentiellement laisses labandon afin de vrifier leurs conditions dligibilit. Les audits de la Commission rvlent rgulirement la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles et les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
42.
Toutes les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
43.
Il peut y avoir des cas spcifiques o le caractre ligible des terres aux paiements directs nest pas totalement vident. Pour remdier ce problme, la Commission a labor un questionnaire et un document de rflexion qui refltaient lchange de vues qui a eu lieu avec les tats membres. Le document de rflexion (DS/2010/04 rv. 1) a conclu ( partir des questionnaires et de la discussion) que lligibilit des surfaces est incontestable dans la grande majorit des cas et lapprciation ne pose de problme ni aux contrleurs, ni aux agriculteurs.
8
AAR 2011, page 75, http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/ agri_aar_2011.pdf.
44.
Le RPUS est un paiement forfaitaire fond sur la superficie dont le principal objectif est de proposer un soutien au revenu de base.
46
46.
Outre laugmentation des prix et de laide publique, la hausse du revenu par UTA sexplique galement par une diminution de la main-duvre au cours de la priode.
51.
La situation est sensiblement diffrente dun pays lautre de lUE-12. tant donn que le RPUS est un paiement la surface, les exploitations agricoles de grandes dimensions en termes dhectares peroivent des paiements plus levs, qui ne sont pas ncessairement accompagns dun niveau de production suprieur. Leffet redistributif est visible mme dans le cadre du RPU, dans lequel 9 des aides dcouples sont accordes 82 % de bnficiaires percevant moins de 10 000 euros, mais qui ne reprsentent que 24 % du montant total des paiements. Souvent, le 0,2 % comprend de grandes coopratives composes de nombreuses petites exploitations. Il a t convenu par le Conseil que la notion de modulation (rduction progressive des paiements directs) ne sapplique aux nouveaux tats membres que lorsque le niveau des paiements directs est au moins gal celui des autres tats membres. La question de la rpartition approprie des aides entre les exploitations de diffrentes tailles est aborde dans les propositions lgislatives concernant la PAC lhorizon 2020, au moyen de la rduction progressive et du plafonnement des montants des paiements ainsi que dun rgime spcifique pour les petits exploitants.
47.
Pour dcrire la situation de manire exhaustive, il convient galement de prendre en compte les revenus du march pour valuer le rle des paiements au titre du RPUS.
48.
En 2004, lorsque le RPUS a t introduit, la valeur ajoute nette a augment dans lEU-10 mais galement dans lEU-15. La valeur ajoute nette a ultrieurement t modifie sans lien prcis avec la mise en uvre du RPUS.
49.
Le RPUS a t conu comme une aide la surface, sans quil soit ncessaire pour les agriculteurs de dclarer leurs revenus. Le montant du concours financier correspond aux hectares donnant droit laide. En outre, les nouveaux tats membres peuvent cibler des groupes spcifiques dagriculteurs/secteurs via les PDNC (et soutien spcifique). La situation des revenus des petits agriculteurs est aborde dans les propositions lgislatives concernant la PAC lhorizon 2020. Les propositions lgislatives de la Commission sur la PAC lhorizon 2020 comprennent un lment de rduction progressive et le plafonnement des paiements directs, ce qui permettra une limitation des paiements effectus en faveur des exploitants agricoles.
52.
Afin de prser ver la simplicit du rgime, le RPUS nen a u t o r i s e p a s l a r gi o n a l i s a t i o n . Le s n o u ve a u x t a t s membres sont toutefois autoriss accorder des PDNC sur des bases sectorielles pour compenser la mise en uvre progressive. Cet instrument, associ laide accorde au titre de larticle 131 (aide spcifique) permet de rpondre efficacement aux besoins spcifiques des agriculteurs oprant dans les secteurs sensibles (par exemple les leveurs sans surfaces agricoles). Outre le RPUS, les aides prvues dans le cadre des programmes de dveloppement rural visent cibler les agriculteurs dans les zones dfavorises (paiements en faveur des zones dfavorises).
9
50.
Dans un rgime de soutien dcoupl institu pour encourager les agriculteurs une plus grande orientation vers le march, le fait dajuster le niveau de soutien, par exemple, au niveau de revenu des agriculteurs, nuirait lobjectif. Par ailleurs, tant donn que le niveau de revenu est troitement li au niveau et au type de production, les rgles de la bote verte de lOMC ne seraient certainement pas satisfaites. La Commission reconnat cependant que la rpartition des aides entre agriculteurs doit tre plus cible; cest pourquoi cette question se trouve au cur des propositions lgislatives concernant la PAC lhorizon 2020 qui mettent en avant, par exemple, les jeunes agriculteurs, les petits agriculteurs, les zones soumises des contraintes naturelles, etc.
