Lefebvre

Un programme gopolitique pour l'Europe largie

In: Politique trangre N3-4 - 2003 - 68e anne pp. 715-729.

Citer ce document / Cite this document : Lefebvre. Un programme gopolitique pour l'Europe largie. In: Politique trangre N3-4 - 2003 - 68e anne pp. 715-729. doi : 10.3406/polit.2003.1250 http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/article/polit_0032-342X_2003_num_68_3_1250

Abstract Which Geopolitical Rle for an Enlarged Europe?, by Maxime LEFEBVRE European foreign policy is truly paradoxical: on the one hand, Europeans are able to disagree on fundamental issues such as the relationship with the U.S. and the neces-sity -or not of a military action in Iraq; on the other hand, they equip themselves with more and more sophisticated instruments so that they can speak with one voice and act together. Europe as an economie power is an equal to the U.S., but it is weakened by the lack of growth, the inadequacy of military capabilities, and political divisions. In order to play a major rple on the international stage, it must better define its values and interests, and include them into a geopolitical vision. The E.U. might not become a political and military power like the U.S., which would emerge as a separate or even rival pole. But it must answer three key questions: How far should it go on the way of enlargement? How far should it support the U.S. in its crusade against "rogue states"? How far should it develop its own military power? Rsum La politique trangre europenne nous place devant un paradoxe : d'un ct, les Europens peuvent se diviser sur des questions fondamentales telles que les relations avec les Etats-Unis et la ncessit ou non d'une intervention militaire en Irak ; de l'autre, ils se dotent d'outils et de procdures toujours plus perfectionns pour parler d'une seule voix et agir ensemble. L'Union europenne est une puissance conomique qui fait jeu gal avec les Etats-Unis, mais elle est affaiblie par ses divisions politiques, le manque de croissance et l'insuffisance de ses moyens militaires. Pour s'affirmer sur la scne internationale, elle doit mieux dfinir ses valeurs, ses intrts et ses moyens d'action, et les inscrire dans une vision gopolitique. Si l'Union ne peut sans doute pas devenir un ple politico-militaire distinct, voire rival, des Etats-Unis, elle doit apporter ses propres rponses trois questions essentielles : jusqu'o s'largir ? jusqu'o suivre Washington contre les Etats voyous ? jusqu'o s'affirmer sur le plan militaire ?

POLITIQUE ETRANGERE 3-4/2003

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Un programme gopolitique p<J ,.| J ^

Europens La politique peuvent trangre se diviser europenne sur des nous questions place devant fondamentales un paradoxe telles : d'un que les ct, rela les tions avec les Etats-Unis et la ncessit ou non d'une intervention militaire en Irak ; de l'autre, ils se dotent d'outils et de procdures toujours plus perfectionns pour parler d'une seule voix et agir ensemble. L'Union europenne est une puissance conomique qui fait jeu gal avec les Etats-Unis, mais elle est affaiblie par ses divisions politiques, le manque de croissance et l'insuffisance de ses moyens militaires. Pour s'affirmer sur la scne internationale, elle doit mieux dfinir ses valeurs, ses intrts et ses moyens d'action, et les inscrire dans une vision go politique. Si l'Union ne peut sans doute pas devenir un ple politico-militaire dis tinct, voire rival, des Etats-Unis, elle doit apporter ses propres rponses trois questions essentielles : jusqu'o s'largir ? jusqu'o suivre Washington contre les Etats voyous ? jusqu'o s'affirmer sur le plan militaire ? Politique trangre

Plusieurs vnements ont marqu la politique trangre commune de l'Union europenne (UE) en 2003 : les divisions des Europens sur la crise irakienne, la cration annonce d'un ministre euro pen des Affaires trangres par la future Constitution, la prsentation par Javier Solana d'une esquisse de stratgie de scurit europenne , et enfin le lancement des premires oprations militaires de TUE, en Macdoine (Ancienne Rpublique yougoslave de Macdoine, ARYM) et en Rpublique dmocratique du Congo (RDC). Cependant, la poli tique trangre europenne nous place devant un paradoxe : d'un ct, les Europens peuvent se diviser sur des questions fondamentales telles que le rapport l'Amrique et la ncessit d'une intervention mil itaire en Irak ; de l'autre, ils se dotent d'outils et de procdures tou jours plus perfectionns pour parler d'une seule voix et agir ensemble. L'largissement est une importante variable de l'quation. En passant de 15 25 Etats membres en 2004, l'UE sera ncessairement plus Maxime Lefebvre est chercheur l'Ifri.