Donnes CATS de 2010.
47
53.
Le RPUS est un systme dcoupl et, par consquent, il nest li aucune obligation de produc tion. Dans ce contexte, un exploitant ne devrait pas tre considr comme nexerant aucune activit agricole pour la simple raison quil ne maintient pas un certain niveau de production. Nanmoins, tout agriculteur percevant des aides doit exercer une activit agricole, ce qui signifie quil doit au moins maintenir ses terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales. Mme si les terres sont uniquement conserves dans de bonnes conditions agricoles et environnementales, le RPUS contribue la protection des ressources naturelles et constitue ainsi la base permettant lagriculture de fournir des biens publics. Il nest pas utile dintroduire la production agricole en tant que critre, car cela irait lencontre du caractre dcoupl des paiements, ce qui ne serait pas compatible avec les conditions de la bote verte de lOMC. La question a galement t aborde dans le bilan de sant en introduisant larticle 28, paragraphe 2, du rglement (CE) n 73/2009, au moyen duquel les tats membres peuvent exclure les bnficiaires dont les activits agricoles ne reprsentent quune part ngligeable de lensemble de leurs activits conomiques, ou qui nexercent aucune activit agricole. Cette question est galement traite dans les propositions lgislatives de la Commission sur la PAC lhorizon 2020 par lintroduction dune dfinition de lagriculteur actif.
57.
Les instruments de la PAC sont analyss en permanence par la Commission, notamment au moyen dvaluations des instruments de politique. En ce qui concerne les paiements directs, lvaluation des diffrents impacts a t rpartie par thme. Une valuation de leffet sur le revenu des aides directes a t publie en 2011 et la Commission procde actuellement une valuation externe des effets structurels des aides directes, qui examinera leffet des rgimes de soutien direct, notamment le RPUS, sur diffrents aspects de la structure des exploitations agricoles 10 . Lvaluation doit tre complte lautomne 2013. Le RPUS tant un rgime de transition vers le RPU, ses effets sont valus conjointement avec ceux du RPU dans le cadre de ces valuations.
58.
En outre, dautres instruments de la PAC tels que laide au dveloppement rural et le systme de conseil agricole sont la disposition des agriculteurs pour les aider faire face la plupart des problmes mentionns par la Cour. Ces mesures sont conues et choisies par les tats membres parmi un large ventail de possibilits pour rpondre leurs besoins en termes de modernisation des exploitations agricoles, de formation des salaris, etc. Pour ce qui est de la politique foncire elle-mme, des droits de proprit et de leur fragmentation, laction de la Commission est rduite car elles ne relvent pas de ses domaines de comptences. En leur offrant une garantie de revenus effective et une stabilit minimale en la matire, le RPUS aide les agriculteurs attnuer les effets nfastes de ces facteurs structurels.
10
54.
Les nouveaux tats membres sont autoriss accorder des PDNC au titre des bases sectorielles pour compenser la mise en uvre progressive. Cet instrument, associ laide accorde au titre de larticle 131 (aide spcifique) permet de rpondre efficacement aux besoins spcifiques des agriculteurs oprant dans les secteurs sensibles (par exemple les leveurs sans surfaces agricoles).
55.
Le programme d valuation de la direc tion gnrale de lagriculture et du dveloppement rural prvoit que les mesures nonces lar ticle 68 seront values en 2013/2014. La Commission disposera ainsi dun ensemble e x h a u s t i f d e d o n n e s c o n c e r n a n t l a p p l i c a t i o n d e s mesures, notamment du rapport que les tats membres doivent prsenter au plus tard le 1 er octobre 2012, et il sera possible de rpondre aux modifications introduites par les tats membres le 1 er aot 2011. La Commission rappelle que larticle 68 autorise galement les tats membres utiliser une partie de leur enveloppe RPUS pour accorder une aide spcifique en mettant en uvre huit autres catgories de mesures.
En particulier, lvaluation portera sur les effets des mesures de soutien direct sur les structures agricoles (taille, nombre, utilisation des terres, cheptel), la poursuite des activits agricoles dans les zones marginales, les incidences sur la population active, les stratgies en matire de capital et de gestion des entreprises agricoles.
48
59.
La Commission ne partage pas entirement le point de vue de la Cour. Ltude externe sur les marchs fonciers indique que le niveau de la capitalisation varie entre pays et rgions en raison de diffrences sur le plan de la structure de leurs marchs fonciers. tant donn que leffet de subvention influence non seulement les prix des intrants, mais aussi les prix la production, leur incidence sur la rentabilit des activits agricoles nest pas uniforme et difficile valuer. Si les RPUS sont capitaliss dans la valeur des terrains et que lagriculteur est propritaire foncier, toute capitalisation du RPUS accrot directement la valeur de ses actifs. En revanche, si un agriculteur loue les terres, les paiements au titre du RPUS compenseraient toute capitalisation sur la location des terres et auraient, tout au plus, un effet nul par rapport une situation sans RPUS. Il convient en outre de rappeler que de nombreux oprateurs qui louent leurs terres sont eux-mmes des agriculteurs.
61.
Lextension du RPUS a rsult dune demande des nouveaux tats membres sur le plan politique. Conformment au trait dadhsion, le RPUS tait la disposition des nouveaux tats membres jusqu la fin 2006, avec la possibilit de le renouveler deux fois pour une anne ( jusqu la fin 2008), la demande des nouveaux tats membres au niveau politique. Larticle 122, paragraphe 3, du rglement (CE) n 73/2009 t a b l i t q u e l e R P U S d o i t t r e d i s p o n i b l e j u s q u a u 31 dcembre 2013. Cela signifie que le RPUS cessera dexister dans le cadre de la nouvelle PAC, ce dont les nouveaux tats membres ont connaissance depuis janvier 2009 dj, date laquelle le rglement a t publi.
64.
Le RPUS na jamais t prsent comme un rgime permanent mais bien comme une drogation au rgime de lUE qui se trouvait la disposition des nouveaux tats membres avant leur transfert vers le RPU. Les nouveaux tats membres ont tous les ans la possibilit de mettre un terme lapplication du RPUS et dintroduire le rgime standard de lUnion europenne. Plusieurs discussions et consultations techniques ont eu lieu entre la Commission et les autorits des nouveaux tats membres qui avaient envisag lintroduction du RPU dans le pass. Il appartient toutefois aux nouveaux tats membres de juger des avantages et des inconvnients dune telle dcision de mettre fin au RPUS et de mettre en place des structures administratives appropries conformment la lgislation de lUE. Larticle 122, paragraphe 3, du rglement (CE) n 73/2009 t a b l i t q u e l e R P U S d o i t t r e d i s p o n i b l e j u s q u a u 31 dcembre 2013. Cela signifie que le RPUS cessera dexister dans le cadre de la nouvelle PAC, ce dont les nouveaux tats membres ont connaissance depuis janvier 2009 dj, date laquelle le rglement a t publi.
60.
La Commission a analys les effets de laide sur les prix des terres (pour nen mentionner que quelques-uns: lanalyse dimpact dans le cadre du bilan de sant de la PAC, lvaluation de limpact des propositions concernant la PAC lhorizon 2020; dautre part, une tude externe portant sur le march foncier dans lUE a t lance linitiative de la Commission). La capitalisation du soutien dans les prix de la terre est peuttre effectivement plus leve dans un modle rgional de RPU ou dans le RPUS que dans un modle historique. Cela a t notamment valu dans une tude commande par les services de la Commission 11 . Nanmoins, parmi les facteurs qui influencent les prix de la terre, les subventions de la PAC ont un impact assez modeste. En effet, lvolution du prix des terres agricoles est le rsultat dune interaction complexe entre plusieurs facteurs dinfluence, et le systme de soutien agricole nest que lun dentre eux. De plus, il ne sensuit pas ncessairement une augmentation de la capitalisation par rapport aux anciennes formes couples de soutien. Il convient donc dtre prudent au moment de tirer des conclusions sur leffet exact du RPUS sur le prix des terres agricoles.
Encadr 3
La politique foncire ne relve pas des comptences de lUE. En outre, la Commission na pas le droit dintervenir dans les arrangements privs rsultant de ngociations entre les agriculteurs et les propritaires.
11
65.
Il appartient aux tats membres de prendre en temps utile une dcision sur la mise en uvre du RPU. Voir aussi la rponse au point 64.
Study on the Functioning of Land Markets in the EU Member States under the Influence of Measures Applied under the Common Agricultural Policy (tude sur le fonctionnement des marchs fonciers dans les tats membres de lUE sous linfluence de mesures prises au titre de la politique agricole commune), http://ec.europa.eu/agriculture/analysis/external/landmarkets/ index_en.htm.
49
67.