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difficile coordonner dans une matire qui continuera relever, pour l'essentiel, de la logique intergouvernementale. Les nouveaux membres apporteront l'UE leurs tropismes, notamment leurs penchants pro amricains, ainsi que leurs priorits gographiques. Face ces volutions, TUE doit relever un double dfi de cohrence : dvelopper une vision commune de son rle dans le monde et renforcer sa capacit et son unit d'action. Forces et faiblesses de l'Europe Lucien Febvre concluait le cours sur la civilisation europenne qu'il donna au Collge de France en 1944-1945 avec un ton sceptique qui refltait l'esprit de l'poque. Entre les tentatives vaines d'unifier l'Europe par la force, la persistance du fait national et l'extension de la civilisation occidentale au-del du continent europen, l'historien se demandait s'il y avait place pour une Europe unie et ajoutait : L'Europe, c'est en fonction du monde qu'il faut la faire 1. Dans les annes d'aprs-guerre, l'Europe s'est construite par les soli darits de fait voulues par Jean Monnet et Robert Schuman, par la mthode communautaire privilgiant une limitation progressive des souverainets dans le champ conomique. Le processus d'unification europenne fut au dpart fortement encourag par les Etats-Unis, qui y virent le moyen de reconstruire l'Europe et donc de faire pice la menace sovitique. Trois volutions majeures sont venues ensuite rquilibrer les relations transatlantiques, contribuant une manci pation de l'Europe : la politique d'indpendance gaullienne, qui a aussi ouvert la voie YOstpolitik de Willy Brandt et la dtente Est-Ouest ; la transformation de l'Europe en puissance conomique et commerc iale ; la fin de la guerre froide, qui a mis un terme la menace sovi tique et qui, en dpit de la ncessaire intervention amricaine dans les Balkans, a t suivie d'un approfondissement de la construction euro penne, notamment travers la monnaie unique. Avec 25 % du produit intrieur brut (PIB) mondial en valeur nomin ale, environ 20 % du commerce mondial 2, et une monnaie qui riva lise avec le dollar, l'UE est un gant conomique qui fait jeu gal avec 1. L. Febvre, L'Europe. Gense d'une civilisation, Paris, Perrin, 1999. 2. En ne prenant en compte que les exportations extra-communautaires.

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les Etats-Unis. Elle a les moyens d'une grande politique visant au moins la stabilisation de son environnement rgional l'Est, dans les Balkans et sur la rive sud de la Mditerrane. L'largissement est une des composantes de cette politique. Le dveloppement de la politique europenne de scurit et de dfense en est une autre. En regard de ces atouts, trois faiblesses doivent tre releves. D'abord, l'Europe est en panne de croissance (1 point de retard de croissance annuelle sur les Etats-Unis dans les annes 1990). Le chmage y reste lev. Le PIB par habitant est infrieur d'un tiers celui des Etats-Unis. L'effort de recherche-dveloppement plafonne 2 % du PIB (contre 3 % outre- Atlantique). Les tendances dmographiques ne risquent pas de renverser cet cart de dynamique : la population de l'UE 25 (450 millions d'habitants aujourd'hui) devrait stagner d'ici 2025, alors que la population des Etats-Unis passerait de 290 340 millions d'habitants. Le vieillissement des populations europennes pose non seulement un problme de financement des retraites et d'quilibre des socits, mais il menace aussi les bases de la prosprit et du dyna misme de la civilisation europenne. La deuxime faiblesse est stratgique. Face l'impressionnante puis sance militaire amricaine (40 % des dpenses d'armement mondiales, deux tiers des dpenses militaires des pays de l'Organisation du trait de l'Atlantique Nord [OTAN]), l'Europe ne peut aligner que des capac its militaires d'appoint, d'autant que son effort de dfense est inf rieur celui des Etats-Unis (2,5 % du PIB en France et au RoyaumeUni, moins de 1,5 % en Allemagne, contre 4 % aux Etats-Unis). La troisime faiblesse est politique. Le centre de pouvoir Washington est unique, quelles que soient les querelles internes et les luttes entre la Maison-Blanche et le Congrs. En Europe, il y a une pluralit de pouvoirs politiques et, au sein de cet ensemble, quelques capitales qui psent davantage (notamment Paris, Londres, Berlin). Rien n'oblige tous ces pays partager le mme point de vue sur une crise inter nationale, comme l'ont montr les divergences au dbut des guerres yougoslaves ou, en 2003, la fracture entre vieille et nouvelle Europe sur la crise irakienne 3. Le dveloppement de l'intgration 3. Quinze Etats de l'UE 25 ont soutenu la position amricaine, alors que la France et l'Allemagne ont pris la tte d'une minorit d'opposants.