La rpartition du RPUS entre les agriculteurs reflte bien les caractristiques structurelles des exploitations agricoles et elle est proportionnelle la contribution des agriculteurs au maintien des terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales; ce titre, elle contribue la protection des ressources naturelles et la production de biens publics par lagriculture. Comme pour le RPU, il ny a pas de lien quantifi entre laide au titre du RPUS et les frais supports pour assurer une activit agricole, y compris la mise disposition de biens publics. Les tats membres qui souhaitaient moduler le niveau des paiements selon les rgions auraient pu le faire en introduisant le RPU ou, depuis 2010, grce laide sp cifique. En outre, il existe dans le cadre des programmes de dveloppement rural (versements en faveur des zones dfavorises) des mesures destines soutenir les rgions dfavorises. En leur offrant une garantie de revenus effective et une stabilit minimale en la matire, le RPUS aide les agriculteurs attnuer les effets nfastes de ces facteurs structurels. Une valuation de leffet sur le revenu de laide directe a t publie en 2011 et la Commission procde actuellement une valuation externe des effets structurels de laide directe, qui examinera leffet des rgimes de soutien direct, notamment du RPUS, sur diffrents aspects de la structure des exploitations agricoles. Les nouveaux tats membres peuvent dcider, chaque anne, dintroduire le rgime ordinaire (RPU) et la Commission a men plusieurs consultations techniques sur cette question avec certains nouveaux tats membres intresss. En cas de besoin, les services de la Commission se tiennent la disposition des tats membres pour toute consultation ou assistance que ces derniers solliciteraient.
68.
La dfinition de lactivit agricole reflte lobjectif consistant promouvoir lorientation vers le march des agriculteurs tout en garantissant le respect des rgles de la bote verte de lOMC. Le RPUS est dissoci de la production et conforme aux rgles de la bote verte de lOMC et, par consquent, des obligations de production ou des liens avec des facteurs de production ne peuvent tre imposs comme critres dligibilit. Dans ce contexte, les agriculteurs peuvent dcider de maintenir les terres dans de bonnes conditions agricoles et environnementales au lieu de produire des produits agricoles. Le principal objec tif du dcouplage est de renforcer lorientation vers le march et, dune manire gnrale, les agriculteurs, en tant quentrepreneurs, exploitent activement leurs terres afin de tirer un revenu de la vente de leurs produits et ventuellement dautres activits. La dcision de ne pas produire est galement un comportement ax sur le march si les cots de production variables ne sont pas couverts. La Commission est toutefois davis que la majorit des terres agricoles bnficiant du RPUS est utilise pour la production et que les bnficiaires dont les activits sont limites ne reprsentent quun faible pourcentage de la superficie totale vise par le RPUS. Lorsquil a examin, loccasion du bilan de sant, les moyens de mieux cibler laide alloue, le Conseil a estim quil convenait daccorder aux tats membres une marge de manuvre pour dterminer, conformment au principe de subsidiarit et en fonction de leurs ralits conomiques spcifiques, quels sont les paramtres prendre en compte pour lapplication de la possibilit qui leur est laisse (dexclure du bnfice des paiements directs une personne physique ou morale dont les activits agricoles ne constituent quune part ngligeable de lensemble de ses activits conomiques ou dont lactivit principale ou lobjet social nest pas lexercice dune activit agricole). Cette question est galement traite dans les propositions lgislatives de la Commission sur la PAC lhorizon 2020 par lintroduction dune dfinition de lagriculteur actif.
50
69.
Les audits de la Commission rvlent rgulirement la prsence de terres inligibles dans le systme didentification des parcelles et les dficiences constates font lobjet dun suivi dans le cadre de lapurement des comptes.
71.
Voir la rponse la recommandation 3.
Recommandation n 3
Les propositions lgislatives de la Commission visent permettre une rpartition plus quilibre de laide grce plusieurs mesures telles que la rduction progressive et le plafonnement des montants des paiements directs, la flexibilit entre les piliers, lallocation rgionale des plafonds nationaux, la convergence de la valeur des droits au paiement et rgime en faveur des petits agriculteurs. Dans le cadre de la nouvelle politique, tous les tats membres (y compris les pays qui appliquent le RPUS) auront la possibilit de rgionaliser les paiements en tenant compte des caractristiques agronomiques et conomiques ainsi que de leur potentiel agricole rgional.
Rponse commune aux recommandations 1 et 2