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europenne n'a pas permis de dpasser ces divergences, chos du clo isonnement des espaces politiques nationaux, ni de donner l'UE une volont politique unique. A la recherche d'une vision gopolitique L'Europe a perdu l'habitude de penser en termes gopolitiques. Le mot reste associ la politique de puissance des grands Etats europens, notamment le Royaume-Uni (puissance maritime), l'Allemagne (puis sance continentale), la France (traditionnellement partage entre ses ambitions mondiales et son implication dans les affaires du continent). Soulage d'avoir tourn la page de l'quilibre des forces, l'Europe semble rver aujourd'hui d'une mondialisation heureuse qui apporterait paix, dmocratie et prosprit la plante. Robert Kagan a pu ainsi caricaturer l'opposition entre les Etats-Unis qui vivraient sous l'empire de Mars, et l'Europe sous celui de Vnus 4. La crise irakienne a boulevers la quitude des Europens. Elle a montr la puissance amricaine telle qu'en elle-mme, capable d'employer la force mme contre le droit, dans les croisades qu'elle juge lgi times. L'Europe, elle, s'est divise et continue de s'enferrer dans un dbat o deux visions s'affrontent : celle d'un monde multipolaire vhicule par la France, contre celle, promue par le Royaume-Uni, d'une unipolarit euro-atlantique. Le mrite de cette crise est d'avoir contraint les Europens dbattre de l'tat du monde, de leurs relations avec l'Amrique, de leurs intrts et de leurs valeurs. L'UE a lanc une rflexion de fond sur une stratgie de scurit europenne . Javier Solana, Haut Reprsentant pour la politique trangre et de scurit commune (PESC), a prsent au Conseil euro pen de Thessalonique (juin 2003) un document prparatoire, intitul Une Europe sre dans un monde meilleur 5. Sur cette base, il doit l aborer un document plus complet pour le Conseil europen de Rome, en dcembre. L'analyse faite par Javier Solana et son quipe tente d'tablir une sorte de synthse entre le rapprochement avec l'Amrique et une vision propre des Europens. L'analyse des menaces est marque par le 4. R. Kagan, Puissance et faiblesse , Commentaire, n 99, automne 2002. 5. Europe , Bulletin quotidien Europe, document n 2 320, 26 juin 2003.

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prisme amricain, mettant au premier plan la lutte contre le terro risme et la prolifration des armes de destruction massive. Les object ifs stratgiques sont rangs en trois catgories : une politique de stabilisation de l'environnement rgional de l'UE, un soutien gnral au multilatralisme, et une rponse aux menaces qui soit ventuell ement prventive (on y a vu un soutien implicite la doctrine de l'action prventive de l'Administration Bush), mais pas uniquement militaire. Le texte appelle en conclusion une plus grande cohrence dans la mise en uvre des moyens europens, notamment les dpenses d'aide (7 milliards d'euros par an pour l'UE, dix fois moins que les Etats membres runis) et les capacits diplomatiques (qui demeurent essentiellement nationales). Il plaide aussi pour un partenariat transatlantique fort mais non exclusif. Ce document, consensuel comme le sont tous les textes relatifs la politique trangre et de scurit commune, est presque plus intres sant par ce qu'il tait que par ce qu'il dit. Les diffrences entre les Etats membres sont ignores, comme par exemple le fait que la France et le Royaume-Uni sont des puissances nuclaires, membres permanents du Conseil de scurit, ou la diffrence de situation et d'approche entre grands et petits Etats, vieille et nouvelle Europe. A part la mention de la dpendance nergtique, il n'y a pas de vritable dfinition des intrts de l'UE. Celle-ci doit uvrer pour la stabilit mondiale et cooprer avec les Etats-Unis, mais elle n'est pas pr sente comme un acteur gopolitique propre, avec ses intrts et ses marges de manoeuvre spcifiques. Toute divergence explicite avec les Etats-Unis a d'ailleurs t gomme du texte. Sans doute la pluralit politique de l'UE empche-t-elle encore qu'un tel exercice aboutisse des rsultats plus ambitieux. En l'absence de volont politique unique et fermement affiche, comment l'Europe pourrait-elle dfinir une doctrine stratgique cohrente et l'appliquer avec dtermination, comme l'a fait l'Administration Bush ? Malgr ces faiblesses dj soulignes, l'UE doit toutefois procder une analyse commune de ses intrts, de ses valeurs et de ses moyens d'action, afin d'aller plus loin qu'une simple culture de stabilit . Si la politique est le domaine des choix, l'Europe doit d'abord dfinir les voies qui s'offrent elle.

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Valeurs, intrts, puissance L'Europe et l'Amrique partagent grosso modo les mmes valeurs : celles de la dmocratie librale et des droits de l'homme . Une monarchie absolue d'Europe a permis l'accouchement de la dmocratie amricaine et celle-ci a aid en retour, trois reprises, au triomphe de la dmocratie en Europe (contre les empires centraux, contre le nazisme, contre le communisme). Mais les divergences s'accumulent aujourd'hui entre les deux rives de l'Atlantique. L'Amrique, empreinte de religiosit, se fait une vision manichenne du monde, propice aux croisades et la lutte entre les civilisations . Le seuil de tolrance plus lev l'gard de la violence se ressent l'intrieur (peine de mort, libre commerce des armes feu, taux lev d'homicides) comme l'extrieur (recours la force arme). Le droit est moins vu comme l'manation de l'ordre tatique (dans la tradition romano-germanique ) que comme un moyen de rgler les litiges entre particuliers (rle de la jurisprudence, recours l'arbitrage) et de protger les individus contre l'Etat. Cela n'est pas sans lien avec la politique trangre : les Etats-Unis ont montr qu'ils pouvaient ignorer la rgle lorsqu'elle les empche de mener bien leurs croisades (comme en tmoignent l'emploi de la force arme sans l'aval de l'Organisation des Nations unies [ONU], l'ignorance des convent ions de Genve dans le traitement des prisonniers de Guantanamo, ou le refus de toute contrainte de la Cour pnale internationale pour leurs soldats). Tant qu'une logique impriale et patriotique ne l'emporte pas sur les principes dmocratiques (et ce n'est heureusement pas encore le cas), Europens et Amricains restent d'accord sur l'essentiel. Mais la question du droit international et du recours lgitime la force arme dans les relations internationales est tout aussi essentielle. Plus soucieuse de stabilit que de choc des civilisations , l'Europe a intrt se battre sur les valeurs universelles pour montrer que l'Occident n'applique pas simplement le droit du plus fort et pour s'attaquer aux causes - et pas seulement aux manifestations - du terrorisme. La question des valeurs rejoint celle des intrts, mais les deux ne se recouvrent pas entirement, sinon dans une perspective irnique. Il est de l'intrt de l'UE de promouvoir un monde pacifi reposant sur les valeurs universelles qu'expriment la dmocratie et les droits de l'homme.

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Le ralisme oblige cependant prendre en compte les rapports de force et les menaces et dfinir les intrts communs et spcifiques de PUE dans cette perspective. Une analyse des menaces sous le seul angle du terrorisme et de la prolifration des armes de destruction massive serait, de ce point de vue, un peu courte. L'Europe n'est plus menace, comme elle l'a t dans le pass, par Fimminence d'une invasion terrestre ou d'une attaque nuclaire. La stabilisation politique, conomique, dmocratique de la Russie est devenue le principal enjeu l'Est, et l'UE (premier partenaire cono mique de la Russie) peut largement y contribuer. L'Europe doit aussi chercher pacifier et stabiliser la zone encore grise qui s'tend entre ses frontires et la Russie (Balkans, Moldavie, Bilorussie, Ukraine, Caucase) : mme si le dossier parat moins urgent qu'il ne l'a t durant la dernire dcennie, il n'en reste pas moins le principal terrain d'action extrieure de l'UE sur les plans diplomatique, conomique et militaire. Dans les Balkans (Bosnie, Kosovo, Macdoine), plus des trois quarts de l'aide la reconstruction et des troupes dployes sont d'origine europenne. L'Asie, bien qu'elle soit plus loigne de l'Europe, est plus proccupante en ce qu'elle connat une vritable course aux armements, double de fortes rivalits de puissance. L'affirmation de la Chine, les risques d'une conflagration nuclaire entre l'Inde et le Pakistan, la menace que fait peser le rgime nord-coren (sur le point de se doter de l'arme nuclaire) sur son environnement rgional : tous ces lments font de l'Asie une poudrire. Face ces menaces, l'UE a peu de moyens d'influence directe. Pour maintenir la stabilit dans la zone, elle est bien oblige de cooprer avec les Etats-Unis, en constatant d'ailleurs que ces derniers conduisent une politique o la prudence et l'quilibre ont une place importante. Le Moyen-Orient constitue galement une zone sensible et vitale pour FUE, en raison de sa dpendance nergtique. D'autres intrts sont en jeu : le risque du terrorisme, celui de l'intgration des communauts musulmanes qui rsident en Europe. L'objectif devrait tre de stabiliser et de dmocratiser cette zone, et de rgler le conflit isralo-palestinien. L'Europe est un bailleur de fonds indispensable, mais elle est tribu taire de l'action des Etats-Unis sur le plan la fois militaire {cf. la guerre du Kowet) et diplomatique {cf. la paix au Proche-Orient).