Des critres tels que lactivit agricole concrte et rgulire pourrait lier le niveau de laide la ralisation par le bnficiaire dune obligation de production relle qui serait incompatible la fois avec les objectifs la PAC relatifs une meilleure orientation vers le march au moyen de paiements directs dcoupls et avec les conditions de la bote verte de lOMC. En outre, la diversification des activits est une prcieuse solution alternative aux opportunits de croissance limite dans le secteur agricole. En vertu de la lgislation actuelle [article 2 du rglement (CE) n 73/2009], toute personne physique ou morale qui exerce une activit agricole pourrait bnficier de paiements directs. Les tats membres ont toutefois la possibilit de limiter laccs au paiement direct en appliquant lar ticle 28, paragraphe 2, dudit rglement. En outre, il convient de noter que les tats membres ont lobligation dtablir des exigences minimales en matire de bonnes conditions agricoles et environnementales. Cette question est traite dans les propositions de la Commission concernant la PAC lhorizon 2020 par lintroduction dune dfinition de lagriculteur actif et de lactivit agricole.
72.
Une valuation de leffet sur le revenu des aides directes a t publie en 2011 et la Commission procde actuellement une valuation externe des effets structurels des aides directes, qui examinera leffet des rgimes de soutien direct, notamment le RPUS, sur diffrents aspects de la structure des exploitations agricoles 12 . Lvaluation doit tre complte lautomne 2013.
73.
En leur offrant une garantie de revenus effective et une stabilit minimale en la matire, le RPUS aide les agriculteurs attnuer les effets nfastes de ces facteurs structurels.
12
70.
La possibilit de rgionaliser les paiements au titre du RPUS nexiste pas, car le RPUS est un rgime de transition vers les paiements rgionaux au titre du RPU. En cons quence, dans le cas o un tat membre aurait souhait diffrencier les niveaux de paiements entre les rgions, il aurait pu le faire en introduisant le RPU ou, depuis 2010, au moyen des mesures daide spcifiques en application de larticle 131 du rglement (CE) n 73/2009. En outre, des mesures existent dans le cadre des programmes de dveloppement rural (paiements en faveur des zones dfavorises) et sont destines soutenir les rgions dfavorises.
En particulier, lvaluation portera sur les effets des mesures de soutien direct sur les structures agricoles (taille, nombre, utilisation des terres, cheptel), la poursuite des activits agricoles dans les zones marginales, les incidences sur la population active, les stratgies en matire de capital et de gestion des entreprises agricoles.
51
74.
Si les RPUS sont capitaliss dans la valeur des terrains et que lagriculteur est propritaire foncier, toute capitalisation du RPUS accrot directement la valeur de ses actifs. En revanche, si un agriculteur loue les terres, les paiements au titre du RPUS compenseraient toute capitalisation sur la location des terres et auraient, tout au plus, un effet nul par rapport une situation sans RPUS. Il convient en outre de rappeler que de nombreux oprateurs qui louent leurs terres sont eux-mmes des agriculteurs.
75.
I l appar tient aux tats membres dadopter une dci sion relative la mise en uvre du RPU et de demander consulter la Commission. En cas de besoin, les services de la Commission se tiennent la disposition des tats membres pour toute consultation ou assistance que ces derniers solliciteraient. La Commission doit respecter le principe de subsidiarit et ne peut pas intervenir dans les questions relevant des comptences des tats membres. Voir galement la rponse la recommandation 5.
Recommandation n 4
La question du prix des terres a t analyse dans le cadre dune tude sur le fonctionnement des marchs fonciers 13, dans le bilan de sant de la PAC 14 valuation dimpact, et une autre tude sur les facteurs de march est actuellement en cours au sein du 7 e programme-cadre de RDT 15. En outre, la Commission procde actuellement une valuation de lincidence des aides directes sur les structures agricoles. En ce qui concerne les outils proposs, le RPUS aide les agriculteurs attnuer les effets nfastes des faiblesses structurelles en leur offrant une garantie de revenus effective et une stabilit minimale en la matire. En outre, dautres instruments de la PAC tels que laide au dveloppement rural et le systme de conseil agricole sont la disposition des agriculteurs pour les aider faire face la plupart des problmes mentionns par la Cour. Ces mesures sont conues et choisies par les tats membres parmi un large ventail de possibilits pour rpondre leurs besoins en termes de modernisation des exploitations agricoles, de formation des salaris, etc. Le RPUS aide les agriculteurs attnuer les effets nfastes de ces facteurs structurels.
13
Recommandation n 5
I l appar tient aux tats membres dadopter une dci sion relative la mise en uvre du RPU et de demander consulter la Commission. En cas de besoin, les services de la Commission se tiennent la disposition des tats membres pour toute consultation ou assistance que ces derniers solliciteraient. La Commission doit respecter le principe de subsidiarit et ne peut pas intervenir dans les questions relevant des comptences des tats membres.
Study on the Functioning of Land Markets in the EU Member States under the Influence of Measures Applied under the Common Agricultural Policy (tude sur le fonctionnement des marchs fonciers dans les tats membres de lUE sous linfluence de mesures prises au titre de la politique agricole commune), rapport final de novembre 2008, http://ec.europa.eu/ agriculture/analysis/external/landmarkets/index_en.htm.
14
Bilan de sant de la PAC valuation dimpact. Note n 1: http:// ec.europa.eu/agriculture/healthcheck/ia_annex/c1_en.pdf.