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Elle peut cependant tre en dsaccord sur la mthode retenue et tenter d'influer sur la politique amricaine : c'est ce que l'on voit dans la crise irakienne actuelle, mme si cela est davantage d aux Etats europens pris sparment qu' l' Europe prise dans son ensemble. L'Afrique est une zone stratgiquement moins sensible, bien que son ptrole prenne de plus en plus d'importance. Toutefois, en raison de sa proximit avec ce continent et de la dimension migratoire, et aussi pour des raisons humanitaires, l'Europe ne peut se dsintresser de son sort. De sa politique africaine, la France a pu tirer quelques bnf ices (soutiens l'ONU, rayonnement culturel de la francophonie). Le dveloppement d'une aire de prosprit et de stabilit dont l'UE formerait le cur, et qui irait de la Russie l'Afrique du Nord en pas sant par le Caucase, les Balkans et le Proche-Orient, serait certain ement un lment de renforcement pour l'Europe 6. La dimension conomique est d'ailleurs celle o l'Europe, par ses capacits et son degr lev d'intgration, peut peser le plus. Favoriser le dveloppement, renforcer la protection de l'environnement l'chelle mondiale : voil des objectifs qui la mobilisent beaucoup. Qu'on les range sous le vocable allemand et nordique de dveloppe ment durable (Nachbaltigkeit) ou sous le vocable franais de matrise de la mondialisation, ils ne font pas l'objet de beaucoup de diver gences entre Etats membres. L'Europe, qui reprsente la moiti de l'aide publique au dveloppement dans le monde (Union et Etats membres cumuls), devrait cependant mieux utiliser cet outil pour dfendre d'une faon plus cohrente ses objectifs et ses intrts. Deux autres lments jouent un rle important. En premier lieu, l'euro. Il reprsente un march de 300 millions de consommateurs, autant que le march amricain. Mais la gestion de la monnaie unique comporte une double faille : elle ne s'est pas accompagne de la mise en place d'un gouvernement conomique europen pouvant dgager des priorits et prendre des dcisions de politique conomique ; elle n'a pas de politique de change. Le seul critre de gestion est la stabil it : stabilit des prix pour la politique montaire conduite par la 6. Cf. l'tude coordonne par Ph. Colombani, Le Commerce international au xxie sicle. Scnarios pour l'Union europenne, Paris, Ifri, 2002 (<www.ifri.org>) au scnario chronique d'un dclin annonc s'oppose celui de la puissance rinvente , o l'Europe, en s'associant la Russie et aux pays de la rive sud de la Mditerrane, parvient maintenir sa part mondiale dans la production et le commerce l'horizon 2050. :

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Banque centrale europenne (BCE) ; stabilit des finances publiques travers le mcanisme de coordination des politiques budgtaires des Etats (justement intitul : Pacte de stabilit et de croissance). Il est illusoire de viser un euro stable dans un environnement mont aireet financier mondial fluctuant : quand le dollar monte, l'euro baisse, et inversement. Soit l'Europe parvient riger son modle de stabilit en norme mondiale (ce qui suppose un accord au moins avec les Etats-Unis et le Japon), soit elle se rsigne se mouvoir dans un environnement instable et se donne les moyens de conduire une poli tique conomique et montaire propre, tant sur le plan interne qu'externe, qui prenne aussi en compte ses propres intrts en matire de croissance et d'emploi. C'est l un chantier majeur pour le moteur franco - allemand . Le second lment d'importance est le commerce international. En la matire, l'Europe a su se donner les moyens d'une gestion commune de ses intrts. Sans doute ceux des diffrents pays europens ne converg ent-ils pas ncessairement : on le voit en matire agricole. Mais l'exis tence d'une politique commerciale commune, et d'un mcanisme inter national de rglement des diffrends travers l'Organisation mondiale du commerce (OMC), permet l'UE de dfinir un intrt commun et de le dfendre vis--vis des autres puissances commerciales. De tels mcanismes n'existent pas encore sur le plan de la protection sociale et des rgles de concurrence. C'est une carence rglementaire de la mondialisation. L'UE doit pourtant faire en sorte que, sur ce plan-l galement, ses intrts soient prservs, qu'elle puisse se pro tger des situations de monopole (comme celle de Microsoft) et qu'elle ne soit pas entrane dans une spirale la baisse des acquis sociaux. Il lui faut galement dfendre, non seulement au niveau des ngociations commerciales multilatrales mais aussi travers des normes internationales, la diversit culturelle et linguistique. Au-del des valeurs et des intrts, l'UE doit aussi penser le monde en termes de puissance. La puissance, c'est cette valeur mystrieuse qui s'attache une personne ou une entit, et qui amne les autres prendre sa volont en considration. La dfinition crue de Raymond Aron ( la capacit d'une unit politique imposer sa volont d'autres units politiques ) s'est enrichie de distinctions plus subtiles,

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comme celle de Joseph Nye Jr. entre hard power (la puissance pro prement parler) et soft power (l'influence). La puissance se prouve, par celui qui la dtient, travers, par exemple, des conflits militaires ou des statistiques conomiques, mais elle est aussi ce qu'prouvent les autres. La puissance amricaine drive d'une suprmatie combine dans de nombreux domaines : le militaire, l'conomie, les nouvelles technol ogies, la recherche-dveloppement, la culture. Lorsque ces lments se renforcent les uns les autres, lorsque l'arme amricaine dmontre sa supriorit crasante dans un conflit rgional, lorsque bon nombre de pays se rangent sans tergiverser derrire les Etats-Unis, cette puissance s'accrot. Lorsque l'arme amricaine s'enlise, lorsque l'conomie amricaine faiblit, lorsque des pays se liguent contre les Etats-Unis ou les forcent des concessions en matire commerciale, cette puissance dcrot. La courbe de la puissance suit une tendance longue dtermine par des facteurs structurels lourds (est-elle ascendante ou descendante dans le cas des Etats-Unis ?), mais elle oscille aussi en fonction de considrations conjoncturelles. L'UE, pour des raisons conomiques et dmographiques, n'est pas sur une pente ascendante. Seul un succs prodigieux de l'largissement sur le plan conomique pourrait compenser les facteurs de dclin. L'UE n'est pas non plus, en raison de sa structure interne, en mesure d'merger comme une puissance politico-militaire. Sa puissance rside en partie dans la capacit d'action (ou d'opposition) de ses Etats constitutifs, en partie dans sa capacit d'union et de dfense d'intrts communs (par exemple dans le domaine conomique et commercial). L'UE a les moyens d'exercer une influence pour faonner son env ironnement rgional et pour matriser la mondialisation. Elle n'a sans doute pas les moyens de s'riger en ple entirement distinct, et encore moins rival, des Etats-Unis. Les choix europens possibles Quelles sont donc les options possibles pour l'Europe, en vue de mieux dfendre ses intrts et d'accrotre sa puissance relative sur la scne internationale ? Pour les raisons dj voques, le choix ne peut se limiter, dans des termes binaires, tre pour ou contre les Etats-

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Unis. Il devrait tre plutt de rgler les variables du systme euro pen , en rpondant aux trois questions gopolitiques essentielles qui structurent le document Solana : jusqu'o l'Europe doit-elle (et peutelle) s'largir ? jusqu'o doit-elle suivre les Etats-Unis dans leur croi sade contre les Etats voyous ? jusqu'o doit-elle s'affirmer sur le plan militaire ? L'largissement de l'UE est un facteur de stabilisation rgionale et d'organisation de l'Eurasie - cette masse continentale qui sert de rf rence aux gopoliticiens amricains, qui rassemble les trois quarts de la population et des ressources nergtiques mondiales, et dont l'Europe constitue le prolongement occidental. En 2004, l'UE comptera 25 Etats membres. Elle a plus ou moins promis tous les Etats balkaniques (7 Etats aujourd'hui) qu'ils pourraient la rejoindre un jour. Elle a fait la mme promesse la Turquie, ce qui nous conduit 33 Etats membres. L'adhsion de la Turquie n'est cependant pas acquise : en dcembre 2004, le Conseil europen devra dcider si ce pays remplit ou non les critres de Copenhague dfinis en 1993, et si des ngociations d'adhsion peu vent s'engager avec lui. La Russie n'est pas candidate ce jour. La question se pose en revanche du sort des Etats tampons de l'ex-Union sovitique (Ukraine, Moldav ie, Bilorussie), voire des Etats du Caucase (aujourd'hui membres, avec la Turquie et la Russie, du Conseil de l'Europe). Il s'agit notamment de savoir si l'Ukraine (50 millions d'habitants) doit tre laisse dans la sphre d'influence russe ou intgre dans l'UE. Zbigniew Brzezinski dfend la collaboration France- Allemagne-Pologne-Ukraine (qualifie de colonne vertbrale gostratgique de l'Europe 7 ), dans la perspective d'une UE partenaire des Etats-Unis, et qui pourrait un jour absorber la Russie elle-mme. Emmanuel Todd envisage au contraire une Europe plus autonome par rapport aux Etats-Unis, qui s'appuie sur la puissance russe et laisse l'Ukraine dans la sphre d'influence de cette dernire 8. Derrire le dbat sur l'adhsion de la Turquie et de l'Ukraine, la ques tion sous-jacente est aussi de dterminer jusqu'o l'UE peut s'largir sans remettre en cause son quilibre et son fonctionnement internes. 7. Z. Brzezinski, Le Grand Echiquier, L'Amrique et le reste du monde, Paris, Bayard, 1997. 8. E. Todd, Aprs l'Empire. Essai sur la dcomposition du systme amricain, Paris, Gallimard, 2002.