15
Comparative Analysis of Factor Markets for Agriculture across the Member States (analyse comparative des marchs de facteurs de lagriculture dans lensemble des tats membres), http://cordis.europa.eu/ search/index.cfm?fuseaction=proj.document&PJ_RCN=11351201.
Cour des comptes europenne Rapport spcial n16/2012 Lefficacit du rgime de paiement unique la surface en tant que systme transitoire daide aux agriculteurs dans les nouveaux tats membres Luxembourg: Office des publications de lUnion europenne 2012 51 p. 21 29,7 cm ISBN 978-92-9237-925-4 doi:10.2865/28126
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QJ-AB-12-016-FR-C
LE RGIME DE PAIEMENT UNIQUE LA SURFACE (RPUS) EST UN RGIME DAIDE AU REVENU, SIMPLIFI ET TRANSITOIRE, EN FAVEUR DES AGRICULTEURS DANS LES NOUVEAUX TATS MEMBRES. LA COUR OBSERVE QUE DES PAIEMENTS ONT GALEMENT T EFFECTUS EN FAVEUR DE BNFICIAIRES N'EXERANT AUCUNE ACTIVIT AGRICOLE OU QUUNE ACTIVIT AGRICOLE MARGINALE, OU CONCERNANT DES TERRES INUTILISES OU AFFECTES DES ACTIVITS NON AGRICOLES. DANS LA MESURE O LA SUPERFICIE LA DISPOSITION DES AGRICULTEURS DTERMINE LA RPARTITION DE LAIDE AU TITRE DU RPUS, CELLE-CI BNFICIE ESSENTIELLEMENT UN PETIT NOMBRE DE GRANDES EXPLOITATIONS ET PEUT PAR AILLEURS ENTRANER UNE HAUSSE DU PRIX ET DU LOYER DES TERRES. DES FAIBLESSES STRUCTURELLES PERSISTANTES AINSI QUE LAUGMENTATION DU PRIX DES TERRES SONT SUSCEPTIBLES DAVOIR UNE INCIDENCE NGATIVE SUR LEFFICACIT ET LEFFICIENCE DE LAIDE. LA COUR RECOMMANDE QUE LAIDE SOIT OCTROYE AUX AGRICULTEURS ACTIFS QUI EXERCENT CONCRTEMENT ET RGULIREMENT DES ACTIVITS AGRICOLES ET QUELLE SOIT RPARTIE DE MANIRE PLUS QUILIBRE ENTRE LES AGRICULTEURS PAR LA PRISE EN CONSIDRATION DES CONDITIONS PARTICULIRES DES EXPLOITATIONS AGRICOLES DANS LES DIFFRENTES RGIONS.