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Peut-on poursuivre l'approfondissement politique dans une Europe 25 ou plus ? Faut-il dissocier une Europe puissance resserre (btie autour du couple franco-allemand) d'une Europe espace largie ? Ou faut-il dclarer irraliste et caduc le projet trs franais d'Europe puissance ? La deuxime question qui se prsente l'Europe a trait la politique des Etats-Unis vis--vis des Etats voyous. Une premire attitude peut consister, sous couvert de lutte contre la prolifration des armes de destruction massive et contre le terrorisme, cautionner la politique amricaine, sinon surenchrir sur les actions hostiles de Washington. Une autre, privilgier une vision du monde fonde sur le multilat ralisme et le dialogue des civilisations. Il peut y avoir convergence entre ces deux attitudes, comme l'ont montr la fois la premire guerre contre l'Irak (lgitime par l'ONU) et la guerre contre la Serbie (o Amricains et Europens ont pris quelques liberts par rapport au droit international du recours la force, mais ont dispos d'une assise multilatrale large qui a abouti la mise en place d'une administration de l'ONU au Kosovo). Dans les deux cas cependant, le changement de rgime ne figurait pas dans les objectifs de l'intervention. L'action militaire s'est arrte en de. La dernire crise irakienne a montr au contraire une opposition directe et flagrante entre, d'un ct, les Amricains et une partie de leurs allis, dcids intervenir militairement pour renverser le rgime de Saddam Hussein, et, de l'autre, un ensemble de pays d'Europe et du monde, qui prconisaient le recours accru aux inspecteurs de l'ONU. L'attitude face l'Iran est un autre cas o l'approche militaire pourrait entrer en conflit avec une approche par le multilatralisme et le dialogue (en vue de l'acceptation par Thran des contrles ren forcs de l'Agence internationale de l'nergie atomique [AIEA]). On relvera que, dans le cas de la Core du Nord, les Europens ont soutenu en 1994 un accord politique, ngoci par Washington avec Pyongyang, qui drogeait aux rgles du rgime international de nonprolifration nuclaire : la consquence est que la Core du Nord, sur le point de se doter de l'arme nuclaire, fait aujourd'hui peser une menace accrue sur la scurit internationale. Ce qui est en jeu dans ce dbat, c'est la question des valeurs, du rap port entre le droit et la puissance, des contours du droit d'ingrence. Toute la difficult est de dfinir une ingrence lgitime qui ne soit pas

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l'arbitraire de la puissance. L'intervention en cas de menace la paix et la scurit internationales est conforme au droit international (cf. le chapitre VII de la Charte des Nations unies), mais elle suppose au moins un accord des membres permanents du Conseil de scurit sur l'valuation de cette menace. L'intervention pour des raisons d'urgence humanitaire n'est en revanche pas codifie, bien que l'affaire du Kosovo ait cr un prcdent. Mme fonde sur les droits de l'homme et la dmocratie, l'intervention pour renverser des rgimes en place jugs dplaisants ouvre quant elle la porte l'arbitraire. Les Europens doivent dcider s'ils veulent dfendre une vision du monde qui puisse tre lue comme arbitraire, ou au contraire une culture galitaire et universelle des relations internationales, selon les mots d'Emmanuel Todd. Un compromis avec les Etats-Unis sur cette ques tion conditionne la restauration du partenariat transatlantique et le rle de l'OTAN. Le troisime choix qui s'offre l'Europe concerne son degr d'implication dans la gestion des crises rgionales. L'UE pourrait se donner comme objectif de se transformer en puissance militaire, comme les Etats-Unis (le hard power). Elle peut au contraire privilgier une gestion civile des conflits l'aide de l'outil diplomatique, cono mique, humanitaire, et renforcer en mme temps ses capacits mili taires de maintien de la paix (ce qui s'intgre dans une stratgie du soft power). Dans les Balkans comme dans l'opration en RDC, c'est dans le maintien de la paix qu'elle s'illustre. Elle envisage d'ailleurs d'institutionnaliser sa coopration avec l'ONU pour la gestion des crises. La plupart des crises importantes ne peuvent se rgler que par une combinaison de ngociation et de menaces, et dans une complmenta rit avec les Etats-Unis (cf. les Balkans, la Core du Nord, l'Iran, le conflit isralo-palestinien). L'UE, pour gagner en crdibilit et en puissance sur la scne internationale, doit tre plus qu'une puissance civile, plus qu'une organisation de bienfaisance et de maintien de l'ordre. Il n'est pas raliste qu'elle se transforme dans un avenir pr visible en puissance politico-militaire l'gal des Etats-Unis, mais il est important que les Etats membres conservent une capacit de projection militaire pour intervenir avec ou sans eux, et qu'ils ren forcent dans le mme temps leur base commune de technologie et d'armement.

728 / POLITIQUE ETRANGERE La ncessaire synergie entre l'Union europenne et les Etats Comme le montre le document Solana, TUE n'est pas assez forte pour apporter des rponses simples, tranches, dfinitives aux trois questions ainsi poses. Elle est prise entre le marteau (la puissance amricaine) et l'enclume (les Etats qui la composent). Il est significatif que la dmonstration de force amricaine, l'occasion de la crise irakienne, ait entran non seulement la rupture du cadre de la PESC (et, encore plus, de l'OTAN), mais aussi la rapparition d'un clivage (l'alliance franco-allemande contre un anneau de pays hostiles) qui rappellerait presque le meilleur temps de l'quilibre europen. L'Europe s'est affirme dans le domaine conomique. Elle dispose de moyens considrables pour l'aide au dveloppement, l'aide la reconstruction, l'aide humanitaire. Elle peut se faire respecter dans le domaine de la politique commerciale. Elle dveloppe aussi des capacits de dcision et d'action dans le domaine militaire. En mme temps, la Convention sur l'avenir de l'Europe n'a pas modifi fondamentale ment le systme de prise de dcision dans la politique trangre et de scurit. La France avait accept, dans une contribution commune avec l'Allemagne, que les dcisions se prennent dsormais la major it qualifie, sauf celles ayant des implications en matire de scurit et de dfense (ce qui faisait dj un champ d'exception trs large). Le Royaume-Uni s'y est oppos. L'unanimit continuera donc d'tre la rgle. Les intrts et les traditions des Etats membres en matire de poli tique trangre peuvent encore diverger. Le fait que la France et le Royaume-Uni soient des puissances nuclaires, membres permanents du Conseil de scurit, n'est pas sans importance. L'Allemagne a les yeux davantage tourns vers l'Est, la France vers la Mditerrane et l'Afrique, le Royaume-Uni vers les Etats-Unis. Ces trois pays jouent un rle plus important que les autres dans l'affirmation d'une poli tique trangre europenne. Non qu'il ne faille pas tenir compte de l'avis des autres Etats membres. Mais rien ne peut se faire dans ce domaine sans un accord de ces trois capitales. La Convention a dcid la cration d'un ministre europen des Affaires trangres , qui fusionnera les postes de Haut Reprsentant pour la PESC (tenu aujourd'hui par Javier Solana) et de commissaire

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pour les Relations extrieures (tenu par Chris Patten). Le rle de ce ministre sera d'assurer une meilleure coordination entre les moyens conomiques dont dispose l'UE et les objectifs de la PESC. Il sera aussi de prparer et de faciliter la prise de dcision en matire de poli tique trangre, en tenant compte de la volont des Etats les plus importants et en faisant preuve de persuasion vis--vis des rcalci trants. Ce ministre sera pourvu d'un service diplomatique europen et coiffera (comme le fait aujourd'hui le Haut Reprsentant pour la PESC) les diffrents missaires europens (pour les Balkans, le Proche-Orient, l'Afrique des Grands Lacs, etc.). L'affirmation du rle gopolitique de l'UE dpendra d'une bonne interaction entre les institutions europennes et les Etats membres. Les institutions fournissent un cadre d'action, une lgitimit, des moyens, une capacit d'organisation de la priphrie europenne et d'influence sur la mondialisation. Les Etats doivent insuffler de la volont et apporter galement des moyens, notamment dans le domaine militaire. Dans certains cas, une synergie pourra s'enclencher. Mais les Etats membres conserveront une libert de jugement et d'action. Ils resteront libres d'envoyer ou non des troupes dans un conflit. Ils doivent aussi rester libres d'exprimer des divergences avec la politique amricaine, comme ce fut le cas cette anne. Le cadre europen doit offrir une garantie de concertation, d'action long terme, d'efficacit. Il ne doit pas servir piger les volonts.