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LEFFICACIT DU RGIME DE PAIEMENT UNIQUE LA SURFACE EN TANT QUE SYSTME TRANSITOIRE DAIDE AUX AGRICULTEURS DANS LES NOUVEAUX

Rapport spcial n16

COUR DES COMPTES EUROPENNE

Rapport spcial n16

COUR DES COMPTES EUROPENNE

TABLE DES MATIRES

1-13 1-7 8-12 13

TENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE LAUDIT OBSERVATIONS

18-65 18-24 19-23 24 25-43

66-75 68-69 70-71 72 73 74 75

LMENTS CLS DU RPUS

Article 124, paragraphe 4, du rglement (CE) n 73/2009.

Article 124, paragraphe 1, du rglement (CE) n 73/2009.

Lannexe1 prsente une comparaison entre le RPUS et le RPU.

POSSIBILIT DE PRVOIR DES PAIEMENTS DIRECTS NATIONAUX COMPLMENTAIRES

Article 132 du rglement (CE) n 73/2009.

TENDUE, OBJECTIFS ET APPROCHE DE LAUDIT

Voir annexe III.

Article 1er, point c), du rglement (CE) n 73/2009.

DFINITION DES TERMES AGRICULTEUR ET ACTIVIT AGRICOLE

Article 2 du rglement (CE) n 73/2009.

Rapport spcial n 5/2011.

Article 34 du rglement (CE) n 73/2009.

TERRES AFFECTES DES ACTIVITS NON AGRICOLES

Article 124, paragraphe 1, du rglement (CE) n 73/2009.

Article 124, paragraphe 1, du rglement (CE) n 73/2009.

PAIEMENT DE LAIDE AU TITRE DU RPUS POUR DES TERRES INUTILISES

Cour des comptes europenne

Cour des comptes europenne

Photo 2 Parcelle inutilise en Bulgarie

Cour des comptes europenne

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Photo 4 Pturages semi-naturels inutiliss en Hongrie

Voir annexe III.

14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0

Autres subventions sur les produits et la production Revenu dentreprise agricole

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Pour la rpartition de laide au titre du RPUS, voir annexe III.

Article 39 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne.

Article 68, paragraphe 1, et article 131 du rglement (CE) n 73/2009.

RPARTITION DE LAIDE AU REVENU AU TITRE DU RPUS (MONTANTS EN EUROS)

DES FAIBLESSES STRUCTURELLES AFFECTENT TOUJOURS NGATIVEMENT LE REVENU DES AGRICULTEURS

AUTRES FACTEURS RDUISANT LEFFICACIT DES PAIEMENTS RPUS

Document COM(2011) 625 final/2 du 19 octobre 2011.

BNFICIAIRES, TERRES LIGIBLES ET ACTIVIT AGRICOLES

RPARTITION DE LAIDE AU TITRE DU RPUS

RLE DE LAIDE AU TITRE DU RPUS DANS LA RESTRUCTURATION DU SECTEUR AGRICOLE

FAIBLESSES STRUCTURELLES AFFECTANT LE REVENU AGRICOLE

CAPITALISATION DUNE PARTIE DE LAIDE DANS LE PRIX ET LE LOYER DES TERRES

Par la Cour des comptes

Vtor Manuel da SILVA CALDEIRA Prsident

(en millions deuros)

Source: Rapports annuels du FEAGA relatifs aux exercices 2005-2011.

RPARTITION DE LAIDE AU REVENU DANS LE CADRE DU RPUS (CAMPAGNE 2010)

500 et < 5 000 2 608 2 952 862 529 26 15

5 000 et < 10 000

10 000 et < 50 000

50 000 et < 100 000

100 000 et < 300 000

300 000 et < 500 000

XI. Rponse au troisime tiret

XI. Rponse au quatrime tiret

XI. Rponse commune aux tirets 1 et 2

XI. Rponse au cinquime tiret